Местное управление в системе многоуровневого правления Европейского союза

МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

А.И. Черкасов*

МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ МНОГОУРОВНЕВОГО ПРАВЛЕНИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Статья посвящена проблемам интернационализации местного управления в странах Европейского союза. Анализируются наиболее значимые документы, устанавливающие стандарты деятельности региональных и местных органов, механизмы реализации этих стандартов. Рассматриваются место и роль субнациональных властей в сложившейся в странах Европейского союза многоуровневой системе правления, особенности деятельности Комитета регионов ЕС.

т-о Европейская интеграция, местные и региональные власти, принцип суб-сидиарности, политика сплочения, многоуровневое правление, Комитет регионов.

Образование нового властного уровня - общеевропейского -дает местным сообществам дополнительные возможности маневра в рамках межправительственных отношений, включая защиту права на местное самоуправление, и отстаивания своих интересов на общеевропейском уровне1. В результате интеграционных процессов у местных властей «появилось новое окно возможностей», дающее им новые каналы связей и влияния, которые могут быть использованы в целях мобилизации дополнительных ресурсов для решения местных проблем2.

* Ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент (e-mail: aligorch@yandex.ru).

1 См.: Gutierrez-Camps A. Europeanization and Multilevel Governance: Trying to Make Sense of International Activities of European Local Governments // International Relations and Diplomacy. 2014. Vol. 2. No. 2. P. 85.

2 См.: Denters B., KlokP-J. The Netherlands: In Search of Responsiveness // Comparing Local Governance: Trends and Developments? / Ed. by B. Denters, L.E. Rose. Houndmills, 2005. P. 74.

Однако активность субнациональных властей различных стран на общеевропейском уровне, неодинакова и «во многом зависит от степени автономии и свободы маневра, которая им предоставлена в соответствующих государствах-членах, а также от степени влияния политики ЕС в той или иной сфере на региональные и местные дела»3. Кроме того, как показывают сравнительные исследования, «муниципалитеты рассматривают ЕС как средство обойти свои центральные или же федеральные правительства в ФРГ, Франции, Испании и в какой-то степени в Великобритании, в то время как в других странах подобное стремление не является столь отчетливо выраженным политическим императивом»4.

При этом появился и дополнительный уровень регулирования, что, по мнению специалистов, весьма чувствительно для местных властей в таких областях, как охрана окружающей среды (включая правила переработки отходов), транспорт, энергетика, сельское хозяйство, туризм, защита прав потребителей, установление стандартов торговли.

Анализ современного европейского права свидетельствует о более низкой степени интернационализации права, регулирующего институт регионального и местного управления, чем интернационализации права, регулирующего, например, права и свободы, а также деятельность общенациональных органов государственной власти. На уровне Европейского союза право на местное самоуправление было фактически впервые признано Маастрихтским договором 1992 г. Согласно действующей редакции Договора о Европейском союзе5 «Союз соблюдает равенство государств-членов в отношении Договоров, уважает национальную самобытность, свойственную их основным конституционным и политическим структурам, включая то, что касается регионального и местного самоуправления» (п. 2 ст. 4).

3 Nugent N. The Government and Politics of the European Union. Houndmills, 2010. P. 245.

4 John P. Local Government in Western Europe. L., 2006. P. 78.

5 Русский перевод Договора о Европейском союзе и Договора о функционировании Европейского союза см.: Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Отв. ред. С. Ю. Кашкин. М., 2013.

Кроме того, Договор о Европейском союзе распространил на региональный и местный уровни принцип субсидиарности. Как указывается в его п. 3 ст. 5, в соответствии с принципом субсидиарности в сферах, которые не относятся к его исключительной компетенции, Союз действует лишь в такой степени, в какой цели предполагаемого мероприятия не могут быть достаточным образом достигнуты государствами-членами на центральном, региональном или местном уровне, но ввиду масштабов или последствий предполагаемого мероприятия могут быть лучше достигнуты на уровне Союза.

К деятельности местных властей имеют отношения и положения Договора о функционировании Европейского союза об экономическом, социальном и территориальном сплочении, которые относятся к сфере совместной компетенции ЕС и государств-членов (ст. 4). Политика сплочения стала проводиться ЕС с конца 1980-х гг. В то время ее целью являлось «подтягивание по уровню развития Греции, Ирландии, большей части территории Испании, а также Португалии к историческому «ядру» ЕС и недопущение раскола территорий сообществ на «богатый Север» и «бедный Юг», в том числе через проекты общенационального значения, влияющие на регионы»6.

В настоящее время в связи с расширением Европейского союза подобная политика направлена в первую очередь на интеграцию новых стран-членов (многим из которых присущи достаточно серьезные региональные диспропорции) и решение общих для всех регионов ЕС проблем, в том числе посредством координации усилий в таких областях, как транспорт, энергетика, экология, сельское хозяйство и др. Политика сплочения нацелена также на обеспечение поддержки процессов европейской интеграции со стороны населения, в том числе через повышение доступности и качества оказываемых ему услуг, поощрение инноваций и предпринимательства, увеличение инвестиций в человеческий капитал и создание новых рабочих мест.

В более широком плане цель указанной политики может быть сформулирована как «содействие гармоничному развитию ЕС посредством создания условий для экономического и социального

6 Хасбулатов О.Р. Развитые страны: центры и периферия. Опыт региональной экономической политики. М., 2009. С. 144-145.

сплочения регионов и государств-членов»7. Продвижение гармоничного и сбалансированного развития территории всего Европейского союза предполагает, в частности, обмен опытом, знаниями, технологиями и лучшими практиками между региональными и местными властями в двух приоритетных сферах: «инновационная экономика» и «окружающая среда и предотвращение рисков».

Основными инструментами политики сплочения являются структурные фонды, через которые традиционно осуществлялось перераспределение средств в пользу менее развитых регионов. Сегодня к ним относятся три важнейших фонда: Европейский социальный фонд, Европейский фонд регионального развития и Фонд сплочения. Из Европейского социального фонда финансируются мероприятия и программы по профессиональной подготовке и переподготовке населения, борьбе с безработицей, социальной интеграции лиц с ограниченными возможностями, из Европейского фонда регионального развития - программы и проекты по усилению экономического и социального сплочения в Европейском союзе и снижению региональных диспропорций. Данная цель достигается за счет не только осуществления прямых инвестиций в предприятия и финансирования различных инфраструктурных проектов, но и «создания финансовых инструментов (таких как фонды рискового капитала, фонды местного развития и др.) для поддержки регионального и местного развития и для развития сотрудничества между городами и регионами»8.

