Правовое регулирование труда муниципальных служащих

УДК 352.075.1: 342.52 © В. Б. Муравченко

В.Б. Муравченко

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРУДА МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ

В статье рассматривается правовое регулирование труда муниципальных служащих. Сделан вывод о том, что Закон о муниципальной службе вводит ряд новых положений, которые позволяют расширить границы по отношению к Трудовому кодексу РФ. Появились реальные предпосылки для того, чтобы служебное право Российской Федерации регулировало не только государственно-служебные, но и муници-пально-служебные отношения.

Ключевые слова: трудовое право, трудовое законодательство, правовое регулирование труда, трудовые отношения, трудовые соглашения, нормы трудового права, трудовая деятельность, трудовой договор.

Правовое регулирование труда муниципальных служащих осуществляется нормами ряда отраслей права - прежде всего трудового права и муниципального права.

В тесной взаимосвязи с Трудовым кодексом РФ состоит законодательство о службе: о государственной службе, о муниципальной службе, об исполнительной службе и других видах службы.

Трудовое право традиционно рассматривает муниципальную службу как область реализации права граждан на труд и охватывает вопросы, относящиеся как к статусу служащего (время работы и время отдыха, льготы, гарантии и т.д.), так и к прохождению службы (прием на работу, порядок прохождения, увольнение).

В.М. Манохин отмечает, что ТК установил в качестве участников, субъектов трудовых отношений два понятия - работодатель и работник вместо рабочего, служащего и т.д. в прежнем Кодексе (КЗоТ). То есть в любых официально оформленных трудовых соглашениях юридически значимыми состоят указанные лица, в т.ч. интересующие нас как служащие. В связи с такой общесоциальной трактовкой трудового процесса раздаются голоса о том, что служба, в частности государственная служба, суть института трудового законодательства в его полном объеме [6, с. 16].

Наиболее существенные изменения институту муниципальной службы предстоят именно в этой сфере. Рядом ученых в последнее время все активнее ставится вопрос об объективности выделения новой дисциплины - служебного права или права государственной службы, которая определяется как система правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, рассматривается в качестве подотрасли административного права и охватывает в т.ч. законодательство о муниципальной службе [1]. Такой подход обретает нормативные очертания. Статья 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе» определяет, что законодательство Российской Федерации и ее субъектов о труде, содержащее нормы трудового права, применяется к отношениям, связанным с гражданской службой в части, не урегулированной данным федеральным законом, принятие которого ознаменовало переход в сфере государственной службы от договорных отношений к служебно-правовым. Так, Т.Э. Каллагов, С.М. Петров отмечают, что деятельность

на должностях, входящих в реестр государственных должностей государственной службы, является не трудовой, как об этом прямо говорилось ранее, а служебной, регулируемой законодательством, отличным от трудового [4, с. 28].

Однако в Федеральном законе о муниципальной службе доминируют базовые положения правого регулирования служебных отношений нормами трудового права. Таким образом, суть административной реформы в сфере публичной службы, которая в принципиальном отношении сводилась к отказу от регулирования служебных отношений нормами трудового права и переводу всего служебного законодательства в сферу права административного с постепенным формированием в нем единой подотрасли служебного права, в том, что касается муниципальной службы, оказалась полностью выхолощенной [4, с. 32].

Дискуссионным является вопрос о том, какая отрасль права регулирует трудовую деятельность государственных и муниципальных служащих. Одни ученые считают, что это предмет трудового законодательства. Другие считают, что это часть административного права [10].

В Федеральном законе о муниципальной службе законодатель отказался от дублирования норм трудового законодательства. В нем предусмотрено, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих Российской Федерации.

В.С. Нечипоренко, Л.В. Прибыткова отмечают, что предмет регулирования муниципальной службы состоит из двух частей: регулирование статуса служащих и регулирования их деятельности с учетом статуса муниципального служащего [8, с. 48]. К трудовой отрасли относятся регулирование труда и положения служащего как работника, определяемое только трудовыми, и непосредственно связанными с трудовыми, отношениями. При отнесении регулируемых отношений к публичным - статус служащего - применяются и имеют приоритет нормы муниципального права, регулирующие муниципальную службу [8, с.49].

В.М. Манохин отмечает, что трудовое законодательство регулирует те отношения, которые обеспечивают государственному служащему выполнение должностных полномочий (содержание

этих полномочий устанавливается нормами административного права) [7, с. 9]. Статус государственного служащего как работника определяется нормами трудового права, а его статус как агента публичной власти обусловливается государственным и административным правом [3, с. 24].

Многие ученые указывают на объективную необходимость формирования на стыке трудового и административного права новой отрасли или подотрасли, нормы которой, не относились в полной мере ни к трудовому, ни к административному законодательству, были бы направлены на регулирование государственно-служебной деятельности [11, с.85].

И хотя идея замены трудоправовых норм на государственно-служебные не была реализована до конца, так как положения трудового законодательства сохраняет субсидиарное применение к отношениям, возникающим на государственной гражданской службе [9, с. 14]. Однако, по мнению М.В. Преснякова, С.Е. Чаннова уже можно говорить о начале практической реализации служебного права [10, с. 86].

