ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД ХЕРСОНСЬКОЇ ОБЛАСТІ
_________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"16" травня 2008 р. Справа № 4/170-АП-08

Господарський суд Херсонської області у складі судді Ємленінової З.І. при секретарі Сокуренко Л.І., розглянувши у відкритому судовому засіданні справу

за позовом

позивача-1 Суворовської районної у м.Херсоні ради м.Херсон

позивача-2 виконавчого комітету Суворовської районної у м.Херсоні ради м.Херсон

до контрольно-ревізійного управління в Херсонській області м. Херсон

про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії

за участю представників сторін:

від позивача-1 –радник голови з правих питань Малий В.С.

від позивача-2 - радник голови з правих питань Малий В.С.

від відповідача - спеціалісти-юристи Новіков М.М., Давиденко Р.С.

Позивачі, з урахуванням уточнення позовних вимог викладених в заяві від 08.05.2008року №12-27-17, звернулися з позовною заявою про визнання протиправними дій контрольно-ревізійного управління в Херсонській області щодо направлення Суворовській районній у м.Херсоні раді листа від 26.02.2008 року № 30 –16/844 та розпорядження від 11 березня 2008 року № 46. Крім того вони просять скасувати розпорядження контрольно-ревізійного управління в Херсонській області № 46 від 11 березня 2008 року про зупинення операцій з бюджетними коштами на рахунках виконавчого комітету Суворовської районної у м.Херсоні ради, відкритих в органах Державного казначейства.

Позивачі посилаються на те, що при прийняті спірного розпорядження та надісланні листа – вимоги відповідач порушив вимоги чинного законодавства, а саме - ст.78, 116, 117, п.2 ч.1 ст.118, ст. 119 Бюджетного Кодексу України та пункти 2.2, 3.22, 3.3.2 наказу Державного казначейства України від 04.11.2002року №205 «Про затвердження порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів», застосувавши засоби відповідальності до особи, яка не здійснила бюджетного правопорушення, оскільки Державне казначейство, а не позивачі, здійснює повернення до Державного бюджету помилково сплачених до місцевих бюджетів платежів на підставі висновків органів стягнення, погоджених з відповідними фінансовими органами.

Відповідач позовні вимоги не визнає, обґрунтовуючи свої заперечення тим, що під час ревізії використання позивачем-2 бюджетних коштів і матеріальних цінностей за період з 01.06.2005року по 01.11.2007року було встановлено, що позивач-2 допустив бюджетне правопорушення при виконанні бюджету, тому відповідно до п.7 статті 10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», ст.116, 118, 120, 124 Бюджетного Кодексу України відповідачем було надіслано лист від 26.02.2008року №30/16/844 з вимогою повернути до Державного бюджету 300130грн.00коп. та прийнято розпорядження від 11.03.2008року №46 про зупинення операцій з відповідними бюджетними коштами. Крім того, він посилається на те, що строк, на який зупинено операції з бюджетними коштами сплинув, тому предмет спору щодо скасування розпорядження від 11.03.2008року відсутній, просить відмовити в задоволенні позовних вимог.

Справа розглядалася з перервою, яка оголошувалася в засіданні суду 13.05.2008 року.

В засіданні суду 16.05.2008року суд відхилив клопотання відповідача про витребування від органів Державного казначейства платіжних документів щодо сплати штрафних санкцій на суму 300130 грн.00коп. на підтвердження визначення дійсних сум штрафів, які підлягають зарахуванню до Державного бюджету. При цьому враховано той факт, що відповідачем не зазначено, які саме платіжні документи він вважає підтвердженням штрафів, що належать до Державного бюджету, а які - до місцевого. До того ж, перелік платіжних документів щодо штрафів, які, як вважає відповідач, позивачі помилково зарахували до місцевого бюджету, відповідач зобов'язаний був зазначити в акті ревізії, або додатках до нього, не перекладаючи цей обов'язок на інших осіб.

