СУД
СУД
П О С Т А Н О В А

Іменем України

07.12.07                                                                                 Справа № 9/429пн-ад.

Суддя Ворожцов А.Г., розглянувши матеріали справи за позовом

Луганського обласного клінічного онкологічного диспансера, м. Луганськ

до  Контрольно-ревізійного управління в Луганській області

про визнання протиправними дій

в присутності представників:

від позивача - Масалов Є.В., дов. № 743 від 11.11.05,

від відповідача –Лумінський Р.Й. - нач. відділу контролю, довіреність № 4848 від 20.06.07;, Лисенко А.В. - заст. нач. управл. КРУ у Луган. обл., довіреність № 3690 від 15.05.07,  Демидова І.Ю. - нач. відділу прав. роботи, довіреність № 18 від 09.01.07.

Суть спору: позивач, Луганський обласний клінічний онкодиспансер (далі –ЛОКОД) звернувся до суду з позовом, в якому просить:

·          визнати протиправними дії Контрольно-ревізійного управління в Луганській області (далі –КРУ) щодо складання та затвердження Змін до Програми від 24.05.07р.,

·          визнати протиправними дії КРУ щодо проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності в ЛОКОД за період з 01.01.03р. по 01.08.05р. згідно Змін до Програми від 24.05.07р.,

·          визнати протиправними дії КРУ щодо включення до акту ревізії висновків за результатами проведеної згідно Змін до Програми від 24.05.07р. ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності в ЛОКОД за період з 01.01.03р. по 01.08.05р.,

·          зобов’язати КРУ виключити в повному обсязі з акту ревізії фінансово-господарської діяльності ЛОКОД в період з 01.08.05р. по 01.04.07р. № 04-21/17 від 18.06.07р. відомості, інформацію та висновки, які стосуються ревізії питання оплати праці працівників ЛОКОД згідно Змін до Програми від 24.05.07р. за період з 01.01.03р. по 01.08.05р.,

·          встановити відсутність компетенції (повноважень) КРУ щодо:

-          складання та затвердження Змін до Програми ревізії від 24.05.07р., якими збільшено період, що ревізується,

-          проведення інспектування шляхом планової виїзної ревізії фінансово-господарської діяльності ЛОКОД за період, який вже був перевірений шляхом планової виїзної перевірки.

Заявою про збільшення позовних вимог, вих. № 5441 від 27.07.07р. позивач просить разом із позовними вимогами, викладеними вище:

·          визнати нечинним і скасувати в повному обсязі рішення КРУ –вимогу від 19.07.07р. № 04-14/5636, якою:

- зобов’язано позивача забезпечити повне відшкодування встановлених порушень,   зокрема, шляхом притягнення винних осіб до матеріальної відповідальності щодо:

Ш          незаконних витрат на суму 2,61 тис. грн. за комунальні послуги (електрична енергія, тепло-, водопостачання та водовідведення), спожиті відділенням медико-санитарної експертизи,

Ш          зайво сплачених внесків до фондів соціального страхування на загальну суму 10,43 тис. грн.,

- запропоновано розглянути питання щодо доцільності перебування на посаді заступника головного лікаря та головного бухгалтера.

·          визнати нечинним і скасувати в повному обсязі рішення КРУ –розпорядження № 02-33/162 від 19.07.07р. про зупинення операцій з бюджетними коштами на рахунках, відкритих в органах Держказначейства.

Відповідно до ч. 1 ст. 51 КАС України позивач має право збільшити розмір позовних вимог, проте суд звертає увагу позивача на те, що зазначена заява від 27.07.07р. не відповідає юридичній природі збільшення розміру позову, оскільки мова йде не про кількісні показники цього позову, а про додаткові вимоги нематеріального характеру.

Відповідач, КРУ, з позовною заявою не погоджується, вважаючи її необґрунтованою та посилаючись на результати ревізії.

Відповідач звертає увагу на те, що між проведеними контрольними заходами минув календарний рік, а саме: попередній контрольний захід закінчено станом на 09.09.05р., наступний розпочато 25.04.07р.

