ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД ХЕРСОНСЬКОЇ ОБЛАСТІ
_________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М      У К Р А Ї Н И

"18" квітня 2007 р.                                                           Справа № 14/103-АП-07

Господарський суд Херсонської області у складі судді  Гридасова Ю.В. при секретарі Шепель І.М., розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом відділу культури і туризму Цюрупинської районної державної адміністрації, м. Цюрупинськ Херсонської області,

до  Цюрупинської районної державної адміністрації, м. Цюрупинськ Херсонської області,

про визнання протиправними розпорядження голови Цюрупинської районної державної адміністрації від 19.07.2006р. № 421 та від 19.07.2006р. № 159,

за участю представників

позивача: Сміліченко О.Л., представник, дов. № 87-2/01-30-1 від 27.02.07 р.,

відповідача: Мєньков А.В., гол. спеціаліст юр. відділу, дов. № 1-19/8-870 від 16.04.07 р.

Позивач у позовній заяві просить визнати протиправними розпорядження голови Цюрупинської районної державної адміністрації від 19.07.2006р. № 421 "Про створення робочої групи районної державної адміністрації з перевірки фінансово-господарської діяльності відділу культури і туризму районної державної адміністрації" та розпорядження голови Цюрупинської районної державної адміністрації від 19.07.2006р. № 159 "Про робочу групу районної державної адміністрації з вивчення окремих питань фінансово-господарської діяльності відділу культури і туризму районної державної адміністрації", посилаючись на положення ст. 19 Конституції України, ст. 2, ст. 6, пункту 2 ст. 25, пункту 9 ч. 1 ст. 39 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", ст. 11, ч. 3 ст. 15 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні", ч.ч. 1 - 2 ст. 10 Закону України "Про державну службу", ч. 1 ст. 19 та ст. 26 Закону України "Про звернення громадян", п. "г" ч. 3 ст. 5 Закону України "Про боротьбу з корупцією", ст. 2 Господарського процесуального Кодексу України, п. 1 ч. 1 ст. 17, ч. 1 ст. 19, ч. 1 ст. 48, ст.ст. 104 - 106, ст. 107 та ст. 162 Кодексу адміністративного судочинства України, а також на наступні обставини.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідно до ст. 2 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня, законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян.

Відповідно до ст. 6 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

Але, на думку позивача, Цюрупинська районна державна адміністрація не дотримується вимог Конституції України та законів України і перевищує надані їй повноваження при винесенні розпоряджень щодо підпорядкованого їй відділу культури і туризму.

Цюрупинська районна державна адміністрація у стосунках з підпорядкованим їй відділом  культури і  туризму  Цюрупинської  районної  державної  адміністрації  виступає суб'єктом, наділеним владними повноваженнями. Обидві державні установи мають статус юридичних осіб і мають адміністративну процесуальну правосуб'єктість.

19 липня 2006 року голова Цюрупинської районної державної адміністрації видав розпорядження № 421 "Про створення робочої групи районної державної адміністрації з перевірки фінансово-господарської діяльності відділу культури і туризму районної державної адміністрації". 19 лютого 2007 року голова Цюрупинської районної державної адміністрації видав розпорядження №  159 "Про робочу групу районної державної адміністрації з вивчення окремих питань фінансово-господарської діяльності відділу культури і туризму районної державної адміністрації".

Як стверджує позивач, обидва розпорядження голови Цюрупинської районної державної адміністрації від 19 липня 2006 року № 421 та від 19 лютого 2007 року № 159, не містять посилань на пункт 9 частини 1 ст. 39 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", відповідно до яких голови утворюють "для сприяння здійсненню повноважень місцевих державних адміністрацій консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи, служби та комісії, члени яких виконують свої функції на громадських засадах, а також визначають їх завдання, функції та персональний склад".

На думку позивача, робочі групи з перевірки фінансово-господарської діяльності відділу культури і туризму, утворені спірними розпорядженнями голови райдержадміністрації, не були ні консультативними, ні дорадчими, ні допоміжними органами, а були наділені повноваженнями контролюючого органу, оскільки в обох випадках до складу робочих груп були включені представники контрольно-ревізійного відділу по Цюрупинському району.

Як вважає позивач, місцеві державні адміністрації не мають повноважень під виглядом "робочих груп" створювати постійні чи тимчасові контролюючі органи з правами контрольно-ревізійної служби, діяльність якої регламентується не Законом України "Про місцеві державні адміністрації", а Законом України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" та Інструкцією про порядок проведення ревізій і перевірок органами державної контрольно-ревізійної служби в Україні, затвердженої наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 3 жовтня 1997 р. № 121. Зокрема, відповідно до ч. 3 ст. 15 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" працівник державної контрольно-ревізійної служби при виконанні покладених на нього обов'язків керується чинним законодавством і виконує вказівки своїх керівників. Ніхто інший, за винятком передбачених законодавством випадків, не вправі втручатися в діяльність службової особи державної контрольно-ревізійної служби.

