議案名稱：「行政程序法部分條文修正草案」，請審議案。
案由：本院委員尤美女、田秋堇、邱志偉等25人，為強化我國「法規影響評估」之健全性，以成本效益觀點進行法規命令之管理，進行多元方案之思考，爰提出「行政程序法」部分條文修正草案，明訂法規命令訂定前應評估其必要性、替代方案、影響對象、成本效益、總體影響等，且其總體影響之成本大於效益者，不得為法規命令，以增加法規命令施行後之正面效益，並減少施行後之負面影響；並要求各行政機關擬訂法規命令時應融入各項人權及性別觀點，進行「人權影響評估」及「性別影響評估」，以檢視評估是否違反憲法、兩公約、消除對婦女一切形式歧視公約與其他各法令所保障之人民權益及性別平等。又鑒於目前行政機關訂定法規命令時舉行聽證之效力未有規範，若其效力僅為「斟酌」，恐造成聽證資源之浪費，使利害關係人意見參與之空間受限，故修訂「行政程序法」第一百五十五條，行政機關訂定法規命令，影響人民權益重大或衝擊影響達一定金額者，應依職權舉行聽證，及聽證之拘束效力區分為要件事實之確認與法律效果形成；行政機關受前者聽證結果所確認之事實及證據所拘束，且得不受後者之聽證結果拘束，惟應於立法總說明中以書面敘述不採聽證結果之理由，以適時保障其行政自主性與專業性，並釋疑義。是否有當？敬請公決。
說明：一、民主法治成熟的國家都訂有法規影響評估的機制，「經濟合作及發展組織」（Organization for Economic Co-operation and Development; OECD）及「亞太經濟合作組織或亞太經合組織」（Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC）等先進國家重視法規影響評估，以降低政策錯誤的發生機率。近年來，法規影響評估也已經成為國際貿易談判之工具，透過國與國之間的法規透明評估與相互間之「法規謀合」（regulatory cooperation and convergence），成為雙邊談判競合的重要互信基礎。
二、「法規影響評估」（Regulatory Impact Assessment）為「經濟合作及發展組織」（Organization for Economic Co-operation and Development; OECD）國家已實行多年，成果卓越。法規影響評估係指分析法規之制定對民眾、消費者、市場、企業、學校、社區、非營利組織、政府機關等，包括社會、經濟、人權、環境等層面之全面性影響，且透過該影響評估，確保法規制定效益大於成本。
三、又根據OECD國家之運作經驗，實施法規影響評估之目的在於期望法規草擬機關進行多元方案之思考，避免僅以制定法規一途處理公共問題，而能針對任何方案進行評估比較。
四、行政院之法制作業雖訂有「法規影響評估」相近概念之規範，但長期以來並未落實。依行政院民國92年6月14日頒布「行政院所屬各機關主管法案報院審查應注意事項」第三點第四項規定「法案衝擊影響層面及其範圍，包括成本、效益及對人權之影響等，應有完整之評估。」；另民國93年10月22日行政院修正之「中央行政機關法制作業應注意事項」第二點第一項規定「對於法案衝擊影響層面及其範圍，亦應有完整之評估。」。然我國各單位研擬各項法規過程中，許多單位未進行評估，僅限於主觀文字陳述，缺乏科學數據及完整機制；有時又因政策時間急迫，及各機關不理解評估之操作方式，致主管機關在評估上流於形式，無法使相關評估成為國會政策辯論的依據。
五、我國雖有現行之「中小企業發展條例」第十二條之一規定之「各級政府於制（訂）定或修正與中小企業有關之法規時，應衡量中小企業之經營規模及特性，以利中小企業遵行」、「中央主管機關應定期檢討與中小企業有關之法規，評估中小企業適應能力及對中小企業之影響，於年度終了三個月內，向立法院提出檢討報告。」及「環境影響評估法」第二十六條規定之「有影響環境之虞之政府政策，其環境影響評估之有關作業，由中央主管機關另定之。」惟法規影響評估所關切之影響更為廣泛，包括必要性、替代方案、影響對象、成本效益、總體影響等，且其總體影響之效益大於成本者，始得訂定法規命令。
