Правоприменительное усмотрение в деятельности избирательных комиссий

ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЕ УСМОТРЕНИЕ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ

С.А. Хвалёв, кандидат юридических наук

Согласно подп. 21 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [1] (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав) избирательные комиссии - это коллегиальные органы, организующие и обеспечивающие подготовку и проведение выборов и референдумов. При этом анализ компетенции, закрепленной законодательством о выборах и референдуме, позволяет определить избирательные комиссии как органы, осуществляющие правоприменительную деятельность.

Правоприменительная деятельность - это особая форма реализации права. Она имеет место в том случае, когда норма права не может реализоваться без вмешательства компетентных властных органов. Активными субъектами правоприменительной деятельности являются публичные органы. В связи с этим правоприменительную деятельность можно определить как властную деятельность компетентных органов по реализации норм права относительно конкретных жизненных случаев и индивидуально-определенных лиц [2]. Особо следует подчеркнуть аксиологическое значение правоприменительной деятельности. Так, правоприменительная деятельность как форма реализации права представляет особую общественную и личностную ценность в связи с тем, что она выступает обязательным средством реализации прав субъектов отношения либо гарантирует защиту, восстановление нарушенного права.

Особое значение в рамках правоприменительной деятельности играет усмотрение [3], цель которого заключается в разрешении вопросов, возникающих в ходе правоприменительной деятельности. Как верно отмечается в литературе, усмотрение - это социально оправданное правовое явление, в котором выражается приспособляемость права к изменяющимся историческим условиям и конкретным ситуациям [4]. При этом усмотрение с точки зрения правоприменительной деятельности выступает инструментом, определяю-

щим конкретное содержание правореализую-щих действий органа публичной власти.

По поводу самой возможности усмотрения в правоприменительной деятельности существуют диаметрально противоположные позиции. Так, противники усмотрения полагают, что оно является следствием несовершенства законодательной техники, незнания и игнорирования правил юридической техники [5], усмотрение по своему характеру не соответствует принципу законности [6]. Правоприменительное усмотрение, по мнению ряда ученых, создает нестабильные условия для реализации права [7], оно снижает устойчивость и единообразие практики применения законодательства, лежит в основе злоупотребления правом.

Напротив, сторонники усмотрения в правоприменительном деятельности обосновывают его необходимость и реальность [8]. Отмечается необходимость существования усмотрения как инструмента, позволяющего принимать оптимальные решения в условиях многообразия возникающих общественных отношений. Усмотрение, по мнению некоторых ученых, явление, порожденное относительной определенностью (абстрактностью) большинства правовых норм, создаваемых государством в современном обществе [9]. Тогда как абстрактность правовых предписаний обусловлена их нормативной природой. При этом разумное правоприменительное усмотрение не противоречит законности, наоборот, оно в сложных общественных ситуациях, когда нельзя всего предусмотреть, фактически «творчески» обеспечивает законность [10]. В развитие указанных подходов Ю.А. Тихомиров с позиций исторической ретроспективы отмечает, что роль правоприменительного усмотрения сегодня усиливается в связи с повышением значимости государственного управления, основанного на законе и организуемого во исполнение законодательных актов [11].

Общей особенностью всех подходов к вопросу о значимости правоприменительного усмотрения является то, что все ученые-правоприменители справедливо отмечают, что усмотрение - объективно существующее, не- 1С избежное правовое явление, органически свя-

16

занное с правоприменительном деятельности. В связи с этим в литературе предлагается сконцентрировать усилия на выявлении и закреплении эффективных регуляторов, которые не допустят перерастания усмотрения в произвол [12].

В отношении сущности, понятия правоприменительного усмотрения и его места в системе государственного управления также нет единства мнений.

