立法院第10屆第8會期司法及法制委員會第17次全體委員會議（2023-11-13）
議程：併案審查(一)行政院函請審議、(二)委員劉世芳等24人、(三)委員范雲等19人、(四)委員林昶佐
等16人、(五)時代力量黨團分別擬具「政治檔案條例部分條文修正草案」、(六)委員邱志偉等19
人擬具「政治檔案條例第十一條及第十二條條文修正草案」及(七)委員賴瑞隆等18人擬具「政治
檔案條例部分條文修正草案」案
議事日程：審查「政治檔案條例」修正草案
發言委員：林淑芬

林委員淑芬：（11時15分）謝謝主席，是不是再請教局長，剛才江委員講的一路遺失、永久保存，到底是永久保存，還是一路遺失？這個不會是個案，不會是他講的個案的問題。我們今天講檔案館、圖書館、博物館是國家知識體系的三大支柱，它也是國家進步、發展的重要指標，我們的檔案館本來要在2023年完工啟用，現在調整到2025年才能啟用，是不是？
林局長秋燕：是。
林委員淑芬：可以有將近100公里的容納量，滿足未來20年的國家檔案需求，但是我們還是要提醒你，檔案量這麼多，你剛剛說光是徵集就徵集了1.7公里，這是對外徵集的？
林局長秋燕：政治檔案目前有2.7公里。
林委員淑芬：2.7公里？
林局長秋燕：是。
林委員淑芬：這麼多的檔案，檔案要放回原架時，光是普通時候的整理，它可能都會放錯架，然後下一次要借調的時候，可能就沒有在原架位上。之後要去找的時候，大量的檔案需要很多的人、需要很多的時間，在茫茫大海當中去撈檔案，因為它的長度有一百多公里，按照你們檔案館的規劃有一百多公里，你有更超前、更便利、更科技的方法來妥適管理這些檔案嗎？
林局長秋燕：委員，我分兩個重點說明，第一個，有關遺失的部分，這也可以……
林委員淑芬：沒關係，你先回答我，你們有沒有更好的，不要再用二十世紀的方法、二十一世紀的方法管理檔案，政治檔案大概90%都數位化了嘛，數位化的過程，你必須要一個案件一個案件的去做整理嘛，對不對？
林局長秋燕：是。
林委員淑芬：那你在做數位化整理的時候，就檔案的管理，你已經建置了管理的RFID電子標籤了嗎？
林局長秋燕：是，我們目前已經建立了，然後……
林委員淑芬：就政治檔案一件一件整理的有？
林局長秋燕：不只只有政治檔案，我們目前國家檔案有28公里，政治檔案占十分之一……
林委員淑芬：28公里有多少建立了電子標籤RFID？
林局長秋燕：我們用 QR Code的方式。
林委員淑芬：QR Code的可以跟 RFID一樣的方法去管理嗎？韓國的國家記錄院現在典藏大概是400萬卷的檔案，為了管理的效率，所以他們的國家記錄院從2006年就建一個新館，2008年就把 RFID的技術導入，那是在2008年喔，但我們到現在2023年，我們還沒有RFID的管理，沒有！落後了韓國15年，到現在還沒有，你們現在建置的都不是 RFID檔案，是QR Code檔案。好，那我們等一下再來討論一下。韓國的館內95%的檔案卷夾是使用RFID，每一卷有個別的RFID標籤，還有建置庫房的架位辨識系統、調還卷等均由RFID的系統連結資料庫，進行自動化管理控制，隨時統計資料和掌握檔案現況。甚至在其他機關，檔案審定為國家檔案的時候，在移轉裝箱的時候就輔導原機關要列印RFID標籤，檔案館的人員可以先看到移轉目錄情形，並匯入系統，移轉的時候就可以直接讀取這個標籤資訊，並完成點交。人家這個不是一件一件QR Code去掃的，人家是電子化，然後紅外線掃描就可以了。請問我們的檔案的管理方式是怎麼樣的管理？
