Правовое основание отказа в принятии административного искового заявления о признании недействительными состоявшихся выборов как предмет экспертно-правового исследования

В данной статье излагается содержание экспертного заключения, подготовленного доктором юридических наук, профессором Виктором Васильевичем Игнатенко и кандидатом юридических наук Алексеем Александровичем Петровым в связи с поступившей в Конституционный Суд Российской Федерации жалобой регионального отделения политической партии «Справедливая Россия» в городе Санкт-Петербурге на нарушение его конституционных прав положениями части 15 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Указанным законоположением правом обращения в суд с административным исковым заявлением о признании выборов недействительными и отмене результатов состоявшихся выборов наделялось только то избирательное объединение, выдвинутые кандидаты которого были зарегистрированы. При отказе в регистрации выдвинутых кандидатов избирательное объединение по смыслу этого законоположения теряло право на обращение в суд с указанным исковым заявлением.

Также в нашем номере публикуется постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 ноября 2018 года № 42-П, принятое по указанной жалобе.

ПРАВОВОЕ ОСНОВАНИЕ ОТКАЗА В ПРИНЯТИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ИСКОВОГО ЗАЯВЛЕНИЯ О ПРИЗНАНИИ НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНЫМИ СОСТОЯВШИХСЯ ВЫБОРОВ КАК ПРЕДМЕТ ЭКСПЕРТНО-ПРАВОВОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

8

1. Общие соображения

Статья 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации «Обращение в суд с административным исковым заявлением о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» входит в состав главы 24 названного Кодекса, которая устанавливает особенности производства по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Частью 15 этой статьи определено, что с административным исковым заявлением об отмене решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, о результатах выборов, референдума могут обратиться гражданин, зарегистрированный в установленном порядке и участвовавший в выборах в качестве кандидата, избирательное объединение, участвовавшее в выборах и выдвинувшее кандидата или список кандидатов на выборные должности, инициативная группа по проведению референдума и (или) ее уполномоченные пред-

ставители, в установленных законом случаях прокурор. Как следует из представленных материалов, данное законоположение послужило правовым основанием для отказа в принятии административного искового заявления регионального отделения политической партии «Справедливая Россия» в городе Санкт-Петербурге о признании недействительными и отмене результатов состоявшихся выборов депутатов представительного органа муниципального образования, поскольку выдвинутые заявителем кандидаты зарегистрированы не были, и потому заявитель не подпадает под действие части 15 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Вопросы о праве на обращение в суд за защитой избирательных прав уже были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Так, в постановлении от 22 апреля 2013 года № 8-П отмечено, что, будучи универсальным правовым средством государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, конституционное право на

судебную защиту выполняет обеспечительно-восстановительную функцию в отношении всех других конституционных прав и свобод и в этом качестве служит важнейшей гарантией избирательных прав граждан. Соответственно, федеральный законодатель, обладающий определенной свободой усмотрения при создании конкретных процессуальных механизмов судебной защиты избирательных прав (включая установление форм ее реализации, круга субъектов и оснований для обращения в суд и т. п.), должен исходить из особенностей их конституционной природы, с тем чтобы вводимые им способы судебной защиты обеспечивали эффективную возможность принудительной реализации заявленных материально-правовых требований, вытекающих из избирательных правоотношений, восстановление нарушенных прав участников избирательного процесса (абзац четвертый пункта 2 мотивировочной части).

Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что подход, связывающий окончание процесса реализации активного избирательного права со стадией голосования и не предполагающий признание интересов гражданина как избирателя применительно к дальнейшим избирательным процедурам, включая подсчет голосов, ставил бы под сомнение конституционную ценность не только собственно избирательных прав, но и самих институтов свободных выборов; соответственно, активное избирательное право вне зависимости от конкретного типа избирательной системы с необходимостью предполагает наличие связанного с обеспечением учета голосов избирателей в строгом соответствии с их волеизъявлением правомочия, которым во всяком случае обусловливаются возможность гражданина в рамках закона требовать устранения нарушений, допущенных при установлении итогов голосования (а в случаях, предусмотренных федеральным законом, и при определении результатов выборов), и корреспондирующая обязанность государства по созданию нормативно-правовых, организационных и иных необходимых и достаточных

условий для эффективной реализации этого правомочия на основе баланса законных интересов каждого гражданина и общества в целом (абзацы третий и седьмой пункта 2.1 мотивировочной части постановления от 22 апреля 2013 года № 8-П). Представляется, что эта правовая позиция в полной мере относится и к пассивному избирательному праву, в том числе реализуемому через деятельность избирательных объединений, выдвигающих кандидатов, - ценность права быть избранным не исчерпывается стадией голосования на выборах и тем более предварительными стадиями избирательной кампании, такими как выдвижение и регистрация кандидатов.

