Российско-казахстанская граница в 1990-е годы: проблемы безопасности и специфика их восприятия

© С.В. Голунов, 2008

РЕГИОНОВЕДЕНИЕ И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ

РОССИЙСКО-КАЗАХСТАНСКАЯ ГРАНИЦА В 1990-е ГОДЫ: ПРОБЛЕМЫ БЕЗОПАСНОСТИ И СПЕЦИФИКА ИХ ВОСПРИЯТИЯ

С.В. Голунов

История становления российско-казахстанской границы в качестве межгосударственной насчитывает всего лишь немногим более 15 лет. За это время она превратилась из практически абсолютно «прозрачной» линии разграничения между союзными республиками СССР в одну из главных по своей значимости для обеих стран государственных границ. После обретения Россией и Казахстаном независимости она стала самой длинной в мире сплошной сухопутной границей между суверенными государствами.

В центре внимания настоящего исследования находится проблема формирования повестки безопасности российско-казахстанской границы в период с конца 1991 г. (распад СССР) по начало 1999 г. [когда стартовал процесс размещения на всей границе подразделений Федеральной пограничной службы (ФПС) РФ]. Хотя в 1990-е гг. ни Россия, ни Казахстан не имели достаточных ресурсов для проведения эффективной пограничной политики, в этот период активно дискутировались ее различные варианты, формировались трансграничные вызовы безопасности (трафик наркотиков и мигрантов, контрабанда товаров народного потребления и т. п.) и менялись их восприятия. Анализ эволюции вызовов пограничной безопасности, пограничной политики РФ и РК, также как и представлений о вызовах и

необходимых ответах на них, составляет основное содержание данной работы.

ВЫЗОВЫ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКО-КАЗАХСТАНСКОЙ ГРАНИЦЫ

Исчезновение «железного занавеса» и ослабление системы охраны внешних границ СНГ, дезинтеграция единой и жесткой правоохранительной машины, несогласованность визовой политики постсоветских государств в сочетании с тяжелым социальным экономическим кризисом на территории бывшего СССР открыли широкие возможности для трансграничной преступности. Транснациональные криминальные группировки оперативно воспользовались предоставившимися ими возможностями и проявили гораздо большую гибкость и (в нужных случаях) способность к координации совместных действий, чем противостоявшие им правоохранительные органы стран СНГ. Разница цен и проводимых различными странами экономических политик благоприятствовали контрабанде сырья, промышленных товаров и продуктов питания, а свобода перемещения по постсоветскому пространству -наркоторговле и трафику нелегальных мигрантов из азиатских и африканских государств «третьего мира».

После распада СССР внутренние рынки России и Казахстана развивались во многом автономно, на процесс ценообразования неодинаково влияли различные факторы, а цены на ряд товаров (хлеб, нефтепродукты и т. д.) отпускались странами отнюдь не синхронно. В 1993-1997 гг. в некоторых приграничных регионах РФ говядина и свинина стоили в среднем в 1,5-2 раза, мука - в 1,2-2,7 раза, хлеб - в 1,7-2,5 раза, яблоки - в 1,2-2,5 раза, водка - в 1,3-2,5 раза, кирпич - в 1,2-1,4 раза, уголь - до 7 раз дороже; бензин - в 1,3 и более раз, уголь - до 7 раз, лес - в 1,1-1,4 раза дешевле, чем в сопредельных регионах Казахстана. В обе стороны колебались цены на сигареты (в 1,5-2 раза), рис (1,4-2,4 раза) и т. д. В результате произошедшего в РФ в августе 1998 г. финансового кризиса ценовая конъюнктура резко изменилась, и большинство упомянутых товаров стоили гораздо дешевле уже в российских регионах. В первую очередь это касалось муки и хлебобулочных изделий, строительных материалов и нефтепродуктов, которые стали стоить в российском приграничье в 3-8 раз дешевле, чем в казахстанском [15, с. 18-20; 27, с. 42-43; 28, с. 30-33; 36, с. 79, 83, 87, 99, 103, 127; 44, с. 8; 37; 43, с. 4952; 48; 49, с. 62-63]. Приведенные среднегодовые цифры не отражают более кратковременных колебаний цен, в результате чего их соотношение на сопредельных территориях могло в течение коротких периодов быть еще более контрастным и даже кардинально меняться то в одну, то в другую сторону. К примеру, в октябре 1994 г. хлеб в Оренбурге стоил в 4-6 раз дороже, чем в Уральске (в Казахстане он тогда дотировался) [38, с. 1, 3].

Во многих случаях столь серьезные ценовые различия создавали условия для теневой трансграничной торговли, которая из-за прозрачности границы представляла для ее организаторов небольшой риск. В интенсивном трансграничном потоке было довольно легко спрятать партию (особенно небольшую) контрабандного товара; кроме того, многие «теневые предприниматели» предпочитали объезжать контрольные пункты, а некоторые -решать проблему ввоза или вывоза товара при помощи коррупционных связей.

