Научно-методическое совершенствование звеньев РСЧС

УДК 81.93.21

Научно-методическое совершенствование звеньев РСЧС

ISSN 1996-8493

© Технологии гражданской безопасности, 2011

П.Т. Смелов

Аннотация

Рассматриваются подходы к научно-методическому совершенствованию и дальнейшему развитию Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС).

Ключевые слова: РСЧС, цель, задачи, функции; подсистемы; программно-целевая технология управления (ПЦТУ).

Scientifically-methodical Perfection Uniform State System of the Prevention and Liquidation of Emergency Situations

ISSN 1996-8493

© Civil Security Technology, 2011

P. Smelov

Abstract

Approaches to scientifically-methodical perfection and the further development of Uniform state system of the prevention and liquidation of emergency situations are considered.

Key words: Uniform state system of the prevention and liquidation of emergency situations, purpose, problems, functions; subsystems; target technology of management.

Разработка научно-методического обеспечения является важной задачей для функционирования любой развивающейся организационной системы. Это утверждение справедливо для РСЧС в целом и для каждой отдельной ее подсистемы. При этом всегда нужно исходить из истоков образования системы, снова и снова задавать вопрос, для чего система была создана. Для РСЧС это вопросы о ее роли и месте в обеспечении национальной безопасности, обосновании необходимости создания в государстве системы РСЧС, анализе выполнения нормативных правовых актов в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (ЧС) и различных предложений по совершенствованию их реализации, вопросы обоснования необходимости использования программно-целевой технологии управления в развитии и совершенствовании РСЧС, о чем говорится в приказе МЧС России от 13.03.2006 № 151 «О мерах по применению в системе МЧС России принципов планирования деятельности, ориентированных на результат, программно-целевых методов планирования».

Совершенствование системы можно вести двумя подходами:

совершенствовать ее отдельные подсистемы, элементы, что чаще всего и делается, в частности, и с РСЧС;

периодически проводить системный анализ с целью уточнения целей системы, целей ее подсистем, организовывать постоянную работу по целеполага-нию. При втором подходе шансов на реализацию действительных процессов совершенствования значительно больше.

Решение любого вопроса должно начинаться с его элементарного анализа. Принцип системности требует, чтобы проектирование любой организационной системы базировалось на предварительном системном анализе как объекта управления, так и системы управления. Только после такого анализа можно решать вопрос об организационной структуре системы, под которой понимается совокупность структурных органов, методов и объектов, объединенных единством цели и общими правилами взаимоотношений. На практике, как правило, все делается наоборот. Сначала строится организация, а потом решаются вопросы, а что же эта организация будет делать.

Организация, по сути, есть способ разделения на подзадачи общей задачи, которую необходимо решить. Решение этих отдельных задач может быть поручено отдельным лицам. Организация определяет способ наилучшего взаимодействия этих лиц в совместном решении задач. Задачей руководства организацией является не только и не столько выработка решений, сколько конструирование самого процесса выработки решения на каждом уровне организации и координации этого процесса.

Программно-целевая технология управления до начала воздействия на объект предусматривает

подробную разработку всех этапов последующих действий субъекта управления, построение модели решения поставленной задачи, начиная от ее формулировки до определения конкретных мероприятий, позволяющих решить задачу, т. е. полное формирование программы действий по решению проблемы, прежде чем будут предприняты какие-либо действия. В программно-целевой технологии управления на первое место ставится сама цель, а не организационные вопросы. Первичны цели, задачи, а уж потом строится организация для их решения.

Для дальнейшего развития и совершенствования РСЧС прежде всего необходимо:

уточнить назначение и цели РСЧС; определить структуры основных подсистем РСЧС;

определить цели и задачи основных подсистем РСЧС;

определить потоки входной и выходной информации для подсистем РСЧС;

определить отчетную информацию о деятельности основных подсистем и в целом РСЧС.

Совершенствование РСЧС нужно начинать с анализа цели ее создания. Необходимость РСЧС — это общественная потребность, вытекающая из функции обеспечения безопасности общества.

По определению, приведенному в Положении об РСЧС [2], это «система органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, государственных учреждений и различных общественных объединений, а также специально уполномоченных структур с имеющимися у них силами и средствами, предназначенными для предупреждения чрезвычайных ситуаций, а в случае их возникновения — для их ликвидации, обеспечения безопасности населения, защиты окружающей среды и уменьшения потерь и материального ущерба». Основной целью создания РСЧС было объединение усилий федеральных органов исполнительной власти и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, их сил и средств в области предупреждения и ликвидации ЧС.