При этом налицо взаимопроникновение тех и других норм, с оговоркой об отраслевой принадлежности норм, например, ст. 73 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» говорит о том, что те трудовые отношения, состоящие в ФЗ, регулируются трудовым законодательством, если они не урегулированы федеральным законом. Здесь явное несоответствие ст. 5 ТК, требующей соответствия Трудовому кодексу всех норм трудового права, содержащихся в иных федеральных законах [6, с.47].

Таким образом, существуют реальные предпосылки для того, чтобы служебное право Российской Федерации регулировало не только государственно-служебные, но и муниципально-служебные отношения. И здесь Закон о муниципальной службе должен бы основываться, на приоритете служебного права, приспосабливая для регулирования муниципально-служебных отношений нормы трудового законодательства.

Анализ законодательства о муниципальной службе позволяет сделать вывод о том, что Закон о муниципальной службе вводит ряд новых положений, которые позволяют расширить границы по отношению к Трудовому кодексу РФ в части: установления обязательности гражданства РФ или государства, с которым у РФ имеется международный договор; владения государственным языком РФ; соответствия квалификационным требованиям, наличия дееспособности без ограничений; согласия на прохождение процедуры допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую федеральными законами тайну, возраста.

Федеральный закон о муниципальной службе в отличие от Трудового Кодекса РФ устанавливает: обязательность и периодичность аттестации; категории лиц, не подлежащих аттестации; вид право-

вого акта, которым утверждается положение об аттестации.

Особенностью правового регулирования поступления на муниципальную службу является требование ст. 15 Федерального закона о муниципальной службе предоставлять при поступлении на службу сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; возможность в установленном федеральным законом порядке подвергать данные сведения проверке и отказывать в поступлении на службу в письменной форме и с указанием причин при выявлении обстоятельств, препятствующих поступлению гражданина на муниципальную службу; установление прав, ограничений и обязанностей муниципальных служащих, что связано с публичным характером их деятельности. Права, обязанности и ограничения муниципального служащего в Федеральном законе установлены исчерпывающим образом. Права и обязанности работника, установленные Трудовым кодексом РФ, применяются к муниципальным служащим в полном объеме, за исключением случаев, когда Трудовым кодексом РФ предусмотрен запрет или ограничение. Например, не применяется для муниципальных служащих право на прекращение исполнения должностных обязанностей в целях урегулирования трудового спора, право на объединение в органе местного самоуправления, за исключением профсоюзов и иных органов общественной самодеятельности.

В.С. Нечипоренко, Л.В. Прибыткова делают вывод о том, что регулирование труда муниципальных служащих отличается небольшим количеством особенностей, которые в целом несущественно изменяют трудовой статус муниципальных служащих. Концептуальной основой Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» является прямое действие многочисленных норм трудового законодательства, что облегчает порядок их применения. Учитывая положение ст. 11 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которому нормы трудового права распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем, на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной службе.

Трудовой кодекс допускает регулировать трудовые отношения не только законами, но и с применением иных нормативных актов - уставов, постановлений органов исполнительной власти и др.

Таким образом, проведенный анализ по правовому регулированию труда муниципальной службы Российской Федерации позволяет сделать следующие выводы.

Правовое регулирование труда муниципальных служащих осуществляется в тесной взаимосвязи с Трудовым кодексом РФ.

Существуют реальные предпосылки для того, чтобы служебное право Российской Федерации регулировало не только государственно-служебные, но и муниципально-служебные отношения.

Нормы трудового права распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем, на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной службе.

Проведенный анализ законодательства о муниципальной службе позволяет сделать вывод о том, что Закон о муниципальной службе вводит ряд новых положений, которые позволяют расширить границы по отношению к Трудовому кодексу РФ.

Библиографический список

1. Габричидзе, Б.Н. Принцип профессионализма в государственной службе [Текст] / Б.Н. Габричидзе, М.В. Колонда // Государство и право. - 1995. - № 12. - С. 56-61.

2. Габричидзе, Б.Н. Служебное право [Текст] / Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. - М.: Наука, 2003. - 452 с.

3. Иванов, С.А. Правовое регулирование отношений в сфере государственной службы [Текст] / С.А. Иванов, С.А. Иванкина, А.М. Куренной, С.П. Маврин, Е.Б. Хохлов // ЭЖ-ЮРИСТ. - 2004. - № 6. -С. 24-26.

4. Каллагов, Т.Э. Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации [Текст] / Т.Э. Каллагов, С.М. Петров. - М., 2009. - С.28-29.

5. Кузнецова Е.М. Подготовка специалистов по социальной работе в Омском государственном техническом университете: материалы Международ. науч.-практ. конф., посвящ. 50-летию НГТУ [Текст] / Е.М. Кузнецова// Проблемы гуманитарного образования в техническом вузе. - Новосибирск: нгту, 2000.

