Предпосылки развития и направления совершенствования механизма государственно-частного партнёрства в транспортной отрасли Китая

УДК 330.322.1:656.2

ПРЕДПОСЫЛКИ РАЗВИТИЯ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЁРСТВА В ТРАНСПОРТНОЙ ОТРАСЛИ КИТАЯ

Чун Шань, аспирант кафедры Менеджмента, ФГБОУ ВПО «Дальневосточный государственный университет путей сообщения», г.

Хабаровск

В статье рассматриваются особенности развития государственно-частного партнёрства в Китае, размеры применения механизма ГЧП в мире по отраслям, проблемы и перспективы практики применения ГЧП в транспортной инфраструктуре Китая.

Ключевые слова: транспортная инфраструктура, государственное управление, государственно-частное партнерство, правовое регулирование

A PREREQUISITE FOR DEVELOPMENT AND IMPROVEMENT OF THE MECHANISM OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS IN TRANSPORT INFRASTRUCTURE OF CHINA

Chung Shan, the post-graduate student of the Management chair, FSBEIHPE «Far East State Transport University», Khabarovsk

This article discusses the features of development of public-private partnerships in China, the application of PPP in the world by industry, problems and prospects of the use of PPP in the transport infrastructure of China.

Keywords:transport infrastructure, governance, public-private partnership law.

Необходимость более полного использования ресурсного и интеллектуального потенциала частного сектора Китая в общественных сферах деятельности и зонах традиционной ответственности государства, в том числе и на железнодорожном транспорте, привела в последние годы к активизации изучения вопросов использования механизмов государственно-частного партнёрства (ГЧП). Государственно-частное партнёрство является одной из форм сотрудничества между государственным и частным секторами в целях предоставления услуг, которые традиционно относились к государственной сфере. Фундаментальным принципом для создания схем ГЧП является положительный результат от сотрудничества, а основными принципами, таким образом, становятся партнерство и взаимная поддержка между участниками, обмен ресурсами, равномерное распределение рисков, ответственности и прибыли. В настоящее время существует тенденция реформирования структуры государственного управления во многих развитых и развивающихся странах, которые пошли по пути применения схем ГЧП. Такие формы ГЧП, как аутсорсинг, лицензирование, концессия, эксплуатация-передача, проектирование-строительство-финансирование-эксплуатация и многие другие, обеспечивают широкий спектр возможностей для сотрудничества[1,2]. Особенно актуальными данные вопросы оказались в условиях мирового финансового кризиса. Исследования международного опыта, показали

следующее: в Канадеи Великобритании около 15-20% инвестиционных проектов осуществляется на принципах ГЧП; в Российской Федерации - более 25%; в Бразилии - более 30%; в крупнейших странах Азии и в частности в Китае, эта доля еще выше - более 35% [1,2,4,5]. Структура использования механизма ГЧП в целом по отраслям экономики различныхстран (составлено автором) представлены на рис.1.

При этом важными условиями эффективности ГЧП являются степень участия бизнеса в реализуемом проекте и сохранение за государством существенной степени хозяйственной активности и некоторых правомочий собственности. Данные положения должны быть отражены в правовом механизме каждой страны.

Реформы последних десятилетий в Китае вызвали значительный экономический рост. В течение этого периода, с целью преодоления проблем перехода к рыночной экономике, китайское правительство содействовало реформе государственных структур для повышения эффективности их функций. Механизм государственно-частного партнёрства в Китае начал развиваться еще с 80-х годов XX века [3,4,5]. Процесс развития системы государственно-частного партнёрства можно условно разделить на два этапа.

1 этап - 80-е - 90-е годы XX века. Строительство электростанции в провинции Шень Жень совместно с гонконгской компанией. Данный проект осуществлялся в условиях ВОТ (строительство-

Рис 1. Структура применения механизма ГЧП в развитии секторов экономики стран, %

эксплуатация-передача). Далее в середине 90-х годов XX века во многих провинциях Китая наблюдался бурный рост проектов BOT. Все эти проекты в основном были направлены на строительство электростанций и водоканалов.

Проекты в условиях BOT привлекали иностранные инвестиции, ускоряли развитие инфраструктуры в стране, а также снижали финансовую ответственность со стороны правительства. Помимо инфраструктурных проектов, с начала 90-х годов XX века шло развитие юридической базы, как для ГЧП в целом, так и в частности для проектов BOT.

2 этап. Развитие BOT в 2000-х годах продолжилось, данное явление было предопределено возрождением финансирования инфраструктурных проектов и развитием страны, с экономической точки зрения. В это время механизм ГЧП получил более широкую политическую поддержку, в части укрепления законодательства.

