議案名稱：「公共債務法修正草案」，請審議案。
案由：本院親民黨黨團，鑑於當前我國各級政府長期及短期公共債務已發生債務高達近五兆八千五百八十四億元，且尚不含自償性公共債務，龐大的利息支出已使得政府政事支出僵化，牽制經濟發展。如果財政繼續惡化，不僅國際評等機構會降低我國債信等級，更會影響國家競爭力。因此，規劃一套規範公共債務、控制各級政府舉債機制、並要求為結果負責之財政紀律乃刻不容緩，期能達成預算平衡的目標，特提出「公共債務法修正草案」。是否有當？敬請公決。
說明：一、本法參考歐盟馬斯垂克條約、世界銀行（World Bank）及國際貨幣基金組織（IMF）對公共債務之定義，將總預算及特別預算以及營業基金、信託基金以外的特種基金之公共債務未償餘額，無論長、短期債務，或是否具自償性之債務均納入規範。
二、鑒於政府財政健全對國家整體發展之影響，先進國家莫不致力降低財政赤字。根據馬斯垂克條約規定，會員國之政府年度財政赤字不得超過國內生產毛額百分之三、政府債務占國內生產毛額不得超過百分之六十，在此規範下，各會員國政府莫不致力降低國家債務。反觀我國政府近年來卻呈現債台高築的情形，政府債務總額（包括非營業基金）已達六兆七、五五八億元，占前三年平均國內生產毛額之52.35%，相較於一九九三年僅為14%的比例增加近三倍。某國際評等機構更在二○一○年時，在台灣的主權評等報告中，將台灣之貨幣發行人違約評級由原先之「AA」級降為「AA—」，並指出調降評級是因台灣財政結構惡化所造成，此項國際評等機構所提出的警訊，值得政府和國人重視。
三、債務基金所編列之預算，從九十九年度的七、五六八億元上升至一○○年的七、七三二億元，今年甚至編列了八、四八六億元的債務還本付息支出，而其中有9.76%是用於舉新還舊的。若不將舉新還舊之短期債務計入公共債務，則此筆債款將於公共債務中隱形，故修改公共債務法第四條，將短期債務計入公共債務。
四、茲舉美國在八○年代進行的財政紀律立法為例。美國國會在一九八五年完成「預算平衡及赤字控制法案（The Balance Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985：DEA）」，又稱Gramm-Rudnam-Hollings（GRH）法案，並經雷根總統簽屬施行。該法案最重要的設計在於所預設的預算赤字刪減目標及強制執行機制。即國會如果無法在新的會計年度開始時，達到原先設定的赤字刪減目標，那麼GRH的自動刪減機制立即啟動，新會計年度的支出將自動地、全面性地依比例刪減，強迫未來的預算赤字達到原設定目標。美國歷經一連串財政紀律法規範，使得其赤字占GDP之比例由一九八○年代後期之41%，至二○○一年時已降至33%。
五、我國中央政府債務累積情形，根據財政部統計，九十九年度中央政府未償餘額為四兆五四一九億元，一○○年度更迅速攀升至四兆九、七○七億元，至一○一年度八月止，已達到了五兆一九五億元，公共債務成長速度十分驚人，其中尚不包括短期債務、賒欠、非營業基金長短期債務。事實上，中央政府非營業基金的舉債數相當可觀，依財政部統計，一○○年度非營業基金累計債務未償餘額為七、二一八億元，加上中央政府短期債務累積至一○一年度五月止之二、七九一億元，一○一年度中央政府長短期債務未償餘額（含非營業基金部分）共五兆七、七○○億元，占前三年度國民生產毛額平均數之44.71%。在付息支出部分，中央於九十九年度付息支出為一、○九四億元，一○○年為一、一一三億元，在一○一年甚至編列了一、二九五億元之付息預算，占歲出之比例6.6%，較去年高了1%。中央付息支出已遠高過還本支出，顯示出龐大的利息債務將導致政府舉債額度膨脹，使赤字不斷地惡化。
