Повышение эффективности деятельности государственного аппарата: методологические проблемы

Канд. экон. наук С. С. Савин

ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА: МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

Освещается отечественный и зарубежный опыт совершенствования государственного управления. Выявлены теоретико-методологические проблемы, возникающие при осуществлении административных реформ, и намечены пути их решения.

В последние десятилетия мир вступил в период глубоких преобразований в сфере государственного управления. Государства не могут не реагировать на такие явления, как глобальная конкуренция, беспрецедентное давление на окружающую среду, международные потоки капиталов, рабочей силы, информации, быстрые смены технологий и множество других новых угроз и возможностей. Граждане всех стран сталкиваются с новыми проблемами, при этом в большинстве стран не решены проблемы старые, порожденные предшествующими периодами развития.

Отчетливо сформулированная на политическом уровне потребность в административной реформе в нашей стране [5, 6] предполагает как исследование практических и теоретических вопросов реформирования, так и их методологическое осмысление.

В нашей стране необходимость создания и последовательной реализации концепции административной реформы была очевидна с самого начала рыночных преобразований (говоря точнее, еще до их начала). Однако в 1990-е гг. эта важнейшая задача была оттеснена на периферию внимания: реформаторов больше интересовали вопросы радикального изменения форм собственности, ценообразования, конвертируемости рубля, налоговой системы, макроэкономической политики и др. По существу, методологическая составляющая реформирования управления была сведена к идее минимизации государства. Реализация этой методологической установки приобрела такие формы, что уже к 1993 г. «практически не осталось ни одной государственной структуры, которая не утратила бы своей власти и не лишилась реальных рычагов воздействия на протекающие в экономике процессы» [1. С. 79-80]. Принимались законы, издавались постановления, утверждались программы, но на всех уровнях механизм управления перестал действовать. Идеологи минимизации государства и либерализации экономики полагали, что процессы в экономической, социально-экономической сферах и даже в сфере государственного управления, ведомые «невидимой рукой», наладятся сами по себе. Как известно, этим романтическим ожиданиям сбыться было не суждено.

Понадобились годы для вывода отечественной системы управления из паралича и выхода из организационного хаоса. Но даже в сегодняшней отно-

сительно стабилизировавшейся ситуации правительство констатирует, что «сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности» [2]. Каковы цели преобразований государственного аппарата, если их рассматривать в перспективе, задаваемой сегодняшним положением дел? И каково это положение?

Излишние административные ограничения предпринимательства парадоксальным образом сочетаются с утратой государственного контроля и надзора; требуется упорядочение лицензирования, государственной регистрации, аккредитации, государственных экспертиз. Система исполнительной власти остается весьма закрытой для граждан и бизнеса. Создание механизмов противодействия коррупции в большей мере является предметом публицистических и предвыборных дискуссий, нежели системных целенаправленных действий. Практически каждая крупная управленческая акция (например, монетизация льгот) демонстрирует низкий уровень взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Экспертиза, проводимая международными организациями, показывает, что качество государственного управления и государственных услуг нашей страны находится на одном уровне со странами, намного уступающими Российской Федерации в экономическом развитии. Данные социологических опросов населения подтверждают эту оценку.

Концепция административной реформы, одобренная правительством 25 октября 2005 г., определяет три ближайшие цели: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Оставляя в стороне вопрос о конструктивности приведенных формулировок и степени адекватности утвержденных правительством показателей достижения названных целей, ограничимся рамками методологической проблематики.

В плане методологического анализа этих целей весьма полезным, на наш взгляд, является противопоставление двух подходов, проведенное М. Барзилеем и Б. Армаджани [3]. Первый подход они называют философией бюрократической реформы, или бюрократической парадигмой. Сегодня понятие «бюрократический» чаще всего вызывает ассоциации с требованием преодоления бюрократии. Однако, как напоминают американские авторы, наиболее яркие примеры нерационального государственного управления относятся к добюрократическому периоду развития госуправления. Для проведения бюрократической реформы США потребовалось несколько десятилетий. Результатом реформирования стало принятие ценностей эффективности и безличного управления, соответствующих концепции рациональной бюрократии Макса

Вебера. В своем реальном воплощении эта концепция выражалась в четком структурировании государственного аппарата, совершенствовании системы принятия решений, следовании правилам и процедурам, осуществлении внутреннего и внешнего контроля.