Розглянувши матеріали справи, дослідивши надані до справи докази, заслухавши представників позивачів та відповідача, суд –

в с т а н о в и в :

Відповідно до плану роботи контрольно-ревізійного відділу в м.Херсоні на четвертий квартал 2007року, головним контролером-ревізором відділу інспектування бюджетних коштів в системі державного управління загального характеру КРУ в Херсонській області Зайченко В.В. проведена планова ревізія використання бюджетних коштів, збереження грошових коштів і матеріальних цінностей, стану та достовірності бухгалтерського обліку і фінансової звітності в виконавчому комітеті Суворовської районної у м.Херсоні ради за період з 01.06.2005року по 01.11.2007року.

За результатами ревізії складено акт від 16 січня 2008року №75, в якому відображено встановлені порушення. Серед інших порушень, в акті зазначено, що при формуванні загального фонду місцевого бюджету позивачем-2 допущено порушення статей 64, 66, 69 Бюджетного Кодексу України в частині зарахування до доходів міського бюджету адміністративних штрафів в сумі 300.129грн.60коп., накладених не лише адміністративною комісією виконавчого комітету Суворовської у м.Херсоні ради, які за висновками ревізії належать зарахуванню до Державного бюджету.

Як зазначено в акті ревізії, до такого висновку контролер-ревізор дійшов на підставі звіту про виконання місцевого бюджету за доходами (ф.412-д) за період з 01.07.2005року по 01.10.2007року по коду бюджетної класифікації 2303000 «адміністративні штрафи та інші санкції, що накладаються виконавчим органом місцевої ради» відповідно до якого до бюджету районної ради надійшло за період який перевірявся 362.126грн.60коп. Відповідно до довідки, наданої відповідачу під час перевірки адміністративною комісією позивача-2 від 12.12.2007року №543/0 за період з 01.07.2004року по 01.10.2007року адмінкомісією було накладено штрафів на загальну суму 61.997грн.00коп. Різниця між зазначеними сумами, а саме - 300.129грн.60коп., зазначена в акті як сума адміністративних штрафів, яка протиправно зарахована до місцевого бюджету, в результаті чого за висновком ревізора недоотримана Державним бюджетом, а тому підлягає зарахуванню до Державного бюджету.

На зазначений акт позивачем-1 17.01.2008року надано заперечення, які відповідачем відхилені з наданням своїх висновків.

На підставі акту від 16.01.2008року №75 відповідачем 31.01.2008 року за №30-16/124 надіслано голові Суворовської районної у місті Херсоні ради лист-вимогу, якою запропоновано, серед іншого, вжити заходів щодо перерахування адміністративних штрафів в сумі 300.129грн.60коп. до Державного бюджету.

В наступному, відповідачем-1 28.02.2008року отримано повторно лист-вимогу, який відповідачем датовано 26.02.2007року (фактично 2008рік) за №30/16/844 яким відповідач, посилаючись на те, що позивач-1 є органом, який забезпечує повернення до Державного бюджету коштів, надмірно зарахованих до місцевого бюджету, пропонував в термін до 05.03.2008року забезпечити повернення до Державного бюджету України 300.129грн.60коп. та попереджував про застосування штрафних санкцій і звернення до суду в разі невиконання вимоги про повернення коштів до Державного бюджету.

Крім того, на підставі акту зазначеної перевірки від 16.01.2008року першим заступником начальника контрольно-ревізійного управління в Херсонській області 11 березня 2008року прийнято розпорядження №46 про зупинення операцій з бюджетними коштами на рахунках виконавчого комітету Суворовської районної у м.Херсоні ради на строк до 06 квітня 2008року.

Позивач просить скасувати зазначені лист-вимогу від 26.02.2008року та розпорядження від 11 березня 2008року з посиланням на те, що при прийняті спірного листа та розпорядження відповідач порушив вимоги чинного законодавства України, а саме - ст. 78, 116, 117, 119 Бюджетного Кодексу України та пункти 2.2, 3.22, 3.32 наказу Державного казначейства України від 04.11.2002року №205 «Про затвердження порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів» (далі – наказ №205) та застосував до позивача –1 та позивача-2 заходи за бюджетне правопорушення, в той час як з боку відповідачів таке порушення відсутнє.

