Проблемы управления жилищнокоммунальным комплексом в свете требований нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Проблемы управления жилищнокоммунальным комплексом в свете требований нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Р.В. Бабун

вице-президент Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, заведующий кафедрой муниципального управления Новокузнецкого филиала-института Кемеровского государственного университета (НФИ КемГУ), кандидат экономических наук З.З. Муллагалеева

доцент кафедры муниципального управления НФИ КемГУ, кандидат экономических наук

Некоторые положения нового закона

Необходимость принятия нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон) была обусловлена наличием ряда серьезных пробелов и противоречий в законодательстве о местном самоуправлении. Основными из них являются следующие:

1) на многих территориях России реальное местное самоуправление так и не было создано. Лишь половина всех муниципальных образований имеет местные бюджеты, остальные финансируются по сметам расходов. Четверть муниципальных образований вообще не имеет муниципального имущества;

2) нечеткое разграничение полномочий между уровнями публичной власти позволяло органам государственной власти «взваливать» на плечи местного самоуправления огромное количество разнообразных государственных функций, не обеспеченных финансированием. В отраслевых федеральных законах содержатся десятки и сотни положений, возлагающих на органы местного самоуправления те или иные функции, требующие затрат, без указания

на источники их покрытия, в том числе льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг, проезд на городском транспорте и другие функции;

3) перечень вопросов местного значения, решаемых органами местного самоуправления, был установлен одинаковым для всех муниципальных образований независимо от того, является ли оно миллионным городом или сельсоветом;

4) налоговая система и межбюджетные отношения были выстроены таким образом, что основную часть финансовых средств муниципалитеты получали от субъектов Российской Федерации в виде так называемых «регулирующих» налогов, нормативы и правила распределения которых ежегодно и произвольно меняются. У экономически крепких муниципальных образований через нормативы отчислений по регулирующим налогам изымались все дополнительно заработанные ими финансовые средства, что не стимулировало к наращиванию собственной доходной базы. Многие крупные города были искусственно превращены в дотационные.

В новом законе, вступающем в силу с 1 января 2006 года, удалось решить следующие основные задачи (перечислим только те из

них, которые имеют отношение к сфере жилищно-коммунального комплекса - ЖКК):

а) в корне меняется территориальная организация местного самоуправления. Вводится двухуровневая система муниципальных образований с разделением их на 3 типа: поселения, муниципальные районы и городские округа, которые не входят в состав муниципальных районов. Статус городского или сельского поселения должны приобрести все населенные пункты, численность населения которых превышает 1000 человек (в районах с высокой плотностью населения - свыше 3 000 человек) или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, суммарная численность населения которых превышает 1000 человек (3 000). Населенные пункты, численность населения которых меньше, как правило, должны входить в состав близлежащих городских или сельских поселений, однако на удаленных и труднодоступных территориях такие населенные пункты могут наделяться статусом поселения законами субъектов Российской Федерации. Муниципальные районы в основном формируются на базе существующих административных районов субъекта Российской Федерации.

Для каждого типа муниципальных образований определен свой, достаточно детальный и (что крайне важно) исчерпывающий перечень вопросов для решения на местном уровне, при этом вопросы управления ЖКК и другими системами жизнеобеспечения закреплены за поселениями. На муниципальные районы в основном возлагается решение межпоселенческих вопросов, охрана общественного порядка, а также выполнение отдельных государственных полномочий, главным образом в социальной сфере (образование, здравоохранение, социальная защита и т. п.). В компетенцию городских округов входит решение вопросов и поселений, и муниципальных районов;

б) разработаны достаточно эффективные механизмы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, включая вопросы фи-

нансирования, вследствие чего отпала необходимость в принятии соответствующего специального федерального закона;

в) в сфере организации муниципальной власти расширен перечень органов местного самоуправления. Установлена обязательность наличия главы муниципального образования и местной администрации, введены статьи о муниципальных контрольных органах и муниципальных избирательных комиссиях. Глава муниципального образования может занимать должность либо главы местной администрации, либо председателя представительного органа. В последнем случае глава местной администрации назначается по контракту по результатам конкурса, при этом к его кандидатуре могут быть установлены квалификационные требования. Тем самым осуществляется разделение политических и хозяйственных функций муниципального образования.

