Новые принципы федерализма: гарантия территориальной целостности и суверенитета Российской Федерации

УДК 342.24

Новые принципы федерализма: гарантия территориальной целостности и суверенитета Российской Федерации

О. Е. Садретдинов

Садретдинов Олег Евгеньевич, аспирант кафедры конституционного и международного права, Поволжский институт управления имени П. А. Столыпина - филиал РАНХиГС при Президенте РФ, Саратов, osadretdinov@mail.ru

Введение. Статья посвящена анализу конституционно-правового регулирования вопросов российского федерализма, а именно сохранению территориальной целостности и суверенитета Российской Федерации. Теоретический анализ. Автор рассматривает основные результаты развития событий в Российской Федерации и в иностранных государствах в сфере обеспечения государственного суверенитета. В том числе рассматриваются итоги референдумов о независимости в отдельных странах, попытки введения новых норм международного права, напрямую ограничивающие суверенитет государств, нестабильность обстановки в социально-политических сферах субъектов Российской Федерации, объединение регионов, федеральных округов. Автор формулирует тезис о том, что проблема сохранения территориальной целостности, суверенитета нашей страны весьма актуальна и требует создания механизма его обеспечения. Поскольку в действующем законодательстве недостаточно объема правового регулирования данного вопроса, предложены пути совершенствования Конституции Российской Федерации, а именно закрепление в ней новых принципов федерализма. Результаты. Автор приходит к заключению, что предложенный механизм позволит обеспечить и сохранить территориальную целостность России и надежно гарантировать единство нашего государства. С этой целью автор предлагает включить в Конституцию Российской Федерации новые принципы федерализма, которые в кризисных ситуациях смогли бы обеспечить сохранение территориальной целостности государства и стали бы гарантиями государственного суверенитета. К таким принципам можно отнести следующие: 1) запрет на проведение референдумов с сепаратистскими вопросами; 2) возможность прямого президентского правления; 3) запрет на выход из состава государства (сецессия), в том числе в одностороннем порядке; 4) принцип верховенства национального законодательства над решениями Европейского суда по правам человека, противоречащими Конституции Российской Федерации. Также необходимо предусмотреть механизм, позволяющий исключать обязательное применение решений международных организаций, создающих угрозу государственному суверенитету. Ключевые слова: конституция, территориальная целостность, суверенитет, национальная безопасность, федерализм, международное право.

РО!: https://doi.Org/10.18500/1994-2540-2020-20-1 -108-113 Введение

Федеративная форма государственного устройства для России представляется наиболее оправданной и удобной, особенно с учетом ее

географического положения, многонациональ-ности, разнообразного субъектного состава. Данная форма позволяет более или менее сочетать общие интересы всего многонационального народа с интересами каждой нации и народности государства, сохраняя территориальную целостность государства. Проводимая в Российской Федерации реформа нацелена на укрепление основ конституционного строя, развитие социально-экономической составляющей государства. Одним из направлений такого развития является совершенствование действующего законодательства, анализ практики его применения в сфере обеспечения государственного суверенитета и территориальной целостности России.

Теоретический анализ

В соответствии с ч. 3 ст. 4 Конституции Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, которые рассматриваются в двух аспектах - международно-правовом и внутригосударственном [1, с. 40]. Международно-правовая составляющая характеризуется тем, что неприкосновенность и целостность государственной территории являются одними из основных принципов современного международного права. Для современной России, как для многонационального федеративного государства, территориальная целостность имеет глубокий внутригосударственный смысл. Вопрос территориальной целостности России заключается в состоянии равновесия принципов федерализма, закрепленных в ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации, государственной целостности и самоопределения народов России [2, с. 97]. Принципы отечественного федерализма, закрепленные в Конституции РФ, имеют следующие характерные черты: равноправие и самоопределение народов Российской Федерации; разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; равноправие субъектов

Федерации; единство конституционно-правовой системы; государственная и территориальная целостность; единство государственного суверенитета на всей территории.