Приведенное определение РСЧС для структуризации целей и задач РСЧС не конструктивно. Оно не дает представления о деятельности РСЧС, ее функциях. Само понятие системы уже включает в себя объединение входящих в нее элементов для решения некой общей задачи. Объединение — это одно из условий для более успешного достижения цели системы, но оно не может быть самой целью.

РСЧС создается для выполнения определенных функций. Лучше РСЧС определить как систему, решающую задачи реагирования на угрозы ЧС и их проявления исходя из потребностей общества в таком реагировании.

Цель создания РСЧС — противодействие общества угрозам ЧС. Первичны не органы, которые нужно объединять, а цель общества, для которой нужно создавать новые или приспосабливать имеющиеся структуры.

Поэтому предлагается сформулировать цель РСЧС как своевременное эффективное реагирование ресурсами общества на угрозы ЧС и их проявления, и дальше провести декомпозицию этой цели.

Реагирование заключается в проведении соответствующих мероприятий предупредительного характера, когда угроза ЧС возможна, но еще не проявилась, или уже при ее проявлении — для ликвидации последствий действия поражающих факторов ЧС. В первом случае это раннее оповещение о ЧС (ее прогнозе) и соответствующая реакция — предупреждение ЧС, во втором случае реакция выражается в виде проведения мероприятий по ликвидации ЧС. Реагирование является ответом на сигнал об угрозе ЧС или ее проявление. Чем раньше поступит этот сигнал, тем эффективнее реагирование. Своевременность реагирования предполагает наиболее раннее объективно возможное обнаружение угрозы ЧС, позволяющее принимать меры по ее предупреждению или смягчению ее последствий. В принципе термин «своевременное» можно было бы не включать в цель РСЧС, так как эффективность реагирования сама требует, чтобы действия по противодействию ЧС проводились как можно раньше.

При структуризации целей, задач и функций РСЧС предлагается четко разграничить понятия мониторинга, оповещения, предупреждения, ликвидации, реагирования, разделить функции управления, обеспечения и исполнения. Предлагается исключить мероприятия мониторинга и оповещения из понятия предупреждения и рассматривать как самостоятельные подсистемы РСЧС. Процессы оповещения и связи отделить от управления РСЧС, а непосредственные процессы управления РСЧС объединить в единой подсистеме реагирования. Таким образом, понятие предупреждения при структуризации целей РСЧС значительно сужается за счет исключения из него процессов мониторинга и прогнозирования ЧС, оповещения и связи, процессов управления РСЧС и охватывает в основном мероприятия, связанные непосредственно с предотвращением ЧС и смягчением их последствий. Поэтому предлагается определить понятие предупреждения перечислением мероприятий и составить соответствующий их классификатор, оставив в перечне мероприятия, непосредственно решающие задачи предотвращения ЧС.

Учитывая специфичность проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС, предлагается выделить эти функции в отдельные подсистемы: предупреждения ЧС и ликвидации ЧС.

Из состава мероприятий по предупреждению предлагается выделить мероприятия, связанные

с научно-методическим обеспечением РСЧС, с подготовкой населения и органов управления, надзором и контролем в системе РСЧС, и другие обеспечивающие функционирование РСЧС мероприятия и отнести их к подсистеме реагирования (аналогичные мероприятия присущи любой организационной системе и не вытекают как специфические из цели РСЧС). За предупреждением оставить лишь мероприятия, требующие серьезных капитальных вложений и направленные непосредственно на предотвращение ЧС, не позволяющие авариям и катастрофам, угрозам перерасти в серьезные ЧС.

Предлагается также отдельно рассмотреть систему информационного обеспечения РСЧС, включив в нее все, что связано с получением, передачей и обработкой информации, а также информированием руководства при принятии решения, обучением населения действиям при ЧС. Предлагается все соответствующие функции включить в информационную систему РСЧС и закрепить за специальной федеральной службой. В настоящее время такая служба, по сути дела, создана в лице НЦУКС.

Хотя процесс управления и включает передачу информации, предлагается в системе РСЧС отнести к управлению лишь процессы непосредственного принятия решения и включить это в состав подсистемы реагирования, а передачу информации отнести к информационной системе. Другими словами, предлагается относить ЕДДС и ОСОДУ не к системе управления, а считать их неотъемлемой частью информационной системы РСЧС. В этом смысле название центра управления НЦУКС не совсем корректно, так как, по сути, он ничем не управляет, а предоставляет информацию для управления, управляют же страной специально существующие органы законодательной и исполнительной власти.

