Формирование стратегии развития и оценка эффективности деятельности муниципальных образований

И.Д. Закиров, И.А. Тажитдинов, В.В. Казаков

ФОРМИРОВАНИЕ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ И ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Рассматривается методология разработки стратегии развития муниципального образования с использованием сбалансированной системы показателей (Balance Scorecard - BSC) и процессно-ориентированного подхода. Такой подход позволяет не только соединить стратегические цели с тактическими задачами и показателями деятельности, но и измерить эффективность по всем уровням организации процесса.

Ключевые слова: стратегическое управление; сбалансированная система показателей; стратегическая карта; процессноориентированный подход.

Стратегия социально-экономического развития муниципального образования (МО) - выраженное документально представление о желаемом будущем состоянии уровня развития МО и о системе мер и ресурсов, используемых муниципальными органами власти для приближения этого будущего.

Сам процесс формирования и реализации стратегии достаточно сложный, поэтому необходим инструментарий, позволяющий наилучшим образом довести информацию о социально-экономическом положении и самой стратегии развития МО до населения, муниципальных служащих и местного бизнес-сообщества и оценить эффективность результатов деятельности по всем уровням управления. Такой инструментарий, применительно к МО, может быть разработан на основе двух популярных в настоящее время концепциях -сбалансированной системы показателей и процессноориентированного подхода [1-3].

Предлагаемая технология разработки стратегии социально-экономического развития МО включает взаимосвязанное выполнение следующих этапов, представленных на рис. 1.

Начальным этапом является определение информационной базы для разработки стратегии - проведение стратегического анализа МО и территории, на котором расположено МО. Такой подход обусловлен предметом ведения МО, поскольку органы МСУ могут распоряжаться только законодательно закрепленными в качестве муниципальной собственности ресурсами. В то же время необходимо учитывать также территориальные ресурсы государственных органов власти (федеральных и региональных), направленных на развитие экономики МО: повышение заработной платы и занятости населения, расходы на выполнение социальных услуг и повышение качества жизни населения и др.

Результатом стратегического анализа, в рамках единой концепции социально-экономического развития региона, является определение миссии МО и стратегического выбора МО (совокупностью приоритетных видов деятельности МО), формирующих видение его будущего с позиций согласования интересов МО и субъекта федерации. Цель разработки миссии заключается в руководстве, контроле и мотивации социально-экономического развития МО как единого целого и в то же время как составной части региональной и российской экономик к реализации поставленных и согласованных целей. Формулирование миссии МО является одной из центральных моментов разработки его стратегии. Миссия характеризует основное назначение МО, цели его сущест-

вования для жителей, для окружающего мира в историческом плане. В то же время миссия - это визитная карточка МО, рекламный проспект, призванный сообщить наиболее важные особенности его существования и развития.

На третьем этапе реализуется инструмент отображения ССП - стратегическая карта, связывающая в единое целое стратегические цели, ключевые показатели результативности и их желаемые значения, а также стратегические инициативы, направленные на достижение поставленных целей [4, 5]. На данном этапе в иерархическом порядке происходит:

- формирование стратегических целей МО по аспектам: население, финансы, экономика, эффективность управления МО;

- определение ключевых факторов успеха как основных условий достижения сформированных стратегических целей по аспектам деятельности МО;

- выбор ключевых показателей результативности для измерения поставленных целей;

- установление целевых значений ключевых показателей на основе сопоставления внешних факторов развития и внутреннего потенциала МО;

- формирование стратегических инициатив (программ, проектов, отдельных мероприятий), направленных на достижение поставленных целей, определение необходимых ресурсов для реализации, их ранжирование и выбор на основе сравнительной оценки по критериям степени воздействия на достижение поставленных целей, денежных и временных затрат на осуществление инициативы; ожидаемой величины экономического и социального эффекта и риска (сложности) реализации.

Этапы реализации и мониторинга результатов необходимы для получения своевременной и адекватной информации о ходе и результатах реализации стратегии, на основании которой органами муниципальной власти могут быть приняты управленческие решения по корректировке стратегии, необходимые для достижения стратегических целей МО.