六、我國地方政府債務累計情形，依據財政部國庫署之統計資料，截至一○一年度六月底止，各級地方政府長短期債務未償餘額為八、一九三億元，非營業基金債務未償餘額為九一一億元，總計地方政府未償債務餘額為九、一○四億元，占前三年度國民生產毛額平均數之6.86%。
七、前述第三、四點為我國中央及地方政府已發生債務，尚不包括軍公教人員退休金未來應負擔、退撫基金未提撥之退休金、勞保未提存責任準備、公教人員保險給付、國民年金未提存準備、全民健保累計財務短絀、軍人保險未提存責任準備、農民健保未來保險給付精算現值，以及各級政府積欠健保、勞保、就業保補助款暨公教人員優存差額利息等，如果以上均納入，中央政府約有十一．七兆元、地方政府三．三兆元的潛藏負債，合計多達十四．九兆元。再加計中央及地方政府短期及長期之公共債務，以及非營業基金之負債，累積國債更高達二十一兆七、四二四億元。龐大的利息支出已使得政府政事支出更趨僵固，且財政繼續惡化將可能牽制經濟成長，更會造成債留子孫等問題，因此規劃一套控制各級政府舉債的機制，要求其遵守並為結果負責的財政紀律乃刻不容緩。故本法立法宗旨，除規範各級政府公共債務外，亦為控制政府債務之增加，進而達成預算平衡的積極性目標，並課責各級政府擔負預算平衡之責任。
八、本法明定公共債務應以支應公共建設，累積固定資本之形成為目的，方能促進國家經濟成長。
九、本法明訂各級政府公共債務存量的規範係不論長、短期或是否有具自償性，並且新增賒欠以及營業基金、信託基金以外的特種基金（如非營業基金）債務均屬公共債務範疇，原上限規定宜配合放寬調整。參照歐盟的規定，各級政府總計未償債務餘額不得超過國內生產毛額百分之六十，但為維護財政紀律，訂定較歐盟嚴格之舉債上限為國內生產毛額百分之五十五，中央和地方各依比例調整之，分別為百分之四十五．五及百分之九．五。
十、本法改採以最近二期經常性歲入決算數之平均數為計算基礎，限制舉債之流量及存量。過去以歲出之預算數為舉債基礎，將可能導致地方膨脹預算以增加舉債上限，造成政府增加消費或投資而形成債留子孫的問題。以經常性歲入為舉債基礎，是因經常性歲入不包含中央政府之補助款，較能夠精確衡量地方政府未來還款能力，維持財政紀律，且能解決浮編歲出預算的問題。
十一、本法將縣（市）及直轄市之舉債流量及存量之標準統一主因有三，一是平衡區域發展，二是解決地方競爭債限的問題，三是解決未來另有縣（市）升格或合併升格成直轄市後，需重新修訂公共債務法的問題。
十二、縣（市）及直轄市每年舉債額度不得超過最近二次經常性歲入決算平均數之15%，而總舉債上限不得超過最近二次經常性歲入決算平均數之200%。縣（市）及直轄市之債務存量限制為經常性歲入之200%時，約等同於占GDP之9.2%，故設債限9%。在名目成長率與公債利率差距達3.5%時，15%的債務流量隱含長期之下的債務存量占GDP約59%，故設債限55%。
十三、在財政紀律方面，建構債務警訊措施及預算平衡管理機制。債務警訊措施是在各級政府每年舉債流量超過經常性歲入之10%時，應經由民意代表同意方得執行，以引起地方代表對於公共債務之關注。另在各級政府符合預算平衡管理機制之條件時，各級政府應於限期內向各級民意機關提出「預算平衡計畫暨時程表」，並據以執行。惟各級民意機關審議新會計年度總預算時，審議結果如果未達預算平衡計畫暨時程表所訂之赤字應刪減目標時，歲出自動刪減機制應啟動，差額（應刪減赤字目標與實際刪減數）即透過刪減各機關歲出預算制符合規定止。做法上是由主計機關根據各機關年度歲出規模，計算各機關除法定支出外之歲出應刪減數。
十四、明訂公共債務監督機關，以及審計部負責監督各級政府預算平衡管理情形，並定期向監察院和立法院提出報告。