六、上述之必要性評估應釐清法規命令之目的與其提出之正當合理聯結，並說明訂定之原因，除因法律授權要求制定，其解決當前之問題或所具之前瞻性為何；替代方案審視應綜合各項因素評估替代方案，包括現行其他法規命令、效能、執行、影響程度、可行性等；影響對象評估應就經濟、社會、政治或文化等不同層次，評估實施可能造成之影響；成本效益分析應分別就採行不同替代方案，所需投入之金錢、人員及可能之政府歲入減少及外部性成本，比較施行所能獲致之效益，包括對政府收益、民間投資、經濟活動、社會需求等量化與質化之助益；總體影響評估結論應分別就審查項目作成分項結論後，再行評估應採行之具體法規命令內容。
七、有關法規影響評估中之成本效益分析方法，我國現行法規定最明確者為預算與審計相關法規所要求之成本效益分析，與OECD國家所進行之法規影響評估所需之成本效益分析於方法論之意義上相同；相關規定有「振興經濟擴大公共建設特別條例」第六條之「中央執行機關依本條例辦理擴大公共建設投資計畫，應就其目標、執行策略、資源需求、財務方案、營運管理、預期效益、風險管理等詳實規劃，並視計畫性質依法辦理環境影響評估（含政策環境影響評估），分別擬具可行性研究、綜合規劃、環境影響評估書件及選擇與替代方案之成本效益分析等報告，提報行政院核定」、「預算法」第三十四條之「重要公共工程建設及重大施政計畫，應先行製作選擇方案及替代方案之成本效益分析報告，並提供財源籌措及資金運用之說明，始得編列概算及預算案，並送立法院備查。」其相關評估方式可引進我國法規命令之訂定。
八、我國於2009年完成《公民與政治權利國際公約》及《經濟社會文化權利國際公約》兩公約的批准程序，並於同年三讀通過《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》，規定「各級政府機關應依兩公約規定之內容，檢討所主管之法令及行政措施，有不符兩公約規定者，應於本法施行後二年內，完成法令之制（訂）定、修正或廢止及行政措施之改進。」各機關針對法律案、命令案、行政措施案以及政策，共提出263則的檢討事項。各機關複審後自行認定，截至2012年1月11日止，其中無須修正及已完成修法者共187案（占71%）；不符合兩公約，但至今仍未完成修法者，共高達76案（占29%）。
九、依據前行政院婦女權益促進委員會決議，自民國98年1月1日起，行政院各機關之法案及中長程個案計畫，均須進行「性別影響評估」。然而「性別影響評估」執行迄今，因各行政機關大多虛應敷衍而成效不佳。行政院研究發展考核委員會於立法院司法及法制委員會民國101年10月3日業務質詢時，針對性別主流化專題所提供之書面報告中，亦坦言各行政機關執行上的問題，包括：未於計畫中檢附「性別影響評估檢視表」、或檢視表的填列資料不全、機關給予學者專家的審查時間太短、缺乏學者專家意見之回饋機制等。
十、「法規影響評估」亦有類似的執行面之問題，甚至多數行政機關實際上未曾執行。行政院雖早已於民國92年訂定相關規範，但多數行政機關研擬法案過程中並未進行「法規影響評估」，尤其缺乏評估該法案對各類人權之衝擊影響為何；成本效益分析當中，亦少見對社會成本、憲法基本權、生命安全、公平正義、人性尊嚴……等事項之分析，或該法案是否提供對社會最小負擔之解決方向。尤其近年各項人權事件頻傳，諸如土地徵收或都市更新過程中居民意見難以參與、環境污染、關廠或失業工人權益受損、家庭照顧者因缺乏在地長照服務而崩潰自殺或殺人等，故本修正草案特將原本「法規影響評估」中之人權評估事項獨立出來，明確要求各行政機關應進行「人權影響評估」。
