議案名稱：「揭弊者保護法草案」，請審議案。
案由：本院委員賴瑞隆、劉建國等19人，鑑於聯合國反貪腐公約明定反貪腐政策應促進社會參與，以實現法治、廉正、透明度等原則，對出於善意及具合理事證之檢舉人，提供保護之適當措施，避免遭受不公正待遇。各先進國家如美國、日本、英國、澳洲、紐西蘭、韓國等多已制定揭弊者保護專法，皆為鼓勵及保護知悉弊案而勇於出面舉發貪腐行為者。再者因弊案類型多元，公部門之弊端與私企業之不法行為界線難以明確劃分，為避免產生公、私部門揭弊者權益之落差，而予以一併規範。藉由本法之推動，提供揭弊者之保護措施、型塑揭弊者正面形象之價值觀，進而建構社會運行之正面形象。爰擬具「揭弊者保護法」草案。是否有當？敬請公決。
說明：聯合國反貪腐公約明定反貪腐政策應促進社會參與，以實現法治、廉正、透明度等原則，對出於善意及具合理事證之檢舉人，提供保護之適當措施，避免遭受不公正待遇。各先進國家多已制定揭弊者保護專法，如美國內部揭弊者保護法、日本公益通報者保護法、英國公益通報法、澳洲不正行為通報者保護法、紐西蘭通報者保護法及韓國腐敗防止法等，皆為鼓勵及保護知悉弊案而勇於出面舉發貪腐行為之人士。
鑑於弊案類型多元，公部門之弊端與私企業之不法行為界線難以明確劃分，為避免產生公、私部門揭弊者權益之落差，而予以一併規範。藉由本法之推動，提供揭弊者之保護措施、型塑揭弊者正面形象之價值觀，進而建構社會運行之正面形象。爰擬具「揭弊者保護法」草案，其要點如下：
一、明定本法立法目的及主管機關。（草案第一條及第二條）
二、公、私部門揭弊範圍、受理揭弊機關、揭弊者、揭弊程序。（草案第三條至第六條）
三、禁止不利人事措施原則、不利人事措施定義、救濟內容與程序、舉證責任分配及報復性行為人之責任。（草案第七條至第十一條）
四、揭弊者法律責任減免要件。（草案第十二條及第十三條）
五、揭弊者人身安全之保護。（草案第十四條）
六、揭弊者身分保密之保護。（草案第十五條）
七、揭弊者權益維持原則及喪失保護之例外情事。（草案第十六條）
八、揭弊獎金由各目的事業主管機關另定規範。（草案第十七條）
提案單位/提案委員：本院委員賴瑞隆等19人
提案人：賴瑞隆
劉建國
連署人：陳歐珀
余天
陳靜敏
林岱樺
余宛如
陳曼麗
劉世芳
蘇巧慧
李昆澤
陳明文
李麗芬
葉宜津
鄭運鵬
李俊俋
段宜康
施義芳
呂孫綾
提案來源：委員提案
議案類別：法律案
屆：第9屆
會議：第9屆第8會期第11次會議
提案日期：2019-11-22
字號：院總第336號委員提案第23754號
相關法律：公益揭弊者保護法
議案狀態：逕付二讀
議案流程：
會期: 09-08-11
院會/委員會: 院會
狀態: 排入院會
日期: 2019-11-22
2019-11-26
會期: 09-08-11
院會/委員會: 院會
狀態: 逕付二讀
日期: 2019-11-22
2019-11-26
關連議案：
對照表：
law_id: 01882
law_name: 揭弊者保護法草案
立法種類: 增訂條文
title: 揭弊者保護法草案
rows: 說明: 一、本法採公、私部門合併立法之方式，所稱揭弊者限於機關（構）「內部人員」，並藉此與不限內、外部人均得為「檢舉」之概念有所區別。

二、其他法規對於揭弊者如有較有利之保護規定者，則適用該更有利之保護規定。

三、一般檢舉程序、檢舉人之保護，如目的事業主管機關依權責要求所轄單位遵循之一般檢舉程序及規範，非本條所稱「揭弊程序」或「揭弊保護」，自不受本法之影響。
增訂: 第一條　為維護公部門及私部門揭弊者之權益，特制定本法。

