О территориально-пространственных аспектах стратегии пространственного развития Российской Федерации

О территориально-пространственных аспектах стратегии пространственного развития Российской Федерации

Е.С.Чугуевская

Согласно Федеральному закону № 172-ФЗ «О стратегическом планировании» в 2017-2018 годах должна быть подготовлена стратегия пространственного развития Российской Федерации, которая определит инструменты реализации приоритетов, целей и задач регионального развития Российской Федерации, установленных указом Президента РФ от 16 января 2017 года № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года». В составе Стратегии должны быть разработаны предложения по совершенствованию системы расселения на территории Российской Федерации и приоритетные направления размещения производительных сил.

В соответствии с № 172-ФЗ стратегия должна готовиться на базе Основ государственной политики регионального развития в целях реализации Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации (Стратегии-2030) и Стратегии национальной безопасности.

По своему формату Стратегия - принципиально новый тип документа для как для российской управленческой практики, так и для практики планирования, сочетающий в себе подходы стратегического и территориального планирования. В свою очередь, она должна учитываться при разработке и корректировке стратегий социально-экономического развития макрорегионов и субъектов Российской Федерации, государственных программ Российской Федерации, в том числе разрабатываемых по территориальному признаку, схем территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. На основе стратегии корректируются отраслевые стратегии и схемы.

Очевидно, что в стратегии должны найти отражение представления о тех основных вызовах, с которыми придётся столкнуться России в прогнозный период и на которые придётся отвечать, в том числе и мерами государственного регулирования пространственного развития.

Среди вызовов глобального характера:

- завершение цикла развития мировой экономики и переход к новому технологическому укладу, основанному на массовом применении инноваций в различных сферах, агломерационное развитие и реиндустриализация в экономически развитых странах мира;

- постепенное изменение географической конфигурации мировых центров глобального экономического влияния в пользу развивающихся опережающими темпами стран азиатско-тихоо-

кеанского региона, оказывающих воздействие на все мировые хозяйственные тенденции;

- достижение критического уровня антропогенного и техногенного воздействия на биосферу Земли, ускорение негативных климатических изменений и ухудшение состояния природных комплексов;

- глобальные изменения территориальной структуры расселения, увеличение численности населения, проживающего в экологически неблагополучных регионах, а также на территориях с дефицитом сельскохозяйственных земель, источников чистой питьевой воды и др.

Среди вызовов внутреннего характера:

- существенные демографические ограничения развития, в том числе отсутствие стабильного роста численности населения России;

- продолжающиеся процессы концентрации населения и экономической активности в крупнейших городах и Московской столичной агломерации;

- устойчивые чрезмерные межрегиональные контрасты в социально-экономическом развитии;

- крайне слабая инфраструктурная обустроенность территории страны;

- низкий уровень развития и инфраструктурного обустройства ряда геополитически значимых территорий (в том числе приграничных территорий), эксклавное расположение Калининградской области;

- институциональный вызов - общая неразвитость институтов пространственного развития, излишняя унификация норм и правил и недостаточная проработанность нормативной правовой базы пространственного развития.

Поиск ответов на названные вызовы должен учитывать существующее положение и особенности современной пространственной организации России.

Основными результатами изменения пространственной организации страны за последние двадцать пять лет стали заметное сжатие, фрагментация и чрезмерная поляризация её экономического пространства [1-3]. Существенное повышение плотности экономической деятельности характерно для ограниченной территории европейской части России - Центра и Северо-Запада, где на площади всего в 5% территории страны сосредоточена треть всего населения и производится свыше 40% суммарного валового продукта России.

Указанные процессы уплотнения протекают на фоне и за счёт интенсивной эксплуатации минерально-сырьевого потенциала северных и восточных регионов, занимающих свыше

80% территории страны, где производится менее 30% валового продукта при общей доле в численности населения и занятых на уровне всего в 24%.

При этом практически повсеместно и неуклонно по всей России идёт процесс стягивания экономически активного населения в крупные города на фоне депопуляции малых городов и сельских территорий, сокращается общее количество населённых пунктов, в том числе из-за их ликвидации в связи с отсутствием жителей [4]. При этом разрастающиеся крупные города, не успевая решать инфраструктурные и экологические проблемы, не обеспечивают комфортной среды проживания. Критичным по концентрации выглядит развитие Московского региона, на долю которого при площади чуть больше четверти процента (0,27%) от территории страны сейчас приходится свыше 13% её населения и более четверти (26,3%) совокупного валового продукта.