十五、財政紀律能否落實，關鍵在於相關單位是否依法行政，因此必須要求相關單位為結果負責，違法者由監察院調查或移送懲戒。
提案單位/提案委員：本院親民黨黨團
提案人：親民黨立法院黨團
李桐豪
提案來源：委員提案
議案類別：法律案
屆：第8屆
會議：第8屆第2會期第3次會議
提案日期：2012-10-05
字號：院總第980號委員提案第13950號
相關法律：公共債務法
議案狀態：審查完畢(三讀)
議案流程：
會期: 08-02-03
院會/委員會: 院會
狀態: 排入院會 (交財政委員會)
日期: 2012-10-05
2012-10-09
會期: 08-02-03
院會/委員會: 院會
狀態: 交付審查
日期: 2012-10-05
2012-10-09
院會/委員會: 財政委員會
狀態: 委員會審查
日期: 2012-12-13
院會/委員會: 財政委員會
狀態: 委員會審查
日期: 2012-12-24
院會/委員會: 財政委員會
狀態: 委員會發文
日期: 2013-01-03
關連議案：
議案名稱: 本院財政委員會報告併案審查行政院函請審議、親民黨黨團、委員盧秀燕等22人及委員江啟臣等26人分別擬具「公共債務法修正草案」、委員陳明文等21人、委員邱志偉等23人、委員陳亭妃等22人、委員羅明才等30人、委員楊瓊瓔等17人及台灣團結聯盟黨團分別擬具「公共債務法第四條條文修正草案」、委員陳淑慧等18人擬具「公共債務法第一條、第四條及第六條條文修正草案」、委員賴士葆等24人擬具「公共債務法部分條文修正草案」、委員李應元等28人擬具「公共債務法第三條之一、第三條之二及第四條條文修正草案」及委員翁重鈞等16人擬具「公共債務法第四條、第六條及第十條條文修正草案」案。
議案名稱: 行政院「公共債務法修正草案」案。
議案名稱: 本院委員盧秀燕等22人「公共債務法修正草案」，請審議案。
議案名稱: 本院委員江啟臣等26人「公共債務法修正草案」，請審議案。
議案名稱: 本院委員陳明文等21人「公共債務法第四條條文修正草案」，請審議案。
議案名稱: 本院委員邱志偉等23人「公共債務法第四條條文修正草案」，請審議案。
議案名稱: 本院委員陳亭妃等22人「公共債務法第四條條文修正草案」，請審議案。
議案名稱: 本院委員羅明才等30人「公共債務法第四條條文修正草案」，請審議案。
議案名稱: 本院委員楊瓊瓔等17人「公共債務法第四條條文修正草案」，請審議案。
議案名稱: 本院台灣團結聯盟黨團「公共債務法第四條條文修正草案」，請審議案。
議案名稱: 本院委員陳淑慧等18人「公共債務法第一條、第四條及第六條條文修正草案」，請審議案。
議案名稱: 本院委員賴士葆等24人「公共債務法部分條文修正草案」，請審議案。
議案名稱: 本院委員李應元等28人「公共債務法第三條之一、第三條之二及第四條條文修正草案」，請審議案。
議案名稱: 本院委員翁重鈞等16人「公共債務法第四條、第六條及第十條條文修正草案」，請審議案。
對照表：
law_id: 01616
law_name: 公共債務法修正草案對照表
立法種類: 修正條文
title: 公共債務法修正草案對照表
rows: 現行: 第一條　為維護國家財政之健全，支應國家發展需要，規範中央及各地方政府公共債務，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。
law_content_id: 01616:01616:2002-01-16-全文修正:1
說明: 一、本法立法目的除規範各級政府公共債務外，亦為了控制政府債務之增加，進而達成預算平衡的目標，勢必要課則各級政府擔負預算平衡之責任。