Акт державного чи іншого органу – це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямовані на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно - правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійснені ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією України чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Частиною 3 зазначеної статті встановлено, що при оскарженні рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють чи прийняті (вчинені) вони, зокрема: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано з урахуванням усіх обставин, що мають значення для вчинення дій; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно роз'яснення Президії Вищого арбітражного суду України №02-5/35 від 26.01.2000року, підставами для визнання акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. Обов'язковою умовою визнання акта недійсним є також порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів підприємства чи організації – позивача у справі.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про контрольно-ревізійну службу в Україні», головним завданням Державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і організаціях які отримують (отримували в періоді який перевіряється ) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували в періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудиту та інспектування.

Інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально-відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

При надісланні оспорюваного листа-вимоги та прийнятті розпорядження №46 від 11.03.2008року відповідач відповідно до статті 19 Конституції України та статті 2 КАСУ повинен діяти в межах наданих йому повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як зазначено в спірному листі та розпорядженні від 11.03.2008року вони прийняті відповідачем на підставі акту ревізії від 16.01.2008року яким встановлено, що при формуванні загального фонду місцевого бюджету виконавчим комітетом, тобто позивачем-2, допущено порушення статті 64 Бюджетного Кодексу України в частині зарахування доходів до районного бюджету адміністративних штрафів, накладених не лише утвореною позивачем адміністративною комісією. Підставою прийняття листа щодо повернення коштів до Державного бюджету та розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами також зазначено ст.116, ч.2 ст. 118, ст.120 Бюджетного Кодексу України.

При цьому, відповідач в засіданні суду стверджував, що позивачами допущено бюджетне правопорушення при виконанні бюджету, оскільки не здійснювалося належного контролю за зарахуванням адміністративних штрафів, внаслідок чого до місцевого бюджету надмірно зараховано 300 129грн.60коп. адміністративних штрафів, які підлягали зарахуванню до Державного бюджету.

Відповідно до пункту 6 частини 1 статті 64 Бюджетного Кодексу України до доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, належать в тому числі надходження адміністративних штрафів, що накладаються виконавчими органами відповідних рад, або утвореними ними у встановленому порядку адміністративними комісіями.

Відповідно до статті 116 Бюджетного Кодексу України бюджетним правопорушенням визнається недотримання учасником бюджетного процесу встановленого цим Кодексом та іншими нормативно-правовими актами порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету, чи звіту про виконання бюджету.

Лише у разі виявлення зазначених в статі 116 Бюджетного Кодексу України бюджетних правопорушень, відповідно до ч.1 статті 118 Бюджетного Кодексу України відповідач, в межах своїх повноважень, може вчинити дії щодо розпорядників бюджетних коштів та одержувачів, яким вони довели відповідні бюджетні асигнування, в тому числі і зупиняти операції з бюджетними коштами.

Зупинення операцій з бюджетними коштами відповідно до статті 120 Бюджетного Кодексу України полягає у зупиненні будь-яких операцій по здійсненню платежів з рахунку порушника бюджетного законодавства. Механізм зупинення операцій з коштами визначається Кабінетом Міністрів України, а саме, Постановою Кабінету Міністрів України №1627 від 28.10.2002року, яка прийнята з метою реалізації статті 120 Бюджетного Кодексу України та встановлює? що у разі виявлення уповноваженими органами, визначеними частиною 1 ст.118 Бюджетного Кодексу України бюджетного правопорушення до розпорядників та/або одержувачів бюджетних коштів застосовується механізм зупинення операцій з бюджетними коштами у порядку, встановленому наказом Державного Казначейства України №213 від 18.11.2002року, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 02.12.2002року за №938/7226.

Доказів, які б свідчили про здійснення позивачами бюджетного правопорушення та недотримання ними виконання бюджету, відповідач суду не надав. Його посилання на те, що недотримання виконання бюджету полягає в відсутності з боку позивачів контролю зарахування до місцевого бюджету адміністративних штрафів та неповернення помилково чи надлишково зарахованих коштів до Державного бюджету, не відповідає вимогам чинного законодавства, а саме частині 2 статті 78 Бюджетного Кодексу України якою встановлено, що казначейське обслуговування місцевих бюджетів здійснюється територіальними органами Державного казначейства України, яке веде облік всіх надходжень, що належать місцевим бюджетам, та за поданням органів стягнення, погоджених з відповідними фінансовими органами, здійснюють повернення коштів, що були помилково або надмірно зараховані до місцевого бюджету.

