Влияние имиджа на уровень доверия населения органам местного самоуправления

УДК 316.354:352:361.654

СТАРЫХ Н.П. Влияние имиджа на уровень

доверия населения органам местного самоуправления

В данной статье рассматривается роль имиджа как фактора доверия населения органам местного самоуправления. Выводы и положения автора статьи основаны на вторичном анализе эмпирических исследований по проблемам функционирования и развития местного самоуправления в Российской Федерации. Акцентируется внимание на взаимозависимости доверия населения органам местного самоуправления и имиджа этих органов.

Ключевые слова: имидж, доверие населения, местное самоуправление

Осуществляемая в стране широкомасштабная работа по реформированию одной из важнейших основ конституционного строя России, какой по праву является местное самоуправление, выдвинула целый ряд актуальных и непростых задач. Их решение связано и с преобразованиями в системе местного самоуправления, укреплением системы кадрового потенциала и кадровой политики в органах местного самоуправления.

Как известно, для успеха любого дела необходимы, во-первых, четкая стратегия действий, а во-вторых, кадры, которые эти действия будут выполнять и контролировать. Такой стратегией стал Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1 (далее - Федеральный закон).

Его ключевые положения направлены на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления; установление обязательного формирования муниципальных образований на двух территориальных уровнях - в поселениях и муниципальных районах - с разграничением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий; уточнение финансово-экономических основ местного самоуправления, которые будут строиться на принципах, создающих стабильные долговременные условия для формирования местных бюджетов и дифференциации уровня

бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Это позволит создать во всех субъектах Федерации единую систему местного самоуправления, реально приблизить местную власть к населению в 24 тысячах городских и сельских поселений. В этом отношении Федеральный закон представляет собой существенный прорыв, несущий в себе значительный потенциал, умелое использование которого позволит организовать в стране реальное и подлинно современное местное самоуправление.

Для национального возрождения, которое, безусловно, возможно только через становление зрелого гражданского общества и его местных сообществ, необходимо приведение в действие всех структур его политической системы. Одной из ключевых из них, несомненно, являются кадры, в первую очередь руководители государственных и муниципальных органов власти и управления, а также ведущие политики2.

Реформа местного самоуправления идет со значительными трудностями, зачастую без участия самого народа. Что же связано с отсутствием доверия населения к органам местного самоуправления, работникам этих органов власти? Ответ на этот вопрос дают результаты социологического исследования3 "Проблемы функционирования и развития местного самоуправления в Российской Федерации", проведенного РАГС4. Программа данного комплексного социологического исследования предусматривала решение таких

задач, как выявление отношения населения к местным органам власти и определение уровня доверия к муниципальным служащим. Анализ материалов исследования показал следующее.

Одним из важных показателей взаимоотношений населения и местных органов власти является частота обращений в них граждан для решения своих проблем. Результаты опроса населения показывают, что подавляющее большинство его участников либо обращаются в местные органы власти достаточно редко, при необходимости (39,1%), либо почти или никогда не обращаются (43,4%). Постоянно обращаются всего 4,7% опрошенных и еще 12,8% делают это достаточно часто.

Вряд ли можно с уверенностью сказать, что более чем у 80% граждан нет проблем, которые можно решить путём обращения к местной власти. Скорее, это свидетельствует о том, что уровень доверия к местным органам власти у населения не очень высок и оно пока еще не видит в местной власти своего полноценного социального партнера.

Характер распределения ответов на прямой вопрос о степени доверия и уважения населения к местной власти подтверждает это предположение: 53,3% опрошенных считают степень доверия низкой, 37,3% - средней и только 2,3% - высокой. При этом затруднились ответить на данный вопрос 7,1% респондентов, что говорит об остроте проблемы взаимоотношений населения и местной власти в современных условиях.

