Участие прокуратуры в деле обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Вестн. Ом. ун-та. 2011. № 3. С. 362-366.

УДК 347.9+342.4 М. А. Чекрыга

УЧАСТИЕ ПРОКУРАТУРЫ В ДЕЛЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВЕРХОВЕНСТВА КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Предлагается анализ норм действующего российского федерального законодательства, посвященного правовому положению Прокуратуры Российской Федерации, механизму ее участия в конституционном судопроизводстве, осуществляемом Конституционным Судом Российской Федерации. Описаны отдельные проблемы взаимодействия указанных органов, представляются пути их решения.

Ключевые слова: Прокуратура Российской Федерации, принцип верховенства Конституции Российской Федерации, конституционный контроль, конституционный надзор.

Эффективное осуществление и организация функций контроля и надзора в государстве позволяют говорить о достаточно высокой степени его развития.

Деятельность по осуществлению контрольных полномочий отличается от надзорной. В качестве главных отличий автор В. Ю. Шобухин отмечает следующее: контрольная деятельность осуществляется, как правило, в условиях административной власти, орган (должностное лицо), выполняющий функцию контроля, вправе непосредственно устранять выявленные нарушения, отменять решения подконтрольных субъектов и давать обязательные для исполнения указания; контролирующие органы проверяют деятельность подконтрольных субъектов не только с позиции законности, но и с точки зрения ее эффективности, а также оптимальности и целесообразности конкретных действий. Надзорная деятельность не связана с непосредственным вмешательством в деятельность поднадзорных субъектов, орган надзора не дает обязательных для исполнения поднадзорным субъектом указаний, не налагает на него никаких наказаний [1].

Одним из показателей правового государства, ядром системы права которого выступает Основной закон, является само наличие и степень эффективности функционирования института конституционного контроля. Отдельные органы государства также наделяются полномочиями конституционного надзора, играющего особую роль в деле обеспечения принципа верховенства Конституции.

Несмотря на известную схожесть указанных явлений, они не тождественны друг другу. По мнению А. В. Зиновьева, отличия конституционной надзорной деятельности от контрольной заключаются в следующем:

1) между надзорным органом и поднадзорным нет отношений подчиненности или подведомственности;

2) надзорный орган не имеет права давать указания по устранению обнаруженных нарушений;

3) орган надзора не имеет права ни отменять незаконный акт, ни наказывать нарушителей;

4) объектом надзора является только законность;

© М.А. Чекрыга, 2011

5) контроль отличается плановостью и системностью, конституционный надзор осуществляется в случаях появления актов, которые надлежит проверить на соответствие Конституции;

6) в итоге контроля вопрос решается по существу, принимаются меры по устранению выявленных недостатков, решению проблем, наказанию виновных [2].

К числу органов, осуществляющих функцию надзора в Российской Федерации, относится Прокуратура РФ (ст. 1 ФЗ «О Прокуратуре Российской Федерации») [3].

Специфический статус, вес Прокуратуры России является причиной возникновения и существования в науке большого количества исследований.

Анализ законодательных положений о прокуратуре (ст. 129 Конституции РФ, ст. 1, 4 и др. Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации») позволяет сделать вывод о том, что органы прокуратуры составляют единую, самостоятельную, иерархически выстроенную и обособленную систему органов и должностных лиц (прокурорских работников), не зависящих от «внешних» воздействий.

Следует согласиться с автором А. М. Тарасовым в том, что прокурорский надзор распространяется практически на все сферы общественных отношений в части, урегулированной правом. Прокуратура имеет достаточно широкие полномочия, предназначенные для реализации ее специфических направлений деятельности [4].

Статьей 7 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации» предусмотрена возможность Генерального прокурора РФ, его заместителей и других прокуроров по их поручению присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий, Правительства РФ, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Той же ст. 7 указанного Федерального закона закреплено правило, в соответствии с которым прокурор субъекта РФ, города, района, приравненные к ним, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней.

Предусмотрено право прокурора, его заместителя, а также по их поручению

других прокуроров направлять представления, протесты и право участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

Однако, помимо наличия указанных полномочий по осуществлению надзорной деятельности, Прокуратура РФ осуществляет особую функцию участия в рассмотрении дел судами, отличную от надзора. Данная функция (направление деятельности) участия прокурора в рассмотрении дел судами подразделяется на следующие подфункции: участие прокурора в рассмотрении дел Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ; участие прокурора в рассмотрении гражданских дел; участие прокурора в рассмотрении административных дел; участие прокурора в рассмотрении уголовных дел; участие прокурора в рассмотрении дел в арбитражных судах [5].

