ЛУГАНСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ  СУД
м. Луганськ, вул. Коцюбинського, 2
____________________________________________________________________________________П О С Т А Н О В А
27.03.2007 року                                                Справа № 4/539н-ад
Луганський апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:
головуючого:                                        Семендяєвої І.В.
суддів                                                            Бойченка К.І.
судового засідання:                              Антонової І.В.
та представників сторін:
від  позивача:                                        Рисістих І.А., заступник начальника юр. відділу,
довіреність від 23.10.06 № 15/42-17 –480,
від відповідача:                                                 Цвєтков Є.Є., представник за довіреністю,
довіреність від 21.11.06 № 573,
розглянув у відкритому
судовому засіданні
апеляційну скаргу                                  Станично –Луганської селищної ради
Станично –Луганського району
господарського суду                              Луганської області
від                                                               05.12.06
у справі                                                  № 4/539н-ад
за позовом                                                  Луганського обласного комунального
спеціалізованого теплозабезпечуючого
підприємства „Луганськтеплокомуненерго”,
до відповідача                                        Станично –Луганської селищної ради
Станично –Луганського району
про                                                            скасування рішення
Луганське обласне комунальне спеціалізоване теплозабезпечуюче підприємство „Луганськтеплокомуненерго”, м. Луганськ (далі за текстом –ЛОКСТП „Луганськтеплокомуненерго”, позивач по справі) звернулося до господарського суду Луганської області з адміністративним позовом до Станично –Луганської селищної ради Станично –Луганського району Луганської області (далі за текстом –відповідач по справі) про скасування рішення від 14.02.06 № 19/1 „Про рішення сесії селищної ради              № 16/25 від 06.09.05 „Про тарифи на комунальні послуги, надані населенню”.
Постановою господарського суду Луганської області від 05.12.06 у справі                                    № 4/539н-ад позов задоволено повністю, оскільки рішення відповідача прийнято з перевищенням повноважень та з порушенням вимог законодавства; відповідачем не доведено нормативні підстави щодо призупинення рішення ХVІ сесії селищної ради ІV скликання від 06.09.05 № 16/25 (з урахуванням уточненої апеляційної скарги).
Не погоджуючись з постановою суду, відповідач звернувся до Луганського апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, у якій просить постанову господарського суду Луганської області скасувати та прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.
В обґрунтування своїх апеляційних вимог заявник вказує, що висновки суду, викладені у постанові, не відповідають фактичним обставинам справи; що у постанові не вказано, які порушені норми, закон, що вказують про те, що зупинення рішення відповідача є порушенням; що відсутність публікації регуляторного акту була підставою для зупинення дії рішення від 06.09.05 № 16/25.
Згідно зі ст. 189 Кодексу адміністративного судочинства України ухвалою Луганського апеляційного господарського суду від 26.01.07 у справі № 4/539н-ад відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою відповідача.
Розпорядженням голови Луганського апеляційного господарського суду відповідно до ст. 28 Закону України “Про судоустрій України” для розгляду апеляційної скарги відповідача на постанову господарського суду Луганської області від 05.12.06 по даній справі призначено судову колегію у складі: головуючий суддя –Баннова Т.М., суддя –Бойченко К.І., суддя –Медуниця О.Є.
Луганський апеляційний господарський суд ухвалою від 05.02.07 закінчив підготовку  справи, призначив апеляційний розгляд у судовому засіданні на 27.02.07 та направив сторонам у порядку ст. ст. 33 - 35 Кодексу адміністративного судочинства України повістки-виклики про розгляд справи.
Позивач запереченням від 12.02.07 № 15/42-17-89 вважає, що постанова суду, що оскаржується, є законною та обґрунтованою, а доводи апеляційної скарги –безпідставними.