Из Фонда сплочения финансируются экологические и транспортные проекты в тех странах, где валовой национальный доход на душу населения находится на уровне ниже 90% среднего уровня ЕС. Данный фонд был создан прежде всего «для поддержки регионов тех стран, которые только что вступили в Союз и должны «подтянуться» до экономического и социального уровня остальных стран и регионов ЕС»9.

Фактически единственным органом Европейского союза, посредством которого местные власти принимают формальное участие в разработке европейской политики и принятии решений, является

7 Яровой Г., Белокурова Е. Европейский союз для регионов: что можно и нужно знать российским регионам о ЕС. СПб., 2012. С. 69.

8 Яровой Г., Белокурова Е. Указ соч. С. 98.

9 Там же.

Комитет регионов - «наиболее видимое институциональное воплощение субнационального уровня власти в рамках системы «многоуровневого правления», формирующейся в ЕС»10. В состав этого консультативного органа, базирующегося в Брюсселе, входят представители субъектов федерации, регионального и местного управления11 . Общее его число членов составляет 350, равное им количество альтернативных представителей предусмотрено на случай замены. Они назначаются12 Советом Европейского союза. Число представителей той или иной страны в Комитете зависит от численности ее населения. Так, по 24 представителя имеют Великобритания, Франция, ФРГ и Италия, по 21 - Испания и Польша.

Члены Комитета от одной страны формируют национальные делегации, призванные отражать географическое разнообразие соответствующего государства и баланс его региональных и местных интересов. Национальные делегации стран с четко выраженными региональными структурами (Бельгия, Франция, ФРГ, Италия, Нидерланды и Испания) как минимум наполовину состоят из представителей регионов, в национальных делегациях остальных

13

стран доминируют представители местных властей .

Члены Комитета принимают решения в условиях полной политической независимости, хотя при этом могут входить в состав действующих в рамках Комитета пяти политических групп (Европейская народная партия, Партия европейских социалистов, Альянс либералов и демократов за Европу, Европейский альянс и Европейские консерваторы и реформаторы). Пленарные заседания обычно проходят шесть раз в год14. Текущая работа Комитета осуществляется в

10 Schonlau J. The Committee of the Regions: the RECON Models from a Subnational Perspective // URL: http://www.academia.edu/7280456/ (дата обращения: 09.09.2015).

11 Британское правительство попыталось интерпретировать текст Маастрихтского договора как не обязывающий назначать в Комитет регионов представителей субнациональных властей. Однако это не нашло понимания в Палате общин, и в мае 1993 г. соответствующее предложение правительства было отклонено (см.: John P. Op. cit. P. 76).

12 Назначения производятся по представлению соответствующих государств-членов.

13 См.: Nugent N. Op. cit. P. 231.

14 Более подробно о механизмах деятельности Комитета регионов см.: Rules of Procedure of the Committee of the Regions // URL: http://www.eur-lex.europa.eu/le-gal-content/EN/TXT/?uri=URISERV:o10002 (дата обращения: 15.07.2015).

шести специализированных комиссиях (наименование которых периодически изменяется): по территориальному сплочению и бюджету ЕС; по экономической политике; по окружающей среде, изменению климата и энергетике; по социальной политике, образованию, занятости, научным исследованиям и культуре; по гражданству, управлению, политическим институтам и внешним делам; по природным ресурсам15. Каждая комиссия состоит примерно из 100 членов, причем возможно членство одновременно в двух комиссиях.

Организует работу Комитета регионов и его комиссий Бюро16, обычно заседающее шесть раз в год накануне пленарных заседаний Комитета. Чрезвычайные заседания Бюро, как правило, проводятся дважды в год в стране, представитель которой в данный момент занимает пост президента Комитета. Кроме того, Бюро разрабатывает политическую программу Комитета и следит за ее реализацией.

В состав Бюро входят президент Комитета, первый вице-президент, 28 вице-президентов, представляющих каждую из стран - членов ЕС, 28 других членов Комитета, а также лидеры политических групп. Срок полномочий членов Бюро, как и президента Комитета, - два с половиной года. Наибольшее представительство в Бюро (три члена) имеют Франция, ФРГ, Италия, Польша, Испания и Великобритания. Кипр, Эстония, Латвия, Люксембург, Мальта и Словения представлены одним членом, остальные страны ЕС - двумя.

Создание Комитета регионов было призвано укрепить демократическую легитимность Европейского союза и «непосредственным образом инкорпорировать субнациональные власти в европейский политический процесс»17. Необходимо было также дать понять сильным регионам в странах с федеративной и квазифедеративной формой государственного устройства (ФРГ, Бельгия, Италия, Испания), что «европейская интеграция не приведет к эрозии их властных полномочий»18.

15 См.: CoR - Commissions // URL: http://www.cor.europa.eu/en/activities/ commissions/Pages/ commissions.aspx (дата обращения: 15.07.2015).

16 О работе Бюро подробнее см.: URL: http://www.cor.europa.eu/en/activities/bu-reau/Pages/bureau.aspx (дата обращения: 06.08.2015).

17 Cole T. The Committee of the Regions and Subnational Representation to the European Union // Maastricht Journal of European and Comparative Law. 2005. No. 1. P. 49.

18 Schönlau J. Op. cit. P. 6.

Регионы стремились институциализировать свое влияние на европейское законодательство, которое им приходилось реализовы-вать все чаще, но которое формально согласовывалось с национальными правительствами, но отнюдь не с ними. В воздухе даже витала идея создать на европейском уровне какой-то орган наподобие германского Бундесрата, в рамках которого регионы были бы в определенных областях наделены правом вето. Против этого, однако, возражало большинство стран - членов ЕС с менее децентрализованными политическими системами, считавшее, что регионы должны иметь лишь совещательный голос. В итоге возобладала точка зрения, согласно которой Комитет регионов будет отражать интересы не только региональных, но и местных властей и будет наделен лишь совещательными функциями.

В силу неоднородности субнациональных властей и их неодинакового статуса в рамках политических систем стран - членов ЕС формализация участия данных властей в европейских делах оказалась делом весьма нелегким. Представительство в Комитете регионов в итоге получили как небольшие города, так и мощные регионы с законодательными полномочиями, интересы которых, естественно, совпадали далеко не во всем. Подобная неоднородность способствовала размыванию самого термина «субнациональный уровень власти» и уже «как бы изначально снизила общее влияние данного органа»19.

