Влияние предыдущего профессионального опыта на деятельность Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ

А. Ю. Сунгуров

ВЛИЯНИЕ ПРЕДЫДУЩЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОПЫТА НА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В СУБЪЕКТАХ РФ1

Цель исследования — выяснить, как сказывается на деятельности Уполномоченного по правам человека (УПЧ) в субъекте РФ предшествующий опыт работы.

В соответствии с целью работы были выделены три группы Уполномоченных в зависимости от их предыдущей деятельности: бывшие депутаты, бывшие сотрудники администрации и бывшие сотрудники МВД и прокуратуры.

Для достижения поставленной в работе цели и проверки выдвинутых гипотез были подготовлены и проведены анализ Ежегодных докладов Уполномоченных по правам человека, анализ информации о деятельности УПЧ в сети Интернет, выполнен ряд полуформализованных интервью с Уполномоченными, представляющими все три сравниваемые группы.

На основании анализа Ежегодных докладов УПЧ и изучения представленности деятельности УПЧ в Интернете можно говорить о том, что большая степень публичности, большее внимание к про-активной стороне деятельности скорее характерны для УПЧ — бывших сотрудников администраций, а группы УПЧ — бывших депутатов и бывших сотрудников МВД и прокуратуры по большинству показателей не отличаются друг от друга.

Ключевые слова: Российская Федерация, омбудсман, Уполномоченный по правам человека в РФ, Интернет, взаимодействие с властью, политический анализ.

Политические и экономические реформы в современной России, как и в других странах в процессе поставторитарного перехода, сопровождаются переносом на отечественную почву новых политических институтов и практик.

Сам процесс переноса (трансфера) подобных инноваций становится сегодня предметом внимания различных видов наук об обществе (см.: Каптерев, б. г.; Фомичев, б. г.). Так, в работах профессора В. М. Полтеровича по аналогии с медициной вводится концепция трансплантации новых институтов, которая позволяет рассматривать такие вопросы, как причины заинтересованности тех или иных иностранных организаций во внедрении института, роль и причины заинтересованности структур-посредников, причины таких результатов трансплантации, как, например, отторжение или перерождение (Полтерович, 2001; 2007).

1 Исследование поддержано Научным фондом ГУ-ВШЭ. Исследование проведено на основе Ежегодных докладов Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ и информации в Интернете. © А. Ю. Сунгуров, 2009

В качестве альтернативы ситуации трансплантации в последнее время выдвигается подход «выращивания» новых институтов (Кузьминов, Радаев, Яковлев, Ясин, 2005).

Само появление конституционного института Уполномоченного по правам человека тесно связано с политическими реформами в России, с тенденцией трансформации советской (российской) политической системы в действительно правовое государство с реальным разделением ветвей власти, основанное на уважении к правам человека. В СССР отвергалась сама концепция естественных прав человека как противоречащая марксистко-ленинской теории; все права человека, как и само право, рассматривались лишь как результат деятельности конкретных законодателей, а качество их работы определялось направляющей ролью КПСС. Те граждане, которые говорили о неких естественных правах человека, считались диссидентами, врагами существующего строя, их отправляли в тюрьмы и лагеря (см.: Алексеева, 2006; Даниэль, 2008). Соответственно, в советское время и речи быть не могло о создании какого-то особого государственного института, главной целью которого была бы защита прав человека.

В наших предыдущих работах был проанализирован опыт трансграничного переноса института Уполномоченного по правам человека (омбудсмана2) в странах с различным политическим режимом, а также в субъектах Российской Федерации, и на основе этого анализа были сформулированы различные модели функционирования этого института (см.: Сунгуров, 2005; Сунгуров, 2006; Сунгуров, 2007). В частности, одной из важных характеристик таких моделей был предшествующий опыт деятельности самого омбудс-мана (Уполномоченного по правам человека).

К маю 2009 г. в России Уполномоченные по правам человека действовали в 49 субъектах РФ, при этом по предшествующему опыту их работы можно выделить три основные группы: бывших депутатов, бывших сотрудников администраций, бывших сотрудников МВД и прокуратуры. Можно предположить, что принадлежность действующих омбудсманов к одной из трех вышеназванных групп будет значимым фактором в их деятельности на посту Уполномоченного по правам человека. Подобных исследований, однако, еще не проводилось.