揭弊者之揭弊程序及保護，依本法之規定。但其他法律之規定更有利於揭弊者之保護者，從其規定。
說明: 一、明定本法之主管機關為法務部。

二、本法所定事項包含受理揭弊、案件調查、揭弊者相關保護措施（如身分保密、工作權保障、報復行為人之裁罰、各項揭弊獎金之訂定與發放等）之執行，均可能涉及中央及地方目的事業主管機關職掌，因本法涉及目的事業主管機關繁雜，為免爭議，明定主管機關不明時，由法務部確定之原則。
增訂: 第二條　本法之主管機關為法務部。

本法所定事項，涉及各目的事業主管機關職掌者，由各該目的事業主管機關辦理。目的事業主管機關有爭議者，由法務部確定之。
說明: 一、影響政府廉能之不法資訊揭露，均屬本法所稱之弊案。

二、第三款所稱「包庇他人犯罪」之行為，以刑法或其他特別刑法有明文處罰「包庇罪」之刑事犯罪者為限，如公務員僅消極之不為舉發者，不在此限。

三、揭發之犯罪不以貪污瀆職罪為限，尚包括影響金融、財稅、經濟、環保、國土保育、衛生醫療、勞動安全、社會福利、專業技術人員紀律與政府採購權益等領域或其他危害公眾生命、身體、健康或公眾衛生、安全與環境等涉及重大公益。考量揭弊者本即承擔巨大心理壓力，如又過度限縮適用本法之弊案範圍，甚至細部規定至特定條文，將使揭弊者是否受到本法保障處於不確定狀態，恐影響其揭弊意願。爰採概括條款方式擴大揭弊範圍規定，並授權主管機關以公告方式隨時補充弊案範圍。
增訂: 第三條　本法所稱弊案如下：

一、犯刑法瀆職罪章之罪。

二、犯貪污治罪條例之罪。

三、包庇他人犯罪之行為。但以法律有明文規定刑事處罰者為限。

四、違反公職人員利益衝突迴避法得處以罰鍰之違規行為。

五、其他重大管理不當、浪費公帑、濫用權勢，或對國民健康、公共安全造成具體危險之行為，有受監察院彈劾、糾舉或糾正之虞者。

六、違反法官法第三十條第二項第七款或第八十九條第四項第七款之應付評鑑行為。

七、違反金融、財稅、經濟、環保、國土保育、衛生醫療、勞動安全、社會福利、專業技術人員紀律與政府採購權益等領域或其他危害公眾生命、身體、健康或公眾衛生、安全與環境等涉及重大公益，經主管機關公告之犯罪、處以罰鍰之違規行為、應付懲戒之行為。
說明: 一、明定本法所稱受理揭弊機關。

二、第二項所稱現役軍人或情報人員，均有其特殊之服從性質，其職務經常涉及國家安全，故其提出揭弊之第一層受理機關應予限縮。

三、揭弊內容涉及國家機密保護法所定之機密等級事項者，其揭弊限於向第一項第二款或第五款具獨立性之機關為之；揭弊內容涉及國家安全之絕對機密與極機密事項之案件時，其揭弊應向最高檢察署為之，由具有民意基礎與犯罪調查權之檢察總長親自或指揮其他檢察官進行調查。

四、揭弊者誤向非主管權責之受理揭弊機關提出揭弊或經受理揭弊機關調查後，認非其主管事項，如檢察機關偵查終結後認未涉及犯罪，應移送各權責機關辦理，揭弊者仍依本法規定保護之。
增訂: 第四條　本法所稱受理揭弊機關如下：