Та форма, в которой в конечном итоге был создан Комитет регионов, «отражает не столько признание значимости вклада субнациональных властей, сколько желание национальных и наднациональных институтов воспользоваться плодами участия первых, не жертвуя никакими собственными полномочиями в рамках Европейского союза»20. Как отмечает И.Д. Иванов, «в концептуальном смысле Комитет рассматривает себя как орган, обеспечивающий обратную связь между наднациональными властями ЕС и субнациональными властями стран-членов с позиций всех тех преимуществ конкретной, местной демократии, которая должна питать ЕС «восходящим потоком» инициатив, мнений и предложений»21. Но по-

19 Ibid. P. 7.

20 Cole T. Op. cit. P. 51.

21 Иванов И.Д. Европа регионов. М., 1998. С. 170.

скольку эта обратная связь, на которой базируется деятельность Комитета регионов, «идет в обход и через головы национальных правительств», он был в итоге наделен «не нормативно-распорядительными, а лишь консультативными функциями, отодвигающими Ко" 22

митет от подлинных рычагов наднациональной власти» .

Еще более критичен британский исследователь П. Джон, считающий, что роль Комитета носит преимущественно символический характер, поскольку, не являясь институтом Европейского союза, он не способен сколь-нибудь значимым образом влиять на европейское законодательство и бюджетную политику23. Аналогичных позиций придерживается и другой британский политолог - Ч. Джеффери, считающий Комитет регионов «относительно неэффективным каналом влияния субнациональных властей»24.

Правда, консультативный статус Комитета регионов предусматривает, что он может вырабатывать и представлять свои «мнения» (opinions) по вопросам, касающимся интересов местных и региональных властей. Указанные «мнения» готовятся в комиссиях Комитета и выносятся на его пленумы, где делается специальный доклад. «Мнения» имеют разный организационно-политический вес. Как показывает практика, Европейская комиссия в наибольшей степени прислушивается к «мнениям» Комитета по таким вопросам, как региональная политика и функционирование структурных фондов, деятельность малого и среднего бизнеса, а также организация транспорта на региональном и местном уровнях25.

При подготовке различных документов органами Европейского союза, ответственными за европейское законодательство (Европейская комиссия, Совет и Европейский парламент), во внимание формально должны приниматься лишь «мнения» Комитета по вопросам, непосредственно отнесенным к его компетенции. Иные же инициативные «мнения» учитываются в факультативном порядке. Более того, как подчеркивает итальянский юрист С. Риччи, никакое

22 Там же. С. 171.

23 См.: John P. Op. cit. P. 70-71.

24 Jeffery Ch. Sub-National Authorities and European Integration: Moving Beyond the Nation-State? // URL: http://www.aei.pitt.edu/2635A/002803J.PDF (дата обращения: 23.09.2015).

25 См.: Christiansen Th., LintnerP. The Committee of the Regions after Ten Years: Lessons from the Past and Challenges for the Future // URL: http://aei.pitt.edu/5940A/scop05J_2.pdf (дата обращения: 03.09.2015).

мнение Комитета не является строго обязательным (даже в том случае, когда оно должно быть запрошено в обязательном порядке) и соответствующие органы вправе ему не следовать26.

При всех критических оценках деятельности Комитета регионов следует отметить его роль в продвижении принципа субсидиар-ности и отстаивании формулы о «региональном и местном измерениях» принципа субсидиарности. Во многом благодаря Комитету растет понимание того, что не только центральные власти должны делегировать на региональный уровень те или иные функции, которые регионы могут реализовывать более эффективно, но и последним, в свою очередь, следует передавать часть функций на муниципальный уровень, обеспечивая при этом возможность их реализации (создание соответствующей финансовой базы, аппарата управления и т.п.).

Комитет регионов наделен правом на обращение в Суд ЕС в случае несоблюдения принципа субсидиарности27, а также в отношении актов, для принятия которых предусмотрено проведение с ним консультаций28. Консультация, в частности, необходима, если такие акты затрагивают вопросы занятости, меры социального характера, экономической, социальной и территориальной сплоченности, защиты окружающей среды, общей транспортной политики, воздушного сообщения, трансъевропейских сетей, энергетики, здравоохранения, культуры, образования, молодежи и спорта, профессиональной подготовки и трансграничного сотрудничества.

Как свидетельствует практика Суда ЕС, он воздерживается от рассмотрения вопроса о соблюдении принципа субсидиарности по существу (с учетом, возможно, политического и субъективного характера указанного принципа), зачастую проверяя лишь наличие в

26 См.: The Role of the Regions in EU Governance / Ed. by C. Panara, A. De Becker. Liverpool, 2011. P. 111.

27 При всей значимости данного полномочия в научной литературе существует определенный скепсис относительно его практической реализации, механизмы которой представляются «не вполне понятными». См.: GuderjanM. Local Government and European Integration - Beyond Europeanization? // Political Perspectives. 2012. Vol. 6. Is. 1. Р. 113.

28 См.: ст. 8 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности. Протоколы к договорам являются составной частью Консолидированной версии Договора о Европейском союзе и Договора о функционировании Европейского союза.

соответствующем законодательстве формальной ссылки на соблюдение данного принципа. При этом наделение Комитета регионов «новым политическим ресурсом»29 - правом на обращение в Суд ЕС в случае несоблюдения принципа субсидиарности - должно повысить значимость как данного принципа, так и самого Комитета. По мнению специалистов, последний вполне может стать «своеобразным «брюссельским плацдармом» национальных и региональных интересов, способствуя осуществлению контроля за деятельностью наднациональных институтов и, если это необходимо, их обузда-

30

нию» .

На муниципальное право стран-членов оказывают значительное влияние отраслевые акты Европейского союза. Например, в области обращения с отходами общие законодательные рамки устанавливаются двумя основными директивами ЕС: об отходах и об опасных отходах. Кроме того, приняты директивы, регулирующие обращение с отдельными видами отходов: упаковкой, отработанными маслами, отходами очистных сооружений, вышедшими из употребления транспортными средствами, отходами электроники, а также директивы о захоронении и сжигании отходов. Директивы ЕС устанавливают основные показатели по обращению с отходами, которые должны быть достигнуты странами - членами ЕС, и требования по созданию условий для достижения установленных целей. Страны - члены ЕС, в свою очередь, дорабатывают национальное законодательство с тем, чтобы обеспечить выполнение требований соответствующих директив. При этом региональные и муниципальные власти разрабатывают детальные планы по обращению с отходами согласно требованиям национального законодательства, установленным в соответствии с директивами ЕС. Предусматривается, что муниципальные планы должны содержать конкретные цели, методы и процедуры по обращению с различными видами отходов31.