Рассмотрим некоторые особенности формирования третьего этапа - стратегической карты. Деятельность МО рассматривается обычно в трех аспектах - социальной, финансовой и экономической. Однако результаты деятельности во всех указанных выше направлениях (аспектах) существенно зависят от эффективности деятельности органов муниципальной власти.

Авторы предлагают выделить следующие аспекты деятельности МО, в рамках которых определяются стратегические цели развития и показатели их достижения (рис. 2).

Согласование

Интересы субъекта РФ

1-й этап. Стратегический анализ

Стратегический анализ МО

Стратегический анализ территории

тг

тг

3-й этап. Разработка стратегической карты МО

Обоснование структуры сбалансированной системы показателей МО

Население Финансы (бюджет МО) Экономика Эффективность управления МО

Формирование структуры стратегической карты в рамках ССП МО

Формирование стратегических инициатив

і Ї

4-й этап. Реализация стратегической карты МО

Реализация стратегических инициатив

Мониторинг результатов реализации стратегии

Рис. 1. Технология разработки стратегии развития МО на основе сбалансированной системы показателей

В стратегической карте также устанавливаются причинно-следственные связи между самими аспектами, стратегическими целями, ключевыми факторами успеха и показателями результативности.

Существенными проблемами внедрения методологии ССП на муниципальный уровень являются:

1) невозможность оценки степени влияния (вклада) выбранных программных направлений в каждой сфере на достижение стратегических (конечных) целей. Данная

оценка эффективности необходима для оптимизации ограниченных ресурсов и максимизации результата;

2) трудности из-за специфики МО как объекта управления в определении конечного и непосредственного результата (соответственно, определение показателей достижения стратегических и тактических целей) в ходе выполнения программных мероприятий. Это необходимо для эффективного мониторинга реализации стратегии социально-экономического развития МО.

Рис. 2. Структура направлений деятельности МО

Выделенные проблемы могут быть решены с использованием процессно-ориентированного подхода с применение двух технологий - процессно-ориентированного анализа рентабельности (АВРА) и бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

Процессно-ориентированный анализ рентабельности разработан для коммерческих организаций и заключается в оценке степени влияния каждого бизнес-процесса на клиента [6]. Клиент является единицей анализа, при этом результаты сравниваются с затратами на осуществление данных бизнес-процессов - это и есть рентабельность клиента. Применение этого метода к МО позволило бы оценить степень влияния каждого процесса на конечный результат оказания услуги населению, независимо как от источников, так и от исполнителей. Трудности - отсутствие опыта применения в отношении к МО, а также не определены в целом бизнес-процессы оказания услуг населению и понятия «муниципальная услуга», «муниципальные процессы».

БОР - метод планирования и использования бюджетных ресурсов в целях оптимального достижения измеримых конечных общественно значимых результатов [7]. В рамках БОР решаются следующие задачи: повышение качества бюджетных услуг и обеспечение эффективности бюджетных расходов. При БОР бюджеты носят программный характер - средства привязаны к определенным программам и выделяются целой суммой. Поэтому проблемой является определение вклада процесса организации услуги в достижение результатов.

Таким образом, соединение социально-экономического и бюджетного планирования на принципах процессно-ориентированного подхода позволит создать модифицированную модель формирования стратегии развития и оценки эффективности деятельности МО. На основе такой модели можно оценить влияние направлений, осуществляемых в рамках бюджета (предмет ведения МО) и взаимоувязанных между собой программных мероприятий на достижение стратегических целей для конкретного субъекта - гражданин,

проживающий на территории МО, хозяйствующий субъект, муниципальный служащий (рис. 3).

Программные мероприятия (программы) в рамках модифицированной ССП МО включают в себя следующие элементы: государственные и муниципальные программы социально-экономического развития МО, программы развития хозяйствующих субъектов, внутренние программы по повышению квалификации муниципальных служащих.

Средства, необходимые для реализации программных мероприятий, включают в себя следующие элементы:

1) расходы местного бюджета в сфере услуг населению (образование, ЖКХ и т.д.);

2) расходы вышестоящих бюджетов на исполнение МО переданных государственных полномочий в сфере услуг населению;

3) средства, выделяемые на реализацию муниципальных программ социально-экономического развития МО;

4) средства, выделяемые на реализацию государственных программ социально-экономического развития МО;

5) средства хозяйствующих субъектов, выделяемых на реализацию собственных программ экономического развития;

6) средства хозяйствующих субъектов, направленных на софинансирование муниципальных программ социально-экономического развития МО;

7) средства, выделяемые на реализацию внутренних программ по повышению квалификации муниципальных служащих.

