Правовой статус омбудсмена в условиях Российской государственности

Раздел IV. Право

УДК 342 ББК 67.404.06.

Н. А. Баклан

ПРАВОВОЙ СТАТУС ОМБУДСМЕНА В УСЛОВИЯХ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ

Аннотаци. Одной из современных тенденций государственно- правового развития является создание современной, эффективной и отвечающей международным стандартам системы гарантий прав и свобод человека и гражданина. Сравнительно недавним «приобретением» постсоциалистических государств в данной сфере является институт омбудсмена как государственного органа, специализирующегося на обеспечении и защите прав и свобод человека и гражданина.

Ключевые слова: омбудсмен, права человека, уполномоченный по правам человека, государственные органы, конституция, народный защитник.

N.A. Baklan

LEGAL STATUS OF THE OMBUDSMAN IN THE RUSSIAN

STATE

Annotation. One of the modem trends of state- legal development is the création of a modem, efficient and consistent with international standards system guarantees the rights and freedoms of man and citizen. The relatively recent «acquisition» post- socialist states in this sphere is the institution of the ombudsman as a public body specializing in the promotion and protection of the rights and freedoms of man and citizen.

Keywords: ombudsman, human rights, the human rights ombudsman, public authorities, the Constitution, the Public Defender.

Одной из современных тенденций государственно - правового развития, общей для России и иных постсоциалистических стран, является создание современной, эффективной и отвечающей международным стандартам системы гарантий прав и свобод человека и гражданина. Сравнительно недавним «приобретением» постсоциалистических государств в данной сфере является институт омбудсмена как государственного органа, специализирующегося на обеспечении и защите прав и свобод человека и гражданина. Введение данного института и его закрепление на конституционном и законодательном уровнях приобретает все большую актуальность и значимость, поскольку его функционирование поднимает на новый уровень отношения между государством и гражданином. Омбудсмен, являясь независимым государственным институтом, разрешающим конфликты между гражданами и органами государственной власти, принимает в рамках своей компетенции меры по восстановлению нарушенных прав граждан, способствует укреплению авторитета государственной власти.

Вместе с тем эффективность института омбудсмена в России и других постсоциалистических странах пока еще недостаточно высока, что, с одной стороны, объясняется «относительной новизной» и небольшим опытом практической работы данного института, а с другой - тем, что данный государственный механизм защиты прав и свобод человека и гражданина заимствован у государств со «сложившимися демократическими традициями», принадлежащих к иным правовым семьям - скандинавской (Швеция, Финляндия) и англосаксонской (Великобритания, Канада, Австралия). Поэтому он не может быть полностью интегрирован в государственный механизм без преобразования в соответствии со сложившимися в каждом из рассматриваемых государств внутринациональными и культурными традициями.

Принятие специальных законов об омбудсменах в постсоциалистических государствах происходило в условиях коренной перестройки как экономических, так и государственно- политических и правовых систем этих государств. Однако при всей общности исторических условий, состояния политической системы и гражданского общества в каждом из постсоциалистических государств сформировалась собственная модель национального института омбудсмена, обладающая уникальными характеристиками.

В литературе отмечается, что омбудсмен представляет собой эффективный вспомогательный институт контроля за деятельностью государственных органов в их взаимоотношениях с гражданами, чьи права нарушаются должностными лицами этих органов [8].

Согласно определению Международной ассоциации юристов, народный защитник - «ом-будсмен» - это служба, предусмотренная конституцией или актом законодательной власти, возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать коррекционные действия, представляет доклады [2]. Сегодня национальные институты в форме омбудсмена учреждены примерно в 90 государствах, в форме комиссий по правам человека - более чем в 50, в двух формах одновременно - более чем в 30 странах [11].

Институт подобного рода существует в разных государствах мира и обобщенно называется «институтом омбудсмена». Во многих странах для обозначения этой должности используются различные названия, например в Испании - Защитник народа, в Великобритании - Парламентский уполномоченный по делам администрации, во Франции - Посредник, в Италии - Гражданский защитник, в США - Общественный адвокат и помощник граждан, в Польше - Защитник прав граждан [5].

