Совершенствование методики формирования доходной базы местных бюджетов

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕТОДИКИ ФОРМИРОВАНИЯ ДОХОДНОЙ БАЗЫ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

Т.В. КОНОВАЛОВА,

кандидат экономических наук, профессор, заведующая кафедрой «Финансы и кредит» М.С. ХОРОХОРИН Мичуринский государственный аграрный университет

Реформирование межбюджетных отношений в России постепенно превратилось в некий постоянный процесс. Сменяются концепции и программы, уточняется бюджетное законодательство, при этом, однако, оптимальная модель взаимодействия всех уровней управления в системе разделения бюджетных полномочий и ресурсов пока не создана. Полагаем, что этого и не может произойти в ближайшем будущем вследствие глубинных причин социально-экономической дифференциации регионов России, противоречий в череде реформ, нестабильности законодательства и других факторов, препятствующих построению оптимальной модели. Это не означает, однако, что не следует стремиться к созданию такой модели.

В течение нескольких последних лет были внесены значительные изменения в налоговое и бюджетное законодательство, основными целями которых федеральные органы власти провозгласили укрепление финансовых основ местного самоуправления. Однако результаты этих реформ, на наш взгляд, далеки от достижения этой цели.

Действующая система организации местных бюджетов требует соответствующего обеспечения налоговыми доходами, а не только регулирования сбалансированности бюджетов через механизм трансфертов. Реальную пользу могут принести только позитивные изменения в законодательстве РФ, нацеленные на реальное укрепление самостоятельности муниципальных образований.

Уже само определение «собственные доходы бюджетов», данное в новой редакции ст. 47 Бюджетного кодекса РФ, вызывает сомнение в своей правомерности из-за включения в состав этих доходов безвозмездных и безвозвратных перечислений в виде межбюджетных трансфертов (кроме субвенций из федерального и регионального фондов компенсаций). Подобная трактовка подрывает основы

финансовой самостоятельности субфедеральных и муниципальных образований, не заинтересовывает территориальные органы управления в развитии экономики на подведомственной территории и ориентирует их на финансовое иждивенчество.

Согласно ст. 61, 61.1 и 61.2 Бюджетного кодекса РФ с 1 января 2006 г установлены следующие налоговые доходы муниципальных образований (табл. 1).

При этом только два из вышеприведенных налогов являются непосредственно местными — земельный налог и налог на имущество физических лиц. остальные (и прежде всего налог на доходы физических лиц) поступают в местные бюджеты в порядке перераспределения из региональных бюджетов.

Рассмотрим, насколько значительными являются поступления от налогов, формирующих муниципальные бюджеты, в налоговой системе России (рис. 1).

Как видно, крайне незначительны поступления от местных налогов в консолидированном бюджете РФ — суммарно они составляют 1%. Та же самая ситуация наблюдается и на уровне консолидированных бюджетов субъектов РФ (2,4%) и консолидированного бюджета Тамбовской области (4,5%). Исследования показали, что несколько более существенны поступления от этих налогов непосредственно для местных бюджетов. однако и здесь их доля не поднимается высоко (20%). То есть в результате всех реформ за бюджетами муниципальных образований были закреплены поступления от двух наименее значимых налогов, что фактически лишило муниципалитеты собственных доходов, а значит, и финансовой самостоятельности (табл. 2).

Чем выше уровень бюджетной системы, тем доля налоговых доходов значительнее — в консолидированном бюджете РФ и федеральном бюджете она составляет 69,9 и 60,9% соответственно, а с учетом таможенных пошлин, которые совсем недавно

Таблица 1

Налоговые доходы муниципальных образований

Бюджеты поселений Бюджеты муниципальных районов Бюджеты городских округов

Земельный налог — 100% Земельный налог — 100% Земельный налог - 100%

Налог на имущество физических лиц — 100% Налог на имущество физических лиц — 100% Налог на имущество физических лиц - 100%

НДФЛ - 10% НДФЛ — 20% НДФЛ — 30%

ЕСХН - 30% ЕНВД — 90% ЕНВД — 90%

ЕСХН — 30% ЕСХН — 60%

Госпошлина — 100% Госпошлина — 100%

Коне, бюджет РФ

Коне, бюджеты субъектов РФ

Коне, бюджет Тамбовской обл.

Местные бюджеты по Тамбовской обл.