二、參照本法第二條至第六條、第八條、第十條規定，本法適用對象應為中央、直轄市及縣（市），爰做文字修正。
修正: 第一條　為維護國家財政之健全，支應國家發展需要，規範中央、直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）公共債務，並達成預算平衡目標，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。
現行: 第二條　公共債務之主管機關：在中央為財政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。
law_content_id: 01616:01616:2002-01-16-全文修正:2
說明: 一、明定預算平衡管理機關在中央政府由行政院負責預算平衡管理，在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。

二、同第一條之說明，作文字修正。
修正: 第二條　公共債務之主管機關：在中央為財政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。

預算平衡管理之主管機關：在中央為主計處；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。
現行: 第三條　本法所稱公共債務，指中央及各地方政府為應公共事務支出所負擔之下列債務：

一、中央公債、國庫券、國內外借款及保證債務。

二、直轄市、縣（市）公債及國內外借款。

三、鄉（鎮、市）國內外借款。

本法所稱借款，指各級政府以契約形式向國內外所借入之長期、短期及透支、展期款項；所稱舉債額度，指彌補歲入歲出差短之舉債及債務基金舉新還舊以外之新增債務。

第一項中央政府之債務，不包括中央銀行為調節、穩定金融所負擔之債務。
law_content_id: 01616:01616:2002-01-16-全文修正:3
說明: 一、根據「中央政府建設公債及借款條例」中央政府建設公債之發行是為籌集建設資金；另根據「預算法」第二十三條，公債及賒借收入不得充經常支出之用。固本於上述二法之精神，公共債務應以支應公共建設支出、增加固定資本形成為目的，方為促進我國經濟發展之根本。

二、基於任何現在或未來，凡需要由政府編列預算償還的任何形式借款都屬於政府債務，接應該納入公共債務範圍規範，故增加賒欠屬政府借款。

三、本法所稱預算平衡的意義，指中央及各地方政府於年度總預算、特別預算及在營業基金、信託基金以外之特種基金預算內，總收支平衡，且無以發行公債及賒借因應。

四、同第一條之說明，作文字修正。
修正: 第三條　本法所稱公共債務，指中央、直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）為應公共事務支出所負擔之下列債務：

一、中央公債、國庫券、國內外借款及保證債務。

二、直轄市、縣（市）公債及國內外借款。

三、鄉（鎮、市）國內外借款。

本法所稱借款，指各級政府以契約形式向國內外所借入之長期、短期及透支、展期款項；所稱舉債額度，指彌補歲入歲出差短之舉債及債務基金舉新還舊以外之新增債務。

各級政府舉借公共債務除法律別有規定外，應以增加固定資本之形成為目的。
第一項中央政府之債務，不包括中央銀行為調節、穩定金融所負擔之債務。

本法所稱預算平衡，指中央、直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）政府於年度總預算、特別預算及在營業基金、信託基金以外之特種基金預算內，總收支平衡，且不以發行公債及賒借因應。
現行: 第四條　中央及各地方政府在其總預算、特別預算及在營業基金、信託基金以外之特種基金預算內，所舉借之一年以上公共債務未償餘額預算數，合計不得超過行政院主計處預估之前三年度名目國民生產毛額平均數之百分之四十八；其分配如下：

一、中央為百分之四十。

二、直轄市為百分之五．四，其中臺北市為百分之三．六，高雄市為百分之一．八。

三、縣（市）為百分之二。

四、鄉（鎮、市）為百分之○．六。

縣（市）及鄉（鎮、市）所舉借之一年以上公共債務未償餘額預算數，占各該政府總預算及特別預算歲出總額之比率，各不得超過百分之四十五及百分之二十五。

前二項所稱公共債務未償餘額預算數，不包括中央及各地方政府所舉借之自償性公共債務。但具自償性財源喪失時，所舉借之債務應計入。
前項所稱之自償性公共債務，係指以未來營運所得資金或經指撥特定財源作為償債財源之債務。
中央及各地方政府總預算及特別預算每年度舉債額度，不得超過各該政府總預算及特別預算歲出總額之百分之十五。