Альтернативный подход (постбюрократическая парадигма) представлен концепцией организации, ориентированной на клиента, предоставляющей услуги. Его основная посылка - рассмотрение государственных структур всех уровней как такого рода организаций. В настоящее время этот подход находится в стадии становления и вместе с тем служит основой для реформ, проводимых в конце ХХ - начале XXI в. (отметим, что эта переориентация характерна не только для США, но и для большинства развитых стран).

Существенной методологической особенностью современных преобразований российского государственного аппарата является, на наш взгляд, одновременное совмещение целей бюрократического реформирования и его альтернативы - постбюрократического реформирования. Само по себе это обстоятельство, хотя и содержит в себе целый ряд противоречий, не влечет запрета на их преодоление, однако требует, по меньшей мере, их выделения и осмысления.

Многие из действий, направленных на совершенствование государственного управления в современной России, вызывают вполне отчетливые ассоциации с бюрократическим реформированием. К таковым можно отнести анализ и классификацию функций, осуществляемых органами исполнительной власти, отмену избыточных функций.. В этой же плоскости реформирования находится образование новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (реорганизация министерств, создание служб и агентств). Оптимизируется сеть подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений. Перечень подобных (уже осуществленных и планируемых) шагов можно было бы продолжить.

При всей важности этих мер нельзя не отметить, что большинство из них в практическом плане носит характер элементарного наведения порядка, а с методологической точки зрения фактически базируется на концепции рациональной бюрократии. Между тем суть действительно современных административных реформ лежит в несколько иной плоскости.

В чем же состоит принципиальное различие между бюрократическим и постбюрократическим реформированием? На наш взгляд, дело вовсе не в тенденции широкого применения рыночных механизмов в системе государственного управления.

Государственный сектор экономики во всех странах в значительной степени ориентирован на предоставление услуг. В условиях развитых рыночных отношений в определенных случаях вполне оправданной является приватизация соответствующих государственных предприятий (что, впрочем, в

иных случаях не исключает и обратного). Эти изменения способны создать иллюзию широкого движения по переводу государственного управления на рыночные рельсы и дать основание видеть смысл постбюрократической реформы именно в этом.

На самом деле разграничительная линия между бюрократической и постбюрократической парадигмой лежит не в плоскости споров о желательности или нежелательности дерегулирования и «сокращения государства», а тем более внедрения рыночных отношений в государственное управление. Подобное понимание проблемы возникает в результате подмены понятий: использование в государственном управлении опыта промышленного менеджмента и менеджмента услуг квалифицируется как внедрение рыночных отношений. В методологическом плане такой ход мысли представляет собой глубокое заблуждение.

И для бюрократической, и для постбюрократической парадигмы промышленность (как, впрочем, и многие другие области человеческой деятельности) является основным источником идей, направленных на совершенствование государственного управления. Например, понимание создателями бюрократической парадигмы главных составляющих модели эффективного государственного управления: реорганизации систем бухучета, знаний, контроля за расходами - коренилось в их знании индустриальной сферы. Многие из этих составляющих были разработаны и превращены в конкретные процессы и методики (например, четкое распределение ролей и обязанностей, централизованное рассмотрение бюджета, централизованные закупки, программирование работы, систем отчета и методов анализа). В период практической общепризнанности веберовской концепции рациональной бюрократии управленческие идеи в значительной степени заимствовались из сферы производства и имели в основном организационно-экономические корни. В США основатели организаций, составлявших государственный аппарат, в качестве исходной модели использовали промышленные организации. «Для американцев, поддерживающих эти идеи, бюрократия означала эффективность, а эффективность означала хорошее государственное управление» [3. С. 654]. Напомним, что в советский период система рекрутирования кадров государственного аппарата также способствовала переносу опыта управления из сферы производства. Выявившийся со временем недостаток бюрократической парадигмы заключался не в негативном отношении к рыночным механизмам координации спроса и предложения, а в том, что из «производственной сферы в сферу государственного управления... не было перенесено ключевое понятие - продукт» [3. С.. 663].

В последние десятилетия становление постбюрократической парадигмы изменило ситуацию коренным образом. Понятие «продукт» и стоящие за ним реалии выходов государственных функций стали центральными для методологии административных реформ.. Государственные услуги - это представ-

ленные в явном виде выходы функций государственных организаций (результаты, продукты их деятельности).

