Вопросы формирования и управления государственными резервами российской Федерации

ФРШШЕРИШ

. . современная фармакоэкономика и фармакоэпидемиология

Особенности методологии фармакоэкономических исследований в РФ

Результаты российских и зарубежных исследований

Тезисы III конгресса с международным участием «Развитие фармакоэкономики и фармакоэпидемиологии в РФ» 25-26 февраля 2009 года, г. Казань

2009

Вопросы формирования и управления государственными резервами Российской Федерации

Книга Е.В.

Финансовая Академия при Правительстве РФ, г. Москва.

Формирование и управление официальными резервами являются стратегически важными функциями любого государства на современном этапе развития экономики. Для многих стран накопление резервов становится методом предупреждения и выхода из финансовых кризисов. Перспективами управления резервными активами являются возможность их сокращения, выделение специальных инвестиционных фондов, придерживающихся рыночных стратегий, валютная и инструментальная диверсификация с использованием оптимизационных моделей и снижением рыночного и кредитного риска, сохранение роли золота как инвестиционного инструмента.

В статье обсуждаются пути рационального использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния исходя из мирового опыта. Одним из направлений использования государственных накоплений может стать инвестирование в здравоохранение.

Ключевые слова: Государственные резервы, здравоохранение, золотовалютные резервы, международная ликвидность, официальные резервы, Резервный фонд, Стабилизационный фонд, Фонд национального благосостояния.

После финансовых кризисов 90-х годов и начала 2000 г. для многих развивающихся стран накопление больших объемов международных резервных активов воспринимается как инструмент предупреждения кризисных ситуаций. Накопление международных резервов с целью регулирования валютного курса становится промежуточной задачей в рамках реализации конечной цели - обеспечения возможности противостоять распространению глобальных финансовых и валютных кризисов.

Формирование и управление официальными резервными активами не только становится важнейшей макроэкономической задачей государственного регулирования, но и выходит на международный уровень. В прессе все чаще выражается озабоченность стремительным ростом официальных резервных активов. Осложняет ситуацию высокая концентрация международных резервов

у небольшой группы стран, а также консервативные стратегии управления ими, которых придерживается большинство центральных банков.

Исходя из современных взглядов на понятие международной ликвидности, она включает кроме официальных резервных активов, состоящих из золота, валют, специальных прав заимствования и резервной позиции в МВФ, кредитные линии и размещение займов на мировом рынке ссудных капиталов.

Общая сумма официальных резервных активов в мировой экономике превысила 4.8 трлн. долл.

На сегодняшний момент в развивающихся странах концентрируется порядка 2/3 мировых резервов. У ряда стран с развивающейся и переходной экономикой, включая прежде всего Китай и страны-экспортеры нефти, скопились огромные золотовалютные резервы. Аккумулируя их в государственных фондах, эти страны получают не только уверенность в завтрашнем дне, но и возможность уже сегодня приобретать крупные зарубежные активы, все более серьезно влиять на инвестиционные, кредитные и иные финансовые потоки в мире. В столицах, традиционно контролировавших такие потоки, это вызывает опасения, чаще всего выражаемые под тем благовидным предлогом, будто средства из СФБ могут использоваться для решения не только коммерческих, но и политических и даже геостратегических задач.

Сохранение высоких темпов накопления официальных резервных активов несет в себе большой кризисный потенциал, в том числе в перспективе - увеличение инфляционного давления, избыточных инвестиций, и, соответственно, возникновение переоцененных активов, трудности в реализации денежно-кредитной политики [3]. С этим уже столкнулись КНР, Южная Корея, Индия.

Решением проблемы накопления избыточных официальных резервных активов в составе международной ликвидности может стать их диверсификация.

Центральные банки расширяют спектр инвестиционных инструментов, входящих в состав международных резервов, а также увеличивают среднюю дюрацию активов. Другой важной тенденцией стало выделение из состава международных резервов специальных фондов, управляя которыми органы денежно-кредитного регулирования преследуют цели, отличные от традиционных целей управления официальными резервными активами (главным образом, увеличение доходности).

Операции по покупке и продаже облигаций, проводимые крупными держателями резервных активов, приводят к изменению уровней доходности на мировых рынках облигаций. Решением наметившегося комплекса проблем может стать диверсификация официальных резервных активов по принципу валют, входящих в их состав, а также инвестиционных инструментов.