Предлагается рассматривать РСЧС как структуру из пяти основных подсистем:

система мониторинга и прогнозирования ЧС (СМП);

система информационного обеспечения (СИО); система реагирования на ЧС (СР); система предупреждения ЧС (СП); система ликвидации ЧС (СЛ). Из пяти представленных функций условно три являются исполнительскими (мониторинг и прогнозирование, предупреждение и ликвидация ЧС), одна обеспечивающая (информационное обеспечение) и одна управленческая (реагирование — определение конкретных действий на сигналы).

На рисунке представлена связь этих подсистем, их взаимозависимость, другими словами — укрупненная блок-схема функционирования РСЧС.

Выход системы мониторинга и прогнозирования (прогнозы ЧС, наблюдения за угрозами) является входом для системы информационного обеспечения. Другой вход в систему информационного обеспечения

Рис. Агрегированная функциональная блок-схема РСЧС

образуется как выход из системы реагирования (заявки КЧС на привлечение недостаточных для ликвидации ЧС сил и средств других организаций и ведомств, связь участников РСЧС при их взаимодействии и т. п.). Из системы информационного обеспечения выходят сигналы к конкретным должностным лицам, ответственным за реагирование на эти сигналы. Из системы реагирования имеются три выхода: распоряжения на проведение мероприятий либо в систему предупреждения, либо в систему ликвидации ЧС, а также статистические данные об имевших место ЧС, интересующие главным образом систему мониторинга и прогнозирования. Выходы из систем предупреждения и ликвидации ЧС отражают обратную связь и являются входящими в систему реагирования.

Определяющей подсистемой РСЧС является система реагирования. Ее структура и возможности определяют формат сигналов о ЧС из системы мониторинга и прогнозирования, адресность передачи сигналов системой информационного обеспечения, в этой системе принимается решение вопроса об организации реагирования на сигнал о ЧС, передаче управления системе предупреждения или системе ликвидации ЧС.

Ниже приведены следующие направления декомпозиции РСЧС...

1. Составляющие системы мониторинга и прогнозирования ЧС (СМПЧС):

1.1. Сбор данных по обстановке и их анализ (1.1.1. Создание систем объективного контроля обстановки; 1.1.2. Районирование территорий по факторам риска; 1.1.3. Сбор и анализ данных по факторам риска; 1.1.4. Техническое обеспечение СМП ЧС).

1.2. Прогнозирование ЧС (1.2.1. Долго-, средне-и краткосрочное прогнозирование ЧС; 1.2.2. Прогнозирование и оценка социально-экономических последствий ЧС; 1.2.3. Прогноз ЧС с детализацией до населенных пунктов (объектов)).

1.3. Формирование сигналов об угрозах ЧС (1.3.1. Разработка форматов сигналов о ЧС; 1.3.2. Формирование сигналов об угрозах ЧС и их проявлениях);

1.4. Классификация ЧС.

2. Составляющие информационной системы (ИС):

2.1. Общероссийская комплексная система информирования (2.1.1. Централизованная система

оповещения; 2.1.2. Локальные системы оповещения; 2.1.3. Создание ЕДДС и ОСОДУ; 2.1.4. АИУС РСЧС; 2.1.5. Техническое обеспечение оповещения и связи).

2.2. Доведение сигналов о ЧС до организаций-участников ликвидации ЧС (2.2.1. Порядок доведение сигналов до организаций, ответственных за реагирование; 2.2.2. Сопряжение ЕДДС с системами мониторинга и прогнозирования ЧС; 2.2.3. Доведение сигналов до привлекаемых к ликвидации ЧС органов управления, сил и средств; 2.2.4. Автоматизированные рабочие места (АРМ) в РСЧС).

2.3. Информация в сфере защиты населения и территорий (2.3.1. Государственные доклады;

2.3.2. Табель срочных донесений; 2.3.3. Базы данных по разным вопросам; 2.3.4. Энциклопедия гражданской защиты; 2.3.5. Оперативное информирование научной общественности; 2.3.6. Веб-страницы в Интернете с доступом к ним заинтересованных лиц; 2.3.7. Выставки, конференции, симпозиумы и т. п.).