Бюджет г. Мичуринска

Рис. 1. Доля налогов, поступающих в местные бюджеты, в бюджетах разных уровней (по данным за 2005 г.), %

Налог на доходы физических лиц Единый налог на вмененный доход Земельный налог Налог

на имущество физических лиц

Доля налоговых доходов в доходах бюджетов разных уровней и доля покрытия расходов этих бюджетов

за счет налоговых доходов в 2005 г., %

Таблица 2

Показатель Конс. бюджет РФ Федеральный бюджет РФ Конс. бюджеты субъектов РФ Тамбовская область Бюджет Москвы Бюджет Мичуринска

Конс. бюджет Региональный бюджет Местные бюджеты

Доля налоговых доходов в доходах бюджетов разных уровней, % 69,9 / 91,2 60,9 / 92,5 73,4 38,6 45,4 28,3 82,5 28,39

Доля покрытия расходов бюджетов разных уровней за счет налоговых доходов, % 89,5 / 116,8 88,8 / 135 74,8 38,8 45,4 28,8 85,7 28,28

были выведены из состава налогов и вовсе — 91,2 и 92,5%. Однако на уровне местных бюджетов этот показатель не дотягивает даже до 30%. Стоит оговориться, что на уровне подавляющего большинства местных бюджетов (такая ситуация, как в Москве, наблюдается лишь в нескольких муниципальных образованиях по всей России).

основным доходным источником местных бюджетов в результате всех преобразований оказались поступления от налога на доходы физических лиц, который полностью поступает в бюджеты субъектов Федерации, а уж затем распределяется между муниципальными образованиями. Стоит ли говорить, что образуются встречные финансо-

вые потоки, которые не только затрудняют работу соответствующих финансовых органов, но и могут привести к потере части средств.

При действующей ныне системе распределения налогов в стране нет ни одного региона, который бы стремился привлечь на свою территорию жителей, поскольку последние для органов власти любого уровня — источник бюджетных расходов, а не фактор увеличения доходов. Практика свидетельствует, что значительное число людей работают в городах, а проживают в других муниципальных образованиях и нередко — в других субъектах Федерации. Основные государственные (в том числе и муниципальные) услуги они получают по месту своего жительства. Поступления же от уплачиваемых ими налогов зачисляются в бюджеты органов власти, на территории которых они работают. Здесь же они получают минимум государственных услуг. Неуплата налоговых поступлений по месту жительства физических лиц, во-первых, не обеспечивает перераспределительного эффекта, а во-вторых, обусловливает неэффективное использование ограниченных денежных средств, доступных государству.

Зачисление налога на доходы физических лиц по месту жительства могло бы снизить неравномерность распределения налоговой базы по территории страны и привести к некоторому нивелированию различий в доходах не только муниципальных, но и региональных бюджетов. Также такая форма уплаты налога на доходы физических лиц будет стимулировать органы власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления контролировать институт регистрации граждан и расширять производство на подведомственной им территории.

Основными следствиями налоговой и бюджетной реформ явились такие результаты, как:

• за муниципалитетами в качестве доходных источников закреплены наименее значимые налоги (налог на имущество физических лиц и земельный налог);

• основная часть доходов местных бюджетов формируется за счет безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов;

• увеличение расходов местных бюджетов не обеспечено соответствующим увеличением налоговых доходов;

• полномочия закреплены по тем налогам, которые не представляют существенного интереса для инвесторов.

На наш взгляд, для эффективного решения вышеперечисленных проблем необходима реализация следующих мероприятий по совершенствованию

методики формирования доходной базы местных бюджетов:

1) разработать и внести в Государственную Думу законопроект, изменяющий место уплаты налога на доходы физических лиц (с места работы на место жительства налогоплательщика);

2) закрепить за бюджетами муниципальных районов поступления (или их части) от транспортного налога;

3) усовершенствовать практику закрепления за местным самоуправлением новых вопросов местного значения, влекущих установление новых расходных полномочий, не обеспеченных источниками финансирования;

4) перенести сроки введения главы «Земельный налог» на более поздний срок в связи с незавершенностью до настоящего времени оценки кадастровой стоимости земельных участков;

5) проработать и принять главу НК РФ «Местный налог на недвижимость»;

6) необходимо в кратчайшие сроки разработать и утвердить формы статистической отчетности, которые бы соответствовали требованиям реформы местного самоуправления и сопровождающей ее реформы бюджетного процесса в целом;

7) на федеральном уровне законодательно закрепить обязательность и одновременно возможность для физических лиц до определенного срока зарегистрировать принадлежащее им имущество на льготных условиях и по упрощенной системе — без такой регистрации невозможно достоверно оценить налоговую базу муниципальных образований, для этих же целей следует проводить работы по созданию реестра субъектов муниципальной собственности и их паспорта, а также реестры и паспорта собственников земельных участков. Подводя итоги, следует сказать, что из двух возможных вариантов развития бюджетной системы: следование распространенному в цивилизованном мире пути — ее либерализации, предоставление региональным и местным властям реальной бюджетной самостоятельности (бюджетный федерализм), или возврат к политике централизованного управления го -сударственными финансовыми ресурсами с дотационными методами регулирования территориальных бюджетов (бюджетный феодализм) российская экономика идет по второму пути, не способствует укреплению финансовых основ местного самоуправления, так как на практике муниципальные власти реально лишены финансовой независимости и самостоятельности.