За невыполнение соответствующих требований накладываются штрафы, как, например, применительно к Бельгии за невыполнение требований Европейского союза, касающихся очистки сточных вод, ответственность несут муниципальные власти. Чтобы выполнить

29 Schönlau J. Op. cit. P. 14.

30 Ibid.

31 См.: Система управления отходами в странах ЕС // URL: http://www.waste-nn.ru/sistema-upravleniya-othodami-v-stranah-es/ (дата обращения: 31.07.2015).

требования ЕС, бельгийским муниципалитетам в итоге пришлось радикально перестроить всю свою канализационную систему, и соответствующие инвестиции легли нелегким бременем на их бюджеты.

С аналогичной проблемой столкнулась в 2010 г. и Эстония, которая (во многом из-за недостаточной активности муниципальных органов власти) не успевала вовремя выполнить Директиву Совета ЕС и построить систему очистки сточных вод и канализации, соответствующую современным требованиям и охватывающую всю страну32. Как показывает практика, штрафы налагаются достаточно редко и обычно в тех случаях, когда нарушение весьма серьезно и для его устранения не предпринято никаких действий. Данный вопрос, как правило, решает Суд ЕС, куда направляется соответствующее дело.

Проблемы с реализацией директив ЕС традиционно испытывает Италия, неоднократно подвергавшаяся весьма крупным штрафам, в том числе за невыполнение требований по уборке мусора и обращению с отходами (например, в июле 2015 г. штрафы составили 20 млн евро). Наличие в стране (особенно на юге - в области Кампания) нелегальных мусорных свалок, контролируемых местной мафией, противоречит европейским требованиям, в соответствии с которыми предприятия, осуществляющие операции по обращению с отходами, должны быть лицензированы или зарегистрированы. Кроме того, обращение с отходами должно осуществляться таким образом, чтобы не оказывалось негативное воздействие на окружающую среду или здоровье человека33. Хранящийся же на нелегальных свалках мусор (зачастую весьма токсичный и даже радиоактивный) традиционно сжигался либо закапывался без соблюдения каких-либо требований безопасности. Итальянской мафии, неплохо зарабатывавшей на дешевых свалках и незаконной утилизации му-

32 Реальной проблемой, однако, является не столько соблюдение директивных сроков, сколько обслуживание сточных канализационных систем. За счет выделенных ЕС финансовых средств во многих поселениях были построены дорогие очистные системы, обслуживание которых порой оказывается для местных властей затруднительным из-за нехватки на это финансовых средств.

33 См.: Директива Европейского Парламента и Совета Европейского союза об отходах и отмене ряда директив // URL: http://www.wikiwaste.ru (дата обращения 05.09.2015).

сора, удалось фактически заблокировать государственные программы по строительству новых мусорных полигонов и модернизации отрасли.

Весьма серьезной является также проблема своевременной уборки мусора. Так называемый «мусорный кризис» обострился в Италии в 2007 г., когда в результате конфликта между членами мафии перестали убирать мусор в Неаполе, причем острота кризиса усугублялась местными климатическими и демографическими условиями. Проблемы с уборкой и утилизацией мусора наблюдаются и в других городах Италии, в том числе в Риме.

Взаимодействие общеевропейского и местного уровней власти

34

во многом определяется процессом их «взаимной социализации» . Происходит, в частности, европеизация местного управления и «муниципализация» общеевропейского управления. Согласно выдвигаемой в научной литературе концепции «регуляционной мобилиза-ции»35 усиление общеевропейского регулирования отдельных аспектов деятельности местных и региональных властей побуждает последние к более активному участию в процессе разработки европейской политики и особенно тех ее аспектов, которые имеют местное и региональное измерение. Через свои ассоциации и доступные им сети коммуникации местные власти оказывают влияние на европейскую повестку дня и процесс принятия решений, что, собственно, и «определяет некоторую степень муниципализации политики ЕС»36.

В данном отношении следует отметить роль Совета европейских муниципалитетов и регионов, образованного еще в 1951 г. Он объединяет национальные ассоциации региональных и местных властей и является своеобразной «головной организацией», представляющей интересы последних в Европейском союзе, неким «свя-

34 См.: GuderjanM. Op. cit. Р. 108.

35 См.: Verhelst T. Towards a Proactive Role for Local Government in EU Decision-Making? Working paper submitted for presentation at the 64th PSA Annual International Conference, 14-16 April 2014, Manchester, UK // URL: http://www.psa.ac.uk/sites/ default/files/conference/ papers/2014/Verhelst%20pa-per%20PSA%202014_0.pdf (дата обращения: 04.09.2015); Bache I. Europeaniza-tion and Multilevel Governance: Cohesion Policy in the European Union and Britain. Lanham, 2008.

36 Guderjan M. Op. cit. Р. 119.

зующим звеном между ЕС и отдельными муниципалитетами в Европе»37. Главная цель Совета - построение объединенной Европы на базе местного и регионального самоуправления и демократии. Одним из средств для ее достижения, по мнению Совета, является усиление вклада местных и региональных властей в европейское законодательство и политику. Для решения текущих задач при секретариате Совета было создано несколько рабочих групп и комитетов: по окружающей среде; по транспорту; по энергетическим вопросам; по вопросам занятости и социальной политики; по демократии и управлению и др. Они стремятся подключаться к экспертизе проектов законодательных актов ЕС на ранней стадии их разработки с тем, чтобы в них были максимально учтены интересы субнациональных властей38.

Субнациональные власти все чаще становятся инстанцией, которая призвана непосредственно реализовывать решения, принятые в Европейском союзе. В первую очередь это касается стран, в которых регионы наделены широкими самостоятельными полномочиями и должны систематически и часто напрямую осуществлять принятые ЕС политические решения (ФРГ, Австрия, Бельгия, Великобритания, Португалия, Испания и Италия). Подобное положение дел дало им возможность требовать присутствия своих представителей на заседаниях рабочих органов ЕС и участия в процессе принятия решений на уровне Европейского союза.

При наличии сильных регионов менее ощутимым может быть влияние на европейскую политику муниципальных властей. Так, в Бельгии муниципалитеты принимают не столь активное участие в европейской интеграции, как регионы, что определяется «структурой и культурой бельгийского местного управления»39. По признанию Т. Верхелста, бельгийские муниципалитеты относительно небольшие (среднее число жителей - 19 тыс.), и большинство из них «не располагает ни полноценной стратегией, ни намерениями и знаниями для того, чтобы пытаться как-то влиять на процесс принятия

37Verhelst T. Op. cit. Р. 18.

