О правовой политике противодействия экстремистской деятельности на международном уровне

УДК 341.4 ББК 67.9

Анохин Юрий Васильевич Anokhin Yury Vasilievich

заместитель начальника Барнаульского юридического института МВД России по научной работе доктор юридических наук, доцент.

Deputy Head on Scientific Work, Barnaul Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, Doctor of Law, Associate Professor. Тел.: 8 (3852) 379-102.

Верхоглядов Ян Евгеньевич Verkhoglyadov Yan Evgenyevich

преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Барнаульского юридического института МВД России.

Lecturer, Department of Civil-Law Disciplines, Barnaul Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation. Тел.: 8 (3852) 379-394.

О ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЭКСТРЕМИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА МЕЖДУНАРОДНОМ УРОВНЕ

On legal policy of counteraction of extremist activity at the international level

В статье рассматривается современная ситуация в сфере противодействия экстремизму. Отдельное внимание уделяется нормативным документам и мероприятиям, реализуемым международным сообществом в этом направлении. По результатам проведенного анализа авторы выделили проблемные аспекты и предприняли попытку сформировать рекомендации по совершенствованию правовой антиэкстремистской политики.

Ключевые слова: экстремизм, воинствующий экстремизм, терроризм, ООН, план, противодействие, международное взаимодействие.

Важность исследования вопросов построения антиэкстремистской политики не вызывает сомнения, так как в большинстве государств регистрируются правонарушения настоящей направленности. Актуальность рассмотрения именно международного аспекта обусловлена масштабностью деятельности и структурной разветвленностью некоторых экстремистских организаций, от чего противодействие исключительно на уровне одного государства представляется нерациональным. Кроме того, целесообразность изучения сложившейся правовой политики по противодействию экстремизму в мировом сообществе и отдельных иностранных государствах определена возможностью вычленения негативных обстоятельств, которые необходимо избегать при формировании собственной антиэкстремистской полити-

In this article consider the current situation in the field of countering extremism. Special attention is paid to normative documentation and activities implemented by the international community in this direction. Based on the results of the analysis the authors singled out the problematic aspects and attempted to formulate recommendations for improving the legal antiextremist policy.

Keywords: extremism, violent extremism, terrorism, UN, plan, counteraction, international cooperation.

ки, а также выделения наиболее ценного положительного опыта. Слепое заимствование последнего в лучшем случае может привести к нулевой эффективности, а в худшем - к отрицательным последствиям. Необходимо комплексное изучение всех обстоятельств, в которых перенимаемые элементы функционируют в иных условиях. Это весьма обширный круг вопросов для предварительного изучения: начиная от менталитета населения и заканчивая уровнем доступности Интернета.

Несмотря на то, что в некоторых государствах ответственность за подобные деяния существует еще с XIX века (к примеру, Уголовный кодекс Индии 1898 года в ст. 153А содержал норму, предусматривающую ответственность за разжигание вражды или ненависти между «различными классами индийских

граждан») [1, с. 119], в настоящий момент отсутствуют общепризнанное определение экстремизма [2, с. 129] и четкая классификация его видов, что составляет дополнительную сложность. Подобное обстоятельство сказывается на формулировании основополагающих направлений политики по противодействию экстремизму в нормативных правовых актах и правоприменительной практике уполномоченных структур.

Недавние события на Украине, в Сирии и последующая реакция мирового сообщества продемонстрировала не менее серьезные проблемы в вопросах общей оценки, к примеру, безусловно опасной противоправной деятельности - терроризма, именования некоторых вооруженных формирований «умеренной оппозицией» и т. п.

Даже тот факт, что прошло почти 70 лет с момента принятия некоторых международных документов, ставших фундаментом для последующего построения противодействия экстремизму и его крайней форме проявления - терроризму*, так и не разрешает вопрос эффективного противодействия экстремизму. Одной из причин подобной тенденции Х. Карзай, экс-президент Афганистана, назвал отсутствие доверия на международном уровне между ведущими государствами: Россией, Индией, Китаем и США [3].

Нельзя категорично утверждать, что работа по вопросам улучшения качества международного сотрудничества в сфере противодействия экстремизму не ведется. Так, 22 декабря 2015 года с попыткой консолидировать усилия выступил генеральный секретарь Организации Объединенных Наций (далее - ООН) Пан Ги Мун. Подготовленный им План действий по предупреждению воинствующего экстремизма (А/70/674) [4] (далее - План) 12 февраля 2016 года утвердила Генеральная Ассамблея ООН, постановив продолжить его рассмотрение на соответствующих мероприятиях.

