Развитие межбюджетных отношений на уровне муниципальных образований: особенности современного этапа

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Научная школа «Финансы», утвержденная Ученым советом Российской экономической академии им Г. В. Плеханова в марте 2004 г. и возглавляемая доктором экономических наук, профессором, заслуженным деятелем науки Российской Федерации В. А. Слеповым, ведет активную разработку научной проблематики по направлению «Повышение эффективности функционирования финансовой системы в условиях глобализации мировой экономики». На рынке финансовой литературы высоко котируются монографии, учебники и научные статьи этой научной школы. Среди них монографии по новым областям финансового знания: «Международный финансовой менеджмент в условиях глобального финансового рынка», «Персональные финансы в финансовой системе государства» и др. Студенты отдают предпочтение следующим учебникам научной школы: «Финансы», «Государственные и муниципальные финансы», «Финансовый менеджмент», «Международный финансовый менеджмент», «Международный финансовый рынок». Научная школа «Финансы» подготовила десятки научных статей по наиболее актуальным, острым, дискуссионным проблемам развития финансовой системы в наиболее авторитетных научных журналах. Предлагаемые статьи -из этой серии.

Д-р экон. наук В. А. Слепов д-р экон. наук В. Б. Шуба д-р экон. наук В. К. Бурлачков

РАЗВИТИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА УРОВНЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ: ОСОБЕННОСТИ СОВРЕМЕННОГО ЭТАПА

Исследуются основные направления совершенствования межбюджетных отношений на уровне муниципальных образований, являющихся необходимым условием развития местного самоуправления, решения важнейших социальных задач, повышения эффективности использования бюджетных ресурсов.

Значительную часть расходов субъектов Федерации составляют средства, передаваемые в бюджеты местных органов власти. Это означает перераспределение финансовых ресурсов из региональных бюджетов в местные бюджеты. Такое перераспределение имеет объективные причины. Оно предопределяется неравномерностью обеспеченности муниципальных образований необходимыми ресурсами, неодинаковым уровнем экономического развития территорий муниципальных образований, разным уровнем развития муниципальной инфраструктуры, разной степенью влияния макроэкономической политики на экономику муниципальных образований.

В настоящее время межбюджетные отношения недостаточно отлажены. Они характеризуются нечеткостью разграничений полномочий между бюджетами субъектов Федерации и муниципалитетами, несоответствием необходи-

мых расходов местных бюджетов закрепленным за ними финансовым ресурсам, субъективными критериями предоставления финансовой помощи из бюджета субъекта Федерации местному бюджету.

Введенный в действие с 2006 г. федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установил два уровня муниципальных образований: районный и поселенческий. Фактически имел место возврат к системе управления, существовавшей в стране до 1995 г. В соответствии со статьей 52 указанного закона каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений образуют консолидированный бюджет муниципального района. К собственным доходам местных бюджетов отнесены средства самообложения граждан, доходы от местных налогов и сборов, а также доходы от региональных и федеральных налогов и сборов, безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, доходы от муниципальной собственности, штрафы, добровольные пожертвования. В указанной статье определено, что перечень местных налогов и сборов и полномочия по их установлению являются прерогативой федерального законодательства. Доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по ставкам, определяемым в законодательных актах соответствующих органов власти. Кроме того, в ней определен порядок выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов за счет фондов, специально формируемых в составе региональных бюджетов.

В соответствии с изменениями, внесенными в Налоговый кодекс РФ, с 1 января 2005 г. в числе местных налогов были оставлены лишь земельный и налог на имущество физических лиц.

Важные изменения были внесены с 1 января 2005 г. в Бюджетный кодекс РФ. В частности, установлено, что третий уровень бюджетной системы РФ состоит из местных бюджетов, включающих бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также бюджеты городских и сельских поселений.

Статья 61 Бюджетного кодекса устанавливает, что местные налоги зачисляются в бюджеты поселений по 100%-ному нормативу; налог на доходы физических лиц - по 10%-ному, а единый сельскохозяйственный налог -30%-ному нормативу. Кроме того, в бюджеты поселений поступают федеральные и региональные налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами.

Бюджетный кодекс РФ определяет виды расходов, совместно финансируемых из федерального, региональных и местных бюджетов, однако не определяет ни принципы, ни количественные показатели расходов на установленные цели у конкретных бюджетов. Отношения между бюджетами субъекта Федерации и бюджетами местного самоуправления основываются на следующих принципах: распределения и закрепления конкретных расходов за определенными уровнями бюджетной системы; разделения по установленным нормативам регулирующих расходов между уровнями бюджетной системы; равенства бюджетных прав муниципальных образований, входящих в субъект

Федерации; равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с субъектом Федерации; выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Равенство бюджетных прав муниципальных образований означает, что все органы местного самоуправления обладают одинаковыми правами по введению местных налогов, привлечению заемных средств, определению расходов, получению финансовой помощи от субъекта Федерации.

Равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетом субъекта Федерации подразумевает, что региональные власти должны руководствоваться едиными критериями при предоставлении финансовой помощи всем местным бюджетам.

Финансовая помощь из бюджета субъекта Федерации местному бюджету может оказываться в двух формах:

1) предоставление из фондов финансовой поддержки муниципальных образований субъектов Федерации средств на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов;

2) предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов. Порядок предоставления финансовой помощи на выравнивание уровня социально-экономического развития определяется законом субъекта Федерации.

Органы государственной власти субъектов Федерации вправе осуществлять контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из их бюджетов в виде финансовой помощи. В федеральном бюджете может быть предусмотрена финансовая помощь местным бюджетам на финансирование целевых расходов, предусмотренных федеральными целевыми программами либо федеральными законами. В таком случае органы государственной власти РФ вправе осуществлять контроль за расходованием указанных средств из местных бюджетов.

Для оказания финансовой помощи местным бюджетам в составе бюджетов субъектов Федерации создаются специальные фонды финансовой поддержки муниципальных образований.

Распределение финансовой помощи между местными бюджетами состоит из нескольких этапов.

На первом этапе обеспечивается разграничение доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации между региональным и местным уровнями. При этом за точку отсчета рекомендуется брать фактическое соотношение между расходами бюджета субъекта Федерации и суммарными расходами местных бюджетов, сложившееся в базовом году. Для стабильности межбюджетных отношений соотношение между расходами, финансируемыми из бюджета субъекта Федерации, и расходами, финансируемыми из местных бюджетов, рекомендуется закреплять на срок не менее трех лет.

На втором этапе определяется общий объем средств, передаваемых из бюджета субъекта Федерации в местные бюджеты. Он устанавливается как разность между объективно необходимыми расходами местных бюджетов в

планируемом году и расходами, которые местные бюджеты могут обеспечить за счет собственных доходов. При этих расчетах дефицит бюджета допускается только в отношении капитальных расходов в пределах ограничений, налагаемых Бюджетным кодексом РФ: 5% для бюджета субъекта РФ и 3% для местных бюджетов с указанием источников финансирования.

На третьем этапе определяется объем финансирования переданных на местный уровень государственных полномочий. При делегировании местным органам власти определенных полномочий им одновременно должны передаваться финансовые ресурсы для осуществления этих полномочий. Иными словами, федеральные и региональные мандаты должны быть профинансированы соответствующими уровнями власти. Объем такого финансирования определяется исходя из нормативов, установленных федеральным и региональным законодательством. Финансирование расходов по переданным полномочиям осуществляется целевым образом и не включается в сумму средств, распределяемых между местными бюджетами посредством межбюджетного регулирования.

На четвертом этапе обеспечивается выбор целей политики межбюджетного регулирования, проводимой субъектом Федерации. Органы государственной власти субъекта Федерации должны сформулировать цели, на достижение которых будут направлены финансовые ресурсы из регионального бюджета в местный бюджет. Такими целями могут быть выравнивание бюджетной обеспеченности; стимулирование деятельности местных органов власти, направленной на повышение мобилизации доходов в консолидированный бюджет субъекта Федерации; осуществление целевых программ.

На пятом этапе достигается выравнивание подушевой бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Первый способ такого выравнивания - подтягивание наиболее бедных муниципальных образований до уровня, который ограничивается объемом средств, выделенных на выравнивание. Вторым способом выравнивания является пропорциональное сокращение разрыва подушевой бюджетной обеспеченности муниципальных образований с заранее определенным уровнем (например, средним по субъекту Федерации).

Для распределения финансовой помощи на муниципальном уровне часто предлагается использовать показатель налогового потенциала, который рассчитывается либо на основе валового муниципального продукта, либо по совокупной налоговой базе всех отраслей экономики муниципалитета.

На практике валовой муниципальный продукт (ВМП) статистическими органами не определяется. Показатель совокупной налоговой базы всех отраслей муниципальной экономики нельзя признать в качестве адекватного заменителя ВМП. Это связано с составом местных налогов - все они представляют имущественные налоги (земельный, на имущество физических лиц, на наследование и дарение, на рекламу, на местные лицензионные сборы). Они не связаны с динамикой ВМП. Их налоговая база может быть относительно точно определена лишь при кадастровой оценке земель и оценке принадлежащей гражданам недвижимости. Расчеты средней репрезентативной ставки по каждому налогу представляются нам необоснованными и нереальными. Они фак-

тически подразумевают расчет налоговой базы на основе фактических поступлений в бюджет с корректировкой на темп инфляции.

В связи с изложенным актуальной проблемой является разработка обоснованной методологии расчетов как налоговой базы муниципальных образований, так и необходимого минимума их бюджетных расходов.