При проведенні у позивача протягом квітня-травня 2007 року ревізії питання дотримання законодавства при здійсненні операцій з оплати праці (проведеною суцільним порядком за період з 01.08.05р. по 01.04.07р.) встановлено, що в серпні-вересні 2005 року з відома головного лікаря ЛОКОД на підставі укладених договорів підряду на виконання робіт з обслуговування комп’ютерної техніки та ремонту медичного обладнання, які названо як трудові угоди, проводилося нарахування та виплата винагороди на загальну суму 2189,30 грн. за рахунок коштів загального фонду за кодом економічної класифікації видатків бюджету 111 «заробітна плата». Крім цього, на суму винагороди було нараховано та перераховано до Пенсійного фонду 803,48 грн. страхових внесків, віднесених на видатки за кодом 1120 «нарахування на заробітну плату».

Відповідач стверджує, що оплата робіт, виконаних за договорами підряду, повинна проводитися за тими кодами економічної класифікації, які відповідають економічній сутності платежів. Таким чином при здійсненні оплати за укладеними трудовими угодами проводилося витрачання бюджетних коштів за кодом, що не відповідає змісту проведеної операції, її сутності та на цілі, що не відповідають виділеним асигнуванням, тобто не за цільовим призначенням в загальній сумі 2992,78 грн., що є бюджетним правопорушенням у вигляді нецільового використання бюджетних коштів.

Під час ревізії було встановлено, що зазначене бюджетне правопорушення також відбувалося у попередньому періоді, який не визначено для поточної ревізії.

Враховуючи, що при проведенні попередньої планової перевірки у позивача питання правильності нарахування та виплати заробітної плати за трудовими договорами і договорами підряду не вивчалося (за його відсутністю у програмі перевірки), керуючись ч. 2 п. 7 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затв. постановою КМУ від 20.04.06р. № 550, для повноти дослідження питання цільового використання фонду оплати праці працівників ЛОКОД відповідач вніс зміни до програми ревізії в частині збільшення періоду ревізії зазначеного питання з 01.01.03р. по 01.08.05р.

Відповідач зауважив, що у вересні 2005 року перевірку щодо додержання чинного законодавства позивачем проведено прокуратурою Луганської області, а посадові особи КРУ приймали участь у проведенні цієї перевірки в якості спеціалістів, результати перевірки окремих питань були викладені у довідці від 26.09.05р., яку передано до обласної прокуратури. І хоча порушення щодо нецільового використання бюджетних коштів було встановлено, відповідач не мав можливості реалізувати результати перевірки, оскільки заходи щодо усунення встановлених порушень вживаються за результатами ревізій, проведених безпосередньо КРУ відповідно до вимог ст. 10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні».

Відповідач стверджує, що питання «Стан усунення недоліків і порушень, виявлених попередніми контрольними заходами», виявлених під час останньої планової виїзної перевірки (акт від 09.09.05р. № 042-21/19) викладене на стор. 3 акту ревізії № 04-21/17 від 18.06.07р. у відповідності з вимогами п. 5.1 Методики оформлення органами державної контрольно-ревізійної служби результатів ревізії, затв. наказом Головку України від 27.10.06р. № 358, а саме згідно із послідовністю одного із варіантів прикладу викладення перевіреного питання. Відповідач повідомив. що під час попередньої планової перевірки встановлено фінансових порушень, що призвели до втрат 6,06 тис. грн., які відшкодовано повністю, та фінансових порушень, що не призвели до втрат, на 1,26 тис. грн., які усунуто в повному обсязі.

В обгрунтування позову позивач виклав таке.

16 квітня 2007 року позивач отримав від відповідача письмове повідомлення № 12-14/2715 від 10.04.07р. про проведення планової ревізії фінансово-господарської діяльності за період з 01.08.05р. по 01.04.07р., термін проведення ревізії –з 25.04.07р. по 31.05.07р.

Ревізія почалася 25.04.07р. згідно з Програмою ревізії фінансово-господарської діяльності у Луганському обласному клінічному онкологічному диспансері за період з 01.08.05р. по 01.04.07р. (далі –Програма), один з примірників якої під розписку отримав головний лікар ЛОКОД для ознайомлення.

