Министерское правотворчество в Российской империи: роль юридической аргументации

И.В. Михеева

Михеева Ирина Вячеславовна - кандидат, юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и административного права Нижегородского филиала Национального исследовательского университета «Выьсшая школа экономики»

Министерское правотворчество в Российской империи: роль юридической аргументации

Правотворческая деятельность министерств Российской империи предполагала участие в законотворческом процессе и самостоятельное подзаконное нормотворчество. Первая функция реализовывалась через: формулирование законодательного предположения и внесение его в уполномоченный орган, участие в законодательной инициативе, составление текста законопроекта и внесение его на обсуждение законодательного органа, участие в обсуждении законопроекта. Вторая - через создание ведомственного нормативного акта. Законодатель не в состоянии предусмотреть все изменения в общественной и экономической жизни. В связи с этим формулировки норм закона исторически носят более общий характер и конкретизируются в ходе подзаконного нормотворчества.

Изданный (в министерстве или с участием министерства) нормативно-правовой акт должен был иметь четкие основания для принятия, быть весомым и аргументированным. Аргументация в правотворчестве представляет, таким образом, определенный интерес с точки зрения теоретической и исторической интерпретации. В процессе правотворчества юридическая (нормативная, правовая) аргументация выступает в разных качествах. Она считается одним из базовых методов в юридической практике, представляя собой систему способов убеждения.

Рассматривая правовую аргументацию в рамках диалектического метода как «процедуру отстаивания нормативной рациональной точки зрения по определенным правилам», когда сама дискуссия -это диалог на тему о приемлемости той или иной точки зрения1, в рамках правотворчества можно обратить внимание и на другой аспект ее содержания, когда аргументация - не процесс, а статично зафиксированное «обоснование действия»2.

Дело в том, что обоснованность любого государственного решения, оформленного в нормативном акте, придает весомость, убедительность акту, необходимую адекватность его последующей реализации. Убедительность правовой позиции субъекта нормотворчества, представленной в принятом нормативно-правовом акте, поддерживается правовыми аргументами, совокупность которых можно рассматривать в качестве правовой аргументации. Можно выделить некоторые срезы этой проблемы.

Если обратиться к подзаконному нормотворчеству, то, несмотря на существующее в современной теории права и в административном праве различие определения административного акта (акта управления), единодушно выделяются наиболее важные признаки правового акта государственного управления, которые в некоторой степени можно отнести и к исследуемой проблеме. Они издаются уполномоченными на то субъектами государственного управления в пределах их компетенции, рамки которой определены законодательством; занимают определенное место в иерархической системе актов управления, что подразумевает соответствие одних актов управления другим, изданным вышестоящими звеньями системы исполнительной власти; характеризуются определенной процедурой принятия (подготовки проекта, обсуждения, визирования, правовой экспертизы, согласования, утверждения и т. д.) и обязательным соответствием текста управленческого акта правилам юридической техники3.

В Российской империи существовали требования, предъявляемые непосредственно к предписаниям министра. Они содержались в Общем наказе министерствам 1811 года. Наряду с требованиями иметь установленную форму, ограничиваться тем кругом дел, который установлен для каждого министерства, была определена необходимость издавать министерские распоряжения в пределах закона4.

1 www.ling-expert.ru/library/slovar/lawargumen.html

2 Лисанюк Е.Н. Аргументация в нормативных контекстах: подходы и проблемы // Коммуникация и образование: Сборник статей / Под ред. С.И. Дудника. - СПб., 2004. - С. 216-233.

3 См.: Власенко Н.А. Теория государства и права: Научно-практическое пособие. - М., 2009; Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. - М., 2005; Дмитриев Ю.А. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов. - М., 2008; Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов / Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский, Е.В. Трофимов. - М., 2000; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. - М., 2002. - Т II. Г осударственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция; и др.

4 Манифест от 25 июня 1811 года «Общее учреждение министерств» // ПСЗ. - Т. XXX. - № 24687. - § 259, 262, 263.