Сегодняшнее размещение объектов экономики по территории страны отражает доминирование интересов бизнеса - по максимизации прибыли, по использованию ресурсов, по расширению рынков сбыта, - но практически не отражает интересы комплексного социально-экономического развития территорий, не связано с решением их задач.

Указанные особенности самоорганизации пространства страны представляют собой чрезмерную концентрацию производительных сил в европейской части и в крупных городах, происходящую на фоне депопуляции и хозяйственной деградации другой значительной части территории, что вступает в противоречие с геополитическими и долгосрочными социально-экономическими целями развития и пространственного освоения России.

В условиях актуальных вызовов пространственному развитию сохранение указанных диспропорций и пролонгация сложившихся тенденций могут привести к ухудшению геополитического и геоэкономического положения страны. Поэтому взамен стихийной самоорганизации пространства страны необходимо предложить стратегию государственного действия по совершенствованию пространственной организации России - Стратегию пространственного развития Российской Федерации.

Предпринимавшиеся разработки проектов документов стратегического уровня во многом фиксировали ситуацию в состоянии системы расселения Российской Федерации и намечали пути развития сложившейся системы расселения [1; 3]. Этой проблематике посвящён ряд фундаментальных трудов отечественных учёных и практиков градостроительства [2; 4-7 и другие].

В рамках предлагаемого нами видения пространственного развития России - учёт сформулированных ранее подходов и новые разработки. В качестве основных составляющих желаемого образа будущей пространственной организации России, которые сформируют вектор движения и целевые установки стратегии её пространственного развития, должны быть определены:

повышение связности и сбалансированности пространства страны на основе активизации и укрепления межрегиональных связей, снижения межрегиональной дифференциации, изменения преобладающего тренда внутренней миграции, в том числе закрепление населения на геополитически значимых территориях;

создание пространственной среды благоприятной для жизнедеятельности, для формирования человеческого капитала и предотвращения оттока его за рубеж, повсеместное повышение доступности услуг социальной инфраструктуры;

повышение конкурентоспособности экономики страны на основе её инновационной модернизации и диверсификации с учётом задействования потенциала высокотехнологичного развития, в том числе в городских агломерациях, и согласованного использования широкого арсенала таких форм её пространственной организации, как кластеры, территории опережающего развития, ОЭЗ, новые промышленные районы на суше и на шельфе, опорные зоны и так далее;

инфраструктурное обустройство территории, обеспечивающее повышение её транспортной и информационной связности, мобильность агентов национальной экономики и населения, а также эффективную реализацию транзитного потенциала;

осуществление неистощительного природопользования и сохранение окружающей среды.

При формировании облика будущего, обширное пространство России следует рассматривать не как обременение, а как мощный ресурс, обеспечивающий возможности развития за счёт разнообразия, как неотъемлемое достояние и стратегическое конкурентное преимущество в глобальной экономике и системе международных отношений.

Стратегия как стратегия активного государственного действия по совершенствованию пространственной организации России, исходящая из основного принципа фундаментального освоения пространства страны, предполагает его рациональное комплексное использование, которое может быть обеспечено:

во-первых, максимальным раскрытием потенциала отдельных территорий, определяемого спецификой их природных, социально-экономических и культурно-политических условий, и стимулированием экономического роста, основанного на разных факторах и источниках, созданием новых центров развития разного уровня с учётом глобальных процессов, а также региональных и местных интересов;

во-вторых, формированием крупных пространственных структур - глобально конкурентоспособных макрорегионов, осуществляющих долгосрочные мегапроекты межрегионального сотрудничества, обеспечивающие синергетический эффект от взаимодополняющей реализации перспективной экономической специализации регионов и способствующие встраиванию России в систему мирохозяйственных связей, в глобальные цепочки добавленной стоимости на выгодных для неё условиях;

и, в третьих, эффективным государственным регулированием, обеспечивающим гибкость системы управления пространственным развитием, сочетающимся с его саморегулированием, с широким использованием проектного подхода.

Принципы пространственного развития

• Пространственное сплочение - обеспечение территориальной целостности России и её связности.

• Пространственная доступность социальных благ - обеспечение равных возможностей для реализации прав и свобод граждан, в том числе на основе сокращения чрезмерных межрегиональных и внутрирегиональных различий в уровнях социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и входящих в их состав муниципальных образований.

