ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД ХЕРСОНСЬКОЇ ОБЛАСТІ
_________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"26" червня 2008 р. Справа № 13/253-АП-08

Господарський суд Херсонської області у складі судді Закуріна М. К. при секретарі Фінаровій О.Л., розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Херсоні справу

за позовом виробничо-експериментального Дніпровського осетрового риборозвідного заводу

до Контрольно-ревізійного управління в Херсонській області

про визнання безпідставними та скасування, як незаконних, вимог відповідача № 07-16/1148 від 18 березня 2008 року в частині відшкодування 114030 грн,

за участю представників сторін:

позивача –Щербини С.М., Добровольської Л.П.,

відповідача –Новикова М.М., Щербинка В.В.,

в с т а н о в и в:

Ухвалою суду від 14 квітня поточного року порушено провадження у даній справі за вимогами позивача про визнання безпідставними та скасування, як незаконних, вимог відповідача № 07-16/1148 від 18 березня 2008 року в частині відшкодування 114030 грн.

Безпосередньо ці вимоги ґрунтуються на безпідставності направлення на адресу позивача оспорюваної вимоги № 07-16/1148 від 18 березня 2008 року щодо відшкодування названої суми, оскільки, на думку позивача, вони винесені помилково на підставі висновків, що зроблені за результатами перевірки, проведеної відповідачем.

Під час судового розгляду справи позивачем подано заяву про зміну підстав адміністративного позову, за змістом якої позивачем, фактично, змінено позовні вимоги на визнання протиправними дій Контрольно-ревізійного управління в Херсонські області при складанні акту ревізії від 29.02.2008 р. № 28-18/003.

Частиною 1 статті 51 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено. що позивач має право змінити підставу або предмет адміністративного позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог або відмовитись від позову в будь-який час до закінчення судового розгляду справи.

З цієї норми слідує, що зміна підстави або предмету позову можлива лише альтернативно, тобто або підстав, або предмету. При цьому одночасна зміна і підстав і предмету позову унеможливлена через відсутність у позивача таких прав.

В даному випадку позивачем змінено як підстави, так і предмет позову, а тому така заява судом до уваги не приймається та відхиляється від прийняття, а тому, оскільки позивач наполягає на первісних вимогах, розгляд справи проведено з вимогами про визнання безпідставними та скасування, як незаконних, вимог відповідача № 07-16/1148 від 18 березня 2008 року в частині відшкодування 114030 грн.

В свою чергу відповідачем зазначені позовні вимоги не визнаються з посиланням на правомірність проведеної перевірки та зроблених на її підставі висновків, в тому числі і щодо зобов’язання позивача до відшкодування 114030 грн.

Крім викладеного з матеріалів справи слідує, що в період з 10 січня по 22 лютого 2008 року Контрольно-ревізійним управлінням в Херсонській області проведена планова ревізія фінансово-господарської діяльності виробничо-експериментального Дніпровського осетрового риборозвідного заводу за період з 2-4 квартали 2006 року та за 2007 рік, за результатами якої складено відповідний акт перевірки № 28-18/003 від 29 лютого 2008 року (т. 1 а.с. 31-99).

Під час проведення цієї перевірки виявлено, що відповідачем допущені порушення діючого законодавства, в результаті чого державі завдано матеріальної шкоди на загальну суму 304966,14 грн, з якої 24986,09 грн було відшкодовано під час ревізії.

На підставі акту ревізії відповідачем 18 березня 2008 року за вихідним № 07-16/1148 на адресу позивача надіслано листа під назвою „Про усунення порушень” (т. 3 а.с. 134-135), відповідно до якого висловлені серед іншого вимоги про: відшкодування зайво сплачених коштів на наймання жилого приміщення в сумі 121 грн (пункт. 5); забезпечення відшкодування зайво сплачених бюджетних коштів за послуги з електропостачання на суму 140 грн (пункт 15); забезпечення відшкодування вартості вугілля, списаного з порушенням норм в сумі 330 грн (пункт 16) та забезпечення відшкодування вартості списаної з порушенням вимог чинного законодавства стерляді –плідників в сумі 1470 грн (пункт 17).