У зв’язку з хворобою головуючого судді Баннової Т.М. та відрядженням судді Медуниці О.Є. розпорядженням першого заступника голови суду від 15.03.07 призначено нову судову колегію у складі: головуючий суддя –Семендяєва І.В., судді –Бойченко К.І., Парамонова Т.Ф.
Апеляційна скарга розглядалась 27.02.07. У судовому засіданні розгляд скарги був відкладений до 15.03.07, після оголошено перерву до 27.03.07.
Відповідно до ст. 195 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції може вийти за межі доводів апеляційної скарги в разі встановлення під час апеляційного провадження порушень, допущених судом першої інстанції, які призвели до неправильного вирішення справи.
Розглянув матеріали справи, заслухав пояснення представників сторін, обговорив доводи апеляційної скарги, перевірив юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідив правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, судова колегія вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Висновок господарського суду Луганської області про обґрунтованість позовних вимог ЛОКСТП „Луганськтеплокомуненерго” до Станично –Луганської селищної ради Станично –Луганського району Луганської області про скасування рішення від 14.02.06 № 19/1 „Про рішення сесії селищної ради № 16/25 від 06.09.05 „Про тарифи на комунальні послуги, які надаються населенню”, не відповідає діючому законодавству та фактичним обставинам справи.
Як встановлено місцевим господарським судом та свідчать матеріали справи, позивач по справі звернувся до відповідача з листом № 15/42-1-378 від 14.06.05                   (а. с. 13) про затвердження розрахункових тарифів на послуги теплопостачання з введенням їх в дію не пізніше 1 вересня 2005 року у розмірі:
- для населення - опалення –2,38 грн. за 1 м 2 у місяць опалювального періоду; гаряче водопостачання –4,55 грн. за 1 м 3;
- для 3 групи споживачів (бюджетні та госпрозрахункові організації) –221, 78 грн. за 1 Гкал.
Позивач визначив розмір нових тарифів на підставі наступного.
ЛОКСТП „Луганськтеплокомуненерго” є комунальним підприємством, що створене органом місцевого самоврядування (Луганською обласною радою) для безперебійного теплопостачання та гарячого водопостачання, для задоволення потреб населення, підприємств, установ, організацій та інших суб”єктів в його послугах на території області.
Відповідно до п. 3 ст. 2 Закону України „Про житлово –комунальні послуги” № 1875-ІV (далі за текстом –Закон № 1875) державна політика у сфері житлово –комунальних послуг базується на забезпеченні функціонування підприємств, що виробляють та надають житлово –комунальні послуги, на умовах самофінансування та досягнення рівня економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво.
Згідно зі ст. 1 Закону України „Про теплопостачання” № 2633- ІV (далі за текстом –Закон № 2633) тариф на теплову енергію –грошовий вираз витрат на виробництво, транспортування, постачання одиниці теплової енергії (1 Гкал) з урахуванням рентабельності виробництва, інвестиційної та інших складових.
Відповідно до п. 3 ст. 31 Закону № 1875 та ст. 20 Закону № 2633 тарифи на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії затверджуються  органами місцевого самоврядування у розмірі економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво.
ЛОКСТП „Луганськтеплокомуненерго” у зв’язку зі збільшенням у 2001 році (рік попереднього затвердження тарифів) тарифів на електроенергію, підвищення рівня між заробітною платою і відрахувань на соціальне страхування, підвищення цін на матеріальні ресурси здійснило розрахунок середніх тарифів та подало його на затвердження відповідачу.
Рішенням від 06.09.05 № 16/25 (а. с. 16) відповідач затвердив тарифи на житлово-комунальні послуги, які надаються населенню селища; рішенням від 14.02.06 № 19/1               (а. с. 18) відповідач призупинив дію рішення від 06.09.05 № 16/25 „Про тарифи на житлово-комунальні послуги, які надаються населенню”, посилаючись на багаточисельні  скарги  населення  щодо  порушення  ст. 35  Закону України  „Про заходи державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” № 1160 (далі за текстом –Закон № 1160), а також те, що дані тарифи не є економічно обґрунтованими.  Також згідно рішення від 14.02.06 № 19/1 виконавчий комітет  Станично-Луганської селищної ради Станично –Луганського району Луганської області повинен був звернутися до Державного комітету України з питань регуляторної політики і підприємництва в Луганській області про надання роз'яснень за даним рішенням.