Принципы же территориальной целостности Российской Федерации, закрепленные в Конституции РФ, характеризуются следующими особенностями: защитой и охраной ее территории; запретом выхода субъектов из состава Федерации или изменения их статуса в одностороннем порядке, без согласия Федерации; верховенством Конституции РФ над законами, принятыми по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов; возможностью федерального вмешательства; обязанностью органов государственной власти принимать необходимые меры для охраны суверенитета России, ее целостности и безопасности [3]. Приведенный перечень не является исчерпывающим, но основная идея заключается в том, что принцип территориальной целостности приоритетен по отношению к федеративному устройству. Это подтверждается в том числе и процессами, происходящими в современной России, ситуацией, сложившейся в некоторых регионах мира в результате прошедших референдумов независимости.

Для России современный этап реформирования государственного устройства характеризуется, прежде всего, становлением законодательства, регулирующего вопросы разграничения предметов ведения и полномочия между органами государственной власти различных уровней. Также период с 2003 по 2012 г. характеризовался проведением политических и экономических процессов административного объединения субъектов Российской Федерации при активной поддержке федерального центра [4]. Так, например, объединены Пермская область и Коми-Пермяцкий АО в Пермский край [5]; присоединены Таймырский и Эвенкийский АО к Красноярскому краю [6]; объединены Камчатская область с Корякским АО в Камчатский край [7]; присоединен Усть-Ордынский Бурятский АО к Иркутской области; объединены Читинская область и Агинский Бурятский АО в единый Забайкальский край [8]. На Крымском полуострове были образованы Республика Крым и город федерального значения Севастополь [9]. Очевидно, что произошедшие преобразования были необходимы для выхода на новый, более продуктивный уровень взаимодействия центра с регионами и для развития социально-экономического потенциала новых регионов. Но вместе с тем поиск путей решения, реформирование

государственного устройства России не должно привести к тому, что регионы станут самодостаточными и смогут вести диалог с федеральным центром радикальными способами. Возможность такого сценария развития событий определяется опытом нашего государства 90-х гг. прошлого века. Парад суверенитетов субъектов Федерации спровоцировал острый конституционный кризис, который привел к фактическому выходу многих регионов из правового поля и утрате федеральными органами власти влияния на ситуацию [10, с. 35]. Субъекты признавали право за собой на сецессию, объявляли себя суверенными государствами, голосовали против новой Конституции 1993 г. и т. д. Только ценой значительных усилий удалось избежать распада России на отдельные части. Исходя из опыта нашего государства, одними из направлений совершенствования федеративных отношений и проведения федеративных реформ должны стать усиление гарантий единства Российской Федерации и закрепление таких гарантий на законодательном уровне. Идея сохранения территориальной целостности Российской Федерации и распространения суверенитета на всю ее территорию должна находить свое закрепление не только в Конституции РФ и федеральных законах, но и «красной нитью» пронизывать большую часть конституций и уставов субъектов Российской Федерации, в том числе и вновь образованных [11, 12].

Актуальность рассматриваемой темы также обусловлена процессами, происходящими на границах нашего государства, а именно территориальными притязаниями сопредельных государств. Россия - большая страна со слишком привлекательными на мировом рынке природными ресурсами. Отсюда и устремления некоторых государств, направленные на отчуждение части территории России [13]. Примером тому служат территориальные притязания Японии на Курильские острова. Несмотря на то что Европейский парламент призывает вернуть острова Японии, Курильские острова являются частью России, входят в субъект под названием Сахалинская область [14, с. 5]. Таким образом, на Курилы также распространяется суверенитет Российской Федерации. Исходя из этого, можно сделать вывод, что на законодательном уровне должен существовать механизм, позволяющий решать вопросы территориальных притязаний, тем более в контексте принципа федерализма, который и предусматривает сохранение целостности государства.

