議案名稱：「納稅者權利保護法第二十一條條文修正草案」，請審議案。
案由：本院委員江永昌、施義芳、蔡易餘等18人，鑑於現行法過度賦予行政機關之裁罰裁量權，對於納稅者權利保護，明顯不周。過度強調提高行政效率，而忽略公平正義之品質要求，似有違反憲法有效權利保護之意旨。為與世界人權保障潮流接軌，建議參考歐盟及德國立法例，爰擬具「納稅者權利保護法第二十一條條文修正草案」。是否有當？敬請公決。
說明：一、稅捐稽徵法第五十條之二規定：「依本法或稅法規定應處罰鍰者，由主管稽徵機關處分之，不適用稅法處罰程序之有關規定，受處分人如有不服，應依行政救濟程序辦理。但在行政救濟程序終結前，免依本法第三十九條規定予以強制執行。」其立法理由乃是由行政機關處罰稅捐秩序罰，取代以往移送法院裁罰之作法，以回歸行政處罰由行政機關處分之體制。該條雖未規定裁罰屬於行政機關之裁量決定，但通說認為稅法上裁罰處分屬於行政裁量決定。
二、行政法院86年2月份庭長評事聯席會議決議亦指出：「稅捐稽徵法第四十八條之三既明定採從新從輕原則，自應適用有利於納稅義務人之修正後營業稅法規定，原處分及一再訴願決定適用修正前營業稅法處罰，無可維持，應併予撤銷（本院八十五年度判字第二○二○號判決）。其立論基礎，係認處罰金額（依倍數計算）多寡，屬行政裁量權範圍，基於司法不宜干涉行政權，原處罰鍰既經撤銷命由原處分機關依法重為處分，則由其依職裁罰即可，毋須由本院為逕定科罰金額之變更判決。」也承認稅務違章案件之處罰屬於行政裁量權範圍，法院通常不予以監督，導致人權保障欠周。
三、然參酌德國立法例對於行政秩序罰之處罰構造，分成三階段程序：
(一)先行程序：對於人民因違反秩序行為，先由行政機關裁處罰鍰處分。
(二)中間程序：人民對於罰鍰處分不服時，得聲明異議，由行政機關先行審查聲明異議之合法性，如為合法，再行決定是否撤銷原處分或續行調查事實。如要維持原罰鍰處分，則將案件送交檢察官，由檢察官決定是否停止處罰程序，或續行調查事實，或將案件提交法院（德國違反秩序罰法第六十九條）。
(三)法院審判程序：法院如認為案件事實不明，得裁定發回由原處分機關重為調查處理（德國違反秩序罰法第六十九條第五項），此一裁定不得聲明不服。如果事實關係已經充分明瞭，則由法院就本案以書面裁定或經言詞辯論判決，由法院自行裁判罰鍰金額（德國違反秩序罰法第七十一條、第七十二條）。對於法院裁判不服時，原則上得為抗告，以資救濟（德國違反秩序罰法第七十九條）。
四、100.11.23修正公布道路交通管理處罰條例之前，於舊法時代第八十九條規定：「法院受理有關交通事件，準用刑事訴訟法之規定；其處理辦法，由司法院會同行政院定之。」早年財務案件處理辦法（中華民國83年1月14日行政院令廢止）第六條規定：「罰鍰案件之處理，為送達、傳喚、拘提及調查證據時，準用刑事訴訟法有關之規定。」亦均將罰鍰案件之審理，準用刑事訴訟法之規定，比較符合人權保障精神。
五、現行法過度賦予行政機關之「裁罰裁量權」，對於納稅者權利保護，明顯不周。尤其稅捐稽徵機關嚴格受到財政部發布「稅務違章案件及裁罰金額或倍數參考表」之裁罰基準之拘束，縱然納稅者違規情節輕微，僅有輕微過失，或甚至沒有發生逃漏稅捐損害國家整體稅收結果，因為稅務人員擔心涉嫌圖利他人而不敢行使個案衡平處罰的裁量權，導致納稅人也常被「從重處罰」，過於嚴苛，不符合行政罰法第十八條之裁罰應注意之因素原則。亦即過度強調提高行政效率，而忽略公平正義之人權保障品質要求，而有違反憲法有效權利保護之意旨。反觀歐盟及德國立法例，則兼顧行政效率與公平正義之利益均衡，第一階段先由行政機關以罰鍰處分處理，解決大部分案件，可提升行政效能。其次如有爭議，再由法院審慎裁判，以兼顧個案處罰金額妥當性之公平正義。而於進入法院審理後，法院之審理程序，準用德國刑事訴訟法第四百零七條以下關於對於刑事命令聲明異議之程序規定（德國違反秩序罰法第七十一條）。適用憲法上「無罪推定原則」以及「罪疑惟輕原則」（有疑問，則為有利被告行為人之認定原則），人民（被告行為人）有保持箴默權利（並無協力義務）以及不自證己罪之權利，並由法院對於本案違規行為重新調查裁判，原罰鍰處分僅成為處罰程序要件，如同刑事訴訟之起訴及開始審判之決定。法院之審查範圍與行政訴訟不同，並非針對罰鍰處分之合法性，而是針對訴訟程序上當事人所涉及之違規行為。如果法院經過審理裁判，並認為應處罰時，法院裁判內容包括重新核定罰鍰金額及或從罰（沒入）。亦即法院裁判處罰取代行政機關之裁罰處分。
六、據此，基於處罰法規之合憲性解釋要求，我國對於罰鍰案件之審查，行政法院宜準用刑事訴訟法規定，採嚴格標準審查，不宜過度尊重處罰處分之裁量權，如果認為處罰罰鍰額度違法或者失當（欠缺妥當性），即應認為有損害人民權益之瑕疵，應予撤銷，自行裁處適當之罰鍰金額，以保障人權。同時為維護納稅者權利，仍應適用現行行政訴訟法第一百九十五條第二項規定：「撤銷訴訟之判決，如係變更原處分或決定者，不得為較原處分或決定不利於原告之判決。」不利益變更禁止原則。
提案單位/提案委員：本院委員江永昌等18人
提案人：江永昌
施義芳
蔡易餘
連署人：郭正亮
陳曼麗
吳玉琴
邱泰源
吳焜裕
李俊俋
洪宗熠
鍾佳濱
陳靜敏
趙天麟
林岱樺
余宛如
劉建國
何欣純
鍾孔炤
提案來源：委員提案
議案類別：法律案
屆：第9屆
會議：第9屆第6會期第12次會議
提案日期：2018-12-07
字號：院總第225號委員提案第22605號
相關法律：納稅者權利保護法
議案狀態：交付審查
議案流程：
會期: 09-06-12
院會/委員會: 院會
狀態: 排入院會 (交財政委員會)
日期: 2018-12-07
2018-12-11
會期: 09-06-12
院會/委員會: 院會
狀態: 交付審查
日期: 2018-12-07
2018-12-11
關連議案：
對照表：
law_id: 01655
law_name: 納稅者權利保護法第二十一條條文修正草案對照表
立法種類: 修正條文
title: 納稅者權利保護法第二十一條條文修正草案對照表
rows: 現行: 第二十一條　納稅者不服課稅處分，經復查決定後提起行政爭訟，於訴願審議委員會決議前或行政訴訟事實審言詞辯論終結前，得追加或變更主張課稅處分違法事由，受理訴願機關或行政法院應予審酌。其由受理訴願機關或行政法院依職權發現課稅處分違法者，亦同。