Доверие населения органам местного самоуправления во многом связано с отношением населения к служащим этих органов, в том числе к муниципальным служащим, которые осуществляют реальные контакты с гражданами и в профессиональные обязанности которых входит решение разнообразных социальных проблем населения. Но опрос показал, что только у 5,2% респондентов о работниках местных органов власти сложилось определенно положительное мнение и еще у 25,3% - скорее положительное, чем отрицательное. То есть в общей сложности менее трети опрошенных в той или иной мере положительно относятся к муниципальным служащим. Определенное отрицательное отношение высказали 10,6% респондентов

и еще 34,6% склоняются к отрицательному мнению о муниципальных служащих. В совокупности это составляет почти половину всех опрошенных, а если учесть, что 24,3% не смогли определить своего мнения по поводу работников местных органов власти, то проблема "человеческого фактора" в деятельности местного самоуправления становится очевидной.

Именно это обстоятельство получило соответствующую оценку в ответах респондентов на вопрос о том, как к ним чаще всего относились муниципальные служащие при обращении в местные органы власти. Доброжелательность со стороны муниципальных служащих и реальную помощь отметили всего 6,8% участников опроса, а 19,7% из них почувствовали в поведении работников местных органов власти понимание их проблем и желание их решить. Это положительные оценки, которых придерживаются немногим более четверти респондентов. Но приверженцев отрицательного мнения о муниципальных служащих значительно больше (в целом почти половина опрошенных) - формализм со стороны работников местных органов власти и нежелание реально решать их проблемы отметили 40,6% респондентов и выраженное недружелюбие еще 7,4%.

Интересно то, что сами муниципальные служащие - участники экспертного опроса - достаточно критично относятся в своих оценках к тому мнению, которое сложилось у населения об их коллегах. В некоторой степени даже более критично, чем респонденты представителей населения. Это наглядно демонстрирует сравнительная таблица распределения мнений населения и экспертов по данному вопросу (таблица 1).

Анализ результатов показывает, что более 50% экспертов - муниципальных служащих дали отрицательную оценку своей работе по удовлетворению интересов и потребностей населения. А это можно считать значимой критической самооценкой. Но, с другой стороны, эксперты значительно выше оценивают степень доверия и уважения населения к местной власти, в основном как среднюю (63,9%) и в меньшей мере как низкую (25,6% у экспертов против 53,3% у населения)5.

№ 1 2009 г.

Таблица 1 - Распределение мнений участников массового опроса и экспертов по вопросу доверия населения к муниципальным служащим

Варианты ответов Население Эксперты

Положительное 5,2 7,0

Скорее положительное, чем отрицательное 25,3 31,7

Скорее отрицательное, чем положительное 34,6 42,7

Определенно отрицательное 10,6 8,4

Затруднились ответить 24,3 10,2

Результаты социологического исследования свидетельствуют о том, что уровень доверия населения к местному самоуправлению достаточно низок. На наш взгляд, решению данной проблемы будет способствовать пересмотр отношения органов местного самоуправления к своему имиджу, поскольку в настоящее время, как показывает практика, они им либо не занимаются вообще, либо занимаются, но недостаточно.

Имидж органов местного самоуправления должен отражать социальные ожидания общества, его определенных групп, которые обусловлены их насущными потребностями и интересами. В процессе формирования имиджа органов местного самоуправления активную роль играет готовность местного сообщества позитивно воспринимать органы местного самоуправления.

Имидж органов местного самоуправления должен носить целостный, привлекательный характер, составляющие этого имиджа не должны противоречить друг другу.

Имидж органов местного самоуправления можно определить как устойчивый эмоционально окрашенный образ, формирующийся в обыденном сознании местного сообщества посредством целенаправленной активизации восприятия социально и личностно значимых характеристик органов местного самоуправления и оказывающий влияние на отношение людей к органам местного самоуправления.

Особенностью имиджа органов местного самоуправления как социально-психологического явления выступает двойственный характер его субъектности. Реализация этого подхода требует рассмат-

ривать аудиторию (население) не только как объект воздействия, но и как субъект восприятия. Отсюда вытекает необходимость изучения социально-психологических характеристик аудитории(населения), влияющих на создание имиджа органов местного самоуправления.