38 О деятельности Совета подробнее см.: URL: http:// www.ccre.org/en/activ-ites/index (дата обращения: 04.09.2015).

39 Verhelst T. Op. cit. Р. 12.

европейских решений на постоянной основе»40. Кроме того, у бельгийских муниципалитетов недостаточно развита культура лоббирования своих интересов, являющаяся основой регуляционной мобилизации в странах Европейского союза. Парадоксально, но «географическая близость к центру принятия европейских решений может производить обратный эффект, и когда после окончания заседаний институтов ЕС, собственно, и начинает осуществляться неформальное лоббирование интересов, многие бельгийские представители

41

уже оказываются разъехавшимися по домам» .

Европейские власти, в частности Европейская комиссия, рассматривают регионы и муниципалитеты в качестве важного источника информации о том, как воспринимаются на местах политические цели и программы, поддерживаемые европейской бюрократией. Как отмечает британский политолог М. Голдсмит, основная информация, естественно, приходит с национального уровня, но она может быть определенным образом искажена в интересах нацио-

42

нальных политических элит .

В то же время в силу небольшой численности европейской бюрократии европейские институты, и в частности Комиссия, не могут поддерживать прямые связи со всеми субнациональными властями. Эти связи в значительной мере продолжают осуществляться через соответствующие государства-члены, поэтому реальность такова, что «чем более эффективно региональные интересы интегрированы в национальные системы принятия политических решений, тем в большей степени они будут приниматься во внимание в Брюс-

43

селе» .

Анализируя динамику развития стран - членов ЕС, следует отметить переориентацию общей хозяйственной модели на формирование инновационной социальной экономики посредством активного использования современных научных, экономических и социальных знаний, в рамках которой, «образно говоря, Европа

40 Verhelst T. Op. cit. Р. 12.

41 Ibid.

42 См.: Goldsmith M. The Europeanization of Local Government // Urban Studies. 1993. Vol. 30. No. 4/5. P. 689.

43 Öner S. Relations Between the EU and Sub-Regions and their Impact on the European Nation-State // URL: http://www.drcsummerschool.eu/static/designs/ drcsum-merschool/portlets/ portlet.application. DocumentStorage/ getFile.jsp? order=get-File&id=48 (дата обращения: 19.09.2015).

индустриальная превращается в Европу инновационную»44. Главным инструментом решения данной задачи становится передовая научно-техническая политика, многие направления которой находятся в сфере ведения региональных и местных властей (и прежде всего в странах Северной Европы).

Кроме того, региональная политика ЕС начинает носить все более структурный характер, и в ее рамках концепция выравнивания уровней отдельных территорий на основе перераспределительного подхода все больше заменяется концепцией эффективности. Последняя предусматривает не раздачу тем или иным территориям определенных денежных сумм, а вложение в различные структурные проекты, предполагающие трансформацию экономических и социальных структур при максимальном использовании собственных ресурсов территории. Реагируя на общеевропейские импульсы, субнациональные власти, в свою очередь, способствуют формированию институтов, содействующих координации планов действующих на их территории хозяйствующих субъектов, направляя усилия последних на максимально эффективное удовлетворение общественных потребностей.

Более активному участию субнациональных властей в европейской политике способствуют и проводимые реформы, направленные на усиление роли местных исполнительных органов. В европейских странах становится все труднее сместить мэра со своего поста лишь по инициативе муниципального совета. Так, в Польше до реформы 2000 г., которая ввела прямые выборы мэров, последние могли быть смещены со своего поста по инициативе простого большинства членов муниципального совета. В настоящее время мэр может быть смещен лишь посредством референдума.

Мэры городов, все чаще избираемые прямыми выборами (соответствующие реформы были осуществлены также в Италии, ФРГ, Великобритании), выступают как лидеры местных сообществ, проводники инноваций и гаранты местного экономического развития. Они соперничают за доступ к имеющимся ресурсам и стараются более активно влиять на европейскую политику. В условиях глобализации многие города стремятся завоевать международное признание и получить международный статус. Города также являются важ-

44 Хасбулатов О.Р. Указ. соч. С. 79.

ными туристическими центрами, местом проведения международных конференций, ярмарок, различных спортивных мероприятий, и наилучшей персонификацией города в подобном контексте является институт мэра.

В современной Европе, таким образом, имеет место интерактивный процесс взаимозависимости различных уровней власти, «в рамках которого определенные элементы влияния национальных властей уходят на наднациональный и субнациональный уровни»45. Складывающееся многоуровневое правление в определенной степени модифицирует развитие европейской интеграции, и не последнюю роль здесь призваны сыграть местные и региональные власти. Как отмечалось в обнародованной Европейской комиссией в 2001 г. «Белой книге о европейском управлении», субнациональные единицы должны все больше вовлекаться в процесс принятия решений на уровне Европейского союза в целях активизации участия населения в общеевропейской политике и придания ЕС большей открыто-сти46.

В научной литературе подчеркивается, что суть многоуровневого правления состоит во взаимодействии общеевропейского, национального и субнационального звеньев, которое, собственно, и определяет новую форму европейской политики47. Данному вопросу была посвящена изданная Комитетом регионов в 2009 г. «Белая книга о многоуровневом правлении», определившая такое правление как «скоординированные действия Европейского союза, государств-членов, местных и региональных властей, основывающиеся на принципе партнерства и направленные на разработку и осуществление политики ЕС»48. Многоуровневое правление рассматривается Комитетом регионов «не только как трансформация европейских и

45 Guderjan M. Op. cit. P. 108.

46 См.: European Governance - а White Paper, Com (2001) 428 of 21 July 2001 // URL: http:// www.eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=URISERV:l10109 (дата обращения: 15.07.2015).

47 См.: John P. Op. cit. P. 73.

48 The Committee of the Regions' White Paper on Multilevel Governance // URL: http:// www.web.cor.europa.eu/ epp/ Ourviews/Documents/ White%20Papei%20on%o20MLG.pdf (дата обращения: 16.09.2015).

национальных задач в конкретные действия на местном и региональном уровнях, но и как процесс интегрирования задач региональных и местных властей в стратегию всего Европейского союза»49.