2-4. Заключение по вопросам о том, что в соответствии с законом понимается под выдвижением кандидата (списка кандидатов) избирательным объединением; с какого момента выдвижение избирательным объединением кандидата (списка кандидатов) можно считать состоявшимся; как с точки зрения действующего законодательства о выборах соотносятся понятия «избирательное объединение, выдвинувшее кандидата (список кандидатов)» и «регистрация кандидата (списка кандидатов), выдвинутого избирательным объединением»

Правоотношения, связанные с выдвижением кандидатов (списков кандидатов) избирательными объединениями, урегулированы Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 67-ФЗ). Данный Федеральный закон, как следует из его статьи 1 и пункта 1 статьи 11, является базовым законодательным актом, регулирующим выборы в Российской Федерации. Им, в частности, установлено, что:

- граждане Российской Федерации, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно либо в составе списка кандидатов, причем выдвижение кандидатов в

9

№2/201»

составе списка кандидатов может быть осуществлено политической партией, имеющей в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, либо ее региональным отделением или иным структурным подразделением, имеющими в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня (пункты 1 и 3 статьи 32);

- о выдвижении кандидата (кандидатов), в том числе в составе списка кандидатов, избирательная комиссия уведомляется в установленном законом порядке; в частности, соответствующая избирательная комиссия считается уведомленной о выдвижении кандидата, а кандидат считается выдвинутым, приобретает права и обязанности кандидата, предусмотренные настоящим Федеральным законом, иным законом, после поступления в нее заявления в письменной форме выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу с обязательством в случае его избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной должности (пункты 1 и 2 статьи 33);

- необходимым условием регистрации кандидата, списка кандидатов на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований является поддержка выдвижения кандидата, списка кандидатов избирателями, наличие которой определяется по результатам выборов, указанным в настоящей статье, либо подтверждается необходимым числом подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов (пункт 1 статьи 351).

Таким образом, Федеральный закон № 67-ФЗ рассматривает выдвижение кандидатов в качестве самостоятельной стадии избирательной кампании, которая состоит в определении волеизъявления относительно того, кто предлагается к участию в выборах Щ в качестве кандидата. Это подтверждается и при обращении к легальному определению

понятия «выдвижение кандидата»: согласно пункту 10 статьи 2 названного Федерального закона под выдвижением кандидата понимается самовыдвижение кандидата, инициатива избирательного объединения в определении кандидата в выборный орган, на выборную государственную или муниципальную должность.

В этой связи принципиально важно подчеркнуть, что выдвижение кандидата (списка кандидатов) не включает в себя действия, связанные с регистрацией кандидата (списка кандидатов) соответствующей избирательной комиссией. Согласно пункту 1 статьи 351 Федерального закона № 67-ФЗ необходимым условием регистрации кандидата, списка кандидатов на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований является поддержка выдвижения кандидата, списка кандидатов избирателями, наличие которой определяется по результатам выборов, указанным в этой статье, либо подтверждается необходимым числом подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов. Из этой формулировки со всей очевидностью следует, что регистрация кандидата (списка кандидатов), так же как и выдвижение кандидата (списка кандидатов), является самостоятельной стадией избирательной кампании.