Подход, использующий экономические понятия ряда «благо» «продукт», «услуга» применительно к результатам деятельности организаций, образующих государственный аппарат, соответствует условиям смешанной экономики, в которой государство несет ответственность за поставку тех или иных материальных благ и услуг. Организации, образующие государственный аппарат, рассматриваются как участники экономической жизни, строящейся на основе сочетания рыночных и нерыночных институтов. Конечно, из этого никак не следует, что отношения «государственная организация - клиент» приобретают рыночный характер.

В целом ориентация на понятие «государственные услуги» исторически подготовлена идеей управления по целям (управления, нацеленного на результаты). Эта идея существенно смещает акцент с традиционной проблематики производительности на конечные выходы экономических систем. В теории управления отчетливо прослеживается тот факт, что единственной альтернативой ориентации на результат является ориентация на издержки, что, как правило, приводит к их нерациональному наращиванию.

Не менее важно и то, что без понятия «государственная услуга» невозможно построение ни концепции, ни тем более реальной организации госаппарата, ориентированной на клиента. В качестве клиентов выступают население в целом и отдельные его группы, но не только: в этом качестве рассматриваются и объединения граждан, и бизнес-структуры, и государственные организации.

Переход к ориентированному на результат бюджетному планированию и исполнению бюджета предполагает прежде всего создание соответствующей системы понятий. В частности, каждая функция государственной организации должна быть определена через конкретные услуги, понимаемые как ее непосредственные выходы. В свою очередь деятельность по выполнению функции в целом должна приводить к планируемому общему результату, который должен быть измеряем и контролируем. Общие результаты должны быть в явном виде показаны как «шаги» к планируемому стратегическому последствию. Иными словами, должна быть четко прослежена связь «услуга - функция организации - стратегические последствия деятельности организации».

Одновременно государственная услуга должна быть описана в терминах ее полезности для конкретного круга клиентов, причем итоговая оценка полезности должна исходить от граждан, а не от органов власти. Цепь связей, таким образом, удлиняется: «потребности клиента - услуга - оценка полезности - функция организации - стратегические последствия деятельности организации».

С методологической точки зрения вполне очевидно, что само применение этих понятий к структурам государственного аппарата предполагает их

определение как экономических систем, т. е. вводит их в предметное поле экономических наук..

Этот тезис может показаться неожиданным или излишне категоричным: вполне очевидно, что далеко не все связи и отношения, составляющие сущность организаций госаппарата, могут рассматриваться как экономические и организационно-экономические. Именно поэтому соответствующая проблематика чаще рассматривается в политологической, юридической, социологической литературе. Но ни одна из социальных наук не имеет монополии на свой изначальный объект - социальные системы. Деятельность государственного аппарата может стать предметом многих дисциплин, так как все социальные науки изучают различные аспекты общего для них объекта - социальной системы и ее подсистем. «Каждая общественная наука «созерцает» это грандиозное зрелище с собственной «колокольни», но все они наблюдают различные стороны единой по своей сути системы, существующей в трехмерном пространстве и одномерном времени» [4. С. 907]. В этом смысле выделение экономических систем является абстракцией, осуществляемой в рамках традиции определения предметного поля экономической науки, а рассмотрение организаций госаппарата с помощью этой абстракции - допустимым и необходимым исследовательским приемом, предназначенным для изучения определенных (далеко не всех) проблем, связанных с деятельностью госаппарата.

Рассмотрение деятельности структур государственного аппарата через призму организационно-экономических понятий позволяет сфокусировать внимание на соответствующих отношениях (на разделении труда, производства и их координации; организации хозяйственной деятельности; менеджменте организации), без которых деятельность организаций госаппарата невозможна, хотя ее сущность и не исчерпывается этими отношениями.

Ориентация концепции государственного аппарата на понятия ряда «результат», «продукт», «услуга», «благо» и т. п. требует введения в оборот такого понятия, как «ресурсы государственного аппарата».

Применительно к деятельности государственного аппарата используются такие организационно-экономические и управленческие понятия, как «эффективность использования ресурсов», «конкурентное распределение ресурсов» (между ведомствами), «распределение ресурсов по поставленным задачам».

Следует отметить, что, хотя понятие «экономические ресурсы» является фундаментальным для экономической теории, на сегодняшний день не существует единства в его понимании. Как правило, об экономических ресурсах говорят как об источниках, элементах, используемых для производства экономических благ, средствах обеспечения производства, ресурсах, используемых в хозяйственной деятельности. Но их классификация (таксономия) не является однозначной и общепринятой. Часто выделяют природные, трудовые,

капитальные (физический капитал), оборотные средства, информационные, финансовые (денежный капитал) ресурсы. Многие авторы вслед за Й. Шумпе-тером добавляют предпринимательскую способность как особый вид человеческого ресурса, заключающийся в способности наиболее эффективно использовать все прочие.

