Категория «Вид разрешённого использования земельных участков» в механизме государственной кадастровой оценки земель населённых пунктов

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2016. № 4 (49). С. 178-183.

УДК 349.41

КАТЕГОРИЯ «ВИД РАЗРЕШЁННОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ

УЧАСТКОВ» В МЕХАНИЗМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КАДАСТРОВОЙ ОЦЕНКИ

ЗЕМЕЛЬ НАСЕЛЁННЫХ ПУНКТОВ

THE CATEGORY IS THE TYPE OF LAND LOTS PERMITTED USE IN THE

MECHANISM OF STATE CADASTRAL VALUATION OF SETTLEMENT LANDS

Л. В. ГРАФ

Рассматривается значение вида разрешённого использования земельных участков, относящихся к категории земель населённых пунктов, в механизме государственной кадастровой оценки, соотношение «разрешённого использования земельных участков» для целей оценки и градостроительного зонирования территории.

Ключевые слова: земли населённых пунктов; кадастровая стоимость; государственная кадастровая оценка земель; градостроительное зонирование; разрешённое использование земельного участка.

In the present article the value of type of the permitted use of land lots related to the category of settlement lands is examined within the mechanism of state cadastral valuation as well as the correlation between the permitted use of land lots for the valuation and for city-planning zoning.

Key words: land settlements; cadastral value; state cadastral land valuation; city-planning zoning; permitted use of land plot.

Преобразования, имевшие место в России в начале 1990-х гг., носили ярко выраженный политический характер, ознаменовавший переход от социалистического к демократическому государству, при этом реформирование было направлено также на изменение экономических отношений, существовавших на тот момент в обществе. Претерпела существенным образом изменения и сфера земельных отношений, доказательством чего служит возникновение и закрепление новых принципов и институтов, не известных ранее правовой действительности. Одним их таких принципов является принцип платности использования земли, реализуемый посредством таких правовых конструкций, как земельный налог и арендная плата, существование которых, в свою очередь, во многом обеспечено институтом кадастровой оценки земли.

Правовое регулирование кадастровой оценки земель осуществляется в соответствии с ЗК РФ, Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной

деятельности в Российской Федерации», Правилами проведения государственной кадастровой оценки земель [1] и методическими указаниями, утверждёнными Министерством экономического развития Российской Федерации по категориям земель, в частности применительно к землям населённых пунктов - Методическими указаниями по оценке земель населённых пунктов [2].

Правительство Российской Федерации в п. 4 Правил проведения государственной кадастровой оценки земель закрепило один из основных постулатов таковой оценки: оценка должна основываться на классификации земель по целевому назначению и виду функционального использования [3].

Дифференциация земель по целевому назначению предполагает их законодательное разделение на семь категорий, к числу которых относятся и земли населённых пунктов. Дифференцированный режим земельного фонда России [4] объективно обуславливает существование отличных друг от друга способов определения кадастровой стоимости

© Граф Л. В., 2016 178

применительно к установленным законом категориям земель.

Методические указания по оценке земель населённых пунктов определяют правила об установлении кадастровой стоимости земель населённых пунктов в разрезе 17 видов разрешённого использования.

Дифференциация кадастровой оценки земель населённых пунктов через предложенную систему видов разрешённого использования является объективным следствием того, что земли, входящие в состав населённого пункта, в силу существующего множества вариантов их использования не могут иметь единую стоимостную оценку, в связи с чем денежное выражение ценности земельного участка, занимаемого приносящим прибыль его владельцу офисным зданием, не может быть равным тому, на котором расположен, к примеру, индивидуальный жилой дом. Следовательно, такую дифференциацию следует признать необходимо существующей.

Категория разрешённого использования земельного участка законодательно не определена, законодатель предлагает «правоприменителю осмысливать её содержание самостоятельно» [5], что обуславливает, с одной стороны, наличие различных научных публикаций по обозначенной тематике, с другой, -неоднозначность изложенных в них мнений [6]. Палитра научных взглядов на исследуемую категорию представлена, с одной стороны, мнением о том, что «разрешённое использование, определяемое путём территориального зонирования, устанавливается главным образом в отношении земель поселений» с вытекающим отсюда следствием о невозможности признания его в качестве общего установления земельного права [7], с другой, - характеристикой сущности разрешённого использования как неотъемлемого элемента правового режима любого земельного участка, который (имеется в виду режим) не может быть обеспечен лишь посредством деления земель на категории [8].