一、公部門之政府機關（構）主管、首長或其指定人員、私部門之法人、團體、雇主或其關係企業之主管、負責人或其指定人員。

二、檢察機關。

三、司法警察機關。

四、目的事業主管機關。

五、監察院。

六、政風機構。

揭弊者為現役軍人或情報人員，其揭弊限於向前項第一款、第二款、第五款或第六款之機關（構）、人員為之，始受本法保護。

揭弊內容涉及國家機密保護法之國家機密者，應向下列機關揭弊，始受本法保護：

一、涉及機密等級事項，應向第一項第二款或第五款之機關為之。

二、涉及絕對機密及極機密等級事項，應向最高檢察署為之。

受理揭弊機關，認所受理之揭弊內容非其主管事項時，應將案件移送各權責機關，並通知揭弊者。揭弊案件經移送各權責機關者，仍依本法規定保護之。
說明: 一、明定本法公、私部門揭弊者之定義。

二、揭弊者依本法所提出之揭弊雖僅在提供受理揭弊機關啟動調查，然對於清白之受揭弊者卻是莫大的傷害，爰為調和揭弊者與受揭弊者兩方之權益，建議參酌英國及美國立法例，第一項第一款及第二款增訂揭弊者應提出弊案相關之事證或真實資訊，以落實避免誣告濫訟之發生。
增訂: 第五條　本法所稱揭弊者如下：

一、公部門揭弊者：指公務員或接受政府機關（構）僱用、定作、委任而從事工作獲致報酬之人，有事實合理相信政府機關（構）或其員工、其他公務員涉有第三條第一款至第七款所列之弊案，具名向前條第一項受理揭弊機關提出檢舉者。

二、私部門揭弊者：指接受公司、獨資或合夥商號、非法人團體、財團法人或社團法人之僱用、定作、委任而從事工作獲致報酬之人，有事實合理相信任職或提供勞務對象之法人、團體、雇主或其關係企業、員工，涉有第三條第七款或第八款之弊案，具名向前條第一項第一款至第四款之受理揭弊機關提出檢舉者。

前項第一款所稱揭弊之公務員，指政務官及各級民意代表以外，適用國家賠償法之公務員；所稱政府機關（構），指中央與各級地方政府機關、行政法人、公立學校、公立醫療院所、公營事業、政府捐助之財團法人。
說明: 一、向民意代表、媒體業與民間公益團體爆料，固亦有預防或減少國家與社會損失之效果，然因其並無行政或犯罪調查權，如揭弊內容不實所造成之企業與社會衝擊亦甚鉅大，故將此列為第二層之受理揭弊對象。

二、揭弊者應先向有權調查之第一層受理揭弊機關提出揭弊，經於一定期限內未予回應受理案件通知，或查無實據結案後，始例外得向第二層提出揭弊，而受本法保護。

三、若揭弊案件經第一層受理機關為查無實據之結論，則應課以揭弊者更高之揭弊保護要件，在第二層揭弊之情形下，應以該揭弊案件最終獲有具體結果者為限，以提高本法保護之門檻。

四、揭弊者就涉及國家機密事項時應注意保密之規範，若涉及國家機密、營業秘密或其他依法應保密事項者，揭弊者須自行過濾資料，就可能涉及秘密事項之內容予以隱匿避免洩漏，否則須負洩密責任，不適用洩密免責保護。
增訂: 第六條　揭弊者向受理揭弊機關揭弊後，未於二十日內獲受理調查之通知，經促請辦理後於十日內仍未獲回應，而具名向下列人員或法人揭弊者，自其向受理揭弊機關揭弊時起，依本法規定保護：

一、中央或地方民意代表。

二、具公司登記之媒體業者。

三、具法人登記之民間公益團體。

揭弊者經受理揭弊機關受理調查後為查無實據之結案通知後，再向前項人員或法人揭弊者，以該案另經起訴、裁定交付審判、懲戒、懲處、懲罰、彈劾、糾正、糾舉或行政罰鍰者為限，依本法規定保護之。

前二項之揭弊內容，不適用第十二條規定。
說明: 一、第一項規定，本法保護之揭弊作為，不限於「揭弊」本身，尚及於配合調查、擔任證人，弊案發生時不願意同流合污者，及揭弊者因遭受不利人事措施提起救濟後，二度遭受不利人事措施者。

