Некоторые проблемы гражданской активности в реализации права на участие в местном самоуправлении

Л. А. Синий

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГРАЖДАНСКОЙ АКТИВНОСТИ В РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА НА УЧАСТИЕ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

Работа представлена кафедрой правоведения Омского государственного педагогического университета. Научный руководитель - доктор политических наук, профессор О. В. Волох

В статье рассматривается проблема выявления местным самоуправлением интересов населения муниципального образования, данный механизм нормативно не урегулирован: органы местного самоуправления действуют лишь в русле государственной политики, являясь фактически ее продолжением и не обеспечивая местной специфики. Решение проблемы возможно при эффективном функционировании института гражданского общества.

The article considers the problem of revealing the population's interests by local authorities in a municipal formation. This mechanism has not been normatively regulated: local authorities act only within the course of the state policy, being its factual sequence and not providing the local specificity. The solution of the problem is possible with the effective functioning of the civil society institution.

Современное развитие государства базируется на принципе разделения властей, что предопределяет тщательность разра-

ботки вопросов независимости, самостоятельности ветвей государственной власти и их взаимоотношений с органами местного

самоуправления, функционирующими в рамках территориальных интересов населения. Иначе говоря, реальным инструментом реализации интересов населения и форм непосредственного волеизъявления граждан выступают органы местного самоуправления и формы на территории муниципального образования. В этом ключе действительно, «за последнее десятилетие концепция и реальность местного самоуправления постепенно укоренилась в российской политической действительности, несмотря на острые дискуссии в отношении места и будущего этого института в институциональном ландшафте страны» . В частности огромным достоинством института местного самоуправления является тот факт, что он позволяет учитывать этническую, национальную, историко-культурную и другую специфику населения, проживающего на определенной территории, что, несомненно, практически отсутствует при государственно-правовом регулировании общественных отношений.

«Местное самоуправление представляет собой неотъемлемое звено в механизме осуществления власти народа, одну из гарантий самостоятельности, автономности гражданского общества, его самореализации. Это один из каналов реализации многочисленных интересов, которые отражают особенности индивидуального бытия части человеческого сообщества в конкретном месте его обитания: городе, поселке, районе и других муниципальных образованиях... местное самоуправление - тот уровень публичной власти, где происходит изначально непосредственное обеспечение нормальной жизнедеятельности каждого человека, его права на достойную жизнь» . Таким образом, можно определить, что «основной целью деятельности органов местного самоуправления является решение вопросов по удовлетворению бытовых, социальных, образовательных, медицинских и иных жизненных потребностей населения

3

муниципальных образований» . Таким об-

разом, муниципалитет ориентирован прежде всего на население и его интересы, тогда как у государства есть ряд других, например, внешнеполитических задач.

В логике данного вопроса можно говорить о том, что выявление данных интересов будет проходить с привлечением заинтересованной стороны - непосредственно граждан муниципального образования, «муниципально-правовая политика должна осуществляться в интересах населения, проживающего на территории конкретного муниципального образования и с его по-

4

мощью (или при его участии)» . В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» предусмотрены различные формы участия граждан в местном самоуправлении, такие как сходы граждан, конференции, опросы, правотворческая инициатива населения, «своеобразной формой проявления народной инициативы являются предложения, заявления, жалобы населения муниципального образования, которые позволяют лучше узнать положение дел в той или иной

сфере жизни и побуждают к проявлению

5

нормотворческой инициативы» .

В связи с произошедшим реформированием системы местного самоуправления и принятием нового федерального закона, регулирующего функционирование данного института, ситуация с реализацией инициативы граждан и ее нормативно-правового регулирования несколько улучшилась, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: устанавливается, что минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом; предусматривается, что в случае отсутствия нормативного правового акта представительного

органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляется в соответствии с данным Федеральным законом; устанавливаются конкретные сроки обязательного рассмотрения органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления соответствующего проекта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан. Думается, что принятый новый Закон о местном самоуправлении даст дополнительный импульс в развитии института правотворческой инициативы граждан в муниципальных образованиях, и граждане смогут реализовать свое муниципальное право на разработку и внесение проектов

местных актов без каких-либо затрудне-

„ 6

ний» . Однако,в нормативно-правовой базе института местного самоуправления Российской Федерации отсутствует регламентация непосредственно механизма учета мнения населения, и мы получаем результат: органы местного самоуправления действуют лишь в русле федеральной и региональной политики, являясь фактически продолжением государственной власти и не обеспечивая местной специфики, которая заложена в духе закона «Об общих принципах организации местного самоуправления».