中央及各地方政府為調節庫款收支所舉借之未滿一年公共債務，其未償還之餘額，各不得超過其當年度總預算及特別預算歲出總額百分之十五及百分之三十。
中央及各地方政府所舉借之公共債務，如有超過本條所規定之債限者，於回復符合債限前，不得再行舉借。
說明: 一、參考歐盟馬斯垂克條約對各會員國債務規範，凡政府所有舉債不分長期或短期均為公共債務之範圍，故總預算及特別預算以及在營業基金、信託基金以外的特種基金之公共債務未償餘額均應受規範，故修正原一年以上之規定。

二、特種基金除營業基金和信託基金外，其他如作業基金、特別收入基金、債務基金和資本計畫基金等，基金來源多為政府編列預算，其借款亦須由政府編列預算方式償還，故此一部分的債務自當納入公共債務未償餘額。

三、基於公共債務存量的規範係不論長短期、自償或非自償債務，並且新增賒欠以及營業基金、信託基金以外的特種基金（非營業基金）債務均屬公共債務範疇，原上限規定宜配合放寬調整，但較歐盟規定更為嚴格，各級政府總計未償債務餘額不得超過國內生產毛額百分之五十五，中央和地方依比例調整之。此外，為了與國際接軌，計算基礎修正為占國內生產毛額之比例。

四、修正原將具自償性公共債務除外之規定。基於本法不計入營業基金和信託基金之舉債，再者實務上自償率認定困難，過低的自償率計畫支出最終還是得由政府支出，故修正條文，將自償性公共債務也納入債限之中。

五、修正公共債務的流量和存量之計算，以各級政府總預算、特別預算及在營業基金、信託基金以外之特種基金預算為基準。

六、本法改採以最近二期經常性歲入決算數為基礎限制舉債之流量及存量。過去以歲出為舉債基礎，將導致地方膨脹預算以增加舉債上限、增加政府消費或投資而導致債留子孫的問題。以經常性歲入為舉債基礎較為合適，一來經常性歲入不包含中央政府之補助款，較能夠精確衡量地方政府未來還款能力；二來將舉債額度與經常性歲入之決算數連動，也較不會發生因欲提高舉債額度，而膨脹當年預算的問題。

七、本法將縣（市）及直轄市之舉債流量及存量上限統一，每年舉債額度不得超過最近二次經常性歲入決算數之15%，而總舉債上限不得超過最近二次經常性歲入決算數平均之200%。將直轄市及縣（市）統一之主因有三，一是平衡城鄉發展之差距，使直轄市與縣（市）之舉債標準統一，二是遏止地方政府膨脹預算舉債，造成債留子孫之行為，三是解決未來縣（市）升格或合併升格成直轄市後，需重新修訂財政公共債務法中，對債務存量及流量限制的問題。
修正: 第四條　中央、直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）在其總預算、特別預算及在營業基金、信託基金以外之特種基金預算內，所舉借之公共債務未償餘額預算數，合計不得超過行政院主計處預估之前三年度名目國內生產毛額平均數之百分之五十五；其分配如下：

一、中央為百分之四十五．五。

二、直轄市及縣（市）為百分之九。

三、鄉（鎮、市）為百分之○．五。

直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）在其總預算、特別預算及在營業基金、信託基金以外之特種基金預算內，所舉借公共債務未償餘額預算數，占各該政府最近二年審定決算之經常性歲入平均數之比率，不得超過百分之二百。

中央政府總預算及特別預算每年度舉債額度，不得超過其最近二年審定決算之經常性歲入平均數之百分之十五。

直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）在其總預算、特別預算及在營業基金、信託基金以外之特種基金預算每年度舉債額度，不得超過各該政府最近二年審定決算之經常性歲入平均數之百分之十五。
中央、直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）所舉借之公共債務，如有超過本條所規定之債限者，於回復符合債限前，不得再行舉借。
說明: 一、本條新增。