Еще одним поводом к обращению именно сейчас к затрагиваемой проблематике послужила

ситуация, сложившаяся в некоторых регионах мира, в результате прошедших законодательных изменений, референдумов о независимости. Так, например, референдум о независимости Иракского Курдистана проводился 25 сентября

2017 г. на территориях, входящих в автономию Иракский Курдистан. В результате проведенного референдума Курдистан получил независимость от Ирака. Осенью 2014 г. состоялся референдум о независимости Шотландии от Великобритании. По результатам референдума Шотландия не смогла приобрести свою полную независимость. Но лидер Шотландской национальной партии Никола Стерджен объявила, что этот вопрос будет решен после завершения процедуры выхода Соединенного Королевства из ЕС.

23 июня 2016 г. проведен референдум относительно членства Великобритании в ЕС [3], в результате которого большая часть граждан Великобритании проголосовали за выход из ЕС. В октябре 2017 г. проведен референдум по вопросу независимости Каталонии от Испании [15]. В результате референдума большинством голосов Каталония получила независимость, вследствие чего Испании пришлось принять решительные конституционные меры, чтобы не потерять свою территорию. В ноябре

2018 г. прошел референдум о независимости Новой Каледонии от Франции. Несмотря на отрицательное решение референдума, избиратели готовы вновь проголосовать за независимость в 2020 г. Сложившаяся ситуация в рассматриваемых странах свидетельствует об активной деятельности отдельных лиц, государств, транснациональных корпораций, направленной на лишение суверенитета, нарушение территориальной целостности государств, прежде всего с целью реализации своих экономических вопросов и амбиций [16]. Суть проводимых референдумов сводится только к одному - распаду государства, ограничению суверенитета. С целью исключения самой возможности развития таких же событий, как и в рассмотренных зарубежных странах, и с учетом российского опыта 90-х гг. прошлого века необходимы срочные принципиальные решения федерального масштаба. Нестабильная политическая ситуация, общественные волнения порождают острый конституционный кризис, сепаратистские движения, следствием чего станет возможным выход субъектов из правового поля, объявление себя суверенными, независимыми. Также произойдет полная утрата возможности влияния на ситуацию федерального центра и, как следствие, распад России на отдельные части [15].

По этой причине главный вывод, который вытекает из вышеизложенного, заключается в том, что для недопущения возникновения в Российской Федерации подобного рода процессов необходимо проанализировать отечественный и зарубежный опыт и на основании полученных результатов сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства. Итогом проводимой работы должно стать появление механизма, который бы обеспечил сохранение территориальной целостности России, и надежно гарантировал единство нашего государства. Очевидно, что современный процесс формирования федеративных отношений в России можно охарактеризовать как поступательное движение вперед [12]. Но вместе с тем такое развитие не гарантирует, что не возникнет проблем в будущем. Учитывая, что обстановка в мире и в нашей стране динамичная, постоянно меняющаяся, то и вероятность наступления кризиса сохраняется. Отсюда следует вывод, что объема правового регулирования данного вопроса в современном законодательстве недостаточно, а порой по некоторым положениям возникают вопросы их целесообразности.

Результаты

Учитывая вышеизложенное, представляется необходимым включить в Конституцию Российской Федерации принципы федерализма, которые в кризисных ситуациях смогли бы обеспечить сохранение территориальной целостности государства, стали бы гарантиями государственного суверенитета. К таким принципам можно отнести следующие.

1. Запрет на проведение референдумов с сепаратистскими вопросами. Отечественный и зарубежный опыт показал, к чему может привести отсутствие нормативно закрепленного данного принципа.

2. Возможность прямого президентского правления, под которым понимается особый порядок управления в экстремальных ситуациях, носящих общественно-политический характер (попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, проведение «цветных» революций, межнациональные конфликты и т.д.), заключающийся в ограничении полномочий органов власти регионов государства и передаче этих полномочий президенту государства либо определяемым им лицам. Наличие такого принципа вполне приемлемо и не противоречит демократическим основам конституционного строя, а в современных условиях жизненно необходимо для нашего государства.

3. Запрет на выход из состава государства (сецессия), в том числе и в одностороннем порядке (Донецкая Народная Республика, Луганская Народная Республика, Республика Южная Осетия, Нагорно-Карабахская Республика).