В идеале «до начала организации нор-мотворческого процесса осуществляется деятельность по выявлению потребности в правовом регулировании общественных отношений в муниципальном образовании... указанные действия, которые непосредственно не порождают правовых норм, выступают подготовительными предпосылками для принятия нормативно-правового акта, осуществляются до внесения проекта акта в представительный орган муниципального образования и не входит в нормотворче-ский процесс, но является неотъемлемой частью нормотворческой деятельности. Этот

ответственный подготовительный этап нормотворческой деятельности, к сожалению, имеет недостаточную регламентацию и фрагментарную окраску в юридической литературе, что, несомненно, негативно сказывается на качестве подготовки проекта нормативного правового акта и осложняет работу над ним в рамках нормотворческого процесса, организуемого в соответствующем органе муниципального образования, поскольку много времени занимают доработка текста, согласование спорных моментов, , 7

шлифовка текста проекта и т. д.»

Для того, чтобы данная процедура действовала эффективно, необходимо функционирование института гражданского общества, поскольку только он может обеспечить общественную активность граждан в решении вопросов жизнедеятельности муниципального образования. Однако, ряд отечественных ученых считают, что перспективы развития данного института в нашей стране отнюдь не радужные, и нашему обществу предстоит долгий и сложный путь по привитию элементов гражданственности. К таковым, например, можно отнести В. Н. Руденко: «до настоящего времени институт народной инициативы в России остается одним из наименее развитых институтов. В стране имеются лишь отдельные случаи принятия нормативных актов по инициативе граждан на муниципальном уровне. И это несмотря на то что во многих муниципальных образованиях уже имеются необходимые нормативные правовые

акты, регламентирующие порядок выступ-

„ 8

ления с народной инициативой» . Вполне солидарны с данным автором Д. С. Валие-ва, В. В. Лысенко, мнение которых по вопросу становления гражданского общества и гражданской активности россиян следующее: «практика реализации института народной инициативы на местном уровне как таковая отсутствует. Такое положение дел объясняется тем, что органы местного самоуправления вправе отказать гражданам в принятии их инициатив без всяких осно-

ваний, сославшись на нецелесообразность, а во-вторых, использование механизма инициативы граждан в целях внесения проекта правового акта на рассмотрение органа местного самоуправления будет не-

9 в

оправданно сложным» . В этом же свете представляет проблему М. А. Кузьмин: «становление современного гражданского общества, дальнейшее развитие местного самоуправления непосредственно связано с активностью граждан, в первую очередь по месту жительства, при решении вопросов местного значения в таких основных формах непосредственного участия, как местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы), обращения в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление, а также правотворческая инициатива граждан. Последняя форма сегодня практически не востребована, хотя имеет колоссальное значение в укреплении правовой «ткани» местного сообщества» . Основным препятствием на пути к формированию гражданского общества и повышению гражданской активности служит апатичность, нежелание граждан участвовать в управлении муниципальным образованием: «...основным фактором, препятствующим формированию эффективной системы местного самоуправления, является отсутствие у населения традиций самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения. В массовом сознании граждан местное самоуправление представляется институтом, созданным исключительно органами государственной власти. Этот важнейший институт неизбежно воспринимается как часть системы органов государственной власти, что ослабляет мотивацию самоуправленческой деятельности граждан и тем самым обуславливают низкую эффективность.. . участие граждан в деятельности органов местного самоуправления недостаточное (вялость, безынициативность, боязнь всего нового, в том числе и новых руководителей)»". Таким образом, «местно-

