ВИЩИЙ  ГОСПОДАРСЬКИЙ  СУД  УКРАЇНИ
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 липня 2007 р.
№ 19/360пн

Вищий господарський суд України у складі:  суддя Селіваненко В.П. –головуючий, судді Бенедисюк І.М. і Львов Б.Ю.

розглянув касаційну скаргу Донецького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України, м. Донецьк (далі –відділення АМК)

на постанову Донецького апеляційного господарського суду від 28.03.2007

зі справи № 19/360пн

за позовом відділення АМК

до Слов’янської районної державної адміністрації Донецької області, м. Слов’янськ Донецької області (далі –Адміністрація)

про зобов’язання виконати рішення.

Судове засідання проведено за участю представників сторін:

позивача – Чухлєбова С.О.,

відповідача –не з'яв.

За результатами розгляду касаційної скарги Вищий господарський суд України

ВСТАНОВИВ:

Позов було подано про зобов’язання відповідача виконати рішення адміністративної колегії відділення АМК від 20.04.2005 № 18 зі справи № 01-26-63/2005 про порушення законодавства про захист економічної конкуренції шляхом скасування рішення конкурсного комітету про визначення переможця конкурсу на перевезення пасажирів юридичними та фізичними особами на приміських автобусних маршрутах загального користування, оформленого протоколом від 25.08.2005 № 2.

Рішенням господарського суду Донецької області від 04.12.2006 (суддя Дучал Н.М.) позов задоволено. Рішення суду з посиланням на приписи статей 2, 15, 37, 48, 56, 60 Закону України "Про захист економічної конкуренції" та статті 22 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" мотивовано обов’язковістю до виконання рішень Антимонопольного комітету України та його територіальних відділень.

Постановою Донецького апеляційного господарського суду від 28.03.2007 (колегія суддів у складі: Запорощенко М.Д. –головуючий, судді Волков Р.В., Геза Т.Д.) рішення суду першої інстанції скасовано; в задоволенні позову відмовлено. У прийнятті зазначеної постанови суд апеляційної інстанції виходив з того, що:

у Адміністрації відсутні повноваження щодо скасування рішення конкурсного комітету;

скасування розпорядження голови Адміністрації від 12.05.2005 № 202 "Про проведення конкурсу на приміських автобусних маршрутах загального користування" та затвердження нового Положення про проведення конкурсу на приміських автобусних маршрутах загального користування не свідчить про проведення нового конкурсу, а тому не потребує розміщення у засобах масової інформації іншого оголошення про проведення конкурсу;

в матеріалах справи відсутні докази обмеження прав окремих суб’єктів господарювання на участь у конкурсі внаслідок встановлення відповідачем вимоги щодо проходження учасниками конкурсу додаткового технічного огляду транспортних засобів у відповідних органах Міністерства внутрішніх справ;

відповідач як замовник конкурсу (а не його організатор) не визначав умови цього конкурсу, а тому не може бути суб’єктом відповідальності за недоведення до відома учасників конкурсу вимог щодо місткості транспортних засобів, які необхідно було залучити для перевезення пасажирів на об’єктах цього конкурсу.

У касаційній скарзі до Вищого господарського суду України відділення АМК просить оскаржувану постанову апеляційного господарського суду з даної справи скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції. Скаргу мотивовано неправильним застосуванням апеляційним судом норм матеріального права, оскільки, зокрема:

відповідно до статті 44 Закону України "Про автомобільний транспорт" проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладається саме на замовника перевезень, тобто в даному разі - на Адміністрацію, тоді як конкурсний комітет з проведення конкурсу на перевезення пасажирів є лише структурним підрозділом відповідача;

чинним законодавством України не передбачено можливості витребування від учасників конкурсу проходження додаткового технічного огляду та подання відповідних актів, що свідчить про неправомірність таких вимог Адміністрації;

рішення адміністративної колегії відділення АМК від 20.04.2005 № 18 є чинним та підлягає обов’язковому виконанню.

Відзив на касаційну скаргу не надходив.

Згідно з частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України до адміністративних судів можуть бути оскаржені  будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. А згідно з частиною другою статті 4 названого Кодексу юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення. Відповідно ж до приписів статті 60 Закону України “Про захист економічної конкуренції” рішення органів Антимонопольного комітету України оскаржуються до господарського суду.