二、第二項定明前項所稱不利人事措施。

三、為有效落實內部人員工作權之保障，就內部人員因第一項各款行為受有不利人事措施而為救濟時，賦予一獨立之請求權，內部人員得據以請求回復原狀及損害賠償，含財產上及非財產上之損害賠償。

四、第五項所稱訂有禁止揭弊條款者，該約定無效，係指該禁止揭弊條款之部分無效，而非派令、協議、契約全部無效。
增訂: 第七條　政府機關（構）、法人或團體、個人，不得因第五條第一項所列公務員或從事工作獲致報酬之人（下稱內部人員）有下列行為，而意圖報復對其採行不利之人事措施：

一、揭發弊案。

二、配合弊案之調查或擔任證人。

三、拒絕參與弊案之決定或實施。

四、因前三款之作為而遭受不利人事措施後，依法提起救濟。

前項所稱不利之人事措施，指下列情形之一：

一、解職、撤職、免職、停職、解約、降調，或不利之考績、懲處、懲罰及評定。

二、減薪（俸）、罰款、剝奪或減少獎金、退休（職、伍）金。

三、與陞遷有關之教育或訓練機會、福利、特殊權利之剝奪。

四、工作地點、職務內容或其他工作條件、管理措施之不利變更。

五、無故揭露揭弊者之身分。

因第一項各款行為而受不利人事措施之內部人員得為下列請求：

一、回復其受不利人事措施前之職位及職務；其原職位已補缺或經裁撤者，回復至相當之職位及職務。

二、回復其原有之年資、特殊權利、獎金、退休（職、伍）金、福利、工作條件及管理措施。

三、受人事不利措施期間俸（薪）給或工資之補發，及財產上損害之賠償。

四、受有身體、健康、名譽、自由、信用、隱私，或其他人格法益之侵害者，雖非財產上之損害，亦得請求賠償相當之金額。其名譽被侵害者，並得請求為回復名譽之適當處分。

前項第三款所定財產上損害之賠償，包括俸（薪）給或工資以外其他期待利益之合理估算金額，及遭受不利人事措施後依法提起救濟所合理支出之必要費用。

訂有禁止內部人員為第一項第一款至第四款行為之約定者，其約定無效。
說明: 一、揭弊者因不利人事措施提起行政救濟時，亦應依本條規定為舉證責任之分配，爰為第一項、第二項之規定。

二、第二項明定雇主得積極舉證反駁，例如受僱人本來就有侵占款項之行為，其本就會採取解職之措施，或舉證證明在相同情形下，其他同仁亦將受有相同之不利人事措施，則其不利之人事措施並非本法所不許者。
增訂: 第八條　前條第二項所定不利人事措施之爭議，應先由受不利人事措施之內部人員證明下列情事：

一、有前條第一項各款之行為。

二、有遭受前條第二項之不利人事措施。

三、第一款行為之發生時間在前款不利人事措施之前。

內部人員為前項證明後，該等人事措施推定為有違反前條第一項規定。但任職之政府機關（構）、法人、團體或其主管、雇主證明縱無該等行為，其於當時仍有正當理由採相同之人事措施者，不在此限。
說明: 一、公務員遭受不利人事措施依法提起救濟時，如主張該不利人事措施係因其揭弊行為所致，則其揭弊抗辯應優先調查，並依調查結果而為成立或不成立之認定，爰為第一項之規定。

二、第二項規定，有關具公務員身分之內部人員受有不利人事措施時，其救濟主張提起之時限。

三、公務員因揭弊行為而遭報復性之不當移送懲戒，於公務員懲戒委員會或職務法庭認定公務員之揭弊抗辯主張成立並為不受懲戒之判決確定者，其遭移送審理期間，公務員之信用、名譽等人格權所受損害，亦應給予必要之賠償請求權。