25.05.07р. керівник ревізійної групи надала головному лікарю –керівнику ЛОКОД, складені ним Зміни до програми ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності у Луганському обласному клінічному онкологічному диспансері за період з 01.01.03р. по 01.08.05р. (далі –Зміни до програми).

З цього приводу позивач звернувся зі скаргою до відповідача, оскільки вважав дії посадових осіб щодо складання та погодження Змін до програми, а також щодо проведення ревізії за період з 01.01.03р. по 01.08.05р. протиправними.

У задоволенні вказаної скарги відповідач відмовив.

Позивач, посилаючись на ст.ст. 12, 15 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26.01.93р. № 2939-ХІІ (далі –Закон про КРУ), ч. 2 ст. 19 Конституції України, п. 7.1 Методики оформлення органами державної контрольно-ревізійної служби результатів ревізії, затв. наказом Головку України від 27.10.06р. № 358, п. 39 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затв. постановою КМУ від 20.04.06р. № 550,  вважає, що дії КРУ щодо:

·          складання та затвердження Змін до програми,

·          проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності ЛОКОД за період з 01.01.03р. по 01.08.05р. згідно зі Змінами до програми від 24.05.07р.,

·          включення до акту ревізії висновків за результатами проведеної згідно зі Змінами до програми окремих питань фінансово-господарської діяльності ЛОКОД за період з 01.01.03р. по 01.08.05р.

здійснені у порушення норм Конституції України та чинного законодавства та є протиправними.

Позивач зазначає, що попередня планова виїзна перевірка ЛОКОД була здійснена КРУ за період діяльності з 01.02.03р. по 01.08.05р., за результатами якої було складено Акт перевірки законного та цільового використання бюджетних коштів в Луганському обласному клінічному онкологічному диспансері за період з 01.02.03р. по 01.08.05р. № 042-21/19, таким чином, відповідач не мав права перевіряти той же самий період двічі.

Оцінивши доводи позивача та відповідача і надані докази, суд дійшов висновку про наступне.

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про судоустрій»суди при здійсненні правосуддя повинні забезпечувати на засадах верховенства права захист гарантованих Конституцією та законами України прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави.

Суть спірних правовідносин за цією справою зводиться до питань чи мав право відповідач, КРУ в Луганській області, складати та затверджувати Зміни до програми ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності у Луганському обласному клінічному онкологічному диспансері за період з 01.01.03р. по 01.08.05р., включати до акту ревізії висновки за результатами проведеної згідно Змін до Програми від 24.05.07р. ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності та чи порушив відповідач такими діями права та законні інтереси позивача, Луганського обласного клінічного онкодиспансеру.

Відповідно до ст. 104 КАС України до адміністративного суду має право звернутися з адміністративним позовом особа, яка вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин.

Відповідно до ч. 2 ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення , дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Як було встановлено судом, з 25.04.07р. згідно з Програмою, один з примірників якої під розписку отримав головний лікар ЛОКОД для ознайомлення, відповідач проводив ревізію фінансово-господарської діяльності у позивача за період з 01.08.05р. по 01.04.07р.

25.05.07р. відповідно до прийнятих відповідачем Змін до програми ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності за період з 01.01.03р. по 01.08.05р. (питання дотримання законодавства при здійсненні операцій з оплати праці) було встановлено, що при здійсненні оплати за укладеними трудовими угодами проводилося витрачання бюджетних коштів за кодом, що не відповідає змісту проведеної операції, її сутності та на цілі, що не відповідають виділеним асигнуванням, тобто не за цільовим призначенням.

Позивач стверджує, що попередня планова виїзна перевірка ЛОКОД була здійснена КРУ за період діяльності з 01.02.03р. по 01.08.05р., за результатами якої було складено Акт перевірки законного та цільового використання бюджетних коштів в Луганському обласному клінічному онкологічному диспансері за період з 01.02.03р. по 01.08.05р. № 042-21/19, таким чином, відповідач не мав права перевіряти той же самий період двічі.

Доводи позивача зводяться до факту порушення відповідачем імперативної норми ч. 2 ст. 19 Конституції України, згідно з якою органи державної влади… їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, що передбачені Конституцією і законами України.