Аналогічний порядок повернення помилково або надмірно зарахованих до місцевого бюджету коштів встановлено і пунктом 2.2 Наказу Державного Казначейства України від 03.11.2002року №205 «Про затвердження порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів».

В засіданнях суду встановлено, що згідно статті 50 Бюджетного Кодексу України виконання Державного бюджету України та контроль за доходами покладено на органи стягнення. Загальну організацію та управління виконанням відповідного місцевого бюджету, а також координацію діяльності учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету відповідно до ст. 78 зазначеного Кодексу покладено на місцеві фінансові органи.

При цьому, статтею 78 Закону України «Про Державний бюджет України на 2007рік», як і відповідними статтями зазначеного закону на 2005-2006роки, встановлено, що контроль за справлянням (стягненням) платежів до бюджету здійснюють органи, які повинні забезпечувати їх надходження згідно з додатком №8 до цього закону. Відповідно до вищевказаного додатку контроль за справлянням адміністративних штрафів покладено на Державну податкову адміністрацію України та Міністерство юстиції України.

Із аналізу зазначених норм права вбачається, що на позивачів не покладено обов'язок здійснення контролю за надходженням та поверненням помилково або надлишково сплачених адміністративних штрафів. Контроль та повернення зазначених платежів мають право здійснювати виключно органи Державного казначейства України на підставі висновків вищезазначених органів стягнення, погоджених з фінансовими органами.

Крім того, з метою реалізації статті 120 Бюджетного Кодексу України Кабінетом Міністрів України прийнято Постанову від 28.10.2002року №1627 «Про механізм зупинення операцій з бюджетними коштами», відповідно до якої лише у разі виявлення уповноваженими органами, визначеними ч.1 ст. 118 Бюджетного Кодексу України бюджетного правопорушення, до розпорядників або одержувачів бюджетних коштів застосовується механізм зупинення операцій з бюджетними коштами у порядку, встановленому Державним казначейством. Такий порядок затверджено наказом Державного казначейства України №213 від 18.11.2002року, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 02.12.2002року за №938/7226. Згідно з пунктами 2, 3 зазначеного Порядку також встановлено, що він поширюється на операції з бюджетними коштами розпорядників, одержувачів бюджетних коштів, в яких відповідними уповноваженими органами виявлено бюджетні правопорушення. Лише у разі виявлення бюджетного правопорушення приймається рішення у формі розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами.

Крім того, чинним законодавством не передбачено повторне надіслання листа-вимоги про повернення коштів до Державного бюджету, однак матеріали справи свідчать про те, що на момент отримання позивачем-1 листа-вимоги від 26.02.2007року (фактично 2008рік) №30/16/844, позивачу –1 уже надсилався відповідачем лист-вимога від 31.01.2008року №30-16/124 з аналогічними вимогами, в тому числі і щодо перерахування до Державного бюджету адміністративного штрафу в сумі 300129грн.60коп.

Судом також констатується той факт, що при надісланні листа-вимоги №30/16/844 відповідачем допущено недбалість при зазначені дати листа та вказана дата виготовлення документа 26.02.2007року, в той час як на цю дату акту ревізії від 16.01.2008року ще не існувало, а значить і не було підстав стягнення коштів до Державного бюджету.

До того ж, відповідно до матеріалів справи ревізія здійснена відповідачем у виконавчому комітеті Суворовської в м.Херсоні ради, але незрозуміло на якій підставі лист вимога від 26.02.2008року, як і попередня вимога, надіслані Суворовській районній в м.Херсоні раді. Крім того, приймаючи розпорядження №46 від 11.03.2008року відповідач зазначає, що це розпорядження прийнято на підставі акту ревізії проведеної в Суворовській районній раді, в той час як планова ревізія проведена в виконавчому комітеті Суворовської районної у м.Херсоні ради, а не в Суворовській районній раді. Обґрунтувати зазначені суперечності представники відповідача в засіданнях суду не змогли.

