П. Н. Милюков о роли и значении представительных органов власти

© 2005 г. А.Ю. Лукьянова

П.Н. МИЛЮКОВ О РОЛИ И ЗНАЧЕНИИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

В либеральном варианте модернизации системы политической власти значительное место отводилось представительным органам власти. В европейском либерализме они рассматривались в качестве стержня в системе государственной власти. Россия в силу особенностей развития и прежде всего благодаря преобладающей роли государства идею парламентаризма воспринимала с трудом.

Между тем в исторической традиции России имелись и попытки ограничения власти созданием представительных органов, и теоретическое обоснование такой перспективы и на более ранних этапах государственности. Да и подготовка реформ 60-х гг. Х1Х в. обратила к этой идее многих представителей радикального спектра общественного движения. Известны многочисленные проекты ограничения самодержавия путем образования различных форм представительных органов. В этой ситуации либералы занимают особую позицию. Их ведущими идеологами и теоретиками были Б.Н. Чичерин и К. Д. Кавелин.

Идея создания представительного органа власти нашла отражение в чаяниях земцев-конституционалистов. Что касается неолибералов, то они выдвинули лозунг: «Долой самодержавие!», подразумевая под этим ограничение власти российских самодержцев. В начале ХХ в. на съездах земцев-конституционалистов была выдвинута идея создания законодательного представительного органа.

Таким образом, в начале ХХ в. общественное мнение решительно заявило о своей позиции. Однако самодержавие сделало запоздалую и неискреннюю уступку. За образец был взят единственно уцелевший дворянско-военно-монархический - германский вариант. Так появились Государственная Дума и апрельские основные законы 1906 г. Но они уже не могли удовлетворить народ.

Милюков характеризует начало ХХ в. как момент «глубокого смысла», «великого значения». Общество требовало серьезной политической реформы [1, с. 26]. Основными направлениями данной реформы, по мнению Милюкова, должны быть: созыв учредительного собрания; выработка основного закона о народном представительстве; определение задач, решение которых предстоит представительному органу.

Эти идеи были высказаны Милюковым в программе «От русских конституционалистов» [1, с. 25-38], опубликованной в первом номере журнала «Освобождение». Посмотрим, как была сформулирована идея создания народного представительства.

Милюков видел предшественника народного представительства в образе земства. «Историческая роль первого организованного представителя русского общественного мнения фактически выпадает на долю земства, и земские люди обязаны сделать все от них

зависящее, чтобы использовать все преимущества своего фактического положения и выполнить свою ответственную роль как можно лучше, - и выполнить ее так, чтобы ни на минуту не лишиться нравственного права на действительное представительство общественного мнения» [1, с. 26]. Таким образом, он возлагает на земство надежды, что оно и в будущем будет представителем общественного мнения. Остановимся более подробно на этом сюжете и обратимся к работе Милюкова «Российский кризис», изданной за границей.

Милюков пишет о том, что земства были конституционно слабыми в решении своих задач. Им не была дана полная свобода, и у них отсутствовала возможность прямого общения с населением, представителем интересов которого оно являлось.

В числе недостатков Милюков отмечает также, что не существовало ниже уездных земств ни комиссаров, ни администраторов, которым можно было бы доверить исполнение решений земств. С другой стороны, занимаясь местными делами, они полностью не зависели от гражданских чиновников. «Таким образом, используя следующее выражение, новый институт земств не имел фундамента и колебался в воздухе». Не имел он и «крыши» [2, с. 213]. В данном случае речь идет о центральном политическом представительстве, которое должно было «увенчать труд» земства.

Таким образом, идея политического представительства была широко распространена в эпоху создания самих земств. Они не оправдали надежды передовой части общества на то, что возьмут инициативу отстоять свое право на проведение политической реформы. После нескольких робких попыток сформулировать свои политические просьбы, и подвергшись критике правительства, они хранили молчание в течение 10 лет. А по положению 1890 г., избранные представители были переведены на государственную службу. Так правительство ассимилировало в правительственные институты избирательный корпус местного самоуправления.

