Повышение эффективности реализации полномочий, возложенных на Росфиннадзор и его территориальные органы

РАЗДЕЛ 3.

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ АУДИТА

Аюбов Н.А., Глазунова О.В.

ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ, ВОЗЛОЖЕННЫХ НА РОСФИННАДЗОР И ЕГО ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ

Практически во все времена не подвергался сомнению тот факт, что государственный финансовый контроль — это один из важнейших составных элементов управления страной. Без здоровой и эффективной системы государственных финансов нельзя достичь успехов ни в экономике, ни в социальной сфере, а создание такой системы невозможно без организации действенного, эффективного государственного финансового контроля.

Организация действенного контроля за полнотой формирования и своевременностью поступления государственных доходов, а также за законностью и эффективностью использования бюджетных средств и распоряжением государственной собственностью становится одним из главных приоритетов современной экономической политики Российского государства.

В России предпринимаются определенные шаги для реализации задач по повышению эффективности государственного управления, строгому соблюдению гражданскими служащими законности, предоставлению ими качественных услуг населению и обеспечению права граждан на объективную информацию, что ставит организацию государственного финансового контроля в число первоочередных задач, решение которых способствует повышению эффективности государственных расходов.

Государственный финансовый контроль, с одной стороны, призван обеспечить национальную безопасность страны путем защиты финансовых интересов государства, с другой стороны, направлен на законное, рациональное и эффективное использование государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов, выявление правонарушений в экономической сфере с целью их дальнейшего предупреждения.

Важнейшим направлением повышения эффективности системы управления органами государственной власти является совершенствование системы государственного фи-

нансового контроля — в направлении перехода от традиционно пассивного, констатирующего контроля к его активным формам, например, к контрольно-аналитическому обеспечению управления информацией и обоснованию организационных и управленческих решений, к выявлению резервов повышения эффективности деятельности органов государственной власти.

В связи с кризисными явлениями в мировой экономике, проблема создания эффективной системы государственного финансового контроля на разных уровнях бюджетной системы Российской Федерации приобрела в последнее время еще большую актуальность.

Поэтому в настоящее время особенно значимы вопросы организации государственного финансового контроля, направления его совершенствования и повышения эффективности контрольных мероприятий.

В соответствии с Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 № 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет последующий контроль непосредственно и через свои территориальные органы.

1.В СФЕРЕ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА

Эффективность деятельности территориальных управлений в части исполнения возложенных полномочий в финансово-бюджетной сфере зависит от многих факторов, из которых, по нашему мнению, можно выделить три основных, а именно:

1.Качественное и рациональное планирование контрольных мероприятий в финансово-бюджетной сфере.

Предлагаем:

- приступать к формированию проекта плана контрольной работы территориальных управлений (одновременно I, II и III разделов) после получения полной информации о планируемых контрольных мероприятиях, подлежащих исполнению территориальными управлениями в соответствии с централизованными заданиями Росфиннадзора, поручениями правоохранительных органов с указанием поименных объектов контроля.

В связи с этим необходимо решить вопрос об утверждении нормативного правового акта, регламентирующего порядок взаимодействия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов прокуратуры и правоохранительных органов в рамках реализации возложенных полномочий в установленной сфере деятельности, который будет способствовать упорядоченному проведению внеплановых ревизий (проверок) по мотивированным обращениям соответствующих органов.

На сегодняшний день систематические корректировки утвержденных планов работы отнимают много рабочего времени как у территориальных управлений, так и у Росфин-надзора и влияют на качество проводимых контрольных мероприятий.

2.Внедрение классификатора нарушений законодательных и нормативных правовых актов в финансово-бюджетной сфере.

Мы считаем необходимым утвердить единый классификатор нарушений законодательных и нормативных правовых актов в финансово-бюджетной сфере, обязательный к применению Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и ее территориальными органами при проведении ревизий (проверок) в учреждениях, независимо от ведомственной подчиненности, в части квалификации выявленных нарушений и отражения их в акте ревизии (проверки).

Целью создания данного локального акта является единообразное отражение достоверных отчетных данных по результатам контрольной работы и совершенствование действующей системы оценки эффективно -сти деятельности территориальных управлений.

3.Совершенствование отчетности по результатам контрольной и надзорной работы территориальных управлений в финансово-бюджетной сфере.