Порядок проведення планових та позапланових перевірок встановлено ст. 11 "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні". Розпорядження голови районної державної адміністрації не є підставою для проведення позапланової перевірки підконтрольної установи посадовими особами державної контрольно-ревізійної служби.

В обох випадках до складу робочих груп були включені представники фінансового управління районної державної адміністрації та представники апарату районної державної адміністрації.

Відповідно до ч. ч. 1 та 2 ст. 10 Закону України "Про державну службу" основними обов'язками державних службовців є додержання Конституції України та інших актів законодавства України, забезпечення виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції. Державний службовець повинен діяти в межах своїх повноважень.

Відповідно до своїх повноважень фінансове управління забезпечує протягом бюджетного періоду відповідність розпису місцевого бюджету встановленим бюджетним призначенням, разом з іншими структурними підрозділами районної державної адміністрації фінансове управління вживає заходів до ефективного витрачення бюджетних коштів. В межах своєї компетенції фінансове управління здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства. Фінансове управління наділене повноваженнями в установленому порядку призупиняти бюджетні асигнування відповідно до ст. 117 Бюджетного Кодексу України та вживати заходів до розпорядників бюджетних коштів за виявлені ними бюджетні правопорушення, передбачені ст. 118 Бюджетного Кодексу України.

Таким чином, на думку позивача, фінансове управління має достатньо повноважень для здійснення фінансового контролю за відділом культури і туризму як за бюджетною установою і реалізує їх без участі представників районної державної адміністрації у складі робочих груп.

Як вважає позивач, районна державна адміністрація не мала підстав утворювати спеціальні робочі групи для перевірки фінансово-господарської діяльності відділу культури і туризму у складі представників фінансового управління та інших посадових осіб - державних службовців, до посадових обов'язків яких не належить здійснення фінансового контролю за бюджетними установами.

Підставою для призначення перевірки фінансово-господарської діяльності відділу, відповідно до розпорядження голови Цюрупинської районної державної адміністрації від 19 липня 2006 року № 421, були скарги деяких громадян з критикою діяльності відділу культури і туризму. Але, як стверджує позивач, критика діяльності відділу була поєднана скаржниками з дискредитацію керівника цієї установи. Так, однією з юридичних підстав для проведення такої перевірки була норма, що міститься у пункті 2 статті 25 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", відповідно до якої районна державна адміністрація "забезпечує здійснення заходів щодо охорони громадської безпеки, громадського порядку, боротьби зі злочинністю". На час підготовки та винесення розпорядження від 19 липня 2006 року № 421 і навіть пізніше голова Цюрупинської районної державної адміністрації та скаржники, які звернулися до нього, на думку позивача, не мали у своєму розпорядженні жодного доказу, що свідчив би про причетність керівника чи посадових осіб відділу культури і туризму до злочинної діяльності, порушень громадської безпеки або громадського порядку.

Законом України "Про звернення громадян" передбачена відповідальність громадян за подання звернень протиправного характеру. Відповідно до ст. 26 Закону подання громадянином звернення, яке містить наклеп і образи, дискредитацію органів державної влади та їхніх посадових осіб, керівників та інших посадових осіб підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності, тягне за собою відповідальність, передбачену чинним законодавством.

Відповідно до ч. 1 ст. 19 Закону України "Про звернення громадян" органи державної влади їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов'язані об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги, а у разі визнання заяви чи скарги необгрунтованою - роз'яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення. Таким чином, на думку позивача, наявність лише одних необгрунтованих скарг не є підставою для призначення позапланових перевірок фінансово-господарської діяльності підпорядкованих місцевій державній адміністрації структурних підрозділів.

Відповідно до п. "г" ч. 3 ст. 5 Закону України "Про боротьбу з корупцією" державний службовець, який є посадовою особою, не має права надавати незаконні переваги фізичним або юридичним особам під час підготовки і прийняття нормативно-правових актів чи рішень.

Розпорядження голови Цюрупинської районної державної адміністрації від 19 лютого 2007 року № 159, на думку позивача, було винесене без будь-якого обґрунтування необхідності проведення позапланової перевірки фінансово-господарської діяльності відділу культури і туризму і тому його слід вважати необгрунтованим.