В 2006 г. трансферты из конкретных региональных фондов в общем объеме финансовой помощи, получаемой муниципальными образованиями, составляли:

- фонды компенсаций - 51%;

- фонды финансовой поддержки муниципальных районов - 27%;

- фонды софинансирования социальных расходов - 7%;

- фонды муниципального развития - 6%;

- региональные и районные фонды финансовой поддержки поселений

- 4%;

- прочие межбюджетные трансферты - 5%.

Приведенные данные показывают, что власти субъектов Федерации предпочитают предоставлять финансовую помощь регионам через фонды компенсаций. Данная тенденция является, на наш взгляд, позитивной, поскольку позволяет сконцентрировать помощь на ограниченном числе направлений и придает ей максимальную адресность. Средства фондов компенсаций расходуются на финансовое обеспечение образовательного процесса (учреждения начального, среднего и общего образования), на выплату субсидий населению, на оплату жилья и коммунальных услуг, на пособия семьям с детьми. При этом, во-первых, обеспечивается решение важнейших социальных задач; во-вторых, поддерживается функционирование ЖКХ.

Вторыми по значимости для оказания финансовой помощи бюджетам муниципальных образований являются региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Их основная цель - выравнивание уровней бюджетной обеспеченности муниципалитетов. Следует отметить, что при увеличении адресной финансовой помощи из региональных бюджетов проблема выравнивания уровней бюджетной обеспеченности теряет остроту, так как финансовую помощь получают самые слабозащищенные слои населения.

Как показывает практика, несмотря на наличие разработанных в 2000 г. Минфином России Временных рекомендаций субъектам РФ по регулированию межбюджетных отношений, в большинстве регионов отсутствуют четкие методики оказания им финансовой помощи, что является серьезным недостатком организации межбюджетных отношений на региональном уровне. В соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» субъектами Федерации должно осуществляться выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов и поселений. Порядок расчета уровня бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов в отчетном финансовом году и определение размеров финансовой помощи устанавливаются законом субъекта РФ.

В среднем по РФ через региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) расходуется около 9% расходов

субъектов РФ. В конкретных регионах используются разные методики формирования данного фонда: 1) в установленном проценте от доходов регионального бюджета; 2) исходя из расчетного дефицита муниципального бюджета. Последняя методика используется наиболее часто.

На наш взгляд, применение именно второй методики в современных условиях вполне обосновано. Во-первых, это связано с тем, что финансирование из фонда компенсаций позволяет снижать дифференциацию населения по уровню доходов. В таких условиях выравнивание подушевой бюджетной обеспеченности было бы равносильно выравниванию уровня жизни населения со средними доходами. Во-вторых, фиксация объема фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) от уровня доходов регионального бюджета не представляется целесообразной, поскольку объективно приводит к ограничению финансирования программ, имеющих общерегиональное значение.

Одним из источников средств фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) могут быть отрицательные трансферты, т. е. средства, изымаемые у муниципальных образований с высоким уровнем бюджетной обеспеченности на одного жителя. Практика использования отрицательных трансфертов сложилась лишь в некоторых регионах, хотя данная норма часто присутствует в законах субъектов Федерации о региональных бюджетах.

Методики распределения регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) в большинстве регионов основываются на показателях индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов. Многие регионы при этом стремятся обеспечить подушевое выравнивание бюджетной обеспеченности. Некоторые региональные власти распределяют средства указанного фонда исходя из расчетного дефицита бюджетов муниципальных районов.

Из региональных фондов софинансирования социальных расходов предоставляется финансовая помощь муниципальным образованиям на капитальный ремонт объектов социальной сферы, пассажирские перевозки, формирование районных фондов финансовой поддержки поселений, финансовое обеспечение вопросов местного самоуправления, выплаты субсидий населению по оплате услуг ЖКХ (в отдельных регионах), противопожарную безопасность, оплату доставки продуктов и топлива в районы Крайнего Севера. Тот факт, что в ряде случаев средства из указанных фондов расходуются на те же цели, что и из фондов компенсаций, указывает на необходимость более четкого разграничения между фондами на уровне федерального законодательства. Это способствовало бы целевому использованию ресурсов указанных фондов.

Региональные фонды муниципального развития используются для со-финансирования (т. е. при участии муниципалитетов) строительства и реконструкции автомобильных дорог, мостов и иных транспортных инженерных сооружений, коммунальной инфраструктуры, объектов социальной сферы и культуры, муниципального жилищного фонда.

Региональные фонды финансовой поддержки поселений формируются в небольшом числе регионов. Более общей практикой является передача регио-

нами средств на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений на уровень муниципальных районов. В регионах, где такие фонды формируются, их источниками выступают средства региональных бюджетов и отрицательные трансферты, поступающие от муниципалитетов с высоким уровнем собственных доходов. Средства таких фондов распределяются между поселениями на основе индекса бюджетных расходов или исходя из расчетного дефицита бюджета поселений.