4. Принцип верховенства национального законодательства над решениями Европейского суда по правам человека, противоречащими Конституции Российской Федерации. Современный парад суверенитетов показал, что нормы международного права используются некоторыми странами для реализации своих целей в ущерб национальному суверенитету государств. С этой целью должен быть предусмотрен механизм, позволяющий государству отстаивать свои права на международной арене, исключить обязательное применение решений международных организаций, которые угрожают государственному суверенитету. Например, введение новой нормы международного права - «Обязанность защищать», результатом чего стало возможным вмешательство международного сообщества в вопросы государственного суверенитета без согласия самого государства [17].

Одним из самых важных направлений совершенствования федеративных отношений должно стать усиление гарантий единства Российской Федерации. Главной же целью обновления законодательной базы, по нашему мнению, должно стать исключение самой потребности и возможности сепаратизма. В свою очередь, это может быть достигнуто только посредством наличия высокого уровня жизни граждан, культуры, эффективных решений национальных вопросов, наличия развивающейся экономики.

Список литературы

1. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / отв. ред. В. В. Лазарев. М. : Спарк, 2001. 670 с.

2. Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М. : Юркомпани, 2010. 366 с.

3. Кривушин И. В. Парадоксы шотландской политики : референдум 2014 года // Новая и новейшая история. 2015. № 6. С. 129-143.

4. Лексин И. Новые субъекты в составе Российской Федерации : проблемы теории, законодательства и практики его реализации // Федерализм. 2014. № 2 (74). С. 51-62.

5. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа : федер. конституц. закон от

25.03.2004 № 1-ФКЗ (ред. от 12.04.2006) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 13, ст. 1110.

6. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа : федер. конституц. закон от

14.10.2005 № 6-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 42, ст. 4212.

7. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа : федер. конституц. закон от

12.07.2006 № 2-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 29, ст. 3119.

8. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа : федер. конституц. закон от 21.07.2007 № 5-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 30, ст. 3745.

9. О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя : федер. конституц. закон от 21.03.2014 № 6-ФКЗ (ред. от 25.12.2018) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 12, ст. 1201.

10. Бучакова М. А., Жиляев А. В. Перспективы совершенствования законодательства в сфере обеспечения территориальной целостности Российской Федерации // Науч. вестн. Омск. акад. МВД России. 2018. № 2 (69), 2018. С. 34-38.

11. Кириенко Г. С. Исключительное ведение субъектов Российской Федерации : конституционно-правовая теория и практика : автореф. дис ... канд. юрид. наук. Белгород, 2010. 22 с.

12. Какителашвили М. М. Некоторые проблемы современного российского федерализма // Законы России. Опыт. Анализ. Практика. 2015. № 8. С. 89-93.

13. Толстухин Д. А. Современное международное положение и актуальные проблемы обеспечения безопасности Российской Федерации в пограничной сфере // Вестн. границы России. 2017. № 1 (192). С. 49-56.

14. Тренин Д., Вебер Ю. Тихоокеанское будущее России : Урегулирование спора вокруг Южных Курил / пер. с англ. М. : Моск. центр Карнеги, 2013. 30 с.

15. ЖелтоеМ. В. «Пучдемониада» или ещё один великий упущенный шанс Каталонии // ИнтерИзбирком. Аналитический портал о выборах в мире. URL: http://iz-bircom.com/2018/01/30/ (дата обращения: 30.06.2019).

16. Западный В. В. Угрозы в пограничной сфере в условиях полиэтничности государства // Вестн. границы России. 2016. № 6 (191). С. 48-52.

17. Сайкин Ю. Концепция невмешательства ООН // Рос. газ. : [сайт]. URL: http://www.rg.ru/2007/10/11/oon. html (дата обращения: 30.06.2019).