Установлены нормы минимального количества депутатов представительного органа в зависимости от численности населения муниципального образования: от 7 (менее 1 000 жителей) до 35 (свыше 500 000 жителей). На освобожденной основе может работать не более 10 процентов депутатов. Это должно повысить эффективность работы представительных органов, усилить их связь с населением;

г) кардинально меняется модель финансового обеспечения местного самоуправления. Осуществляется переход с трехзвенной на четырехзвенную бюджетную систему России, что позволяет устанавливать самостоятельные и независимые источники доходов для поселений и муниципальных районов.

Вводятся единые по стране и устанавливаемые федеральным законом на постоянной основе нормативы отчислений от федеральных налогов в местные бюджеты поселений и муниципальных районов. Доли региональных налогов и федеральных налогов, зачисляемые в бюджеты субъектов Российской Федерации, которые передаются последними в местные бюджеты, должны распределяться между муниципальными образованиями по единому и постоянно-

му нормативу. Таким образом, система регулирующих налогов практически ликвидируется. Одновременно устанавливается новый механизм выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в расчете на одного жителя независимо от наличной сети муниципальных бюджетных учреждений. Все это на порядок снижает возможность бюджетного произвола со стороны субъектов Российской Федерации. Поскольку при такой схеме уровень бюджетной обеспеченности отдельных муниципальных образований может значительно превышать средний уровень субъекта Российской Федерации в целом, введен механизм обратных трансфертов, сохраняющий заинтересованность таких муниципальных образований в наращивании своего налогового потенциала;

д) установлен порядок, согласно которому органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают в пределах имеющихся средств размеры и условия оплаты труда муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений, другие нормативы и нормы планирования и финансирования расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения. Однако в дотационных муниципальных образованиях уровень оплаты труда муниципальных служащих устанавливается по нормативам, определяемым субъектом Российской Федерации;

е) вводятся новые формы межмуниципаль-ного сотрудничества, в частности, разрешено создание межмуниципальных хозяйственных обществ и межмуниципальных автономных некоммерческих организаций и фондов.

Реализация перечисленных и ряда других положений Закона явится крупным шагом, кардинально улучшающим ситуацию в местном самоуправлении, повышающим его самостоятельность (в том числе финансовую) и ответственность перед населением и государством за состояние дел на местах. Однако реальный уровень финансового обеспечения муниципальных образований будет определен только после внесения соответствующих изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации.

Вопросы местного значения и полномочия муниципальных образований в сфере жилищнокоммунального комплекса

Новый закон возлагает на поселения и городские округа решение следующих вопросов местного значения, связанных с ЖКК:

• организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

• содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных сооружений в границах населенных пунктов поселения (на территории между населенными пунктами вопросы решают муниципальные районы), за исключением дорог и сооружений федерального и регионального значения;

• обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством;

• организация строительства и содержание муниципального жилищного фонда;

• создание условий для жилищного строительства (выделение земельных участков, подсоединение к инженерным коммуникациям и т. д.);

• создание условий для предоставления транспортных услуг населению (например содержание остановок транспорта) и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;

• участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения (в сфере ЖКК такие ситуации - не редкость);

• обеспечение первичных мер пожарной безопасности (к объектам ЖКК это относится в полной мере);

• организация обустройства мест массового отдыха населения;

• организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора (вопросы переработки и утилизации отходов закреплены за городскими округами и муниципальными районами);

• организация благоустройства и озеле-

нения территории, использования и охраны городских лесов;

• планирование застройки территории, территориальное зонирование, установление правил землепользования и застройки (вопросы, крайне важные для управления ЖКК);

• организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;

• организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Как видно из этого перечня, он является гораздо более детальным и четким, чем в действующем законе.