Начиная с 1992-1993 гг. одной из главных статей контрабанды стали китайские про-

мышленные товары (одежда, обувь, канцтовары и т. п.), которые из-за своей дешевизны, а на первых порах - и дефицита пользовались большим спросом у российских потребителей. В отличие от ситуации конца 1990-х - начала 2000-х гг., когда борьба с китайской контрабандой мотивировалась, прежде всего, необходимостью защиты отечественного производителя [следовательно, такая контрабанда воспринималась как угроза экономической безопасности страны и отдельных регионов (см., напр.: [46])], в первой половине 1990-х гг. (когда поступление на рынок таких товаров имело важное социальное значение) речь шла лишь об обеспечении законных поступлений в федеральный и региональный бюджеты.

Как будет показано далее, «серая» трансграничная коммерческая деятельность (особенно осуществляемая мелкими предпринимателями) далеко не сразу стала рассматриваться государством и региональными властями как контрабанда, представляющая собой угрозу национальной безопасности. Во-первых, поначалу она зачастую воспринималась обществом и властями как вполне оправданный способ заработка, решения материальных проблем в период тяжелого экономического кризиса. Во-вторых, некоторые ограничения, например попытка рассматривать как контрабанду временный перегон за границу сельхозтехники (которой российские хозяйства пытались помочь ка-захстанцам в уборке урожая) или перевозку старых автозапчастей (см., напр.: [30, с. 10]), рассматривались населением приграничья как противоречащие здравому смыслу. В-третьих, в условиях имевших место в начале 1992 г. дефицита и неравномерности ряда цен на товары в разных регионах вывоз крупных партий некоторых из этих товаров за пределы субъекта РФ и за рубеж воспринимался не более негативно, чем такой же вывоз в другие субъекты РФ (см., напр.: [16, с. 5]).

На специфику контрабанды через российско-казахстанскую границу во многих случаях оказывало определяющее влияние не только соотношение цен в сопредельных регионах РФ и РК, но и возможность использовать прозрачность рубежа для проникновения на российскую территорию и вывоз из

нее некоторых товаров, как правило запрещенных. Таким образом контрабандисты пытались провезти в РФ или вывезти из нее оружие, краденые автомобили, радиоактивные материалы, валюту, драгоценные металлы, предметы искусства. После перекрытия осетинского участка российско-грузинской границы в 1997 г. часть контрабандного потока нелицензионного спирта была переориентирована на казахстанское направление. Как результат, с января по сентябрь 1998 г. только казахстанскими таможенниками было задержано на границе с РФ около 30 тыс. т спирта [12, с. 2]. Разумеется, еще большие объемы последнего задерживались на российской стороне: так, в марте 1998 г. только за один день оренбургскими правоохранительными органами у нарушителей закона было изъято 6 400 т [25, с. 1].

Однако еще более серьезной проблемой для российской стороны стала контрабанда наркотиков. Наркотрафик из Центральной Азии, процветавший еще в последние годы существования СССР, после его распада стал развиваться невиданными ранее темпами из-за скачкообразного роста спроса. Так как тщательная проверка на наркотики пересекавших границу автомобилей, а тем более поездов (которые после въезда на территорию РФ стояли на приграничных станциях не дольше, чем это было в советский период 1) практически не велась, задержание наркотиков, как правило, происходило либо по заранее поступившей оперативной информации, либо случайно.

В первой половине 1990-х гг. на российско-казахстанской границе и в приграничье изымались, в основном, каннабисные наркотики (марихуана и гашиш), а также опий. Однако ввиду своей относительно высокой стоимости последний считался наркотиком для обеспеченных людей и не получил столь массового распространения в приграничье, как марихуана. Обострение проблем контрабанды и потребления наркотиков с немалой тревогой отмечалось в приграничных регионах России и Казахстана, однако резкий рост числа потребителей марихуаны (которая, как известно, относится к категории «легких наркотиков») не воспринимался властями и общественностью как предвестник «катастрофы национального масштаба». В первой полови-

не 1990-х гг. представители региональных властей и правоохранительных органов выступали за проведение новых спецопераций против наркоторговцев, активизацию сотрудничества между российскими и казахстанскими силовыми структурами и усиление профилактической работы среди населения; укрепление же межгосударственной границы в числе необходимых мер по борьбе с наркотрафиком долгое время практически не упоминалось (см., напр.: [13, с. 3; 16]).

