ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ

Справа №10/4136а

"04" вересня 2008 р.,  11 год.
30 хв.
м. Черкаси

Господарський суд Черкаської
області в особі: головуючого судді Шумко В.В., секретаря судового засідання
Кравцової Ю.А., за участю представників сторін:

позивача: ОСОБА_1 - особисто,

відповідача: Чернеця С.С. -
довіреністю,

розглянувши
у відкритому судовому засіданні матеріали справи за позовом  фізичної особи-суб'єкта підприємницької діяльності
ОСОБА_1

до  Смілянської районної державної адміністрації

про  оскарження нормативно-правових актів, а саме:

1)
Розпорядження Смілянської РДА № 193 від 23.05.2007 р.;

2)
Тимчасового положення про порядок продажу земельних ділянок державної власності
та права оренди на конкурсних засадах, -

ВСТАНОВИВ:

Подано позов про: 1) визнання
протиправним (незаконним), таким, що не відповідає правовим актам вищої
юридичної сили, недійсним з моменту прийняття і такими, що не підлягають
застосуванню з моменту прийняття Розпорядження Смілянської РДА № 193 від
23.05.2007 р. в частині, що стосується затвердження продажу земельних ділянок у
власність, утворення аукціонної комісії та затвердження її складу, а саме:

-          Преамбула та Розділ І «Загальні
положення», в яких визначені загальні питання щодо проведення аукціону з
продажу земельних ділянок, Розділ ІІ «Порядок продажу земельних ділянок
несільськогосподарського призначення шляхом проведення земельних аукціонів»,
Розділ ІІІ «Порядок продажу земельних ділянок несільськогосподарського
призначення шляхом проведення земельних конкурсів»стосується продажу земель
державної власності фізичним та юридичним особам на конкурентних засадах шляхом
проведення земельних конкурсів;

-          утворення аукціонної комісії та затвердження
її складу (в частині продажу земельних ділянок).

2) Визнання протиправним
(незаконним), таким, що не відповідає правовим актам вищої юридичної сили,
недійсним з моменту прийняття і таким, що не підлягає застосуванню з моменту
прийняття Тимчасове положення про порядок продажу земельних ділянок державної
власності та права оренди на конкурсних засадах, затверджене Розпорядженням
Смілянської РДА №193 від 23 травня 2007р. в частині, що стосується продажу
земельних ділянок у власність, а саме:

- Преамбулу та Розділ І «Загальні
положення», в яких визначені загальні питання щодо проведення аукціону з
продажу земельних ділянок, Розділ ІІ «Порядок продажу земельних ділянок
несільськогосподарського призначення шляхом проведення земельних аукціонів», Розділ
ІІІ «Порядок продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення
шляхом проведення земельних конкурсів»стосується продажу земель державної
власності фізичним та юридичним особам на конкурентних засадах шляхом
проведення земельних конкурсів.

У судовому засіданні позивач
позовні вимоги підтримав з підстав, викладених у позовній заяві.

Відповідач відзив на позов не
подав. У засіданні суду представник відповідача проти позову заперечив,
мотивуючи це тим, що оскаржувані нормативні акти прийняті в межах повноважень
та відповідають чинному законодавству.

Розглянувши матеріали справи,
заслухавши пояснення представників сторін, з'ясувавши обставини справи, суд
вважає, що позов підлягає задоволенню частково з таких мотивів.

23 травня 2007 р. Смілянська
районна державна адміністрація прийняла розпорядження           № 193 „Про затвердження Тимчасового
положення про порядок продажу земельних ділянок державної власності та права
оренди на конкурентних засадах на території Смілянського району Черкаської області”
(надалі -Тимчасове положення). В Тимчасовому положенні,  в Преамбулі та в Розділі І «Загальні
положення»визначені загальні питання щодо проведення аукціону з продажу
земельних ділянок, в Розділі ІІ «Порядок продажу земельних ділянок
несільськогосподарського призначення шляхом проведення земельних
аукціонів»зазначено, що він стосується продажу земель державної власності
фізичним та юридичним особам на конкурентних засадах шляхом проведення
аукціонів, в Розділі ІІІ «Порядок продажу земельних ділянок несільськогосподарського
призначення шляхом проведення земельних конкурсів»зазначено, що він стосується
продажу земель державної власності фізичним та юридичним особам на конкурентних
засадах шляхом проведення земельних конкурсів. Також  розпорядженням № 193 від 23.05.2007 р.
утворено аукціонну комісію та затверджено її склад. Ці обставини підтверджені
поданими суду доказами і не заперечуються представником відповідача.