林局長秋燕：報告委員，我們確實有評估過RFID、QR Code跟一般的 Bar-Code，就他們的效能跟經濟成本做評估，我們最後評估的結果決定採用的是QR Code，因為我們的目的是在於追溯它的動態，因此確實我們現在已經完成QR Code的部分，就可以在入出庫跟檢調的時候……
林委員淑芬：那個都是被動的，那個都是被動的。那我再問你們，你們自己的科長你們2019年12月的期刊上有發表一篇文章，提出有關國家檔案自動化管理的建議，針對國家檔案管理導入RFID的可行性分析，他認為從國家檔案清查就可以透過RFID讀取器，你到庫房走一趟，清查檔案的時候，就可以檢測出應到而未到，或是不應該在該區庫房的檔案，可以有效地縮短清查的作業，請問你的QR Code有辦法嗎？走一趟，大家都通通電子化掃描出來，然後就知道哪些是應該在這裡而沒有在這裡，或是不應該在這裡，放錯了位置放在這裡，你們的QR Code有辦法嗎？沒有。那我再問你，在檔案借調上，檔案借調的程序透過RFID結合檔案的電子化，借調過程所有的紀錄都透過RFID讀取器，將獲取的訊息儲存在國家檔案資訊系統，每次檔案的移動皆須使用讀取器進行感應，並寫入時間和人員資訊，以建構檔案移動歷程，甚至可以細節到顯示流程紀錄及庫房架位，且為了防止人員忘記感應，還可以進一步的設定該筆檔案未進行感應的話，讀取器就沒有辦法進行後續的流程，就不能讓它再拿出去借調。在清點檔案的時候，也可以透過RFID的讀寫設備，一次清點整批檔案，加快清點速度，在尋找檔案的程序中透過RFID讀取器，可以距離檔案一定範圍內發出警示聲尋找檔案。我要尋找這個檔案，然後在很遠的距離就可以在它的系統裡面看得出它在哪裡，縮小範圍提升尋找檔案的效率。在防盜跟統計的功能上，也可以在閱覽中心出入口加裝RFID安全偵測通道門，避免檔案未經借閱程序被攜出。透過RFID讀寫設備，協助工作人員和應用者確認、清點相關檔案數量以及統計數量。現在你們說你們有QR Code，QR Code可以等同RFID嗎？沒有，沒有辦法。甚至在你們國家檔案管理手冊第六章入庫管理的章節，你們不但沒有任何電子化管理的修正，也沒有企圖要將管理制度重新建立，你們從檔案逐案接收核對檔名、案名、數量、密等、媒體型式等與目錄是否相符，並逐卷註記檔案於原件封面。進行檔案保存狀況檢視的時候，紙質類附件的處理方式，你們還講應於容具外以6B鉛筆標示內容物和數量，並於國家檔案資訊系統案卷層級目錄之附註項註記附件數量。所以你們還在手寫，然後相關的標示須標示在容具的背脊處並上架，你們還在20世紀、上古世紀，韓國在2008年就完成了RFID系統的建置，百分之九十五都是，你們的檔案館在2025年要開館，檔案館除了採取了QR Code 以外，都還是人工一筆一筆輸入管理，那你是不是有針對檔案管理的自動化技術進行調查研究，或是應用到你們應該要做哪些事情？除了QR Code以外，你們應用了哪些要自動化的技術？
林局長秋燕：謝謝委員的指教，我想委員講的這些重點非常重要……
林委員淑芬：QR Code基本上是20世紀了，概念還是執行20世紀管理的概念。
林局長秋燕：RFID因為成本很高，然後它還是有一定的……
林委員淑芬：國家級的檔案，它不值得我們花這些錢嗎？那每一個國家不管是政治的、歷史的或者是等等的檔案……你們遺失的、無法管理的、找不到的，這個是整個國家的損失，這個是很大的損失，你們又說這個很貴。