Во второй половине 1990-х гг. ситуация приобрела гораздо более угрожающий характер, что было связано с началом крупномасштабного трафика афганского героина в РФ и через нее в страны ЕС. География арестов партий этого одного из самых опасных «тяжелых наркотиков» на территории РФ стремительно расширялась: если в 1996 г. его изымали в 14, то в 1997 г. - в 43, а в 1998 г. - уже в 68 регионах [1, с. 1, 4]. По мере распространения героина, роста числа задержаний в приграничных регионах и количества не поддававшихся излечению наркоманов в выступлениях представителей власти и публицистов мысль о целесообразности установления жесткого контроля над российско-казахстанской границей приобретала все большую популярность. «Географически Оренбуржье граничит с теперь уже иностранным Востоком, откуда в Россию проникает половина всего наркопотока. Впору хоть стену китайскую возводить!» [там же, с. 4] - в отчаянии писал в 1999 г. журналист оренбургской газеты, найти на страницах которой подобные рецепты несколько лет назад было практически невозможно.

Еще одной серьезной трансграничной проблемой в 1990-е гг. стала неконтролируемая миграция. Если подавляющее большинство граждан стран СНГ, имея право безвизового въезда в Россию, предпочитало пересекать российско-казахстанскую границу по легальным каналам, то некоторые представители азиатских стран «дальнего зарубежья» пытались проникнуть в РФ нелегально.

Изучение прессы ряда российских приграничных регионов свидетельствует, что в первой половине 1990-х гг. в периодической печати преобладало благожелательное и сочувственное отношение к мигрантам из центральноазиатских стран СНГ, все еще воспринимав-

шимся журналистами и общественным мнением как «свои», граждане недавно существовавшего Советского Союза. Во второй половине 1990-х гг. тональность заявлений прессы и официальных лиц начала меняться: мигранты все чаще стали восприниматься как чужие, ответственные за трафик наркотиков, контрабанду товаров широкого потребления и рост преступности [7]. Оговорка о том, что большинство приезжих составляют «порядочные и трудолюбивые люди» [как то было характерно для первой половины 1990-х гг. (см., напр.: [4])] в таких случаях чаще всего уже не делалась.

В 1990-е гг. российско-казахстанское по-граничье стало активно использоваться и для трафика нелегальных мигрантов из азиатских стран «дальнего зарубежья». Не исключено, что именно через нее пролегал путь части тех нелегалов, которые были затем задержаны при попытке пересечь российско-финскую границу. Показательно, что только за два летних месяца 1992 г. на последней было задержано около 300 граждан стран «дальнего зарубежья», включая выходцев из Эфиопии, Сомали, Ирана, Ирака и других государств (см.: [9, с. 59]). Более определенно роль «казахстанского направления» транзитного трафика нелегальных мигрантов через территорию РФ стала выясняться только ближе к концу 1998 г. с началом эксперимента по невойсковой охране границы. Уже в 1997 г. на оренбургском участке было задержано 738 граждан Афганистана, 27 - Вьетнама, 21 - Шри-Ланки, 12 - Пакистана, 4 -Китая, 3 - Ирана и 1 - Индии [31, с. 1]. Учитывая, что эта статистика относилась лишь к четверти российско-казахстанского рубежа, а также то, что значительное большинство нарушителей (как это показывает практика большинства стран мира), по всей видимости, уходило от ответственности, можно предположить, что транзитная нелегальная миграция представителей азиатских стран «дальнего зарубежья» через российско-казахстанскую границу, по крайней мере во второй половине 1990-х гг., приобрела весьма серьезный размах.

Помимо контрабанды, серьезной проблемой для сопредельных территорий в 1990-х гг. стала приграничная преступность. Жители приграничья жаловались на угон скота (количество похищенного только из одного приграничного района могло достигать нескольких сотен голов

в год [7]), кражи имущества, сельскохозяйственной техники, личных транспортных средств и т. п. Некоторые преступники укрывались от правосудия на сопредельной территории, где их розыск был сильно затруднен: региональным властям в таких случаях надо было обращаться в центр, который делал запрос в соседнее государство (см., напр.: [40, с. 1, 2]).

К ужесточению проверок на границе власти порою подталкивали и проблемы санитарно-эпидемиологического характера, большинство которых возникало из-за уменьшения способности Казахстана контролировать природные очаги распространения заболеваний, в том числе и таких опасных, как чума, сибирская язва, туляремия и бруцеллез (см., напр.: [24, с. 51]). Из-за опасности ввоза из Казахстана семян зараженных растений уже в первой половине 1990-х гг. на некоторых российских пропускных пунктах начали действовать службы фитосанитарного контроля [23, с. 1]. Еще более напряженные ситуации порою возникали из-за разрастания очагов опасных болезней, поражавших животных. Так, в декабре 1996 г. властям Челябинской области пришлось принять жесткие меры по ограничению ввоза мясных и молочных продуктов из Кустанайской области, в одном из районов которой у скота была обнаружена сибирская язва [19, с. 1].