Именно этот документ призывает страны мобилизовать свои силы и средства, сообща

противодействовать экстремизму. Исход инициативы именно от ООН обусловливается ее статусом единственного международного межправительственного органа, который способен выступать от всего мирового сообщества во всех случаях, когда воинствующие экстремисты стремятся посеять нетерпимость и рознь [5].

Проблемным моментом в представленном Плане видится отсутствие четкого определения понятия «воинствующий экстремизм». Учитывая, что с 1989 [6] по 2017 год открытым остается вопрос разработки единых и принятых всеми государствами на международном уровне понятий «терроризм» и «экстремизм», вычленение именно воинствующего экстремизма видится не совсем целесообразным. Дополнительно вносят неясность в План пересекающиеся употребления «воинствующего» и «насильственного» экстремизма.

Формулировки «террористические группы» и «воинствующие экстремистские группы» в Плане зачастую определяются как тождественные. Превалируют упоминания именно о террористических организациях: Исламское государство Ирака и Леванта (ИГИЛ), Боко харам, Аль-Каида**. К примерам угроз, создаваемых воинствующим экстремизмом, относят деятельность, в том числе присущую террористам: похищения, убийства, нападения на госучреждения и так далее [5]. В содержание национальных планов, которые подразумеваются в качестве одного из элементов построения государственно-правовой политики, рекомендуются к включению меры по привлечению к ответственности боевиков-террористов, осуществляющих выезды за границу. Дополнительно отметим, что рассматриваемый Планом воинствующий экстремизм схож с определением терроризма в США: «предумышленное, политически мотивированное насилие, совершаемое против мирного населения или объектов субнациональными группами или подпольно действующими агентами, обычно с целью повлиять на настроение общества» [7, с. 54].

* В качестве примера можно привести документы как общей (Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 года; Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года; Международный пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 года, и так далее), так и специальной направленности (Европейская конвенция о пресечении терроризма от 27 января 1977 года; Декларация о мерах по ликвидации международного терроризма от 9 декабря 1994 года; Международная конвенция ООН о борьбе с бомбовым терроризмом от 16 декабря 1997 года и так далее).

** Запрещенные на территории России террористические организации.

Подобные высказывания еще сильнее стирают грань между рассматриваемыми поня-

________/П ^ ^__

тиями. С аналогичной позицией выступил заместитель главы Министерства иностранных дел РФ по вопросам противодействия терроризму О. В. Сыромолотов, высказав мнение о том, что таким способом предпринимаются попытки к манипулированию в своих интересах понятием «террористическая или экстремистская организация». Также чиновник обратил внимание на то, что настоящий План можно охарактеризовать как механизм для создания «цветных революций» [8].

В Плане четко указано, что, несмотря на исследования факторов, способствующих воинствующему экстремизму, за последние 15 лет максимально достоверных статистических данных о причинах радикализации отдельных лиц не имеется. Следовательно, изложенную информацию в Плане допустимо назвать в определенной степени субъективной, однако объективно положительные элементы настоящий документ все же содержит. Наряду с общими и весьма распространенными способами противодействия, рекомендуется вовлекать общины в профилактическую работу, осуществлять меры по ресоциализации экстремистов. Важным решением, на наш взгляд, видится выделение в качестве приоритетных и одних из наиболее эффективных направлений по предотвращению экстремизма наравне с глобальным национальные и региональные уровни деятельности власти [5].

В целом План может оказать значительную помощь в формировании государственно-правовой политики по противодействию экстремизму, но в большей степени тем странам, которые угрозу экстремизма в полной мере пока не осознали и не приняли масштабных мер реагирования. К примеру, для России настоящий документ каким-то открытием не стал, так как планы и стратегии разрабатывались и существовали ранее, а перечисленные меры в большинстве своем уже реализовывались государством.

Остается неясным вопрос о том, почему мировое сообщество в контексте международной организации, обладающей, казалось бы, наибольшим авторитетом, первоначально не разработает четкие определения экстремизма и терроризма, а лишь потом преступит к построению системы противодействия таковым

явлениям. Актуальность данного вопроса дополнительно подчеркивает неспособность некоторых государств самостоятельно сформулировать понятийный аппарат. К примеру, в Великобритании на высшем уровне обсуждается проблема необходимости выработки определения термина «антисемитизм» [9]. Подобная инициатива была поддержана как в Великобритании, так и за ее пределами, однако фактически антисемитизм - это проявление экстремизма. Видится не совсем логичным в отсутствие общего определения вырабатывать частные, а тем более, не дав ясную характеристику экстремизму, определять антисемитизм, русофобию и так далее.