Основными направлениями деятельности Уполномоченного, предусмотренными Федеральным конституционным законом, являются: рассмотрение жалоб граждан Российской Федерации и пребывающих на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства на нарушения их прав; рассмотрение по собственной инициативе ситуаций, чреватых массовыми или грубыми нарушениями прав человека, случаев нарушения этих прав, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты прав лиц, не способных сделать это самостоятельно; анализ законодательства Российской Федерации в области прав человека, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; подготовка ежегодного, а также специальных докладов по отдельным актуальным вопросам соблюдения прав человека в Российской Федерации; выступления на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого или массового нарушения прав граждан, обращение с рекомендациями о создании парламентских комиссий и о проведении парламентских слушаний; обращения в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд Российской Федерации для защиты прав и свобод граждан; анализ правоприменительной практики в области прав человека и выработка предложений по ее совершенствованию; информирование органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав человека в Российской Федерации; направление государственным органам, органам местного самоуправления, а также должностным лицам замечаний, рекомендаций и предложений общего характера по всем вопросам обеспечения прав человека и совершенствования административных процедур; осуществление международного сотрудничества в области прав человека; правовое просвещение и разъяснительная работа по всем вопросам прав человека, формам и методам их защиты.

Функции национального (государственного) правозащитного института уполномоченного по правам человека (омбудсмена) в разных государствах неодинаковы. Своего рода «классическая» модель института омбудсмена, изначально возникшая в скандинавских странах, в качестве главной функции предполагает контроль за деятельностью государственной администрации и, соответственно, защиту граждан от административного произвола. В рамках такой модели институт омбудсмена призван облегчить доступ граждан к власти, в том числе сократить сроки и упростить процедуру рассмотрения жалоб. Достаточность подобной модели обусловлена наличием проработанной и устоявшейся нормативно- правовой базы, эффективной судебной системы, неподкупного и высокоответственного государственного аппарата, зрелого гражданского общества.

Иная, более объемная по набору функций и характеру работы модель института омбуд-смена сложилась в посттоталитарных государствах, находящихся на этапе перехода к демократии. В таких государствах административный произвол носит зачастую системный характер, судебная власть далеко не всегда встает на защиту прав граждан, а сами эти права порой явно недостаточно определены законом. Нередки ситуации, когда закон и справедливость существуют в отрыве друг от друга, а государственная власть оказывается сильнее закона. Народ же безмолвствует, в лучшем случае уповая на «доброго царя», вместо того, чтобы с достоинством и знанием дела отстаивать свои права.

В условиях нашей страны специфика обязанностей Уполномоченного по правам человека состоит в том, чтобы защищать права и свободы человека, руководствуясь Конституцией и законодательством Российской Федерации, а также, что важно, справедливостью и голосом совести [3]. В силу этого Уполномоченному нередко приходится призывать государство к проявлению справедливости в вопросах соблюдения прав и свобод человека даже в тех случаях, когда формальные требования закона соблюдены. Одновременно Уполномоченный в пределах своей компетенции стремится к выполнению задачи совершенствования законодательства Российской Феде-

рации о правах человека и гражданина. При этом следует подчеркнуть, что, к сожалению, Уполномоченный по- прежнему лишен права законодательной инициативы, в результате чего многие его рекомендации, касающиеся изменения существующих законов и принятия новых, не принимаются законодателем во внимание [1].

Основной чертой, присущей всем без исключения институтам омбудсмена мира, является то, что это неконкурирующий орган по отношению к другим государственным органам, он представляет собой самостоятельное звено в цепи правового механизма защиты прав и свобод человека и гражданина. Исследователи выделяют функции, демонстрирующие специфику этого института:

- выяснение всех обстоятельств дела о нарушении прав гражданина;

- корректирующая функция, которая состоит в исправлении допущенной по отношению к гражданину несправедливости;

- инициирование реформ;

- информационно- воспитательная функция, вытекающая из специфических методов деятельности омбудсмена, которая включает в себя невластный характер применяемых им средств и информирование общественности о своей работе.

Сфера компетенции всех без исключения омбудсменов распространяется на административные органы, но правительство как коллегиально действующий орган исключено из их числа

[4].

Кроме того, в странах Латинской Америки широко известен и конституционно закреплен особый институт amparo, почти неизвестный европейскому и североамериканскому праву, хотя отдельные составные части этого института применяются в названных регионах. В Латинской Америке институт amparo регламентируется в трех основных формах: как юридический механизм, используемый судами для защиты личных и публичных прав (в этих случаях он приобретает форму habeas corpus); как юридический инструмент для защиты всех прав и свобод, как провозглашенных, так и не закрепленных в конституции; как поливалентный институт, применяемый во всей юридической системе, например институт мексиканского amparo [6].

