Международноправовые основы институционной системы евразийской интеграции

6. Помимо Суда Союза правозащитная система Евразийского экономического союза включает механизмы согласования позиций, примирения, третейского разбирательства споров.

7. Целесообразно использование современных способов гармонизации права, сглаживающих различия в национальном законодательстве и обеспечивающих гармоничное взаимодействие национально-правовых систем участников интеграционных процессов.

8. Необходимо развитие правовых основ сотрудничества между Евразийским экономическим союзом и иными интеграционными объединениями.

9. Формирование благоприятного инвестиционного климата Евразийского экономического союза включает в себя содействие развитию интегрированных рынков с высоким уровнем защиты инвестиций.

10. Важное значение в развитии евразийской экономической интеграции имеет взаимодействие предпринимательских и общественных объединений Союза, в том числе торгово-про-

мышленных палат, саморегулируемых организаций и организаций инфраструктур рынков товаров, услуг, рабочей силы и капиталов.

11. Обоснование и проработка решений по развитию евразийской экономической интеграции должны осуществляться с привлечением научного сообщества; проекты базовых документов Евразийского экономического союза должны передаваться на широкое общественное обсуждение в государствах Союза.

Ниже мы публикуем тезисы докладов заместителя директора ИЗиСП А. Я. Капустина, заведующей отделом гражданского законодательства зарубежных государств ИЗиСП Н. Г. Семилютиной, управляющего директора по денежному рынку Московской Биржи И. Л. Марина и руководителя Центра фундаментальных научных исследований и взаимодействия с РАН Н. Г. Дорониной, принимавших участие в работе круглого стола.

Международно-правовые основы институционной системы евразийской интеграции

КАПУСТИН Анатолий Яковлевич,

заместитель директора ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор

Евразийский экономический союз — проект динамичной интеграции на постсоветском пространстве. Развитие интеграционных процессов на постсоветском пространстве идет сложным и противоречивым путем. В 1990-е гг. после распада СССР шел поиск оптимальных моделей взаимовыгодного сотрудничества, который вылился в создание СНГ, Союза России и Белоруссии. Первое десятилетие 2000-х гг. ознаменовалось учреждением ЕврАзЭС, Организации Договора о коллективной безопасности, а его завершение и начало второго

десятилетия XXI в. — дальнейшим развитием интеграционного процесса: формированием Таможенного союза Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан и Единого экономического пространства (ЕЭП), учредителями которого стали те же государства.

Совсем недавно был предложен проект учреждения Евразийского экономического союза (ЕАЭС). По мнению Президента РФ В. В. Путина, реализация проекта евразийской интеграции способна сделать ЕАЭС одним из полюсов современного мира, который позволит его участникам занять достойное место в сложном мире XXI в. и войти в число лидеров глобального роста и цивилиза-

ционного прогресса, добиться успеха и процветания1. Разумеется, создание эффективной интеграционной организации потребует значительных усилий от всех государств-членов, учета социально-экономической ситуации каждого из них, а также глобальных вызовов, с которыми им придется столкнуться в ходе реализации интеграционного проекта. Тем не менее достижение интеграционных задач будет залогом благополучного и процветающего будущего.

Международно-правовые принципы построения модели институционной системы ЕАЭС с учетом баланса различных интересов. В теории права международных организаций достаточно давно сложилось убеждение в том, что необходимость формирования специальной институционной системы межгосударственного объединения определяется действием ряда объективных факторов, среди которых масштаб решаемых задач, обусловливающий постоянную координацию действий государств-членов, а также потребность «внешнего» по отношению к государствам-членам контроля в административной и судебной сферах2. Некоторые специалисты выдвигают даже концепцию «соответствия уровней развития правовой и институционной системы межгосударственного объединения уровням и формам интеграции»3.

В практике межгосударственной интеграции отмечается принцип ба-

1 См.: Путин В. В. Новый интеграционный проект для Евразии — будущее, которое рождается сегодня // Известия. 2011. 3 окт.

2 См.: Европейское право / под ред. Л. М. Энтина. М., 2004. С. 212.

3 Капустин А. Я. Современные тенденции международно-правового регулирования региональной экономической интеграции // Национальные правовые системы стран СНГ в условиях глобализации и региональной интеграции: матер. Междунар. конф. (г. Душанбе, Таджикистан, 19—20 ноября 2007 г.) / отв. ред. Ф. Т. Тахиров. Душанбе, 2007. С. 37—63.

ланса политических и специальных интересов (экономических, социальных, военных и т. д.) при формировании организационной структуры межгосударственного объединения, который устанавливает правила горизонтального (предметное распределение компетенции) и вертикального (иерархичность компетенции) взаимодействия политических и специальных органов таких объединений. Особое внимание в процессе реализации этого принципа следует уделить определению компетенции судебного органа межгосударственного объединения, функции судебного контроля которого будут распространяться на акты интеграционного права, принимаемые органами, отражающими специальные интересы, в то время как акты политических органов не будут выступать предметом подобного контроля, что объясняется особым характером таких актов, не направленных на регулирование конкретных вопросов интеграционного взаимодействия, а определяющих стратегические ориентиры интеграционного развития.

