ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД ХЕРСОНСЬКОЇ ОБЛАСТІ
_________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"13" травня 2008 р. Справа № 4/206-АП-08

Господарський суд Херсонської області у складі судді Ємленінової З.І. при секретарі Сокуренко Л.І., розглянувши у відкритому судовому засіданні справу

за позовом виконавчого комітету Комсомольської районної ради у м.Херсоні

до контрольно-ревізійного управління в Херсонській області м. Херсон

третя особа без самостійних вимог на стороні відповідача - Головне управління Державного казначейства України в Херсонській області м.Херсон

про визнання протиправним та скасування розпорядження

за участю представників сторін:

від позивача –завідувач юрвідділом Щепелін І.Г.

від відповідача - спеціаліст юрист Давиденко Р.С.,

провідний спеціаліст-юрист Новіков М.М.

від 3-ї особи - головний спеціаліст Сенкевич О.В.

Позивач звернувся з позовною заявою до контрольно-ревізійного управління в Херсонській області про визнання протиправним та скасування розпорядження відповідача №45 від 11.03.2008року щодо зупинення операцій з бюджетними коштами позивача за відповідними рахунками.

Він посилається на те, що при прийняті спірного розпорядження відповідач порушив вимоги чинного законодавства, а саме - ст.78, 116, 117, 119 Бюджетного Кодексу України та пункти 2.2, 3.22, 3.32 наказу Державного казначейства України від 04.11.2002року №205 «Про затвердження порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів», відповідно до яких Державне казначейство, а не позивач здійснюють повернення помилково сплачених до місцевих бюджетів платежів на підставі висновків органів стягнення, погоджених з відповідними фінансовими органами.

Відповідач позовні вимоги не визнає, обгрунтовуючи свої заперечення тим, що під час ревізії використання позивачем бюджетних коштів і матеріальних цінностей за період з 01.09.2004року по 01.11.2007року було встановлено, що позивач допустив бюджетне правопорушення при виконанні бюджету, тому відповідно до п.7 статті 10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», ст.116, 118, 120, 124 Бюджетного Кодексу України відповідачем було прийнято розпорядження про зупинення операцій з відповідними бюджетними коштами. Крім того, він посилається на те, що позивач звернувся з позовом до суду з порушенням 10-денного строку, встановленого ч.1 статті 125 Бюджетного Кодексу України, тому просить відмовити в задоволенні позовних вимог.

При відкритті провадження в адміністративній справі суд ухвалою від 27.03.2008 року за клопотанням позивача залучив до участі у справі як третю особу без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача управління Державного казначейства у м.Херсоні та ухвалою від 27.03.2008року , з метою забезпечення позову, зупинив дію розпорядження відповідача № 45 від 11.03.2008року до прийняття рішення по справі.

Із пояснень, наданих головним управлінням державного казначейства України в Херсонській області від 14.04.2008року №14-11/2088/1103 встановлено, що управління Державного казначейства у м.Херсоні з 20.11.2006року в результаті реорганізації припинило свою діяльність як юридична особа та є відокремленим підрозділом іншої юридичної особи - головного управлінням державного казначейства України в Херсонській області, без права юридичної особи. З урахуванням зазначеного, судом відповідно до статті 55 КАСУ здійснено процесуальну заміну третьої особи на належну – Головне управління державного казначейства України в Херсонській області, представники якого і були присутні в засіданнях суду та надавали відповідні пояснення по суті спору.

Відповідно до пояснень третьої особи Державне казначейство України та його територіальні органи на місцях здійснюють розрахунково-касове обслуговування державного бюджету. Згідно з ч.2 ст.78 Бюджетного Кодексу України Державне казначейство веде облік всіх надходжень, що належать місцевим бюджетам, та за поданням органів стягнення, погоджених з відповідними фінансовими органами, здійснює повернення коштів, що були помилково або надмірно зараховані до місцевого бюджету. Самостійне повернення органами Державного казначейства помилково або надмірно сплачених до місцевого бюджету коштів чинним законодавством не передбачено. Не передбачено законом і право позивача на самостійне повернення таких коштів.

Справа розглядалася з перервами, які оголошувалися в засіданнях суду 24.04.2008року, 06.05.2008 року та 12.05.2008року.

Розглянувши матеріали справи, дослідивши надані до справи докази, заслухавши представників позивача, відповідача та третьої особи, суд –

в с т а н о в и в :

Відповідно до плану роботи контрольно-ревізійного відділу в м.Херсоні на четвертий квартал 2007року, провідним контролером-ревізором КРВ у Бериславському районі Сокольським В.В. та провідним контролером-ревізором в м.Нова Каховка Захаровою О.І. проведена планова виїзна ревізія використання бюджетних коштів, збереження грошових коштів і матеріальних цінностей, стану та достовірності бухгалтерського обліку і фінансової звітності в Комсомольської районній у м.Херсоні раді за період з 01.09.2004року по 01.11.2007року.