З викладеного вбачається, що, фактично, на позивача покладено обов’язок по відшкодуванню лише 121 грн, а також по забезпеченню відшкодування зайво сплачених бюджетних коштів за послуги з електропостачання на суму 140 грн, вартості вугілля, списаного з порушенням норм в сумі 330 грн та вартості списаної з порушенням вимог чинного законодавства стерляді –плідників в сумі 1470 грн, а не відшкодуванню 114030 грн, як то зазначає позивач у позову. Інші вимоги стосуються забезпечення або ініціювання такого стягнення з інших осіб, а не з позивача.

Основні засади функціонування та діяльності державної контрольно-ревізійної служби в Україні визначені Законом України „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”.

Зокрема, статтями 1 та 2 названого Закону встановлено, що державна контрольно-ревізійна служба складається з Головного контрольно-ревізійного управління України, контрольно-ревізійних управлінь в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійних підрозділів (відділів, груп) в районах, містах і районах у містах. Головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому. Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування. Державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті. Інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті. Порядок проведення державною контрольно-ревізійною службою державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Поряд з цим за змістом статті 10 цього ж Закону Головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах надається право: 1) перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); 2) безперешкодного доступу при проведенні ревізій на склади, у сховища, виробничі та інші приміщення, що належать підконтрольним установам, для їх обстеження і з'ясування питань, пов'язаних з ревізією; призупиняти бюджетні асигнування, зупиняти операції з бюджетними коштами у випадках, передбачених законом; 3) залучати на договірних засадах кваліфікованих фахівців відповідних міністерств, державних комітетів, інших органів державної виконавчої влади, державних фондів, підприємств, установ і організацій для проведення контрольних обмірів будівельних, монтажних, ремонтних та інших робіт, контрольних запусків сировини і матеріалів у виробництво, контрольних аналізів сировини, матеріалів і готової продукції, інших перевірок з оплатою за рахунок спеціально передбачених на цю мету коштів; 4) вимагати від керівників підконтрольних установ, що ревізуються, проведення інвентаризацій основних фондів, товарно-матеріальних цінностей, грошових коштів і розрахунків, у разі відмови у проведенні таких інвентаризацій - звернутися до суду щодо спонукання до проведення таких інвентаризацій, а до ухвалення відповідного рішення судом - у присутності понятих та представників зазначених підприємств, установ і організацій, щодо яких проводиться ревізія, опечатувати каси, касові приміщення, склади та архіви на термін не більше 24 годин з моменту такого опечатування, зазначеного в протоколі. Порядок опечатування кас, касових приміщень, складів та архівів встановлюється Кабінетом Міністрів України; при проведенні ревізій вилучати у підприємств, установ і організацій копії фінансово-господарських та бухгалтерських документів, які свідчать про зловживання, а на підставі рішення суду - вилучати до закінчення ревізії оригінали первинних фінансово-господарських та бухгалтерських документів із складенням опису, який скріплюється підписами представника органу державної контрольно-ревізійної служби та керівника відповідного підприємства, відповідної установи, організації, та залишенням копій таких документів таким підприємствам, установам, організаціям; 5) одержувати від Національного банку України та його установ, банків та інших кредитних установ необхідні відомості, копії документів, довідки про банківські операції та залишки коштів на рахунках об'єктів, що ревізуються, а від інших підприємств і організацій, в тому числі недержавних форм власності, - довідки і копії документів про операції та розрахунки з підприємствами, установами, організаціями, що ревізуються. Одержання від банків інформації, що становить банківську таємницю, здійснюється у порядку та обсязі, встановлених Законом України "Про банки і банківську діяльність"; 6) одержувати від службових і матеріально відповідальних осіб об'єктів, що ревізуються, письмові пояснення з питань, які виникають у ході ревізій; 7) пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; 8) у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, одержані підконтрольними установами за незаконними угодами, без встановлених законом підстав та з порушенням чинного законодавства; 9) накладати у випадках, передбачених законодавчими актами, на керівників та інших службових осіб підконтрольних установ адміністративні стягнення; 10) звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів; 12) проводити у суб'єктів господарювання, які мали правові відносини з підконтрольною установою, зустрічні звірки з метою документального підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків, що здійснювалися між ними, для з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підконтрольної установи.