Позивач вважає рішення відповідача № 19/1 від 14.02.06 неправомірним та таким, що підлягає скасуванню; у позові про скасування вказаного рішення зазначає, що дане рішення було призупинене 14.02.06, але й до теперішнього часу відповідач в порушення ст. ст. 9-13 Закону України „Про заходи державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” не переглянув регуляторний акт і не прийняв відповідного рішення про затвердження тарифів на послуги з теплопостачання до економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво.

Але у позові та поясненнях позивач не обґрунтував, які саме норми закону були порушені відповідачем при винесені рішення № 19/1 від 14.02.06. Місцевий господарський суд у своїй постанові, що оскаржується відповідачем, зазначив, що нормами діючого законодавства не передбачено повноваження селищної ради щодо призупинення дії рішення.

Даний висновок господарського суду спростовується наступним.

Згідно статті 5 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” система місцевого самоврядування  включає: територіальну громаду; сільську,   селищну, міську раду;  сільського, селищного,  міського  голову;  виконавчі  органи  сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення. Згідно ст. 28 зазначеного Закону до  відання  виконавчих органів  сільських і селищних, міських рад належить  встановлення   в  порядку  і  межах, визначених законодавством, тарифів щодо оплати  побутових,  комунальних,  транспортних та інших послуг, які надаються підприємствами та організаціями комунальної власності і відповідної територіальної громади; погодження в установленому порядку цих питань з підприємствами, установами та організаціями, які не належать до комунальної власності.

Прийняті Закон України „Про засади державної і регуляторної політики у сфері господарської діяльності” та відповідні підзаконні акти у сфері державної регуляторної політики створюють систему і прийняття регуляторних актів від планування, розробки, погодження проектів і регуляторних актів до оскарження рішень спеціально уповноваженого органу щодо здійснення державної регуляторної політики та відстеження результативності регуляторних актів.

Згідно статті 1 Закону № 1160 регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.

Тому, рішення, які прийняті органами місцевого самоврядування або органами виконавчої влади щодо тарифів на послуги з утриманням будинків і споруд та прибудинкових територій, що надаються приватними підприємствами, є регуляторними актами у частині встановлення тарифів для суб'єктів господарювання.

Відповідно до Закону № 1160 прийняття регуляторного акта відбувається за встановленою ним процедурою.

Здійснення державної регуляторної політики органами та посадовими особами місцевого самоврядування регламентовано ст. ст. 31 - 38 Розділу VI Закону № 1160.

Розділом IV зазначеного Закону зафіксовано здійснення державної регуляторної політики Кабінетом Міністрів України, центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади.

Зокрема, загальні принципи оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій закріплені в статті 9 Закону № 1160. Так, частинами 7 та 8 цієї статті передбачено, що усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту; оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Особливості оприлюднення проектів регуляторних актів, прийняття яких належить до компетенції органів та посадових осіб місцевого самоврядування, з метою одержання зауважень і пропозицій, затверджені в статті 35 Закону № 1160. Особливості прийняття регуляторних актів органами та посадовими особами місцевого самоврядування визначені статтею 36 Закону № 1160.

Так, відповідно до ст. 21 Закону України „Про заходи державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” спеціально уповноважений орган або його територіальний орган розглядає проект регуляторного акта та документи, що додаються до нього (аналіз регуляторного впливу цього проекту та копію оприлюдненого повідомлення про оприлюднення проекту з метою одержання зауважень і пропозицій). Тривалість погодження проекту не може перевищувати одного місяця з дня одержання проекту спеціально уповноваженим органом або його територіальним органом.

Сільські, селищні, міські, районні у містах, районні та обласні ради можуть створювати у своєму складі постійні комісії з питань реалізації державної регуляторної політики або можуть покладати ці повноваження на одну із існуючих постійних комісій відповідної ради (відповідальна постійна комісія). Кожен проект регуляторного акту, що вноситься на розгляд до сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, подається до відповідальної постійної комісії для вивчення та надання висновків про відповідність проекту регуляторного акту вимогам статей 4 та 8 цього Закону № 1160. На підставі аналізу регуляторного впливу, яким супроводжувався проект регуляторного акту при його внесенні на розгляд сесії відповідної ради, а також експертного висновку і щодо регуляторного впливу цього проекту, відповідальна постійна комісія готує свої висновки про відповідність проекту регуляторного акту вимогам статей 4 та 8 вказаного Закону. При цьому, регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо відсутній аналіз регуляторного впливу або проект регуляторного акту не був оприлюднений.

Рішення спеціально уповноваженого органу або його територіального органу про погодження або про відмову в погодженні витікає з норм та положень проекту регуляторного акта з урахуванням наданого на погодження розробником регуляторного акта обґрунтувань необхідності державного регулювання шляхом прийняття даного регуляторного акта (аналізом його регуляторного впливу) і, звісно, не може передбачати зауважень і пропозицій, які надходитимуть до розробника регуляторного акта від громадян, суб'єктів господарювання, їх об'єднань, наукових установ та консультативно-дорадчих органів.