В этой связи предлагаем усовершенствовать действующую в Росфиннадзоре сис-

тему отчетности, а именно внести изменения в Сведения о результатах работы Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в субъекте Российской Федерации (форма 500). Вместе с тем, на наш взгляд, внесение изменений и дополнений в существующую систему отчетности по результатам проведенных контрольных мероприятий исполнения бюджетного законодательства Российской Федерации в части детализации выявленных нарушений по квалификационному признаку нецелесообразно до утверждения и введения в действие единого классификатора нарушений.

11.В СФЕРЕ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О КОНТРОЛЕ И НАДЗОРЕ предлагаем следующее.

1.Разработать и утвердить приказом Минфина России Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре, в котором указать характеристики государственных органов, подлежащих проверкам, а также процедуры организации, проведения и оформления результатов контроль -ных мероприятий.

2.Создать базу органов финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в целях эффективного планирования контрольных мероприятий.

3.Определить критерии эффективности деятельности территориальных управлений в данном направлении, т.е. сколько органов финансового контроля ежегодно должны проверять территориальные управления, с какой периодичностью.

В соответствии с п. 7 приказа Министерства финансов Российской Федерации от 25.12.2008 № 146н «Об обеспечении деятель-

ности по осуществлению государственного финансового контроля» субъект финансового контроля устанавливает критерии оценки результативности контрольной деятельности в целом, а также работы каждого работника финансового контроля.

Критерий эффективности финансового контроля — это соотношение достигнутого контролирующим органом результата к поставленной цели. Действенность контроля непосредственно связана с его оценкой. Оценка, как правило, осуществляется по ряду показателей, в числе которых количество проверок, количество выявленных правонарушений и мер по ним, суммы возмещений, количество предписаний в соответствующие органы государственной власти и управления, количество дел, переданных в следственные органы и др. Все это количественные характеристики деятельности контрольных органов. Действенность этих органов должна определяться качественными показателями, основанными на убежденности объектов контроля в практической полезности деятельности контролеров, доверии объекту контроля, профессионализму его работников.

Количественные характеристики деятельности контролеров, заключающиеся в количестве проведенных контрольных действий и проверок, сумм выявленного ущерба и принятых мерах следует рассматривать не в качестве цели или результата, а как средство достижения цели.

В таком случае у субъектов контроля складывается двойственное положение оценке их деятельности. С одной стороны, действенность субъекта контроля выше, чем больше:

- выявлено незаконных расходов, злоупотреблений и хищений и возвращено по ним;

- работников объекта контроля привлечено к дисциплинарной ответственности:

- уголовно наказуемых дел (и сумм по ним) передано в следственные органы;

- издано приказов, принято решений и распоряжений органами государственной власти и управления по представлениям и предписаниям органов государственного кон -троля (соответственно и на муниципальном уровне).

С другой стороны, чем больше в результате контроля выявлено негативных явлений и фактов, тем ниже общая оценка деятельности субъектов контроля. Такая двойственность не способствует росту эффективности деятельности органов государственного и муниципаль-

ного контроля. Поэтому при оценке действенности финансового контроля количественные показатели работы органов контроля, в конечном счете, должны отойти на второй план и носить справочный характер.

Критерии эффективности финансового контроля — результативность, действенность, экономичность — позволяют судить о ней только в общей форме. Конкретно оценивать практические результаты финансового контроля помогают разработка и использование устойчивых, постоянных измерителей — показателей.

Критерий результативности включает показатели:

- выявленный объем средств, использованных с нарушениями законодательства;

- выявленный объем неэффективно использованных средств;

- выявленный объем средств, использованных не по целевому назначению;

- количество подготовленных представлений и предписаний.

Критерий действенности включает показатели:

- количество исполненных представлений и предписаний;

- объем средств, возвращенных в федеральный бюджет и на бюджетные счета организаций;

- количество структурных преобразований в экономике, министерствах, ведомствах и на предприятиях, осуществленных по представлениям;

- увеличение доходной части бюджета или экономии его расходной части, полученные по представлениям;

- количество поправок в действующее законодательство Российской Федерации;

- количество постановлений Правительства Российской Федерации, принятых по представлениям;

- количество решений (приказы, распоряжения, нормативные акты), принятых по представлениям;

Критерий экономичности включает в себя показатели:

- объем средств, затраченных на осуществление финансового контроля;

- уровень экономичности — отношение полученного экономического эффекта от реализации представлений к затратам на содержание.

Кроме названных критериев и их показателей, определяющих собственно эффективность финансового контроля как действия,

целесообразно использовать еще два критерия. Такими критериями являются:

критерий интенсивности деятельности, включающий показатели:

- количество контрольных мероприятий (на одного ревизора, отдел, контролирующий орган);

- объем проверенных средств (одним ревизором, отделом, контролирующим органом);

- количество проверенных объектов (одним ревизором, отделом, контролирующим органом).