Таким образом, после распада СССР российско-казахстанское пограничье стало зоной нелегальной трансграничной активности, что было обусловлено не только прозрачностью границы, но и, в конкретных случаях в различной степени, социально-экономическим кризисом и разницей цен в соседних государствах, а также массовым восприятием вводимых ограничений на торговлю с частью бывшего СССР как чрезмерно жестких и неоправданных. В новых условиях организованной трансграничной преступности хотя, вероятно, и не сразу, но достаточно быстро удалось наладить свою деятельность и выработать механизмы эффективного использования проницаемости рубежей. Как следствие, во второй половине 1990-х гг. власти все чаще стали увязывать решение проблем контрабанды с перекрытием границы. Это нашло отражение в принимавшихся ими мерах, о которых пойдет речь ниже.

В ПОИСКАХ ОТВЕТА

В первые годы после распада СССР в политических элитах как России, так и Казахстана преобладала точка зрения, согласно которой российско-казахстанская граница должна оставаться прозрачной и даже номинальной. Основное внимание предлагалось уделять обеспечению безопасности внешних границ СНГ, которым на многих участках тогда занимались российские пограничники. Такой подход аргументировался дороговизной обустройства границы и тесными этническими и культурными связями населения по обе ее стороны.

Данной точки зрения на первых порах официально придерживалась и ФПС. В сентябре 1993 г. ее позицию изложил тогдашний директор организации А. Николаев. «Если мы будем обустраивать их (границы бывшего СССР. - С. Г.) по тому же принципу, что и раньше, то, образно говоря, останемся без штанов, - заявил он в интервью газете “Красная звезда”. - Да и надо ли нам их обустраивать? С кем строить границу - с Казахстаном, где живет столько россиян? .. Я глубоко убежден: мы должны на шаг позже, чем наши соседи, идти сейчас во всем, что касается суверенитета, границ и т. п. Веками. складывались отношения между народами. Почему же человек в форме, с автоматом и собаками должен становиться между ними?» [26, с. 147]. Сходную позицию в своих заявлениях того периода отстаивали и официальные лица Казахстана, включая президента Н. Назарбаева.

Однако реальная политика порою отличалась от декларативных заявлений. Это проявилось, в частности, в установлении обеими сторонами сначала милицейских, а затем таможенных постов. На российской стороне первые милицейские посты, осуществлявшие выборочный досмотр въезжавшего в РФ и выезжавшего из нее транспорта, были созданы уже в январе 1992 года. Их усилиями задерживались не только довольно крупные партии товаров, но и оружия; однако придирчивые проверки, производимые не знавшими таможенных правил людьми, вызвали у местного населения серьезные нарекания [2, с. 2]. Работники милиции (линейных отделов) осуществляли досмотр пересекавших границу поездов, одна-

ко, ввиду кратковременности стоянок последних на приграничных станциях в РФ, достижения милиционеров в выявлении наркотиков, оружия и другой контрабанды были относительно скромны.

С 1993 г. к контролю над границей с обеих сторон приступили и таможенные службы, штат региональных отделений которых за короткий период вырос примерно в десять раз, и в 1994 г. практически в каждом из таких отделений работали уже не десятки, а сотни человек (см., напр.: [8, с. 2; 29, с. 1; 41, с. 2]). В первые годы становления региональных отделений таможенных служб многие их сотрудники (особенно с казахстанской стороны) не имели специальной квалификации, в некоторых случаях их работу выполняли жители приграничных сел (см., напр.: [37]). Лишь со временем их место занимали квалифицированные кадры, среди которых особую роль играли бывшие военные и работники других силовых структур (см., напр.: [18]). Поначалу сотрудники таможенных постов были плохо экипированы и даже не имели оружия, что вряд ли давало им возможность противостоять криминальному трансграничному бизнесу и действовавшим в некоторых приграничных районах бандам рэкетиров. Зарплаты таможенников по обе стороны границы были незначительными: в 1994 г. в Оренбургской области они в среднем составляли 98 тыс. руб. [38, с. 1, 3] (что примерно соответствовало 40 долл. США 2), в 1996 г. в Алтайском крае -около 640 тыс. руб. [17] (приблизительно 110 долл.), в том же году в Восточно-Казахстанской области - 3 тыс. тенге (50 долл. [42, с. 2]). Объективно это создавало весьма серьезную почву для коррупции и вымогательства, хотя выявлявшиеся случаи такого рода в то время были единичными.

Пункты таможенного досмотра позволяли контролировать лишь некоторые трансграничные автодороги; кроме того, многие из подобных пунктов были расположены на расстоянии в несколько десятков километров от границы. Такой контроль, сопровождавшийся введением ограничений и взиманием сборов за пересечение границы, создавал больше неудобств законопослушным путешественникам, нежели контрабандистам и другим нарушителям.