У разі, якщо протягом строку оприлюднення до проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (які за змістом мають відповідати таким, що надавалися для розгляду спеціально уповноваженому органу або його територіальному органу) надійшли зауваження і пропозиції, які за результатами розгляду розробником проекту регуляторного акта були повністю чи частково враховані, то, відповідно, доопрацьований розробником проект за своїми нормами та положеннями буде відрізнятися від проекту, що надавався на погодження до спеціально уповноваженого органу або його територіального органу, тобто, це буде вже інший проект регуляторного акта, який у встановленому Законом порядку подається на повторне погодження до спеціально уповноваженого органу або його територіального органу.

Планування діяльності регуляторних органів з підготовки проектів регуляторних актів регламентовано статтями 7, 19 Закону України „Про заходи державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”.

Затвердження Плану здійснюється за допомогою грифа затвердження виданням розпорядчого документа.

Відповідно до ст. 11 Закону № 1160 перегляд регуляторного акта здійснюється на підставі аналізу звіту про відстеження результативності цього регуляторного акту; за ініціативою регуляторного органу, який прийняв відповідний регуляторний акт; в інших випадках, передбачених Конституцією та іншими законодавчими актами України.

Результатом перегляду регуляторного акта може бути рішення про :

-          зупинення дії регуляторного акта;

-          визнання регуляторного акта неконституційним;

-          скасування регуляторного акта;

-          необхідність залишення регуляторного акта без змін.

Рішення про необхідність перегляду регуляторного акта на підставі аналізу звіту про відстеження його результативності приймають (стаття 26 вказаного Закону):

-          урядовий комітет, який схвалив проект регуляторного акта або розробник проекту цього регуляторного акта (для органів виконавчої влади) ;

-          регуляторний орган, який прийняв регуляторний акт.

Згідно статті 35 Закону України „Про заходи державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” оприлюднення з метою одержання зауважень пропозицій проектів регуляторних актів, прийняття яких належить до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських районних у містах рад, а також сільських, селищних та міських голів, проводиться до внесення цих проектів на розгляд засідання відповідного виконавчого органу ради або до внесення їх на затвердження відповідному сільському, селищному, міському голові.

За рішенням сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради або відповідальної постійної комісії відповідної ради:

-          оприлюднюються проекти регуляторних актів, які не  оприлюднювалися до внесення їх на розгляд сесії відповідної ради;

-          можуть   повторно   оприлюднюватися    проекти    регуляторних   актів,    які оприлюднювалися до внесення їх на розгляд сесії відповідної ради.

У разі оприлюднення проектів регуляторних актів за рішенням відповідної ради або відповідальної постійної комісії цієї ради функцію розробника проекту виконує орган, особа чи група осіб, які внесли цей проект на розгляд сесії відповідної ради, якщо інше не встановлено у рішенні ради чи відповідальної постійної комісії.

Зауваження і пропозиції щодо оприлюдненого проекту регуляторного акта, внесеного на розгляд сесії ради, та відповідного аналізу регуляторного впливу надаються фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями розробникові цього проекту та головній постійній комісії ради.

Отже, позивач виконав функції розробника регуляторного акту для опублікування проекту рішення та аналізу регуляторного впливу рішення відповідно до ч. 3 ст. 35 Закону України „Про заходи державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”, яка передбачає, що у разі оприлюднення проектів регуляторних актів  за  рішенням відповідної  ради  або  відповідальної постійної комісії цієї ради функцію розробника проекту виконує орган, особа чи група осіб, які внесли цей проект на розгляд сесії відповідної ради,  якщо інше не встановлено у рішенні ради чи відповідальної постійної комісії.

Таким чином, саме позивач як розробник регуляторного акту повинен був оприлюднити проект регуляторного акту, а у рішенні відповідача від 06.09.05 № 16/25 йдеться про зобов’язання секретаря ради інформувати населення про затвердження тарифів на комунальні послуги, тобто мова йшла не про обов’язок відповідача оприлюднити проект регуляторного акту, а про необхідність тільки ознайомити тільки з вже прийнятим регуляторним актом.

Судом першої інстанції в постанові, що оскаржується відповідачем, зазначено про те, що відповідач затвердив тарифи до рівня економічно обґрунтованих витрат на виробництво послуг теплопостачання після підготовки та оприлюднення від 01.08.06 регуляторного акту, але докази оприлюднення регуляторного акту позивачем як розробником акту саме 01.08.06 в матеріалах справи відсутні.

