Целевые программы: сохранение и расширение их применения в условиях сокращения доходов бюджета

ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ: СОХРАНЕНИЕ И РАСШИРЕНИЕ ИХ ПРИМЕНЕНИЯ В УСЛОВИЯХ СОКРАЩЕНИЯ ДОХОДОВ БЮДЖЕТА

Л. Г. БЕРЕЗКИНА, руководитель департамента по бюджету E-mail: bereza2602@mail.ru Министерство финансов Республики Саха

В работе анализируется проблема проведения бюджетной реформы на региональном уровне в условиях начавшегося мирового экономического кризиса. В статье дана оценка сокращения доходов государственного бюджета Республики Саха (Якутия). Сделан качественный анализ программно-целевых расходов регионального бюджета, а также сформулированы принципы работы финансового органа Республики Саха (Якутия) в новых условиях.

Ключевые слова: целевые программы, региональный бюджет, мировой экономический кризис, корректировка бюджета, дефицит, сокращение расходов.

В Республике Саха (Якутия) с 2004 г. идет процесс реформирования региональных финансов. За это время законодательно введены нормы, направленные на повышение результативности бюджетных расходов. В качестве новых бюджетных инструментов вводятся региональные долгосрочные и ведомственные целевые программы, государственные и муниципальные задания, многолетние государственные и муниципальные контракты. Однако на практике эти инструменты и механизмы реализуются не в полной мере. Главная причина этого — отсутствие инициативы со стороны главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, сложившаяся практика неравномерного расходования бюджетных ассигнований.

Последние пять лет экономического роста в стране, роста доходов федерального бюджета способствовали проведению реформ в бюджетной сфере. Если объем доходов консолидированного бюджета Республики Саха (Якутия) в 2004 г. составил 42 876 млн руб., то в 2005 г. — 51 746 млн руб., в 2006 г. - 56 028 млн руб., в 2007 г. - 65 343 млн руб., в 2008 г. — 79 625 млн руб. Вторая половина 2008 г. и первое полугодие нынешнего года показали, что экономика страны, в том числе и республики, про-

ходит период глубокой рецессии, обусловленной мировым экономическим кризисом.

Глубину мирового экономического кризиса, начавшегося в 2008 г. в финансовом секторе, не сразу смогли оценить и эксперты, и экономические ведомства России. В конце 2008 г. министр финансов Российской Федерации А. Л. Кудрин в статье «Бюджет — основа обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости страны» пишет следующее1: «В связи с уточненным из-за последствий глобального финансового кризиса макроэкономическим прогнозом, который подготовил Минэкономразвития России, в январе 2009 г. предстоит провести корректировку бюджета. Но речь не о сокращении расходов бюджета, а об их увеличении в связи с дополнительными мерами по поддержке населения и экономики страны, которое предпринимает государство». Однако уже в январе 2009 г. А. Л. Кудрин вынужден уже сообщить о том, что дефицит федерального бюджета в 2009 г. может составить около 2,5 трлн руб.

В феврале 2009 г. вице-премьер Российской Федерации И. Шувалов, выступая на инвестиционном форуме «Россия-2009», заявил: «Мы приняли решение о значительном сокращении госрасходов. В ближайшие дни это будет утверждено. Две тысячи девятый год мы могли бы пройти с резервами, но считаем такую политику неразумной».

Уже 15.04.2009 Государственная Дума РФ принимает закон о внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов». Дефицит федерального бюджета на 2009 г. устанавливается в размере 2 978,4 млрд руб., что составляет 7,4 % ВВП, или 30,7 % от общего объема расходов федерального

1 См: Финансы, 2008. № 12.

бюджета. Правительство России принимает решение отказаться от трехлетнего бюджета.