Основными резервными валютами являются доллар, евро, английский

ФАРМАКОЭКОНОМИКА №1 2009

39

фунт стерлингов, японская иена и швейцарский франк. В основном, наиболее распространенной является практика привязки валютной структуры активов к структуре внешнего долга.

Лишь небольшое число стран активно использует различные оптимизационные модели для подсчета валютного соотношения международных резервов[2].Однако именно этот метод повышает эффективность процесса включения валют в состав международных резервов, а также их становления в качестве резервных валют. Речь идет о модели средней дисперсии и модели операционных издержек.

Несмотря на неоднократно высказываемые центральными банками намерения диверсифицировать международные резервы, доля доллара до некоторого времени оставалась достаточно стабильной. В данный момент в связи с финансовым кризисом в США доля доллара сокращается. Однако доллар сохраняет ведущую роль в качестве валюты интервенций, а также дает возможность участвовать в рынках других иностранных валют опосредованно, через производные финансовые инструменты (валютные свопы) [4].

Что касается диверсификации инвестиционных инструментов, то наряду с традиционным объектом интересов центральных банков - казначейскими облигациями и ценными бумагами, в различной форме гарантированными правительством, привлекательными являются обязательства наднациональных межправительственных финансовых институтов. Такие, как ценные бумаги Международного банка реконструкции и развития, Международной финансовой корпорации, Азиатского банка развития, Межамериканского банка развития, Европейского инвестиционного банка. В последнее время возникла заинтересованность во включении в состав международных резервов облигаций, наделенных высоким рейтингом долгосрочной кредитоспособности, но не гарантированных государством. Кроме того, приобретаются облигации ведущих корпораций, что является сравнительно новой практикой для институциональных инвесторов.

Постоянно ведутся споры о роли золота в качестве резервного актива. При этом, в пользу инвестирования в золото играет отрицательная корреляция его цен с курсом доллара, а также то, что в отличие от валюты золото не является обязательством какой-либо страны. Однако его хранение слишком затратно для центральных банков, что служит поводом для возражений против сохранения высокой доли золота в качестве резервного актива.

Итак, перспективами управления резервными активами являются: возможность их сокращения, выделение специальных инвестиционных фондов, придерживающихся рыночных стратегий, валютная и инструментальная диверсификация с использованием оптимизационных моделей и снижением рыночного и кредитного риска, сохранение роли золота как инвестиционного инструмента.

Для нашей страны проблема государственных резервов крайне актуальна, особенно в свете изменения Бюджетного кодекса. 1 февраля 2008 г. Стабфонд в нынешнем виде прекратил существование. В «нефтяную копилку» теперь поступают не только доходы от экспорта нефти, но и газа. А сам Стабфонд был разбит на две части - Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. При этом деньги Резервного фонда, по сути,

неприкосновенны, они могут изыматься для поддержания федерального бюджета только в случае существенного падения цен на нефть. Средства Фонда национального благосостояния предназначены для софинансирова-ния добровольных пенсионных накоплений граждан и покрытия дефицита Пенсионного фонда. Эти средства можно вкладывать двумя способами - в доллары США, евро и английские фунты стерлингов или в определенные виды финансовых активов, номинированных в разрешенной иностранной валюте. Так, по первому способу управления, купленная за счет средств Резервного фонда иностранная валюта размещается на счетах, открытых в Центробанке. А он уплачивает за пользование этими средствами проценты. Именно так управлялся до сих пор и Стабфонд. Корзина Фонда национального благосостояния может быть дополнена японской валютой из-за падения американского доллара и нестабильности на мировых финансовых рынках[1]. Что касается инвестирования средств Резервного фонда в определенные виды финансовых активов, номинированных в разрешенной иностранной валюте, здесь произошли некоторые изменения. Так, средства Стабфонда можно было размещать только в ценные бумаги ряда государств. Деньги Резервного фонда, кроме этого, можно также вкладывать в долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами, а также депозиты в иностранных банках и кредитных организациях. К долговым обязательствам иностранных государств, в которые могут размещаться средства Резервного фонда, относятся облигации правительств Австрии, Бельгии, Великобритании, Германии, Дании, Ирландии, Испании, Канады, Люксембурга, Нидерландов, США, Финляндии, Франции и Швеции. К долговым обязательствам международных финансовых организаций относятся обязательства Азиатского банка развития, Банка развития при Совете Европы, Европейского банка реконструкции и развития, Европейского инвестиционного банка, Межамериканского банка развития, Международной финансовой корпорации, Международного банка реконструкции и развития, а также Северного инвестиционного банка. Правительство также установило требования к финансовым активам, в которые могут размещаться средства фонда. Так, допускается размещение средств на депозитах в иностранных банках, имеющих рейтинг долгосрочной кредитоспособности не ниже уровня «АА». Для Стабфонда этот рейтинг был выше - ААА. При этом Россия не планирует с помощью фонда национального благосостояния входить в органы управления иностранных компаний -максимальный размер участия предполагается установить на уровне 5 процентов акций в одном предприятии.