За результатами перевірки складено акт від 21 грудня 2007року , в якому відображено встановлені порушення. Серед інших порушень, в акті зазначено, що при формуванні загального фонду місцевого бюджету позивачем допущено порушення статей 64, 66, 69 Бюджетного Кодексу України в частині зарахування до доходів районного бюджету адміністративних штрафів в сумі 72.050грн.04коп., накладених не лише адміністративною комісією, утвореною виконавчим комітетом Комсомольської у м.Херсоні ради, які за висновками ревізії належать зарахуванню до Державного бюджету.

Як зазначено в акті ревізії, до такого висновку контролери-ревізори дійшли на підставі звіту про виконання місцевого бюджету за доходами (ф.412-д) за період з 01.09.2004року по 01.11.2007року по коду бюджетної класифікації 23030000 «адміністративні штрафи та інші санкції, що накладаються виконавчим органом місцевої ради» відповідно до якого до бюджету районної ради надійшло за період який перевірявся 109.524грн.04коп. Відповідно до довідки, наданої відповідачу під час перевірки адміністративною комісією позивача від 22.11.2007року за період з 01.09.2004року по 01.11.2007року адмінкомісією було накладено штрафів на 1791 особу на загальну суму 37.474грн.00коп. Різниця між зазначеними сумами, а саме 72.050грн.04коп. зазначена в акті як сума адміністративних штрафів, що недоотримані Державним бюджетом і підлягає зарахуванню до Державного бюджету.

На підставі акту зазначеної перевірки від 21.12.2007року першим заступником начальника контрольно-ревізійного управління в Херсонській області 11 березня 2008року прийнято розпорядження №45 про зупинення операцій з бюджетними коштами на рахунках виконавчого комітету Комсомольської районної у м.Херсоні ради на строк до 06 квітня 2008року.

Позивач просить скасувати зазначене розпорядження від 11 березня 2008року з посиланням на те, що при прийняті спірного розпорядження відповідач порушив вимоги чинного законодавства України, а саме - ст. 78, 116, 117, 119 Бюджетного Кодексу України та пункти 2.2, 3.22, 3.32 наказу Державного казначейства України від 04.11.2002року №205 «Про затвердження порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів» (далі –наказ №205) та застосував до позивача заходи за бюджетне правопорушення, в той час як він його не допускав.

Акт державного чи іншого органу –це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямовані на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно - правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійснені ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією України чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Частиною 3 зазначеної статті встановлено, що при оскарженні рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють чи прийняті (вчинені) вони, зокрема: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обгрунтовано з урахуванням усіх обставин, що мають значення для вчинення дій; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно роз'яснення Президії Вищого арбітражного суду України №02-5/35 від 26.01.2000року, підставами для визнання акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. Обов'язковою умовою визнання акта недійсним є також порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів підприємства чи організації – позивача у справі.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про контрольно-ревізійну службу в Україні», головним завданням Державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і організаціях які отримують (отримували в періоді який перевіряється ) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували в періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудиту та інспектування.

Інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально-відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

При прийнятті розпорядження №45 від 11.03.2008року відповідач відповідно до статті 19 Конституції України та статті 2 КАСУ повинен діяти в межах наданих йому повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як зазначено в спірному розпорядженні від 11.03.2008року воно прийняте відповідачем на підставі акту ревізії від 21.12.2007року яким встановлено, що при формуванні загального фонду місцевого бюджету позивачем допущено порушення статті 64 Бюджетного Кодексу України в частині зарахування доходів до районного бюджету адміністративних штрафів, накладених не лише утвореною позивачем адміністративною комісією. Підставою прийняття розпорядження також зазначено ст.116, ч.2 ст. 118, ст.120 Бюджетного Кодексу України.

При цьому, представники відповідача в засіданні суду стверджували, що позивачем допущено бюджетне правопорушення, оскільки ним не здійснювалося належного контролю за зарахуванням адміністративних штрафів, внаслідок чого до місцевого бюджету надмірно зараховано 72.050грн.04коп. адміністративних штрафів, які підлягали зарахуванню до Державного бюджету.