Пробуждение земства было связано со смертью Александра III в 1894 г. Появилась надежда адресовать новому царю старые просьбы. Но эти адреса были скромными, а их содержание сильно умеренное. Иллюзия ограничения самодержавия не могла быть реализована. Это стало ясно после известной речи Николая II 17 января 1895 г.

Однако, отклоняя либеральные идеи, в том числе и идею создания политического представительства, правительство упустило возможность мирного исхода и покровительствовало нарастанию революционного движения. Государственная Дума и апрельские основные законы 1906 г. не могли удовлетворить народ. В течение последующих десяти лет продолжалась борьба с ложным конституционализмом царя и царицы, все еще надеявшихся, что самодержавное «солнце правды» воссияет как встарь.

Возвращаясь к анализу статьи «От русских кон-

ституционалистов», необходимо отметить, что помимо общих моментов в ней предлагается проект политической программы. Она рассматривается как первый опыт платформы, на которой может сложиться русская конституционная партия.

Центральное требование, но не единственно необходимое в конституционной программе - «бессословное народное представительство в постоянно действующем и ежегодно созываемом верховном учреждении с правами высшего контроля, законодательства и утверждения бюджета» [1, с. 31]. Однако никакое представительство не может быть признано выражающим мысль и волю страны, если не существует так называемых «основных прав». Поэтому первым пунктом выдвигаются требования личной свободы и равенства всех перед законом. За этими предпосылками следует необходимость признания элементарных условий свободной политической мысли и критики.

Более подробное обсуждение характера представительства, его отношения к прерогативе, к избирателям и министерству должно было послужить предметом особого обсуждения. Как считал составитель данного документа, «... здесь нам предстоит, прежде всего, договориться о первом шаге, т.е. о том, как создать самый орган, которому могла бы быть поручена выработка основного закона» [1, с. 32]. Выработка же основного закона о народном представительстве - это уже второй шаг.

Подробно рассматривая процесс создания такого учредительного органа, Милюков высказывает следующее соображение: «Роль самого учреждения. по существу своему будет непродолжительная и временная. При всей важности вопросов, подлежащих его решению, все же эти вопросы касаются формы, а не материала законодательства. Самый трудный и ответственный вопрос, на который предстоит ему ответить, есть вопрос об избирательном праве.» [1, с. 36-37]. Таким образом, его задача должна ограничиваться выработкой хартии, избирательного закона и конституционных гарантий.

Первым шагом к реформе должно стать устранение из русской политической жизни всего того, что противоречило бы заявленным принципам.

В дальнейшем идеи о народном представительстве получили свое развитие и постепенно дополнялись новыми положениями. Посмотрим, как это происходило.

1 августа 1904 г. в № 52 журнала «Освобождение» Милюков подчеркивал условия программы, с которой должен явиться перед Россией новый министр внутренних дел. Он выдвинул следующие условия программы, которые могли бы удовлетворить общественное мнение: «1) народное представительство, не ограниченное "совещательной ролью при предварительной подготовке законопроектов", а "облеченное законодательной властью с правом рассмотрения бюджета" и 2) созданное "путем прямых выборов самим населением", а не в виде "представительства от учреждений" [3, с. 205]. Таким образом, народное представительство должно носить законодательный характер. Это перекликается с идеями, высказанными Милюковым в статье «От русских

конституционалистов».

Более полно отдаться превращению идеи народного представительства в жизнь Милюков смог только в 1905 г., когда вернулся в Россию. В Москве он принял участие в комиссии русских законоведов. Дело в том, что после неудачи создать «партию» в рамках Союза освобождения, земцы-конституционалисты приступили к созданию собственной партии. Они хотели заполнить пробелы, которые существовали в его программе. Эту сепаратную работу и застал Милюков в Москве и охотно к ней присоединился.

«Я познакомился тут впервые с Ф.Ф. Кокошкиным, П.И. Новгородцевым и др. - и сразу вошел в полемики - на вопросе о двухпалатной или однопалатной системе. В двухпалатной системе я усматривал консервативную заднюю мысль - ограничить народ представительством класса. Болгария научила меня преимуществам одной палаты» [3, с. 229].

