Проблемы развития правового регулирования общественного контроля Российской Федерации

УДК 328.185

А. О. Снисарь

Новосибирский государственный аграрный университет

ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В статье в рамках системного метода исследованы понятие, цели, задачи, субъекты, объекты, формы общественного контроля, а также законодательная база основ общественного контроля. На основе анализа научной литературы и правовых основ общественного контроля выявлены основные тенденции и проблемы развития системы общественного контроля за деятельностью органов власти.

Ключевые слова: общественный контроль, общественная палата, гражданское общество, правовое регулирование.

Диалог государства и общества — трудная и ответственная задача, которая требует совместного участия и объединения усилий обеих сторон, и этот принцип не вызывает никаких сомнений ни у представителей органов власти, ни у представителей институтов гражданского общества. Для осуществления этого права необходима соответствующая законодательная основа. «Единственным источником власти Российской Федерации является ее многонациональный народ» — данный признак демократии закреплен в Основном законе государства. Также Конституция РФ устанавливает главные формы осуществления народом власти: непосредственную демократию, через органы государственной власти, через органы местного самоуправления.

Под непосредственной демократией понимается прямое волеизъявление народа, непосредственное решение ими вопросов государственной и общественной жизни (путем участия в референдуме и свободных выборах) или выражение мнения по этим вопросам (посредством собраний, митингов, шествий, демонстраций, индивидуальных и коллективных обращений; народных обсуждений важных вопросов государственной жизни, законопроектов). В теоретических исследованиях данный вопрос рассматривается без учета осуществления гражданами такой деятельности, как общественный контроль.

Зарождение и развитие института контроля в России уходит далеко вглубь многовековой истории и обусловлено рядом специфических черт российского государства. Но на сегодняшний день сфера взаимодействия органов управления с институтами гражданского общества по-прежнему является малоизученной.

В силу объективных оснований для любого государства характерно злоупотребление властными полномочиями и ориентирование на соб-

ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2017. № 1 (7). © А. О. Снисарь, 2017

ственные интересы. Для преодоления такой негативной тенденции необходимо осуществление мер по ограничению власти, т. е. контроль. Это, в свою очередь, говорит о необходимости формирования и развития общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления.

Президент Российской Федерации В. В. Путин в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2013 г. однозначно указал, что важным условием эффективной борьбы с коррупцией является реальное гражданское участие и эффективный общественный контроль. Учитывая российскую ментальность и специфику межсекторных отношений, государство пошло по пути юридического закрепления правовых основ общественного контроля. Так, 21 июля 2014 г. был принят и опубликован Федеральный закон № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее — Закон об основах общественного контроля). Целью создания документа является определение правовых основ формирования и реализации общественного контроля за деятельностью органов, реализующих публичные полномочия. В целом правовую базу общественного контроля составляют федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты.

В современной России Закон об основах общественного контроля — первый федеральный закон, принятый по инициативе общественников. На обсуждение основных положений закона ушло более четырех лет. Как отмечают Т. С. Иларионо-ва и О. В. Коротеева, данный закон носит ярко выраженный социальный характер: он направлен на развитие общественных отношений, на формирование социальной структуры общества, в рамках которой стимулируется гражданская

активность; повышается взаимное доверие власти и общества; развиваются механизмы обратной связи.

Закон об основах общественного контроля позволяет гражданам нашей страны активно участвовать в государственном управлении и местном самоуправлении, защищая свои права, закрепленные в Конституции Российской Федерации. Это один из последних законодательных актов, направленных на реформирование системы российского государственного управления и местного самоуправления. Закон об основах общественного контроля закрепляет правила вовлечения граждан в процесс государственного управления и местного самоуправления, способствуя тем самым развитию демократических преобразований в стране и формируя новую модель общественного участия граждан в делах государства.

Как отмечают специалисты, понятие «гражданское (общественное) участие» подразумевает включение или вовлечение в обсуждение и разработку политических, социально-экономических, культурных программ и проектов, влияние на принятие решений и контроль за их исполнением, самоуправление на местном уровне. Гражданское участие — это прежде всего непрерывный процесс взаимодействия между органами власти и населением по решению проблем, касающихся самого населения1.

Закон об основах общественного контроля не имеет аналогов в зарубежных странах. Как правило, за рубежом понятие «общественный контроль» не прописано юридически, его отдельные составляющие закреплены за государственными органами власти или институтами гражданского общества. По различным направлениям общественный контроль осуществляют судебная власть, парламенты, группы граждан, общественные фонды, некоммерческие организации. На основании этого отсутствует и единый закон, регламентирующий институт общественного контроля в целом. Под общественным контролем за рубежом, как правило, понимается контроль со стороны общественных организаций или других институтов гражданского общества за деятельностью органов государственной и муниципальной власти.