Целью исследования является выявление влияния предшествующего опыта работы Уполномоченного по правам человека

2 В научной литературе встречается написание и «омбудсман», и «омбудсмен».

_ 231

в субъекте РФ на характер деятельности возглавляемого им института в соответствующем регионе. Объектом исследования является институт Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ. Мы выделяем три группы Уполномоченных в зависимости от их предыдущей деятельности: бывшие депутаты, бывшие сотрудники администрации, бывшие сотрудники МВД и прокуратуры.

Как известно, в деятельности института УПЧ как разновидности института омбудсмана можно выделить две основные компоненты — реактивную, то есть непосредственное реагирование на жалобы и обращения, защита нарушенных прав конкретных людей, и про-активную, то есть работу по предотвращению подобных нарушений в будущем — совершенствование законодательства, гражданское образование и т. д. Эти составляющие характерны для омбудсма-нов во всех странах.

Для Уполномоченных по правам человека, действующих в условиях современной России, мы можем сформулировать следующие возможные варианты перспективы работы института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ: а) постепенно превратиться в привилегированное бюро жалоб; б) стать консультативным органом при губернаторе, либо «витриной» для западных визитеров; в) принципиально и бескомпромиссно отстаивать права человека, войти в конфликт с властью и вскоре уйти в отставку; г) стать самому актором публичной политики, постепенно внедряя уважение к правам человека в сознание чиновников.

В качестве основной гипотезы исследования, исходя из нашего понимания природы представительной и исполнительной власти, а также силовых структур предполагается, что про-активная деятельность может быть более свойственна Уполномоченным — бывшим депутатам, при этом для них более вероятным является четвертый или второй из предложенных вариантов перспективы, для Уполномоченных — выходцев из структур исполнительной власти более вероятны второй или первый варианты, для выходцев из прокуратуры и МВД — первый, а в некоторых случаях — третий варианты.

Для достижения поставленной в работе цели и проверки выдвинутых гипотез были подготовлены и проведены анализ Ежегодных докладов Уполномоченных по правам человека, анализ представленности деятельности УПЧ в сети Интернет, выполнен ряд полуформализованных интервью с Уполномоченными, составляющими все три сравниваемые группы.

Анализ Ежегодных докладов УПЧ

В соответствии с Законом «О Уполномоченном по правам человека», все региональные российские омбудсманы должны пред-

ставлять в региональные парламенты и администрации Ежегодные доклады о ситуации с соблюдением прав человека и о своей деятельности по их защите, при этом доклады должны также публиковаться в открытой печати, то есть быть доступными населению региона.

Структура и текст таких докладов являются хорошим материалом для анализа того, что сам Уполномоченный считает главным в своей работе, а что — второстепенным. Текст доклада может служить материалом для анализа эффективности деятельности Уполномоченного и его аппарата. Для анализа были выбраны тексты восемнадцати Ежегодных докладов УПЧ в субъектах РФ за 2007 г. — по семь докладов Уполномоченных, которые ранее были депутатами областных парламентов (группа 1) или сотрудниками администраций (шесть бывших вице-губернаторов и один бывший глава администрации района (группа 2) и четыре доклада бывших ответственных сотрудников прокуратуры, МВД и таможенной полиции.

В каждом докладе оценивался ряд показателей, представленный в табл. 1. Прежде всего, это объем, размеры самого доклада, в печатных листах (столбец 3 в табл. 1). Из представленных в табл. 1 данных мы видим широкую вариабельность величины доклада — от полутора до девяти печатных листов — различия в шесть раз. Отметим при этом, что и самый объемный и самый краткий из докладов принадлежат УПЧ первой группы — бывшим депутатам. Средний размер доклада — около четырех печатных листов — практически одинаково для всех трех групп УПЧ.

Следующий показатель — это структура самого доклада, которая отражает, в том числе, понимание Уполномоченными приоритетов в своей работе (столбец 4 в табл. 1). Доклады Уполномоченных состоят из нескольких разделов, среди которых — введение, статистика обращений, работа по совершенствованию законодательства, гражданского образования, развитие межрегионального и международного сотрудничества. Центральным, однако, является раздел, посвященный жалобам и обращениям к Уполномоченному и работе самого Уполномоченного с этими жалобами.