Отдельного упоминания заслуживает научно-технический прогресс, результаты которого не обошли стороной и вопрос противодействия экстремизму на всемирном уровне. В планах Совбеза ООН к 30 апреля 2017 года подготовить меры по борьбе с пропагандисткой деятельностью террористов и экстремистов через Интернет и социальные сети, чтобы обезопасить наибольший сегмент пользовательского сообщества - молодежь [10].

Настоящая инициатива актуальна, но, как и в рассмотренном выше вопросе, есть более глобальная задача, которой в силу ряда причин не уделяется внимания. Так, отсутствует международно-правовой акт, четко регламентирующий взаимодействие государств по противодействию экстремизму и терроризму в информационно-коммуникационном пространстве. Как справедливо отмечает Ю. Н. Троегубов, разработка и принятие подобного документа, к примеру, по инициативе ООН, значительно облегчило бы борьбу с противоправной деятельностью экстремистских и террористических организаций в Интернете [11, с. 146].

Предварительно резюмируя все вышеизложенное, отметим, что как мировым сообществом в целом, так и конкретными странами, меры к построению правовой политики в сфере противодействия экстремизму предпринимаются, однако их последовательность и эффективность оставляют желать лучшего.

Отсутствие фактического взаимодействия по вопросам противодействия терроризму [12] и экстремизму является потенциальной угрозой безопасности всех стран. Сотрудничество, пусть и на минимальном уровне, необходимо, так как благодаря ему возможно качест-

венно противодействовать, например, религиозному экстремизму (после признания запрещенными в одних странах, многие экстремистские организации продолжают свободно функционировать на территории иных государств, где их деятельность не рассматривается как противоправная). Противодействие экстремизму в Интернете также окажется более эффективным при консолидации усилий всего мирового сообщества, тем самым предотвратив вербовку новых членов в ряды запрещенных организаций.

Сегодня большинство государств предпринимают попытки к конструированию собственных определений рассматриваемых нами противоправных явлений. Вместе с тем в отсутствие единой или хотя бы одобренной большинством участников мирового сообщества позиции складываются недопустимые ситуации, когда группы лиц, совершающие в Сирии откровенно преступные деяния (публичные казни и пытки, обстрелы школ, минирование детских игрушек и т. п.), некоторыми государствами признаются «умеренной оппозицией» и получают различного рода поддержку.

Одной из важных задач, стоящих перед мировым сообществом, видится формулировка и нормативное закрепление понятий экстремизма и терроризма. Разрешение ее позволит разграничить два, безусловно, взаимосвязанных явления и разработать качественную систему противодействия им. Следует отметить, что опыт построения российской антиэкстремистской политики целесообразно считать одним из основных элементов при осуществлении работы в рассматриваемых направлениях.

Количество регистрируемых преступлений

почве ненависти в США пострадало 8 208 человек, в 2006 году - 9 652, в 2007 году - 9 536, в 2008 году - 9 691, в 2009 году - 8 336 [13, с. 99], в 2010 году - 8 208 [15], в 2011 году -7 713 [16], в 2012 году - 7 164 [17], в 2013 году - 7 242 [18], в 2014 году - 6 727 [19]. В Российской Федерации, по неофициальным данным, общее число жертв составило не менее 84 в 2015 году и не менее 171 в 2014 году [20, с. 5].

Изучение ситуации в иностранных государствах обусловливает следующие выводы: зарубежная критика российской государственно-правовой политики в сфере противодействия экстремизму не совсем обоснована [21]; имеющийся опыт по построению антиэкстремистской политики РФ целесообразно рассматривать мировому сообществу как один из материалов для анализа и последующего формирования общих подходов к противодействию экстремизму; российским субъектам правотворчества следует избегать попыток слепого внедрения иностранных стандартов, а стратегия развития правовой политики России должна базироваться на принципе сокращения и постепенного свертывания рецепции иностранного права при более детальном анализе собственного опыта прошлых лет [22, с. 35].

