Финансовая самостоятельность муниципалитетов и роль местных налогов в ее обеспечении

ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2009 Том 7 № 4

ФИНАНСОВАЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ И РОЛЬ МЕСТНЫХ НАЛОГОВ В ЕЕ ОБЕСПЕЧЕНИИ

Н.А. ЛЫСКОВА,

старший преподаватель, МОУ «Волжский институт экономики, педагогики и права», e-mail: lnatalia7405@rambler.ru

Финансовая самостоятельность муниципалитетов и роль местных налогов в ее обеспечении.

В статье рассмотрены источники формирования местных бюджетов. Рассчитаны доли местных налогов в доходах местных бюджетов. По расчетам сделаны выводы о том, что фискальная самостоятельность за последние годы по доходам местного самоуправления существенно снизилась. Предложены меры в направлении обеспечения необходимой финансовой самостоятельности органов местного самоуправления.

Ключевые слова: финансовая самостоятельность; местные налоги; местный бюджет; органы местного самоуправления; муниципальные экономические интересы; собственные доходы; налоговые доходы; неналоговые доходы; безвозмездные поступления.

Коды классификатора JEL: R51.

Конституция РФ закрепила принцип самостоятельности местного самоуправления. В то же время реализация данного принципа невозможна без достаточной финансовой основы, так как эффективность деятельности местного самоуправления определяется, прежде всего, материальнофинансовыми ресурсами, имеющимися в его распоряжении.

Многие годы в нашей стране отсутствовала независимость местных бюджетов. Но путь к решению этой проблемы стали искать не на основе увеличения местных налогов, что должно было привести к перераспределению средств между ними и федеральными налогами, а на основе причисления к собственным доходам местных бюджетов почти всех поступлений из вышестоящих бюджетов.

С экономической точки зрения такое отнесение доходов может быть и оправданно. Действительно, если средства переданы из вышестоящих бюджетов в нижестоящие, и тем более на долговременной основе, то их можно считать собственными доходами. Но если рассматривать такие действия с позиции управления этими источниками, то признать их собственными вряд ли оправданно. Юрисдикция на федеральные и региональные налоги находится у федеральных и региональных органов власти. Местные органы власти не вправе вносить изменения ни в законодательные, ни в инструктивные документы, регулирующие статус, величины и порядок взимания этих налогов. Это в свою очередь ограничивает процесс управления местными властями такими налогами [6].

Поэтому вряд ли можно признать собственными доходами местных бюджетов доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, поступающие в местный бюджет, безвозмездные и безвозвратные перечисления, к которым относятся дотации, субвенции, субсидии. Цель последних — оказание финансовой помощи территориям. Относя источники местных бюджетов к собственным, необходимо исходить из того, может ли субъект управления (местные органы власти) воздействовать на величину этих источников, время их поступления в бюджет, направления использования.

С учетом этого все источники формирования местных бюджетов можно разделить на четыре группы: собственные, перераспределяемые, заемные и привлеченные средства.

1. Собственные доходы — средства, полученные территориальными органами власти в соответствии с наделенными законодательством налогово-бюджетными и имущественными полномочиями и полученные вследствие принятых ими законодательных, административных, хозяйственно-экономических решений, то есть доходы, полученные в результате собственных действий. Такая формулировка доходов отражает уровень самостоятельности местных органов власти.

К собственным доходам можно отнести:

♦ доходы от местных налогов;

♦ доходы от эксплуатации имущества, находящегося в собственности местных органов власти;

♦ доходы, полученные в результате экономической, административной деятельности местных органов власти;

♦ средства, поступающие в виде процентных отчислений от налогов вышестоящих бюджетов, по нормативам, установленным федеральным и региональным законодательством на период более трех лет;

♦ средства от реализации имущества, активов, принадлежащих местным органам власти;

♦ часть прибыли предприятий, находящихся в собственности местных органов власти.

© Н.А. Лыскова, 2009

2. Перераспределяемые доходы — финансовые ресурсы, поступающие в местные бюджеты в порядке перераспределения средств внутри бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основе для оказания финансовой помощи и осуществления переданных на другой уровень власти полномочий на срок три года. К таким доходам можно отнести: безвозмездные и безвозвратные перечисления из бюджетов других уровней; отчисления от региональных и местных налогов в бюджеты муниципальных районов и поселений на период бюджетного планирования.

3. Заемные источники — средства, поступившие в бюджет в виде полученных банковских, коммерческих кредитов.

4. Привлеченные источники — средства, поступившие в местных бюджет в результате выпуска и продажи юридическим и физическим лицам ценных бумаг (облигаций, акций). К таким источникам можно отнести и добровольные пожертвования юридических и физических лиц.

Такая классификация местных доходов позволяет проводить более точный анализ формирования доходной части местных бюджетов; определять реальную финансовую самодостаточность территорий; устанавливать уровень финансовой самостоятельности местных органов власти; повышать уровень управления доходами местных бюджетов на основе разработки более обоснованных мер воздействия местных органов власти на получение бюджетных доходов.

Несомненно, основным собственным источником доходов являются местные налоги.