В конце апреля 1905 г. в Москве состоялся общеземский съезд. Он должен был подвести итоги всему тому, что было достигнуто полугодовой эволюцией общественного мнения. Милюков не принимал прямого участия в работе данного съезда, но он поддержал решения съезда, и мы на основании этого можем посмотреть, изменились или нет его взгляды по интересующей нас проблеме.

Он отметил в своих «Воспоминаниях» те моменты, которые имели для него значение. «.Влияние освобожденцев победило. Всеобщее право было принято; двухстепенные выборы отвергнуты. Правда, принята верхняя палата - из представителей земств, после их преобразования. Но для Учредительного собрания, прикрытого здесь под выражением "первое представительное собрание", принята одна нижняя палата, и ее задачей постановлено "не столько законодательство по частным вопросам, сколько установление государственного правопорядка". Потом эта формула станет еще определеннее: "не органическое законодательство, а выработка основных законов и конституции"» [3, с. 232]. Таким образом, по мнению Милюкова, был взят новый политический курс.

В реализации дела народного представительства огромное значение имело издание правительством Закона о Государственной Думе от 6 августа 1905 г. Милюков высказался против бойкота Булыгинской думы. Он отмечал, что «. как бы ни была несовершенна Дума, она является новой ареной, куда должна быть перенесена открытая парламентская борьба, свойственная нашему направлению». За эти статьи Милюков был арестован и провел в заключении целый месяц.

Общеземский и городской съезд, последний перед образованием партии, состоялся 12 - 15 сентября. Роль Милюкова выросла и стала формально ответственной. Дело в том, как он отмечает в своих «Воспоминаниях», что «одновременно с профессором М.М. Ковалевским я был избран в члены организационного бюро съезда» [3, с. 253].

Указанное выше организационное бюро разработало проект программных документов. Не был обойден вниманием и вопрос народного представительст-

ва. В политической программе ему был посвящен весь второй раздел. Согласно проекту, верховная власть свое право издавать законы разделяет с народными представителями, которые избираются всеобщей, прямой, равной и закрытой подачей голосов. Кроме того, «.. .для установления закона необходимо решение собрания народных представителей, утвержденное императором. Ни один акт, не основанный на постановлении народного представительства, как бы он ни назывался и от кого бы ни исходил, не может иметь силы закона... Министры ответственны перед собранием народных представителей, которые имеют право запроса и интерпелляции» [4, с. 417-418]. Нужно отметить, что это было также шагом вперед в выяснении значения и роли представительных органов власти. Формулировки приобретают более четкие очертания.

Во время работы первого учредительного съезда кадетов (12 - 18 октября 1905 г.) правительством был издан всем известный Манифест 17 октября 1905 г. Милюков дает свою оценку этому документу и пишет, что «смута» прекратится только тогда, когда «... все предварительные меры для введения правильного народного представительства будут быстро и решительно проведены в порядке чрезвычайного законодательства, когда созваны будут настоящие представители народа и когда народ сам поручит дело своей реформы людям, которым он верит» [5, с. 97]. Таким образом, можно заключить, что в сложившейся осенью 1905 г. исторической обстановке, народному представительству Милюков отводит роль успокоителя общества. Он также подчеркивал, что на орган народного представительства должно быть возложено решение законодательных задач. Экономические, финансовые, культурно-просветительные, административные реформы, рабочее законодательство и аграрный вопрос, децентрализация и переустройство местного самоуправления - вот спектр вопросов, которые были выдвинуты русской жизнью и составляли неисчерпаемый материал для будущей законодательной деятельности представительного органа.

Однако одной из главных задач Учредительного собрания была выработка основных законов. В связи с этим Милюков спрашивает: «. не лучше ли, не подвергая Россию дальнейшим случайностям и катастрофам, неизбежным, если придется внезаконным путем превращать будущую Думу в "предварительный парламент" для подготовки Учредительного собрания, -не лучше ли, повторяю, сразу созвать это Учредительное собрание для выработки основного закона» [5, с. 95].