Таким чином, при надісланні листа-вимоги від 26.02.2008року та прийнятті спірного розпорядження від 11.03.2008року відповідач діяв не у спосіб, що передбачений Конституцією України та законами України і порушив ст. 78,116, п.2 ч.1 ст. 118, ст.120 Бюджетного Кодексу України.

За нормами частини 2 статті 71 КАСУ в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дій чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Заперечуючи проти позовних вимог, відповідач не довів в засіданнях суду, що позивачами здійснено передбачене законом бюджетне правопорушення, не надав він і доказів, якими б підтверджувалося в чому саме полягає це правопорушення.

Всупереч вимогам пункту 16 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №550 від 20.04.2006року та розділу 1У Методики оформлення органами контрольно-ревізійної служби результатів ревізії, затвердженої наказом ГоловКРУ України №358 від 27.10.2006року відповідач при проведенні ревізії не здійснив документальної перевірки фінансових, бухгалтерських (первинних і зведених) документів позивача, не зазначив виду платежів, які він вважає помилково зарахованими до місцевого бюджету та кола осіб, якими ці платежі були перераховані а також переліку платіжних документів на підтвердження факту сплати штрафів, чим не підтвердив дійсної суми штрафів, які підлягають поверненню до Державного бюджету відповідно до встановленого законом механізму. Не звернувся відповідач і з відповідними пропозиціями до органів стягнення та не провів з ними зустрічної звірки з метою документального підтвердження виду штрафів, переліку платіжних документів, обсягу операцій та повноти відображення в обліку відповідних розрахунків, як того вимагає пункт 26 Порядку.

Таким чином, при прийнятті спірних листа-вимоги та розпорядження відповідач допустив порушення вимог закону, а саме - статей 78, 116, п.2 ч.1 ст. 118, ст.120 Бюджетного Кодексу України, вимагаючи від позивача-1 повернення до Державного бюджету 300.129грн.60коп. та зупинив операції на рахунках позивача-2, не довівши, що останніми здійснено встановлене законом бюджетне правопорушення.

Посилання відповідача на те, що предмет спору між сторонами відсутній, оскільки сплинув термін на який зупинено операції з бюджетними коштами за спірним розпорядженням (06.04.2008року) безпідставні, так як з позовом позивачі звернулися до 06.04.2008року, в засіданнях суду їх представник позовні вимоги підтримував та просив прийняти рішення по суті спору і те, що термін зупинення операцій з бюджетними коштами сплинув, не позбавляє позивачів права на судовий захист відповідно до норм Кодексу Адміністративного судочинства України.

З урахуванням викладеного , позовні вимоги підлягають задоволенню.

Керуючись ст.ст. 160, 161, 162, 163, 167 Кодексу Адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в:

1. Позовні вимоги задовольнити.

2. Визнати протиправними дії контрольно-ревізійного управління в Херсонській області щодо направлення Суворовській районній у м.Херсоні раді листа від 26.02.2008 року № 30 –16/844 та розпорядження від 11 березня 2008 року № 46.

3. Скасувати розпорядження контрольно-ревізійного управління в Херсонській області № 46 від 11 березня 2008 року про зупинення операцій з бюджетними коштами на рахунках виконавчого комітету Суворовської районної у м.Херсоні ради, відкритих в органах Державного казначейства.

Для апеляційного оскарження рішення суду (постанови) першої інстанції спочатку подається заява. Обґрунтування мотивів оскарження і вимоги до суду апеляційної інстанції викладаються в апеляційній скарзі. Заява про апеляційне оскарження та апеляційна скарга подаються до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.

Заява про апеляційне оскарження постанови суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення, а в разі складення постанови у повному обсязі відповідно до статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України - з дня складення в повному обсязі. Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом двадцяти днів після подання заяви про апеляційне оскарження. Апеляційна скарга може бути подана без попереднього подання заяви про апеляційне оскарження, якщо скарга подається у строк, встановлений для подання заяви про апеляційне оскарження.

Суддя З.І. Ємленінова

Постанова підписана суддею

22.05.2008року.