У пункті 4 Інформаційного листа Верховного Суду України від 26.12.2005 № 3.2-2005 також зазначено: “Закони України можуть передбачати вирішення певних категорій публічно-правових спорів в порядку іншого судочинства (наприклад, стаття 60 Закону України “Про захист економічної конкуренції” встановлює, що заявник, відповідач, третя особа мають право оскаржити рішення органів Антимонопольного комітету України до господарського суду у двомісячний строк з дня одержання рішення)”.

Отже, спір у цій справі відноситься до підвідомчості господарських судів і підлягає вирішенню за правилами Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).

Перевіривши на підставі встановлених попередніми судовими інстанціями фактичних обставин справи правильність застосування ними норм матеріального і процесуального права, заслухавши пояснення представника позивача, Вищий господарський суд України дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги з огляду на таке.

Судовими інстанціями у справі встановлено, що:

- на підставі заяви приватного підприємства "Крамоіл" відділенням АМК було проведено позапланову перевірку дотримання відповідачем законодавства про захист економічної конкуренції;

- за наслідками проведеної перевірки адміністративною колегією відділення АМК було прийнято рішення від 20.04.2005 № 18, згідно з яким:

·          дії Адміністрації при проведенні конкурсу на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на приміських автобусних маршрутах загального користування, які полягали у:

неопублікуванні оголошення про проведення цього конкурсу;

невизначенні та недоведенні у встановленому порядку до відома учасників конкурсу вимог щодо класу (місткості) транспортних засобів, які фактично необхідно було залучити для перевезення пасажирів на об’єктах конкурсу (що призвело до нерівності становища окремих претендентів та визначення переможця конкурсу за критеріями, які не передбачені чинним законодавством);

встановленні для учасників конкурсу вимоги щодо надання актів додаткового технічного огляду транспортних засобів, проходження якого є необов’язковим відповідно до чинного законодавства, - визнано порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченим пунктом 3 статті 50 та визначеним частиною першою статті 15 Закону України “Про захист економічної конкуренції”, у вигляді антиконкурентних дій органу влади, які могли призвести до обмеження конкуренції;

·          Адміністрацію зобов’язано скасувати оформлене протоколом від 25.05.2005 № 2 рішення конкурсного комітету, яким визначено результати конкурсу на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на приміських автобусних маршрутах загального користування, про що повідомити відділення АМК у двомісячний строк;

- для проведення названого конкурсу розпорядженням Голови Адміністрації від 12.05.2002 № 202 було затверджено склад конкурсного комітету та Положення про проведення конкурсу на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування;

- 19.05.2005 у газеті "Вісті" № 56 було опубліковано оголошення про проведення названого конкурсу, об’єктами якого виступили 13 приміських маршрутів, та одним з документів, необхідних для подачі для участі у конкурсі, визначено довідку державної податкової адміністрації про відсутність заборгованості зі сплати податків, зборів та інших обов’язкових платежів;

- розпорядженням Голови Адміністрації від 29.06.2005 № 263 розпорядження від 12.05.2002 № 202 було визнано таким, що втратило чинність;

- 19.08.2005 Головою Адміністрації видано розпорядження № 371, яким було затверджено склад конкурсного комітету щодо проведення конкурсу на тих самих об’єктах та нове Положення про проведення конкурсу на приміських автобусних маршрутах загального користування (яким, до речі, вже не передбачалось подання претендентами довідки державної податкової адміністрації про відсутність заборгованості зі сплати податків, зборів та інших обов’язкових платежів для участі у конкурсі);

- у засобах масової інформації нове оголошення про проведення названого конкурсу відповідачем не публікувалось, що, за висновком відділення АМК, обмежило коло потенційних претендентів через їх непроінформованість про зміну умов та дату проведення конкурсу;

- відповідачем також не було опубліковано умови перевезення пасажирів (зокрема, клас, місткість транспортних засобів), щодо яких проводиться конкурс, у той час коли фактично відповідач надав перевагу автобусам більшої місткості; наведене, на думку відділення АМК, позбавило претендентів можливості визначити перелік та характеристики транспортних засобів окремо по кожному з маршрутів та заздалегідь поставило претендентів з автобусами меншої місткості у нерівне становище з претендентами з автобусами більшої місткості, що призвело до фактичного спотворення конкуренції під час проведення конкурсу;