Исходя из этого, выдвижение избирательным объединением кандидата (списка кандидатов) можно считать состоявшимся - как это прямо определено в пункте 2 статьи 33 Федерального закона № 67-ФЗ - с момента поступления в соответствующую избирательную комиссию заявления в письменной форме выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу с обязательством в случае его избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной должности; такое заявление по содержанию должно отвечать требованиям, установленным указанной

статьей. Исключение из этого общего правила предусмотрено для случая, когда на основании пункта 11 статьи 35 названного Федерального закона законом субъекта Российской Федерации предусмотрено выдвижение избирательным объединением кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам списком, в котором определяется, по какому одномандатному (многомандатному) избирательному округу выдвигается каждый кандидат. В этом случае в соответствии с пунктом 143 статьи 35 Федерального закона № 67-ФЗ кандидат, включенный в заверенный список кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, представляет в соответствии с пунктом 5 статьи 33 названного Федерального закона в окружную избирательную комиссию документы, указанные в пунктах 22 и 3 (при проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации - также в пункте 31) статьи 33 названного Федерального закона, после чего считается выдвинутым, приобретает права и обязанности, предусмотренные Федеральным законом № 67-ФЗ, иным законом, а избирательная комиссия считается уведомленной о выдвижении кандидата.

Необходимо подчеркнуть, что выдвижение кандидата (списка кандидатов) является обязательным и базовым условием, предопределяющим юридическую возможность последующей регистрации этого кандидата (списка кандидатов). Вместе с тем, как уже было отмечено, и выдвижение кандидата (списка кандидатов), и регистрация кандидата (списка кандидатов) являются самостоятельными стадиями избирательной кампании. Избирательные действия, осуществляемые на каждой из этих стадий, имеют собственное, соответствующее назначению стадии, юридическое содержание и значение. Поэтому понятия «избирательное объединение, выдвинувшее кандидата (список кандидатов)» и «регистрация кандидата (списка кандидатов), выдвинутого избирательным объединением»

указывают на различное правовое положение как избирательных объединений, так и самих кандидатов, тем более что в силу пунктов 35 и 36 статьи 2 Федерального закона № 67-ФЗ наряду с понятием «кандидат» отдельно выделяется и понятие «зарегистрированный кандидат»: если в первом случае речь идет о лице, выдвинутом в установленном порядке в качестве претендента на замещаемую посредством прямых выборов должность или на членство в органе (палате органа) государственной власти или органе местного самоуправления либо зарегистрированном соответствующей избирательной комиссией в качестве кандидата, то во втором - о лице, зарегистрированном соответствующей избирательной комиссией в качестве кандидата. Статус зарегистрированного кандидата отличается от статуса кандидата (выдвинутого) тем, что зарегистрированный кандидат обладает большим объемом прав (например, только зарегистрированный кандидат, как и избирательное объединение, выдвинувшее такого кандидата или зарегистрировавшее список кандидатов, вправе назначать наблюдателей, осуществлять предвыборную агитацию через государственные и муниципальные СМИ, обладает специальными гарантиями в области трудовых прав и пр.).

5-7. Заключение по вопросам о том, на основании каких законоположений можно сделать вывод, что к числу избирательных объединений, участвовавших в выборах и выдвинувших кандидата (список кандидатов), не относятся такие избирательные объединения, которые выдвинули кандидата (список кандидатов), но - по тем или иным причинам, в частности из-за отказа избирательной комиссии, - не зарегистрировали его; о том, могут ли результаты соответствующих выборов затрагивать права избирательных объединений, выдвинувших список кандидатов, который не был зарегистрирован избирательной комиссией; о том, отвечают ли оспоренные законопо- || ложения требованиям определенности пра-

№2/2018

вовых норм в части, касающейся признания права на оспаривание результатов выборов в суде за избирательным объединением, выдвинувшим на соответствующих выборах кандидата (список кандидатов), который не был зарегистрирован в установленном законом порядке

Оспариваемая заявителем часть 15 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации называет среди субъектов, наделенных правом обращаться с административным исковым заявлением об отмене решения избирательной комиссии о результатах выборов, избирательное объединение, участвовавшее в выборах и выдвинувшее кандидата или список кандидатов на выборные должности.

Между тем Федеральный закон № 67-ФЗ такого понятия не содержит. Данное обстоятельство имеет принципиальное значение, поскольку указанный Федеральный закон, как это вытекает из его названия и предмета регулирования (статья 1), является базовым законодательным актом, регулирующим правоотношения в сфере выборов. К числу основных правовых гарантий избирательных прав граждан относится содержательная определенность понятийного аппарата законодательства о выборах, значение которого в том числе состоит в определении статуса субъектов избирательных правоотношений на различных стадиях избирательной кампании. Следовательно, содержание понятий, указывающих на статус участников избирательного процесса, должно определяться именно положениями Федерального закона № 67-ФЗ, а не Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, как указано в части 1 его статьи 1, регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении судами административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и |2 законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других

административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. Задачами административного судопроизводства в силу статьи 3 названного Кодекса являются, в частности, обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 1) и защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 2). Таким образом, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации выполняет обеспечивающую роль по отношению к избирательным правоотношениям, урегулированным Федеральным законом № 67-ФЗ и основанными на нем нормами иных правовых актов о выборах. Это согласуется с тем, что, как подчеркивает в своих многочисленных решениях Конституционный Суд Российской Федерации, право на судебную защиту является гарантией и средством обеспечения всех других прав и свобод (см., например, абзац первый пункта 2 мотивировочной части постановления от 11 мая 2005 года № 5-П, абзац первый пункта 2 мотивировочной части постановления от 19 июля 2011 года № 17-П, абзац четвертый пункта 2 мотивировочной части постановления от 22 апреля 2013 года № 8-П и т. д.).

Таким образом, отмеченная терминологическая несогласованность между Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации и Федеральным законом № 67-ФЗ должна преодолеваться исходя из признания определяющего значения последнего. Оспариваемому предписанию части 15 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не может придаваться смысл, который бы не согласовывался с терминологическим аппаратом Федерального закона № 67-ФЗ. С точки зре-

ния этого Федерального закона смысловое значение указания на «участие в выборах» избирательного объединения не ограничивается фактом включения выдвинутых этим избирательным объединением кандидатов в бюллетени для голосования по соответствующим избирательным округам - это прямо подтверждается тем, что понятия «выборы» и «голосование» в названном Федеральном законе не являются тождественными (см., например, статьи 10 и 64). Следовательно, выдвижение избирательным объединением кандидатов (списка кандидатов) должно рассматриваться как участие такого избирательного объединения в соответствующих выборах - независимо от того, были ли выдвинутые кандидаты (список кандидатов) зарегистрированы.

Сказанное особенно очевидно в случаях, когда выдвинутые избирательным объединением кандидаты не получили статуса зарегистрированных кандидатов либо утратили такой статус по причинам, находящимся вне влияния этого избирательного объединения; признание избирательного объединения в такой ситуации не участвовавшим в выборах не отвечало бы общеправовым требованиям справедливости. Сходного подхода Конституционный Суд Российской Федерации придерживался, в частности, в постановлении от 4 декабря 2017 года № 35-П, где сделан вывод, что отсутствие возможности восстановления срока, предусмотренного частью 1.3 статьи 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях для уплаты наложенного административного штрафа в размере половины от назначенной суммы, в случае пропуска этого срока из-за несвоевременной доставки копии постановления о назначении административного наказания, направленной вынесшим это постановление должностным лицом в адрес лица, привлеченного к административной ответственности, не согласуется с конституционными принципами юридического равенства и справедливости, не исключает произвольного ограничения права на государственную,

в том числе судебную, защиту своих прав и свобод, включая охраняемое законом право частной собственности, а потому противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 35 (часть 1), 45 и 46 (части 1 и 2) (абзац седьмой пункта 4.3 мотивировочной части).

Следовательно, понимание части 15 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации как предоставляющей право избирательному объединению обращаться в суд с административным исковым заявлением об отмене решения избирательной комиссии о результатах выборов только в случае, когда выдвинутые таким избирательным объединением кандидаты (список кандидатов) были зарегистрированы, не согласуется с необходимостью обеспечения права избирательных объединений на судебную защиту, которое не подлежит законодательным ограничениям (статья 18, часть 1 статьи 30, часть 2 статьи 32, части 1 и 2 статьи 46, часть 3 статьи 55, часть 3 статьи 56 Конституции Российской Федерации).

8. Выводы

На основании изложенного следует сделать вывод о том, что часть 15 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не противоречит Конституции Российской Федерации постольку, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу оспариваемое законоположение не лишает права на обращение в суд с административным исковым заявлением об отмене решения избирательной комиссии о результатах выборов такое избирательное объединение, которое выдвинуло кандидатов для участия в этих выборах, но такие кандидаты не были зарегистрированы соответствующей избирательной комиссией.

Игнатенко Виктор Васильевич,

доктор юридических наук, профессор

Петров Алексей Александрович,

кандидат юридических наук

№2/2018