Позивач зазначив, що жодним законом для КРУ не встановлені ані підстави, ані повноваження, ані спосіб щодо здійснення інспектування підконтрольної установи за минулий період, щодо збільшення періоду, що ревізується (перевіряється), щодо внесення змін до програми ревізії з приводу збільшення періоду, що ревізується.

Судом було встановлено, що на підставі вимоги прокуратури Луганської області від 16.09.05р. № 7/1-1—8 працівники відповідача були залучені до перевірки додержання чинного законодавства ЛОКОД, яка здійснювалася саме прокуратурою області.

За наслідками цієї перевірки відповідачем була складена довідка від 26.09.05р., в якій було зазначено, що вибірковою перевіркою законності та повноти проведення поточного капітального ремонту за період з 01.01.03р. по 01.08.05р. встановлено, що протягом 2003, 2004 років та 7 місяців 2005 року позивачем на проведення поточного та капітального ремонту було витрачено206,3 тис. грн. та 489,6 тис. грн. відповідно (л.с. 100).

За розрахунками до кошторисів на 2003, 2004 роки та 7 місяців 2005 року за КЕКВ 1111 були виділені кошти лише на виплату заробітної плати штатним працівникам, на виплату святкових, нічних, заміщення тощо. Збільшення асигнувань за цим кодом проводилося лише у зв’язку з підвищенням розміру заробітної плати (а.с. 102).

У довідці було зазначено, що протягом перевіряємого періоду нарахування та виплата винагороди за укладеними трудовими угодами проводилася за КЕКВ 1111 «заробітна плата», однак, згідно з наказом Мінфіну України від 27.12.2001р. № 604 та наказом Держказначейства України від 04.11.04р. № 194 видатки, пов’язані з технічним обслуговуванням обладнання, комп’ютерної, медичної та іншої техніки, поточний ремонт приміщень, проведений фізичними особами на підставі договорів підряду, відносяться до КЕКВ 1137 «поточний ремонт обладнання, інвентарю та будівель, технічне обслуговування обладнання». Видатки з оплати робіт та професійних послуг сторонніх фахівців, проводяться за рахунок коштів, виділених за КЕКВ 1139 «оплата інших послуг та інші видатки».

Таким чином відповідач на стор. 8 довідки зробив висновок, що ЛОКОД при здійсненні оплати за укладеними трудовими угодами за КЕКВ 1111 «заробітна плата»та 1120 «нарахування на заробітну плату»проводилося витрачання бюджетних коштів за кодом класифікації, що не відповідає змісту проведених операцій, їх економічної сутності та на цілі, що не відповідають виділеним асигнуванням, в загальній сумі 416 815 грн., чим порушено вимоги постанови КМУ від 28.02.02р. № 228 про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, вимоги ст. 119 Бюджетного кодексу України.

У спірному акті ревізії від 18.06.07р. № 04-21/17 на стор. 13 –18 (а.с. 35 –40) відображені ті самі порушення за той самий період і це стало приводом для звернення позивача з цим позовом до суду.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону про КРУ головним завданням  державної контрольно-ревізійної служби є здійснення  державного  фінансового  контролю  за  використанням і збереженням державних фінансових ресурсів,  необоротних  та  інших активів,  правильністю  визначення  потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і  майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який  перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень   та запобігання їм у подальшому.

Відповідно до ч. 5 цієї статті інспектування здійснюється у формі ревізії та  полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка  повинна  забезпечувати  виявлення  наявних  фактів  порушення законодавства,  встановлення винних у  їх  допущенні  посадових  і матеріально відповідальних осіб.

Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 8 Закону про КРУ до основних функцій КРУ належить здійснення контролю за усуненням недоліків і порушень, виявлених під час  проведення  державного фінансового контролю.

Пункт 2 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затв. постановою КМУ від 20.04.06р. № 550 (далі –Порядок 550) містить аналогічну норму, викладену у ч. 5 Закону про КРУ, - інспектування полягає у   документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна  забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх   допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Відповідно до п. 7 Порядку 550 у ході підготовки до ревізії посадовими особами служби складається в двох примірниках програма ревізії, в якій визначаються   найменування об'єкта контролю, тема, період та питання, що підлягають ревізії відповідно до компетенції служби. Програма затверджується керівником органу служби чи його заступником.