十一、為徹底改善各行政機關「性別影響評估」及「法規影響評估」之現況問題，並避免未來行政院可能推翻、撤銷先前有關「性別影響評估」及「法規影響評估」之規範；另，不僅法律案，各項行政命令也可能需要進行相關評估，故實有必要於「行政程序法」中明定，要求各行政機關擬訂法規命令時，應針對影響人民權益重大或衝擊影響達一定金額，進行「法規影響評估」、「人權影響評估」及「性別影響評估」，且行政機關應訂定影響人民權益重大或衝擊達一定金額之標準。
十二、現行「立法院職權行使法」第六十條第一項規定：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令送達立法院後，應提報立法院會議。」為強化立法院審查行政命令之功能，乃參照「預算法」第三十四條之「重要公共工程建設及重大施政計畫，應先行製作選擇方案及替代方案之成本效益分析報告，並提供財源籌措及資金運用之說明，始得編列概算及預算案，並送立法院備查」，增訂「行政機關應將第一項之法規影響評估報告、人權影響評估報告、性別影響評估報告同法規命令送立法院審查。」
十三、增訂行政機關應對所屬各機關進行法規影響評估報告、人權影響評估報告、性別影響評估報告之相關教育訓練，及審查所屬機關之評估報告，並應上網公開評估報告內容。
十四、又現行「行政程序法」第一五五條規定：「行政機關訂定法規命令，得依職權舉行聽證。」使行政機關訂定法規命令時是否舉行聽證之裁量空間過大，且多裁量不須舉行聽證；然聽證具備於法規命令訂定之程序中排除錯誤決定之功能。
十五、現行「行政程序法」有關聽證效力之規定僅於第一百零八條第一項之「行政機關作成經聽證之行政處分時，除依第四十三條之規定外，並應斟酌全部聽證之結果。但法規明定應依聽證紀錄作成處分者，從其規定。」然對行政機關訂定法規命令時舉行聽證之效力未有規範；若其效力僅為「斟酌」，恐造成聽證資源之浪費，及利害關係人參與行政命令訂定之空間受限。另有關聽證之規定，該法第六十六條訂有：「聽證終結後，決定作成前，行政機關認為必要時，得再為聽證。」即行政機關得為多次聽證，或邀請不同之利害關係人，造成認定聽證結果之困難性，及透過技術性增加聽證次數而改變結果之空間。故增訂將聽證之拘束效力區分為要件事實之確認與法律效果形成；行政機關受前者聽證結果所確認之事實及證據所拘束，且得不受後者之聽證結果拘束，惟應於立法總說明中以書面敘述不採聽證結果之理由，以適時保障其行政自主性與專業性，並釋疑義。又增訂行政機關訂定法規命令，影響人民權益重大或衝擊影響達一定金額者，應依職權舉行聽證，且行政機關應訂定影響人民權益重大或衝擊達一定金額之標準。
十六、為規定行政命令訂定程序中聽證結果之效力，配合修正「行政程序法」第六十四條第二項，增訂聽證紀錄應載明結果。
提案單位/提案委員：本院委員尤美女等25人
提案人：尤美女
田秋堇
邱志偉
連署人：林淑芬
蔡煌瑯
李應元
李俊俋
蘇震清
蔡其昌
姚文智
陳節如
葉宜津
陳亭妃
段宜康
陳其邁
許添財
何欣純
許智傑
邱議瑩
潘孟安
管碧玲
吳宜臻
薛凌
邱文彥
蕭美琴
提案來源：委員提案
議案類別：法律案
屆：第8屆
會議：第8屆第4會期第4次會議
提案日期：2013-10-04
字號：院總第1584號委員提案第15392號
相關法律：行政程序法
議案狀態：交付審查
議案流程：
會期: 08-04-04
院會/委員會: 院會
狀態: 排入院會 (交司法及法制委員會)
日期: 2013-10-04
2013-10-08
會期: 08-04-04
院會/委員會: 院會
狀態: 交付審查
日期: 2013-10-04
2013-10-08
院會/委員會: 司法及法制委員會
狀態: 委員會審查
日期: 2014-12-11
關連議案：
對照表：
law_id: 01830
law_name: 行政程序法部分條文修正草案對照表
立法種類: 修正條文
title: 行政程序法部分條文修正草案對照表
rows: 現行: 第六十四條　聽證，應作成聽證紀錄。