Если обратиться к разным видам министерских актов, то очевидным будет указание на правовое основание принятия административного акта. Можно сетовать на сходство в структуре и содержании различных по форме административных актов1. Между тем очевидным является традиционность указания в начале ведомственного акта на конкретные более высокие по иерархии нормативно-правовые акты, во исполнение и для обеспечения реализации которых этот административный акт составлялся.

В разных видах актов, сходных по предмету правового регулирования, например, в «Правилах о мерах предупреждения и пресечения чумы на местном рогатом скоте Ставропольской губернии» и «Инструкции для руководства местам и лицам, привлекаемым к исполнению Правил о мерах предупреждения и пресечения чумы на местном рогатом скоте Ставропольской губернии»2 указано, что Правила были составлены на основании Высочайшего повеления от 3 мая 1879 года, подписаны товарищем министра внутренних дел; а Инструкция составлена и издана по постановлению губернского распорядительного комитета, утверждена товарищем министра внутренних дел 20 декабря 1887 года.

Импульс для подготовки министерских циркуляров мог содержаться в указании монарха. Например, Именной Указ «О доставлении описей достопамятных вещей» 1826 года предписывал «учинить со стороны МВД надлежащие распоряжения»3. В связи с этим от Министерства внутренних дел в этом же году последовало циркулярное обращение к губернаторам с просьбой немедленно собрать по губерниям точные сведения об упомянутых вещах и доставить их описи в Министерство внутренних дел4, а затем циркуляр о немедленном собрании по всем губерниям необходимых сведений. При этом в каждом из приведенных документов указывался правовой «посыл» издаваемого акта.

Наряду с указанием императора таким «посылом» могло стать Сенатское определение, о чем также указывалось в самом тексте акта. Это, например, циркуляр МВД по Департаменту общих дел от 4 ноября 1866 года «О выполнении статей Устава строительного, запрещающих кладоискательство и разрушение памятников старины», циркуляр Министерства внутренних дел по Технико-строительному комитету от 11 ноября 1869 года «О доставлении в министерство описаний и чертежей археологических и исторических памятников» и др. 5

Таким образом, правовым основанием для принятия министерством административного акта могло быть распоряжение высших органов: Высочайшее усмотрение или повеление, мнение Государственного совета, определение Правительствующего Сената. Указание на них в текстах конкретных административных актов подзаконного характера служило той правовой аргументацией, которая указывала на законность министерских распоряжений, придавая авторитет и убедительность управленческому решению. При этом в основе содержания подзаконного министерского акта лежала правовая позиция законодателя.

Важным фактором в формировании министерской правовой позиции, фиксируемой в административном акте нормативного характера, определенным импульсом к реализации регулятивной функции министерствами была пресса. В архивных делах по подготовке того или иного нормативного документа встречаются подборки тематических газетных статей. В частности в печати активно отмечались случаи гибели памятников, неоднократно выдвигались требования организации дела охраны древностей. Так, в газете «Биржевые ведомости» (7 августа 1901 года) приводился ряд фактов вандализма по отношению к «памятникам и документам старины» и предлагались пути сохранения их от расхищения и разрушения. Эта статья была представлена министру внутренних дел. На ней написано: «ДОД. К докладу. 9 августа 1901 год» и сделана пометка: «Доложить министру 27 марта 1901 г.: п. 3. О памятниках, древностях и т. п. Составить циркуляр о состоянии древностей с их описанием, на какие средства содержатся и реставрируются, какие суммы требуются для приведения их в надлежащий вид»6. В итоге вопрос регистрации памятников как первоначальной меры их охраны был поддержан очередным министерским циркуляром (опубликован 12 сентября 1901 года в «Правительственном Вестнике») на имя губернаторов, градоначальников и обер- полицмейстеров о представлении в МВД списков памятников старины. В нем запрещалось «разрушать остатки древних замков, крепостей, памятников и других зданий древности». К принятию таких запретительных мер Министерство внутренних дел было подвигнуто благодаря высокому резонансу обсуждения этой проблемы в прессе.

1 См. об этом: Михеева И.В. Правотворческая деятельность министерств Российской империи в XIX - начале XX века: Дис... д-ра юрид. наук. - Владимир, 2012. - С. 172-208.

