議案名稱：「財政紀律法草案」，請審議案。
案由：本院委員王榮璋等19人，有鑑於近年來公共債務未償餘額持續增加，為健全國家財政，節制支出規模，嚴格控制預算歲入歲出差短及公共債務餘額，謀求國家永續發展，落實財政紀律，促使各級政府與各政黨重視財政責任。爰擬具「財政紀律法草案」。是否有當？敬請公決。
提案單位/提案委員：本院委員王榮璋等19人
提案人：王榮璋
連署人：施義芳
陳賴素美
蔡易餘
郭正亮
趙正宇
吳秉叡
鄭運鵬
林淑芬
呂孫綾
周春米
高志鵬
鄭寶清
李俊俋
江永昌
段宜康
鍾孔炤
李昆澤
陳曼麗
提案來源：委員提案
議案類別：法律案
屆：第9屆
會議：第9屆第6會期第13次會議
提案日期：2018-12-14
字號：院總第705號委員提案第22654號
相關法律：財政紀律法
議案狀態：審查完畢(三讀)
議案流程：
會期: 09-06-13
院會/委員會: 院會
狀態: 排入院會 (交財政委員會)
日期: 2018-12-14
2018-12-18
會期: 09-06-13
院會/委員會: 院會
狀態: 交付審查
日期: 2018-12-14
2018-12-18
院會/委員會: 財政委員會
狀態: 委員會審查
日期: 2018-12-20
院會/委員會: 財政委員會
狀態: 委員會審查
日期: 2018-12-22
院會/委員會: 財政委員會
狀態: 委員會發文
日期: 2018-12-24
關連議案：
議案名稱: 本院財政委員會報告併案審查委員曾銘宗等17人、委員賴士葆等19人及委員王榮璋等19人分別擬具「財政紀律法草案」案。
議案名稱: 本院委員曾銘宗等17人「財政紀律法草案」，請審議案。
議案名稱: 本院委員賴士葆等19人「財政紀律法草案」，請審議案。
對照表：
law_id: 02311
law_name: 財政紀律法草案
立法種類: 增訂條文
title: 財政紀律法草案
rows: 說明: 章名。
增訂: 第一章　總　　則
說明: 一、參考公共債務法第一條，闡明立法目的為規範各級政府及立法機關嚴守財政紀律，以維護國家財政健全。

二、第二項明定本法與其他法律適用之優先順序。
增訂: 第一條　為健全中央及地方政府財政，貫徹零基預算精神，維持適度支出規模，嚴格控制預算歲入歲出差短及公共債務餘額，謀求國家永續發展，落實財政紀律，特制定本法。

有關財政紀律之規範，本法未規定者，適用其他有關法律之規定。
說明: 一、第一款明定財政紀律之定義，並強調不受政治及選舉因素影響。其中歲入、歲出係指預算法第六條所訂範圍。

二、第二款參考行政院「稅式支出評估作業應注意事項」，明確規範稅式支出之定義。然該注意事項之位階不足，且缺乏母法授權，故於本法明定。

三、第三款明定本法所稱公共債務，與公共債務法第四條之定義相同。
增訂: 第二條　本法用詞定義如下：

一、財政紀律：指對於政府支出成長之節制、預算歲入歲出差短之降低、公共債務之控制及相關財源籌措，不受政治、選舉因素影響，俾促使政府與政黨重視財政責任與國家利益之相關規範。

二、稅式支出：指政府為達成經濟、社會或其他特定政策目標，利用稅額扣抵、稅基減免、成本費用加成減除、免稅項目、稅負遞延、優惠稅率、關稅調降或其他具減稅效果之租稅優惠方式，使特定對象獲得租稅利益之補貼。

三、公共債務：係指公共債務法所稱之公共債務。
說明: 明定相關機關依職權辦理。
增訂: 第三條　本法由財政部、行政院主計總處、審計部及相關機關，依職權辦理。
說明: 章名。
增訂: 第二章　財政收支
說明: 一、參考預算法第二十三條內容訂定。