Имидж органов местного самоуправления можно представить как вид идеала, который реален только тогда, когда становится публичным, ибо он не факт реального мира, а лишь представление об этом факте. Поэтому, не будучи доведен до потребителя, он просто не существует. Но тем не менее имидж органов местного самоуправления должен хоть в какой-то степени соответствовать самим органам местного самоуправления, казаться достоверным, иначе в него просто не поверят и он потеряет всякую ценность6.

Очевидно, что на муниципальном уровне работать над формированием позитивного имиджа органов власти намного сложнее, - здесь требуются особые механизмы, затратные по времени, включающие продуманные способы акцентирования ожидаемых населением муниципального образования позитивных характеристик. Механизм простого изменения методов, форм и содержания подачи существующего имиджа через все возможные каналы распространения информации практически теряет свое значение, так как кадровый корпус органов местного самоуправления хорошо известен среди местного населения. Представителей местной власти зачастую знают с детства. Более того, попытка корректировать образ местной власти через каналы СМИ может привести к обратному результату: вместо сближения власти и граждан можно получить эффект недоверия.

Следует попытаться изменить что-либо в носителе образа. Например, если таким носителем является глава муниципального образования, то, возможно, необходимо акцентировать внимание либо на его поведении, либо на поведении окружающих его людей (сотрудников администрации, членов команды), либо на политике, проводимой его кабинетом. При использовании этого способа если представители муниципальной власти и тер-

пят поражение, то только по одной причине: они обращаются к услугам консультантов только в "остром" периоде после уговоров, сомнений и колебаний7.

При формировании положительного имиджа органов местного самоуправления также необходимо учитывать такой структурный компонент имиджа, как легенда субъекта имиджа. Легенда возникает при актуализации как минимум трех компонентов:

1) миссии, которая как компонент символической структуры имиджа содержит оценочно и эмоционально нагруженную инфор-

Таблица 2 - Уровни

мацию о том, во имя чего субъект - прообраз имиджа - существует в обществе и занимается своей деятельностью, в чем состоит смысл его существования в данном качестве;

2) целей, которые субъект имиджа ставит перед собой;

3) наличия реальных дел, которые подтверждают эффективное движение к этим целям.

Опираясь на вышесказанное, мы считаем, что легенду имиджа органов местного самоуправления можно представить с двух точек зрения: научно-теоретический уровень и уровень обыденного сознания (таблица 2).

восприятия имиджа

Научно-теоретический уровень Уровень обыденного сознания

1. Миссия

Самостоятельное управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка; решение иных вопросов местного значения Эффективное решение насущных проблем населения в максимально короткие сроки

2. Основные цели, которые субъект имиджа ставит перед собой

Выполнение полномочий, возложенных на них законодательством Российской Федерации; сбор, обработка и обобщение информации для принятия решений по вопросам местного значения; подготовка управленческих решений; организация и контроль исполнения управленческих решений; координация деятельности субъектов выполнения управленческих решений; планирование и прогнозирование развития муниципальных образований Организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения; содержание дорог в надлежащем порядке; строительство и содержание жилищного фонда; организация и контроль за работой общественного транспорта; обеспечение общественного порядка; участие в предотвращении чрезвычайных ситуаций и их ликвидации в случае возникновения; благоустройство территории муниципального образования; создание условий для проведения досуга жителей муниципального образования

3. Наличие реальных дел как подтверждение эффективного движения к поставленным целям

Когда эти три компонента становятся увязаными между собой, возникает особый эффект восприятия - легенда. Если же хотя бы один из трех компонентов отсутствует или плохо согласуется с другими компонентами, имидж утрачивает цельность и становится негативным. Когда население не видит в действиях и высказываниях властей ответа на вопрос, во имя каких целей органы местного самоуправления действуют (миссия), то у граждан будет складываться впечатление, что власти преследуют свои меркантильные интересы. С другой стороны, власти, активно демонстрирующие миссию, но не подкрепляющие ее реальными действиями, также вызовут разочарование, сформируется негативный имидж8.