В начале 2009 г. стало очевидным, что прогноз налоговых доходов, заложенный при разработке принятого трехлетнего государственного бюджета Республики Саха (Якутия), потребует больших корректировок. В первую очередь, необходимо пересматривать прогнозные цифры по налогу на прибыль юридических лиц. Несмотря на достаточно консервативный прогноз по налогу на прибыль, заложенный в бюджете республики по сравнению с фактическим поступлением данного налога в 2008 г., 12 860 млн руб. против 13 906,6 млн руб. соответственно, сокращение объемов производства и прибыли в алмазодобывающей, угледобывающей промышленности и строительной отрасли повлечет за собой почти двукратное снижение поступлений налога на прибыль. Снижение объемов добычи и мировых цен на природные алмазы, уголь, нефть ведет к сокращению поступлений по налогу на добычу полезных ископаемых. Частично потери по данному виду налога могут быть компенсированы за счет процесса девальвации рубля. Негативная динамика на рынке труда также приведет к серьезным потерям доходов регионального бюджета по подоходному налогу.

Общий объем сокращения доходов государственного бюджета Республики Саха (Якутия) в 2009 г. может достигнуть 7 млрд руб.

Безусловно, при сокращении расходов бюджета в первую очередь сохраняются без изменения расходы на оплату труда, социальные выплаты,

обслуживание государственного долга. Существенному сокращению подверглись такие виды расходов бюджета, как капитальные вложения, приобретение, финансирование мероприятий, капитальный и текущий ремонт.

В этих условиях остро встает вопрос дальнейшего продвижения бюджетной реформы. Прежде всего, под угрозой оказывается финансовое обеспечение региональных долгосрочных и ведомственных целевых программ. Одной из основных задач бюджетной политики при формировании государственного бюджета республики на 2009—2011 гг. стало увеличение сроков бюджетного планирования.

В принятом законе «О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2009 год и на плановый период 2010—2011 годы» предусмотрено финансирование более чем двух десятков государственных целевых программ, принятых в течение 2006—2008 гг. законами Республики Саха (Якутия). Общий объем реализуемых программ на три года составляет более 32 млрд руб. (табл. 1).

Несмотря на довольно значительные объемы, предусмотренные на реализацию государственных целевых программ, доля программного финансирования в общих расходах бюджета достигает всего 12,7 %. А в отдельных отраслях уровень программного финансирования крайне низок (табл. 2).

Министерство финансов Республики Саха (Якутия) не стало придерживаться политики чисто технического, пропорционального сокращения (секвестрования) расходов, предусмотренных по целевым

Таблица 1

Перечень республиканских целевых программ, финансируемых из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) в 2009—2011 гг., тыс. руб.

№ п/п Наименование 2009 2010 2011

1 Региональные целевые программы 10 019 064 10 917 602 11 386 460

2 Программа «Охрана здоровья населения Республики Саха (Якутия) на 2007-2011 годы» 638 052 1 030 701 1 048 018

3 Программа развития образования Республики Саха (Якутия) на 2007-2011 годы 1 102 440 1 266 992 1 330 844

4 Программа «Развитие транспортного комплекса Республики Саха (Якутия) на 2007-2011 годы и основные направления развития до 2015 года» 970 794 849 732 886 027

5 Программа «Охрана окружающей среды Республики Саха (Якутия) на 2007-2011 годы» 188 190 170 272 167 680

6 Программа «Развитие предпринимательства и туризма в Республике Саха (Якутия) на 2007-2011 годы» 218 520 83 587 88 483

7 Программа «Создание условий для духовно-культурного развития народов Республики Саха (Якутия) до 2011 года» 92 235 116 608 119 869

8 Программа обеспечения профессиональными кадрами отраслей экономики и социальной сферы Республики Саха (Якутия) на 2007-2011 годы и основные направления до 2015 года 30 601 30 673 30 774

9 Программа «Укрепление правопорядка на 2007-2011 годы» 178 538 126 366 92 227

10 Программа развития федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Якутская государственная сельскохозяйственная академия» на 2007-2011 годы» 875 770 819

Окончание табл. 1

№ п/п Наименование 2009 2010 2011

11 Программа государственной поддержки местного самоуправления на 2006—2008 годов. 74 815 79 107 80 000

12 Программа геологоразведочных работ на территории Республики Саха (Якутия) на период 2007—2011 годы и основные направления до 2015 года. 117 000 124 000 135 000