Пятнадцать процентов средств было вложено в 2008 году в облигации 15 американских и европейских институтов развития. В списке наряду с госбумагами есть и частные ипотечные агентства США, и ряд частногосударственных агентств стран Евросоюза. Но главное, что одними из первых в списках стоят компании, на бумаги которых распространяются госгарантии. Правда, считается, что власти страны не допустят банкротства этих компаний. Однако российские нефтедоллары решено вложить в наиболее рискованные инструменты, которые есть на американском рынке. Вследствие финансового кризиса в США государственные резервы РФ значительно сократились.

Не умолкают дискуссии о целесообразности существования больших резервов и адекватности управления ими. Очевидно то, что изъятие финансовых ресурсов в размерах 10-15% ВВП ежегодно крайне негативно отражается на воспроизводственном процессе, угнетает реальную экономику, консервирует негативные тенденции, тормозит экономический рост и модернизацию страны.

К тому же все менее актуальными становятся поставленные при создании Стабфонда цели. Долг СССР полностью погашен. Российский государственный долг также постепенно уменьшается. Досрочный возврат денег зарубежным кредиторам особенно и не нужен - мировая финансовая система и без того переполнена деньгами.

И здесь возможна альтернатива - либо упразднить Резервный фонд вообще и вернуть природную ренту нефтедобывающим компаниям, либо узаконить другие, социально и производственно ориентированные направления расходования его средств. Первое вполне согласуется с либеральной концепцией, но не устраивает общество. Второе, наоборот, соответствует требованиям общества, но противоречит либеральной идее.

Пока же наблюдается лишь постоянное обесценение средств.

Назревает вопрос: чью экономику будет поддерживать и развивать российское правительство за счет фондов — свою или зарубежных стран? Кому оно собирается помочь аккумулированной природной рентой - своим компаниям и гражданам или чужим корпорациям и правительствам?

Последние решения свидетельствуют о том, что выбор сделан в пользу иностранцев, по крайней мере, на данном этапе. Каковы могут быть последствия этого решения? Возьмем, к примеру, американские ценные бумаги. Гарантом возврата средств, вложенных в американские ценные бумаги, является правительство США. Спору нет, слово американского правительства в мире много значит. В течение десятилетий оно исправно выполняет свои обязательства по погашению долгов. Но происходит это в основном за счет новых заимствований.

По сути, американская администрация построила финансовую пирамиду, аналогичную российской пирамиде ГКО/ ОФЗ, приведшую в 1998 г. к дефолту рубля, но не в одной стране, а мирового масштаба. Если взять такие показатели, как отношение госдолга к ВВП и отношение госдолга к объему денег, находящихся в обращении, то финансовая ситуация России дефолта 1998 г. была намного более благоприятной.

Если говорить о доходности вложений в зарубежные активы, то игра как на рынках государственных облигаций США и других развитых стран, так и на корпоративном рынке ценных бумаг наивысшей ликвидности вообще не стоит свеч, поскольку доходность по таким бумагам всегда будет низкой. Кроме того, из полученной незначительной прибыли придется платить также многочисленным управляющим, страховым, консалтинговым, аудиторским и иным компаниям-посредникам и «помощникам». Если российское правительство считает главными критериями размещения свободных средств доходность и снижение рисков, то деньги надо вкладывать не за рубежом, а в отечественные предприятия. У них и норма прибыли в 3-4 раза выше, чем у зарубежных конкурентов и финансовые риски потерь минимальны в сравнении с рисками вложений в зарубежные активы.