3. Составляющие системы реагирования (СР):

3.1. Принятие решений в системе РСЧС (3.1.1. Реагирование органов управления на ЧС; 3.1.2. Организация ликвидации ЧС; 3.1.3. Взаимодействие органов управления, сил и средств при ликвидации ЧС; 3.1.4. Принятие решений на прогнозы ЧС; 3.1.5. Сбор информации по проявленным ЧС).

3.2. Обеспечение готовности к ЧС (3.2.1. Подготовка населения к ЧС; 3.2.2. Создание резервов;

3.2.3. Совершенствование организационной структуры РСЧС; 3.2.4. Организация рынка услуг в области ЧС; 3.2.7. Нормативно-правовое обеспечение РСЧС;

3.2.8. Научно-методическое обеспечение РСЧС;

3.2.9. Учения, тренировки в РСЧС; 3.2.10. Подсистема планирования РСЧС; 3.2.11. Ресурсное обеспечение РСЧС).

3.3. Международное сотрудничество (3.3.1. Создание правовой базы международного сотрудничества в области ЧС; 3.3.2. Взаимодействие с международными организациями по вопросам ЧС; 3.3.3. Создание национального корпуса спасателей).

3.4. Контроль и надзор в РСЧС (3.4.1. Инвентаризация наблюдательных постов; 3.4.2. Проверка

служб наблюдения и контроля; 3.4.3. Контроль использования средств; 3.4.4. Оценка эффективности РСЧС; 3.4.5. Аудит, обследование объектов и территорий; 3.4.6. Госэкспертиза, 3.4.7. Лицензирование потенциально-опасной деятельности; 3.4.8. Декларирование безопасности объектов).

4. Составляющие системы предупреждения (СПЧС):

4.1. Проведение ИТМ ГОЧС (4.1.1. Проведение общих инженерно-технических мероприятий; 4.1.2. Проведение специальных мероприятий с учетом опасностей; 4.1.3. Поддержание готовности защитных сооружений; 4.1.4. Разработка требований к средствам защиты; 4.1.5. Разработка разделов ИТМ в проектах).

4.2. Целевые комплексные программы по предупреждению ЧС (4.2.1. Мероприятия по защищенности объектов и населения; 4.2.2. Мероприятия по повышению устойчивости функционирования объектов экономики; 4.2.3. Совершенствование ГО, защиты населения и пожарной безопасности; 4.2.4. Учет прогноза и имевших место ЧС при реализации мероприятий предупреждения ЧС; 4.2.5. Участие органов управления ГОЧС в проектах министерств и ведомств).

4.3. Радиационная и химическая защита населения (4.3.1. Обеспечение реализации мероприятий по радиационной и химической защите населения; 4.3.2. Защита населения вблизи потенциально опасных объектов; 4.3.3. Обеспечение населения средствами индивидуальной защиты; 4.3.4. Исключение устаревших систем обнаружения).

4.4. Медицинская защита населения (4.4.1. Профилактические мероприятия; 4.4.2. Подготовка к оказанию медпомощи пострадавшим в ЧС).

4.5. Подготовка эвакуации.

4.6. Совершенствование предупреждения (4.6.1. Разработка технических регламентов мероприятий; 4.6.2. Разработка рекомендаций, требований по мероприятиям предупреждения ЧС; 4.6.3. Разработка требований к проектной документации; 4.6.4. Обеспечение безопасности массовых мероприятий; 4.6.5. Соответствие риску мероприятий обеспечения безопасности; 4.6.6. Обеспечение безопасности туризма; 4.6.7. Повышение защищенности объектов).

5. Составляющие системы ликвидации ЧС (СЛЧС):

5.1. Определение границ зон ЧС.

5.2. Взаимодействие органов управления, сил и средств при ликвидации ЧС.

5.3. Технологии и средства ликвидации ЧС (5.3.1. Дистанционная вертолетная система уничтожения ледовых заторов на базе МИ-8; 5.3.2. Технологии по очистке местности и объектов от взрывоопасных предметов; 5.3.3. Технологии спасения пострадавших; 5.3.4. Средства коллективной защиты двойного назначения; 5.3.5. Система взрывного дробления льда; 5.3.6. Техническое обеспечение ликвидации ЧС и другие технологии).

5.4. Проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ.

5.5. Жизнеобеспечение и социальная защита пострадавших (5.5.1. Жизнеобеспечение населения при ЧС; 5.5.2. Показатели жизнедеятельности и социальной защиты; 5.5.3. Выплата возмещения потерь; 5.5.4. Создание системы учета льгот пострадавшим в ЧС).