Институт разрешённого использования земель в законодательстве России реализуется посредством такого вида градостроительной деятельности, как зонирование территории поселения или городского округа, результатом чего является принятие правил землепользования и застройки с отражением

в таком нормативном акте территориальных зон и градостроительных регламентов к ним, в котором и устанавливается предельный перечень возможных видов разрешённого использования участков, входящих в ту или иную территориальную зону. Градостроительное зонирование избрано законодателем в качестве правового инструмента определения правового режима земель населённых пунктов, их внутренней структуры [9].

Предложенные Методическими указаниями по оценке земель населённых пунктов 17 видов разрешённого использования установлены исключительно для целей кадастровой оценки земель этой категории, представляют собой исчерпывающую, по мнению Министерства экономического развития России, классификацию возможных вариантов эксплуатации земельных участков в составе земель населённых пунктов и не имеют правовой и фактической связи с градостроительными регламентами, в которых представительные органы местного самоуправления устанавливают основные, условно разрешённые и вспомогательные виды разрешённого использования земельных участков.

Отсутствие при формировании указанного перечня правовой связи с правилами землепользования и застройки само по себе можно признать объективно обусловленным, поскольку перечень видов разрешённого использования для целей кадастровой оценки должен носить универсальный характер для любого населённого пункта, расположенного на территории страны, усиливает эту объективную составляющую и тот факт, что правила землепользования и застройки на сегодняшний день приняты не во всех муниципальных образованиях.

Разрешённое использование как общая земельно-правовая категория, возведённая в принцип, преломляется через все земельные институты, в том числе и через механизм государственной кадастровой оценки земель. Таким образом, с одной стороны, мы имеем градостроительное зонирование, имеющее своей целью закрепить неконфликтные между собой виды разрешённого использования в составе территориальных зон населённого пункта, с другой, - необходимость проведения кадастровой оценки земель такой категории, которая должна учесть многообразие

форм использования земельных участков посредством их дифференциации. В связи с этим понятие «вид разрешённого использования земельного участка» в механизме государственной кадастровой оценки земель требует оценки как самостоятельно, так и через соотношение с градостроительным зонированием территории. В этой связи необходимо обозначить следующее.

Первое. В январе 2011 г. перечень видов разрешённого использования был подвергнут редактированию, весьма обоснованному, надо признать, поскольку, к примеру, первоначально предложенная классификация содержала применительно к жилой застройке два возможных вида разрешённого использования: дома многоэтажной жилой застройки и индивидуальной жилой застройки, исключая из сферы оценочной деятельности малоэтажную застройку и застройку средней этажности. Такого рода положение дел до 11 января 2011 г. обязывало оценщика отнести такой участок либо к числу индивидуального объекта строительства, либо к многоэтажной жилой застройке, что не является, по сути, верным ни в первом, ни во втором случае.

Правовая возможность деления территориальной жилой зоны на зоны застройки индивидуальными жилыми домами, малоэтажными, среднеэтажными, многоэтажными жилыми домами и зонами застройки иных видов непосредственно предусмотрена ГрК РФ, однако фактическое наполнение эти категории получают только лишь в правилах землепользования и застройки конкретного муниципального образования. Иными словами, многоквартирным домом средней этажности в городе Бийске признаётся дом, имеющий этажность от 2 до 4 этажей [11], в городе Комсомольск-на-Амуре - от 3 до 5 этажей [12], в городе Омске - от 5 до 10 этажей [13]. Таким образом, один и тот же вид разрешённого использования земельного участка может иметь различное содержание в отличающихся друг от друга правилах землепользования и застройки, принимаемых муниципальными образованиями на территории страны.

С учётом вышеизложенной особенности зонирования территории осуществляющий кадастровую оценку субъект при дифференциации земельных участков в разрезе предложенных Методическими указаниями по

оценке земель населённых пунктов видов разрешённого использования должен обратиться к правилам землепользования и застройки конкретного муниципального образования, в котором осуществляются работы по оценке, и здесь необходимо отметить, что методические указания такового предписания для оценщика не содержат. Без такого предписания можно было обойтись, если бы Методические указания по оценке земель населённых пунктов установили универсальные границы между многоэтажной, среднеэтаж-ной и малоэтажной жилыми застройками, подлежащие единообразному применению исключительно для целей кадастровой оценки на всей территории страны.