Отдельного внимания заслуживает вопрос участия прокурора в конституционном судопроизводстве. А.Ю. Винокуров отмечает: «В части 2 ст. 11S Конституции РФ установлено, что наряду с другими формами судопроизводства судебная власть осуществляется посредством конституционного судопроизводства. Перечисляя в ч. 2 ст. 125 субъектов, обладающих правом на обращение с запросами в Конституционный Суд РФ, Основной закон страны не упоминает Генерального прокурора РФ. В свою очередь, Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» также умалчивает о роли прокуратуры в рассматриваемой форме судопроизводства» [б]. Учитывая изложенное, автор делает справедливый вывод о том, что данное обстоятельство является существенным недостатком, в определенной мере препятствующим достижению прокуратурой закрепленной в п. 2 ст. 1 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации» цели обеспечения верховенства закона.

Изучая законодательство России федерального уровня, можно сделать вывод о наличии фактически единственного непосредственного упоминания о полномочиях Генерального прокурора РФ в ч. б

ст. 35 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которой Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным, подлежащим применению в конкретном деле.

В анализируемой норме подчеркнута возможность участия Генерального прокурора РФ лишь в одном виде конституционного судопроизводства - при рассмотрении дел о конституционности законов по жалобам на нарушения конституционности прав и свобод граждан. Рассматриваемое правило связано с нормой ст. 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которой правом на обращение в Конституционный Суд РФ с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе [7].

В отдельных статьях Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», предусматривающих право обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности указанных в ст. 125 (ч. 2) Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними (ст. 84); право на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании Конституции РФ (ст. 105), среди уполномоченных на это лиц не содержится указания на Генерального прокурора РФ. Что является достаточно странным в условиях осуществления прокуратурой надзора за соблюдением законодательства практически во всех сферах общественных отношений.

Вместе с тем сгладить указанное упущение частично попытался сам Конституционный Суд РФ: «... закрепленные федеральными законами полномочия органов прокуратуры, осуществляя обеспечение исполнения Конституции Российской Федерации, соответствия ей конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации, обращаться в суд с заявлениями о проверке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, с одной стороны,

и исключительные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации в области судебного конституционного контроля - с другой, предопределяют для Генерального прокурора Российской Федерации возможность обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу о соответствии Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Федерации, в том числе вне связи с их применением в конкретном деле» [8].

Правило ч. 6 ст. 35 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации», по мнению А.Ю. Винокурова, прямо корреспондирует ч. 4 ст. 125 Конституции РФ: «Ее правовой смысл заключается в том, что поводом для обращения в высшую судебную инстанцию страны может являться применение либо возможность применения законодательного акта (как федерального, так и субъекта Федерации) в ходе судебного разбирательства в рамках гражданского, административного либо уголовного судопроизводства в суде любого звена, включая дела, находящиеся в производстве мировых судей.

Поскольку федеральное процессуальное законодательство далеко не во всех случаях предусматривает участие прокурора в судебном разбирательстве, а значит, зачастую прокуроры не могут непосредственно в ходе конкретного процесса определить возможность последующего оспаривания конституционности того или иного закона, поводом для обращения Генерального прокурора в Конституционный Суд вполне может являться заявление в ту или иную прокуратуру районного или областного звена в любом регионе страны сторон в деле (истцов или ответчиков) либо иных заинтересованных в исходе дела лиц» [9].

На выгодное положение прокуратуры в деле получения информации обращают внимание и другие исследователи: «Надзорная деятельность прокуратуры, в том числе по соблюдению Конституции РФ, отличается тем, что прокуратура, имея систему своих органов на местах, обладает обширной информацией о нарушениях конституционных норм и имеет возможность для более оперативного вмешательства» [10]. С указанным тезисом соглашается и Т. Ю. Ермолова: «Прокуратура аккумулирует широкий спектр информации о состоянии законодательства и практики его применения в различных сферах государственной и общественной жизни и

имеет реальную возможность осуществлять правовой мониторинг на всех уровнях государственной системы» [11].

Вместе с тем в действующем законодательстве нет четкого ответа на вопрос о том, с каким процессуальным документом вправе обратиться в Конституционный Суд РФ Генеральный прокурор РФ. Верной представляется следующая позиция: «Пункт 6 ст. 35 Закона о прокуратуре не содержит юридического названия документа, с которым Генеральный прокурор вправе обращаться в Конституционный Суд РФ. В то же время ч. 4 ст. 125 Конституции РФ прямо указывает: проверка конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, осуществляется по запросу суда либо по жалобе иных лиц, уполномоченных на то федеральным законом. Таким образом, единственной формой обращения Генерального прокурора в Конституционный Суд является жалоба.» [12].

Статья 92 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предусматривает возможность участия прокурора в заседаниях Конституционного Суда РФ в рамках другого вида конституционного судопроизводства - при рассмотрении дел по спорам о компетенции: «Правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с ходатайством о разрешении спора о компетенции обладает любой из участвующих в споре органов государственной власти, указанных в статье 125 (часть 3) Конституции Российской Федерации, и Президент Российской Федерации также в случае, предусмотренном статьей 85 (часть 1) Конституции Российской Федерации». Пункт «а» ч. 3 ст. 125 Конституции РФ предусматривает правило, в соответствии с которым Конституционный Суд Российской Федерации разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти [13].