му сообществу не может сопутствовать успех, если его граждане пребывают в состоянии апатии, дезорганизации и не располагают в нем сетью общественных структур, способных мобилизовать и четко выразить волю большинства, превратить ее в эффективный инструмент местного самоуправления. .. Очевидно, что местный уровень власти - это самый короткий и прямой путь, к решению насущных, жизненно важных для населения проблем» . И в этом мнении сходятся многие исследователи. «Формирование самоуправляемого местного сообщества невозможно без осознания гражданами, проживающими в муниципальном образовании, причастности к нему, признанием себя членом некоего объединения людей, которое оказывает непосредственное

11

влияние на решение местных вопросов» . Органам местного самоуправления необходимо сосредоточить все усилия на повышении гражданской активности жителей муниципального образования,поскольку иначе сам институт местного самоуправления, его существование будет оставаться по-прежнему достаточно эфемерным и независимость от органов государственной власти будет только декларативной. Следует разработать ряд программ, которые должны финансироваться не по остаточному принципу. При этом муниципальные служащие обязаны учитывать принцип системности в данной деятельности, так как разрозненные действия не приведут к ожидаемому эффекту. В своей работе муниципальным властям можно опираться на такую категорию населения как молодежь, поскольку именно она обладает наиболее высоким потенциалом на данном поприще, и институт семьи, который традиционно выступал как-базовый элемент общества: «... позитивный опыт реального и эффективного участия семьи и молодежи в процессе принятия решений является основополагающим для обеспечения легитимности принимаемых демократических решений и может привести к активному участию этой социальной

группы в общественной жизни на местном, региональном и федеральном уровнях.

Организационно-правовыми формами участия молодежи в местных, региональных и федеральных делах являются молодежные советы, молодежные парламенты, молодежные форумы, институциональные (муниципальные советы, муниципальные и смешанные комиссии и т. д.) и административные структуры (органы планирования для представителей семьи и молодежи и др.). Необходимо: во-первых, расширять активное участие семьи и молодежи в работе средств массовой информации; во-вторых, информировать семью и молодежь, вовлекать в жизнь общества с помощью современных информационных и коммуникационных технологий, поддерживая при этом молодежные проекты и инициативы; в-третьих, развивать молодежные организации, поощрять участие молодежи в неправительственных организациях и политических партиях, а также стимулировать семью и молодежь к безвозмездному труду и служению обществу. При этом не следует ограничивать роль и структуру участия семьи и молодежи в жизни общества отдельными темами, а наоборот, вовлекать в разработку, с целью достижения конкретных результатов, проектов для территории или города, что является в действительности постоянной и неограниченной во времени задачей. Постепенное вовлечение молодежи в среднесрочные и долгосрочные проекты буде не только способствовать тому, чтобы молодые люди становились полноправными гражданами, но и создавать единую структуру участия в каждом муниципалитете или для каждой социальной группы,

14

на ней проживающей... »

Также немаловажным фактором в привлечении граждан к участию в местном самоуправлении является информационное обеспечение событий, происходящих в муниципальном образовании: «чтобы население могло принимать активное участие в деятельности местного самоуправления, оно должно быть хорошо информировано

о его законодательной базе, социально-экономическом положении муниципального образования, задачах, которые ставит перед собой муниципальная власть, и роли, которую могут сыграть жители в решении этих задач. Исследования свидетельствуют, что, знающих, а значит, интересующихся такими вопросами крайне мало - 17,4%. Более 75% с ними незнакомы. В связи с этим деятельность муниципальной власти должна носить открытый характер.

В условиях самоуправления население должно быть не только осведомлено о деятельности муниципальной власти, но и иметь возможность выражать свое мнение по поводу этой деятельности. Это может выражаться путем опросов, публикаций в средствах массовой информации, писем и обращений граждан. Тем самым обеспечивается обратная связь населения и власти.