Аналіз змісту Розпорядження № 193
від 23.05.2007 р. та Тимчасового
положення у своєму системному зв'язку дає підстави вважати, що ці акти
Смілянської районної державної адміністрації за своєю правовою природою  є нормативно-правовими, виходячи з
наступного.

Оскаржувані акти, у своїй
сукупності:

1) зачіпають право громадян на
землю, яке проголошене та гарантоване Конституцією;

2) встановлюють новий та доповнюють
організаційно-правовий механізм
реалізації  права на землю, а
саме:

- встановлюють єдиний порядок
підготовки земельних аукціонів, конкурсів з продажу земельних ділянок юридичним
та фізичним особам на території Смілянського району Черкаської області (п.2
Тимчасового положення);

- на доповнення ст.134 Земельного
кодексу України  Тимчасове положення
також розповсюджує свою дію на фізичних та юридичних осіб, які не є суб'єктами підприємницької
діяльності  (п. 2.4. розділу ІІ
Тимчасового положення);

- встановлюють порядок подання заяв
та перелік доданих документів (пункт 2.4. розділу ІІ Тимчасового
положення);

- встановлюють вимоги про сплату
реєстраційного та гарантійного внеску, а також їх  розміри (підпункт 7 п.2.1. Розділу ІІ
Тимчасового положення),

- утворюють спеціальний орган
-аукціонну комісію, яка має повноваження щодо проведення земельного аукціону,
має право припиняти або поновлювати аукціон, складати протоколи, ставити
питання про визнання недійсними результатів аукціону, приймати рішення про
визнання земельного аукціону таким, що не відбувся (п.2 Розпорядження №193 від
23.05.2007р., п. 2.2. Розділу ІІ Тимчасового положення, підпункт 30 п.2.5.
Розділу ІІ Тимчасового положення);

- встановлюють критерії проведення
земельного аукціону (не менш 2 учасників -п.2.5. Розділу ІІ Тимчасового
положення);

- встановлюють крок аукціону та
деталізують порядок його проведення ліцитатором (п.2.5. Розділу ІІ Тимчасового
положення);

- встановлюють платний доступ на
аукціон шляхом придбання вхідних квитків (підпункт 23 п.2.5. Розділу ІІ
Тимчасового положення);

- надають право ліцитатору
накладати штраф на учасника аукціону (підпункт 29 п.2.5. Розділу ІІ Тимчасового
положення).

3) не є актом персонального
характеру;

4) спрямовані на неодноразове
застосування;

5) не є актами
оперативно-розпорядчого характеру (разовими дорученнями);

6) не є такими, що доводять до
відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів;

7) не є актами
нормативно-технічного характеру (державні стандарти, будівельні норми і
правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, форми звітності та інші).

Згідно з ст. 41 Закону України «Про
місцеві державні адміністрації»
нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій підлягають
державній реєстрації у відповідних органах юстиції  в установленому  органом
порядку  і набирають чинності з
моменту їх реєстрації,  якщо самими
актами  не  встановлено
пізніший  термін введення їх у
дію. Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій, які
стосуються  прав  та
обов'язків  громадян  або
мають   загальний характер,  підлягають
оприлюдненню і набирають чинності з моменту їх оприлюднення, якщо самими
актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію.

Згідно з Указом Президента
України   від 3 жовтня 1992 року  № 493/92 «Про державну реєстрацію
нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої
влади»встановлено, що з 1 січня 1993 року нормативно-правові акти, які
видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами
господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні
інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній
реєстрації .  Згідно зі статтею 2 Указу
Президента України №493/92 від 03.10.1992р. державну реєстрацію
нормативно-правових актів районних, районних у містах Києві та Севастополі
державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів -здійснюють
районні, районні у містах Києві та Севастополі управління юстиції.
Нормативно-правові акти, зазначені в статті 1 цього Указу, набувають чинності
через 10 днів після їх реєстрації, якщо в них не встановлено пізнішого строку
надання їм чинності.

На виконання Указу Президента
України №493/92 від 03.10.1992р. постановою Кабінету  Міністрів України від 28.12.1992р. було
затверджено Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів
міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління
та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають
міжвідомчий характер (Надалі -Положення про державну реєстрацію). Згідно з
пунктом 4 Положення про державну реєстрацію державній реєстрації підлягають
нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо),
якщо в них є одна або більше норм, що:

а) зачіпають соціально-економічні,
політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян,
проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про
захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї,
міжнародними договорами України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною
Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики
Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють
чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації;

б) мають міжвідомчий характер,
тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, органів
господарського управління та контролю, а також підприємств, установ і
організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав
нормативно-правовий акт.