Административный центр в Китае, занимающийся целями Программы Развития ООН 21 Века (UN Agenda 21, ACCA21), представил механизм ГЧП делегатам 16 регионов Китая в ходе проведения обучающего семинара в январе 1999 года. Данный обучающий семинар был посвящен международному сотрудничеству в области реализации целей Программы 21 на уровне региональных органов управления. Далее концептуальная структура сотрудничества обсуждалась на трехсторонней встрече в Пекине в июне 1999 года, накоторой также шла речь о ходе развития региональных целей Программы 21 века в Китае. На данной встрече Комиссия по Развитию КНР и министерство науки и техники КНР выразили поддержку инициативе развития механизму ГЧП. В последующие годы многие департаменты Правительства КНР признали актуальность внедрения механизма ГЧП. Вместе с тем, в 2003 году в Пекине был создан первый гражданский экспертно-аналитический центр по ГЧП - ГЧП Центр Китая (ChinaCenterforPublic-PrivatePartnerships, CCPPP). Данный Центр опубликовал ряд аналитических обзоров на тему реформы коммунальных услуг с использованием моделей ГЧП. В ноябре 2005 года в Пекине состоялся Китайский форум ГЧП. Многие должностные лица Китая, США, Австралии и Франции, представители Всемирного Банка и Международной Финансовой Корпорации (МФК), а также многие специалисты в области ГЧП присутствовали на этой конференции с целью обсуждения опыта применения механизма ГЧП в развитых странах, и будущего внедрения определенных моделей механизма ГЧП в Китае[3,4,5].

С начала второго этапа развития ГЧП в Китае произошло формирование двух основных законов, которые способствовали дальнейшему распространению механизма ГЧП. Одним из них стал закон о методе управления городскими коммунальными концессиями (2004 год), в котором излагались конкретные правовые аспекты проведения проектов по улучшению городской инфраструктуры. Другой важный закон был посвящен решению о реформировании инвестиционной схемы. Это был первый закон, который облегчил процедуру утверждения частных инвестиций, а также сделал ряд секторов экономики более открытыми для частных инвестиций. В 2005 году Государственным Советом был одобрен документ (OpinionofttheStateCouncil, 2005), который поощрял и поддерживал развитие негосударственного сектора экономики. Этот документ был первым законом центрального правительства, который разрешил участие частного сектора в сфере энергетики, связи, железных дорог, авиации и нефтепродуктов[3,4,5].

По сравнению с первым этапом развитие механизма ГЧП на втором этапе было более сложным в вопросах привлечения иностранного капитала. Надо отметить, что, несмотря на широкое обсуждение механизма ГЧП в Китае с 1999 года XX века, знания о применении данного механизма остаются ограниченными и в академических, и в государственных кругах. С одной стороны, большая часть обсуждений на тему ГЧП сосредоточена на проблемах инвестирования в общественную инфраструктуру, в которой механизм ГЧП рассматривался лишь как новый источник финансирования; с другой стороны, более широкое сотрудничество между центральными и местными органами самоуправления. Сотрудничество коммерческих и некоммерческих организаций до сих пор всерьез не рассматривается. Роль некоммерческих организаций как агентов предоставления услуг, связанных с ГЧП, незначительна в Китае[3,4,5].

Современное состояние развития механизма ГЧП в Китае - это наличие определённой формы ГЧП, которая реализуется в случае финансово-экономической необходимости для государственно-частного сотрудничества. По окончанию периода реализации проекта частная компания передает безвозмездно этот проект в руки

государства. К примеру, в Пекине схема BOT была применена во многих городских инфраструктурных проектах. Китайское правительство широко применяло схему BOT ГЧП в сфере дорожного строительства, водоканалов и электростанций. Среди данных проектов типичными случаями являются: строительство электростанции Laibin B PowerPlant в провинции Гуангчи; строительство Пекинского метрополитена; строительство части инфраструктуры для Олимпийских игр в Пекине и т.д.[3,4,5].

Несмотря на то, что механизм ГЧП в Китае применяется уже более 30 лети является достаточно широко распространенной практикой в этой стране, применяемой преимущественно в сфере развития инфраструктуры (строительство дорог и скоростных магистралей, мостов, учебных учреждений и т.д.), до сих пор встране не существует профильного комплексного закона о государственно-частном партнерстве. Существует ряд законов, оказывающих прямое или косвенное регулирующее воздействие на деятельность и развитие ГЧП в целом в КНР, и в транспортной отрасли в частности[3,5]:

1. Общие принципы гражданского права Китайской Народной Республики - 1986 год.

2. Закон Китайской Народной Республики об управлении земельными ресурсами - 1986 год.

3. Закон Китайской Народной Республики о совместных предприятиях - 1997 год.

4. Закон Китайской Народной Республики о договорах - 1999

год.

5. Закон об организации и проведении тендеров и торгов - 2000

год.

6. Закон о государственных закупках - 2003 год.

7. Закон о решениях органов власти - 2004 год, является четвертым по счету принятым в КНР государственным законом, определяющим стандарты законодательных/нормативных актов, разрабатываемых и действующих в государстве. Данный закон направлен на укрепление возможностей государства и повышение эффективности государственных органов власти, обеспечение большей прозрачности и подконтрольности их деятельности в соответствии с законом. Исполнение этого закона защищает инвесторов от убытков, причиняемых в результате непредвиденных изменений в сфере государственной политики, а также коррупции и злоупотреблений местных чиновников своими полномочиями.