前項情形，稅捐稽徵機關應提出答辯書狀，具體表明對於該追加或變更事由之意見。

行政法院對於納稅者之應納稅額，應查明事證以核實確認，在納稅者聲明不服之範圍內定其數額。但因案情複雜而難以查明者，不在此限。

納稅者不服課稅處分、復查或訴願決定提出行政爭訟之案件，其課稅處分、復查或訴願決定自本法施行後因違法而受法院撤銷或變更，自法院作成撤銷或變更裁判之日起逾十五年未能確定其應納稅額者，不得再行核課。但逾期係因納稅者之故意延滯訴訟或因其他不可抗力之事由所致者，不在此限。

滯納金、利息、滯報金、怠報金及罰鍰等，準用前項規定。
law_content_id: 01655:01655:2016-12-09-制定:21
說明: 一、稅捐稽徵法第五十條之二規定：「依本法或稅法規定應處罰鍰者，由主管稽徵機關處分之，不適用稅法處罰程序之有關規定，受處分人如有不服，應依行政救濟程序辦理。但在行政救濟程序終結前，免依本法第三十九條規定予以強制執行。」其立法理由乃是由行政機關處罰稅捐秩序罰，取代以往移送法院裁罰之作法，以回歸行政處罰由行政機關處分之體制。該條雖未規定裁罰屬於行政機關之裁量決定，但通說認為稅法上裁罰處分屬於行政裁量決定。

二、行政法院86年2月份庭長評事聯席會議決議亦指出：「稅捐稽徵法第四十八條之三既明定採從新從輕原則，自應適用有利於納稅義務人之修正後營業稅法規定，原處分及一再訴願決定適用修正前營業稅法處罰，無可維持，應併予撤銷（本院八十五年度判字第二○二○號判決）。其立論基礎，係認處罰金額（依倍數計算）多寡，屬行政裁量權範圍，基於司法不宜干涉行政權，原處罰鍰既經撤銷命由原處分機關依法重為處分，則由其依職裁罰即可，毋須由本院為逕定科罰金額之變更判決。」也承認稅務違章案件之處罰屬於行政裁量權範圍，法院通常不予以監督，導致人權保障欠周。

三、然參酌德國立法例對於行政秩序罰之處罰構造，分成三階段程序：

(一)先行程序：對於人民因違反秩序行為，先由行政機關裁處罰鍰處分。

(二)中間程序：人民對於罰鍰處分不服時，得聲明異議，由行政機關先行審查聲明異議之合法性，如為合法，再行決定是否撤銷原處分或續行調查事實。如要維持原罰鍰處分，則將案件送交檢察官，由檢察官決定是否停止處罰程序，或續行調查事實，或將案件提交法院（德國違反秩序罰法第六十九條）。