Відповідно до пункту 5 Положення
про державну реєстрацію на державну реєстрацію не подаються акти:

а) персонального характеру (про
склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників
тощо);

б) дія яких вичерпується
одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та
інших, що містять правові норми;

в) оперативно-розпорядчого характеру
(разові доручення);

г) якими доводяться до відома
підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів;

д) спрямовані на організацію
виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших
органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що не
мають нових правових норм;

е) нормативно-технічного характеру
(державні стандарти, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні
довідники, форми звітності та інші).

Тому, оскаржувані Розпорядження
Смілянської районної державної адміністрації № 193 від 23 травня 2007 р. та
Тимчасове положення підлягали обов'язковій державній реєстрації та офіційному
оприлюдненню. Представник відповідача повідомив, що оскаржувані нормативні акти
на державну реєстрацію не подавались та не оприлюднювались. Це підтверджується
також листом Смілянського міськрайонного управління юстиції від 16.07.2008 р. В
зв'язку з цим оскаржувані нормативні акти не набули чинності і не підлягають
застосуванню з моменту їх прийняття.

Відповідно до статті 11 КАС України
суд розглядає адміністративні справи в межах заявлених позовних вимог.

Згідно зі ст. 14 Конституції
України, ст. ст. 4-5 Земельного кодексу України громадяни мають право на
отримання у власність або у користування земельних ділянок.

Згідно зі ст. 14 Конституції
України «Право власності на землю гарантується. Це право набувається і
реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до
закону». Земельний кодекс України, який визначає порядок набуття і реалізації
права власності на землю, передбачає здійснення продажу земельних ділянок
державної та комунальної власності суб'єктам підприємницької діяльності
(громадянам і юридичним особам) на конкурсних засадах шляхом проведення
земельних торгів - аукціону (статті 127, 134, 135). Відповідно до ч. 5 ст. 137
Земельного кодексу України земельні торги проводяться у порядку, встановленому
законом. Таким чином, Конституція України та Земельний кодекс України
визначають, що відчуження земельних ділянок на конкурентних засадах
визначається виключно законом.

Частиною 2 статті 78 Земельного
кодексу  України  визначено,
що право власності  на землю
набувається та реалізується виключно на підставі Конституції  України, названого Кодексу, а також інших
законів, що видаються відповідно до них,
продаж земельних ділянок державної та комунальної власності громадянам
та юридичним  особам здійснюється  на
конкурентних  засадах шляхом
проведення аукціону (земельних торгів) у порядку, встановленому законом
(статті  127, 134, 135, 137).

Конституція України,  жоден
із названих  законів,  закони,
на  які відповідач, посилався у
оскаржуваному розпорядженні № 193 від 23.05.2007 р., не передбачають визначення
порядку проведення аукціону (земельних торгів) підзаконним актом, не наділяють
Райдержадміністрації повноваженням
щодо  затвердження  порядку проведення аукціонів із продажу
земельних ділянок.

За Конституцією Україна є правовою
державою (стаття 1),  в  якій
визнається і діє принцип верховенства права (стаття 8). Згідно  із закріпленими Конституцією   України
основами правового порядку органи державної влади зобов'язані діяти лише
на підставі, в  межах  повноважень
та  у  спосіб,
що  передбачені Конституцією
та  законами  України
(частина  друга статті 19);  державні адміністрації  здійснюють повноваження, визначені  Конституцією, законами України, актами
Президента та Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади  (ст. ст.118, 119 Конституції України).

Згідно зі ст. 7 Закону України «Про
місцеві державні адміністрації»правовий статус місцевих державних адміністрацій
встановлюється Конституцією України, цим Законом та іншими законами України.
Місцеві державні адміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України,
цим та іншими законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів
України, органів виконавчої влади вищого рівня, а районні державні
адміністрації в Автономній Республіці Крим - також рішеннями та постановами
Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішеннями Ради міністрів Автономної
Республіки Крим, прийнятими у межах їх повноважень.

Конституцією України, Земельним
кодексом України, Законом України «Про місцеві державні адміністрації»не
передбачено право місцевих державних адміністрацій визначати порядок продажу
земельних ділянок на конкурентних засадах. Згідно з ч. 5 ст. 137 ЗК України
порядок такого продажу визначається Законом.