В экономической литературе понятие «экономические ресурсы» сведено к трем факторам: земля, труд, капитал, при этом подчеркивается их взаимозаменяемость. С нашей точки зрения, столь абстрактные представления о ресурсах организации неудовлетворительны ни применительно к общеэкономической теории, ни тем более к управленческим концепциям.

Обсуждение проблемы ресурсов государственного аппарата чаще всего сводится к оперированию понятием «расходы бюджета». Действительно, расходы бюджета на госуправление выступают одним из важнейших источников ресурсов государственного аппарата. Однако существо проблемы состоит не в простом манипулировании расходами бюджета и спорах о том, подлежат ли они сокращению или увеличению в данном экономическом периоде. Принципиальным представляется вопрос о том, в какие именно ресурсы организаций они трансформируются, иными словами, что именно обеспечивает производственный процесс и его развитие в организациях государственного аппарата. Важным (но не единственным) аспектом ответа на этот вопрос является наличие культуры обучения государственных служащих, которая позволяет производить изменения в деятельности организации, служит незаменимым ресурсом ее развития.

Общественная значимость разумного использования средств, направляемых на государственное управление, выходит далеко за пределы формальной констатации их сегодняшних объемов (3% расходов федерального бюджета) или простых манипуляций этими объемами. Подход к бюджету и государственной собственности как к инструментам, позволяющим обеспечивать поставку общественных благ (услуг), требует значительно большего внимания к конкретной структуре ресурсов организаций государственного аппарата, к постоянному выявлению факторов, лимитирующих их производственные процессы.

Необходимо рассматривать деятельность государственного аппарата как с точки зрения использования ресурсов внутри организаций госуправления, так и с точки зрения влияния госаппарата на распоряжение всеми ресурсами государства, его влияния на все сферы жизни общества и, в частности, на социально-экономическую и экономическую его жизнь.

Сейчас принято подчеркивать, что, по существу, любые действия государства в рыночной экономике опосредуются финансовыми инструментами. Даже предприятия и организации, находящиеся в собственности государства, экономически связаны с ним, прежде всего через бюджет. Поэтому в центре внимания находятся в первую очередь государственные финансы.

Нам же хотелось бы подчеркнуть, что простое манипулирование финансовыми инструментами при недостаточном внимании к организационно-экономическим и управленческим проблемам организаций, составляющих государственный аппарат, не может привести к положительным результатам. Решение многих актуальных проблем лежит в плоскости трансформации средств бюджета в ресурсы организаций (в широком понимании этого термина): создании институциональной среды, развитии соответствующих знаний и умений, ноу-хау в сфере государственного управления в целом и управления человеческими ресурсами госаппарата в частности и т. д.

Трудность одновременного действия в рамках двух парадигм (бюрократической и постбюрократической) очевидна. Однако постепенный перенос акцента с первоочередных мер по наведению порядка на значительно более глубокое и трудоемкое постбюрократическое реформирование государственного аппарата неизбежен. Между тем, на наш взгляд, еще недостаточно осознан масштаб тех поистине стратегических изменений, которые требуются для реализации поставленных задач. Переход к бюджетному планированию, ориентированному на результат, сам по себе является крупным стратегическим изменением. Вместе с тем в контексте современного реформирования - это лишь один из шагов на пути к эффективному государственному управлению. Методологический анализ теоретических и практических проблем, постоянно возникающих на этом пути, - необходимое условие преодоления эпизодичности и фрагментарности действий, достижения успеха в совершенствовании государственного аппарата.

Список литературы

1. Мильнер Б. Кризис управления // Вопросы экономики. 1993. № 1.

2. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р).

3. Барзилей М., Армаджани Б. Прорыв сквозь бюрократию // Классики теории государственного управления: американская школа / Под ред. Дж. Шафритца, А. Хайда. М.: Изд-во МГУ, 2003.

4. Боулдинг К. Э. Экономическая наука и социальные системы // Панорама экономической мысли конца ХХ столетия / Под ред. Д. Гринэуэя, М. Блини, И. Стюарта: В 2 т. СПб.: Экономическая школа, 2002.

5. Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах».

6. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».