Практика межгосударственных интеграционных объединений имеет важное значение для обеспечения их эффективной деятельности признания и использования при построении институционной системы принципа институционного баланса, который должен обеспечить представительство интересов всех заинтересованных социальных и политических слоев государств — членов таких объединений. Прослеживается следующая цепочка институционных структурных решений при формировании политических органов: высшие интересы государств-членов — главы государств и правительств — высшие политические органы управления; внешнеполитические интересы государств-членов — главы дипломатических ведомств государств-членов; общие интересы межгосударственного объединения и интеграционного процесса в целом — наднациональ-

ный орган управления интеграцией; интересы народов каждого из государств-членов — орган межпарламентского сотрудничества; интересы обеспечения правового единства (или единства правового регулирования) интеграционного процесса — наднациональный судебный орган.

Для органов, отражающих специальные интересы, будет характерно обеспечение интересов конкретной отрасли экономики (торговля, промышленность, банковская, финансовая и др.) или социальной сферы общества (образование, наука, культура, здравоохранение и т. д.).

С расширением наднациональных полномочий в экономической и финансовой сферах следует подумать о необходимости формирования контрольно-счетного органа (наднационального или органа сотрудничества счетных органов государств-членов).

Международно-правовые принципы построения модели распределения функций институционной системы ЕАЭС. Институционная система межгосударственного интеграционного объединения не только отражает цели и задачи такого объединения, она предназначена для осуществления функций, позволяющих достичь поставленных целей. Основные функции межгосударственного интеграционного объединения можно условно разделить на стратегические, правотворческие (основные и вспомогательные), административные (исполнительные, контрольные) и судебные. Стратегические функции призваны вырабатывать и контролировать наиболее важные политические органы, в состав которых входят главы государств и правительств. Они должны определять основную линию развития интеграции на перспективу и урегулировать наиболее сложные вопросы взаимных отношений между государствами-членами, возникающие в процессе реализации интеграционных проектов. Представляется логичным участие парламентских органов на стадии

разработки стратегии интеграции (хотя бы в качестве совещательных или консультативных участников) и на стадии контроля за реализацией стратегии органами, представляющими специальные интересы.

Основные правотворческие функции следует закрепить за органами отраслевого характера (кроме заключения межгосударственных и межправительственных договоров, которые остаются прерогативой высших политических органов), предусматривая постепенное вовлечение в осуществление правотворческой функции парламентского органа межгосударственного объединения.

Международно-правовые принципы функционирования институционной системы ЕАЭС. При формировании институционной системы ЕАЭС следует обеспечить соблюдение основных принципов международного права, принципов, отражающих конституционные традиции государств — членов ЕАЭС, и общих принципов институционных систем межгосударственных объединений (транспарентности, подотчетности и др.). Данное положение соответствует тенденциям международно-правового регулирования деятельности международных межправительственных организаций на современном этапе развития. Основные принципы современного международного права — это не только важнейшие общепризнанные нормы, выражающие «жизненные интересы всех государств, закрепляющие устои современной системы международных отношений и международного права»4, но и надежные ориентиры международно-правового регулирования интеграционных процессов государств, внимательно относящихся к сохранению и упрочению своего суверенитета и независимости. Основные принципы способствуют формированию систе-

4 См.: Лукашук И. И. Механизм международно-правового регулирования. Киев,

1980. С. 52.

мы межгосударственных отношений в рамках межгосударственного интеграционного объединения, что, с одной стороны, позволит решить задачи социально-экономического прогресса государств-членов, а с другой — обеспечит надежную правовую гарантию уважения законных прав и интересов государств и народов. Вот почему основные принципы должны занимать первоочередное место в механизме международно-правового регулирования интеграционных процессов и закрепляться в учредительных актах межгосударственных объединений в преамбулах или первых статьях, регулирующих общие положения.

Конституции новых независимых государств, стремящихся к созданию интеграционных связей между собой, приняты сравнительно недавно, поэтому уместнее говорить не о конституционных принципах, отражающих конституционные традиции (как это имеет место в интеграционных объединениях государств, конституционный путь развития которых насчитывает одно или несколько столетий), а о принципах, основанных на складывающихся конституционных традициях государств-членов. Как отмечают специалисты, «государства — участники СНГ прошли свой путь от деклараций, провозглашающих независимость и самостоятельность этих стран, до принятия новых конституций, построенных на основе общепризнанных международных принципов и норм, предусматривающих защиту и обеспечение общечеловеческих ценностей, прав и свобод человека и гражданина, демократию»5. Конституции государств — участников СНГ имеют много общего, они «воплотили в себе демократические начала, содержавшиеся в декларациях, и дополнили их целым рядом принятых в их развитие существенных положений — о конституционном контроле, разделении властей

5 Конституции государств — участников СНГ. М., 1999. С. IX.

и введении института президентства, о новой избирательной системе и становлении законодательных органов, построенных с учетом национальных традиций»6. Так, Конституция РФ 1993 г. закрепила положение о том, что Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1). Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7.).