Под влиянием настроений, связанных с Манифестом 17 октября 1905 г., проходил и общероссийский съезд земских и городских деятелей 6 - 13 ноября 1905 г. в Москве. Милюков принимал на этот раз активное участие в подготовке решений съезда.

Оценивая их значение, Милюков отмечает, что «исчезал предварительный созыв представительства по избирательному закону Крыжановского, но исчезало, с другой стороны, и отдельное Учредительное собрание. А республиканский характер решений этого органа за-

ранее отрицался требованием "утверждения государя" для выработанного им конституционного акта. Затем чисто учредительный характер собрания, созванного на основе всеобщего избирательного права, устранялся решением поручить ему и "установление основных начал земельной реформы, и принятие необходимых мер в области рабочего законодательства". Другими словами, этому собранию поручалось и то, что тогда называлось "органической работой". Изменения, как видим, были достаточно радикальные» [3, с. 274-275].

Так как октябрьский съезд конституционно-демократической партии был неполным, то и образование партии не было еще закончено. Предстояло еще принять окончательные решения по ряду вопросов. Необходимо было также устранить неясность формулировок и из самой программы. С этими задачами должен был справиться созванный второй съезд партии (6 -11 января 1906 г.). Милюкову было поручено, в согласии с Центральным комитетом, составить для съезда тактический доклад.

Как мы видели, в ноябре было решено, что «учредительная» работа нуждается в «утверждении государя». Теперь формула была развернута дальше: «Россия должна быть конституционной и парламентарной монархией. Устройство государства определяется основным законом» [6, с. 53]. Борьба за демократическую республику этим окончательно вычеркивалось из задач партии.

«Учредительное собрание» уже в ноябре было заменено «Думой с учредительными функциями». Милюков пояснил, что «вводя (факультативно) термин Учредительного собрания, мы, во всяком случае, не думали о собрании, обеспеченном полнотой суверенной власти» [3, с. 292]. Этим толкованием устранялась, внесенная на январском съезде поправка вернуться, вместо Думы, к требованию созыва Учредительного собрания. Милюков заявил, что «отказавшись употреблять термин "Учредительное собрание" в избирательном манифесте, партия не отказывается от него в принципе. В Манифесте каждое слово должно быть взвешено, а термин "Учредительное собрание", употребленный без комментариев, может возбудить недоразумения, поэтому он не вносится в манифест» [7, с. 121].

Также было определено то, что входило в «учредительную» деятельность Думы. Сюда относилось обязательное изменение избирательного закона и закрепление законом гражданских свобод, обещанных в Манифесте 17 октября. Съезд «органическую работу» отверг. Но он вынужден был большинством голосов расширить программу думских занятий, «кроме избирательного закона, также на законодательные мероприятия, безусловно, неотложного характера, необходимые для успокоения страны». Милюков пишет о том, что «тут разумелся прежде всего, конечно, аграрный вопрос, для которого единственно и шли в Думу крестьяне. Но могло разуметься и многое другое» [3, с. 293].

По мнению Милюкова, «. из числа неотложных задач. важнейшими. являются: действительное проведение в жизнь неприкосновенности личности и частного жилища, свободы печати, союзов и собраний,

обеспечение права национальностей на свободное культурное развитие, полная политическая амнистия, установление ответственности должностных лиц за нарушение закона в общем порядке гражданского и уголовного судопроизводства и ответственности министров перед законодательным собранием, назначение парламентского министерства, пользующегося доверием большинства Думы.» [7, с. 78].

Говоря о необходимости участия в выборах в Думу, Милюков подчеркивает значение самих народных представителей. Оно заключается в том, что, опираясь на них, удесятерятся силы оппозиции. «Без них революция показала себя бессмысленной и неорганизованной и истощалась в разрозненных попытках. Без них она была подобна ползучему растению, которому негде было пустить корни и не на что опереться, чтобы подняться ввысь. Ее поступательное движение было подобно лесному пожару, который расползается неудержимо, но оставляет за собой один пепел» [7, с. 113].