В рамках системы многоуровневого правления все большую значимость приобретает упомянутый выше принцип партнерства, предполагающий «равный демократический статус местного, регионального, национального и общеевропейского уровней власти и осуществление сотрудничества между этими уровнями на добровольной основе». При этом «добровольное сотрудничество предполагает взаимное признание партнерами демократической легитимности друг друга»50. На данном принципе также базируется механизм распределения средств в странах - членах ЕС, предусматривающий взаимодействие центральных, региональных и местных властей в реализации различных программ, которые финансируются из фондов ЕС.

Как отмечает М. Голдсмит, «подобное партнерство видоизменяет характер вертикальных межправительственных отношений, связывая Европейскую комиссию, национальные правительства, регионы и местные сообщества в своеобразную партнерскую сеть»51. Принцип партнерства затрагивает и горизонтальные межправительственные отношения, поскольку предполагает активизацию сотрудничества между различными структурами, функционирующими на местном и региональном уровнях, взаимодействия местных властей с частным и третьим секторами экономики. Причем это сотрудничество не должно замыкаться в границах отдельных европейских государств.

Практическое осуществление принципа партнерства, однако, неодинаково в разных европейских странах, «отнюдь не все из которых отказались от командно-иерархической модели реализации региональной политики ЕС», и зависит «от политико-административной системы того или иного государства, подхода национального правительства к такому партнерству, а также способности Европей-

49 The Committee of the Regions' White Paper on Multilevel Governance.

50 Gal D., Horga I. Multilevel Governance from the Lisbon Treaty to the White Paper of Multilevel Governance // URL: http://www.rej.ujaen.es. (дата обращения: 16.09.2015).

51 Goldsmith M. A New Intergovernmentalism? // Comparing Local Governance. P. 242.

ской комиссии настоять на участии в нем национальных правитель-ств»52. Многим местным, а также отдельным региональным властям (наделенным ограниченными полномочиями в рамках соответствующих конституционных систем) «общеевропейское партнерство будет представляться достаточно абстрактной концепцией с ограниченным практическим применением до тех пор, пока они не перестанут рассматривать свои национальные правительства в качестве единственного действительно значимого связующего звена с европейским уровнем, и их знания о европейских институтах, политике и возможностях, предоставляемых трансграничным сотрудничеством, будут оставаться ограниченными»53.

В последнее время наблюдается все больший отход от риторики некогда популярной концепции «Европы регионов», в свое время продвигавшейся Европейской комиссией и ее бывшим председателем Ж. Делором. В рамках данной концепции, в частности, констатировалось ослабление роли национальных институтов на фоне усиления наднационального уровня. В такой ситуации города и регионы были призваны более активно участвовать в европейской политике, устанавливая прямые контакты с наднациональными органами власти и оказывая все большее влияние на процесс принятия общеевропейских решений.

Реалии, однако, таковы, что сильные регионы функционируют лишь в немногих странах Европейского союза (Бельгия, ФРГ, Испания, а также Великобритания в лице Шотландии). Как отмечает американский исследователь Д. Эллисон, «попытки Европейской комиссии усилить региональные правительства в качестве своеобразной институциональной формы давления на национальные политические институты не оправдали ожиданий», и в большинстве

54

стран-членов регионы так и не получили должного развития .

Идея «Европы регионов» была во многом подорвана расширением Европейского союза в 2004 г., когда в его состав одновременно вошли 10 достаточно централизованных государств (Венгрия, Кипр,

52 GuderjanM. Op. cit. P. 115.

53 Gal D., Horga I. Op. cit. P. 7.

54 Cm.: Ellison D. Subnational Regionalism in a Supranational Context: the Case of Hungary // Romanian Journal of European Affairs. 2008. Vol. 8. No. 1. P. 62.

Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Чехия, Эсто-ния)55. Региональные единицы в этих странах стали создаваться (или воссоздаваться) совсем недавно, и то в основном «для получения средств из европейских фондов»56.

Кроме того, расширение ЕС усилило такую особенность его политической системы, как дифференциация, которая «выражается в возникновении внутри ЕС все большего числа субрегиональных группировок, часть из которых уходит вперед, интегрируя все новые сферы отношений, а часть, состоящая из стран, которые не хотят или не могут последовать их примеру, остается позади»57. Разным по величине своей территории, численности населения, экономическому потенциалу, культурным традициям и институциональной структуре субнациональным властям становится все труднее приводить свои интересы к единому знаменателю, тем более в условиях усиливающейся глобализации и обостряющейся экономической конкуренции между ними.

В рамках концепции «многоуровневого правления» признаются все те изменения, которые произошли в последнее время в европейской политике, но при этом подтверждается важная (а во многом и решающая) роль национальных политических институтов. Принимается во внимание и то, что «все полномочия региональных властей проистекают из национальных конституционных актов, а не интеграционных» и что региональный уровень принятия решений традиционно являлся «частью государственной вертикали власти, не проявляя себя как самостоятельный уровень управления в масштабах интеграционного объединения»58.

Концепция «многоуровневого правления» учитывает, в первую очередь, современную динамику развития Европейского союза. Растущее сотрудничество наднациональных и субнациональных органов власти в ЕС «как бы «прерывает», «разрывает» иерархические отношения субординации, сложившиеся в национальных рамках», что приводит к образованию некой новой конфигурации националь-

55 Частью этой волны расширения стало также вступление в ЕС Болгарии и Румынии в 2007 г.

56 Schönlau J. Op. cit. P. 19.

57 Громогласова Е. С. Теория и практика политического управления в Европейском союзе. М., 2009. С. 9.

58 Там же. С. 15.

ных вертикалей власти, которые «как бы «размыкаются» в интеграционных условиях»59. Субнациональные власти, таким образом, все больше вовлекаются в европейскую политику, в процессы планирования и исполнения решений, что, собственно, и определяет многоуровневую структуру политической системы Европейского союза.

В современной научной литературе высказывается мнение, согласно которому появление общеевропейского властного уровня усилило централистские тенденции и привело к некоторому выхолащиванию конституционных принципов местного самоуправления. Это объясняется тем, что ответственность за реализацию актов Европейского союза и возможное несоблюдение их положений несут центральные власти, концентрирующие соответствующие регулятивные полномочия.

Причем те или иные шаги центральных властей, не вполне одобряемые местными властями, порой оправдываются требованиями европейского законодательства, как было, например, в Великобритании при принятии Акта о защите окружающей среды 1990 г. Местные власти выступали против ряда его положений, но выяснилось, что на 90% данный акт предусматривал реализацию директив ЕС, не подлежащих изменению. Поэтому, как отмечает П. Джон, если «орган публичной власти намеревается оказать влияние на европейскую публичную политику, ему необходимо повлиять на национальное правительство на начальном этапе процесса принятия решения, еще до того, как будет принята соответствующая директива», да и самим местным властям следует «заранее собирать необходимую информацию и устанавливать соответствующие контакты в Брюсселе» 60.