Хорошая информированность населения о положении дел в муниципальном образовании и о перспективах его развития составляет основу "информированного согласия", когда люди знают, понимают и поддерживают муниципальную власть. Каналы информирования населения о практической деятельности муниципальной власти разнообразны. Среди них можно выделить основные: личные встречи руководителей с населением, информационные стенды, справочно-информационные материалы, библиотеки, печатные, радио и телевизионные средства массовой информации и т. д.

Личные встречи главы муниципального образования, депутатов, руководителей органов и должностных лиц местного самоуправления с жителями служат одной из важнейших форм информирования населения. Такие встречи могут проводиться регулярно. Достоинство этой формы в том, что жители могут напрямую задавать интересующие их вопросы и получать ответы.

Главы и другие должностные лица муниципальных образований могут проводить тематические "горячие пинии" с населением, обычно по телефону. Такая форма общения с жителями позволяет жителям

не только получать оперативную информацию из первых рук, но и помогает руководителям местной администрации лучше узнавать о нуждах и проблемах населения, состоянии дел на местах, снимать напряжен-

15

ность в решении отдельных вопросов» .

Если предложенные меры будут все же реализованы конкретным муниципальным образованием, население действительно будет активно и в проявлении правотворческой инициативы, и проявлении гражданской активности. Тогда предусмотренные ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» возможности населения по управлению территорией будут действительно реализованы, и органы местного самоуправления смогут в реальности обеспечить учет специфики муниципального образования в проводимых управленческих воздействиях. И только тог-

да можно будет говорить о механизме учета мнения граждан, проживающих в муниципальном образовании. Но пока это остается только в ранге желаемого.

«С возрождением функционирования местного самоуправления непосредственно там, где проживает население, будет сделан, пожалуй, самый главный шаг для развития гражданского общества и народовластия. Но в эту реформу принципиально важно широко вовлечь самих граждан, их общественные объединения. Для этого реформу надо вывести как можно быстрее из закрытых кабинетов чиновников. Ведь подлинная демократическая система власти и управления на всех уровнях, и особенно на местах, должна действовать не только в интересах граждан, но и при непосредственном и решающем участии в нем самого на-16

рода, населения» .

ПРИМЕЧАНИЯ

' Гирфанов Р. М., Калинкина М. Ю. Совершенствование правовых механизмов, форм и методов работы местной власти по обеспечению интересов семьи и молодежи России // Государственная власть и местное самоуправление.

"-Неровная Н. Н. Муниципальные выборы и российские политические партии: участвовать или не участвовать // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 9. С. 25.

Мокрый В. С. Социально-экономической развитие муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 4. С. 14.

Багаутдинова Ю. Б., Мачько А. В. Муниципально-правовая политика: понятие и особенности // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 5. С. 17.

Попов Д. В. Реализация нормотворческой инициативы в представительном органе муниципального образования: теоретико-правовой аспект исследования // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 1. С. 24.

Кузьмин М. А. Право граждан на разработку и внесение проектов муниципальных актов: проблемы нормативного регулирования и практической реализации // Государственная власть и местное (самоуправление. 2005. № 1. С. 16.

Попов Д. В. Указ. соч. С.23.

Рудепко В. Н. Институт народной правотворческой инициативы в современном конституционализме // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 2. С. 5.

ВалиеваД. С, Лысенко В. В. и др. Комментарии к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Учебник. Саратов, 2005. С. 93.

Кузьмин М. А. Указ. соч. С. 14.

" Овсянников С. Мотивация участия населения в самоуправлении //Муниципальная власть. 2006.

№ 3. С. 67.

12

13Неровная Н. Н. Указ. соч. С. 26.

Там же. С. 24.

14

Гирфанов Р. М., Калинкина М. Ю. Указ. соч.

ЛМаксимова Н. В. Информированность населения как необходимый фактор развития местного самоуправления (на примере г. Лениногорска (Татарстан)) // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 11. С. 24.

"Яшин В. В. Некоторые проблемы и пути развития местного самоуправления на современном этапе// Ленинградский юридический журнал. 2005. № 1. С. 107.