В большинстве из рассмотренных докладов структура этого раздела, порядок его подразделов следуют за количеством жалоб и обращений. Так как в большинстве регионов наибольшее количество жалоб касается жилищных вопросов и проблем качества жилищно-коммунального хозяйства, то эти подразделы идут первыми, далее, как правило, — вопросы социальные и медицинские, затрагивающие трудовые отношения и т. д.

Табл. 1. Анализ Ежегодных докладов УПЧ в субъектах РФ за 2007 г.

Группа Субъект РФ Размер, в печатных листах Структура Имена Рекомендации Обратная связь Блоки информации

А Б В Г

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Депутаты Карачаево-Черкесская Республика 2,9 А Да Да/нет Да 4 7 85 4

Республика Татарстан 1,8 А/Б Нет Да/нет Нет 7 3 38 52

Удмуртская Республика 1,5 А Нет Да/нет Нет 3 0 88 9

Приморский край 6,7 А Нет Нет Нет 3 4 76 17

Иркутская область 2,5 А Да Нет Нет 9 7 73 11

Калужская область 9 А Нет Да Нет 3 6 70 21

Московская область 6,1 А Нет Да/нет Да 13 6 55 26

Среднее 4,3 7 5 69 20

Администрация Алтайский край 1.8 А Нет Нет Нет 3 1 63 33

Краснодарский край 4,7 Б Нет Да Нет 12 0 42 46

Пермский край 3,7 В Нет Да Да 4 11 37 48

Амурская область 4,1 А Нет Да/нет Нет 1 9 66 24

Брянская область 5 А Нет Да Нет 13 15 65 7

Липецкая область 5,9 Б Нет Нет Да 32 31 26 9

Новгородская областьо 1,6 А Нет Нет Нет 0 0 65 35

Среднее 3,8 9 11 52 29

Силовики Республика Башкортостан 4 А Нет Да/нет Нет 13 11 59 17

Ставропольский край 5 Б Да Да/нет Нет 1 7 72 21

Архангельская область 2,3 А Нет Нет Нет 1 12 56 31

Астраханская область 4,4 А Нет Да/нет Нет 1 4 90 5

Среднее 3,9 4 9 69 18

Сначала идут вопросы нарушений социально-экономических прав, а уже затем — нарушения личных прав, права на безопасность (жалобы на произвол сотрудников МВД), права на справедливый суд и т. д. При этом, так как жалоб на нарушение прав человека обычно поступает мало — менее 1%, то соответствующий подраздел в докладе отсутствует вовсе. Такую структуру доклада мы обозначим как Тип А. Как мы видим из данных табл. 1, этот тип преобладает у УПЧ из всех трех групп.

Вместе с тем в нескольких случаях анализ начинается с нарушения личных и гражданских прав, т. е. прав первого поколения, или фундаментальных прав человека, и лишь затем переходит к правам социально-экономическим. Этот вариант структуры — тип Б, который демонстрирует, на наш взгляд, понимание его автором роли доклада не только как отражения ситуации с правами человека в регионе, но и как формы внедрения международных стандартов прав человека, — присутствует только в трех случаях: в двух докладах из группы бывших сотрудников администраций и в одном из группы бывших «силовиков».

Далее, в одном случае (Республика Татарстан, где уже десятый год работает наиболее опытный УПЧ в субъектах РФ Р. Г. Вагизов) используется смешанный вариант структуры доклада, и в одном — в Пермском крае — структура доклада отражает скорее деятельность УПЧ по системному решению проблем нарушений прав человека, чем работу по защите прав отдельных граждан — тип В.

В условиях, когда решения омбудсмана носят только рекомендательный характер, реальным рычагом влияния для него является упоминание в Ежегодном докладе фамилий тех чиновников, которые нарушают права человека и не реагируют должным образом на рекомендации омбудсмана. Как известно, такая возможность отсутствует только у Комиссара по делам администрации Великобритании (см.: Хиль-Роблес, 1997), где сильный профсоюз государственных служащих добился исключения из закона такой меры воздействия. Поэтому было интересно выяснить, кто из УПЧ использует такую возможность в своей практике. Как видно из представленных в столбце 5 табл. 1 результатов, называют фамилии чиновников только трое УПЧ — двое из группы бывших депутатов и один — из группы бывших «силовиков».