2 Сборник инструкций, циркуляров, правил и других распоряжений Министерства внутренних дел и местного губернского начальства, касающихся ветеринарной части Ставропольской губернии. - Ставрополь, 1896. - С. 1118, 19-31.

3 Именной Указ, объявленный министром внутренних дел гражданским губернаторам «О доставлении сведения о достопамятных вещах, принадлежавших Императорской фамилии и поступивших для хранения по разным казенным зданиям в государстве» от 30 мая 1826 года // ПСЗ 1. - Т. 1. - № 376.

4 ГАНО, ф. 3, оп. 1, д. 2, л. 81.

5 Охрана памятников истории и культуры в России. XVIII - начало XX века: Сборник документов / Сост. Р.Е. Альт-шуллер. - М., 1978. - С. 91-92.

6 РГИА, ф. 1284, оп. 186, д. 11а, л. 4-5 об.

Присутствовали циркуляры, исходящие от МВД и его подразделений, поводом для принятия которых было обращение общественных учреждений. Примером может служить циркуляр МВД по Центральному статистическому комитету от 27 апреля 1863 года за № 63 «О доставлении сведений о памятниках древностей российских, к отечественной истории и жизни народов относящихся», изданный по просьбе и настоянию Императорской Археологической комиссии и обращенный к губернским и областным статистическим комитетам. В нем министерство поддержало предложение Археологической комиссии о привлечении к работе по сбору сведений о памятниках членов губернских и областных статистических комитетов, которые по составу и кругу своих действий располагали информацией

о местных достопримечательностях1.

Сложившаяся во вверенной министерству сфере управления ситуация, требующая разрешения, могла быть фактическим основанием для принятия административного акта. Основой выбора средств и способов правовой регламентации служила информация, специально собираемая из прессы, от граждан, от общественных учреждений, научной общественности, а также в обязательном порядке от подчиненных министерству «мест». Все это влияло на формирование правовой позиции министерств, как субъектов нормотворчества, обращало его внимание на необходимость решения той или иной общественной проблемы, иногда «подсказывало» способы решения последней, хотя и не обязывало «нормотворца» в лице министерства принимать решение, оформляемое в нормативно- правовой акт.

Административный акт содержал итоговую совокупную позицию того или иного министерства, имеющую под собой основание, соответствующую совокупность аргументов правового характера. Данная совокупность аргументов (аргументация), рассматриваемая в контексте ведомственной правотворческой деятельности не имела целью доказать чью-то вину, встроиться в процесс противобор-ствования разных мнений, полемику. Она (правовая аргументация) скорее являлась тем «общим знаменателем» всей нормотворческой работы, который обосновывал принятое решение, будучи в то же время обязательным требованием и характеристикой качественного правового акта.

Интерес представляет ситуация, которая сложилась с принятием и обнародованием 20 ноября 1831 года Сенатского указа о повышении таможенных пошлин на разные товары с временной прибавкой на все привозные по 12,5 процента на 1832 год. Представление в Г осударственный совет о принятии данной меры было сделано министром финансов Е.Ф. Канкриным 19 октября 1831 года. Совет в это время занимался проектом нового закона о дворянских выборах. Е. Ф. Канкрин настаивал на скорейшем рассмотрении его представления, чтобы успеть сделать распоряжения таможням до 1832 года. Департамент государственной экономии Государственного совета в течение октября рассмотрел представление министра финансов, и 31 октября оно было заслушано в Общем собрании Государственного совета. 7 ноября дело было отправлено императору и подписано 11 ноября 1831 года. Указ был прост по основному содержанию, сами же правила и порядок новых сборов содержались в конце приложенной к указу росписи в виде примечаний. В этих примечаниях, как бы между прочим, говорилось и о времени действия этой меры. Сбор прибавочных 12,5% со всех товаров должен был начаться со дня получения таможенных указов в таможенном ведомстве «без очистки пошлиной» еще находящихся и вновь прибывающих товаров.

Этот указ (с росписью по особому Высочайшему повелению) был напечатан в московских газетах 14 ноября. Петербургский Сенат получил его 16 ноября, а обнародовал 20-го. Московские газеты с эстафетой пришли в Петербург 17 ноября (то есть раньше обнародования Сенатом). И на следующий день купцы поспешили к очистке своих товаров по старому еще тарифу до официального получения в таможне Сенатского указа о надбавке на 12,5%. Таким образом, 18 ноября Петербургская таможня успела принять денег до 700 тысяч рублей.