критерий динамичности деятельности, включающий показатели:

- уровень результативности контрольных мероприятий: отношение количества представлений (предписаний) к количеству контрольных мероприятий;

- уровень эффективности контрольного мероприятия: отношение объема средств, использованных с нарушением действующего законодательства, к общему объему проверенных средств;

- уровень жесткости контроля: отношение объема штрафных санкций к объему средств, использованных не по целевому назначению;

- уровень действенности представлений (предписаний): отношение количества исполненных представлений (предписаний) к общему количеству направленных представлений (предписаний);

- уровень эффективности представлений (предписаний): отношение объема средств, возвращенных в бюджет и на бюджетные счета, к общему объему средств, использованных не по целевому назначению; отношение количества принятых поправок, постановлений, нормативных актов к количеству направленных предложений по поправкам к законам, постановлениям, нормативным актам;

- уровень макроэффективности контрольной деятельности: отношение дополнительных поступлений в бюджет (экономии) бюджетных средств к затратам на содержание контрольных служб.

В экспертно-аналитической деятельности также целесообразно определение критериев и показателей эффективности. Такими критериями и показателями будут:

критерий результативности, включающий показатели:

- количество принятых экспертиз (Го -сударственной Думой, Правительством Российской Федерации);

- количество принятых аналитических материалов;

- количество инициативных материалов;

критерий действенности, включающий показатели:

- количество организационных и структурных преобразований в экономике, отраслях, министерствах и ведомствах;

- увеличение объемов доходной части бюджета (экономия расходной части), экономия материальных, трудовых, природных ресурсов;

критерий экономичности целесообразно определять отношением эффекта, полученного от реализации экспертно-аналитической деятельности, к затратам на содержание экспертно-аналитических подразделений;

критерий интенсивности деятельности включает показатели:

- количество проведенных экспертиз (сотрудником, подразделением, контролирующим органом);

- уровень результативности экспертно-аналитической работы: отношение принятых экспертиз, аналитических материалов к общему их количеству;

- уровень эффективности экспертно-аналитической деятельности: отношение экономических результатов, полученных от экс-пертно-аналитической деятельности, к затратам на содержание контролирующего органа (экспертно-аналитических служб).

Таким образом, предлагаемые методические основы определения эффективности государственного финансового контроля позволяют оценить эффективность финансового контроля как управленческого действия (функции), так и деятельности органа финансового контроля. Кроме того, они дают возможность сквозной оценки, т. е. приемлемы на различных уровнях управления органа финансового контроля (от ревизора до контролирующего органа в целом), а также количественно определимы, что позволяет оценивать деятельность органа финансового контроля в динамике.

Следует отметить, что приказом Министерства финансов Российской Федерации от 25.12.2008 № 146н в целях осуществления нормативного и методического обеспечения деятельности по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти

субъектов Российской Федерации и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований утверждено Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля.

В соответствии с п. 4 Положения о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля, утвержденного приказом Минфина России от 25.12.2008 № 146н, оно может применяться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований при организации и осуществлении финансового контроля в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации. То есть данный нормативный правовой акт обязателен для исполнения только федеральными органами исполнительной власти при организации и осуществлении ими финансового контроля в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

Основная проблема неэффективности системы финансового контроля в субъектах Российской Федерации заключается в том, что до сих пор нет достаточно четкого определения места и роли каждого контрольного органа, отсутствует четкое разграничение сфер их деятельности, имеет место нерациональное разделение обязанностей между субъектами контроля, неоправданное дублирование их функций.

Несмотря на это, мы считаем, что принятие данного документа — это действенный шаг на пути выстраивания интегрированной системы государственного финансового контроля в Российской Федерации.

Ш.В СФЕРЕ ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ

В условиях мирового финансового кризиса, когда увеличивается дефицит федерального бюджета, особенно актуальны вопросы совершенствования деятельности Росфин-надзора и его территориальных органов в части реализации полномочий в сфере валютного контроля, так как основная доля правонарушений выявляется именно при проведении контрольных мероприятий по вопросам соблюдения валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования.