Второе. Применяемые для целей кадастровой оценки земель населённых пунктов виды разрешённого использования должны быть дифференцированы в подзаконном акте таким образом, чтобы любой земельный участок возможно было отнести только к одному из 17 предложенных классификацией вариантов использования.

Рассмотрим ситуацию на конкретном примере арбитражного дела [14]. Юридическому лицу на праве собственности принадлежал земельный участок, расположенный в городе Омске, в свидетельстве о государственной регистрации права на объект и государственном кадастре недвижимости было указано, что земельный участок расположен на землях поселений, разрешённое использование - «для общественно-деловых целей под здание». Кадастровая стоимость земельного участка была рассчитана по седьмому виду разрешённого использования, который предполагает размещение административных и офисных зданий. Собственник, обращаясь в суд за защитой своего права, указывал, с чем в итоге согласился и суд, что, исходя из фактического расположения на земельном участке трёхэтажного торгового комплекса, кадастровая стоимость подлежала определению по пятому виду разрешённого использования как для земельного участка, предназначенного под объекты торговли [15].

Приведённый пример наглядно иллюстрирует ситуацию, в которой содержащаяся в государственном кадастре недвижимости формулировка «для общественно-деловых целей» позволяет отнести один и тот же зе-

мельный участок к нескольким видам разрешённого использования, закреплённым методическими указаниями. Рассмотренный нами казус является далеко не единичным случаем возникновения спора о пересмотре кадастровой стоимости по основанию изменения вида разрешённого использования, должного к применению при расчёте таковой стоимости, увеличившееся количество споров данной категории свидетельствует о наличии проблем в механизме государственной кадастровой оценки земель населённых пунктов.

Судебные споры, порождённые различным пониманием участниками правоотношений, связанных с платным использованием земли, вида разрешённого использования, к коему надлежит относить объект оценки, обусловлены двумя причинами. Первая связана с содержащимися в правоустанавливающих и кадастровых документах сведениями о фактическом разрешённом использовании земельного участка - «для общественно-деловых целей», «для благоустройства и озеленения территории, прилегающей к торговому центру», «спортивные центры», «фактически занимаемый нежилыми помещениями» и пр., способы формулирования которых неизбежно влекут за собой множество вариантов дифференциации.

Вторая причина вызвана несовершенством юридической техники предложенной классификации, в изложении видов разрешённого использования способом, не исключающим терминологическую путаницу. Так, дифференциация между коммерческим офисным зданием и административным зданием если и существует, то весьма незначительна, однако методическим документом эти объекты разграничены по седьмому и девятому видам разрешённого использования соответственно. Следовательно, предложенный перечень видов разрешённого использования нуждается в корректировке.

Третье. Градостроительное зонирование имеет целью закрепление многообразия форм допустимого использования территории поселения, следствием чего является установление целого ряда возможных видов разрешённого использования для земельного участка в составе территориальной зоны, к которой он относится. Например, на территории населённого пункта может находиться

административное здание, в котором на первом этаже находится гипермаркет, на втором этаже представлены торговые площади, третий этаж сдаётся в аренду под офисы коммерческих организаций и на последнем открыт небольшой гостиничный комплекс. Соответственно, такой земельный участок по предложенной Методическими указаниями по государственной кадастровой оценке земель классификации может быть отнесён в равной степени к пятому, шестому, седьмому, девятому видам разрешённого использования.

На этот случай Методические указания по государственной кадастровой оценке земель населённых пунктов предлагают осуществлять расчёт кадастровой стоимости для каждого из возможных видов разрешённого использования и по результатам расчётов устанавливать кадастровую стоимость того вида разрешённого использования земельного участка, для которого указанное значение является наибольшим [16].