Таким чином контрольно-ревізійні органи вправі пред’являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів.

В той же час, спірна вимога не є правовим актом індивідуальної дії, можливість оскарження в судовому порядку якої встановлена положеннями Кодексу адміністративного судочинства України.

Так, за частиною 2 статті 20 Господарського кодексу України встановлено правило про можливість захисту порушених прав шляхом визнання повністю або частково недійсними актів органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Акт державного чи іншого органу –це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин.

Нормативний акт –це прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер та застосовується неодноразово. Що ж до актів ненормативного характеру (індивідуальних актів), то вони породжують права і обов'язки тільки у того суб'єкта (чи визначеного ними певного кола суб'єктів), якому вони адресовані.

Форми, найменування і порядок прийняття актів державними чи іншими органами (далі - акти) залежать від місця даного органу в системі відповідних органів та його компетенції і регламентуються Конституцією України, відповідними законами України та положенням (статутом) про такий орган.

Підставами для визнання акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. Обов’язковою умовою визнання акта недійсним є також порушення у зв’язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів підприємства чи організації - позивача у справі.

В даному випадку лист відповідача за вихідним № 07-16/114818 від 18 березня 2008 року не є правовим актом індивідуальної дії, оскільки вона не носить обов’язкового характеру для позивача, та й взагалі Законом України „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” контрольно-ревізійні органи не уповноважені приймати правові акти індивідуальної дії.

Більш того, за змістом статті 13 Закону України „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” встановлено правило щодо оскарження дій та бездіяльності службових осіб КРУ, а саме зазначено, що дії або бездіяльність службових осіб державної контрольно-ревізійної служби можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку. Скарги на дії службових осіб в районах, містах, районах у містах та службових осіб контрольно-ревізійних управлінь розглядаються і вирішуються начальниками цих управлінь. Скарги на дію службових осіб Головного контрольно-ревізійного управління України та начальників контрольно-ревізійних управлінь Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя розглядаються та вирішуються начальником Головного контрольно-ревізійного управління України. Скарги розглядаються і рішення за ними приймаються керівниками відповідних органів державної контрольно-ревізійної служби не пізніш як у місячний строк з моменту їх надходження. У разі незгоди юридичних і фізичних осіб з цими рішеннями вони можуть бути оскаржені у судовому порядку. Подання скарги не припиняє оскаржуваної дії службових осіб державної контрольно-ревізійної служби.

Отже, діючим законодавством не передбачено право на оскарження вимог КРУ, як актів індивідуальної дії, оскільки за своєю юридичною природою, вони такими не являються.

Приймаючи до уваги викладені обставини та положення правових норм позовні вимоги задоволенню не підлягають, а тому сплачений позивачем судовий збір відноситься на нього.

На підставі зазначених правових норм і керуючись статтями 158-163, пунктом 3 Прикінцевих та Перехідних положень КАС України,

п о с т а н о в и в :

1.В задоволенні позовних вимог відмовити.

2.Роз’яснити сторонам, що дана постанова набирає законної сили після закінчення строку подання заяви про апеляційне оскарження, якщо таку заяву не буде подано. Якщо буде подано заяву про апеляційне оскарження, але апеляційна скарга не буде подана у строк, встановлений цим Кодексом, постанова суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення цього строку. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи. Заява про апеляційне оскарження постанови суду подається протягом десяти днів з дня її проголошення, а в разі складення постанови у повному обсязі відповідно до статті 160 КАС України - з дня складення в повному обсязі. Апеляційна скарга на постанову суду подається протягом двадцяти днів після подання заяви про апеляційне оскарження. Апеляційна скарга може бути подана без попереднього подання заяви про апеляційне оскарження, якщо скарга подається у строк, встановлений для подання заяви про апеляційне оскарження.

Дата підпису постанови –1 липня 2008 року.

Суддя М.К. Закурін