Немногочисленные научные разработки в области изучения общественного контроля можно условно разделить на две части: до выхода Закона об основах общественного контроля (В. В. Гриб, О. С. Забралова, С. М. Зубарев, Д. С. Михеев, А. З. Рыбак, Е. Ю. Семелева и др.) и после обнародования документа (Т. Н. Михеева, Е. И. Белоусов и др.). При решении вопросов осуществления и развития общественного контроля авторы приходят к общему выводу о том, что общественный контроль служит важнейшим

1 См.: Иларионова Т. С., Коротеева О. В. Гражданский аудит социальных программ и проектов: практики и механизмы общественного участия в независимой оценке и экспертизе социальной сферы : учеб. пособие. М. : ИП Лядов К. В., 2016.С. 15.

условием реализации провозглашенного Конституцией РФ принципа народовластия.

Научная литература не имеет единообразного подхода к установлению понятия «общественный контроль». Существуют следующие его дефиниции:

1) «вид контроля, осуществляемый гражданским обществом и направленный на оценивание работы органов публичной власти всех уровней»2;

2) «вид социального контроля, осуществляемый объединениями граждан и гражданами, представляющий собой важную форму реализации демократии и способ привлечения народа к регулированию обществом и государством»3;

3) «самостоятельный и определяемый законом вид социального контроля компетентных субъектов, обеспечивающий законность деятельности органов власти»4.

В самом Законе об основах общественного контроля под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.

Субъектами общественного контроля согласно законодательству в России являются:

1) Общественная палата Российской Федерации;

2) общественные палаты субъектов Российской Федерации;

3) общественные палаты (советы) муниципальных образований;

4) общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме того, для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, могут создаваться общественные наблюдательные комиссии; общественные инспекции; группы общественного контроля; иные организационные структуры общественного контроля.

В соответствии с Федеральным законом от 23 июня 2016 г. № 183-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности общественных

2 Гриб В. В. Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля // Юридический мир. 2010. № 3. С. 33.

3 Забралова О. С. Развитие общественного контроля в сфере деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации : автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2012. С. 13.

4 Зубарев С. М. Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов // Админи-стратив. право и процесс. 2011. № 5. С. 10.

палат субъектов Российской Федерации» с 1 января 2017 г. в силу вступило право на выдвижение кандидатов в члены палаты общественными объединениями и иными некоммерческими организациями. При этом одна треть состава палаты утверждается высшим должностным лицом субъекта РФ, еще одна третья часть — законодательным органом государственной власти субъекта РФ. Затем утвержденные две трети состава определяют состав оставшейся одной трети из числа кандидатур, представленных местными общественными объединениями, зарегистрированными на территории субъекта РФ. Подобный обновленный механизм формирования общественной палаты субъекта РФ дает возможность иметь своих представителей в общественной палате более широкому кругу некоммерческих организаций, работающих на территории муниципальных образований.

В ст. 5 Закона об основах общественного контроля раскрыты цели и задачи общественного контроля. Цели заключаются в обеспечении реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечении учета общественного мнения и предложений, реализации общественной оценки деятельности органов власти, государственных и муниципальных организаций,

иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Однако цели, данные в ст. 5 Закона об основах общественного контроля, не корреспондируют с целями, указанными в определении, в связи с чем необходимо привести их в соответствие.

Задачи, отмеченные в Законе об основах общественного контроля (рисунок), сводятся к созданию механизмов работы гражданского общества, двусторонней обратной связи между обществом и государством. Задачи правильные, но носят общий характер и в той или иной степени дублируют положения других законов. Например, п. 1 ст. 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» указывает, что формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению является одной из основных мер профилактики коррупции; п. 1 ст. 4 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» определяет одним из основных принципов принцип открытости и доступности информации о деятельности органов власти.

Задачи общественного контроля

Принципы, на основе которых осуществляется общественный контроль указаны в ст. 6 Закона об основах общественного контроля. В основном они носят общий характер (законность, публичность, добровольность, самостоятельность, объективность и др.). Учет общественного мнения и предложений отражает демократичный характер, поэтому рассмотрение данного принципа представляет особый интерес.

Закон гласит, что объект контроля обязан рассмотреть итоговые документы, подготовленные по результатам общественного контроля. А на учет предложений, рекомендаций и выво-

дов, содержащихся в этих документах, существует отсылка к федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, законам и иным нормативным правовым актам субъектов РФ, муниципальным нормативным правовым актам. Однако, как справедливо отмечает А. Гаганов, такие законы пока не приняты и данный демократический принцип становится формальностью уже на исходном этапе1.

1 См.: Гаганов А. Комментарий к закону N° 212-ФЗ эксперта Центра научной политической мысли и идеологии. URL: http://rusrand.ru/actuals/obschestvennyj-kontrol-v-rossii (дата обращения: 06.04.2016).