- за результатами розгляду документів, поданих для участі у конкурсі, та огляду транспортних засобів конкурсним комітетом у протоколі від 22.08.2005 №1 було зафіксовано виявлені недоліки та доручено всім учасникам конкурсу в строк до 25.08.2005 надати відділу житлово-комунального господарства Адміністрації акти державного технічного огляду транспортних засобів; з огляду на передбачену законом можливість конкурсного комітету безпосередньо звернутися до територіального органу центрального органу виконавчої влади з питань визначення відповідності автобусів учасників умовам перевезень, а також з урахуванням подання учасниками конкурсу документів про проходження щоквартального державного технічного огляду (як передбачено чинним законодавством) позивач дійшов висновку про протиправність такої вимоги Адміністрації, що фактично могло призвести до необґрунтованого обмеження прав окремих суб’єктів на участь у конкурсі;

- відповідач не оскаржив назване рішення адміністративної колегії відділення АМК в установленому порядку, однак і не виконав його.

Причиною виникнення спору зі справи стало питання щодо наявності підстав для виконання відповідачем рішення адміністративної колегії відділення АМК від 20.04.2005 № 18.

В основу рішення про задоволення позову судом першої інстанції покладено статтю 22 Закону України "Про антимонопольний комітет України", за якою розпорядження, рішення та вимоги органу Антимонопольного комітету України, голови територіального відділення Антимонопольного комітету України, вимоги уповноважених ними працівників Антимонопольного комітету України, його територіального відділення в межах їх компетенції є обов'язковими для виконання у визначені ними строки, якщо інше не передбачено законом. Невиконання розпоряджень, рішень та вимог органу Антимонопольного комітету України, голови територіального відділення Антимонопольного комітету України, вимог уповноважених ними працівників Антимонопольного комітету України, його територіального відділення тягне за собою передбачену законом відповідальність.

Втім, наведену норму Закону слід застосовувати в контексті частини другої статті 4 ГПК України, за приписом якої господарський суд не застосовує акти державних та інших органів, якщо ці акти не відповідають законодавству України. Тобто для того, що дійти висновку про обов’язковість виконання рішення відділення АМК, господарському суду слід було дослідити це рішення на предмет його відповідності вимогам законодавства. Сам по собі факт неоскарження цього рішення відповідачем не є свідченням його законності.

Водночас не можна погодитися і з висновками апеляційного господарського суду, які покладено в основу рішення про відмову в задоволенні позову, з огляду на таке.

Частиною другою статті 7 Закону України "Про автомобільний транспорт" обов’язок з проведення конкурсу на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування покладено на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування

Наведена норма кореспондується з частиною дев’ятою статті 44 цього Закону, за змістом якої для підготовки та проведення конкурсу органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування утворюють конкурсний комітет, до складу якого входять представники відповідних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, територіальних органів центрального органу виконавчої влади з питань автомобільного транспорту та територіальних органів Міністерства внутрішніх справ України, відповідальних за безпеку дорожнього руху, а також громадських організацій.

Таким чином, конкурсний комітет є, по суті, структурним підрозділом, який утворюється замовником конкурсу для підготовки та проведення конкурсу; отже до компетенції замовника належить питання щодо скасування незаконних рішень конкурсного комітету.

Передчасним є й висновок апеляційного суду про необов’язковість розміщення нового оголошення про проведення конкурсу з огляду на те, що фактично проводився той самий конкурс.

Згідно з пунктом 11 Правил проведення конкурсу на перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29.01.2003 № 139 (далі –Правила), конкурсний комітет публікує в засобах масової інформації не пізніше ніж за 15 днів до початку конкурсу оголошення про конкурс, яке повинно містити таку інформацію:

найменування замовника;

найменування та основні характеристики об'єктів конкурсу;

основні умови перевезення пасажирів;

строк подання та адресу, за якою подаються документи на конкурс;

місце і дату одержання бланків документів;

місце, дату і час проведення конкурсу;

телефон для довідок з питань проведення конкурсу.