13 Программа по сохранению, изучению и распространению якутского героического эпоса «Олонхо» на 2007—2015 годы 57 500 61 105 101 753

14 Программа «Электронная Якутия на 2007—2011 годы» 45 538 62 016 95 847

15 Программа «Повышение безопасности дорожного движения в Республике Саха (Якутия) на 2007—2011 годы» 9 601 21 009 20 732

16 Программа «Развитие системы государственного и муниципального учета объектов недвижимости в Республике Саха (Якутия) на 2008—2010 годы» 383 840 315 452 175 000

17 Программа «Развитие занятости населения Республики Саха (Якутия) на 2008—2011 годы» 2 303 2 610 2 871

18 Программа развития государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Якутский государственный университет имени М. К. Амосова» на 2007—2013 годы. 41 000 43 000 106 693

19 Программа «Государственная поддержка Якутского окружного казачьего общества (Якутского реестрового казачьего полка) на 2009-2011 годы» 3 500 3 500 3 500

20 Программа «Семья и дети Республики Саха (Я) на 2007—2011 годы» 46 975 51 670 67 270

21 Программа «Патриотическое воспитание граждан в Республики Саха (Я) на 2007—2011 гг.» 28 918 30 705 31 882

22 Программа «Социально-экономическое развитие села Республики Саха (Якутия) на 2007—2011 годы» 5 055 658 5 537 292 5 878 776

23 Государственная программа «Газификация населенных пунктов Республики Саха (Якутия) в 2007—2011 гг. и основные направления газификации до 2020 г.» 68 000 111724 100000

24 Государственная программа «Реформирование и развитие жилищно-коммунального комплекса Республики Саха (Якутия) на 2007-2011 годы» 514 776 556 230,6 523 895,2

25 Республиканская целевая программа «Жилище» на 2007—2009 годов. 149 396 238 200 298 500

Таблица 2

Удельный вес расходов государственного бюджета Республики Саха (Якутия), финансируемых на программной основе в 2009—2011 гг., тыс. руб.

Раздел 2009 2010 2011

Общегосударственные вопросы 8 368 174 7 058 528 6 249 672

Удельный вес расходов, финансируемых на программной основе 5 4 3

Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 3 872 975 4 300 299 4 834 959

Удельный вес расходов, финансируемых на программной основе 5 3 2

Национальная экономика 9 497 542 9811107 10 458 536

Удельный вес расходов, финансируемых на программной основе 68 68 68

Жилищно-коммунальное хозяйство 1 248 663 1449131 1439969

Удельный вес расходов, финансируемых на программной основе 56 61 63

Охрана окружающей среды 537 738 594031 610797

Удельный вес расходов, финансируемых на программной основе 31 23 19

Образование 6 006 690 6 402 593 7 107 295

Удельный вес расходов, финансируемых на программной основе 20 22 21

Культура, кинематография и средства массовой информации 1 553 856 1 708 360 1 924 534

Удельный вес расходов, финансируемых на программной основе 10 11 13

Здравоохранение, физическая культура и спорт 4 953 771 5 420 626 5 524 177

Удельный вес расходов, финансируемых на программной основе 13 19 19

Социальная политика 6 921 588 7 446 469 8 333 729

Удельный вес расходов, финансируемых на программной основе 1 1 1

Всего расходов 79 142 868 86 050 809 99 825 413

в том числе программы 10 019 064 10 917 602 11 390 790

Удельный вес расходов, финансируемых на программной основе 12,7 12,7 11,4

программам. Необходимо сохранить самостоятельность и ответственность министерств и ведомств за выполнение целевых программ, достижение поставленных целей. Важным шагом в этом направлении стало принятие Правительством Республики Саха (Якутия) 31.01.2009 постановления № 27 «Об утверждении положения о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (ДРОНД)». Введение системы ДРОН-Дов осуществлено в рамках реализации Программы реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия). В 2009г. 10 % главных распорядителей, указанных в ведомственной структуре бюджета, должны будут подготовить и представить в правительство свои ДРОНДы. В 2010 г. охват системой ДРОНДов главных распорядителей бюджетных средств должен достигнуть 50 %, в 2011 г. - 100 %.