В то время директор департамента внешней торговли Д.Г. Бибиков (ставший потом министром внутренних дел) из опасения, чтобы на следующий день не очистили по прежней пошлине еще больше товара, предписал таможне с наступающего утра взимать уже прибавочные проценты, ссылаясь на распоряжение, сделанное министром финансов в Москве о взимании этих процентов с напечатания указа в местных газетах.

Обратное действие Указа 11 ноября, то есть распространение его на товары, находившиеся еще в складах во время его издания, вызвали возмущение купечества, которое дошло до императора. Министр финансов вынужден был объясняться с императором «о причинах, побудивших к сему постановлению». А затем по Высочайшему повелению в Государственном совете этот вопрос был рассмотрен 3 декабря. В журнале заседания Государственного совета в качестве причины «неосмотрительного пропуска» предложенной министром финансов меры называлось то, что в представлении министра не было упомянуто о распространении надбавки на товары, уже находящиеся в таможне. Указывалось, что расчет министра об усилении доходов по этой части на 1832 год был основан «на годовой сложности», без причисления какого-либо единовременного сбора с товаров, уже сложенных в таможнях. Было отмечено, что Совет не обратил внимания на примечания, где обычно излагается лишь

1 РГИА, ф. 789, оп. 8, д. 130, л. 56 об., 57.

простой порядок исполнения или исключения из правил, а не те предметы, которые требуют особого обсуждения. В журнале была дана и негативная оценка доводов министра и настояние на изъятии 12,5% надбавки на товары, поступившие в таможню до получения в них Указа 11 ноября, и более того возвратить эту надбавку тем из торгующих, с которых она уже взята. Составленный на этом основании указ был подписан 7 декабря 1831 года1.

Министру финансов удалось провести свое решение через Государственный совет, в некоторой степени введя в заблуждение его членов нарочитым изменением принятого построения акта. Наиболее важный факт был вынесен из основной части документа в примечания. Кроме того министр попытался дать закону обратное действие своим явно выходящим за рамки компетенции распоряжением о взимании 12,5% надбавки в московских таможнях до обнародования Сенатского указа. Это, во-первых, явно выходило за рамки его компетенции, во- вторых, ухудшало права хозяйствующих субъектов. Незаконное распоряжение министра стало основанием для принятия «ошибочного» распоряжения начальника Департамента внешней торговли о распространении надбавки на товары, уже находящиеся в петербургских таможнях.

Было отменено не только распоряжение министра и начальника департамента внешней торговли, но и сам Сенатский указ, изданный на основании принятого по инициативе министра финансов решения Г осударственного совета.

В данном случае министр обязан был придерживаться правовой позиции законодателя, как при проектировании законодательной нормы, так и в ходе обеспечения ее реализации. «Разрыв» между правовой позицией законодателя и министра привел к «подтасовке» правовой аргументации, а затем, как следствие, к признанию подготовленного министром законодательного акта и актов во исполнение его недействующими.

Готовый административный акт, обращенный к неопределенному кругу лиц, должен быть доказательным. Для этого обозначается цель и основание его принятия: во исполнение и на основании. Эти правовые основания могут отождествляться с правовой аргументацией принятого акта, а также включать в себя юридически закрепленное право и обязанность совершать нормотворческое действие. В противном случае может быть совершена правотворческая ошибка, подобная той, которая рассмотрена выше. Между тем сам факт такого рода ошибочных правотворческих действий в ходе создания и реализации законодательного решения показателен.