林局長秋燕：報告委員，我們其實在機關端還有國家檔案端，我們建立一個叫做機關檔案管理資訊網，它是用來介接我們機關之間的電子……
林委員淑芬：那是數位化。
林局長秋燕：不只，是所有的目錄我們都可以透過線上來做傳遞。
林委員淑芬：目錄線上看得到，去找文件不一定找得到。
林局長秋燕：是，所以我們要輔予人工的審查，即便是……
林委員淑芬：21世紀了還在人工審查，人家物流業早就已經用了幾十年了，韓國的檔案管從2008年用到現在，你還在講說你們要人工找，還在人工時代！人工可以一次走進去，幾萬件一掃描就知道哪些該在這裡，哪些不該放在這裡嗎？你們人工要花幾天幾夜啊！要多少人啊！所以我們才講說，你們國家檔案典藏和服務建設計畫裡面，你們還講強化全館資訊化運作及服務，結果你們資訊化運作及服務談的只是給全館多媒體導覽、多元化資訊服務，並以主題式協作學習活動結合擴增虛擬實境等。但國家檔案最基礎、最重要、最繁瑣的檔案自動化管理的技術規劃卻付之闕如啦！所以我們很難想像，一個國家級的國家檔案館、新建的國家檔案館，你們的檔案管理、系統、制度都還停留在上一個世紀、上古世紀，一筆一筆人工，沒有效率跟不上時代，很難找放錯的，還找不到，然後遺失、遺漏。所以我們在講說2025，你說很貴啦！但是這個對歷史、對這個國家、對子孫、對這個土地曾經發生過的所有事情、所有檔案來講，它都不貴。
林局長秋燕：報告委員，我們有替代方案。我們目前電子化的系統以及整合性的系統都在處理資訊化跟提高服務的事項，包括剛剛提到的識別標籤，它只是一個物件轉動的依據……
林委員淑芬：它不是物件轉動的依據。
林局長秋燕：另外，我們電子化的系統目前從機關一直到國家檔案，是讓它介接，尤其剛剛委員所關注的，我們目前也讓它延伸到……已經在試辦好幾個機關，將來移轉的時候，線上直接就印出標籤，然後把這個資訊直接線上傳遞到國家檔案館來。
林委員淑芬：我現在問你就是說，你可以到庫房走一趟，就可以檢測出應到而未到，不應該在那裡而在那裡，有效縮短清查的作業嗎？
林局長秋燕：RFID它其實也不是說……
林委員淑芬：你們可以一次清點幾萬筆資料，然後加快清點速度嗎？你們為了找一筆資料，走過去就馬上可以感應到它現在在哪裡嗎？你們可以在防盜和統計的功能上，你們可以在沒有經過借閱程序被攜出的時候就發現嗎？
林局長秋燕：這幾個部分我們配套的一些監控跟管控的措施可以做一些輔助，至於……
林委員淑芬：我跟你講，你們所提的計畫都是在講虛擬多媒體導覽、多元資訊服務，然後擴增虛擬實境，我們是講所有一切的根本就是好好的保管這些檔案。
林局長秋燕：是。
林委員淑芬：容易找得到這些檔案，找到檔案不困難，然後檔案絕對沒有遺失，沒有放錯位置，然後放錯位置也找得出來，我們要的是這樣子。
林局長秋燕：謝謝委員，因為委員您……
林委員淑芬：可是現在你們就沒有辦法執行這樣子。
林局長秋燕：報告委員，您讓我稍微補充一下，您剛剛提到的都是國家檔案的典藏跟服務建設計畫的計畫內容，但是我們局裡還有另外的計畫，像是文書檔案智慧鏈結計畫……