Еще одной характеристикой доклада, нацеленного на принятие конкретных решений органов государственной власти субъектов РФ после его представления и рассмотрения, является наличие в нем конкретных рекомендаций по устранению выявленных нарушений прав человека. Такие четко сформулированные рекомендации

имеются лишь в некоторых докладах — и в столбце 6 табл. 1 мы отметили такие случаи как «да». В других докладах рекомендации вроде и есть, но сформулированы они в самом общем виде — такие случаи отмечены как «да/нет». Мы видим из представленных результатов, что четкие рекомендации присутствуют только в четырех докладах из восемнадцати, при этом распределение трех вариантов (да, нет, да/нет) по трем анализируемым группам примерно одинаково.

Важным является, на наш взгляд, наличие в докладе раздела или подраздела, посвященного эффективности предыдущего Ежегодного доклада УПЧ, тому, как органы власти отреагировали на прошлогодние замечания и рекомендации УПЧ. В столбце 7 табл. 1 представлены соответствующие результаты анализа текста докладов. Как следует из этих данных, такая информация содержится только в четырех докладах, при этом два случая приходятся на группу бывших депутатов, а два — на группу бывших сотрудников администраций.

Наконец, в столбцах 8-11 табл. 1 представлены результаты разработанного в рамках настоящего исследования метода количественного анализа представленности в докладах информации по четырем темам: а) о достижениях и успехах в регионе (столбец 8); б) информация о проблемах в области прав человека в регионе, полученной УПЧ из других источников (столбец 9); в) информация о проблемах прав человека, полученная из жалоб и обращений к Уполномоченному, и о его работе по устранению причин (реактивная компонента в работе УПЧ) (столбец 10); г) о про-активной деятельности УПЧ (законотворческая работа, развитие гражданского образования и т. д.). При чтении текста доклада в нем выделялись соответствующие смысловые фрагменты и с помощью опции «статистика» в редакторе «Word» оценивалось количество знаков в каждом фрагменте. Затем эти значения суммировались для всех фрагментов и выражались в процентном виде.

На наш взгляд, высокое значение доли текста группы А свидетельствует о достаточно выраженном желании автора доклада сохранить хорошие отношения с руководством субъекта федерации, а низкое значение этой доли — о более независимой позиции УПЧ. Как видно из данных, представленных в столбце 8, максимальное значение такого типа текста — 32%, или почти треть текста доклада, — возникает для Липецкой области (УПЧ — бывший вице-губернатор), далее в трех докладах текст этого типа составляет 13% (эти доклады соответствуют всем трем анализируемым группам УПЧ).

Рассматривая последний столбец этой таблицы, мы видим, что

текст типа Г — информация о про-активной деятельности УПЧ для группы УПЧ — бывших сотрудников администрации — занимает в среднем около 30% от всего текста по сравнению с 18-20% для группы бывших депутатов и бывших силовиков. Сочетание с большей представленностью в этой группе и информации, поступившей к УПЧ из иных, по сравнению с жалобами, источников (типы А и Б (столбцы 8 и 9)), приводит к тому, что в тексте Ежегодного доклада информация о нарушении прав человека для этой группы занимает около 50% всего объема текста, что примерно на треть меньше, чем для остальных двух групп УПЧ.

Итак, мы видим, что по большинству представленных в табл. 1 показателей все три группы УПЧ существенно не отличаются друг от друга. В каждой из этих групп, с одной стороны, имеются Уполномоченные, деятельность которых, судя по ее отражению в Ежегодных докладах и структуре самих докладов, является достаточно публичной, влияющей на уровень публичной политики в регионе, и, с другой стороны, есть УПЧ, более близкие к модели «уважаемого бюро жалоб». В то же время анализ соотношения в тексте докладов информации разного типа — столбцы 8-11 — дает основание заключить, что в группе УПЧ, представляющих бывших сотрудников администрации, более выражена про-активная модель деятельности, тогда как УПЧ из двух других групп относительно более склонны к реактивной модели, к непосредственной работе с жалобами жителей края. Но никто из группы УПЧ, представляющих бывших сотрудников администрации, не приводит в тексте докладов фамилий чиновников, особо отличившихся в нарушении прав человека.

Анализ представленности информации об УПЧ в Интернете

Одним из показателей информационной активности Уполномоченного и его аппарата может служить представленность упоминания о нем в Интернете.

Частота упоминания Уполномоченного в Интернете отражает и степень активности его взаимодействия со СМИ, так как большинство информации печатных или электронных СМИ также представлено в Интернете.