Доля местных налогов в доходах бюджетов городских округов и муниципальных районов в РФ по-прежнему незначительна. Это хорошо видно, например, по данным статистической отчетности Волгоградской области. Среди субъектов Российской Федерации Волгоградская область характеризуется высоким уровнем научного, промышленного, сельскохозяйственного, инвестиционного и ресурсного потенциалов, которые позволяют при благоприятных внешних и внутренних факторах обеспечить самодостаточность и устойчивое развитие территории, экономическую, продовольственную, экологическую безопасность жизнедеятельности населения [2].

В то же время, анализируя данные статистической отчетности Волгоградской области, можно сказать, что доля местных налогов в доходах бюджета по городским округам составляла в 2006 году от 1,7% до 13,8% (среднее значение — 7,2%), в 2007 году от 1,5% до 13,7% (среднее значение — 6,4%), в 2008 году от 1,0% до 11,9% (среднее значение — 5,5%), в 2009 году от 1,3% до 8,5% (среднее значение — 4,6%); по муниципальным районам соответственно по данным годам от 0,3% до 22,2% (среднее значение — 2,1%), от 0,3% до 24,4% (среднее значение — 2,3%), от 0,2% до 18,3% (среднее значение — 1,9%), от 0,3% до 4,2% (среднее значение — 1,8%). Среднее значение доли местных налогов по городским округам и муниципальным районам Волгоградской области в 2006 году — 2,8%, в 2007 году — 3%, в 2008 году — 2,5%, в 2009 году (плановые показатели) — 2,2%. Наблюдается незначительное уменьшение доли местных налогов. Значение налога на имущество физических лиц в доходах местных бюджетов невелико: по городским округам в 2006 году от 0,3% до 0,7% (среднее значение — 0,5%), в 2007 году от 0,3% до 0,7% (среднее значение — 0,5%), в 2008 году от 0,3% до 0,9% (среднее значение — 0,5%), в 2009 году от 0,3% до 1,1% (среднее значение — 0,6%); по муниципальным районам соответственно от 0,03% до 0,5% (среднее значение — 0,1%), от 0,04% до 0,3% (среднее значение — 0,1%), от 0,03% до 0,3% (среднее значение — 0,1%), от 0,04% до 0,4% (среднее значение — 0,1%) [1, 3, 4].

При таких показателях нельзя говорить о финансовой самостоятельности муниципальных образований, о полноценной реализации экономических интересов населения, территорий.

Проанализируем значение налоговых и неналоговых доходов, безвозмездных поступлений в доходах бюджетов городских округов и муниципальных районов Волгоградской области в 20062009 гг.

Налоговые доходы составляли по городским округам в 2006 году от 47,5% до 60,3% (среднее значение — 51,7%), в 2007 году от 31,7% до 52,8% (среднее значение — 46,7%), в 2008 году от 36,5% до 57% (среднее значение — 45,9%), в 2009 году от 42,3% до 52,6% (среднее значение — 47,4%); муниципальным районам в 2006 году от 20,5% до 50,0% (среднее значение — 43,3%), в 2007 году от 19,5% до 52,7% (среднее значение — 30,5%), в 2008 году от 17,5% до 45,2% (среднее значение — 27,3%), в 2009 году от 15,8% до 45,4% (среднее значение — 27%). Налоговые доходы включают: налог на доходы физических лиц, налоги на совокупный доход, налог на имущество физических лиц, земельный налог. Неналоговые доходы по городским округам составляли в 2006 году от 7,5% до 27,1% (среднее значение — 17,1%), в 2007 году от 9,2% до 30,3% (среднее значение — 19,4%), в 2008 году от 7,9% до 30% (среднее значение — 17,5%), в 2009 году от 5,9% до 28,6% (среднее значение — 18,7%); муниципальным районам соответственно от 1,8% до 16,5% (среднее значение — 5,4%), от 1,3% до 15,3% (среднее значение — 5%), от 2,1% до 15,4% (среднее значение — 5,3%), от 1,1% до 18,3% (среднее значение — 3,9%). Доля безвозмездных поступлений (субвенции, дотации и иные безвозмездные поступления) составляла по городским округам в 2006 году от 22,2% до 37,8% (среднее значение — 28,6%), в 2007 году от 24,2% до 38% (среднее значение — 30,4%), в 2008 году от 29,3% до 50% (среднее значение — 36,2%), в 2009 году от 25,4% до 42,8% (среднее значение — 33,4%); по муниципальным районам в 2006 году от 37,9% до 76,6% (среднее значение — 62,9%), в 2007 году от 34,2% до 77,1% (среднее значение — 64,1%), в 2008 году от 39,9% до 77,9% (среднее значение — 67,1%), в 2009 году от 41,8% до 80, 5% (среднее значение — 68,8%) [1,4].

ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2009 Том 7 № 4

ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2009 Том 7 № 4

304

Н.А. ЛЫСКОВА

По России в структуре собственных доходов муниципальных образований снижается доля налоговых и неналоговых доходов (59,1% — в 2007 г. и 53,1% в 2008 г.) и растет доля межбюджетных трансфертов, без учета субвенций из фондов компенсаций (40,9% в 2007 г. и 41,2% в 2008 г.).