林委員淑芬：我現在要的很簡單，智慧鏈結我們都不反對，我們也支持，但是我們要講的是，錯放檔案的位置然後找不到檔案，以至於認為檔案遺失了，然後盤點的時候用人工，像20世紀這樣一筆一筆的盤點，這種時代都太落伍了。我剛剛一開始就講，韓國2008年就全面不是這樣子，對物流業來講，人家技術已經用了二、三十年了，這個東西不會比物流業還更複雜，這個東西也不應該用20世紀上古時代的方法。其實你們今天的修法我們都支持，可是有沒有想過還有沒有其他的修法應該要去討論？我們的國家檔案放在我們的中央政府機關，照其他國家的經驗，地方政府的檔案應該另外成立公共檔案的檔案館，我們只說應該典藏於檔案主管機關，並沒有提到地方檔案應該如何處理，在法律上要要求地方政府督導的所屬檔案管理權責要到哪裡，應該要設置地方檔案館，要不要保存在地特色的文史檔案等等，如果你沒有區分，現在地方的這些文史檔案有沒有彙到我們國家檔案來？要，你們是有審查的。可是地方級的檔案、沒有列入國家級的檔案，檔案就不重要嗎？
林局長秋燕：跟委員報告，除了政治檔案條例之外，我們另外有一個檔案法，檔案法實施二十幾年來，確實我們也覺得要修法，那是另外一個案子，我們會做一個整體性的考量。至於目前在操作面上，我們有一個叫做國家檔案管理的作業手冊，目前正在修正，也就把剛剛委員所關注的一些電子化的要求跟自動化方案，我們兩、三年前就核定了，我們現在要把它放進我們的手冊裡面，作為機關的規範。
林委員淑芬：我現在講的這個跟剛才那個議題不一樣，我現在講的是你要能夠追蹤、有移動歷程，然後要能夠完整管理的RFID，是一個系統、是一個議題，我現在講的是檔案法只有提到國家檔案應該典藏於檔案主管機關，並沒有提到地方檔案應該如何處理，也沒有課責法律上要求地方政府所督導的檔案應該要怎麼保存，沒有列為國家級的文史檔案難道就不重要了嗎？當然重要！但是如果沒有區分中央、地方的權責，你們在法律上也沒有修法，也沒有講得清楚，地方政府亂放的、遺失的更多啊！如果很多東西都移到中央來，造成檔案局又要管理中央的、地方的國家級檔案，你們其實分身乏術。所以檔案局曾經函文各地方政府將民國38年以前的檔案造冊，再由檔案局決定是否移轉該局，以檔案管理局現在的人力和典藏的空間，要負荷中央又要負荷地方是不可能的。所以在法制面上來講，其實應該要好好要求地方政府的責任要到哪裡，它需要設置公共檔案館，分擔你們國家檔案館的庫房壓力，對縣市政府的民眾而言，地方的公共檔案可近性是很重要的，他隨時可以看，透過合作和分級的典藏機制，周全這個國家的記憶很重要。所以我們在講你們有沒有修法、有沒有企圖，你每次來這裡，你說的都是報喜不報憂，說起來好像很進步，2025年國家檔案館要開館，事實上要做的事情還很多，局長。
林局長秋燕：是，確實如此，我們會一起努力。
林委員淑芬：有沒有企圖課責地方政府要有公共檔案館？要怎麼保管和典藏？
林局長秋燕：是，可能要區分兩方面來說，第一個，檔案法就是委員剛剛提到的，因為檔案法上，它課責中央主管機關要管中央、地方，除非修法，所以我們要做進一步的處理。
林委員淑芬：對啊！你們不認為應該要修法嗎？
林局長秋燕：有，我們自己有個草案要等適時的時間，我們再提出來。第二個，因為國家檔案館要成立，我們目前確實也在探討國家檔案館成立之後，其他地方館……
林委員淑芬：100公里20年而已，很容易一下子時間就來了。
林局長秋燕：是的，我們目前也在討論國家檔案館之外，地方檔案館或公共檔案館的部分，因為現在的規範是作用法上不能有組織法的概念，因此在檔案法上要去談到組織的問題可能有其他的顧慮……
林委員淑芬：你們就提出一個修法的建議或是立法的建議，現在我要講，就是應該要做，事實上不是國家級檔案，對地方的發展、對地方民眾的公共檔案，他們可近性很重要，周全整個國家、整個地方、整個歷史、整個社會的歷史記憶和脈絡也很重要。我現在以歷史檔案為例，事實上因為很多檔案事權都是在各個部會、各機關嘛，歷史檔案的儲存分散，清代的檔案現在主要儲存在哪裡？