Анализ всего многообразия трактовок усмотрения в области государственного управления позволяет объединить все позиции в несколько групп. Во-первых, некоторые ученые-правоприменители склонны рассматривать усмотрение как вид деятельности интеллектуально-волевого (мыслительно-аналитического) характера уполномоченных властных субъектов [13], заключающийся в выборе обусловленного законодательством решения в рамках возникшей правоприменительной ситуации [14]. Иные ученые-правоприменители рассматривают усмотрение как право (правомочие) соответствующего публичного органа по выбору варианта разрешения фактически возникших ситуаций [15]. Согласно иной правовой позиции усмотрение трактуется как свобода выбора в пределах законодательно определенной компетенции возможного варианта решения правоприменительной ситуации [16]. Наконец, можно отменить, что в научной литературе усмотрение понимается и как признак или правило правоприменительной деятельности. В частности, Л.А. Шарнина рассматривает усмотрение в качестве правила наилучшего относительно конкретной правоприменительной ситуации. Усмотрение, как она отмечает, тождественно правилу наилучшего, если оно отражает: формально-логические законы (усмотрение ясно, понятно, недвусмысленно); реальные возможности тех, на кого рассчитано усмотрение (отражение управленческих, политических, социальных условий); цели, стоящей перед государством при упорядочении общественных отношений (создание условий для единения людей, их благополучия) [17]. В рамках данного подхода также следует отметить, что отдельные ученые понимают усмотрение как целесообразность в сфере правоприменения [18]. Б.М. Лазарев понимал усмотрение как волевую сторону соотношения целесообразности и законности [19]. О.В. Коряблина, А.А. Головко говорят, что усмотрение представляет собой выражение таких понятий, как законность, целесообразность и справедливость [20].

В судебной практике практически не затрагиваются вопросы сущности и значения правоприменительного усмотрения. При этом как Конституционный Суд Российской Федерации [21], так и Верховный Суд Российской Федерации [22] сформировали исключительно негативное отношение к неограниченному усмотрению, которое неизбежно ведет к произволу и нарушению принципов верховенства закона и равенства всех перед законом. В целях исключения неограниченного усмотрения в процессе правоприменения Конституционным Судом Российской Федерации был сформулирован критерий формальной определенности норм, заключающийся в том, что общеобязательное правило поведения должно быть ясным, недвусмысленным. С учетом данного критерия правотворческие органы обязаны формировать правовое регулирование, а компетентные судебные органы разрешать в случае необходимости вопрос о конституционности и законности правовых предписаний [23]. При этом в отдельных правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации можно проследить мысль о том, что в условиях существующего регулирования конкретные правоприменительные решения (усмотрения) наполняются содержанием в зависимости от фактических обстоятельств возникшего дела с учетом толкования в правоприменительной практики. Препятствием в принятии произвольных решений (усмотрений) является необходимость соблюдения при их выработке требований законности, обоснованности и мотивированности [24].

В конституционном праве усмотрение, по сути, сводится к усмотрению избирательных органов в процессе проведения выборов и референдумов [25]. Однако при всем многообразии точек зрения в отношении понимания соответствующей категории правоприменительным усмотрениям в деятельности избирательных комиссий в юридической литературе уделено мало внимания. Отмечается лишь тенденция к сокращению области применения усмотрения в деятельности избирательных комиссий рамками защитных правоприменительных отношений [26].

Правоприменительное усмотрение избирательной комиссии, по нашему мнению, представляет собой обусловленное законодательством и оправданное с социально-экономических позиций коллективное волеизъявление членов

избирательной комиссии с правом решающего голоса (волеизъявление уполномоченного члена избирательной комиссии с правом решающего голоса), совершенное в целях реализации полномочий избирательной комиссии в рамках той или иной правоприменительной ситуации.

Обусловленность законодательством является главенствующим условием, предопределяющим саму возможность правоприменительного усмотрения в деятельности избирательной комиссии по тому или иному вопросу. Законодательная обусловленность определяет компетентность избирательной комиссии разрешить возникшую правоприменительную ситуации. Особенностью компетентности в данном случае является то, что в отличие от иных правоприменительных органов избирательные комиссии вправе реализовать правоприменительное усмотрение только в том случае, если это либо прямо предусмотрено законодательством, либо напрямую проистекает из его положений. Как следствие - отсутствие законодательной обусловленности полностью исключает возможность правоприменительного усмотрения избирательной комиссии. При этом с учетом особой специализации избирательных комиссий их компетентность раскрывается через систему полномочий, закрепленных в Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав [27].