Образец для цитирования:

Садретдинов О. Е. Новые принципы федерализма: гарантия территориальной целостности и суверенитета Российской Федерации // Изв. Сарат. ун-та. Нов. сер. Сер. Экономика. Управление. Право. 2020. Т. 20, вып. 1. С. 108-113. БО!: https://doi.org/10.18500/1994-2540-2020-20-1-108-113

New Principles of Federalism:

Guarantee of Territorial Integrity

and Sovereignty of the Russian Federation

0. E. Sadretdinov

Oleg E. Sadretdinov, https://orcid.org/0000-0002-2026-093X, Stolypin Volga Region Institute of Administration of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, 23/25 Sobornaya St., Saratov 410031, Russia, osadretdinov@ mail.ru

Introduction. The article is devoted to the analysis of constitutional and legal regulation of the issues of Russian federalism, namely the preservation of territorial integrity and sovereignty of the Russian Federation. Theoretical analysis. The author considers the main results of developments in the Russian Federation and in foreign states in the sphere of ensuring national sovereignty. The author aso looks at the results of the referendum on independence in individual countries, attempts of introduction of new standards of international law directly limiting the sovereignty of states, the instability of the situation in the socio-political spheres of constituent entities of the Russian Federation, Association of regions, Federal districts. The author formulates the thesis that the problem of preservation of territorial integrity, the sovereignty of our country is particularly relevant and requires elaboration of the mechanism for its preservation and maintenance. Since the scope of legal regulation of this issue in the current legislation is insufficient, the author also proposes the ways of improving the Constitution of the Russian Federation, other normative legal acts in terms of securing new principles of federalism and guarantees of their implementation. Results. The author notes that the creation of a mechanism, that would ensure the preservation of the territorial integrity of Russia and would reliably guarantee the unity of our state, is necessary to preserve the sovereignty and territorial integrity of the state. To this end, the author proposes to include in the Constitution of the Russian Federation the principles of federalism, which could ensure the preservation of the territorial integrity of the state, would become guarantees of state sovereignty in crisis situations. These principles include the following: 1. Ban on holding referendums with separatist issues. 2. The possibility of direct presidential rule. 3. Prohibition of secession including unilaterally. 4. The principle of the supremacy of national legislation. It is also necessary to provide a mechanism to defend their rights in the international arena, to exclude the mandatory application of the decisions of international organizations that threaten state sovereignty. Keywords: ranstitution, territorial integrity, sovereignty, national security, federalism, international law.

References

1. Nauchno-prakticheskiy kommentariy k Konstitutsii Rossi-iskoi Federatsii [Scientific and practical commentary on

the Constitution of the Russian Federation. Ed. by V V La-zarev]. Moscow, Spark Publ., 2001. 670 p. (in Russian).

2. Mikhaleva N. A. Konstitutsii i ustavy sub#ektov Rossi-iskoi Federatsii (sravnitel'no-pravovoe issledovanie) [Constitutions and charters of subjects of the Russian Federation (Comparative-legal research)]. Moscow, Yurkompani Publ., 2010. 366 p. (in Russian).

3. Krivushin I. V. Paradoxes of Scottish politics: 2014 Referendum. Novaya i noveishaya istoriya [New and Modern History], 2015. no. 6, pp. 129-143 (in Russian).

4. Leksin I. New subjects in the Russian Federation: problems of theory, legislation and practice of its implementation. Federalism, 2014, no. 2 (74), pp. 51-62 (in Russian).

5. On the formation of a new subject of the Russian Federation as a result of the merger of Perm Oblast and KomiPermyak Autonomous Okrug. Federal Constitutional Law of25.03.2004 no. 1-FKZ (an edition of12.04.2006). Sobranie zakonodatel 'stva RF [Collection of Laws of the Russian Federation], 2004, no. 13, art. 1110 (in Russian).

6. On the formation in the Russian Federation of a new subject of the Russian Federation as a result of the merger of Krasnoyarsk Krai, Taymyr (Dolgan-Nenets) Autonomous Okrug and Evenk Autonomous Okrug. Federal Constitutional Law of 14.10.2005 no. 6-FKZ. Sobranie zakonodatel 'stva RF [Collection of Laws of the Russian Federation], 2005, no. 42, art. 4212 (in Russian).