林局長秋燕：如果是以文獻、文書類，那是在故宮。
林委員淑芬：還有中研院歷史語言研究所以及臺大圖書館。
林局長秋燕：是。
林委員淑芬：日治時期的檔案主要典藏在哪裡？
林局長秋燕：臺灣文獻館。
林委員淑芬：民國的檔案呢？
林局長秋燕：應該是以檔案局為主啦。
林委員淑芬：國史館，當然政府各機關都有，後期的檔案現在都在你們這裡沒有錯。
林局長秋燕：是。
林委員淑芬：但是不論中央或地方的檔案典藏機關都跟檔案局存在著不曉得是合作還是什麼樣的關係？又像是……
林局長秋燕：合作關係。
林委員淑芬：又像是競爭的關係，像是原本外交部委託故宮保存和管理的南京條約這一類的檔案，它是不是歸還給國家檔案館了？
林局長秋燕：我們正在協調當中。
林委員淑芬：那是要外交部去協調，還是要跟故宮協調？散落各地的國家檔案，這些歷史檔案是不是已經完成數位化了？
林局長秋燕：故宮那一批條約的部分，是外交部委託給故宮代管，管有的權責仍然是外交部，因此我們協調的對象是外交部，它是用技術……
林委員淑芬：你們協調過了嗎？
林局長秋燕：協調很多次了。
林委員淑芬：為什麼都沒有辦法很快？
林局長秋燕：目前它跟故宮的合約要到115年到期，他們是用定期合約的方式去委託，同時有請故宮幫忙做數位化，所以目前就我們所掌握的是已經都數位化了，只是既存的契約還是一個有效的存在……
林委員淑芬：那只是外交部其中一個，還有各機關的，還有什麼？
林局長秋燕：目前各機關，原則上我們透過相關的機制，都有在掌握當中。
林委員淑芬：清代檔案、日治時期檔案以及民國早期的檔案，這些通通都還沒有到國家檔案館。
林局長秋燕：目前……
林委員淑芬：你們到底有什麼期程上的規劃，你們國家館2025年要開館，這個東西還這樣分散、遺落在各個單位及各個機關，誰知道他們保管得怎麼樣？誰知道他們有沒有不見了？到你們這裡都沒有好好管理、都沒有RFID系統，還在QR Code、還在二十世紀，更何況他們？
林局長秋燕：我們從105年就啟動民國81年以前各機關永久保存的檔案要來做送審跟移轉，目前我們陸續在處理當中，就是希望……
林委員淑芬：85年到現在……
林局長秋燕：81年以前的。
林委員淑芬：對啦，現在是什麼時候開始啟動？
林局長秋燕：105年就啟動。
林委員淑芬：105年到現在已經這麼多年，將近快要10年了。
林局長秋燕：就是因為它量很多，我們讓機關有足夠的時間，分年去清查、報送，我們要審定，所以目前所有審定的部分，我們也排定期程，在檔案館成立的前三年，我們希望能夠陸陸續續地移到檔案局來。
林委員淑芬：檔案館成立的前三年，本來是2023年，也就是2020年要完成所有的移轉，結果沒辦法，檔案館也延宕了，要到2025年，那麼2022年也要完成，但是也沒辦法。
林局長秋燕：我們現在的典藏空間只有30公里，所以我們是先做前置作業，有館舍之後，才能把實體移進來……
林委員淑芬：2025年就有100公里，而在外面的檔案有幾公里？
林局長秋燕：目前我們在審查的過程當中，屬於……
林委員淑芬：國家檔案。
林局長秋燕：屬於國家檔案，我們陸續在審查當中，各機關屬於永久保存的檔案其實有四、五百公里，我們要經過審查的程序，才能判定它是不是具有國家級的保存價值……
林委員淑芬：四、五百公里？你這個國家館只有一百公里。