(三)法院審判程序：法院如認為案件事實不明，得裁定發回由原處分機關重為調查處理（德國違反秩序罰法第六十九條第五項），此一裁定不得聲明不服。如果事實關係已經充分明瞭，則由法院就本案以書面裁定或經言詞辯論判決，由法院自行裁判罰鍰金額（德國違反秩序罰法第七十一條、第七十二條）。對於法院裁判不服時，原則上得為抗告，以資救濟（德國違反秩序罰法第七十九條）。

四、100.11.23修正公布道路交通管理處罰條例之前，於舊法時代第八十九條規定：「法院受理有關交通事件，準用刑事訴訟法之規定；其處理辦法，由司法院會同行政院定之。」早年財務案件處理辦法（中華民國83年1月14日行政院令廢止）第六條規定：「罰鍰案件之處理，為送達、傳喚、拘提及調查證據時，準用刑事訴訟法有關之規定。」亦均將罰鍰案件之審理，準用刑事訴訟法之規定，比較符合人權保障精神。

五、現行法過度賦予行政機關之「裁罰裁量權」，對於納稅者權利保護，明顯不周。尤其稅捐稽徵機關嚴格受到財政部發布「稅務違章案件及裁罰金額或倍數參考表」之裁罰基準之拘束，縱然納稅者違規情節輕微，僅有輕微過失，或甚至沒有發生逃漏稅捐損害國家整體稅收結果，因為稅務人員擔心涉嫌圖利他人而不敢行使個案衡平處罰的裁量權，導致納稅人也常被「從重處罰」，過於嚴苛，不符合行政罰法第十八條之裁罰應注意之因素原則。亦即過度強調提高行政效率，而忽略公平正義之人權保障品質要求，而有違反憲法有效權利保護之意旨。反觀歐盟及德國立法例，則兼顧行政效率與公平正義之利益均衡，第一階段先由行政機關以罰鍰處分處理，解決大部分案件，可提升行政效能。其次如有爭議，再由法院審慎裁判，以兼顧個案處罰金額妥當性之公平正義。而於進入法院審理後，法院之審理程序，準用德國刑事訴訟法第407條以下關於對於刑事命令聲明異議之程序規定（德國違反秩序罰法第七十一條）。適用憲法上「無罪推定原則」以及「罪疑惟輕原則」（有疑問，則為有利被告行為人之認定原則），人民（被告行為人）有保持箴默權利（並無協力義務）以及不自證己罪之權利，並由法院對於本案違規行為重新調查裁判，原罰鍰處分僅成為處罰程序要件，如同刑事訴訟之起訴及開始審判之決定。法院之審查範圍與行政訴訟不同，並非針對罰鍰處分之合法性，而是針對訴訟程序上當事人所涉及之違規行為。如果法院經過審理裁判，並認為應處罰時，法院裁判內容包括重新核定罰鍰金額及或從罰（沒入）。亦即法院裁判處罰取代行政機關之裁罰處分。

六、據此，基於處罰法規之合憲性解釋要求，我國對於罰鍰案件之審查，行政法院宜準用刑事訴訟法規定，採嚴格標準審查，不宜過度尊重處罰處分之裁量權，如果認為處罰罰鍰額度違法或者失當（欠缺妥當性），即應認為有損害人民權益之瑕疵，應予撤銷，自行裁處適當之罰鍰金額，以保障人權。同時為維護納稅者權利，仍應適用現行行政訴訟法第一百九十五條第二項規定：「撤銷訴訟之判決，如係變更原處分或決定者，不得為較原處分或決定不利於原告之判決。」不利益變更禁止原則。
修正: 第二十一條　納稅者不服課稅處分，經復查決定後提起行政爭訟，於訴願審議委員會決議前或行政訴訟事實審言詞辯論終結前，得追加或變更主張課稅處分違法事由，受理訴願機關或行政法院應予審酌。其由受理訴願機關或行政法院依職權發現課稅處分違法者，亦同。

前項情形，稅捐稽徵機關應提出答辯書狀，具體表明對於該追加或變更事由之意見。

行政法院對於納稅者之應納稅額，應查明事證以核實確認，在納稅者聲明不服之範圍內定其數額。但因案情複雜而難以查明者，不在此限。

納稅者不服課稅處分、復查或訴願決定提出行政爭訟之案件，其課稅處分、復查或訴願決定自本法施行後因違法而受法院撤銷或變更，自法院作成撤銷或變更裁判之日起逾十五年未能確定其應納稅額者，不得再行核課。但逾期係因納稅者之故意延滯訴訟或因其他不可抗力之事由所致者，不在此限。

滯納金、利息、滯報金、怠報金及罰鍰等，準用前項規定。

納稅者針對罰鍰提起行政救濟程序，行政法院於審理時，準用刑事訴訟法有關之規定。其認定有違規行為而應予以處罰時，得以裁判自行決定罰鍰金額，但不得為更不利於違章行為人之變更。