Институт Уполномоченного по правам человека в РФ является частью существующей в России системы защиты прав и интересов личности. Важнейшая характерная черта деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ по обеспечению прав человека - отсутствие у него императивных полномочий. Рассматривая роль и предмет профессиональной деятельности Уполномоченного, исследователи отмечают, что его деятельность направлена на осуществление независимого контроля за признанием и соблюдением прав человека в решениях и действиях (бездействии) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих и содействие заявителям в восстановлении их нарушенных прав и свобод средствами государственной защиты, предоставленными законодательством [4]. При этом Уполномоченный по правам человека в РФ всегда должен находиться в конструктивной оппозиции к исполнительной власти, потому что выступает в роли арбитра законности [7].

Согласно части 3 ст. 1 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» [9] средствами, указанными в данном Законе, Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. При этом деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Среди условий подачи жалобы статья 17 Закона об Уполномоченном по правам человека называет срок не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении и указание в жалобе фамилии, имени, отчества и адреса заявителя, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, а также приложение копий решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке, причем они не облагаются государственной пошлиной.

В контексте вопроса об эффективности деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ интересно отметить следующее. Сформулированные в приложении к Резолюции ООН 48/134 от 20 декабря 1993 г. «Национальные институты по содействию и защите прав человека» «Принципы, касающиеся статуса национальных институтов, занимающихся содействием и защитой прав человека» (так называемые Парижские принципы) устанавливают международные критерии, применимые к национальным правозащитным учреждениям: принцип независимости; принцип соответствия целей и полномочий; принцип сотрудничества со всеми органами власти и

общественными организациями; принцип доступности для всех слоев населения [12]. Парижские принципы, определяющие создание и эффективное функционирование государственных внесудебных правозащитных институтов, стали свидетельством того, что национальные институты по содействию и защите прав человека обрели международное измерение и право участия в международной системе защиты прав и свобод человека [11].

Таким образом, в категорию внесудебных способов защиты права включается государственная внесудебная система защиты прав граждан и негосударственная система, получившая название «альтернативных способов разрешения спора». Природа государственной системы защиты прав, как судебной, так и внесудебной, обусловлена имманентно присущей правовому государству, признающему и гарантирующему права и свободы человека, необходимостью их защиты. Средствами такой защиты является возможность обращения заинтересованных лиц в органы государственной власти с общей или специальной административной жалобой, в органы прокуратуры, а также к Уполномоченному по правам человека в РФ. Главная функция этого института заключается в том, чтобы следить за справедливостью и законностью действий органов государственной администрации. Говоря более конкретно, институт омбудсмена создается для защиты прав отдельных лиц, которые считают себя жертвами несправедливых действий со стороны государственной администрации. Соответственно, омбудсмен нередко выступает в качестве беспристрастного посредника между пострадавшим гражданином и правительством. Хотя нет двух стран, где существуют абсолютно одинаковые институты омбудсмена, все они при выполнении своих обязанностей следуют одинаковым процедурам. Омбудсмен принимает жалобы от представителей общественности и расследует эти жалобы при условии, что они входят в сферу его компетенции. В процессе расследования омбудсмену, как правило, предоставляется доступ к документам всех соответствующих государственных органов; он также может принудить свидетелей, включая государственных чиновников, предоставить соответствующую информацию.

Характерной чертой института является то, что эффективность его работы напрямую зависит от органичного взаимодействия и сотрудничества с другими органами государства, осуществляющими защиту прав человека и гражданина. Это достигается, прежде всего, обязыванием органов государства и местного самоуправления, равно как и объединений граждан, предприятий, учреждений, организаций сотрудничать с Уполномоченным по правам человека и предоставлять ему необходимую помощь; предоставлением омбудсмену таких прав, как безотлагательный прием должностными лицами, беспрепятственное посещение органов публичной власти, присутствие на их заседаниях, направление актов реагирования в соответствующие органы и т.д. При этом весомым условием эффективности института выступают также личные и профессиональные качества омбудсмена, прежде всего такие, как моральный облик и опыт правозащитной деятельности.

Институт специализированных уполномоченных по правам человека имеет место в современной правовой действительности России. Тем не менее стоит согласиться с точкой зрения, что введение специализированных уполномоченных по правам человека эффективным будет тогда, когда, во- первых, такое введение явится результатом общественных дискуссий и тем самым укрепит обратную связь между государством и обществом; во- вторых, новые нормативные акты, учреждающие должности специализированных уполномоченных по правам человека, будут не просто соответствовать духу Конституции РФ, но и оживлять сформулированные в Конституции РФ права и свободы людей; в- третьих, деятельность специализированных уполномоченных по правам человека будет иметь результат как для защиты прав обратившихся в определенной ситуации, так и для государства, исполняющего свою конституционную обязанность по защите прав человека посредством учреждения подобных институтов.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 год (Москва, 9 февраля 2007 г.) «Закон сильнее власти» // Российская газета. - 2007.- № 78.