В заключение, возвращаясь к противодействию экстремизму на международном уровне, отметим, что 15 июня 2017 года принято решение о структурном изменении Секретариата ООН. В его составе появится Контртеррористическое управление, в которое войдут отделы и структуры из Департамента по политическим вопросам, которые ранее занимались проблемами терроризма (Канцелярии Целевой группы по осуществлению контртеррористических мероприятий и Контртеррористи-

на почве ненависти за рубежом, которые по смыс- ческого центра ООН). Борьба с терроризмом лу схожи с экстремистскими в РФ, общее число и предотвращение воинствующего экстремиз-пострадавших [13, с. 99] развенчивают миф об ма рассматриваются в качестве одной из ос-особо острой напряженности в межнациональныхновополагающих задач нового управления

и межрелигиозных взаимоотношениях исключительно на территории РФ по сравнению с другими странами. Так, в 2012 году в России зарегистрировано 696 преступлений, совершенных на почве национальной и иной ненависти, в США -5 796, в Великобритании - 42 236 (20122013 гг.), в Канаде - 1 414 [14]. Согласно данным официальных отчетов Федерального бюро расследований, в 2005 году от преступлений на

[23]. Насколько целесообразно таковое организационное решение, какова будет его эффективность, покажет только будущее, однако если базовые вопросы относительно понятийного аппарата и качества взаимодействия между государствами не будут решены, вероятнее всего, степень экстремистских и террористических угроз для мирового сообщества останется на том же уровне.

Литература

Bibliography

1. Капинус О. С. Современное уголовное право в России и за рубежом: некоторые проблемы ответственности. М., 2008.

2. Никитин А. Г. Экстремизм как объект общетеоретического и общеправового анализа: дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2010.

3. Экстремизм появляется благодаря плохим политикам - Карзай. URL: http://365info. kz/2016/04/ekstremizm-poyavlyaetsya-bla-godarya-plohim-politikam-karzaj/

4. План действий. Генеральный секретарь 15 января 2016 года представил Генеральной Ассамблее План действий по предупреждению воинствующего экстремизма. URL: https:// www.un.org/counterterrorism/ctitf/ru/plan-action-prevent-violent-extremism.

5. План действий по предупреждению воинствующего экстремизма. URL: http:// www.unic.ru/sites/default/files/RU_Plan.pdf.

6. Меры по предупреждению международного терроризма. URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UND0C/GEN/N89/203/96/PDF/ N8920396.pdf.

7. Профилактика (предупреждение) экстремизма и терроризма: методическое пособие для пропагандистов / под общ. ред. Л. Н. Пан-ковой, Ю. В. Таранухи. М., 2010.

8. Российский МИД обвинил США в попытках размыть понятие терроризма. URL: https://ria.ru/world/20161111/1481165531 .html.

9. Мэй выступает за официальное определение антисемитизма. URL: http://www.bbc.com/ russian/news-38288199.

10. СБ ООН намерен выработать меры по борьбе с пропагандой экстремизма. URL: http:// ria.ru/world/20160511/1431459046.html.

11. Троегубов Ю. Н. Проблемы противодействия экстремизму в сети Интернет // Гуманитарный вектор. Серия: История, политология. 2014. № 3 (39).

12. Чижов объяснил неэффективность спецслужб Европы в борьбе с терроризмом. URL: https://rg.ru/2016/07/15/chizhov-obiasnil-neeffektivnost-specsluzhb-evropy-v-borbe-s-terrorizmom.html.

13. Клейменов М. П. Преступность ненависти в США // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2012. № 1 (30).

14. Кто угрожает мигрантам из Центральной Азии в России? URL: http://www.stanradar.com/

1. Kapinus O. S. Modern criminal law in Russia and abroad: some problems of responsibility. Moscow, 2008.

2. Nikitin A. G. Extremism as an object of general theoretical and general legal analysis: dis. ... PhD in law. Kazan, 2010.

3. Extremism appears due to bad policies -Karzai. URL: http://365info.kz/2016/04/ekstrem-izm-poyavlyaetsya-blagodarya-plohim-politikam-karzaj/.

4. Plan of action. On 15 January 2016, the Secretary-General submitted to the General Assembly Plan of action to prevent violent extremism. URL: https://www.un.org/counterterrorism/ ctitf/ru/plan-action-prevent-violent-extremism.

5. Plan of action to prevent violent extremism. URL: http://www.unic.ru/sites/default/illes/ RU_Plan.pdf.

6. Measures to prevent international terrorism. URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/ UND0C/GEN/N89/203/96/PDF/N8920 396.pdf.

7. Prevention (warning) of extremism and terrorism. Methodical tool for propagandists / under the general editorship of L. N. Pankova, Yu. V. Taranukha. Moscow, 2010.

8. The Russian Foreign Ministry accused the US of trying to blur the notion of terrorism. URL: https://ria.ru/world/20161111/1481165531 .html.