• Комплексный подход - учёт геополитических факторов в неразрывной связи с экономическими и социальными, гармонизация макроэкономической, отраслевой и социальной эффективности реализации проектов пространственного развития, обеспечение их экологической (природосберегающей) ориентированности.

• Безусловная ценность каждого места - дифференцированный подход к определению перспектив пространственного развития с учётом интегрального многоцелевого зонирования страны на основе оценки совокупного потенциала пространственных систем («население» - «хозяйство» - «территория»), позволяющей определить различные источники экономического роста для различных территорий.

• Равнозначность уровней пространственного развития - национального, макрорегионального, регионального, местного, которые должны развиваться гармонично и согласованно друг с другом.

• Обеспечение сбалансированности пространственного развития - предотвращение процессов сверхконцентрации, содействие появлению новых территорий роста, предотвращение дальнейшего оттока населения Сибири и Дальнего Востока, депопуляции сельских территорий и малых городов, инфраструктурного обеспечения пространственного развития экономики и социальной сферы.

• Повышение управляемости - совершенствование институтов и нормативной правовой базы пространственного развития, обеспечение взаимной дополняемости системы государственного регулирования и рыночных механизмов саморегулирования пространственного развития.

Цель Стратегии пространственного развития

С учётом указанных принципов, а также целевых установок долгосрочного развития страны, заданных Стра-тегией-2030 и Стратегией национальной безопасности Российской Федерации, главной целью Стратегии пространственного развития России является совершенствование пространственной структуры экономики Российской Федерации, обеспечивающее повышение ее конкурентноспособности и улучшение качества жизни населения.

Задачи Стратегии пространственного развития

• Повышение степени интегрированности (связности) и сбалансированности пространства на основе активизации и укрепления межрегиональных связей и снижения межрегиональной дифференциации, закрепления населения на геополитически значимых территориях.

• Создание пространственной среды благоприятной для жизнедеятельности и формирования человеческого капитала, повсеместное повышение доступности услуг социальной инфраструктуры.

• Содействие повышению конкурентоспособности экономики на основе её инновационного развития, согласованного использования эффективных форм пространственной организации и условий преференциального развития, а также потенциала городских агломераций и межрегиональных взаимодействий в рамках макрорегионов.

• Инфраструктурное обустройство территории, повышение её транспортной и информационной связности, доступности населённых мест и мобильности населения, а также эффективной реализации транзитного потенциала

• Обеспечение экологической безопасности и сохранения окружающей среды, неистощительного природопользования.

• Максимальное раскрытие социально-экономического потенциала отдельных территорий страны, создание новых центров развития.

• Формирование крупных пространственных структур

- глобально конкурентоспособных макрорегионов, осуществляющих долгосрочные мегапроекты межрегионального сотрудничества.

• Совершенствование государственного регулирования

- обеспечение гибкости системы управления пространственным развитием в сочетании с его саморегулированием, использование проектного подхода, повышение эффективности взаимодействия органов власти всех уровней, активизация местного самоуправления и межмуниципального сотрудничества.

Основные направления и приоритеты совершенствования системы расселения России

Основными направлениями и приоритетами совершенствования системы расселения России должны стать:

- обеспечение учёта приоритетов размещения производительных сил на основе позиционирования крупных городов и урбанизированных районов как центров инновационного развития;

- формирование опорных центров развития территорий освоения природных ресурсов и геостратегически важных территорий;

- дифференцированный подход, заключающийся в определении набора специальных мер для главной полосы расселения и для зон очагового расселения.

При этом для главной полосы расселения основными направлениями её совершенствования будут являться:

- формирование и развитие полицентрической модели, заключающейся в создании и развитии компетенций крупных городов - межрегиональных центров и их функционального экономического ареала;

- отказ от действующей экстенсивной модели территориального развития Московской столичной агломерации;

- формирование опорных центров сельских систем расселения - межрайонных центров, сервисно-производственных и оптово-распределительных центров в малых и средних городах;

- сохранение и развитие форм расселения на геостра-тегически важных территориях, территориях исторических поселений федерального и регионального значения.