Розміщення наведеної інформації забезпечує відкритість проведення конкурсу на перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, обізнаність усіх потенційних претендентів такого конкурсу з його умовами, що, зокрема, сприяє обранню переможця конкурсу в умовах вільної конкуренції.

В даному випадку для того, щоб дійти висновку про наявність (або відсутність) у відповідача обов’язку з розміщення іншого оголошення про проведення названого конкурсу після скасування розпорядження Голови Адміністрації від 12.05.2005 № 202, господарським судам слід було дослідити зміст розміщеного 19.05.2005 у газеті "Вісті" № 56 оголошення на предмет його відповідності вимогам пункту 15 Правил в контексті інформації про проведення конкурсу, який фактично відбувся.

Висновок апеляційного суду про те, що відповідач є лише замовником конкурсу та не визначає умови його проведення суперечить частині першій статті 44 Закону України "Про автомобільний транспорт", за якою організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, і пункту 10 Правил, за змістом якого визначені замовником умови проведення конкурсу є обов'язковими для конкурсного комітету та його учасників. Частиною ж другою статті 44 названого Закону передбачено, що до обов'язкових умов конкурсу на перевезення пасажирів належать:

визначена органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування обґрунтована структура парку автобусів, що працюватимуть на маршруті загального користування, за пасажиромісткістю, класом, технічними та екологічними показниками;

державні соціальні нормативи у сфері транспортного обслуговування населення.

Однак господарськими судами не було перевірено відповідність доведених до відома претендентів умов конкурсу вимогам наведеної статті.

Відповідно до статті 15 Закону України "Про захист економічної конкуренції" антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю є прийняття будь-яких актів (рішень, наказів, розпоряджень, постанов тощо), надання письмових чи усних вказівок, укладення угод або будь-які інші дії чи бездіяльність органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю (колегіального органу чи посадової особи), які призвели або можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції.

Згідно з пунктом 3 статті 50 названого Закону антиконкурентні дії органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю є порушенням законодавства про захист економічної конкуренції.

Невиконання господарськими судами вимог частини першої статті 47 ГПК України щодо прийняття судового рішення суддею за результатами обговорення усіх обставин справи та частини першої статті 43 цього Кодексу стосовно всебічного, повного і об'єктивного розгляду в судовому процесі всіх обставин справи в їх сукупності унеможливлює перевірку правильності кваліфікації відділенням АМК дій Адміністрації за наведеними нормами Закону України "Про захист економічної конкуренції".

Касаційна ж інстанція згідно з частиною другою статті 1117 ГПК України не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові господарського суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати нові докази або додатково перевіряти докази.

У новому розгляді справи господарському суду першої інстанції слід врахувати викладене, всебічно і повно з'ясувати та перевірити всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінити докази, що мають юридичне значення для її розгляду і вирішення спору по суті, встановити дійсні права і обов'язки сторін, і в залежності від встановленого правильно застосувати норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, та прийняти законне і обґрунтоване рішення.

Що ж до посилання  позивача на неправомірність вимог Адміністрації стосовно витребування від учасників конкурсу актів проходження додаткового технічного огляду, то воно є необґрунтованим. Адже чинним законодавством не встановлено ні закритого переліку вимог до учасників конкурсу на перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, ані заборони замовникові такого конкурсу встановлювати додаткові або підвищені вимоги до претендентів. Крім того, оскільки вимога Адміністрації щодо проходження додаткового технічного огляду поширюється на всіх учасників конкурсу (а не лише на окремих суб’єктів), то така вимога не може поставити окремих претендентів у нерівне становище та спотворити конкуренцію між учасниками конкурсу.

Враховуючи викладене, керуючись статтями 1117, 1119 - 11112 ГПК України, Вищий господарський суд України

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Донецького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України задовольнити частково.

2. Рішення господарського суду Донецької області від 04.12.2006 та постанову Донецького апеляційного господарського суду від 28.03.2007 зі справи № 19/360пн скасувати.

Справу передати на новий розгляд до господарського суду Донецької області.

Суддя              В. Селіваненко

Суддя                                                                                              І. Бенедисюк

Суддя                                                                                              Б. Львов