Відповідно до пункту 6 частини 1 статті 64 Бюджетного Кодексу України до доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, належать в тому числі надходження адміністративних штрафів, що накладаються виконавчими органами відповідних рад, або утвореними ними у встановленому порядку адміністративними комісіями.

Відповідно до статті 116 Бюджетного Кодексу України бюджетним правопорушенням визнається недотримання учасником бюджетного процесу встановленого цим Кодексом та іншими нормативно-правовими актами порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету, чи звіту про виконання бюджету.

Лише у разі виявлення зазначених в статі 116 Бюджетного Кодексу України бюджетних правопорушень, відповідно до ч.1 статті 118 Бюджетного Кодексу України відповідач, в межах своїх повноважень, може вчинити дії щодо розпорядників бюджетних коштів та одержувачів, яким вони довели відповідні бюджетні асигнування, в тому числі і зупинити операції з бюджетними коштами.

Зупинення операцій з бюджетними коштами відповідно до статті 120 Бюджетного Кодексу України полягає у зупиненні будь-яких операцій по здійсненню платежів з рахунку порушника бюджетного законодавства. Механізм зупинення операцій з коштами визначається Кабінетом Міністрів України, а саме, Постановою Кабінету Міністрів України №1627 від 28.10.2002року, яка прийнята з метою реалізації статті 120 Бюджетного Кодексу України та встановлює? що у разі виявлення уповноваженими органами, визначеними частиною 1 ст.118 Бюджетного Кодексу України бюджетного правопорушення до розпорядників та/або одержувачів бюджетних коштів застосовується механізм зупинення операцій з бюджетними коштами у порядку, встановленому наказом Державного Казначейства України №213 від 18.11.2002року, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 02.12.2002року за №938/7226.

Доказів, які б свідчили про здійснення позивачем бюджетного правопорушення та недотримання ним виконання бюджету, відповідач суду не надав. Його посилання на те, що недотримання виконання бюджету полягає в відсутності з боку позивача контролю зарахування до місцевого бюджету адміністративних штрафів та неповернення помилково чи надлишково зарахованих коштів до Державного бюджету, не відповідає вимогам чинного законодавства. Не надано ним і доказів, які б зазначали перелік осіб а також конкретних сум за відповідними платежами, які підлягають поверненню до Державного бюджету з зазначенням підстав їх повернення.

Так, відповідно до частини 2 статті 78 Бюджетного Кодексу України казначейське обслуговування місцевих бюджетів здійснюється територіальними органами Державного казначейства України, яке веде облік всіх надходжень, що належать місцевим бюджетам, та за поданням органів стягнення, погоджених з відповідними фінансовими органами, здійснюють повернення коштів, що були помилково або надмірно зараховані до бюджету.

Аналогічний порядок повернення помилково або надмірно зарахованих до місцевого бюджету коштів встановлено і пунктом 2.2 Наказу Державного Казначейства України від 03.11.2002року №205 «Про затвердження порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів».

Як було встановлено в засіданнях суду, та підтверджено поясненнями спеціалістів головного управління Державного казначейства України в Херсонській області, згідно статті 50 Бюджетного Кодексу України виконання Державного бюджету України контроль за доходами покладено на органи стягнення. Загальну організацію та управління виконанням відповідного місцевого бюджету, а також координацію діяльності учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету відповідно до ст. 78 зазначеного Кодексу покладено на місцеві фінансові органи.

При цьому, статтею 78 Закону України «Про державний бюджет України на 2007рік»(як і відповідними статтями зазначеного закону на 2004-2006роки) встановлено, що контроль за справлянням (стягненням) платежів до бюджету здійснюють органи, які повинні забезпечувати їх надходження згідно з додатком №8 до цього закону. Відповідно до вищевказаного додатку контроль за справлянням адміністративних штрафів покладено на Державну податкову адміністрацію України та Міністерство юстиції України.

Із аналізу зазначених норм права вбачається, що на позивач не покладено обов'язок здійснення контролю за надходженням та повернення помилково або надлишково сплачених адміністративних штрафів. Контроль та повернення зазначених платежів мають право здійснювати виключно органи Державного казначейства України на підставі висновків вищезазначених органів стягнення, погоджених з фінансовими органами. Як пояснили представники третьої особи, до неї не надходили подання органів стягнення з питань повернення до Державного бюджету надлишково чи помилково зарахованих штрафів до місцевого бюджету Комсомольської районної у м. Херсоні ради .