В зоне очагового расселения основными направлениями её совершенствования будут являться:

- развитие сети базовых опорных мест, образуемых населёнными пунктами преимущественно вахтово-экспедици-онного и мобильного типа, в том числе традиционных для коренных народов Севера;

- развитие адаптированной к северным условиям транспортной инфраструктуры, обеспечивающей устойчивые транспортные связи: базовых опорных мест с межрегиональными центрами, вахтово-экспедиционных и мобильных населённых пунктов с базовыми опорными центрами.

Другим важнейшим направлением (приоритетом) пространственного развития России является формирование пространственной организации производительных сил страны, инновационное развитие и совершенствование форм пространственной организации экономики

В качестве цели совершенствования пространственной организации производительных сил Стратегия пространственного развития России должна определить эффективное использование пространства, обеспечивающее реализацию всех составляющих его совокупного потенциала, устойчивый и сбалансированный экономический рост и инновационное развитие.

Пространство может и должно стать для России ресурсом и стимулом развития, использоваться для укрепления национальной экономики путём решения таких задач как:

- инновационное развитие экономики, создание условий для функционирования высокотехнологичной «экономики знаний»;

- обеспечение целостности пространства для размещения производительных сил на основе развития инфраструктуры, повышения мобильности трудовых ресурсов;

- повсеместное повышение экономической активности, создание новых центров роста, снижение межрегиональной дифференциации.

Определяя необходимость совершенствования пространственной организации экономики России, следует исходить из того, что инновационное развитие экономики России будет иметь различные проявления на разных уровнях пространства.

Приоритетные направления развития пространственных структур на территории Российской Федерации

Приоритетным направлением развития пространственных структур является формирование макрорегионов на территории Российской Федерации.

В настоящее время в качестве главного управленческого объекта стратегического планирования пространственного развития России выступает совокупность её регионов. В Стратегии предлагается использовать более эффективное укрупнённое зонирование территории страны, связанное с формированием макрорегионов.

Выделение макрорегионов и определение состава следует из положений федерального закона № 172-ФЗ. Макрорегионы - территории двух и более субъектов Российской Федерации, социально-экономические условия в пределах которых требуют выделения отдельных направлений, приоритетов, целей и задач социально-экономического развития при разработке документов стратегического планирования - в различных вариантах и сочетаниях.

В основу формирования макрорегионов может быть положен проектный подход, предполагающий разработку проектов межрегиональной интеграции, объединяющих и взаимоувязывающих перспективное развитие хозяйственных комплексов сопредельных субъектов Российской Федерации в составе макрорегионов. В целях формирования макрорегионов и управления ими на межрегиональном уровне могут создаваться проектные администрации макрорегионов.

Укрупнённое зонирование территории страны позволит:

- повысить связность российского пространства, используя потенциал межрегиональной интеграции, формируя глобальный конкурентный облик новых, более мощных пространственных структур - макрорегионов.

- обеспечить реализацию долгосрочных инфраструктурных мегапроектов, выходящих за рамки отдельных субъектов Российской Федерации, требующих объединения и координации усилий федерального центра и групп регионов;

- повысить управляемость процессов пространственного развития на основе подхода, учитывающего специфические цели и задачи развития разных частей страны, их потенциально разные роли при определении форм поддержки приоритетных территорий;

- обеспечить эффективную реализацию системы стратегического планирования в Российской Федерации, сформировав крупные объекты управления пространственным развитием, в рамках которых возможны согласование и взаимоувязка приоритетов отраслевого и территориального развития.

Другим приоритетным направлением развития пространственных структур на территории Российской Федерации должны стать эффективная экономическая специализация и комплексное социально-экономическое развитие регионов.

Устойчивость социально-экономического развития регионов на долгосрочную перспективу должна обеспечиваться за счёт более глубокой диверсификации структуры региональной экономики.

Повышение эффективности пространственного развития России обусловливает необходимость разработки и использования в системе его государственного регулирования структурно-отраслевой и проблемно-ориентированной типологий субъектов Российской Федерации. Такой подход позволит осуществлять развитие экономики регионов на основе эффективного использования их экономического потенциала, а государственное регулирование - с учётом отраслевой и проблемно-ориентированной типологии регионов.

Ещё одним приоритетным направлением развития пространственных структур выступает определение приоритетов пространственного развития основных проблемных зон Российской Федерации.

Основные виды таких зон определены. Для каждой из них Стратегией будут сформулированы свои особые приоритеты (целевые задачи) развития, конкретизирующие общие цели и задачи Стратегии.