Существенным недостатком общественного контроля является то, что он не влечет ответственности со стороны органов власти, поскольку носит исключительно рекомендательный характер. Безусловно, не все рекомендации можно учесть в работе органов власти, тем не менее учет или неучет итогов общественного контроля должен быть обоснованным в обязательном порядке. А требование обоснованного решения объекта общественного контроля об учете результатов контрольных мероприятий необходимо, на наш взгляд, закрепить законодательно. Объектом общественного контроля выступает деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия (принятые ими решения, документы, программы и их выполнение). Под предметом общественного контроля следует понимать процесс и порядок реализации возложенных на орган власти полномочий.

Закон об основах общественного контроля констатирует право граждан участвовать в осуществлении общественного контроля как лично (т. е. непосредственно), так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Исходя из того что гражданин вправе осуществлять данную деятельность непосредственно, можно сделать вывод о том, что общественный контроль есть форма непосредственной демократии. Этот факт дает основание полагать, что осуществление общественного контроля публичной власти является неотъемлемой составляющей демократического государства.

Исследуя субъекты общественного контроля, определенные законом, следует обозначить ряд значимых моментов. Первое. Закрытый список субъектов общественного контроля исключает из системы общественного контроля его наиболее результативные и эффективно действующие элементы, такие как общественные и некоммерческие организации (НКО). Опыт общественного контроля реализации указов Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 и № 606 показывает, что «именно НКО наиболее активны и продуктивны в осуществлении мероприятий общественного контроля, в то время как общественные палаты регионов в большинстве своем формально участвовали в мониторинговых мероприятиях. Активную позицию занимали лишь некоторые члены региональных общественных палат, чаще всего представлявшие профильные некоммерческие организации»1.

1 Коротеева О. В. Повышение эффективности общественного контроля: реалии и возможности. Тезисы выступления на экспертном семинаре «Общественный контроль в России и за рубежом: модели и практики» 7 апреля 2014 года, Москва / РАНХиГС, МИГСУ, РАПН, Центр ГЧП МИГСУ, Общественная палата города Москвы. М. URL: https://docs.google.com/a/migsu.ru/viewer?a=v&pid=sites&srcid=

Сопредседатель Правления Межрегиональной общественной организации «Национальный комитет общественного контроля» М. Р. Юсупов отмечает, что «к сожалению, сейчас общественный контроль в большинстве случаев реализуется через обращения граждан (общественных объединений), в которых содержится та или иная информация об известных им нарушениях законодательства. Однако процедура получения таких сведений и обеспечение ответной реакции органов власти в виде принятия конкретных решений, нормами права практически не регулируется, а чаще на практике вообще игнорируются органами власти»2.

Второе. Как отмечено в ст. 13 Закона об основах общественного контроля, общественные советы могут создаваться при органах местного самоуправления. Однако в Законе об основах общественного контроля закреплен принцип самостоятельности субъектов общественного контроля и их независимости от органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций и др. Соответственно, приходим к выводу, что ст. 13 Закона об основах общественного контроля прямо противоречит принципу самостоятельности и независимости субъектов общественного контроля. Как отмечает О. В. Короте-ева, «существующий сегодня порядок формирования общественных палат регионов и муниципальных образований, а также возложение обязанностей по обеспечению их деятельности преимущественно на профильные органы власти (которые должны являться объектами общественных контрольных мероприятий) препятствуют реализации принципа независимости и самостоятельности субъектов общественного контроля», акцентируя внимание еще на одной проблеме: «...муниципальные общественные палаты еще очень слабы и обладают мизерным опытом эффективной реализации мероприятий общественного контроля»3.

Говоря о субъектах, следует также отметить опыт осуществления общественного контроля города Перми. В законе «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае»4 указано, что субъектами осуществления общественного (гражданского) контроля являются граждане, их объединения, региональная группа общественного (гражданского) контроля, члены региональной группы общественного (граждан-

bWlnc3UucnV8ZmlsZXN8Z3g6NTg5ZTFmNWRkY2U5NWVk (дата обращения: 05.10.2016).

2 Юсупов М. Р. Проблемы реализации общественного контроля в современной России // Вестн. московского антикоррупционного комитета. 2016. № 1. С. 18.

3 Коротеева О. В. Указ. соч.

4 Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае : закон Пермского края от 1 дек. 2011 г. N° 888-ПК // Бюл. законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. 2011. № 51. Ч. I. 26 дек. URL: http://docs.cntd.ru/document/911532746 (дата обращения: 30.01.2017).

ского) контроля. Однако в Федеральном законе «Об основах общественного контроля Российской Федерации» в аналогичном перечне субъектов общественного контроля пункт «гражданин» отсутствует, хотя самим законом такое право гражданина предусмотрено. Таким образом, несмотря на положительный практический опыт личного участия гражданина как субъекта контролирующего процесса в Пермском крае, гражданину, защищающему свои интересы, в соответствии с федеральным законом необходимо пройти сквозь призму таких субъектов общественного контроля, как, например, общественные палаты или общественные организации.