Следующая веха, на которую необходимо обратить внимание - это деятельность Прогрессивного блока. Как отмечает Милюков, ему была отведена роль «лидера и автора блока» и от него ждали направления политики блока. Оценивая его значение, он пишет, что «период возвеличения и падения активной политики блока относится к короткому промежутку между маем и сентябрем 1915 г.: он связан с подготовкой, деятельностью и отсрочкой длительной сессии Думы. Но политические последствия дальнейшего существования блока сказываются и дальше - вплоть до февральского переворота 1917 года» [3, с. 499].

Милюков принимал участие в составлении программы Прогрессивного блока. Как он сам отмечает, ему удалось сохранить ее содержание в том виде, как ему хотелось. «.Я лично настаивал и настоял на принятии формулы, по которой желательное для блока правительство должно было обеспечить "единение со всей страной и пользоваться ее доверием"» [8, с. 29].

В условиях господства политических настроений, содействовавших объединению Думы, программа была вынесена на совместное обсуждение с членами Государственного совета. В результате она была принята без значительных изменений.

Милюков еще в период подготовки данного документа перечислил те реформы, «которые необходимо было ввести немедленно, вопреки заявлению И.Л. Го-ремыкина, желавшего ограничить деятельность Государственной Думы "только законопроектами, вызванными потребностями войны", в узком смысле» [8, с. 29]. Таким образом, Милюков считал, что Дума должна заниматься не только вопросами войны. Ее деятельность должна быть существенно расширена.

В тексте программы отмечается, что для осуществления разумной и последовательной политики должны быть приняты определенные меры как в порядке управления, так и в порядке законодательства. Нас больше всего интересует второй аспект, поэтому остановимся на нем подробнее.

В программе указывается на необходимость соглаше-

ния правительства с законодательными учреждениями и дается перечень мероприятий. К их числу относится скорейшее проведение «. всех законопроектов, имеющих ближайшее отношение к национальной обороне, снабжению армии, обеспечению раненых, устройству участи беженцев и другим вопросам, непосредственно связанным с войной» [9, с. 77], а также обширной программы законодательных работ, направленных на организацию страны для содействия победе и на поддержание внутреннего мира. Помимо этого законодательные учреждения имеют право на осуществление законодательных мер внутреннего характера, необходимых для выполнения намеченной программы.

Кульминационным моментом в развитии идеи народного представительства можно считать 1917 г. Кадеты верили в то, что как никогда приблизились к созыву Учредительного собрания. Но история внесла свои коррективы, и в стране к концу 1917 г. установился политический строй, не имеющий ничего общего со взглядами кадетов.

После событий 27 февраля необходимо было ускорить окончательное формирование власти. Вечером 1 марта в соединенное заседание временного комитета Думы и временного правительства явились представители исполнительного комитета совета рабочих депутатов. Они предложили обсудить условия, на которых они могли бы оказать поддержку вновь образовавшемуся правительству. В принятом делегатами тексте среди всех прочих пунктов мы находим следующее: «Немедленная подготовка к созыву на началах всеобщего, равного, прямого и тайного голосования Учредительного собрания, которое установит форму правления и конституцию страны.» [8, с. 46].

2 марта Милюков в произнесенной им речи о временном правительстве в Таврическом дворце подчеркнул, что: «.мы не сохраним этой власти ни минуты после того, как свободно избранные народом представители скажут нам, что они хотят на наших местах видеть людей, более заслуживающих их доверия». Так устанавливалась идея преемственности власти до Учредительного собрания. Идеальным государственным строем, по мнению Милюкова, является парламентарная и конституционная монархия. Но как только установится прочный мир, можно приступить к подготовке созыва Учредительного собрания. Свободно избранное народное представительство решит, «кто вернее выразил общее мнение России, мы или наши противники».

В сложившейся ситуации Милюков по-прежнему оставался на позициях необходимости сохранения конституционной монархии до Учредительного собрания. Аргументируя свою точку зрения, он говорил, что «Временное правительство одно, без монарха, является "утлой ладьей", которая может потонуть в океане народных волнений, стране при этих условиях может грозить потеря всякого сознания государственности и полная анархия, раньше, чем соберется Учредительное собрание; временное правительство одно до него не доживет» [8, с. 52].