Те, що регуляторний акт не був оприлюднений позивачем, на якого покладені на даному етапі функції розробника регуляторного акту, не був оприлюднений, стало підставою обґрунтованого призупинення рішення № 16/25 від 06.09.05.

У подальшому відповідач оприлюднив проект та аналіз регуляторного акту про затвердження тарифів в місцевій газеті „Время” № 37 від вересня 2006 року                          (а. с. 26), після чого позивач 26.10.06 на сесії селищної ради затвердив інші (збільшені) порівняно зі спірними тарифами (вартість центрального опалення –9,93 грн. кв. м. для населення).

Як зазначає відповідач у апеляційній скарзі і свідчать матеріали справи, проект регуляторного акта по затвердженню тарифів, які були прийняті 06.09.05 та призупиненні 14 лютого 2006 року, не був переглянутий у зв’язку з тим, що орган, який виконує функцію розробника регуляторного акта (ЛОКСТП „Луганськтеплокомуненерго”), не опублікував проект рішення про затвердження тарифів у засобах масової інформації, що не дало змоги споживачам обговорити проект регуляторного акту та надіслати свої зауваження та пропозиції розробникові проекту. Однак, при розробці нового рішення „Про затвердження тарифів на центральне теплопостачання” у серпні-жовтні 2006 року ЛОКСТП  „Луганськтеплокомуненерго” виконав   всі вимоги, передбачені Закону № 1160 щодо оприлюднення регуляторного акту, при цьому не опублікував проект рішення   по відношенню до тарифів, затверджені 06.09.05, дію яких було зупинено 14.02.06 рішенням № 19/1. Це свідчить про неоднакове застосування ЛОКСТП „Луганськтеплокомуненерго” законодавства про регуляторну політику.

Таким чином, відповідач правомірно призупинив дію рішення від 06.09.05                   № 16/25 „Про тарифи на комунальні послуги, які надаються населенню”, у зв’язку з чим позовні вимоги ЛОКСТП „Луганськтеплокомуненерго” до Станично –Луганської селищної ради Станично –Луганського району Луганської області не підлягають  задоволенню.

За таких обставин, судова колегія Луганського апеляційного господарського суду дійшла до висновку, що відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 202, п. 2 ст. 205 Кодексу адміністративного судочинства України постанова від 05.12.06 у справі № 4/539н-ад підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про відмову у задоволенні позову.

Судовий збір за подання позову у розмірі 3 грн. 40 коп. та судовий збір за подання апеляційної скарги у розмірі 1 грн. 70 коп. покладається на позивача по справі.

Згідно зі ст. 160 Кодексу адміністративного судочинства України у судовому засіданні, в якому закінчився розгляд справи, оголошено лише вступну та резолютивну частини постанови та повідомлено сторін про те, що повний текст постанови суду апеляційної інстанції буде виготовлено протягом п’ятиденного строку з дня закінчення розгляду справи.

Керуючись ст. ст. 94, 160, 167, 195, п. 3 ч. 1 ст. 198, п. 3 ч. 1 ст. 202, ч. 2                     ст. 205, 207, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, Луганський апеляційний господарський суд у складі колегії суддів

П О С Т А Н О В И В :

1.          Апеляційну скаргу Станично –Луганської селищної ради Станично –Луганського району Луганської області на постанову господарського суду Луганської області від 05.12.06 у справі № 4/539н-ад задовольнити.

2.          Постанову господарського суду Луганської області від 05.12.06 у справі                   №  4/539н-ад скасувати.

3.          Прийняти нову постанову.

4.          У задоволенні позову відмовити.

5.          Судовий збір за подання позову у розмірі 3 грн. 40 коп. покласти на позивача.

6.          Стягнути з Луганського обласного комунального спеціалізованого теплозабезпечуючого підприємства „Луганськтеплокомуненерго”, вул. Карла Маркса, 54, м. Луганськ, код 03340529, на користь Станично –Луганської селищної ради Станично –Луганського району Луганської області, вул. Леніна, 52, смт. Станично –Луганське, код 04335766, судовий збір за подання апеляційної скарги у розмірі 1 грн. 70 коп. Видати виконавчий лист.

Постанову Луганського апеляційного господарського суду може бути оскаржено протягом одного місяця після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції шляхом подання касаційної скарги до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя                                                             І.В.  Семендяєва

Суддя                                                                                К.І. Бойченко

Суддя                                                                                Т.Ф. Парамонова