Земельный участок, имеющий множество видов разрешённого использования, кадастровую стоимость как расчётную величину может иметь только одну. Если такой земельный участок принадлежит одному владельцу, то должен иметь кадастровую стоимость, рассчитанную по максимальному показателю, иной подход не может быть признан экономически оправданным и нарушал бы принцип равенства налогообложения (ст. 3 НК РФ). Для нескольких правообладателей земельного участка, пользование которых объектом оценки не является одинаковым, закон предоставляет право обращения в специальную комиссию с заявлением о пересмотре кадастровой стоимости земельного участка. Приложение к такому заявлению отчёта независимого оценщика об установлении рыночной стоимости земельного участка на ту же дату, что была проведена его кадастровая оценка (с расчётом по фактическому использованию), является основанием для комиссии принять решение об определении кадастровой стоимости земельного участка в размере его рыночной стоимости (ст. 24.18).

Четвёртое. Государственная кадастровая оценка земель населённых пунктов проводится с применением методов массовой оценки [17]. Под массовой оценкой недвижимости понимается процесс определения

стоимости при группировании объектов оценки, имеющих схожие характеристики, в рамках которого используются математические и иные методы моделирования стоимости на основе подходов к оценке (п. 6 Стандарта оценки ФСО № 4).

Методы массовой оценки объектов применяются в том случае, когда каждый из объектов невозможно оценить индивидуально, к таким случаям как раз и относится государственная кадастровая оценка земель, предметом которой являются все учтённые на дату оценки земельные участки определённой категории. Такие методы не предполагают осмотр объекта оценки, информация о стоимостных факторах определяется только из представленных документов (свидетельств, кадастровых документов), в результате чего получается грубая стоимость, не отражающая индивидуальные особенности объекта [18].

Одной из целей градорегулирования является побуждение правообладателей земельных участков через систему взимаемых платежей прийти к максимально эффективному использованию объекта оценки [19]. Таковое побуждение должно выражаться в том, что величина земельного налога или арендной платы обуславливает действия правообладателя по максимальному получению доходности, что может достигаться только наиболее эффективным использованием земельного участка из возможных вариантов, предусмотренных градостроительным регламентом территориальной зоны.

Специфика методов массовой оценки, применяемых при государственной кадастровой оценке земель, не позволяет учитывать наиболее эффективное использование земельного участка, влияние на таковую стоимость смены вида разрешённого использования соседними земельными участками и объектами капитального строительства, внесение представительным органом местного самоуправления изменений в градостроительные регламенты. Несоответствие разрешённого использования земельного участка градостроительному регламенту территориальной зоны при массовой оценке недвижимости не учитывается как понижающий ценовой фактор.

Таким образом, «вид разрешённого использования земельного участка» как категория при государственной кадастровой оценке

земель населённых пунктов не имеет юридической связи с градостроительным зонированием территории, в отношении которой проводится оценка. Дифференциацию земельных участков на территории населённого пункта для целей государственной кадастровой оценки следует признать обоснованной, однако предложенная классификация требует уточнений со стороны Министерства экономического развития России.

1. Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель : Постановление Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2000 г. № 316 // СЗ РФ. -2000. - № 16. - Ст. 1709.

2. Методические указания по государственной кадастровой оценке земель населённых пунктов (утв. Приказом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 15 февраля 2007 г. № 39) // Рос. газ. -2007. - 15 июля.

3. Стилистическое различие между формулировками «вид разрешённого использования», обозначенной в теме статьи, и «вид функционального использования», использованной Правительством РФ в своем акте, является очевидным, однако термины по существу своему аналогичны. Правила государственной кадастровой оценки земель, оперирующие термином «вид функционального использования», были приняты высшим исполнительным органом государства в 2000 г., ЗК РФ и ГрК РФ, которые закрепили институт зонирования муниципальных образований на территориальные зоны с установлением для каждой из них видов разрешённого использования, в качестве правовых актов возникли позднее, в 2001 и 2004 гг. соответственно, что объясняет образовавшееся терминологическое различие, усиленное к тому же участием в процессе создания правовых норм субъектов, отнесённых к разным ветвям власти, -законодательной и исполнительной.

4. В настоящее время на рассмотрении в Государственной думе Федерального Собрания Российской Федерации находится Проект Федерального закона № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию», принят в первом чтении 9 декабря 2014 г., включён в Примерную программу законопроектной работы на октябрь 2015 г. Законопроект внесён на рассмотрение Распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2014 г. № 291-р.

5. Анисимов А. П. Разрешенное использование земельных участков: вопросы теории // Гражданское право. - 2006. - № 4. - С. 33.