四、第四項規定依據請求權競合之法理，公務員本得選擇行使其原有國家賠償法或民法侵權行為之請求權，惟此時應不得援引第八條舉證責任分配之規定。

五、揭弊者保護涉及公益，法院於個案之決定影響深遠，故宜引進「法庭之友」制度，讓公益團體、同業公會、工會、主管機關或檢察署得針對事實與法律表示意見，以協助裁判者妥適認定事實與適用法律，爰參考美國立法例，為第五項之規定。
增訂: 第九條　公務員於申訴、再申訴、復審、訴願、評鑑、懲戒、行政訴訟或其他人事行政行為救濟程序中，主張其有第七條第一項各款之行為，而遭移送或受有不利人事措施者，應先於其他事證而為調查，並依調查結果而為成立或不成立之認定。

具公務員身分之內部人員因受第七條第二項第一款至第四款不利人事措施所生同條第三項第三款及第四款之賠償請求權，自政府機關（構）依前項主張作成回復原狀、行政救濟為有理由之決定確定之日起；因第七條第二項第五款不利人事措施所生之賠償請求權，自知悉事實發生之日起，六個月間不行使而消滅。

具公務員身分之內部人員主張其因有第七條第一項各款之行為而遭移送懲戒，經公務員懲戒委員會或職務法庭審理後，認定其依第一項之主張成立並為不受懲戒之判決確定者，亦得請求第七條第三項第三款及第四款之賠償，並準用前項時效之規定。

前二項請求權之行使，不妨礙依民法、國家賠償法或其他法律所得行使之權利。

法院於第二項、第三項審理期間，必要時得徵詢兩造同意後，由律師公會、以公益為目的之社團法人或財團法人、同業公會、工會、主管機關或檢察署，就法律與事實爭點提出書狀，供法院認事用法之參考。第十條第一項審理期間，亦同。
說明: 明定未具公務員身分之揭弊者因受不利人事措施所生第七條第三項之請求權之行使規定。
增訂: 第十條　未具公務員身分之內部人員因受不利人事措施所生第七條第三項之請求權，自知悉事實發生之日起，六個月間不行使而消滅。

前項請求權之行使，不妨礙依民法或其他法律所得行使之權利。

依第七條第三項第一款復職顯有事實上之困難時，雇主得給付受僱人不低於其適用勞動基準法、勞工退休金條例或其他法規所規定之資遣費、退休金及三個月以上補償金之總額，合意終止勞務契約。

前項補償金依受僱人為第七條第一項各款行為之前一月工資計算。

第一項之內部人員為政府機關（構）、法人或團體編制內支領俸（薪）給而訂有委任契約者，得準用前二項規定請求三個月以上之補償金。但契約約定有利於內部人員者，從其約定。
說明: 參酌公務人員行政中立法第十六條規定，就公務員對揭弊者施以報復性不利人事措施者，應按其情節輕重，依公務員懲戒法、公務人員考績法或其他相關法規予以懲戒或懲處；未具有公務員身分之自然人、法人或團體，由揭弊案件之目的事業主管機關依違反情節處以行政罰鍰。
增訂: 第十一條　違反第七條第一項規定者，其具有公務員身分者，按其情節輕重，依公務員懲戒法、公務人員考績法或其他相關法規予以懲戒或懲處；未具公務員身分之人、法人、團體者，由各目的事業主管機關處新臺幣五萬元以上五百萬元以下罰鍰，但其他法律有較重之處罰規定者，從其規定。
說明: 一、揭弊者揭弊時若向受理揭弊機關洩漏依法應保密之事項者，是否屬刑法第二十一條之「依法令之行為」而不罰，尚有爭議，為明確化，爰參酌美國立法例，為本條之規定。至於向辦案人員以外之人洩密者，仍應負刑責，固不待言。

二、揭弊者於揭弊前或揭弊後向律師徵詢法律意見時，因而洩漏國家機密或營業秘密者，事關揭弊者權益之保障，亦應免責。
增訂: 第十二條　揭弊者向受理揭弊機關之陳述內容涉及國家機密、營業秘密或其他依法應保密之事項者，不負洩密之民事、刑事、行政及職業倫理之懲戒責任。其因揭弊向律師徵詢法律意見者，亦同。
說明: 一、揭弊者若有到場作證且符合證人保護法第十四條第一項之規定，則所涉罪名不受證人保護法第二條之罪名之限制，亦得享有刑責之減免。