Органы местного самоуправления должны стать полноценным субъектом коррекции своего имиджа. Это предполагает прежде всего создание рефлексивного образа - как они сегодня воспринимаются населением - и "желаемого имиджа" -четкого понимания того, как они должны восприниматься. Необходимо определение структуры, чьей функцией станет мониторинг имиджа у населения, разработка концепции коррекции имиджа (включающей "желаемый имидж" и представления о путях его формирования). Причем эта деятельность должна быть направлена не только на оптимизацию массовой коммуникации. Как субъект управления имиджем органы местного самоуправления должны иметь возможность не только оп-

№ 1 2009 г.

тимизировать предъявляемую обществу информацию о себе, но и выстраивать свою повседневную деятельность так, чтобы достичь общественного доверия и поддержки9.

Также необходимо учитывать, что имидж органов местного самоуправления будет восприниматься населением лишь в том случае, когда он соотносится и не противоречит стереотипам, установкам, различным верованиям, уже зафиксированным в массовом сознании, сложившейся системе ценностей и в целом непосредственно соотносится с интересами населения.

Имидж органов местного самоуправления непосредственно влияет на уровень доверия населения органам местного самоуправления. Ведь между имиджем органов местного самоуправления и уровнем доверия населения органам населения существует прямая зависимость. Если у органов местного самоуправления положительный имидж, то и уровень доверия соответственно высокий. Так как сформирован он с учетом ценностей, потребностей, идеалов и интересов населения, именно это дает населению ощущение стабильности и уверенности, что в случае их обращения в органы местного самоуправления всех проблемы будут решены, им не откажут и будут соблюдены их интересы. И наоборот, если имидж органов местного самоуправления отрицательный, то и уровень доверия населения органам местного самоуправления низкий. Такой имидж будет связан с негативными эмоциями у населения и, как следствие этого, усилением недоверия к органам местного самоуправления.

Конструктивная работа органов местного самоуправления в сфере исполнения непосредственных своих полномочий и комплекс эффективных мер по формированию имиджа будет способствовать сближению органов местного самоуправления и восстановлению утраченного доверия.

1 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-

дерации" № 131-ФЗ от 6.10.2003//Сборник нормативно-правовых актов, регулирующих функционирование института местного самоуправления в Российской Федерации. Часть 2. Орел: Изд-во ОРАГС, 2006. С. 8-117.

2 Пылин В.В. Некоторые аспекты реформирования муниципальной службы// Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7. С. 32-37.

3 Магомедов К.О., Турчинов А.И. Государственная служба и кадровая политика: теория и практика. Информационно-аналитические материалы по результатам социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в 2001 - 2006 годах. Ульяновск: ОГУП "Областная типография "Печатный двор", 2007. С. 165-200.

4 "Население о работе органов местной власти" (октябрь, 2004 г.). Всего опрошен 1 121 респондент в 18 субъектах 7 Федеральных округов Российской Федерации, в том числе: Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Северная Осетия-Алания, Республика Хакасия, Республика Саха-Якутия, Удмуртская Республика, Ставропольский край, Хабаровский край, Архангельская область, Нижегородская область, Омская область, Орловская область, Саратовская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тульская область, Челябинская область, г. Москва, г. Санкт-Петербург. Руководитель исследования - д.с.н., профессор К.О. Магомедов.

5 Магомедов К.О., Турчинов А.И. Государственная служба и кадровая политика: теория и практика. Информационно-аналитические материалы по результатам социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в 2001-2006 годах. Ульяновск: ОГУП "Областная типография "Печатный двор", 2007. С. 165-200.

6 Аверченко Л. К. Практическая имиджсло-гия: Учебное пособие. - Новосибирск: СибАГС, 2001. С. 7-17.

7 Журавкова М.В. Имиджевый аспект местного самоуправления // Вестник национального комитета "Интеллектуальные ресурсы России". 2006. № 4. С. 127-132.

8 Немировская А.В. Структура имиджа региональных властей в массовом сознании // Социология. Журнал РоСА. 2005. № 2. С. 6369.

9 http://www.effcon.ru/im_res.htm 21.04.2008