Під час проведення ревізії для повноти дослідження питань посадовими особами   служби можуть вноситися за письмовим погодженням з керівником органу служби чи його  заступником  зміни до програми ревізії.

Один примірник програми ревізії видається керівнику об'єкта контролю чи його заступнику під розписку на примірнику органу служби для ознайомлення. Якщо керівник об'єкта контролю чи його заступник  відмовляється від підпису, але не заперечує проти проведення ревізії, це зазначається у вступній частині акта ревізії.

Виходячи з наведених норм, вирішуючи цей спір, суд виходив з наступного.

Ш            Жодним законом не передбачена заборона КРУ шляхом проведення ревізії  щодо додержання чинного законодавства у бюджетних установах перевіряти період, у якому були виявлені порушення під час проведення перевірки, яка здійснювалася іншими державними органами, зокрема, прокуратурою, із залученням фахівців КРУ.

Ш            Порядком 550 передбачена можливість внесення змін до програми ревізії, у т.ч. до періоду перевірки.

Ш            Наслідком виявлення порушень під час проведення перевірки (ревізії) КРУ є  забезпечення виявлення наявних фактів порушення законодавства,  встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб та контроль за усуненням недоліків і порушень.

Ш            За результатами проведеної обласною прокуратурою перевірки КРУ не мало можливості реалізувати наслідки виявлених порушень з боку позивача, що унеможливило виконати основну функцію щодо усунення виявлених недоліків і порушень  та запобігання їм у подальшому, відповідно до Закону про КРУ, тому відповідач правомірно затвердив зміни до програми ревізії та виклав в акті ревізії встановлені порушення.

Викладене свідчить про те, що відповідач не порушив вимоги ст. 19 Конституції України, здійснив ревізію відповідно до своєї компетенції, в межах повноважень та способом, встановленими Законом про КРУ, за наслідками виявлених порушень правомірно надіслав позивачу вимогу від 19.07.07р. № 04-14/5636 та розпорядження № 02-33/162 від 19.07.07р.

За таких обставин суд не вбачає підстав для задоволення позову.

Згідно ст. 160 Кодексу адміністративного судочинства України у судовому засіданні, в  якому закінчився розгляд справи, оголошено вступну та резолютивну частини постанови та повідомлено представників сторін про те, що постанову у повному обсязі буде виготовлено протягом 5-денного строку.

На підставі викладеного, керуючись ст. ст. 2, 17, 87, 94, 98, 158 - 163 Кодексу адміністративного судочинства України,   суд

п о с т а н о в и в:

1.  У задоволенні позову відмовити.

2. Судові витрати покласти на позивача.

3. Скасувати заходи щодо забезпечення позову, прийняті ухвалою суду від 13.11.07р.

Постанова  набирає законної сили після  закінчення строку подання заяви про апеляційне оскарження,  встановленого Кодексом адміністративного судочинства України, якщо таку заяву не було подано.

Постанову складено у повному обсязі та підписано 11.12.2007р.

Про апеляційне оскарження рішення  суду  першої  інстанції спочатку  подається  заява.  Обґрунтування  мотивів  оскарження  і вимоги до суду апеляційної інстанції  викладаються  в  апеляційній скарзі.

Заява  про  апеляційне  оскарження  та  апеляційна  скарга подаються до адміністративного суду  апеляційної  інстанції  через суд  першої  інстанції,  який  ухвалив оскаржуване судове рішення. Копія апеляційної скарги одночасно  надсилається  особою,  яка  її подає, до суду апеляційної інстанції.

Заява  про  апеляційне  оскарження  постанови  суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення,  а в разі   складення   постанови  у  повному  обсязі  відповідно  до статті 160 цього Кодексу -  з  дня  складення  в  повному  обсязі. Апеляційна  скарга  на  постанову  суду першої інстанції подається протягом  двадцяти  днів  після  подання  заяви   про   апеляційне оскарження.

Апеляційна   скарга  може  бути  подана  без  попереднього подання заяви про апеляційне оскарження,  якщо скарга подається  у строк, встановлений для подання заяви про апеляційне оскарження.

Суддя                                                                               А.Г.Ворожцов