二、查近年多部特別條例之立法，皆規定不受預算法第二十三條不得充經常支出之限制。

三、為重申相關原則之重要性，及避免特別預算影響財政紀律無法落實，爰訂定本條。
增訂: 第四條　各級政府經常收支，應保持平衡。

非因預算年度有異常情形，資本收入、公債與賒借收入及以前年度歲計賸餘，不得充經常支出之用。
說明: 一、參考預算法第九十一條對立法委員之規範，要求中央政府各級機關及立法委員提出之法律案，如大幅增加歲出或減少歲入，應有具體財源規劃。

二、地方政府屢因發放未排富之非法定現金給付，或因自行加碼法定現金給付，造成龐大之財政負擔，甚至排擠其他政事支出，爰參考地方制度法第七十二條、財政收支劃分法第三十八條之一，於第二項明定各級地方政府應比照辦理。
增訂: 第五條　中央政府各級機關、立法委員所提法律案大幅增加政府歲出或減少歲入者，應先具體指明彌補資金之來源。

各級地方政府或立法機關所提自治法規增加政府歲出或減少歲入者，應比照前項規定辦理。
說明: 一、行政院於92年7月18日訂定「稅式支出評估作業應注意事項」，要求各部會所提稅式支出法規，經自行評估或經財政部複評，每年度稅收損失在新臺幣五千萬元以上者，應會同財政部與主計總處研擬財源籌措方式。

二、審計部101年查核發現，該注意事項缺乏考核執行成果之權責單位，函請行政院明訂實施成效之管考機制。審計部復於106年查核發現，貨物稅條例等五5項租稅減免法案，業務主管機關未依規定流程辦理，函請行政院改善。顯見該注意事項並未落實執行。

三、為強化稅式支出整體評估，避免稅收損失金額龐鉅卻未達預期效益，爰訂定本條。並於第四項要求地方政府比照辦理。
增訂: 第六條　中央政府各級機關所提稅式支出法規，應確認未構成潛在有害租稅慣例，並盤點運用業務主管政策工具之情形及執行結果，審慎評估延續或新增租稅優惠之必要性。

經評估確有採行稅式支出之必要者，應就稅式支出法規實施效益及成本、稅收損失金額、財源籌措方式、實施年限、績效評估機制詳予研析，確保其可行且具有效性。

稅式支出評估作業辦法，由行政院另定。

各級地方政府所提自治法規涉及稅式支出者，應比照第一項及第二項規定辦理。
說明: 一、政府預算資源有限，各級政府編列預算應考量支出效益排列優先順序，並貫徹零基預算精神，節制政府支出之成長。惟教育經費編列與管理法第三條明定，各級政府教育經費預算合計應不低於前三年度決算歲入淨額平均值之23%。教育經費總額隨著歲入規模只增不減，全然違背零基預算之精神，嚴重影響政府財政調度彈性。另，原住民族教育法第九條，亦有專款辦理且不得低於中央教育預算總額1.9%之規定。

二、政府各項收入納入公務預算採統收統支運用，有利國庫調度，倘以法令明定指定用途納入基金，雖具獨立性及專屬性，惟影響政府統籌運用資源能力，無法彈性因應政經環境及國家發展需要，調整年度施政重點。

三、為提高政府預算資源配置效益，爰要求各級政府及立法機關，不得強制規定特定用途經費以固定額度或比率保障，或將稅收、規費等既有收入成立基金限定專款專用。

四、為降低對實務層面之衝擊，本條文僅向後生效，無追溯適用之規定。故本法施行後，不影響「教育經費編列與管理法」及「原住民族教育法」相關條文之效力。
增訂: 第七條　各級政府及立法機關制（訂）定或修正法律、法規或自治法規時，不得設定固定經費額度或比率保障，或將政府既有收入以成立基金方式限定專款專用。
說明: 一、108年度中央政府總預算案附屬單位預算之非營業特種基金，共有102單位。行政院雖訂有「中央政府非營業特種基金設立及存續原則」，但部會普遍存在未訂定收支保管及運用辦法、未依據賸餘分配及短絀填補之原則辦理、未訂定基金運用督導考核辦法、基金績效不彰卻不檢討裁撤等多項弊病。