前項紀錄，應載明到場人所為陳述或發問之要旨及其提出之文書、證據，並記明當事人於聽證程序進行中聲明異議之事由及主持人對異議之處理。

聽證紀錄，得以錄音、錄影輔助之。

聽證紀錄當場製作完成者，由陳述或發問人簽名或蓋章；未當場製作完成者，由主持人指定日期、場所供陳述或發問人閱覽，並由其簽名或蓋章。

前項情形，陳述或發問人拒絕簽名、蓋章或未於指定日期、場所閱覽者，應記明其事由。

陳述或發問人對聽證紀錄之記載有異議者，得即時提出。主持人認異議有理由者，應予更正或補充；無理由者，應記明其異議。
law_content_id: 01830:01830:1999-01-15-制定:75
說明: 為配合本法一百五十五條之一修正，以確定聽證之證據與結果，爰修正第六十四條之聽證紀錄亦應載明聽證之結果。
修正: 第六十四條　聽證，應作成聽證紀錄。

前項紀錄，應載明到場人所為陳述或發問之要旨、其提出之文書、證據及結果，並記明當事人於聽證程序進行中聲明異議之事由及主持人對異議之處理。

聽證紀錄，得以錄音、錄影輔助之。

聽證紀錄當場製作完成者，由陳述或發問人簽名或蓋章；未當場製作完成者，由主持人指定日期、場所供陳述或發問人閱覽，並由其簽名或蓋章。

前項情形，陳述或發問人拒絕簽名、蓋章或未於指定日期、場所閱覽者，應記明其事由。

陳述或發問人對聽證紀錄之記載有異議者，得即時提出。主持人認異議有理由者，應予更正或補充；無理由者，應記明其異議。
現行: 第一百五十四條　行政機關擬訂法規命令時，除情況急迫，顯然無法事先公告周知者外，應於政府公報或新聞紙公告，載明下列事項：

一、訂定機關之名稱，其依法應由數機關會同訂定者，各該機關名稱。

二、訂定之依據。

三、草案全文或其主要內容。

四、任何人得於所定期間內向指定機關陳述意見之意旨。

行政機關除為前項之公告外，並得以適當之方法，將公告內容廣泛周知。
law_content_id: 01830:01830:1999-01-15-制定:172
說明: 一、增訂第一項，行政機關擬訂法規命令時，影響人民權益重大或衝擊影響達一定金額者，應進行法規影響評估、人權影響評估及性別影響評估。

二、增訂第二項，法規影響評估應包括法規命令訂定之必要性、替代方案、影響對象、成本效益、總體影響；總體影響之成本大於效益者，不得為法規命令。

三、必要性評估，應釐清法案之目的與法案提出之正當合理聯結，並說明提出法案之原因，係因憲法或立法要求制定、解決當前問題或作前瞻性立法；替代方案審視應綜合各項因素評估替代方案，包括現行立法、效能、執行、影響程度、可行性等；影響對象評估應就經濟、社會、政治或文化等不同層次，評估法案實施可能造成之影響；成本效益分析應分別就法案施行及採行不同替代方案，所需投入之金錢、人員及可能之政府歲入減少及外部性成本，比較法案施行所能獲致之效益，包括對政府收益、民間投資、經濟活動、社會需求等量化與質化之助益；總體影響評估結論應分別就審查項目作成分項結論後，再行評估應採行之具體草案內容。

四、增訂第三項人權影響評估應依憲法、聯合國公民與政治權利國際公約、聯合國經濟社會文化權利國際公約、聯合國人權事務委員會、經濟社會文化權利委員會之一般性意見及其他法令評估之。其中，所謂其他法令，如與勞工相關之法規命令，應依勞動法令所保障之勞動權；環境相關之法規命令，應依環境法令所保障之環境權評估之；其他各類人權相關法令，類推之。其中，聯合國各公約的一般性意見（general comment，此為聯合國兩公約等之中文譯語）或一般性建議（general recommendation，此為聯合國消除對婦女一切形式歧視公約之中文譯語），意指公約委員會對公約中特定條文所作的解釋。我國兩公約施行法第三條規定：「適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。」及《消除對婦女一切形式歧視公約施行法》第三條亦規定：「適用公約規定之法規及行政措施，應參照公約意旨及聯合國消除對婦女歧視委員會對公約之解釋。」

五、行政院雖早已於民國92年訂定相關規範，但多數行政機關研擬法案過程中並未進行「法規影響評估」，尤其缺乏評估該法案對各類人權之衝擊影響為何，成本效益分析當中，亦少見對社會成本、憲法基本權、生命安全、公平正義、人性尊嚴……等事項之分析，或該法案是否提供對社會最小負擔之解決方向。尤其近年各項人權事件頻傳，諸如土地徵收或都市更新過程中居民意見難以參與、環境污染、關廠或失業工人權益受損、家庭照顧者因缺乏在地長照服務而崩潰自殺或殺人等，故將原本「法規影響評估」中之人權評估事項獨立出來，明確要求各行政機關應進行「人權影響評估」。

六、自民國98年1月1日起，行政院各機關之法案及中長程個案計畫，均須進行「性別影響評估」。然而「性別影響評估」執行迄今，因各行政機關大多虛應敷衍而成效不佳。「法規影響評估」亦有類似的執行面之問題。為徹底改善各行政機關「性別影響評估」及「法規影響評估」之現況問題，並避免未來行政院可能推翻、撤銷先前有關「性別影響評估」及「法規影響評估」之規範；再者，不僅法律案，各項行政命令也可能需要進行相關評估，故實有必要於「行政程序法」中明定，要求各行政機關擬訂法規命令時，應針對影響人民權益重大或衝擊影響達一定金額，進行「法規影響評估」、「人權影響評估」及「性別影響評估」。