Крім того, з метою реалізації статті 120 Бюджетного Кодексу України Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 28.10.2002року №1627 «Про механізм зупинення операцій з бюджетними коштами», відповідно до якої лише у разі виявлення уповноваженими органами, визначеними ч.1 ст. 118 Бюджетного Кодексу України бюджетного правопорушення до розпорядників або одержувачів бюджетних коштів застосовується механізм зупинення операцій з бюджетними коштами у порядку, встановленому Державним казначейством. Такий порядок затверджено наказом Державного казначейства України №213 від 18.11.2002року, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 02.12.2002року за №938/7226. Згідно з пунктами 2, 3 зазначеного Порядку також встановлено, що він поширюється на операції з бюджетними коштами розпорядників, одержувачів бюджетних коштів, в яких відповідними уповноваженими органами виявлено бюджетні правопорушення. Лише у разі виявлення бюджетного правопорушення приймається рішення у формі розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами.

Таким чином, при прийнятті спірного розпорядження відповідач діяв не у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України і порушив ст.116, п.2 ч.1 ст. 118, ст.120 Бюджетного Кодексу України.

За нормами частини 2 статті 71 КАСУ в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дій чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Заперечуючи проти позовних вимог, відповідач не довів в засіданнях суду, що позивачем здійснено бюджетне правопорушення, не надав доказів, якими б підтверджувалося в чому саме полягає це правопорушення.

Всупереч вимогам пункту 16 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №550 від 20.04.2006року та розділу 1У Методики оформлення органами контрольно-ревізійної служби результатів ревізії, затвердженої наказом ГоловКРУ України №358 від 27.10.2006року відповідач при проведенні ревізії не здійснив документальної перевірки фінансових, бухгалтерських (первинних) документів позивача, не зазначив виду платежів, які він вважає помилково зарахованими до місцевого бюджету та кола осіб, якими ці платежі були перераховані, не звернувся з відповідними пропозиціями до органів стягнення та не провів з ними зустрічної звірки з метою документального підтвердження виду, обсягу операцій та повноти відображення в обліку відповідних розрахунків, як того вимагає пункт 26 Порядку.

В акті ревізії ним також не зазначено, які саме платежі (їх розмір), від яких конкретно осіб, в які періоди були помилково зараховані до місцевого бюджету позивача, а також підстав, з яких вони підлягають поверненню до Державного бюджету та не надано відповідного переліку цих платежів.

Таким чином, при прийнятті спірного розпорядження відповідач допустив порушення вимог закону, а саме - статей 116, п.2 ч.1 ст. 118, ст.120 Бюджетного Кодексу України та зупинив операції на рахунках позивача, не довівши, що останній здійснив бюджетне правопорушення.

Посилання відповідача на те, що позивач звернувся до суду з перебігом 10-денного строку, встановленого ч.1 ст. 125 Бюджетного Кодексу України для оскарження розпорядження, судом відхиляється, оскільки зазначеною нормою встановлено такий термін для оскарження рішення про накладення стягнення, а позивачем оскаржується розпорядження не про накладення стягнення, а про зупинення операцій з бюджетними коштами.

Не грунтується на вимогах закону і посилання відповідача на те, що предмет спору між сторонами відсутній, оскільки сплинув термін на який зупинено операції з бюджетними коштами (06.04.2008року). З позовом позивач звернувся до 06.04.2008року, в засіданнях суду він позовні вимоги підтримував та просив прийняти рішення по суті спору і те, що термін зупинення операцій з бюджетними коштами сплинув не позбавляє його права на судовий захист відповідно до норм КАСУ.

З урахуванням викладеного , позовні вимоги підлягають задоволенню.

Відповідно до ст. 118 КАСУ судом скасовуються заходи забезпечення позову, накладені ухвалою від 27 березня 2008 року.

Керуючись ст. 118, 160, 161, 162, 163, 167 Кодексу Адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В :

1. Позовні вимоги задовольнити.

2. Скасувати розпорядження контрольно-ревізійного управління в Херсонській області № 45 від 11 березня 2008 року про зупинення операцій з бюджетними коштами на рахунках виконавчого комітету Комсомольської районної у м.Херсоні ради, відкритих в органах державного казначейства.

3. Скасувати заходи забезпечення позову, накладені з метою забезпечення позову ухвалою господарського суду від 27 березня 2008 року.

Заява про апеляційне оскарження постанови подається протягом десяти днів з дня її проголошення, а в разі складення постанови у повному обсязі відповідно до статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України - з дня складення в повному обсязі. Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом двадцяти днів після подання заяви про апеляційне оскарження. Апеляційна скарга може бути подана без попереднього подання заяви про апеляційне оскарження, якщо скарга подається у строк, встановлений для подання заяви про апеляційне оскарження.

Суддя З.І. Ємленінова

Постанова підписана суддею

19.05.2008року.