Работа таможенных органов вызвала протесты со стороны населения и даже представителей власти приграничных территорий. Негативное отношение к введению таможенного контроля было отражено, в частности, в итоговом обращении к президентам России и Казахстана прошедшего в мае 1993 г. в селе Первомайском Оренбургской области совещания приграничных областей Казахстана и РФ. В работе совещания с каждой стороны приняли участие представители областных и главы районных администраций, председатели и депутаты районных и областных советов, начальники УВД, РОВД и... таможенных комитетов. В обращении отмечалось, что на таможенные посты неэффективно тратятся большие деньги при «общей бедности» РФ и РК, что осмотр багажа и транспорта «угнетает людей» и, наконец, что возведение постов противоречит букве и духу Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Республикой Казахстан и Российской Федерации от 25 мая 1992 года. В документе выражалась просьба ускорить интеграцию, направленную на создание пространства без таможенных границ [22, с. 1-2].

Во многом в ответ на подобные инициативы, исходившие из приграничных регионов, на встрече глав государств и правительств России и Казахстана 20 января 1995 г. была достигнута договоренность о снятии постов на границе (см., напр.: [3, с. 2]). Казахстан данное решение выполнил [в некоторых случаях снятие постов превращалось в церемонию с участием официальных лиц и средств массовой информации (см., напр.: [5])], однако Москва по истечении короткого времени фактически дезавуировала упомянутую договоренность, назвав действия РК «символическими» (подчеркивалось, что казахстанцы якобы решили перебросить дополнительные силы на охрану границ с Китаем и Узбекистаном, поскольку не было смысла дублировать функции российских таможенников) и потребовав от соседней страны в течение шести месяцев внести изменение в свое законодательство по урегулированию транспортных тарифов и других вопросов (см., напр.: [50, с. 2]). В итоге таможенный (а также милицейский) контроль на границе сохранился и в дальнейшем лишь продолжал усиливаться. Как не без

досады заметил в феврале 1996 г. начальник Северо-Казахстанского таможенного управления Б. Кульжанов, «о снятии постов говорили, по меньшей мере, четыре раза, но ни одного раза не сняли» [14].

Произошедшее во второй половине 1990-х гг. изменение отношения представителей ФПС и других органов власти РФ к проблеме охраны российско-казахстанской границы во многом связано с ослаблением охраны внешних рубежей СНГ. Принятая ФПС РФ «стратегия двух границ», рассматривавшая рубежи новых государств Центральной Азии в качестве первой и фактически основной линии контроля, оказалась под сомнением после вывода российских пограничников, охранявших границы Казахстана, Киргизии, Узбекистана и Туркмении со странами «дальнего зарубежья», более чем двукратного сокращения российского контингента в Таджикистане. Параллельно с этим интенсифицировались трафик героина и контрабанда китайских товаров, а проблема неконтролируемой миграции из стран СНГ в массовом сознании россиян все чаще (хотя и не всегда правильно) связывалась с открытостью границ страны.

В процессе становления системы охраны границы с российской стороны в 19961998 гг. речь все еще шла об ограниченных мерах, которые позволили бы, в перспективе, ввести трансграничное сообщение в легальные рамки и создать административно-правовую основу для борьбы с нарушениями границы. Создание полноценного пограничного режима целью еще не ставилось, ибо необходимые расходы казались тогда непомерными для российского бюджета.

Одним из первых конкретных шагов в плане установления пограничного контроля на казахстанском участке стало проведение в 1996-1997 гг. в Саратовской, Оренбургской, Челябинской и Омской областях эксперимента по охране отдельных участков границы представителями добровольных дружин и казачьих формирований совместно с органами ФСБ, МВД, Государственного таможенного комитета. Любопытно, что начало ему было положено состоявшимся в октябре 1996 г. визитом в приграничные регионы начальника ФПС А. Николаева (подробнее см., напр.: [11, с. 1; 51, с. 3]), который ранее (как это от-

мечалось выше) высказывался против охраны границы с Казахстаном. Костяк создававшихся формирований пограничной стражи составили офицеры запаса, многие из которых являлись местными жителями приграничных районов [47, с. 1]. Предполагалось, что уполномоченные пограничной стражи (функции которых сравнивались с обязанностями участковых инспекторов) совместно с местными жителями должны были, в числе прочего, предотвращать нарушения границы, заниматься досмотром багажа пересекавших рубеж подозрительных личностей с целью выявления контрабанды [20, с. 1]. В эксперименте приняли активное участие казаки, руководство которых поддержало меры по укреплению границы [11]. Участники эксперимента либо не получали никакого вознаграждения (им полагались лишь некоторые социальные льготы [20]), либо такое вознаграждение было очень скромным (примерно эквивалентным 80 долл. США в год) (см.: [45, с. 62]).

Официальная оценка итогов данного эксперимента руководством ФПС была достаточно высокой: отмечалось, что экономический эффект от проведения мероприятий составил 2 млрд руб. и что вневойсковая охрана границы обходится в 80 раз дешевле обычной (см.: [6, с. 201]). В мае 1997 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин, положительно отозвавшись о проделанной работе, утвердил планы ФПС по развертыванию во всех приграничных областях и районах ее подразделений в целях обеспечения действенного контроля за российско-казахстанской границей (см.: [32]).