二、我國非營業特種基金數目繁多，未配合中央政府組織改造予以檢討，本院於審查104年度中央政府總預算時附帶決議，要求行政院提送105年中央政府總預算時，提出非營業特種基金整併成果及規劃。行政院主計總處雖於盤點出17單位基金應檢討存續，惟部會配合意願低落，至107年底僅完成4單位基金整併。截至107年底止，仍有10個主管機關共19個非營業基金無法源依據。

三、為避免非營業特種基金之收入過度仰賴國庫撥補，限制政府統籌規劃及運用財政收入能力，並排擠其他重要施政之經費需求。爰訂定本條，要求基金設立應有自有財源及必要性，以及建立退場機制。並規範地方政府比照辦理。

四、為降低對實務層面之衝擊，本條第三項僅向後生效，無追溯適用之規定。故本法施行後，不影響「國立大學校院校務基金設置條例」第十三條、「軍事教育條例」第二十一條之一之效力。

五、本條第四項「國庫撥補以外之財源占基金支出比率之前三年平均數未達百分之五十」不含國庫增資作業基金情形。
增訂: 第八條　中央政府非營業特種基金須依法律或配合重要施政需要，按預算法第四條規定，並應具備特（指）定資金來源，始得設立。

前項基金屬新設者，其特（指）定資金來源應具備政府既有收入或國庫撥補以外新增適足之財源，且所辦業務未能納入現有基金辦理。

中央政府非營業特種基金之設立、保管、運用、考核、合併及裁撤，不得排除適用預算法、會計法、決算法、審計法及其相關法令規定。

中央政府非營業特種基金因情勢變更，或執行績效不彰，或基金設置之目的業已完成，或設立之期限屆滿時，應裁撤之。設立後如國庫撥補以外之財源占基金支出比率之前三年平均數未達百分之五十，應於次年度裁撤。

地方政府所管非營業特種基金，應比照前四項規定辦理。
說明: 一、為促使候選人及政黨主動揭露選舉政見涉及增加政府支出或減少收入的資訊，爰參考公職人員選舉罷免法第四十七條政見內容得以文字、圖案呈現，以及菸害防制法第六條第二項有關警示圖文之規定，明確規範警示圖文及彌補資金相關資訊之標示面積，不得小於35%。

二、第二項明定警示圖文及相關資訊標示辦法，由中央選舉委員會擬訂後報請行政院核定。
增訂: 第九條　公職候選人或政黨於投票日六個月前選舉期間提出之政見、宣傳品，涉及增加政府支出或減少收入者，應以中文標示增加政府支出或減少收入之警示圖文與彌補資金相關資訊；其標示面積不得小於該面積百分之三十五。

前項標示之內容、面積及其他應遵行事項之辦法，由中央選舉委員會擬訂，報請行政院核定。
說明: 參考預算法第四十九條及第九十六條，明定中央及地方立法機關審議預算案之重點。
增訂: 第十條　預算案之審議，應注重支出增加、收入減少之原因、替代財源之籌措及債務清償之規劃。
說明: 一、依據「中央政府中程計畫預算編製辦法」第十六條及「行政院所屬各機關中長程個案計畫編審要點」第2點及第5點規定，公共建設計畫及施政計畫之核定計畫內容已有明確規定。

二、考量政府部分重大施政計畫可能涉及國家機密，為予以制度性規範，且政府資訊公開法已明確規範資訊公開原則及政府主動公開之資訊。爰要求依據政府資訊公開法相關規定辦理。
增訂: 第十一條　各級政府之重要公共工程建設及重大施政計畫選擇方式及替代方案之成本效益分析報告，應依政府資訊公開法規定，公布於相關網站。
說明: 一、苗栗縣政府104年間爆發無法支付員工薪資及積欠廠商款項之財政危機，行政院爰於104年7月15日公布「地方政府財政紀律異常之控管機制」，協助地方政府遇財政異常時，重整並建立財政紀律。