Обращаясь к рассмотренному случаю, заметим, что, во-первых, с помощью технико-юридической «уловки» (в данном случае это может рассматриваться как умышленно совершаемая ошибка технического выстраивания структуры документа) министр финансов смог продвинуть принятие «нужного» решения, в чем обозначилась очевидная возможность министров влиять на законодательный процесс на этапе подготовки текста и принятия законопроекта. Во-вторых, создавая механизм реализации законодательного акта, министр выбрал направление обеспечительных средств регулятивного характера без учета таких принципов правотворчества, как, например: закон обратной силы не имеет, нельзя ухудшить права субъектов регулируемых отношений. Безусловно, на это министр уполномочен не был. Ошибочный по структуре и последствиям акт законодательного характера, принятый с подачи министра финансов, и ошибочный по характеру обеспечительный акт самостоятельного министерского нормотворчества явились в данном случае результатом выхода министра за рамки своей компетенции. Нарушение требований подготовки нормативного правового акта обесценило правовую аргументацию принимаемых - законодательного и подзаконных - актов, создало необходимость последних.

Современные министерства как федеральные органы исполнительной власти осуществляют нормотворческую деятельность, действуя во исполнение закона, обеспечивая реализацию этого закона2. Для этого они осуществляют распорядительную деятельность, принимают акты, в том числе нормативного характера. В этом случае в административном нормативном акте министерств содержится ссылка на правовое основание принятия конкретного акта, под воздействием которого формировалась правовая позиция министерства, и обозначение которого может служить правовой аргументацией при объяснении мотивации принятия того или иного акта министерства в рамках их правотворческой деятельности. При этом рассматривается не форма и процесс, а скорее допустимые критерии. Содержанием правовой аргументации становится обоснование принятия необходимого нормативного решения в рамках государственного управления. Заметим, что в этом случае правовая аргументация теряет свою диалоговость, заменяется императивностью принятого норматива. «В отрыве» от объекта аргументированного воздействия, выхода из вербальной диалоговой

1 Именной Указ, данный министру финансов «О невзыскивании за некоторые товары 12,5 процентов с пошлинного рубля определенной в Высочайше утвержденной росписи 11 прошлого ноября» от 7 декабря 1831 года // ПСЗ 2. -Т. 6. - Ч. 2. - № 4998. Подробно об этом в дореволюционной доктрине: Корф М.А. Записки. - М., 2003. - С. 29-31.

2 Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 11. - Ст. 945.

коммуникации, правовая аргументация тем более требует предварительно продуманной четкой вы-веренности, «надежности», ясности.

Следует заметить, что в философской литературе иногда наблюдается неопределенность. Понимая под формой правовой аргументации «систему правовых актов, содержащих соответствующие нормы, возникшие в процессе эволюции культуры человеческих взаимоотношений, аккумуляции социального опыта человечества» некоторые авторы «к конкретным формам правовой аргументации» относят: «обычай, многократно повторяющееся поведение в обществе; судебный (административный) прецедент и судебная практика; нормативный договор (международный договор, решение, конвенция)»1. В данном утверждении представлены несоотносимые в выбранном контексте понятия системы и ее элементов. Между тем заданный первоначально тезис заслуживает внимания. Во всяком случае, в министерском нормотворчестве формой правовой аргументации служила совокупность правовых актов, на основании и во исполнение которых принималось министерское решение и формулировалось в административном акте.

Таким образом, правовая позиция законодателя являлась правовой аргументацией министерских ведомственных актов. Эта правовая аргументация лежала в основе формирования оценки правовой действительности министерством, разрабатывающим подзаконный акт (или законопроект). Она помогала сформулировать концепцию проекта акта государственного управления, формально предопределяла обязанность «нормотворца» в лице министерства принимать нормативное решение. При этом с одной стороны министры могли активно участвовать в формировании правой позиции законодателя, готовя проекты законодательных актов. С другой стороны, принятый законодательный акт становился правовым основанием для принятия подзаконного акта министерством и формой правовой аргументации в министерском нормотворчестве. Кроме того, используемая в правотворчестве правовая аргументация несколько отличается от той, которая позиционируется исследователями в рамках логического, дедуктического и риторического подходов2. Из определения уходит явный диалоговый характер, что предопределяет необходимость усиливать правовую аргументацию административных актов авторитетом законодателя.

1 См.: Макеева Е.А. Правовая аргументация как объект гносеологического анализа: Дис... канд. филос. наук. - М., 2003.

2 http://www.ling-expert.ru/library/slovar/lawargumen.html

--------------- 217