Довольно скоро выяснилось, однако, что передача охраны границы негосударственным структурам не обеспечивает ни полноценного контроля, ни соблюдения законности. Так, в Оренбургской области фиксировались случаи, когда выполнявшие функции пограничных стражников казаки требовали от водителей грузовых автомобилей за проезд на российскую территорию 1 млн руб., ссылаясь на несуществующее решение областной администрации [10, с. 1]. Еще одной причиной частичного сворачивания эксперимента стала и резко негативная реакция казахстанской стороны, которая 17 апреля 1996 г. отправила в МИД РФ официальную ноту, в которой, в частности, отмечалось, что «привлечение к ме-

роприятиям казачьих формирований... может нанести серьезный ущерб сложившимся традициям добрососедства и дружбы народов, а любые непродуманные действия лиц, прежде всего из казачьих формирований, участвующих в невойсковой охране, неизбежно приведут к возникновению напряженности и конфликтным ситуациям между населением приграничных территорий с соответствующими последствиями...» [6, с. 202]. С резкой критикой состоявшей в основном из казаков вневедомственной пограничной стражи выступил и Президент Казахстана Н. Назарбаев, в мае того же года назвавший ее представителей «крохоборами», вытряхивающими «сумки бабуль, которые к родственникам едут из Кокчетава в Омск» (см., напр.: [33]). Столь негативная реакция казахстанской стороны на проведение эксперимента, возможно, свидетельствовала о ее серьезных опасениях относительно гипотетической перспективы роста ирредентистских настроений среди русского населения приграничной зоны РК при поддержке казаков, использовавшихся российской стороной для охраны границы.

Практика привлечения казачьих формирований к патрулированию рубежа продолжалась и впоследствии, однако ставка была однозначно сделана на использование войсковых структур государственного подчинения, в состав которых по контракту могли бы набираться и казаки (см., напр.: [25, с. 1]). Координирующая роль в регулировании взаимодействия таможенной, миграционной, правоохранительной и других приграничных служб была отведена специализированной структуре - ФПС РФ.

Однако в 1997 г. вопрос о необходимости укрепления российско-казахстанской границы еще не казался решенным. В первой половине этого года директор ФПС А. Николаев еще заявлял об отсутствии необходимости укрепления границы в том случае, если бы партнеры РФ по Таможенному союзу Казахстан и Киргизия выполнили обязательства по контролю над своими рубежами [34], а представители правоохранительных органов на апрельской совместной встрече пытались договориться о создании общей информационной базы данных о правонарушителях и даже об их беспрепятственном преследовании при

пересечении теми границы соседнего государства [10, с. 1]. Но в то время, видимо из-за отсутствия достаточных финансовых средств, Казахстан не предпринимал никаких мер по охране своих южных рубежей (до начала 2000-х гг. они практически не контролировались) и укреплению дееспособности своих силовых структур.

Видимо, это обстоятельство во многом обусловило решение Москвы о дальнейшем развертывании пограничной охраны на казахстанском направлении. В 1998 г. было создано ЮгоВосточное региональное управление ФПС с центром в Челябинске, под началом которого находились районные отделы погранстражи, каждый из которых был укомплектован 1012 штатными сотрудниками [31, с. 1]. В том же году областные администрации граничащих с Казахстаном российских регионов приняли постановления о пространственных рамках и режимах пограничных зон, определившие сферу ответственности пограничников. Наконец, в 1999-2000 гг. на российско-казахстанской границе были сформированы региональные пограничные отряды. Это событие знаменовало собой начало нового периода пограничной политики РФ на казахстанском участке, в ходе которого происходил непростой поиск оптимального баланса между укреплением безопасности границы и интересами развития трансграничного сотрудничества. Такой поиск далеко не закончен и в настоящее время.

го мира в сочетании с процессом глобализации предоставили широкий простор для трансграничных преступных группировок, занимавшихся контрабандной наркотиков и переправкой нелегальных мигрантов.

До конца 1996 г. ни Россия, ни Казахстан не предпринимали серьезных усилий по охране границы, что мотивировалось не только отсутствием у сторон достаточных средств для укрепления столь протяженного рубежа, но и тесными связями между территориями прежде единого государства. Однако странам не удалось договориться о создании объединенного пространства без барьеров, с общими границами, на котором бы осуществлялось тесное взаимодействие между правоохранительными органами. Подобное взаимодействие потребовало бы от стран серьезных финансовых расходов, существенных уступок друг другу (в частности, в сфере таможенной политики) и повышения эффективности совместных мероприятий, к чему они в тот период не были готовы. Обострение проблемы наркоторговли (а именно начавшийся во второй половине 1990-х гг. крупномасштабный трафик героина из Афганистана) и все более тревожное восприятие общественным мнением проблемы миграции из СНГ как проблемы пограничной безопасности (хотя на самом деле подавляющее большинство постоветских мигрантов попадало в РФ вполне легально) побудило российскую сторону сделать ставку на одностороннее укрепление границы. В 1999-2000 гг. на ней были размещены регулярные подразделения ФПС.