Экологическая безопасность пространственного развития Российской Федерации

Объектом государственной политики в части реализации пространственного развития должны выступать территориальные экономико-социально-природные комплексы, что обуславливает необходимость обязательного учёта экологических требований, накладывающих ограничения на характер и соответствующие параметры перспективного развития хозяйственной деятельности на различных территориях.

В качестве обобщающего критерия, определяющего масштабы допустимой нагрузки на природную среду, предлагается рассматривать хозяйственную ёмкость локальных экосистем, оценки которой наряду с оценками экологической ситуации на различных территориях должны лечь в основу рекомендаций по учёту экологических последствий при решении задач совершенствования системы расселения и размещения производительных сил в рамках разработки и реализации Стратегии.

Интеграция пространственных структур России в евразийское и мировое экономическое пространство

В целях обеспечения встраивания пространственных структур разного уровня в единое евразийское и мировое экономическое пространство в период до 2030 года предстоит осуществить:

- опережающее развитие в регионах специализированных видов экономической деятельности, ориентированных на общероссийский или мировой товарные рынки и использующих благоприятные территориальные факторы экономического роста;

- модернизацию существующих, строительство новых транспортных узлов, коммуникаций регионального, межрегионального и международного значения с учётом их сопряжения с существующими и проектируемыми международными транспортными коридорами и транспортно-логистическими комплексами;

- формирование и функционирование высокоэффективной инновационной инфраструктуры, ориентированной на поддержку на региональном (межрегиональном) уровне создания и распространения инноваций в отраслях региональной экономики;

- формирование институциональной инфраструктуры, ориентированной на поддержку на региональном (или межрегиональном) уровне развития экспортноориентированных высокотехнологичных производств и иных видов экономической деятельности, а также на привлечение иностранных инвестиций в наиболее значимые сектора региональной экономики

Территориально-пространственные аспекты Стратегии пространственного развития нуждаются в детальной разработке, их всесторонний анализ и последующий мониторинг как основа новых подходов в сочетании с российскими традициями освоения пространства будут способствовать созданию комфортных условий для жизни людей, новых мест приложения труда, развития бизнеса, для которого будут обозначены ориентиры пространственного развития экономики и формирования инфраструктурного каркаса.

Литература

1. Смоляр, И.М. Национальная доктрина градостроительства России. Концепция градостроительной политики России на начало XXI века / И.М. Смоляр. - М., 2001.

2. Владимиров, В.В. Диалог с пространством / В.В. Владимиров. - М., 2004.

3. Градостроительная доктрина Российской Федерации / Коллектив авторов, рук. Г.В. Есаулов. - М.: Экон-Информ, 2014.

4. Любовный, В.Я. Города России: альтернативы развития и управления / В.Я. Любовный. - М.: Экон-Информ, 2013.

5. Перцик, Е.Н. Географическая мысль: история. Проблемы, поиск решений / Е.Н. Перцик. - М.: Мастер, 2013.

6. Малоян, Г.А. Агломерация - градостроительные проблемы / Г.А. Малоян. - М., 2010.

7. Митягин, С.Д. Градостроительство. Эпоха перемен / С.Д. Митягин. - СПб: Зодчий, 2016.

Literatura

1. Smolyar I.M. Natsional'naya doktrina gradostroitel'stva Rossii. Kontseptsiya gradostroitel'noj poLitiki Rossii na nachalo XXI veka / I.M. Smolyar. - M., 2001.

2. Vladimirov V.V. Dialog s prostranstvom / V.V. Vladimirov. - M., 2004.

3. Gradostroitel'naya doktrina Rossijskoj Federatsii / Kollektiv avtorov, ruk. G.V. Esaulov. - M.: Ekon-Inform, 2014.

4. Lyubovnyj V.Ya. Goroda Rossii: al'ternativy razvitiya i upravleniya / V.Y. Lyubovnyj. - M.: Ekon-Inform, 2013.

5. Pertsik E.N. Geograficheskaya mysl': istoriya. Problemy, poisk reshenij / E.N. Pertsik. - M.: Master, 2013.

6. Maloyan G.A. Aglomeratsiya - gradostroitel'nye problemy / G.A. Maloyan. - M., 2010.

7. Mityagin S.D. Gradostroitel'stvo. Epoha peremen / S.D. Mityagin. - SPb: Zodchij, 2016.