В целях повышения эффективности реализации контрольных полномочий в валютной сфере предлагаем:

1.Внесение изменений в Положение о порядке передачи уполномоченными банками информации о нарушениях лицами, осуществляющими валютные операции, актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, утвержденное Центральным банком Российской Федерации от 20.07.2007 № 308-П, в части расширения перечня информации, передаваемой в Росфиннадзор, поскольку получаемые в настоящее время сведения не всегда позволяют точно и оперативно квалифицировать правонарушение. В результате, необходимо запрашивать дополнительную информацию о сделке у уполномоченных банков, что в свою очередь увеличивает срок проведения проверочных мероприятий, а также приводит к дополнительной нагрузке на уполномоченные банки по предоставлению необходимой информации и документов, позволяющих раскрыть содержание нарушения. Данная мера позволит точно идентифицировать нарушителя и классифицировать правонарушение, более оперативно проводить необходимые контрольные мероприятия.

2.Организация взаимодействия с правоохранительными органами и органами прокуратуры Российской Федерации

в части информационного обмена, а также, при необходимости, сопровождения при вручении документов при осуществлении административного производства. Предлагаем организовать данную работу путем подписания Соглашений о взаимодействии не только в сфере бюджетного, но и в сфере валютного контроля с органами внутренних дел и прокуратуры.

ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ РАБОТНИКОВ КАК ФАКТОР ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

В связи с усилением роли профессионального образования гражданских служащих в решении задач, возложенных на Федеральную службу финансово-бюджетного надзора и ее территориальные органы, по эффективной реализации государственной политики в сфере государственного финансового контроля и надзора, актуальным является профессиональное развитие гражданских служащих посредством повышения квалификации.

В современных условиях особое значение имеет повышение квалификации, затрагивающее различные направления, а именно: основные сферы деятельности, карьерное сопровождение, профессионально-личностное развитие, морально-этическое развитие гражданского служащего. Целостный подход к обучению на курсах повышения квалификации позволит гражданским служащим не только комплексно обновить и углубить свои профессиональные знания, правовые и морально-этические аспекты, но и повысить профессиональную компетентность в целом, мотивацию к эффективной профессиональной служебной деятельности. Все это позволит повысить профессионализм гражданских служащих, а также будет способствовать успешному разрешению нестандартных ситуаций и противостоянию коррупционных влияний в служебной деятельности.

По нашему мнению, все указанное в комплексе позволит значительно повысить эффективность реализации полномочий, возложенных на Росфиннадзор и его территориальные органы.

Следует отметить: насколько эффективно, результативно и согласованно мы выполняем свои задачи, зависит не только успех нашего модернизационного прорыва, но и, в конечном счете, — глобальная конкуренте -способность страны, потому что в современном мире значение имеет не только объем ресурсов, но и способность государства эффективно ими распоряжаться.

Библиографический список

1. Государственный финансовый кон -троль за исполнением федерального бюджета по расходам на социальную сферу и науку: Практическое пособие/ Под ред. П.В. Черноморда. М.: Изд-во Рос. экон. академии им. Г.В. Плеханова. 1997.

2. Грачева Е.Ю.Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. — М.: Юриспруденция. 2000.

3. Жуков В.А., Опенышев С.П. Государственный финансовый контроль. -М: 1999.

4. Кочерин Е.А. Контроль как функция управления. — М.: Знание, 1982

5. Лазарева Н.В. Финансовый контроль как элемент управления финансовыми ресурсами территории: Монография. Ростов-на-Дону. Изд-во РГЭА. 2000

6. Шохин С. О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М. Финансы и статистика. 1999.

7. Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. М., издательский дом «Финансовый контроль», 2005.

8. Степашин С.В., Столяров Н.С., Шохин С.О., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль: учебник для вузов. — СПб.: Питер, 2004.

9. О.В. Глазунова, Л.В. Перекрестова, Н.М. Романенко, Е.П. Дьякова. Взаимодействие субъектов государственного финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и пути решения. Монография. Волгоградское научное издательство. 2008.

10.Приказ Минфина России от 25.12.2008 №146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля».

11.Приказ Минфина России от 04.09.2007 №75н «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности».

12.Приказ Минфина России от 06.11.2007 № 98н «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по исполнению государственной функции органа валютного контроля».

Хахонова Н.Н., Щербакова Е.П. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ВНУТРЕННЕГО АУДИТА В ХОЛДИНГАХ

Переход России на рыночную модель экономики, произошедший на рубеже веков, процессы приватизации и реструктуризации крупных государственных предприятий и от-

раслевых комплексов обусловили появление в нашей стране нового типа хозяйственных объединений, организованных по схеме холдинга. Подобные структуры, объединяющие в рамках