9. May speaks for an official definition of anti-semitism. URL: http://www.bbc.com/russian/ news-38288199.

10. The UN Security Council intends to work out measures to combat the propaganda of extremism. URL: http://ria.ru/world/20160511/143145 9046.html.

11. Troyegubov Yu. N. Problems of countering extremism in the Internet // Humanitarian vector. Series: history, political science. 2014. № 3 (39).

12. Chizhov explained the ineffectiveness of Europe's special services in the fight against terrorism. URL: https://rg.ru/2016/07/15/ chizhov-obiasnil-neeffektivnost-specsluzhb-evropy-v-borbe-s-terrorizmom.html.

13. Kleimenov M. P. Criminality of hatred in the USA // Bulletin of Omsk university. Series «Law». 2012. № 1 (30).

14. Who threatens migrants from Central Asia in Russia? URL: http://www.stanradar.com/news/ full/20751 -kto-ugrozhaet-migrantam-iz-tsentral-noj-azii-v-rossii.html.

news/full/20751 -kto-ugrozhaet-migrantam-iz-tsen-tralnoj-azii-v-rossii.html.

15. Hate crime statistics: Victims. URL: https:// www.fbi.gov/about-us/cjis/ucr/hate-crime/2010/nar-ratives/hate-crime-2010-victims.

16. Hate crime statistics: Victims. URL: https:// www.fbi.gov/about-us/cjis/ucr/hate-crime/2011/nar-ratives/victims.

17. Hate crime statistics: Victims. URL: https:// www.fbi.gov/about-us/cjis/ucr/hate-crime/2012/top-ic-pages/victims/victims_final.

18. Hate crime statistics: Victims. URL: https:// www.fbi.gov/about-us/cjis/ucr/hate-crime/2013/top-ic-pages/victims/victims_final.

19. Hate crime statistics: Victims. URL: https:// www.fbi.gov/about-us/cjis/ucr/hate-crime/2014/top-ic-pages/victims_final.

20. Верховский А. Движение ультраправых в ситуации давления. Ксенофобия и радикальный национализм и противодействие им в 2015 году в России. URL: http://hro.org/ files/doklad_sova.pdf.

21. ERCI conclusions on the implementation of the recommendations in respect of the Russian Federation subject to interim follow-up. URL: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/ecri/Coun-try-by-country/Russia/RUS-IFU-IV-2016-026-ENG.pdf.

22. Анохин Ю. В., Аничкин Е. С., Бирюков С. В. и др. Стратегия российской государственно-правовой политики и вопросы обеспечения прав человека / под общ. ред. Ю. В. Анохина. Барнаул, 2015.

23. Генеральная Ассамблея приняла решение создать в ООН Контртеррористическое управление, которое возглавит заместитель Ген-секретаря. URL: http://www.un.org/russian/news/ story.asp?newsID=28126#.WUi6MEWLTIV.

15. Hate crime statistics: Victims. URL: https:// www.ffii.gov/about-us/cjis/ucr/hate-crime/2010/nar-ratives/hate-crime-2010-victims.

16. Hate crime statistics: Victims. URL: https:// www.ibi.gov/about-us/cjis/ucr/hate-crime/2011/nar-ratives/victims.

17. Hate crime statistics: Victims. URL: https:// www.ibi.gov/about-us/cjis/ucr/hate-crime/2012/top-ic-pages/victims/victims_final.

18. Hate crime statistics: Victims. URL: https:// www.ibi.gov/about-us/cjis/ucr/hate-crime/2013/top-ic-pages/victims/victims_iinal.

19. Hate crime statistics: Victims. URL: https:// www.ibi.gov/about-us/cjis/ucr/hate-crime/2014/top-ic-pages/victims_iinal.

20. Verhovsky A. The movement oi the ultra-rights in pressure situation. Xenophobia and radical nationalism and counteraction to them in 2015 in Russia. URL: http://hro.org/iiles/doklad_sova.pdi.

21. ERCI conclusions on the implementation oi the recommendations in respect oi the Russian Federation subject to interim iollow-up. URL: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/ecri/Coun-try-by-country/Russia/RUS-IFU-IV-2016-026-ENG.pdi.

22. Anokhin Yu. V., Anichkin E. S., Biryu-kov S. V., ect. Strategy oi Russian state-legal policy and issues oi ensuring human rights / under the general editorship oi Yu. V. Anokhina. Barnaul, 2015.

23. The General Assembly decided to establish in the UN the Office oi Counter-Terrorism, which will be headed by the Deputy Secretary General. URL: http://www.un.org/russian/news/ story.asp?newsID=28126#.WUi6MEWLTIV.