Таким чином, на момент видання розпоряджень від 19 липня 2006 року № 421 та від 19 лютого 2007 року № 159 Цюрупинська районна державна адміністрація, як вважає позивач, не мала належних юридичних підстав, встановлених Законами України "Про місцеві державні адміністрації", "Про звернення громадян" для утворення робочих груп з перевірки фінансово-господарської діяльності відділу культури і туризму районної державної адміністрації, і тому слід вважати, що оскаржені розпорядження були видані з перевищенням повноважень голови районної державної адміністрації і не можуть бути вважатися обов'язковими для виконання.

Представник позивача на засіданні суду надав усні пояснення відповідно до яких підтримав вимоги, викладені у позовній заяві.

Представник відповідача в ході судового засідання надав усні пояснення у яких заперечував проти позовних вимог, відповідно до письмових заперечень на позовну заяву, пославшись на наступні обставини.

Згідно Положення про відділ культури і туризму Цюрупинської РДА, затвердженого Розпорядженням № 577 від 08 вересня 2007року, він є структурним підрозділом Цюрупинської РДА, що утворюється головою районної державної адміністрації, йому підзвітній та підконтрольний.

Як стверджує відповідач, до адміністрації неодноразово надходили скарги громадян і працівників відділу про нетактовну поведінку начальника відділу Іванушкіної І.В., порушення нею фінансової дисципліни. Для перевірки фактів вказаних у заявах громадян було видано розпорядження № 421 від 19.07.2006 року "Про створення робочої групи районної державної адміністрації з перевірки фінансово-господарської діяльності відділу культури і туризму районної державної адміністрації". До складу групи дійсно "За згодою" увійшла старший ревізор контрольно - ревізійного відділу в Цюрупинському районі Васильєва Ольга Леонідівна, але увійшла вона не як представник КРВ, а як фахівець в області фінансово господарської діяльності.

Іванушкіною І.В., згідно службової записки головного спеціаліста відділу організаційно-кадрової роботи апарату районної державної адміністрації Півненко Надії Миколаївни, всупереч вимогам листів адміністрації від 24 січня 2006 року №1-22/5-160 та від 23 травня 2006 року № 1-22/5-916, щодо своєчасного надання (щомісячно, до 26 числа поточного місяця) до відділу даних, про наявність вакантних посад державних службовців в структурних підрозділах, для узагальнення та подальшого інформування відділу кадрів апарату обласної державної адміністрації станом на 17 січня 2007 року не надано таких відомостей за листопад та грудень 2006 року.

Згідно статті 10 закону України "Про державну службу" основними обов'язками державних службовців є:

-          додержання Конституції України та інших актів законодавства України;

-          забезпечення  ефективної роботи  та  виконання  завдань  державних органів відповідно до їх компетенції.

Порушуючи вимоги пункту 4 статті 20 закону України "Про зайнятість населення" де вказано, що підприємства, установи і організації незалежно від форм власності, як платники збору до Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, щомісяця подають центрам зайнятості адміністративні дані у повному обсязі про наявність вільних робочих місць (вакансій), Іванушкіна І.В. не надавала інформацію до Цюрупинського районного центру зайнятості з жовтня 2006 року по кінець січня 2007 року. Таким чином, невиконання Іванушкіною І.В. своїх посадових обов'язків, на думку відповідача, стало іще однією підставою для створення робочої групи.

В період з жовтня 2006 року по лютий 2007 року до адміністрації продовжують надходити скарги громадян про порушення Іванушкіною І.В. етики державного службовця, нею не виконуються доручення голови, фактично зірвані заплановані заходи по проведенню свята до Дня незалежності. Для перевірки ціх фактів, розпорядженням голови районної державної адміністрації № 159 від 19.02.2007 року створено робочу групу для вивчення окремих питань фінансово-господарської діяльності відділу. Як стверджує відповідач, в обох випадках Іванушкіна І.В. зірвала роботу робочих груп шляхом ненадання документів, їх приховуванням, незаконною забороною підлеглим спілкуватися із членами групи.

Як стверджує відповідач, ні в першому, ні в другому випадку діяльність груп не мала і не могла мати ніяких юридичних наслідків для відділу культури і туризму адміністрації. Наслідками могли бути тільки заходи дисциплінарного впливу, стягнення або заохочення до начальника відділу Іванушкіної І.В.

Фактично, позивачем у справі є фізична особа Іванушкіна Ірина Вікторівна, дії Цюрупинської РДА ніяким чином не зачипають інтереси відділу культури і туризму. Тому, на думку відповідача справа не може розглядатися в Господарському суді Херсонської області.

В ході судового засідання оголошувалась перерва з 11.04.07 р. до 18.04.07 р.

За згодою представників учасників судового процесу, судом оголошено вступну та резолютивну частини постанови.