Вместе с тем, как отмечается в литературе: «Конституционный Суд РФ не

признает правомерным участие прокурора в рассмотрении дел по спорам о компетенции, ссылаясь на ч. 2 ст. 125 Конституции РФ» [14].

«Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации” прямо не называет прокурора в числе субъектов обращения с запросами о соответствии Конституции РФ конституций, уставов субъектов РФ, законов, иных нормативных правовых актов. Но и не

препятствует такому обращению. Более того, в постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П четко определено и подтверждено полномочие Генерального прокурора РФ обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ» [15]. Следует согласиться с вышеизложенным в том, что изучаемое Постановление Конституционного Суда РФ не в полной мере соответствует действующему в государстве законодательству. Часть 5 ст. 129 Конституции РФ устанавливает: «Полномочия,

организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом». Федеральный закон должен содержать правило, соответствующее ст. 125 Конституции РФ. Статья 125 Конституции РФ предусматривает возможность Генерального прокурора РФ обратиться в Конституционный Суд РФ путем направления жалобы на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Таким образом, положение, сформулированное Конституционным Судом РФ, расходится с правилом, установленным Конституцией РФ, что может быть преодолено внесением соответствующих изменений в текст ФЗ «О Прокуратуре Российской Федерации».

Отсутствие детально регламентированных законодательством форм участия Генерального прокурора РФ в осуществлении конституционного судопроизводства Конституционным Судом РФ не воспрепятствовало формированию практики выступлений приглашенных на заседания представителей от Генеральной прокуратуры РФ (указания на участие которых имеются в опубликованных Постановлениях Конституционного Суда РФ).

А.Ю. Винокуров отмечает: «Учитывая складывающуюся практику, Закон о прокуратуре следовало бы дополнить нормой, наделяющей Генерального прокурора правом участия в заседаниях Конституционного Суда.» [16].

Подводя итог исследованию вопроса правового положения Прокуратуры РФ, а также ее участия в осуществлении судебного конституционного контроля, можно отметить следующее:

1. В соответствии с ч. 5 ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности Прокуратуры РФ определяются федеральным законом. Федеральный закон должен содержать пра-

вило, соответствующее ст. 125 Конституции РФ, которая предусматривает возможность Генерального прокурора РФ обратиться в Конституционный Суд РФ лишь в связи с нарушением конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Других оснований для обращения в Конституционный Суд РФ Генерального прокурора не предусмотрено. Однако потребность в этом существует. Данная ситуация может быть разрешена внесением соответствующих изменений в текст Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации».

2. Поскольку законом предусмотрена возможность рассмотрения Конституционным Судом РФ вопросов конституционности актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ, обоснованным

представляется предложение законодательно закрепить право прокуроров субъектов РФ на обращение в Конституционный Суд РФ с соответствующим запросом.

ЛИТЕРАТУРА

[1] Шобухин В. Ю. Прокуратура - основа надзорно-контрольной власти в России // Государство и право. 2007. № 11. 2007. С. 92.

[2] Зиновьев А. В. Статус Конституционного Суда России и его деятельность нуждаются в совершенствовании // Правоведение. 2007. № 5 (274). С. 6.

[3] Федеральный закон «О Прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г.

№ 2202-1 // Российская газета. 1992. 18 февр.

[4] Тарасов А. М. Проблемы законодательного обеспечения государственного контроля // Государство и право. 2004. № 10. С. 21.

[5] Прокурорский надзор : учебник для студентов вузов, курсантов и слушателей образовательных учреждений высшего профессионального образования МВД России, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция» / под

ред. О. А. Галустьяна, А. В. Ендольцевой,

Н. Х. Сафиуллина. М., 2008. С.178.

[6] Винокуров А. Ю. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве // Законодательство и экономика. 2007. № 1.

[7] Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ // Российская газета. 1994. 23 июля.

[8] Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. № 5.

[9] Винокуров А. Ю. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве // Законодательство и экономика. 2007. № 1.

[10] Будаев К. Прокуратура и конституционные, уставные суды субъектов РФ // Законность. 2000. № 9.

[11] Ермолова Т. Ю. Правовое регулирование конституционного (уставного) судопроизводства субъектов Российской Федерации и участия в нем прокурора // Современное право. 2007. № 5.

[12] Винокуров А. Ю. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве // Законодательство и экономика. 2007. № 1.

[13] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) // Российская газета. 2009. 21 янв.

[14] Прокурорский надзор : учебник для студентов

вузов, курсантов и слушателей образовательных учреждений высшего профессионального образования МВД России, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция» / под ред. О. А. Галустьяна, А. В. Ендольцевой,

Н. Х. Сафиуллина. М., 2008. С. 185.

[15] Прокурорский надзор. Российская прокуратура в правовом демократическом государстве : учебник / под ред. А. Я. Сухарева. М., 2008. С. 406.

[16] Винокуров А. Ю. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве // Законодательство и экономика. 2007. № 1.