. * . * *

Становление системы пограничной безопасности в российско-казахстанском приграничье происходило в сложных обстоятельствах. После распада СССР и Российская Федерация, и Республика Казахстан оказались в условиях социально-экономического кризиса, происходившего на фоне ослабления эффективности центральной и региональной властей. Трансграничная торговля, в том числе и с нарушением закона, рассматривалась немалой частью населения приграничья как один из вполне оправданных способов заработка в это непростое время. Параллельно открытие огромного пространства бывшего СССР для внешне-

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Так, поезд Ташкент - Москва в 1992 г. останавливался в Оренбурге лишь на 20 минут, что делало качественные проверки грузов практически невозможными (см., напр.: [16]).

2 Здесь и далее в предложении курсы валют рассчитаны по данным сайта «РБК - Конвертер валют» [35].

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Аверьянов, С. Битва с наркомафией / С. Аверьянов // Оренбуржье. - 1999. - 27 нояб. - С. 2.

2. Антипина, Н. На границу люди смотрят хмуро / Н. Антипина // Советская Сибирь. - 1992. -29 февр. - С. 4.

3. Ардаев, В. Казахстан снял таможенные посты на границе с Россией / В. Ардаев // Известия. -

1995. - 27 янв. - С. 6.

4. Байчибаев, К. Если кто-то кое-где у нас порой... / К. Байчибаев // Оренбуржье. - 1992. -22 апр. - С. 2.

5. Безуглов, В. Казахстан открыл границы / В. Безуглов // Оренбуржье. - 1995. - 1 февр. - С. 1.

6. Бичехвост, А. Ф. Российско-казахстанская граница как стабилизирующий фактор на юго-востоке постсоветского геополитического пространства / А. Ф. Бичехвост // Границы безопасности и безопасность границ. - Челябинск : Изд-во ЮУрГУ, 2001.- С. 189-200.

7. Бушмакин, С. На границе неспокойно / С. Буш-макин // Оренбуржье. - 1998. - 13 мая. - С. 2.

8. Ветлова, С. Страна с границами / С. Ветло-ва // Оренбуржье. - 1996. - 26 окт. - С. 2.

9. Виноградов, В. Преодоление / В. Виноградов // Пограничник. - 1993. - № 3. - С. 18-21.

10. Горшенин, С. Г. Чаще встречайтесь, и в конце концов договоритесь : [интервью С. Карлюгиной с зам. начальника Управления междунар. сотрудничества администрации Оренбург, обл.] / С. Г Горшенин // Оренбуржье. - 1997. - 25 июня. - С. 4.

11. Грачев, О. Директор Федеральной погранслужбы посещает нашу область. В Троицке появятся часовые Родины / О. Грачев, С. Крапивин // Вечерний Челябинск. - 1996. - 10 окт. - С. 1.

12. Давленов, Е. Мимо этого поста незамеченной не пролетит и муха / Е. Давленов // Актюбинс-кий вестник. - 1998. - 30 окт. - С. 2.

13. Елагин, В. В. Инициатива и ответственность : [интервью В. В. Савельзона с гл. администрации Оренбург, обл.] / В. В. Елагин // Оренбуржье. - 1996. - 15 февр. - С. 2.

14. Жумалиева, З. Таможня - на страже экономической безопасности / З. Жумалиева // Северный Казахстан. - 1996. - 19 февр. - С. 4.

15. Западно-Казахстанская область за годы независимости : юбил. сб. - Уральск : Упр. статистики Зап.-Казахст. обл., 2001. - 328 с.

16. Зацепин, М. И. Торгуйте в России : [интервью З. Мурашко с зам. начальника УВД] / М. И. Зацепин // Оренбуржье. - 1992. - 11 апр. - С. 5.

17. Зенков, В. Почти легальная контрабанда / В. Зенков // Алтайская правда. - 1997. - 9 апр. - С. 2.

18. Ишутин, В. А начинали с нуля / В. Ишутин // Звезда Прииртышья. - 1996. - 12 дек. - С. 3.

19. Крапивин, С. На улицах запрещена торговля мясом. У наших соседей обнаружена сибирская язва / С. Крапивин // Вечерний Челябинск. - 1996. -26 дек. - С. 1.

20. Крапивин, С. Пограничники делают ставку на казаков / С. Крапивин // Вечерний Челябинск. -1997. - 20 янв. - С. 3.

21. Кудинова, И. На границе задержан спирт / И. Кудинова // Оренбуржье. - 1998. - 17 марта. - С. 2.