二、按公務人員任用法第二十八條第一項第四款規定「有下列情事之一者，不得任用為公務人員：……四、曾服公務有貪污行為，經有罪判決確定或通緝有案尚未結案」，為鼓勵正犯或共犯中之公務員勇於揭弊，並保障其免職後申請再任公職之權益，爰為第二項之規定。
增訂: 第十三條　揭弊者係揭弊內容所涉犯罪之正犯或共犯，且符合證人保護法第三條及第十四條第一項之要件者，得依同法第十四條第一項予以減輕或免除其刑，不受該法第二條所列罪名之限制。

機關受理前項經法院判決免除其刑確定之揭弊者申請再任公職案件時，得不受公務人員任用法第二十八條第一項第四款之限制。
說明: 一、為擴大保護範圍，避免被揭弊者以揭弊者密切關係之人之人身安全相脅，本條所稱揭弊者之密切關係之人，其範圍係指具揭弊者之配偶及直系血親之身分者，無待舉證即有受保護之適格。

二、為強化揭弊者之人身保護，參酌證人保護法第十八條之規定，明定對於揭弊者及其密切關係之人實施犯罪者，加重刑罰，爰為第二項之規定。
增訂: 第十四條　揭弊者符合證人保護法第三條之要件者，其本人或其配偶、直系血親、其他身分上或生活上有密切關係之人，得依該法施以人身安全之保護措施，不受該法第二條所列罪名之限制。

意圖妨害或報復受本法保護之揭弊者揭發弊端、配合調查或擔任證人，而向揭弊者或其配偶、直系血親、其他身分上或生活上有密切關係之人實施犯罪行為者，依其所犯之罪，加重其刑至二分之一。
說明: 一、本條之規定屬於保護他人權利之法律，違反本條之民刑事責任，宜由法院依洩密罪構成要件認定之。

二、有正當理由時，如因調查之必要揭露給其他協辦人員，非本條所禁止，故明定「不得無故」洩漏之用詞。
增訂: 第十五條　受理揭弊機關及其承辦調查或稽查人員，對於揭弊者之身分應予保密，非經揭弊者本人同意，不得無故洩漏於被揭弊對象或他人。
說明: 一、揭弊者若係基於有事實合理相信而揭弊，非明知不實或出於惡意，縱經調查後查無實據仍應受保護，否則將使揭弊者退怯而不願挺身揭弊。惟若檢舉之內容明顯虛偽不實或空泛時，為避免浪費調查資源，間接助長造假文化，自不應受本法保護。

二、考量國家資源衡平分配，對已公開或明知他人已檢舉之案件而再為檢舉者，恐有濫訴或以獲取不當利益為目的之虞，而徒增偵查資源之浪費。
增訂: 第十六條　揭弊者依本法所受之保護，不因下列情形而喪失：

一、所揭露之內容無法證實。但明顯虛偽不實或檢舉行為經以誣告、偽證罪判決有罪者，不在此限。

二、所揭露之內容業經他人檢舉或受理揭弊機關已知悉。但案件已公開或揭弊者明知已有他人檢舉者，不在此限。
說明: 一、明定揭弊行為得給與獎金者，其獎金給與基準及相關事項之規定，由各目的事業主管機關定之。

二、明定任職之政府機關（構）、法人、團體或雇主對於揭弊者依法令所得領取之檢舉獎金，不得主張扣抵。
增訂: 第十七條　揭弊行為得給與獎金者，其獎金給與基準及相關事項之規定，由各目的事業主管機關定之。

任職之政府機關（構）、法人、團體或雇主對於揭弊者依法令所得領取之檢舉獎金，不得主張扣抵。
說明: 明定本法施行細則，由行政院會同司法院、考試院定之。
增訂: 第十八條　本法施行細則，由行政院會同司法院、考試院定之。
說明: 明定本法自公布後一年施行。
增訂: 第十九條　本法自公布後一年施行。