В соответствии со статьей 141 федерального закона № 131-ФЗ порядок образования районных фондов финансовой поддержки поселений и распределения из них дотаций определяется законом субъекта РФ. При отсутствии такого закона муниципальный район не может оказывать финансовую помощь входящим в его состав поселениям. В указанной статье также установлено, что расчетная бюджетная обеспеченность поселений определяется налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом поселения исходя из налоговой базы (налогового потенциала). Эта система оказания финансовой помощи бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов является излишне сложной и, на наш взгляд, существенно затрудняет межбюджетные отношения на муниципальном уровне.

В настоящее время проявился ряд позитивных тенденций в развитии межбюджетных отношений на муниципальном уровне. Во-первых, была увеличена финансовая помощь муниципальным образованиям из региональных бюджетов. Во-вторых, были предприняты меры, обеспечившие увеличение собираемости местных налогов. В-третьих, сложилась тенденция передачи региональными властями части собственных доходов на уровень местного самоуправления. В-четвертых, были уточнены и конкретизированы расходные полномочия муниципальных властей. В-пятых, переориентация основного потока финансовой помощи, поступающей из региональных бюджетов в местные, на фонд компенсаций позволила обеспечить ее адресность и повысить тем самым эффективность финансовой поддержки муниципалитетов.

Перераспределение в ходе реформы местного самоуправления доходных полномочий между региональными и муниципальными властями привело к значительному увеличению сфер ответственности последних за социально-экономическое развитие территорий. Однако такое перераспределение обязанностей сопровождалось сокращением доходных источников местных бюджетов. Разрыв между доходами и расходами муниципальных образований достиг таких размеров, что его не удастся ликвидировать за счет увеличения сбора местных налогов и экономии на бюджетных расходах. Неналоговые поступления муниципальных бюджетов имеют ограниченные возможности роста вследствие утраты местной промышленности в период экономического кризиса 1990-х гг. и износа зданий и сооружений, находящихся в муниципальной собственности. В этих условиях становится необходимым законодательное закрепление за местными бюджетами части налога на прибыль организаций и налога на имущество организаций, повышение ставок земельного налога для организаций.

Для обеспечения постоянных доходов от находящейся в муниципальной собственности земли и другого имущества следует использовать это имущест-

во в качестве взносов в уставный капитал смешанных муниципально-частных предприятий, в том числе организаций торговли. Доходные поступления от таких предприятий при правильном управлении будут более устойчивыми, чем налоговые платежи. Развитие указанных предприятий будет давать стимулы для роста экономики территорий.

На наш взгляд, следует восстановить в Бюджетном кодексе РФ понятие «минимальные государственные социальные стандарты», под которыми в предыдущей редакции кодекса понимались государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозвратной и безвозмездной основе гарантируется государством. Необходимо разработать показатели таких стандартов для использования при оказании финансовой поддержки муниципальных образований в сферах здравоохранения и социальной политики. Следует также законодательно определить структуру расходов региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Это ликвидирует имеющийся параллелизм в их расходах, когда из разных фондов выделяются средства на одни и те же цели. Тем самым будет обеспечена транспарентность в деятельности фондов, повысится эффективность их использования.

При организации межбюджетных трансфертов надо обеспечивать адресность ресурсов, предоставляемых муниципальным образованиям. В первую очередь эти ресурсы должны направляться на выплату субсидий по оплате ЖКХ, а также пособий на детей в малообеспеченных семьях. Увеличение адресности финансовой помощи местным бюджетам должно происходить при одновременном сокращении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности как менее эффективного направления использования бюджетных ресурсов. Следует учитывать, что повышение адресности бюджетных расходов помощи приводит к снижению дифференциации в доходах населения при уменьшении числа бедных, а выравнивание уровня бюджетной обеспеченности понижает дифференциацию за счет роста доходов населения со средним уровнем благосостояния. Поэтому первое направление расходования бюджетных ресурсов является более эффективным с социальной точки зрения.

Список литературы

1. Александров А. В. Особенности управления финансовыми потоками на муниципальном уровне // Финансы. - 2007. - № 7.

2. Игудин А. Г. Межбюджетные отношения и реформа местного самоуправления // Финансы. - 2006. - № 7.

3. Перонко И. А., Гнетецкая Л. Л. Об оценке финансового состояния муниципальных образований // Финансы. - 2007. - № 7.

4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

5. Финансы: учебник / под ред. С. И. Лушина, В. А. Слепова. 2-е изд. -М. : Экономистъ, 2005.

6. www.duma.gov.ru

7. www.minfin.ru

8. www.budgetrf.ru