Законодательная обусловленность в зависимости от степени обязательности соответствующего усмотрения бывает нескольких видов. Во-первых, диспозитивная законодательная обусловленность, т.е. избирательная комиссия имеет право выработать правоприменительное усмотрение (например, Центральная избирательная комиссия РФ вправе сформировать одну либо несколько территориальных комиссий для руководства деятельностью участковых комиссий, образованных за пределами территории Российской Федерации [28]). Во-вторых, альтернативная законодательная обусловленность, т.е. избирательная комиссия обязана выработать одно из нескольких правоприменительных усмотрений, определенных законодательством (например, решение комиссии, противоречащее закону, подлежит отмене вышестоящей комиссией. Вышестоящая комиссия вправе принять решение по существу вопроса или направить нижестоящей комиссии, решение которой было отменено, соответствующие материалы на повтор-

ное рассмотрение [29]). В-третьих, обеспечительная законодательная обусловленность, т.е. выработка правоприменительного усмотрения находится в пределах возможностей нескольких органов, при этом избирательная комиссия вырабатывает правоприменительное усмотрение, если иной орган этого не сделал (например, если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначат региональные выборы в определенный сроки, соответствующие выборы назначаются избирательной комиссией субъекта Российской Федерации [30]). В-четвертых, императивная законодательная обусловленность, т.е. избирательная комиссия обязана выработать соответствующее правоприменительное усмотрение (например, избирательная комиссия обязана принимать решения, определяющие форму и текст бюллетеня, а также текст и число открепительных удостоверений [31]).

Социально-экономическая оправданность как условие правоприменительного усмотрения выражается в том, что его содержание должно соответствовать управленческой, общественной и хозяйственной обстановке, в рамках которой возникла правоприменительная ситуация, требующая разрешения. В данном случае следует согласиться с мнением, что усмотрение должно отражать специфику фактической стороны дела [32]. Именно социально-экономическая оправданность как условие усмотрения определяет его значение и ценность в деятельности избирательных комиссий по обеспечению и защите избирательных прав.

Правоприменительное усмотрение избирательных комиссий является комплексным (многоуровневым) правовым явлением. Так, обобщенное правоприменительное усмотрение избирательной комиссии внешне выражается в итоговом решении, постановлении или действии избирательной комиссии. При этом обобщенное правоприменительное усмотрение складывается из более частных правоприменительных усмотрений.

Наличие частных усмотрений обусловлено стадийностью правоприменительной деятельности. Следует согласиться с мнением ученых, отмечающих, что усмотрение проявляется на каждой стадии правоприменительного процесса [33], при этом оно материализуется в окончательной форме в решении органа [34]. Правоприменительная деятельность харак- 17 теризуется такими стадиями, как, во-первых,

18

установление фактических обстоятельств правоприменительной ситуации, во-вторых, установление юридической основы разрешения правоприменительной ситуации, в-третьих, вынесение окончательного решения в рамках правоприменительной ситуации [35].

На первой стадии правоприменительного процесса усмотрение выражается в обеспечительно-подготовительном волеизъявлении (усмотрении) членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. К задачам, которые должны достигаться в результате обеспечительно-подготовительного волеизъявления (усмотрения), относятся:

- определение потребности в разрешении сложившейся правоприменительной ситуации;

- определение круга обстоятельств, определяющих существо сложившейся правоприменительной ситуации [36];

- определение фактических обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения сложившейся правоприменительной ситуации.

Обеспечительно-подготовительное волеизъявление (усмотрение) по существу сводится к фактической квалификации обстоятельств возникшей ситуации. Как отмечается в литературе, на данной стадии устанавливаются те факты и события, при наличии (или отсутствии) которых применяемая норма права действует [37].