Если расходы бюджетов различных уровней распределяются непосредственно по всем направлениям предметов ведения, то средства государственных и муниципальных программ, а также средства софинансирования хозяйствующими субъектами муниципальных программ распределяются в зависимости от приоритетов развития, т.е. одного или нескольких наиболее важных (социально значимых) направлений.

Формирование Программ развития в рамках ССП МО

Аспект «Финансы»

Г осударственный уровень управления

Переданные государственные полномочия органам МСУ

Гос. (фед., регион.) программы соц.-экон. развития МО

Муниципальные уровень управления

Собственные полномочия

Мун. программы соц.-экон. развития МО

Аспект «Экономика»

Софинансирование Х.С. муниципальных программ

Программы развития Х.С.

Эффективность управления МО

Программы по повышению квалификации, тренинги и т.д.

* Ресурсы чч / \

/ \

/ %

/ Расходы вышестоящих 4 / бюджетов (субвенции) '

Средства, выделяемые на \ реализацию гос. программ 1

Расходы местного бюджета

Средства, выделяемые на реализацию муниципальных программ

Средства Х.С., выделяемые » на реализацию программ развития I

\ Средства, выделяемые * йа реализацию внутренних ' программ *

Непосредственный результат в соц. сфере

тг1

Аспект «Население»

Жилье

ЖКХ

Образование

Здравоохранение

Социальная защита

Благоустройство

Безопасность

Транспорт и связь

Культура и спорт

Непосредственный результат $ сфере экономика

Непосредственный результат в сфере управления муниципальным персоналом

Рис. 3. Модифицированная ССП МО с применением концепций АВРА и БОР

Тем не менее все эти элементы ресурсов трансформируются в продукт - социальные услуги, предназначенный для гражданина, проживающего на территории МО, и представляют собой затраты по каждому направлению и объем социальных услуг, полученных гражданином в рамках данного направления.

Таким образом, формирование и реализация стратегии социально-экономического развития МО в рамках ССП и построение на ее основе стратегических карт с использованием процессно-ориентированного подхода будет способствовать эффективному социально-экономическому развитию МО. Предложенная модель ССП МО позволяет:

1) представить общую картину развития МО и соединить стратегические цели с тактическими задачами и показателями деятельности;

2) оценить влияние направлений, осуществляемых в рамках бюджета и взаимоувязанных между собой программных мероприятий на достижение стратегических целей по каждому выделенному аспекту: «Население», «Экономика», «Финансы» и «Эффективность управления МО» и измерить эффективность по всем уровням организации процесса;

3) определить причинно-следственные связи между показателями и стратегическими целями и в конечном итоге оценить эффективность влияния мероприятий на стратегические цели.

ЛИТЕРАТУРА

1. Формирование стратегии развития муниципальных образований / Под ред. Д.А. Гайнанова Уфа: Гилем, 2007. 163 с.

2. Казаков В.В. Управление развитием муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления. Томск: Изд-во НТЛ, 2005.

216 с.

3. Казаков В.В. Современные подходы к управлению развитием муниципальных образований. Томск: Изд-во НТЛ, 2007. 214 с.

4. Рой Ж., Ольве Н.Г., Веттер М. Оценка эффективности деятельности компании. Практическое руководство по использованию сбалансиро-

ванной системы показателей. М.: Вильямс, 2003. 304 с.

5. Казаков В.В., Сотников А.С. Управление развитием региональных комплексов и их финансовое обеспечение. Томск: Изд-во НТЛ, 2006.

204 с.

6. Оценка эффективности бизнеса / Маршал В. Мейер; Пер. с англ. А.О. Корсунский. М.: Вершина, 2004. 272 с.

7. Управление региональными и муниципальными финансами: Учеб. пособие. СПб.: Леонтьевский центр, 2007. 492 с.

Статья представлена научной редакцией «Экономика» 4 апреля 2009 г.