林局長秋燕：對，所以不會全進來，依照以前跟國際之間的經驗，根據機關層級不一樣，大概審查的比例會從5%到20%左右，要看它組織層級的重要性。
林委員淑芬：永久檔案的5%，四、五百公里的5%是多少？
林局長秋燕：25公里。
林委員淑芬：400公里的5%等於是20公里。
林局長秋燕：對，25公里、20公里。
林委員淑芬：如果是400公里的20%，就是80公里，滿了！
林局長秋燕：對。
林委員淑芬：一開館就馬上滿了，所以你們不能夠太快審查，太快審查，你們就放不進來了，難怪你們都慢慢做。
林局長秋燕：沒有，報告委員，我們其實都在跟時間賽跑，我們在……
林委員淑芬：我感覺你們好像……
林局長秋燕：同仁很辛苦……
林委員淑芬：應該要慢慢拖……
林局長秋燕：沒有，在國家檔案館現在的基地裡面，我們有預留二期典藏空間的計畫，所以我們這個先用20年……
林委員淑芬：那還很久，等到硬體完成要很久。
林局長秋燕：是。我們先用前面的20年把機關該屆齡移轉年限的檔案，我們讓它先逐步移進來……
林委員淑芬：你知道2017年核定的國家檔案館，到2025年這樣是8年，如果二期又要8年，2025年以後，還要包括規劃、包括核定，可能要10年，可能是要2035年，所以這個東西從現在到2035，還要一、二十年，所以這些歷史檔案還要分散儲存，然後在外面散落、遺失，這個風險都很大的狀況，還要繼續維持一、二十年，老實說，我覺得有點落後啦！
林局長秋燕：報告委員，我們其實有評鑑的機制，目前我們都在評鑑各個機關，而且……
林委員淑芬：沒關係啦，評鑑是你們內部評鑑，我想你們應該繼續去檢討，包括最基本的管理，你們內部的管理不要遺失找不到就好了，因為遺失找不到絕對不是個案，很多！
林局長秋燕：在檔案局這邊應該不至於啦！
林委員淑芬：但願如此。
林局長秋燕：機關因為現在有銷毀，可能它不當遺失的法律……
林委員淑芬：你們光是人工方式管理的這種模式都已經太落伍、太落後了！現在不但是數位化典藏，管理上也要AI化的管理。
林局長秋燕：有。
林委員淑芬：你們現在沒有到AI化，你們還是在人工，你們在準備啊！
林局長秋燕：有，有在處理。我們在做智能審查，我們現在已經在……
林委員淑芬：你們在準備啦！
林局長秋燕：已經在試辦了，前兩年開始試辦AI的人工智慧審查，我們其實在資訊化的工作……
林委員淑芬：你們沒有這種技術，你是怎麼管理和審查？沒有一個技術的基礎，你們還在QR Code，QR Code怎麼做AI？
林局長秋燕：報告委員，QR Code不會那麼弱，重要AI是要為……
林委員淑芬：QR Code是書面和系統上的管理，可是管理檔案上，我們講有一大部分是實質庫藏裡面的管理，有時候就是需要不同的東西啊！否則人家外國2008年就開始做，人家又不是傻瓜，為什麼要花這麼貴的錢做這種東西？一定是有它的必要，倉儲業者早就用這樣子用30年了，為什麼？這個都是有相當的基礎，不是只有QR Code在你的電腦檔案裡面看得出這個脈絡，可是你去真正的庫藏裡面找，找不到啊！對不對？剛剛江永昌那個案子就是真正去庫藏裡面去找，找不到啊！幾公里的這個卷宗裡面。
林局長秋燕：報告委員，即便是美國用的也是QR Code，我們用RFID目前其實是少數的國家。
林委員淑芬：美國不會被認為是檔案管理做得最好的國家，不一定啊！人家也是要看哪個部門，如果他們的國防部門可能就不是這樣子了，要看什麼部門啦！好。
主席：謝謝林淑芬委員。下一位請陳椒華委員發言。