Таким чином, в оскаржуваній частині
Розпорядження №193 від 23.05.2007р. та Тимчасове положення про порядок продажу
земельних ділянок державної власності та права оренди на конкурсних засадах,
затвердженого Розпорядженням Смілянської РДА №193 від 23 травня 2007р.  прийняті Смілянською райдержадміністрацією з  перевищенням повноважень, встановлених
Конституцією та законами  України. В
зв'язку з цим в оскаржуваній частині Розпорядження Смілянської районної
державної адміністрації №193 від 23.05.2007р. та Тимчасове положення про
порядок продажу земельних ділянок державної власності та права оренди на
конкурсних засадах, затверджене цим Розпорядженням, є незаконними з моменту
прийняття та такими, що не відповідають правовим актам вищої юридичної
сили.

Згідно з ч. 1 ст. 2 КАС
України  завданням адміністративного
судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів
юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів
державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових
осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на
основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з ч. 2 вказаної статті до
адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи
бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень,
дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок
судового провадження.

Згідно з ч. 2 ст. 171 КАС України
право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його
застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде
застосовано цей акт.

Згідно з ч.8 ст.171 КАС України суд
може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає
правовому акту вищої юридичної сили повністю або в окремій частині. Тому, решта
вимог позивача є похідними, такими, що виходять за межі компетенції
адміністративного суду.

Враховуючи викладене, керуючись
статтями 94, 158, 161 - 163, 171, Розділом VII "Прикінцеві та перехідні
положення" КАС України, , суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Позов задовольнити частково.

Визнати  незаконним з моменту прийняття і таким, що не
відповідає правовим актам вищої юридичної сили Розпорядження Смілянської
Районної державної адміністрації Черкаської області № 193 від 23.05.2007 р. в
частині, що стосується затвердження продажу земельних ділянок у власність,
утворення аукціонної комісії  та
затвердження її складу, а саме:

- Преамбула та Розділ І «Загальні
положення», в яких визначені загальні питання щодо проведення аукціону з
продажу земельних ділянок, Розділ ІІ «Порядок продажу земельних ділянок
несільськогосподарського призначення шляхом проведення земельних аукціонів»,
Розділ ІІІ «Порядок продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення
шляхом проведення земельних конкурсів»стосується продажу земель державної
власності фізичним та юридичним особам на конкурентних засадах шляхом
проведення земельних конкурсів;

- утворення аукціонної комісії та
затвердження її складу (в частині повноважень по продажу земельних
ділянок).

Визнати незаконним з моменту
прийняття і таким, що не відповідає правовим актам вищої юридичної сили
Тимчасове положення про порядок продажу земельних ділянок державної власності
та права оренди на конкурсних засадах, затверджене Розпорядженням Смілянської
районної державної адміністрації Черкаської області № 193 від 23 травня 2007 р.
в частині, що стосується продажу земельних ділянок у власність, а саме :

- Преамбула та Розділ І «Загальні
положення», в яких визначені загальні питання щодо проведення аукціону з
продажу земельних ділянок, Розділ ІІ «Порядок продажу земельних ділянок
несільськогосподарського призначення шляхом проведення земельних аукціонів»,
Розділ ІІІ «Порядок продажу земельних ділянок несільськогосподарського
призначення шляхом проведення земельних конкурсів»стосується продажу земель
державної власності фізичним та юридичним особам на конкурентних засадах шляхом
проведення земельних конкурсів.

В решті позову відмовити.

Стягнути із Смілянської районної
державної адміністрації Черкаської області, Черкаська область, Смілянський
район, с.Плескачівка, вул.Бондаренків, 15, код 04061276, на користь суб'єкта
підприємницької діяльності ОСОБА_1, АДРЕСА_1, код НОМЕР_1,    03 грн. 40 коп. судового збору.

Зобов'язати Смілянську районну
державну адміністрацію Черкаської області після набуття постановою законної
сили невідкладно опублікувати її резолютивну частину.

Постанова може бути оскаржена до
Київського апеляційного адміністративного суду через господарський суд
Черкаської області шляхом подання заяви про апеляційне оскарження на протязі 10
днів з дня складення повного тексту постанови та наступного подання апеляційної
скарги протягом 20 днів після подання заяви про апеляційне оскарження. Апеляційна
скарга може бути подана без попереднього подання заяви про апеляційне
оскарження у строк, встановлений для подання заяви про апеляційне оскарження.

Виконавчі листи видати.

Суддя
В.В. Шумко

Постанова виготовлена в
повному обсязі 05.09.2008 р.

Суддя
В.В. Шумко