8. Положения об управлении коммерческими франшизами -2007 год. Данные положения направлены на содействие развитию сотрудничества между государственным и частным секторами, преимущественно в развитии крупномасштабных проектов, и предусматривают инновационный механизм для решения проблем, связанных с привлечением государственного финансирования, на основе контрактных соглашений.

9. Закон о праве собственности - 2007 год, демонстрирует исторический прогресс, которого добился Китай на пути развития рыночной экономики. Несмотря на сохраняющиеся в законе противоречия, в нем впервые гарантируется равенство прав государственной и частной собственности.

10 Закон о партнерских предприятиях - 1997 год.

11. Антимонопольный закон - 2008 год. Данный закон запрещает монополиям манипулировать своим преимуществом на рынке с целью эксплуатации ресурсов, подавления конкуренции, искусственного фиксирования цен (как высоких, так и низких), навязывания комплексных продаж, отказа от исполнения сделок/ услуг, исключения сделок/услуг и т. д.

Законодательная база ЧГП в Китае нуждается в серьезном анализе и доработке, так как существуют противоречия между различными законами и нормативно-правовыми актами, в том числе регулирующими вопросы ЧГП. Недостатки законодательной базы в этой сфере, в том числе в сфере железнодорожной инфраструктуры, препятствуют организационному развитию, ограничивают разработку и реализацию политики в области транспортной инфраструктуры, и в первую очередь замедляют реализацию принципов рыночной экономики в части развития рынка транспортных услуг (развитие железнодорожной инфраструктуры), а также ограничивают возможность применения других механизмов ГЧП[3,4,5]..

В мировой практике при реализации проектов ГЧП используются разнообразные механизмы сотрудничества государственных структур и предприятий частного бизнеса. Они дифференцируются в зависимости от объема правомочий частного бизнеса, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ. Наиболее

распространены следующие механизмы партнерств [1,2].

ВОТ (Build, Operate, Transfer - строительство - эксплуатация/ управление - передача). Этот механизм используется главным образом в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. По его истечении объект передается государству.

BOOT (Build, Own, Operate, Transfer - строительство - владение - эксплуатация/управление - передача). В этом случае частный партнер получает правомочие не только пользования, но и владения объектом в течение срока действия соглашения, после чего он передается публичной власти.

ВТО (Build, Transfer, Operate - строительство - передача - эксплуатация/управление). Этот механизм предполагает передачу объекта государству сразу по завершении строительства. Затем он поступает в пользование частного партнера, но без перехода к нему права владения.

BOO (Build, Own, Operate - строительство - владение - эксплуатация/управление). В этом случае созданный объект по истечении срока действия соглашения не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора.

ВОМТ (Build, Operate, Maintain, Transfer - строительство - эксплуатация/управление - обслуживание - передача). Здесь акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов.

DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer - проектирование - строительство - владение - эксплуатация/управление - передача). Особенность соглашений этого типа состоит в ответственности частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование. В случае соглашений типа DBFO (Design, Build, Finance, Operate - проектирование - строительство - финансирование - эксплуатация/управление) специально оговаривается его ответственность за финансирование строительства инфраструктурных объектов.

На сегодняшний день в Китае, сложно четко определить гра-

ницы взаимодействия в рамках ЧГП, которые позволили бы обеспечить эффективную организацию и реализацию проектов, в том числе и на железнодорожном транспорте, достижение оптимально возможных результатов (экономически выгодных, результативных, обеспечивающих равноправный доступ к высококачественным услугам). Поэтому перспективными направлениями совершенствования практики применения государственно-частного партнёрства в транспортной отрасли (в том числе и на железнодорожном транспорте) Китая являются: разработка и урегулирование правового механизма ГЧП в целом, в том числе и на транспорте, анализ существующих взаимодействий государственного и частного секторов, выявление положительных и отрицательных сторон, на основе этого, разработка комплексного подхода к такому взаимодействию, выделение экономической привлекательности частного сектора и экономических рисков, разработка методов анализа экономической и социальной эффективности от реализации проектов в транспортной отрасли, и др.В будущем механизм ГЧП в Китае, по мнению многих исследователей, будет основываться на решении ряда проблем, о которых упоминалось выше. Но объемы применения ГЧП будут неизбежно расти под давлением роста спроса на развитие общественной транспортной инфраструктуры.

Литература:

1. Варнавский, В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски / В.Г.Варнавский. М.:Наука, 2005. - 315 с.

2. Милая, А.В. «Управление инфраструктурой аэропортов малой интенсивности полётов». Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Хабаровск, 2012, - 202с.

3. Сазонов, В.Е. Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты. - М., 2012. - 492с

4. Development of Public Private Partnerships (PPPs) in China. Электронный ресурс. Режим доступа: www.icoste.org.

5. Передовой опыт - законодательные и экономические условия деятельности государственно-частных партнёрств в Китае. Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.hivpolicy.ru.