二、依據財政部國庫署每月公布之各級政府公共債務統計表，107年10月底債務超限者為苗栗縣及宜蘭縣，瀕臨債限者為新竹縣及嘉義縣。

三、部分地方政府債務瀕臨法定上限甚至超限，為協助未遵守財政紀律之地方政府，強化金流控管，量入為出，並提出財政健全措施，落實財政紀律，爰訂定本條，對未遵守財政紀律之地方政府，建立相關控管機制。
增訂: 第十二條　中央對於財政紀律異常之地方政府，應訂定控管機制。

前項異常情形控管機制由行政院另定之。
說明: 章名。
增訂: 第三章　歲入歲出差短及公共債務
說明: 一、行政院於90年成立「財政改革委員會」，任務包含研擬於五至十年內達成財政收支平衡目標之方案。惟當時提出分為稅課收入、非稅課收入、政府支出等三方面的各項措施，後續多未執行。

二、中長期平衡預算應列為各級政府努力之方向，相關目標年度及未來年度歲入、歲出之結構調整各級政府宜有所規劃。爰訂定本條，規範各級政府須公布預計達成平衡預算之目標年度及相關規劃。
增訂: 十三條　各級政府應具體提出中長期平衡預算之目標年度及相關之歲入、歲出結構調整規劃，並公布於網站。變更時應具體說明變更原因及對於目標之影響。
說明: 一、依據馬斯垂克條約，歐盟國家債限流量及存量，各不得超過當年度GDP的3%及60%。爰訂定本條，規範我國每年度歲入歲出差短預算數，應維持在GDP的3%以下。

二、馬斯垂克條約第一百二十六條亦規定，若國家面臨嚴重經濟衰退，則不在此限。考量我國可能面臨經濟情勢變動等特殊情形，爰訂定經立法院同意之但書規定。
增訂: 第十四條　中央及地方政府各年度總預算之歲入歲出差短數，不得超過前一預算年度國內生產毛額百分之三。但經立法院同意者，不在此限。
說明: 一、依據公共債務法現行規定，各級政府應揭露訊息包括：按月編製公共債務報表、基金調度周轉金額、依國際組織標準計算之債務資訊。

二、惟地方政府債務超限或瀕臨債限情形，為各界所關注，故訂定本條，要求各級政府自行揭露公共債務金額及償債計畫。
增訂: 第十五條　公共債務主管機關應按月編制公共債務及償債計畫之報表，按季公布詳細狀況於政府公報及網站。
說明: 一、104年間苗栗縣政府爆發債務危機，根據當年度苗栗縣總決算審核報告，縣府向中央統籌分配稅款、特定用途專戶及基金調借的金額，合計達167億3,400萬元，為歷年最高。其中包含苗栗縣實施平均地權基金73億9,100萬元、苗栗縣地方教育發展基金46億3,600萬元；甚至苗栗縣社會福利基金年度規模僅9億元，縣府卻調借7億5千萬元，導致該縣法定福利項目幾乎停擺，嚴重影響縣民權益。

二、為避免各級政府公庫長期透過特種基金向銀行借款，規避公共債務法規定，爰要求按季公布其調借金額、起迄期間及該基金之財務狀況。
增訂: 第十六條　各級政府應按季於網站公布向特種基金調度周轉金額、期間及該特種基金之會計報表。
說明: 章名。
增訂: 第四章　罰　　則
說明: 一、公務員懲戒法第二條明定，公務員如有違法、廢弛職務或其他失職行為者，應移送懲戒。

二、依公共債務法第九條規定，中央、直轄市、縣（市）或鄉（鎮、市）有超額舉債、未依法編列債務還本預算及違反限制或停止舉債之命令，仍予以舉債者，除中央由監察院依法監督外，由各該監督機關命其於一定期限內改正或償還，屆期未改正或償還者，除減少或緩撥其統籌分配稅款外，並將財政部部長、各該直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長移送懲戒。
增訂: 第十七條　公務員違反本法規定者，應依公務員懲戒法移送懲戒。但法律另有規定者，從其規定。
說明: 明訂施行日期。
增訂: 第十八條　本法自公布日施行。