Таким образом, Милюков видел необходимость в сильной власти лишь до установления «прочного мира». Дальше созванное Учредительное собрание должно

решить вопрос о власти - в этом его роль.

Произошедшие события потребовали немедленного изменения программы кадетской партии, особенно в вопросе государственного устройства. С этой целью и был созван 25 - 28 марта 1917 г. седьмой съезд партии. В связи с тем, что Милюков был членом временного правительства, он не мог присутствовать на всех заседаниях съезда. Но тем не менее он следил за его деятельностью и в моменты краткого присутствия, и по отчетам и сообщениям, которые ему делали. «Я находил, что, будь я на вашем месте, я шел бы тем же путем. и пришел бы к тем же выводам» [10, с. 462].

В докладе Ф.Ф. Кокошкина о пересмотре программы по вопросу о государственном строе отводилось место и определению роли Учредительного собрания. Кокошкин говорил о том, что «форма правления в России юридически не определена, определение ее принадлежит будущему Учредительному собранию.» [11, с. 372].

В решениях седьмого съезда по вопросу о форме правления была принята следующая резолюция: «Законодательная власть должна принадлежать народному представительству. Во главе исполнительной власти должен стоять президент республики, избираемый на определенный срок народным представительством и управляющий через посредство ответственного перед народным представительством министерства». Решение вопроса об однопалатной или двухпалатной системе было отложено до следующего съезда.

Что касается Учредительного собрания, то на него были возложены задачи принятия конституции и решения неотложных государственных вопросов, но лишь до избрания, на основе принятых им законов, народного представительства. На время деятельности данного собрания исполнительная власть должна быть организована по принципу ответственного министерства [12, с. 492].

Подводя итоги можно сделать вывод: Милюков считал, что прежде всего представительный орган власти должен быть облечен законодательной властью с правом рассмотрения бюджета. Экономические, финансовые, культурно-просветительные, административные реформы, рабочее законодательство и аграрный вопрос, децентрализация и переустройство местного самоуправления -

Ростовский государственный университет

вот спектр вопросов, которые составят основу для будущей законодательной деятельности представительного органа. В своем проекте Милюков особо подчеркивает роль Учредительного собрания - это «первое представительное собрание», которое должно выработать Конституцию и избирательный закон, на основе которого будет сформирован орган народного представительства.

Литература

1. Освобождение. Штутгарт. 1902. № 1 // Российские либералы: кадеты и октябристы: Сб. док. / Сост. Д.Б. Павлов, В.В. Шелохаев. М., 1996.

2. Milukov P.N. La crise russe. Trad. Mari Petite. Li-brairi Nouvelle. Paris, 1907.

3. Милюков П.Н. Воспоминания. М., 2001.

4. Общероссийский съезд земских и городских деятелей 12-15 сентября 1905 года. Москва // Либеральное движение в России. 1902 - 1905 гг.: Сб. док. М., 2001.

5. Милюков П.Н. Год борьбы. Публицистическая хроника. 1905 - 1906. СПб., 1907 // Российские либералы...

6. Программа конституционно-демократической партии (Партии народной свободы), исправленная согласно постановлениям 2-го делегатского съезда в С.-Петербурге 5 - 11 января 1906 г. // Российские либералы...

7. Второй съезд конституционно-демократической партии 5 - 11 января 1906 года // Съезды и конференции конституционно-демократической партии: В 3 т. Т. 1. 1905 - 1907 гг. М., 1997.

8. Милюков П.Н. История второй русской революции. М., 2001.

9. Программа «Прогрессивного блока» // Российские либералы...

10. Речь П.Н. Милюкова // Съезды и конференции. Т. 3. Кн. 1. 1915-1917 гг. М., 2000.

11. Доклад Ф.Ф. Кокошкина о пересмотре партийной программы в вопросе о государственном строе // Там же.

12. Резолюции седьмого съезда конституционно-демократической партии // Там же.

31 марта 2005 г