7. On the formation of a new constituent entity of the Russian Federation as a result of the merger of Kamchatka Oblast and Koryak Autonomous Okrug. Federal Constitutional Law of 12.07.2006 no. 2-FKZ. Sobranie zakonodatel 'stva RF [Collection of Laws of the Russian Federation], 2006, no. 29, art. 3119 (in Russian).

8. On the formation in the Russian Federation of a new constituent entity of the Russian Federation as a result of the merger of Chita Oblast and the Agin-Buryat Autonomous Okrug. Federal Constitutional Law of 21.07.2007 no. 5-FKZ. Sobranie zakonodatel 'stvaRF [Collection of Laws of the Russian Federation], 2007, no. 30, art. 3745 (in Russian).

9. On the admission of the Republic of Crimea to the Russian Federation and the formation of new entities - the Republic of Crimea and the city of federal significance of Sevastopol in the Russian Federation. Federal Constitutional Law of 21.03.2014 no. 6-FKZ (an edition of 25.12.2018). Sobranie zakonodatel'stva RF [Collection of Laws of the Russian Federation], 2014, no. 12, art. 1201 (in Russian).

10. Buchakova M. A., Zhilyaev A. V. Prospects for improving legislation in the field of ensuring the territorial integrity of the Russian Federation. Nauchnyi vestnik Omskoi akademii MVD Rossii [Scientific Bulletin of the Omsk Academy of the MIA of Russia], 2018, no. 2 (69), pp. 34-38 (in Russian).

11. Kirienko G. S. Isklyuchitel'noe vedenie sub"ektov Rossi-iskoi Federatsii: konstitutsionno-pravovaia teoriya i praktika [Exceptional jurisdiction of the constituent entities of the Russian Federation: Constitutional law theory and practice]. Thesis Diss. Cand. Sci. (Jur.). Belgorod, 2010. 22 p. (in Russian).

12. Kakitelashvili M. M. Interaction of bodies of the Prosecutor's office and territorial bodies of the Ministry ofjustice of Russia in ensuring of unity of legal space of the Russian Federation. Zakony Rossii. Opyt. Analiz. Praktika [Laws of Russia. Experience. Analysis. Practice], 2015, no. 8, pp. 89-93 (in Russian).

13. Tolstukhin D. A. Current international situation and actual problems of security of the Russian Federation in the bor-

der area. Vestnik granitsy Rossii [Bulletin of the Russian Border], 2017, no. 1 (192), pp. 49-56 (in Russian).

14. Trenin D., Weber Yu. Tikhookeanskoye buduscheeRossii: Uregulirovaniye spora vokrug Yuzhnykh Kuril [Russia's Pacific Future: Settlement of the South Kuril Dispute]. Moscow, Moscow Carnegie Center, 2013. 30 p. (in Russian).

15. Zheltov M. V. "Muchdelayed" or another great missed opportunity of Catalonia. Interlzbircom (Interlzbircom. Analytical portal about the elections in the world). Available at: http://izbircom.com/2018/01/30/ (accessed 30 June 2019) (in Russian).

16. Zapadnyy V. V. Threats in the border sphere in the conditions of multiethnic state. Vestnik granitsy Rossii [Bulletin of the Russian Border], 2016, no. 6 (191), pp. 48-52 (in Russian).

17. Saikin Yu. Concept of non-interference of the UN. Rossiiskaia gazeta (Russian newspaper. Site). Available at: http://www.rg.ru/2007/10/11/oon.html (accessed 30 June 2019) (in Russian).

Cite this article as:

Sadretdinov O. E. New Principles of Federalism: Guarantee of Territorial Integrity and Sovereignty of the Russian Federation. Izv. Saratov Univ. (N. S.), Ser. Economics. Management. Law, 2020, vol. 20, iss. 1, pp. 108-113 (in Russian). DOI: https://doi.org/10.18500/1994-2540-2020-20-1-108-113