- 547 с.

6. Манохин, В.М. Дополнение к структуре административного права [Текст] / В.М. Манохин // Административное право и процесс. - 2013. - № 11. - С. 15-22.

7. Манохин, В.М. Нужны основы законодательства о службе Российской Федерации [Текст] / В.М. Манохин // Государство и право. - 1997. - № 9. - С. 9-14.

8. Нечипоренко, В.С. Муниципальная служба в Российской Федерации: Учебное пособие [Текст] / В.С. Нечипоренко, Л.В. Прибыткова. - М.: ИД «РАГС», 2009. - 548 с.

9. Ноздрачев, А.Ф. Преобразование в системе государственной службы в контексте административной реформы [Текст] / А.Ф. Ноздрачев // Законодательство и экономика. - 2005. - № 12. - С. 14-22.

10. Поляков, С. Регулирование служебных и трудовых правоотношений [Текст] / С. Поляков // Российская юстиция. - 1998. - № 12. - С. 34-38.

11. Пресняков, М.В. Реформирование законодательства о муниципальной службе как составная часть административной реформы [Текст] / М.В. Пресняков, С.Е. Чанов // Трудовое право. - 2007. - № 4.

- С. 85-98.

12. Старилов, Ю.Н. Служебное право [Текст] - М.: КНОРУС, 1996. - 345 с.

References

1. Gabrichidze, M.V. Kolonda Princip professionalizma v gosudarstvennoj sluzhbe [The principle of professionalism in public service] Gosudarstvo i pravo, 1995, № 12.

2. Gabrichidze B.N., Chernjavskij A.G. Sluzhebnoe pravo [Office right]. M., 2003.

3. Ivanov S.A., Ivankina S.A., Kurennoj A.M., Mavrin S.P., Hohlov E.B. Pravovoe regulirovanie otnosh-enij v sfere gosudarstvennoj sluzhby [Legal regulation of the relations in the sphere of public service]. JeZh-JuRIST, 2004, № 6, S. 24.

4. Kallagov T.Je., Petrov S.M. Pravovoe regulirovanie municipal'noj sluzhby v Rossijskoj Federacii [Legal regulation of municipal service in the Russian Federation]. M, 2009, S.28-29.

5. Kuznecova E.M. Podgotovka specialistov po social'noj rabote v Omskom gosudarstvennom tehnicheskom universitete: Materialy Mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii, posvjashhennoj pjatidesjatiletiju NGTU [Training of specialists on social work in Omsk the state technical university]. Prob-lemy gumanitarnogo obrazovanija v tehnicheskom vuze. Novosibirsk: NGTU, 2000, S. 47.

6. Manohin V.M. Dopolnenie k strukture administrativnogo prava [Addition to structure of administrative law]. Administrativnoe pravo i process, 2013, № 11, S.15.

7. Manohin V.M. Nuzhny osnovy zakonodatel'stva o sluzhbe Rossijskoj Federacii [Bases of the legislation on service of the Russian Federation are necessary]. Gosudarstvo i pravo, 1997, № 9, S. 9.

8. Nechiporenko V.S., Pribytkova L.V. Municipalnaja sluzhba v Rossijskoj Federacii: Uchebnoe posobie [Municipal service in the Russian Federation]. M.: ID «RAGS», 2009, S. 48.

9. Nozdrachev A.F. Preobrazovanie v sisteme gosudarstvennoj sluzhby v kontekste administrativnoj reformy [Transformation in system of public service in the context of administrative reform]. Zakono-datel'stvo i jekonomika, 2005, № 12, S.14.

10. Poljakov S. Regulirovanie sluzhebnyh i trudovyh pravootnoshenij [Regulation of office and labor legal relationship]. Rossijskaja justicija, 1998, № 12.

11. Presnjakov M.V., Chanov S.E. Reformirovanie zakonodatelstva o municipal'noj sluzhbe kak sostav-naja chast administrativnoj reformy [Reforming of the legislation on municipal service as component of administrative reform]. Trudovoe pravo, 2007, № 4, S. 85;

12. Starilov Ju.N. Sluzhebnoe pravo [Office right]. M., 1996.

LEGAL REGULATION OF WORK OF THE MUNICIPAL EMPLOYEES

Viktor B. Muravchenko,

senior lecturer, Siberian Institute of Business and Information on Technologies

Abstract. In clause the legal regulation of work of the municipal employees is considered. The conclusion is made that the Law on a municipal service enters a number of new rules, which allow expanding borders in relation to the labor code of Russian Federation. The real preconditions have appeared that the service right of Russian Federation adjusted not only state-service, but also municipal-service attitudes.

Keywords: labor right, labor legislation, legal regulation of work, labor attitudes labor agreements, norm of the labor right, labor activity, labor contract.

Сведения об авторе:

Муравченко Виктор Борисович - кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Сибирского института бизнеса и информационных технологий (г. Омск), e-mail: vik@mio.omskportal.ru.

Статья поступила в редакцию 19.05.2015.