На второй стадии правоприменительной деятельности усмотрение выражается в формально-интерпретационном волеизъявлении (усмотрении) членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. Задачами, реализуемыми посредством формально-интерпретационного волеизъявления (усмотрения), являются:

- определение нормативного правового акта и норм, в нем содержащихся, подлежащих применению в сложившейся правоприменительной ситуации;

- определение правомочности избирательной комиссии разрешить сложившуюся правоприменительную ситуацию;

- толкование норм, подлежащих применению при сложившейся правоприменительной ситуации [38].

Формально-интерпретационное волеизъявление (усмотрение) заключается в юридической квалификации конкретной правоприменительной ситуации [39]. Как отмечается в литературе, усмотрение возникает в связи с выбором правовой нормы и ее анализом. При этом в

ходе такой деятельности оценивается вся совокупность фактических обстоятельств дела путем соотнесения данного случая с определенными юридическими нормами, т.е. происходит оценка жизненной ситуации (фактических обстоятельств) с точки зрения закона [40].

На третьей стадии правоприменительной деятельности формируется обобщенное усмотрение, выражающееся в регулятивно-разрешительном волеизъявлении (усмотрении) членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. Такое регулятивно-разрешительное волеизъявление оформляется решением, имеющим в рамках правоприменительной деятельности избирательной комиссии окончательное значение. Задачей, стоящей перед регулятивно-разрешительным волеизъявлением (усмотрением), является формирование должной мотивировки, подтверждающей с учетом частных усмотрений, сформированных на первой и второй стадии правоприменительной деятельности избирательной комиссии, социально-экономическую обусловленность итогового решения.

С учетом сказанного, очевидно, что правоприменительное усмотрение как комплексное юридическое явление обеспечивает оперативность реагирования избирательных комиссий на возникающие в ходе их деятельности правоприменительные ситуации. В этой связи усмотрение обеспечивает динамику правоприменительной деятельности избирательных комиссий. Одновременно с этим, соглашаясь с утверждением о том, что правоприменительное усмотрение преследует нахождение такого юридического оптиума, который в наибольшей мере соответствует принципам законности, целесообразности и справедливости [41], следует отметить и то, что такое правоприменительное усмотрение влияет и на качество принимаемых избирательными комиссиями решений.

1. Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

2. Коряблина О.В. Усмотрение в правоприменительной деятельности (общетеоретический и нравственно-правовой аспекты) : дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 19.

3. Головко А.А. Допустимо ли совместить законность и усмотрение? (Некоторые проблемы теории и практики) // Право и политика. 2006. № 3. С. 24-30; Степин А.Б. Судебное усмотрение в частном праве (вопросы теории и практики) : дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2002. С. 8; Че-чот Д.М. Административная юстиция (теоретические проблемы). Л., 1973. С. 68.

4. Коряблина О.В. Указ. соч. С. 8.

5. Там же. С. 53.

6. Сахаров А.Б. Планирование уголовной политики и перспективы уголовного законодательства // Планирование мер борьбы с преступностью : по материалам коллоквиума. М., 1982. С. 9-10.

7. Аносова М.М. К вопросу о влиянии усмотрения пра-воприменяющего субъекта на содержание объекта правоприменительных отношений в международной сфере (на примере ст. 244 Арбитражного процессуального кодекса РФ) // СПС «КонсультантПлюс».

8. ГончаровВ.Б., КожевниковВ.В. Проблема усмотрения правоприменяющего субъекта в правоохранительной сфере // Государство и право. 2001. № 3. С. 51-60.

9. Коряблина О.В. Указ. соч. С. 53; Папкова О.А. Понятие судейского усмотрения // Журн. российского права. 1997. № 12. С. 105.

10. ГоловкоА.А. Указ. соч. С. 24-26.

11. Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журн. российского права. 2000. № 4. С. 70-79.

12. Коряблина О.В. Указ. соч. С. 64.

13. Антропов В.Г. Правоприменительное усмотрение: Понятие и формирование (логико-семантический анализ) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 1995. С. 14; Гук П.А. Независимость и судейское усмотрение // СПС «КонсультантПлюс».