22. Максимова, М. Государства разделяют границы, а народы - таможни? / М. Максимова // Советы Казахстана. - 1993. - 12 июня. - С. 1.

23. Маленю, В. Погранпост для растений / В. Ма-ленко // Советская Сибирь. - 1994. - 7 июня. - С. 2.

24. Муллаянов, Р Ш. Актуальные проблемы пограничной политики современной России / Р Ш. Мул-лаянов // Границы безопасности и безопасность границ. - Челябинск : Изд-во ЮУрГУ, 2001.

25. Муллаянов, Р. Ш. Своя граница : [интервью Р. Амирова с начальником Юго-Вост. регион. упр. ФПС] / Р. Ш. Муллаянов // Оренбуржье. - 1998. -14 нояб. - С. 18-53.

26. Николаев, А. Рубежи России. Раздумья о важном / А. Николаев. - М., 1998. - 237 с.

27. Основные показатели социально-экономического положения городов и районов Алтайского края, 1993-1997 гг. - Барнаул : Алт. обл. ком. гос. статистики, 1998. - 192 с.

28. Основные показатели социально-экономического положения городов и районов Алтайского края, 1998-2002 : стат. сб. - Барнаул : Алт. обл. ком. гос. статистики, 2003. - 224 с.

29. Павлов, А. На охрану экономической границы / А. Павлов // Оренбуржье. - 1995. - 5 июля. - С. 2.

30. Пальчиков, В. Соседи - это значит друзья / В. Пальчиков // Советская Сибирь. 1994. - 1 янв. - С. 4.

31. Пилюгин, А. На границе не до шуток : [интервью с начальником погранич. службы] / А. Пилюгин // Оренбуржье. - 1998. - 27 мая. - С. 4.

32. Пилюгин, А. П. Становление Федеральной пограничной службы в Оренбуржье / А. П. Пилюгин // Внешнеэкономические связи России: опыт Оренбургского региона. - Оренбург : Оренбург. кн. изд-во, 2000. - С. 157-160.

33. Президент Нурсултан Назарбаев: «Россия разворачивается от нас в другую сторону» // Комсомольская правда. - 1997. - 20 мая. - С. 6.

34. Прямой эфир с директором Федеральной пограничной службы РФ А. Николаевым // Эхо Москвы. - 1997. - 11 июня. - Режим доступа: http:// www.echo.msk.ru/interview/interview/2415.html.

35. РБК - Конвертер валют. - Режим доступа: http://conv.rbc.ru.

36. Регионы Восточного Казахстана : ст. сб. -Усть-Каменогорск : Упр. статистики Вост.-Казахст. обл., 2002. - 233 с.

37. Регионы России, 2004. - М. : Росстат,

2004. - 671 с.

38. Савельзон, В. До и после границы / В. Савель-зон // Оренбуржье. - 1994. - 22 окт. - С. 2.

39. Савельзон, В. До и после границы : (окончание) / В. Савельзон // Оренбуржье. 1994. -5 нояб. - С. 2.

40. Савельзон, С. На границе тучи / С. Савельзон // Оренбуржье. - 1997. - 29 апр. - С. 1.

41. Семерьянов, В. Таможня дает «добро» / В. Семерьянов // Звезда Прииртышья. - 1994. -10 сент. - С. 4.

42. Серебряников, Я. Таможня: что нельзя, а что можно? / Я. Серебряников // Рудный Алтай. -

1996. - 30 янв. - С. 3.

43. Социально-экономическое положение Курганской области за 1991, 1998-2003 годы : стат. сб. № 7. - Курган : Кург. обл. ком. гос. статистики,

2004. - 282 с.

44. Статистический ежегодник области. -Уральск : Упр. статистики Зап.-Казахст. обл.,

2005. - 233 с.

45. Таболина, Т. В. Казачество на рубеже XXI века: проблемы и возможности / Т. В. Таболина. - М. : Ин-т этнологии и антропологии РАН,

1997. - 33 с.

46. Титов, М. Где тонко, туда и рвутся. До каких пор контрабанда в регионе будет оставаться реальным источником доходов? / М. Титов // Парламентская газета. - 2002. - 14 марта. - С. 6.

47. Усов, М. Живешь вблизи границы - значит пограничник? / М. Усов // Вечерний Барнаул. -

1997. - 1 апр. - С. 3.

48. Цены в Казахстане : стат. сб. - Алматы : Агентство РК по статистике, 2003. - 751 с.

49. Экономическое и социальное развитие Саратовской области : стат. сб. - Саратов : Сарат. обл. ком. гос. статистики, 1997. - 264 с.

50 . Юсин, М. Таможенные посты на границах с Казахстаном и Белоруссией остаются, несмотря на заключенный тремя государствами таможенный союз / М. Юсин // Известия. - 1995. -31 янв. - С. 3.

51. Якупова, А. 900 километров границы / А. Яку-пова // Хроника. - 1996. - 17 окт. - С. 9.