5.6. Реабилитация пострадавших (5.6.1. Определение эффективных доз облучения; 5.6.2. Льготы ветеранам из подразделения особого риска; 5.6.3. Мониторинг социально-психологического состояния пострадавших).

Систематизация структуры РСЧС, полученная методом декомпозиции системы, позволит наиболее полно охватить все проблемы РСЧС в целом, более целенаправленно построить процесс ее совершенствования с подключением к нему количественных методов оптимизации.

Литература

1. Слипченко В. И., Шевелев Э. Г. Методология реформы вооруженных сил // Военная мысль. 1991. № 11-12.

2. Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (с изменениями от 27 мая 2005 г., 3 октября 2006 г, 7 ноября 2008 г, 10 марта, 16 июля 2009 г.).

3. Научно-методическое совершенствование системы функционирования РСЧС. Отчет о НИР п. 1.1.7.15 ЕТП НИОКР МЧС России на 2008-2010 годы. Этап 1. Системный анализ целей, задач и функций РСЧС и предложения по использованию структуры целей, задач при совершенствовании РСЧС. М.: ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2009.

Сведения об авторе

Смелов Павел Тимофеевич: к. т. н., ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), вед. н. с.

121352, г. Москва, ул. Давыдковская, 7. Тел.: (495) 449-99-77.

Разработки ФГУ ВНИИ ГОЧС

/41

УДК 351.861

ББК 68.9

O-93

Р.Х. Цаликов, В. А. Акимов, К. А. Козлов. Оценка природной, техногенной и экологической безопасности России. — М.: ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2009. — 464 с.

ISBN 978-5-93970-040-5

В монографии впервые в отечественной литературе системно изложены проблемы оценки природной, техногенной и экологической безопасности России.

При разработке монографии авторы руководствовались принципом «предвидеть и предупредить», в соответствии с которым методология анализа риска возникновения чрезвычайных ситуаций направлена на оценку уровня опасности для населения и территорий.

В монографии представлены фактические материалы по анализу основных опасностей и угроз кризисного характера, изложены новые подходы к прогнозированию возникновения чрезвычайных ситуаций на территориях субъектов и регионов Российской Федерации.

При этом использован обширный статистический материал по чрезвычайным ситуациям за последние 10 лет. Большое внимание уделено оценке опасностей в техносфере и экологическим последствиям.

На основе экспертно-прогностической оценки потенциально опасных источников ЧС, с учетом статистического анализа за последние 10 лет, определена степень риска возникновения ЧС на территории всех 83 субъектов РФ.

Материалы монографии могут быть полезны широкому кругу читателей, интересующихся проблемами защиты населения и территорий от Чс. Она может представлять большой интерес для специалистов и сотрудников администраций субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также для инвесторов, предпринимателей и руководителей страховых компаний в процессе их профессиональной деятельности на территории России.

© МЧС России, 2009

© ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2009

© Оформление ИПП «Куна», 2009

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. Опасности возникновения чрезвычайных ситуаций

1.1. Виды опасностей возникновения чрезвычайных ситуаций

1.2. Оценка опасностей в техносфере

1.3. Природные опасности

1.4. Оценка экологической обстановки

1.5. Степень риска чрезвычайных ситуаций

2. Северо-Западный регион

3. Центральный регион

4. Южный регион

5. Приволжский регион

6. Уральский регион

7. Сибирский регион

8. Дальневосточный регион

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ЛИТЕРАТУРА

Настоящий труд включает в себя восемь глав и содержит уникальные по своей значимости информационно-справочные материалы с прогностическими оценками степени опасности по 7 регионам России и 83 субъектам Российской Федерации (в работе учтены все объединения в регионах по состоянию на 1 марта 2008 г.).

В первой главе рассматриваются потенциальные источники опасности в природе и техносфере. Определены прогностические оценки степени потенциальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций на территории субъектов (регионов) Российской Федерации.

Главы вторая — восьмая посвящены оценке безопасности субъектов РФ в разрезе федеральных округов. Все главы структурно идентичны. В каждой из них дается краткая характеристика региона, которая сопровождается схемами районирования территории субъектов. Раскрываются общие данные, природные условия, экономика, потенциальные источники ЧС. Дается оценка экологической безопасности. Приводятся результаты расчетов сравнительной оценки природных и техногенных опасностей субъектов Российской Федерации по федеральным округам.

Электронная версия книги в формате PDF

http://elibrary.ru/item.asp?id=15017860