Весьма острой продолжает оставаться проблема справедливого распределения финансовых средств, получаемых местными властями от Европейского союза. Крупные, преуспевающие города (Лондон, Париж, Барселона, Милан, Турин и др.) и небольшие муниципалитеты, расположенные преимущественно в сельской местности, имеют разные возможности претендовать на эти средства с учетом различий в инфраструктуре, информационной обеспеченности, квалификации работников административного аппарата, способности самостоятельно привлекать дополнительные инвестиции

59 Громогласова Е.С. Указ. соч. С. 16.

60 John P. Ор. ей. Р. 64-65.

(что порой является одним из условий финансирования со стороны

ЕС).

Как отмечает Ж. Пинсон, во Франции функционируют фактически две системы местного управления, поскольку городские и сельские коммуны существуют как бы в разных системах координат. Если города, будучи достаточно автономными от государства, во многом процветают, внедряют инновации и активно пользуются общеевропейскими грантами, то сельские коммуны продолжают уповать на вертикальные внутригосударственные связи, функционируя в значительной степени благодаря помощи со стороны вышестоящих властей (и в первую очередь департаментов)61.

Неоднозначный подход региональных и местных властей к вопросам европейской интеграции отмечается и в британской литературе. Так, С. Мартин и Г. Пирс подчеркивают лидирующую роль в данном вопросе таких «европеизированных» городов, как Бирмингем, Манчестер и Кент. При этом доминирующую роль в повестке дня большинства местных властей в Великобритании играют вопросы, выдвигаемые центральным правительством. Зависимый статус местных властей не позволяет им влиять на наднациональную политику и принимать активное участие в европейских делах. Реальное участие последних в европейской интеграции зачастую носит инструментальный характер и сводится лишь к получению соответствующей информации62. Из-за отсутствия у местных властей гарантированного конституционного статуса они фактически лишены возможности что-либо предпринять на европейской арене в обход центральных властей, «способных мобилизовывать широкие полномочия и ресурсы для обеспечения своей доминирующей роли»63. В силу указанных конституционных ограничений даже самым активным субнациональным властям, верящим в свою возможность

61 См.: Changing Government Relations in Europe: from Localism to Intergovernmental / Ed. by M.J. Goldsmith, E.C. Page. L., 2010. P. 86.

62 См.: Martin S., Pearce G. Differentiated Multi-Level Governance? The Response of British Sub-National Governments to European Integration // Regional and Federal Studies. 1999. Vol. 9. Is. 2. P. 32-52.

63Pearce G. Multi-level Governance: Constitutional Reform and British Sub-national Government Engagement in Europe. Paper for the Conference on Multi-Level Governance: Interdisciplinary Perspectives, University of Sheffield, 20-30th June 2001 // URL: http://www.citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/ (дата обращения: 27.07.2015).

как-то влиять на европейскую политику, «необходима, как минимум, негласная поддержка со стороны центрального правительства, прежде чем они тем или иным образом выйдут на Европейскую ко-

64

миссию» .

Серьезной проблемой является также нехватка квалифицированного персонала, который бы разбирался в европейских реалиях, отсутствие эффективных курсов переподготовки кадров с учетом современных требований. Так, в Португалии в 89% муниципалитетов отсутствуют чиновники, которые бы обладали знаниями, связанными с функционированием Европейского союза, и «в большинстве случаев европейскими делами занимается исключительно глава му-ниципалитета»65. В целом же португальским муниципалитетам, не обладающим достаточными финансами и информацией, «не хватает понимания направления и целей европейской интеграции, представляющейся для них загадкой»66.

Кроме того, следует отметить, что либеральная рыночная философия, которой придерживаются общеевропейские структуры, не всегда соответствует интересам местных властей, поскольку способствует утрате ими отдельных функций, сужает возможности для принятия самостоятельных решений на местном уровне. Так, либерализации рынка электроэнергетики в отдельных странах способствовала резкому сокращению доходов соответствующих муниципальных предприятий, вплоть до их разорения.

В то же время борьба за средства, выделяемые из структурных фондов Европейского союза, во многих странах является важным локомотивом внедрения нового публичного менеджмента. Например, в Италии (как и в других государствах Юга Европы) «местным властям проходится осваивать новые формы и методы деятельности (постановка задач, мониторинг, оценка результатов), совершенно чуждые местной административной культуре»67.

В странах Восточной Европы борьба за средства, выделяемые Европейским союзом, способствовала децентрализации власти, внедрению инновационных форм управления на местах и созданию

64 Pearce G. Op cit.

65 European Integration and Local Government / Ed. by M.J.F. Goldsmith, K.K. Klausen. Cheltenham, 1997. P. 181.

66 Ibid. P. 186-187.

67 Bobbio L. Italy: After the Storm // Comparing Local Governance. P. 42.

необходимых конкурентных механизмов. Так, «для Чехии и Словакии структурные фонды ЕС обеспечили стимул и дополнительное обоснование для введения самоуправления и децентрализации отдельных полномочий», в то время как «в Венгрии региональная политика ЕС помогла усилить существующие макрорегионы и региональные советы по развитию»68.

Таким образом, происходящая в странах - членах ЕС европеизация местного управления может быть рассмотрена как организационная адаптация политико-административной структуры местных властей в целях внедрения наилучших практик и инноваций и развития транснационального сотрудничества в рамках Европейского союза. Имеет место все больший отход от традиционной (некогда достаточно четкой и понятной) структуры местного управления и понимания последнего как административной деятельности, ассоциирующейся преимущественно с избираемыми на местах советами и их исполнительными органами. В рамках традиционной системы отраслевые комитеты советов обычно контролировали соответствующие чиновничьи департаменты муниципалитетов, непосредственно оказывавшие услуги населению. При этом важнейшую роль играли вертикальные отношения в рамках публичного сектора, когда местные власти обивали пороги центральных министерств в надежде на получение соответствующих ресурсов.

В последние десятилетия акцент делался на эффективности муниципального управления и гарантировании местным жителям определенных стандартов местных услуг (требующих все больших инвестиций и высокого профессионального уровня административного аппарата) вне зависимости от места их проживания. Современная модель нового публичного менеджмента в европейских странах предусматривает усиление финансового контроля за деятельностью местных властей и их финансирование в зависимости от полученных результатов. Кроме того, формулируются дополнительные критерии оценки эффективности органов публичной власти, устанавливаются конкретные стандарты и эталоны оказываемых услуг (benchmarking). Складывающаяся система, таким образом, предполагает первостепенную важность не столько самого процесса, сколько итогового результата.