Заслухавши пояснення осіб, які беруть участь у справі (їхніх представників), що прибули на судове засідання, дослідивши наявні у справі письмові докази, господарський суд,

в с т а н о в и в :

19 липня 2006 року голова Цюрупинської районної державної адміністрації видав розпорядження № 421 "Про створення робочої групи районної державної адміністрації з перевірки фінансово-господарської діяльності відділу культури і туризму районної державної адміністрації". 19 лютого 2007 року голова Цюрупинської районної державної адміністрації видав розпорядження №  159 "Про робочу групу районної державної адміністрації з вивчення окремих питань фінансово-господарської діяльності відділу культури і туризму районної державної адміністрації" (надалі за текстом –спірні розпорядження).

Відповідно до вимог ст. 104 Кодексу адміністративного судочинства України до адміністративного   суду   має   право  звернутися  з адміністративним позовом особа,  яка вважає, що порушено її права, свободи  чи  інтереси у сфері публічно-правових відносин.  Суб'єкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду у випадках, встановлених законом.

Позивач у позовній заяві звертає увагу суду на порушення вимог діючого законодавства України, допущені на думку позивача, відповідачем при винесенні спірних розпоряджень, однак не зазначає які саме права, свободи  чи  інтереси позивача (як юридичної особи) у сфері публічно-правових відносин порушені спірними розпорядженнями.

В судовому засіданні представник позивача послався на перешкоди у роботі відділу культури і туризму Цюрупинської районної державної адміністрації, створені під час здійснення перевірки, проведеної на підставі оспорюваних розпоряджень відповідача. Однак, зазначена обставина не може свідчити про порушення прав, свобод та інтересів позивача спірними розпорядженнями, оскільки зазначені позивачем обставини свідчать про наслідки дій членів комісії, які (дії) не є предметом оскарження у даній адміністративній справі, крім того вказані представником позивача факти не підтверджуються відповідними доказами.

Зазначені вище обставини свідчать про відсутність у позивача права на звернення з даним адміністративним позовом, передбаченого ст. 104 КАС України.

Відповідно до положень частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до положень п. 9 ч. 1 ст. 39 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" голови місцевих державних адміністрацій утворюють для сприяння  здійсненню  повноважень  місцевих державних адміністрацій консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи, служби та комісії, члени яких виконують свої функції на громадських  засадах, а також визначають їх завдання,  функції та персональний склад.

За вказаних обставин позовні вимоги не підлягають задоволенню, оскільки спірні розпорядження прийняті на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до положень ст. ст. 94, 98 КАС України судові витрати покладаються на позивача. Підлягають поверненню позивачу з держбюджету України 81грн.60коп. зайво сплаченого державного мита.

На підставі зазначених вище норм матеріального права, керуючись  ст.ст. 94, 161-163, 254 Кодексу адміністративного судочинства України,

п о с т а н о в и в:

1.           В задоволенні позову відмовити.

2.           Видати довідку на повернення позивачу з державного бюджету України 81грн.60коп. зайво сплаченого держмита.

3.          Постанова господарського суду набирає законної сили після  закінчення строку подання заяви про апеляційне оскарження,  встановленого цим Кодексом, якщо таку заяву не було подано, якщо було подано  заяву  про  апеляційне  оскарження,  але апеляційна  скарга  не  була  подана  у  строк,  встановлений  цим Кодексом,  постанова  суду  першої  інстанції  набирає законної сили після закінчення цього строку.

4.           Про апеляційне оскарження рішення суду (постанови) першої  інстанції спочатку  подається  заява.  Обґрунтування  мотивів  оскарження  і вимоги до суду апеляційної інстанції викладаються  в  апеляційній скарзі. Заява  про  апеляційне  оскарження  та  апеляційна  скарга подаються до адміністративного суду  апеляційної  інстанції  через суд  першої  інстанції,  який  ухвалив оскаржуване судове рішення. Копія апеляційної скарги одночасно  надсилається  особою,  яка  її подає, до суду апеляційної інстанції. Заява  про апеляційне  оскарження  постанови  суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення,  а в разі   складення   постанови  у  повному  обсязі  відповідно  до статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України -  з  дня  складення  в  повному  обсязі. Апеляційна  скарга  на  постанову  суду першої інстанції подається протягом  двадцяти  днів  після  подання  заяви   про   апеляційне оскарження. Апеляційна   скарга  може  бути  подана  без  попереднього подання заяви про апеляційне оскарження,  якщо скарга подається  у строк, встановлений для подання заяви про апеляційне оскарження.

Суддя                                                                                     Ю.В. Гридасов

Дата складення постанови  у  повному

обсязі  відповідно  до статті 160 Кодексу

адміністративного судочинства України                                       "23" квітня 2007 р.