На выездном расширенном заседании президиума совета по развитию местного самоуправления, которое состоялось в Астрахани 29 апреля 2009 года, отмечалось, что в России за I квартал 2009 года по сравнению с I кварталом 2008 года расходы бюджетов муниципалитетов выросли более чем на 11%, тогда как доходы — лишь на 1,3%, что связано с недостаточностью налоговой базы муниципалитетов. В связи с этим Правительство РФ предлагает активизировать процесс введения местного налога на недвижимость, призванного заменить действующие земельный налог и налог на имущество физических лиц, доходы от которых сейчас полностью поступают в бюджеты муниципалитетов.

В 2008 г., по данным Минфина России, налоговые доходы в структуре доходов местных бюджетов составляли 38,2% (720,4 млрд руб.). При этом в общей сумме налоговых доходов местных бюджетов основную долю занимали отчисления от налога на доходы физических лиц — 68,6%, а доходы от местных налогов составляли лишь 11,5% (82,8 млрд руб.), в том числе земельный налог — 10,3%, налог на имущество физических лиц — 1,2% [5].

Можно сделать вывод, что за последние годы выросла зависимость от вышестоящих бюджетов, фискальная самостоятельность по доходам местного самоуправления существенно снизилась. Если рассматривать этот процесс по типам муниципальных образований, то в лучшей ситуации находятся, конечно же, городские округа. Их зависимость от трансфертов значительно меньше, чем у муниципальных районов.

С учетом указанных проблем в качестве перспективных мер в направлении обеспечения необходимой финансовой самостоятельности органов местного самоуправления можно рассматривать следующие:

Совершенствование системы имущественных налогов, которые, в соответствии с мировой практикой, должны быть местными налогами. Введение налога на недвижимость вместо налога на имущество физических лиц и налога на землю. Размер налога будет зависеть от кадастровой оценки объектов недвижимости (которая практически равна рыночной цене). Максимальная ставка не должна превышать 0,1% от этой суммы;

Изменение законодательства о разграничении собственности на землю с тем, чтобы отнести к муниципальной собственности значительную часть земельных участков;

В целях увеличения налогооблагаемой базы по налогу на имущество организаций и укрепления финансовой базы местных бюджетов целесообразно рассмотреть вопрос о возврате к прежнему порядку уплаты налога, то есть по месту нахождения имущества;

Предоставление транспортному налогу статуса местного налога поселений и городских округов, чему способствует его поимущественный характер и тот факт, что основной километраж автомобили наезжают в рамках населенного пункта, где проживает их владелец;

Закрепление за местными бюджетами налога, взимаемого в связи и применением упрощенной системы налогообложения, по нормативу 90% (сейчас доходы от этого налога поступают в региональные бюджеты). При этом необходимо расширить налоговые полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства, в том числе относительно упрощенной системы налогообложения;

Увеличить долю налога на доходы физических лиц, закрепляемую на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований, не немее, чем на 10 процентных пунктов (с 30 до 40%) в соответствии с дополнительным объемом расходных обязательств.

В соответствии с поручением Президента РФ реализуется предложение об использовании долгосрочных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов при зачислении соответствующих налоговых поступлений в местные бюджеты. Так, Федеральным законом № 310-ФЗ установлено, что дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц, которыми могут быть полностью или частично заменены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений или муниципальных районов (городских округов), устанавливаются, начиная с 1 января 2009 г. не на 1 год, а на срок не менее 3 лет (ст. 137 и 138 Бюджетного кодекса).

Таким образом, для реализации экономических интересов муниципального образования необходима финансовая самостоятельность самих муниципальных образований. Для этого необходимы более широкие законодательно закрепленные полномочия по формированию налоговой базы местных бюджетов.

Основной целью реформирования муниципальных финансов должно стать стимулирование экономического роста в муниципальных образованиях, усиление роли органов местного самоуправления в общественных процессах.

Финансовые отношения между центром и субъектами Федерации не должны заслонять того факта, что центр и субъекты Федерации (муниципалитеты) представляют Российскую Федерацию в целом и в ее единстве. Поэтому, различая интересы центра и субъектов Федерации, не следует их противопоставлять, сталкивать друг с другом. Это одна из важнейших задач экономической политики.

ЛИТЕРАТУРА

1. Дорждеев А.В., Завьялов Д.Ю., Иванова Т.А. Местные бюджеты в Волгоградской области. М.: Финансы, 2007. С. 207-271.

2. Информационный меморандум. Волгоградская область. 2007г.

3. Кириллова С.С. Роль местных налогов в обеспечении финансовой самостоятельности муниципалитетов// Финансы и кредит. 2007. № 15. С. 32-35.

4. Материалы Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области (2007 год, 2008 год, плановые показатели 2009 года).

5. Пронина Л.И. Об укреплении финансовой базы местных бюджетов. //Финансы. 2009. № 5. С. 26.

6. Финансы. Денежное обращение. Кредит / Под ред. Г. Б. Поляка. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. С. 138-141.

ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2009 Том 7 № 4