6. См.: Там же ; Анисимов А. П., Мельников Н. Н. Системно-структурный анализ категорий «целевое назначение» и «разрешенное использование» в природоресурсных отраслях права // Журнал российского права. -2013. - № 11 ; Бандорин Л. Е. Разрешённое использование земельных участков: термины и определения // Экологическое право. - 2012.

- № 4 ; Баразгова Р. С. Целевое назначение и разрешённое использование земельных участков: содержание и соотношение понятий // Современное право. - 2009. - № 6 ; Буров В. Некоторые вопросы применения и совершенствования законодательства об изменении целевого назначения земельных участков // Законодательство и экономика. - 2009. - № 8 ; Волков Г. А. Правовые проблемы разграничения земель на категории по целевому назначению // Экологическое право. - 2005. - № 2 ; Галиновская Е. А. О направлениях совершенствования установления категорий и разрешённого использования земель // Имущественные отношения. - 2012. - № 10 ; Кузнецов И. С. Теоретические и практические проблемы изменения целевого назначения и видов разрешённого использования земельных участков // Бюллетень нотариальной практики. - 2011. - № 1 ; Липски С. А. Зонирование территорий как механизм обеспечения целевого использования земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. - 2013.

- № 6 ; Минина Е. Л. Разрешенное использование земельных участков: вопросы установления и изменения // Журнал российского права. - 2012. - № 1.

7. Крассов О. И. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическое право. -2003. - № 1. - С. 22.

8. Бандорин Л. Е. Разрешённое использование земельных участков : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2011. - С. 6.

9. Крассов О. И. Разрешённое использование и конкретное целевое назначение земельного участка // Экологическое право. - 2012. -№ 2. - С. 17.

10. Андрианов Н. А. К вопросу об определении видов разрешённого использования земельных участков в нормативных правовых актах органов местного самоуправления // Государ -ственная власть и местное самоуправление. -2011. - № 5. - С. 17.

11. Правила землепользования и застройки муниципального образования «город Бийск» (утв. Решением Думы города Бийска от 17 фе-

враля 2012 г. № 803) // Муниципальный вестник. - 2012. - 29 февр.

12. Правила землепользования и застройки муниципального образования «городской округ город Омск Омской области» (утв. Решением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 г. № 201) // Третья столица. - 2008. -19 дек.

13. Правила землепользования и застройки городского округа «город Комсомольск-на-Амуре» (утв. Решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 14 октября 2009 г. № 72) // Дальневосточный Комсомольск. -2009. - 27 окт.

14. Решение Арбитражного суда Омской области от 9 июня 2009 г. по делу № А46-8992/2009. -URL: http:// http://kad.arbitr.ru.

15. При этом необходимо отметить, что удельный показатель кадастровой стоимости по пятому виду разрешённого использования для спорного объекта составлял 7 532,87 руб./кв.м., по седьмому виду - 19 481,09 руб./кв.м., т. е. правовые последствия принятого по делу решения для юридического лица не только имели значение в части применения должного вида разрешённого использования в расчёте искомой стоимости, но и повлекли экономический интерес в форме изменения налоговой базы в сторону уменьшения в два раза.

16. Законность такого варианта установления кадастровой стоимости была предметом рассмотрения Верховного Суда Российской Федерации по делу № ГКПИ09-588, который отказал открытому акционерному обществу «Машиностроительное конструкторское бюро "Искра" имени Ивана Ивановича Картуко-ва» в признании абзаца второго пункта 2.7.1 Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель населённых пунктов недействующим. - Доступ из справ.-пра-вовой системы «КонсультантПлюс».

17. Указание на применение методов массовой оценки при осуществлении государственной кадастровой оценки земель следует из Стандартов оценки ФСО № 2, ФСО № 4, Правил государственной кадастровой оценки земель (п. 5), подтверждается письмами и разъяснениями Министерства экономического развития России, признаётся актами Конституционного Суда Российской Федерации.

18. Лейфер Л. А. Массовая и индивидуальная оценка. Точность методов и цена ошибок // Вопросы оценки. - 2011. - № 1. - С. 31.

19. Градорегулирование: Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости. - М. : Фонд «Институт экономики города», 2008. - С. 39.