Республика Беларусь— унитарное демократическое социальное правовое государство (ст. 1 Конституции РБ 1994 г.). Казахстан в своей Конституции 1995 г. утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы (ст. 1).

Все Основные законы признают верховенство конституции в правовой системе своей страны. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ (ч. 1 ст. 15). В Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права, согласно которому государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства. Правовые акты или их отдельные положения, признанные в установленном законом порядке противоречащими положениям Конституции, не имеют юридической силы (ст. 7). Конституция Республики Казахстан имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей его территории, положения законов,

6 Конституции государств — участников СНГ. С. XI.

иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств государства, а также нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного суда Республики Казахстан должны соответствовать ее нормам (ст. 4).

Все конституции признают приоритет международного права над внутригосударственным. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Белоруссия признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. Не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции Республики Беларусь (ст. 8). Международные договоры, ратифицированные Казахстаном, имеют приоритет перед его законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона (ст. 4 Конституции Республики Казахстан).

Важной чертой конституций является признание естественных и неотъемлемых прав человека и гражданина как основа государственной власти и объект защиты со стороны государства. Так, в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ст. 17). В Республике Беларусь человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и го-

сударства. Государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности. Гражданин ответствен перед государством за неукоснительное исполнение обязанностей, возложенных на него Конституцией РБ (ст. 2). В Республике Казахстан признаются и гарантируются права и свободы человека в соответствии с Конституцией. Права и свободы человека принадлежат каждому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждаемыми, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов (ст. 12).

К настоящему времени в науке международного права сложилось убеждение в том, что в практике деятельности межгосударственных объединений складываются правила, которые можно определить как общие принципы организационно-правовых механизмов7. Общеизвестно, что вопросы организационной структуры решаются по усмотрению государств — учредителей каждой международной организации, поэтому можно сказать, что существует столько же разновидностей подобных структур, сколько и самих международных организаций. Однако на практике начинают складываться основополагающие нормы, которые влияют на правовой статус и функции как отдельных органов межгосударственных объединений, так и на функционирование организационно-правового механизма международной организации в целом. Особый интерес вызывают принципы межгосударственных интеграционных объединений, опыт которых следует учитывать при проектировании организационно-правового механизма евразийского интеграционного объединения. В практике Европейского Союза (ЕС) сложились такие принципы организационной структуры,

7 См.: Шибаева Е. А. Право международных организаций. Вопросы теории. М., 1986.

как делегирование государствами-членами полномочий институтам ЕС (принцип делегирования полно-мочий)8, принцип институционного равновесия9, принципы автономии (самостоятельности) органов и их сотрудничества (лояльного сотрудничества) между собой10. Принцип делегирования полномочий исходит из признания вторичного характера международной правосубъектности ЕС и свидетельствует о сохранении ими своего государственного суверенитета в процессе участия в деятельности Союза. Принцип институционного равновесия опирается на теорию баланса интересов как основу распределения полномочий между межправительственными и наднациональными органами и является надежной гарантией от злоупотребления полномочиями каким-либо из органов (от Европейского парламента до Совета). Принцип автономии подчеркивает внутреннюю независимость органов друг от друга и их высокую степень ответственности перед государствами-членами за достижение положительных результатов интеграционного процесса. Принцип лояльного сотрудничества стремится к тем же целям, но обязывает органы не замыкаться в рамках своих функций, а использовать возможности совместного решения проблем в случае каких-либо трудностей.

8 См.: Капустин А. Я. Европейский союз: интеграция и право. М., 2000. С. 119.

9 Там же. С. 124—129.

10 Там же. С. 123.

Наконец, в зарубежной литературе предлагается выделить такой принцип, как транспарентность деятельности органов — результат вступления процесса мирового развития в информационную стадию. Этот принцип опирается на право доступа граждан ЕС к информации Союза, включая требование транспарентности процедур принятия решений в органах ЕС, что усиливает их демократический характер и повышает доверие публики к деятельности администрации ЕС11.

Библиографический список

Dony M. Droit de l' Union européenne. Bruxelles, 2008.

Европейское право / под ред. Л. М. Энти-на. М., 2004.

Капустин А. Я. Европейский союз: интеграция и право. М., 2000.

Капустин А. Я. Современные тенденции международно-правового регулирования региональной экономической интеграции // Национальные правовые системы стран СНГ в условиях глобализации и региональной интеграции: матер. Междунар. конф. (г. Душанбе, Таджикистан, 19—20 ноября 2007 г.) / отв. ред. Ф. Т. Тахиров. Душанбе, 2007.

Конституции государств — участников СНГ. М., 1999.

Лукашук И. И. Механизм международно-правового регулирования. Киев, 1980.

Путин В. В. Новый интеграционный проект для Евразии — будущее, которое рождается сегодня // Известия. 2011. 3 окт.

Шибаева Е. А. Право международных организаций. Вопросы теории. М., 1986.

11 См.: Dony M. Droit de l' Union europeenne. Bruxelles, 2008. P. 206—208.