Субъекты могут осуществлять общественный контроль в формах общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, общественных обсуждений, общественных (публичных) слушаний и других формах взаимодействия. Таким образом, принятие закона расширило область прав граждан России на участие в управлении делами государства. Следовательно, вопросы, отраженные в законе, являются актуальными, отражают демократические принципы государственного устройства и носят в целом положительный характер.

В изложении Закона об основах общественного контроля нарушена последовательность изложения. В п. 1 ст. 11 Закона об основах общественного контроля по вопросу конфликта интересов устанавливается следующее: «Общественный инспектор, общественный эксперт или иное лицо субъекта общественного контроля не допускается к осуществлению общественного контроля при наличии конфликта интересов при осуществлении общественного контроля». Понятия «общественный инспектор» и «общественный эксперт» обозначены в ст. 21 и 23 соответственно. Поэтому целесообразным будет определить место статьи о конфликте интересов после раскрытия понятий субъектов конфликта интересов.

Кроме того, в тексте Закона об основах общественного контроля упоминается термин «общественный интерес», но не дается его толкование. На наш взгляд, определяющей целью и смыслом общественного контроля является идея «общественного интереса».

В проекте федерального закона об общественном контроле в Российской Федерации1 (далее — проект закона об общественном контроле) под общественными интересами понимаются законные интересы неопределенного круга лиц, связанные с обеспечением их безопасности и благополучия, соблюдением их прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и нормами международного права.

Идея общественного интереса, являвшаяся основной в проекте закона об общественном контроле, не вошла в итоговый документ. Следова-

1 Проект Федерального Закона «Об общественном контроле в Российской Федерации». URL: http://www.oprf.ru/ documents/505/1884/newsitem/19802 (дата обращения: 14.12.2016).

тельно, по справедливому замечанию О. В. Коро-теевой, из законопроекта был исключен его основной концептуальный принцип общественного интереса, без которого не ясно, что конкретно, а главное — зачем контролировать2.

Основным достижением Закона об основах общественного контроля является обобщение задач, форм, субъектов и объектов общественного контроля, заявление общественного признания значения этого типа гражданской активности. Тем не менее его формулировка позволяет регионам Российской Федерации создавать оригинальные идеи о различном представлении общественного контроля в региональных законодательствах (хотя, как показывает анализ законодательной практики, подобные результаты могут быть достигнуты только в меньшей части регионов).

Общественный контроль, осуществляемый организованно и целенаправленно, разрешает проблемы, возникающие между гражданами и государством, совершенно цивилизованно, используя определенные законом механизмы взаимодействия и каналы взаимной ответственности. Можно предположить, что отсутствие общественного контроля деятельности государственной власти говорит о том, что реальная власть народа ограничена. В связи с этим в настоящее время на равных условиях с государственным контролем важное место следует отвести и общественному контролю, который в одних случаях самостоятельно, в иных — в дополнение выступает непременным условием совершенствования контрольной деятельности в масштабе всего государства.

Анализ действующего законодательства показывает, что необязательность учета результатов контрольных мероприятий ведет к формализации общественного контроля, исчерпывающий список субъектов общественного контроля не отвечает реальной практике осуществления контроля общественниками, исключение концептуальных принципов ведет к подрыву идеи общественного контроля. Кроме того, найдены внутренние противоречия в тексте документа.

Доступность и открытость прямого права на участие в решении вопросов общественной и государственной жизни является основополагающим элементом демократического государства, вследствие чего необходимо незамедлительно привести выявленные противоречия правового регулирования общественного контроля в соответствие действительности. Для приведения практик применения общественного контроля в соответствие нормам и правилам активности граждан в первую очередь необходимо содействовать инициативам граждан, общественным и некоммерческим организациям в реализации общественного контроля, а также ввести принцип обязательности учета его итогов органами власти. Совершенствование процессов взаимодействия органов власти и населения должно способствовать укреплению граж-

2 См.: Коротеева О. В. Указ. соч.

данского правосознания, повышению уровня доверия граждан к деятельности государства, реализации гражданских инициатив, прозрачности

и открытости деятельности органов власти, и, как результат, повышению эффективности их деятельности.

А. О. Snisar

PROBLEMS OF DEVELOPMENT OF LEGAL REGULATION OF PUBLIC CONTROL

OF THE RUSSIAN FEDERATION

The article studies the concept, goals, objectives, subjects, objects, forms of social control and the legislative framework of public control throughout the systemic method. The main trends and problems in the development of the system of public control on authorities activity are revealed and based on the analysis of scientific literature and the legal base of public control.

Keywords: the public control, the public chamber, civil society, the legal regulation.