七、現行「立法院職權行使法」第六十條第一項規定：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令送達立法院後，應提報立法院會議。」為強化立法院審查行政命令之功能，乃參照「預算法」第三十四條之「重要公共工程建設及重大施政計畫，應先行製作選擇方案及替代方案之成本效益分析報告，並提供財源籌措及資金運用之說明，始得編列概算及預算案，並送立法院備查」，增訂行政機關應將第一項之法規影響評估報告、人權影響評估報告、性別影響評估報告同法規命令送立法院審查。

八、增訂行政機關應對所屬機關進行法規影響評估報告、人權影響評估報告、性別影響評估報告相關之教育訓練，及審查所屬機關之評估報告。

九、增訂法規影響評估報告、人權影響評估報告、性別影響評估報告應公開上網，以符合民主社會之資訊公開原則，便於公眾監督。
修正: 第一百五十四條　行政機關擬訂法規命令，影響人民權益重大或衝擊影響達一定金額者，應進行法規影響評估、人權影響評估及性別影響評估。
前項法規影響評估應評估法規命令訂定之必要性、替代方案、影響對象、成本效益、總體影響；總體影響之成本大於效益者，不得為法規命令。
第一項人權影響評估應依憲法、聯合國公民與政治權利國際公約、聯合國經濟社會文化權利國際公約、聯合國人權事務委員會、經濟社會文化權利委員會之一般性意見及其他法令評估之。
第一項性別影響評估應依憲法、聯合國消除對婦女一切形式歧視公約、聯合國消除對婦女歧視委員會之一般性建議、及其他法令評估之。
行政機關應訂定第一項影響人民權益重大或衝擊達一定金額之標準。
行政機關應將第一項之法規影響評估報告、人權影響評估報告、性別影響評估報告同法規命令送立法院審查。
行政機關應對所屬機關人員進行法規影響評估報告、人權影響評估報告、性別影響評估報告之相關教育訓練，及審查所屬機關之評估報告內容。
行政機關擬訂法規命令時，除情況急迫，顯然無法事先公告周知者外，應於政府公報或新聞紙公告，載明下列事項：

一、訂定機關之名稱，其依法應由數機關會同訂定者，各該機關名稱。

二、訂定之依據。

三、任何人得於所定期間內向指定機關陳述意見之意旨。

四、法規影響評估報告。
五、人權影響評估報告。
六、性別影響評估報告。
前項法規影響評估報告、人權影響評估報告、性別影響評估報告，應公開上網。
行政機關除為前項之公告外，並得以適當之方法，將公告內容廣泛周知。
現行: 第一百五十五條　行政機關訂定法規命令，得依職權舉行聽證。
law_content_id: 01830:01830:1999-01-15-制定:173
說明: 現行「行政程序法」第一五五條規定：「行政機關訂定法規命令，得依職權舉行聽證。」使行政機關訂定法規命令時是否舉行聽證之裁量空間過大，且多裁量不須舉行聽證；然聽證具備於法規命令訂定之程序中排除錯誤決定之功能。乃修正第一百五十五條，明訂行政機關訂定法規命令，影響人民權益重大或衝擊影響達一定金額者，應依職權舉行聽證。
修正: 第一百五十五條　行政機關訂定法規命令，影響人民權益重大或衝擊影響達一定金額者，應依職權舉行聽證。
行政機關應訂定前項影響人民權益重大或衝擊達一定金額之標準。
說明: 增訂本條，以落實聽證程序之效果。現行「行政程序法」對於聽證之效力僅規範於行政處分中，即「行政機關作成聽證之行政處分時，除依第四十三條之規定外，並應斟酌全部聽政之結果。」又行政機關訂定法規命令時舉行聽證之效力未有規範；若其效力僅如行政處分之「斟酌」，恐造成聽證資源之浪費，及利害關係人參與行政命令訂定之空間受限。另有關聽證之規定，本法第六十六條訂有：「聽證終結後，決定作成前，行政機關認為必要時，得再為聽證。」即行政機關得為多次聽證，或邀請不同之利害關係人，造成認定聽證結果之困難性，及透過技術性增加聽證次數而改變結果之空間。故增訂將聽證之拘束效力區分為要件事實之確認與法律效果形成；行政機關受前者聽證結果所確認之事實及證據所拘束，且得不受後者之聽證結果拘束，惟應於立法總說明中以書面敘述不採聽證結果之理由，以適時保障其行政自主性與專業性，並釋疑義。
修正: 第一百五十五條之一　行政機關經聽證訂定法規命令時，應依聽證所確定之事實與證據為之。

行政機關不採納聽證之結果者，應以書面敘明理由公告之。