Введение системы ДРОНДов направлено на то, чтобы министерства и ведомства (главные распорядители бюджетных средств) структурировали всю свою текущую деятельность под цели и задачи, шире используя программные методы. В условиях острого дефицита бюджетных средств только повышение ответственности и самостоятельности министерств и ведомств позволит добиться концентрации ресурсов на достижение социально значимых целей государства.

Еще одно направление программно-целевого выделения средств на сегодня - это антикризисные мероприятия, повышение участия государства в производственной сфере, влекущее за собой серьезные бюджетные траты, которые по сути своей носят программный характер и имеют четкую целевую основу их выделения. И нередко эти средства могут являться дополнительными ресурсами, которые должны быть «вписаны» в уже реализуемые целевые государственные и ведомственные программы.

В декабре 2008 г. Президент РС (Я) В. А. Штыров подписал план действий по снижению негативных последствий финансового кризиса на экономику Республики Саха (Якутия), в котором отмечены следующие основные направления антикризисной работы государственных и муниципальных органов исполнительной власти: бюджетная политика, занятость населения, жилищное строительство, поддержка малого и среднего бизнеса, а также поддержка инфраструктурных предприятий республики.

Серьезному пересмотру (в сторону увеличения) будут подвергнуты программы «Развитие предпринимательства и туризма в Республике Саха (Якутия) на 2007-2011 годы» и «Развитие занятости населения Республики Саха (Якутия) на 2008-2011 годы».

Таким образом, можно отметить, что в условиях финансово-экономического кризиса, роста

дефицита государственного бюджета увеличивается мотивация использования принципов БОР. Проведение бюджетной реформы становится серьезным фактором повышения ответственности министерств и ведомств за достижение (решение) стратегических задач Правительства, за реализацию государственных целевых программ в условиях сокращения бюджетных расходов.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 гг. отмечено: «Целесообразно в максимальной степени реализовать программно-целевой принцип планирования и исполнения бюджета. Основную часть бюджета должны составлять долгосрочные государственные программы (прежде всего программы развития инфраструктуры), федеральные и ведомственные целевые программы, приоритетные национальные проекты».

И в самом конце Бюджетного послания содержится серьезный посыл, способный в ближайшие два года «узаконить» (обеспечить повсеместное внедрение) применение принципов БОР в бюджетном процессе всей страны, - это возможность перехода, начиная с 2011 г., к программной структуре бюджета с одновременной корректировкой классификации расходов.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 гг. (официальный сайт Президента России) http://www.krem1m. т/арреаге/2009/05/25/1400^уре63373_216772^Ыт1 (дата обращения 15.07.09).

2. Высказывания А. Л. Кудрина информационным агентствам (официальный сайт МФ РФ) URL:http://www1. minfm.m/m/press/speech/prmtaЫe.php?id4=6949 (дата обращения 20.01.2009).

3. Закон Республики Саха (Якутия) от 16.12.2008 № 145-]У (ред. от 18.02.2009) «О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» (принят постановлением ГС (Ил Тумэн) Республики Саха (Я) от 16.12.2008 № 146-]У) Доступ из справ. -правовой системы «Консультант Плюс».

4. Кудрин А. Л. Бюджет - основа обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости страны. Финансы. 2008. № 12.С. 3.

5. Постановление Правительства Республики Саха (Я) от 31.01.2009 № 27 «Об утверждении Положения о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (ДРОНД)».

6. Распоряжение Президента Республики Саха (Якутия) от 16.12.08 № 566/а - РП «О плане действий по снижению негативных последствий финансового кризиса на экономику Республики Саха (Якутия)».

7. Ситнина ^.«Резать будем! Правительство может значительно уменьшить расходы бюджета-2009» (инф. сайт «Время новостей») № 19 от 05.02.09 http://wwwvremya. т/2009/19/4/222420.Мт1 (дата обращения 05.02.09).