68Хасбулатов О.Р. Указ. соч. С. 80.

Местные власти из производящих властей все более превращаются в обеспечивающие и координирующие, а традиционное управление посредством муниципальных органов (характеризовавшееся в научной литературе термином "local government") сменяется более сложной системой взаимодействия различных структур и институтов в реализации функций публичной власти на местах ("local governance"). Как отмечают британские ученые М. Голдсмит и Э. Пейдж, речь идет «об отказе от иерархического и бюрократического подхода к межправительственным отношениям» и переходе к таким отношениям, которые «базируются на взаимодействии целой сети различных действующих лиц, как публичных, так и частных, и зачастую носят партнерский характер»69. При этом граждане превращаются в потребителей (consumers), оценивающих местное управление, в первую очередь, с точки зрения качества оказываемых услуг.

В заключение можно выделить два основных подхода к перспективам развития многоуровневого правления в рамках Европейского союза и оценке роли в этом правлении местных властей. Согласно так называемому межправительственному, или реалистич-

70

ному, подходу местные и региональные власти являются составной частью современных национальных государств, и их влияние на выработку политики сводится преимущественно к даче советов. Более значима их роль в сфере реализации политики, но и здесь доминирующие позиции принадлежат центральным органам государственной власти.

Альтернативный подход получил название «неофункционализм»71 . Его сторонники считают, что европейская интеграция привела к формированию новой политической системы, для которой характерны разветвленные связи между европейскими политическими институтами и различными группами давления и, в частности, между Европейской комиссией и субнациональными властями, в новой системе координат освобождающимися от излишней опеки со

"72

стороны центральных властей .

69 Changing Government Relations in Europe. P. 8.

70 См., например: MoravcsikA. The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht. Ithaca, 1998.

71 См., например: Hix S. The Political System of the EU. L., 1999.

72 См.: John P. Op. cit. P. 66.

На перспективы многоуровневого правления и дальнейшей европеизации местного и регионального управления оказывают влияние финансовый кризис, ограничивающий, по мнению специалистов, материальные возможности субнациональных властей и их желание участвовать в общеевропейских делах73. В то же время без участия последних европейская интеграция вряд ли будет эффективной, ибо потеряет связь с населением, наиболее легитимным и непосредственным выразителем интересов которого считаются местные и региональные власти.

Библиография

Громогласова Е.С. Теория и практика политического управления в Европейском союзе. М., 2009.

Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Отв. ред. С.Ю. Кашкин. М., 2013.

Иванов И.Д. Европа регионов. М., 1998.

Хасбулатов О.Р. Развитые страны: центры и периферия. Опыт региональной экономической политики. М., 2009.

Яровой Г., Белокурова Е. Европейский токе для регионов: что можно и нужно знать российским регионам о ЕС. СПб., 2012.

Bache I. Europeanization and Multilevel Governance: Cohesion Policy in the European Union and Britain. Lanham, 2008.

Changing Government Relations in Europe: from Localism to Intergovernmen-talism / Ed. by M. J. Goldsmith, E. C. Page. L., 2010.

Christiansen Th., Lintner P. The Committee of the Regions after Ten Years: Lessons from the Past and Challenges for the Future // URL: http://www.eipa.nl.

Cole T. The Committee of the Regions and Subnational Representation to the European Union // Maastricht Journal of European and Comparative Law. 2005. Vol. 12. No. 1.

Comparing Local Governance: Trends and Developments / Ed. by B. Denters, L.E. Rose. Houndmills, 2005.

Ellison D. Subnational Regionalism in a Supranational Context: the Case of Hungary // Romanian Journal of European Affairs. 2008. Vol. 8. No. 1.

European Integration and Local Government / Ed. by M.J.F. Goldsmith, K.K. Klausen. Cheltenham, 1997.

Gal D., Horga I. Multilevel Governance from the Lisbon Treaty to the White Paper of Multilevel Governance // URL: http://www.rej.ujaen.es.

Goldsmith M. The Europeanization of Local Government // Urban Studies. 1993. Vol. 30. No. 4/5.

Goldsmith M. A New Intergovernmentalism? // Comparing Local Governance.

73 См.: Gutierrez-Camps A. Op. cit. P. 99.

Guderjan M. Local Government and European Integration - Beyond Europe-anization? // Political Perspectives. 2012. Vol. 6. Is. 1.

Gutierrez-Camps A. Europeanization and Multilevel Governance: Trying to Make Sense of International Activities of European Local Governments // International Relations and Diplomacy. 2014. Vol. 2. No. 2.

Hix S. The Political System of the EU. L., 1999.

Jeffery Ch. Sub-National Authorities and European Integration: Moving Beyond the Nation-State? // URL: http://www.aei.pitt.edu/2635/ 1/ 002803_1. PDF.

John P. Local Government in Western Europe. L., 2006.

Martin S., Pearce G. Differentiated Multi-Level Governance? The Response of British Sub-National Governments to European Integration // Regional and Federal Studies. 1999. Vol. 9. Is. 2.

Moravcsik A. The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht. Ithaca, 1998.

Nugent N. The Government and Politics of the European Union. Houndmills,

2010.

Öner S. Relations Between the EU and Sub-Regions and their Impact on the European Nation-State // URL: http://www.drcsummerschool.eu/static/ de-signs/drcsummerschool/portlets/portlet.application.DocumentStorage/getFile.jsp?or-der=getFile&id=48.

Pearce G. Multi-level Governance: Constitutional Reform and British Sub-national Government Engagement in Europe. Paper for the Conference on Multi-Level Governance: Interdisciplinary Perspectives, University of Sheffield, 20-30th June 2001 // URL: http://www.citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/.

Schönlau J. The Committee of the Regions: the RECON Models from a Subnational Perspective // http://www.academia.edu/7280456/.

The Role of the Regions in EU Governance / Ed. by C. Panara, A. De Becker. Liverpool, 2011.

Verhelst T. Towards a Proactive Role for Local Government in EU Decision-Making? Working paper submitted for presentation at the 64th PSA Annual International Conference, 14-16 April 2014, Manchester, UK // URL: http://www.psa.ac.uk/sites/default/files/conference/papers/2014/Verhelst%20pa-per%20PSA%202014_0.pdf.