14. Бойко Д.В. Правоприменительное усмотрение, законность и произвол. СПС «КонсультантПлюс»; Березин А.А. Пределы правоприменительного усмотрения : дис. .канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007. С. 7; ГукП.А. Указ. соч.; Папкова О.А. Усмотрение суда. М., 2005. С. 39.

15. Ермакова К.П. Понятие и субъективные пределы судебного усмотрения // Журнал российского права. 2009. № 8. С. 91-98; Грачева Ю. Возможно ли судейское усмотрение при пробеле в уголовном праве? // Уголовное право. 2010. № 3. С. 108-112; АносоваМ.М. Указ. соч.;

16. Чечот Д.М. Указ. соч. С. 68; Степин А.Б. Указ. соч. С. 30-31; Гук П.А. Указ. соч.

17. Шарнина Л.А. К вопросу о разграничении усмотрения и произвола в конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 7. С. 11-14.

18. ЛуневА.Е., Туденикин С.С. ЯмпольскаяЦ.А. Социалистическая законность в советском государственном управлении. М., 1948. С. 63.

19. Лазарев Б.М. Концепция органов управления. М., 1972. С. 92.

20. Коряблина О.В. Указ. соч. С. 3.

21. См., например: п. 2 определения Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 2001 г. № 6-О «По запросу Федерального Арбитражного суда ВосточноСибирского округа о проверке конституционности пунктов 1 и 3 статьи 120 и пункта 1 статьи 122 Налогового кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 10. Ст. 995.

22. См., например: определение Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2013 г. № 55-АПГ13-4 // СПС «КонсультантПлюс»; решение Верховного Суда Российской Федерации от 12 июля 2011 г № ГКПИ11 -594 // СПС «КонсультантПлюс».

23. См.: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 г. № 3-П «По делу о проверки конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой граждан-

ки Л.Н. Ситаловой» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1708; п. 6 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2003 г № 16-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Челябинского областного суда» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 46. Ст. 4509.

24. См., например: п. 2.1 определения Конституционного Суда Российской Федерации от 18 октября 2012 г. № 1888-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Чернухина Павла Ивановича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 125 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс»; определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 мая 2010 г № 632-О-О; п. 4 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности положений статей 16, 20, 112, 336, 376, 377, 380, 381, 382, 383, 388 и 389 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом кабинета министров Республики Татарстан, жалобами открытых акционерных обществ «Нижнекамскнефтехим» и «Хакасэнер-го», а также жалобами ряда граждан» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 7. Ст. 932.

25. Шарнина Л.А. Виды усмотрения в конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 15. С. 2-7.

26. Там же.

27. См.: ст. 23-27 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав.

28. См.: п. 8 ст. 26 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав.

29. См.: п. 11 ст. 20 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав.

30. См.: п. 8 ст. 10 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав.

31. См.: п. 3 ст. 62, п. 4 ст. 63 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав.

32. Марков П.В. Указ. соч. С. 92-97; Степин А.Б. Указ. соч. С. 4.

33. Берг Л.Н. Судебное усмотрение и его пределы (общетеоретический аспект) : дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2008. С. 10, 91-93.

34. Гук П.А. Указ. соч.

35. Боруленков Ю.П. Интерпретация в правоприменении // Мировой судья. 2013. № 1. С. 20-26; Дементьев И.В. Налоговое правоприменение как форма реализации норм налогового права // Финансовое право. 2013. № 6. С. 21-24.

36. Барок А. Судейское усмотрение. М.: Норма, 1999. С. 20-33.

37. Берг Л.Н. Указ. соч. С. 91.

38. Берг Л.Н. Указ. соч. С. 95; Громова Н.В. Значение усмотрения суда при толковании норм налогового законодательства // СПС «КонсультантПлюс».

39. Теория государства и права : учебник для вузов / отв. ред. д-р. юрид. наук, проф. В.Д. Перевалов. М., 2005. С. 241; Теория государства и права : учебник / под ред. М.Н. Марченко. М., 2000. С. 566.

40. Берг Л.Н. Указ. соч. С. 93.

41. Березин А.А. Пределы правоприменительного усмо- 19 трения : дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород. 2007. С. 43.