Функция государства отнюдь не заключается в поиске и инвестировании в прибыльные зарубежные проекты. Для этого есть бизнес, который делает такую работу лучше. Одна из важнейших задач государства в рыночной экономике состоит в том, чтобы поддерживать социально и стратегически важные отрасли, которые относятся к сфере его ответственности. В частности, здравоохранение. Нынешнее состояние российской системы здравоохранения - ее качество, ресурсное обеспечение, организационно-правовые отношения и т.п. - не устраивает население, не удовлетворяет его запросам по обеспечению нормального уровня здо-

ровья, продолжительности жизни, соответствующей мировым образцам. Сам факт, что сегодня в России наблюдается устойчивая тенденция к депопуляции, что уровень смертности у нас существенно превосходит уровень рождаемости, свидетельствует о неблагополучии существующей в стране системы здравоохранения. Многое зависит от общего состояния социальной среды, которое не может быть удовлетворительным в обществе, оказавшемся в глубоком кризисе без финансовой поддержки государства. Инвестирование средств государственных резервов в строительство больниц, диагностических центров, поликлиник, расширение программ льготного лекарственного обеспечения могло бы стать разумным направлением расходования накопленных нефтедолларов.

С помощью средств фонда не обязательно инвестировать в инфраструктурные проекты на все 100%. Достаточно будет лишь создать условия для привлечения частных инвестиций под государственные гарантии.

Размещение средств за рубежом, в какой бы форме оно ни производилось, по существу, будет означать, что российское государство дотирует покупателей российской нефти, продает нефть по цене ниже рыночной, компенсирует иностранным субъектам экономической деятельности часть их издержек, связанных с высокими ценами на нефть.

Кроме того, при вложении государственных средств в корпоративные активы возникнут новые риски и правовые коллизии, поскольку правительство России в качестве акционера зарубежной компании станет конкурировать с отечественными товаропроизводителями на мировых и отечественном рынках[5].

Какой рост ВВП в странах-реципиентах будет обеспечен притоком российских государственных денег? Сколько рабочих мест создадут за рубежом инвестиции российского правительства вместо повышения занятости в своей стране? Сейчас безработица в США порядка 5%, а в России - 7-8%. Но в действительности в большинстве малых городов и поселков России безработными являются до 30-40% трудоспособного населения. В стране десятки миллионов граждан живут ниже черты бедности. Какие высшие государственные интересы заставляют правительство при такой внутриэкономической ситуации инвестировать в экономику других стран?

Некоторые экономисты придерживаются той точки зрения, что расходование фондов на инвестиции может дать инфляционный толчок. К ним относится и министр финансов России А. Кудрин. Но если государство перераспределяет уже имеющиеся у субъектов экономической жизни средства, то ни о какой инфляции речи быть не может. Инвестиции в инфраструктуру ведут не к инфляции, а к реальному дополнительному росту в этом комплексе и за счет межотраслевых связей - во всей экономике в целом.

Социально-ориентированные направления расходования природной ренты широко распространены за рубежом. В американском штате Аляска, например, около половины доходов Фонда невозобновляемых ресурсов выплачивается населению в виде дивидендов[6].

Одними из важнейших направлений расходования средств фондов Российской Федерации должны стать, по нашему мнению, решение проблем здравоохранения, обеспечения наиболее уязвимых слоев населения необходимыми лекарственными средствами, реализация приоритетного национального проекта «Здоровье».

Список использованной литературы находится в редакции (6 источников).

Комментарий редакции: статья отражает ситуацию до развития финансового кризиса.

MAJOR POINTS IN ACCUMULATING AND MANAGING RUSSIAN OFFICIAL RESERVES.

Kniga E.V.

Finance Academy under the Government of Russia, Moscow.

Accumulating and managing official reserves have become strategic functions of any government in the modem world economy. For many countries possessing large government reserves is regarded as method of financial crisis prevention. Among major prospects of management of government funds the following can be enumerated: possibility of their reduction, emergence of special investment funds, that hold to market strategies, currency and instrument diversification with the use of optimization models and reduction of market and credit risk, remaining of gold as investment instrument. The article reads ways of rational use of the Reserve Fund and the Fund of National Well-being on the basis of world experience. One of the directions of government spending may become public health services.

Key words: Fund of National Well-being, Gold and Exchange Currency Reserves, international liquidity, official reserves, public health services, Reserve Fund, Stabilization Fund, state reserves.

ФАРМАКОЭКОНОМИКА №1 2009

41