2. Комарова, В.В. Уполномоченный по правам человека в РФ/ В.В. Комаров // Государство и право. - 2013. - N 9. - С. 21.

3. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с послед. изм. и доп. от 21 июля 2014 г.) // Российская газета. - 1993. - № 237; Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 30 (часть I) ст. 4202.

4. Корабельникова, Ю.Л. Конституционно - правовые основы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и органов исполнительной власти в обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. / Ю.Л. Корабельникова. - М., 2014. - С. 13, 14.

5. Лагун, И.В. по правам человека в Российской Федерации / под ред. Е.Г. Маркеловой / И.В. Лагун, А.Б. Юдина. // Специально для системы ГАРАНТ, 2009.

6. Маклаков, В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. / В.В. Маклаков. - М.: Волтерс Клувер, 2014. - С. 244.

7. Миронов, О.О. Уполномочен защищать / О.О. Миронов // Человек и закон. - 2013. - № 2. - С. 13.

8. Права человека. История, теория и практика / под ред. Б. Назарова. - М.: РУССЛИТ, 1995. - С. 236.

9. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1- ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (с послед. изм. и доп. от 8 марта 2015 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 9. ст. 1011; Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 10. ст. 1390.

10. Хайрова, Г.С. Право на эффективные средства правовой защиты: соотношение международно-правовой и внутригосударственной регламентации / Г.С. Хайрова. - М.: Юрлитинформ, 2010. - С. 134.

11. Чуксина, В. Внесудебные специализированные правозащитные институты: опыт России и зарубежных стран.

12. Чуксина, В.В. Несудебная защита прав человека в системе национальной правозащитной деятельности Российской Федерации и зарубежных государств. / В.В. Чуксина. - URL: http: www. advocateealty.ru/press/umtpress/?id=413357 (дата обращения 12.11.2015).

УДК 347.626 ББК 67.404.5

О. С. Гужавина

ОСОБЕННОСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕГО ИМУЩЕСТВА В ГРАЖДАНСКОМ ПРАВЕ

Аннотация. В данной статье рассматриваются основные вопросы, связанные с определением общей собственности супругов, анализируются особенности распоряжения имуществом, находящимся в совместной собственности супругов, а также исследуются виды имущества, относящиеся к раздельной собственности супругов.

Ключевые слова: общее имущество супругов, совместная собственность супругов, режим имущества, брачный договор, распоряжение совместной собственностью супругов, раздельная собственность супругов.

O.S.Gujhawina

FEATURES OF REGULATION OF COMMON PROPERTY IN CIVIL LAW

Abstract. This article describes the major issues related to the definition of matrimonial property, analyzes the characteristics of disposition of property that is jointly owned by the couple, and investigated the types of property relating to the separate property of the spouses.

Key words: community property, joint ownership, property regime, marriage contract, the disposal of the joint marital property, separate property of spouses.

Отношения двух или нескольких собственников по поводу принадлежащего им совместного имущества опосредуется институтом общей собственности. Возникновение права общей собственности связывается с различными юридическими фактами, такими как заключение договора купли-продажи, соглашение о совместной деятельности, наследование неделимой вещи, а также иные юридические факты.

Общая собственность представляет собой имущество, которое находится в собственности двух или более лиц, т.е. сособственников. В современном российском законодательстве выделяют два вида права общей собственности: долевую и совместную. Так, согласно п. 2 ст. 244 ГК РФ имущество может находиться в общей собственности с определением доли каждого из собственников в праве общей собственности (долевая собственность) или без определения таких долей (совместная собственность). В общей долевой собственности все участники имеют заранее определенную долю, которой они могут самостоятельно распоряжаться, т.е. подарить имущество, передать и т.д. Участники совместной собственности могут владеть и пользоваться общим имуществом только сообща, т.е. распоряжаться таким имуществом они вправе только по общему согласию всех собственников, независимо от того, кто из участников совершает сделку.

ГК РФ предусматривает только два вида общей совместной собственности: общую совместную собственность супругов и общую совместную собственность крестьянского (фермерского) хозяйства. Совместную собственность супругов определяют как имущество, нажитое ими в период брака, который заключен в установленном законом порядке в органах ЗАГСа. Антокольская М. В. выделяет: "равные права супругов в имущественных семейных отношениях проявляются в том, что при законном режиме их имущества все приобретенное в период брака является их совместной собственностью" [1, 116]. Участниками этой собственности могут быть только супруги, т.е. они обладают равными правами на него.