二、在各級政府當年度淨舉債佔經常性歲入10%以上時，各級民意代表應審慎考慮中央或地方舉借債務是否有其必要性，故要求各級民意代表須表決通過是否舉借債務，以加強地方債務之管理。
修正: 第五條　中央及各地方政府在其總預算、特別預算及在營業基金、信託基金以外之特種基金預算每年度舉債額度超過各該政府最近二年審定決算之經常性歲入平均數之百分之十時，應經各級民意代表三分之二以上出席，且三分之二出席之民意代表同意方得執行。
說明: 一、本條新增。

二、本條明訂各級政府預算平衡管理機制。規定中央政府和直轄市政府向監察院或審計機關提出年度總決算時，未償債務餘額決算數額各超過第四條第一項所訂比例之百分之九十時，例如中央政府債務上限為45.5%，當債務未償餘額達40.9%時（45.5%＊90%），下一年度即為預算平衡管理開始知年度，亦即預算平衡機制應正式啟動。

三、各級政府於符合第一項、第二項、第三項規定之年度決算完成一個月內應向各級民意機關提出「預算平衡計畫暨時程表」。各級政府應確實執行經各級民意機關同意之「預算平衡計畫暨時程表」。
修正: 第六條　中央政府在其總預算、特別預算及在營業基金、信託基金以外之特種基金預算內所舉借之公共債務未償餘額，於行政院及直轄市政府向審計機關提出總決算時，中央政府超過第四條第一項、直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）超過第四條第二項所訂比例之百分之九十時，次一年度應開始預算平衡管理。
直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）在其總預算、特別預算及在營業基金、信託基金以外之特種基金預算每年度舉債額度占各該政府最近二年審定決算之經常性歲入平均數比率，連續兩年平均數超過百分之十三時，次一年度應開始預算平衡管理。
各直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）在其總預算、特別預算及在營業基金、信託基金以外之特種基金預算內所舉借之公共債務未償餘額，於向審計機關提出總決算時，超過第四條第一項所訂比例之百分之九十時，中央主管機關應要求縣（市）及鄉（鎮、市）開始預算平衡管理。
中央及各地方政府於符合第一項、第二項、及第三項情形之年度決算完成後一個月內應提出預算平衡計畫暨時程表，送各級民意機關審查。
中央及各地方政府應於次一年度編列預算時，確實按前項經各級民意機關同意之預算平衡計畫暨時程表編列之。
說明: 一、本條新增。

二、參考美國「預算平衡及赤字控制法案（The Balance Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985：DEA）」之精神與機制。明訂預算平衡管理期間，各級民意機關審議新會計年度總預算時，審議結果如果未達預算平衡計畫暨時程表我訂之赤字應刪減目標時，歲出自動刪減機制應啟動，差額（應刪減赤字目標與實際刪減數）即透過刪減各機關歲出預算制符合規定為止。作法上是計算各機關除法定支出外之歲出應刪減數。各機關刪減比例相同。
修正: 第七條　預算平衡管理期間，各級民意機關審議年度總預算，如發現未達預算平衡計畫暨時程表所設定之赤字刪減目標時，應要求主計機關刪減該差額，調整後再送各級民意機關審議。
前項差額以刪減各機關在法定支出外之歲出預算數方式為之，各機關刪減比例相同。
說明: 一、本條新增。

二、為嚴格監督政府遵守財政紀律，債務餘額上限之修正變更，應在非常時期，如國家遇緊急重大事故，或政府減少債務有一定成效，或年度決算有歲計賸餘等情況下，始得為之。

三、各級政府債務餘額上限之修正變更，應經過仔細評估，並由行政院報請立法院同意後行之。
修正: 第八條　有左列情事之一時，行政院得提出第四條第一項及第二項所訂比例之修正變更：
一、國防緊急設施或戰爭。
二、國家經濟重大變故。
三、重大災變。
四、預算平衡目標達成之次一年度，如經評估有調整之需要時。
五、中央政府總預算於年度決算連續兩年有歲計賸餘時。
前項修正變更應經行政院報請立法院同意後行之。