В перечне полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления для решения вопросов местного значения, в частности перечислены:

• создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений;

• формирование и размещение муниципального заказа;

• установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;

• принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Здесь особых отличий от действующего закона нет.

Проблемы управления жилищнокоммунальным комплексом, связанные с реализацией требований нового закона

Реализация требований нового закона в жилищно-коммунальном комплексе связана с решением ряда сложных проблем. Рассмотрим некоторые из них:

1) до настоящего времени хозяйственная деятельность муниципальных образований, создание для этой цели прибыльно работающих муниципальных предприятий, сдача в аренду нежилых помещений и другого муниципального имущества рассматривались как существенный компонент пополнения

местных бюджетов. Новый закон основывается на концепции «ухода» всех уровней публичной власти из хозяйственной деятельности и передачи ее в руки частного бизнеса. С учетом этого положения в Законе приведен исчерпывающий и строго ограниченный перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципального образования. Согласно статье 50 Закона в собственности муниципальных образований может находиться только имущество, предназначенное для решения установленных в Законе вопросов местного значения, осуществления переданных государственных полномочий и обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. Все остальное имущество, сегодня находящееся в муниципальной собственности, признается предназначенным для коммерческого использования и подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения) либо отчуждению в срок до 1 января 2009 года (статья 85 Закона). «Под нож» перепрофилирования или отчуждения должны попасть муниципальные магазины, рынки, гостиницы, автостоянки, муниципальные природные ресурсы, нежилые помещения, сдаваемые в аренду немуниципальным хозяйствующим субъектам, принадлежащие муниципальным образованиям акции акционерных обществ. Реализация этой нормы в такой жесткой форме может нанести муниципальной экономике серьезный ущерб;

2) в муниципальной собственности может находиться лишь тот жилищный фонд (пп. 3 п. 2 ст. 50 Закона), который является фондом социального использования и предназначен для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма. Из этого следует, что весь остальной муниципальный жилищный фонд подлежит приватизации. Однако непонятно, что делать с гражданами, которые не являются малоимущими и не желают приватизировать свои квартиры. Видимо, потребу-

ется заменять договоры социального найма с этими гражданами на договоры коммерческого найма, однако это приведет к существенному росту платежей за наем жилья;

3) согласно Закону должна быть прекращена деятельность муниципальных унитарных предприятий, использующих муниципальное имущество на праве хозяйственного ведения. Эта организационная форма подлежит исключению из перечня организационно-правовых форм, содержащихся в Гражданском кодексе Российской Федерации. Остается лишь такая форма, как муниципальные казенные предприятия, предназначенные для осуществления неприбыльных видов деятельности и использующие муниципальное имущество на праве оперативного управления. В принципе такой подход является правильным, однако для некоторых муниципальных унитарных предприятий выбор альтернативной организационно-правовой формы окажется нелегкой задачей;

4) в настоящее время многие структурные подразделения местных администраций, осуществляющие хозяйственную деятельность, имеют статус юридического лица. В частности, муниципальные органы управления ЖКК являются заказчиками жилищно-коммунальных услуг и распорядителями бюджетных средств. Они заключают хозяйственные договоры с исполнителями работ и услуг и оказывают отдельные платные услуги гражданам и юридическим лицам. Согласно нормам статьи 41 Закона для управления отдельными сферами муниципального хозяйства могут создаваться следующие органы:

а) местного самоуправления, наделяемые правами юридического лица, которые признаются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц. Основаниями для этого являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица;

б) местной администрации с правами юридического лица, государственная регистрация которых осуществляется на основании решения представительного органа об учреждении соответствующего органа и утверждения положения о нем этим представительным органом муниципального образования. В каждом конкретном случае необходимо сделать выбор между указанными двумя формами;

5) органам управления ЖКК придется взаимодействовать с более многочисленным и менее профессиональным депутатским корпусом. В частности, к исключительной компетенции представительного органа отнесены вопросы определения порядка (и только порядка) принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений.

Сказанное свидетельствует о том, что для решения всех перечисленных вопросов органам управления ЖКК городов предстоит большая и сложная работа.