Изучение частоты упоминаний об Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ на интернет-сайтах проводилось следующим способом. В течение одного дня в поисковой системе Рамблер набиралась фраза «Уполномоченный по правам человека в (название региона и инициалы и фамилия конкретного Уполномоченного)» и задавался поиск. Для каждого Уполномоченного фиксировалось число ссылок и число сайтов. Так как нас интересовала частота

упоминания уполномоченных как акторов поля публичной политики, то из полученных цифр вычитались ссылки на сайт и портал СПб центра «Стратегия» как на исследовательский центр развития института омбудсмана, а также ссылки на сайты Уполномоченного по правам человека в РФ и сайты региональных Уполномоченных, включая и их собственные сайты. Эта процедура была повторно проделана нами дважды — в апреле 2005 г. и в апреле 2009 г., то есть четыре года спустя, что дает нам возможность оценить динамику информационной активности УПЧ.

Полученные значения ссылок представлены в табл. 2 (столбцы 3 и 6). В таблице приведены срок деятельности УПЧ на момент проведения измерений в годах (столбцы 4 и 7). В столбцах 5 и 8 представлено значение частного от отношения числа ссылок к сроку работы УПЧ — «приведенная» величина ссылок.

Табл. 2. Количество ссылок в Интернете на УПЧ в субъекте РФ

Группа Субъект РФ, фамилия УПЧ 2005 2009

А, количество ссылок Б, количество лет работы А/Б А, количество ссылок Б, количество лет работы А/Б

1 2 3 4 5 6 7 8

Бывшие депутаты Республика Алтай, С. С. Шефер — — — 36 2 18

Карачаево-Черкесская Республика, Н. В. Титаренко 0 1,3 0 59 5,4 11

Республика Коми, Л. В. Завьялова 153 2 76

Республика Татарстан, Р. Г. Вагизов 105 4,8 22 244 9 27

Удмуртская Республика, М. К. Кокорин — — — 41 4 10

Приморский край, С. В. Жеков 39 1.4 28 617 5 123

Астраханская область, В. В. Виноградов 395 5,4 73

Амурская область, В. П. Глотов 19 4,2 5 _ _ _

_Продолжение таблицы

Бывшие депутаты 2 3 4 5 6 7 8

Волгоградская область, М. А. Таранцов 170 5 24 1064 9 118

Иркутская область, И. З. Зелент — — — 25 2 13

Калининградская область, И. Ф. Вершинина 170 4 43 120 8 15

Калужская область, Ю. И. Зельников 24 1,7 14 271 5,7 48

Кемеровская область, Н. А. Волков 169 4 42 275 8 36

Курская область, Н. Д. Ефремов — — — 8 4 2

Липецкая область, В. А. Бородин 20 3,4 6

Московская область, С. Б. Крыжов А. Е. Жаров 505 4 126 148 3,2 50

Санкт-Петербург, И. П. Михайлов 567 1,7 333

Среднее 35 62

Бывшие сотрудники администрации Республика Дагестан, С. С. Алисултанова — — — 551 1,5 367

Кабардино-Балкарская Республика, Б. С. Зумакулов - — — 25 1,7 15

Республика Саха (Якутия), Ф. Н. Захарова 10 2 5 115 6 20

Алтайский край, Ю. А. Вислогузов 101 2 50 962 6 160

Краснодарский край, А. Г. Козицкий 33 3 11 335 7 48

Красноярский край, И. Е. Жмаков М. Г. Денисов 327 4,2 78 482 129 7 1 70* 129

Пермский край, Т. И. Марголина 693 4,4 157

Амурская область, Л. С. Хащева 42 3,2 13

Брянская область, Б. М. Копырнов 43 1,4 31 273 5 55***

Продолжение таблицы

Бывшие сотрудники 2 3 4 5 6 7 8

Липецкая область, Н. И. Загнойко 52 3 17

Новгородская область, Г. С. Матвеева 119 3,5 34

Самарская область, В. Н. Баландин 60 2,7 *** * 22

Смоленская область, В. Н. Осин 87 6 15 200 10 20

Тверская область, И. В. Блохина 901 1,7 530

Ненецкий автономный округ, Б. Н. Дульнев - - - 2 1,5 1

Среднее 30 75

Бывшие сотрудники МВД и прокуратуры Республика Башкортостан, Ч. Б. Газизов Ф. И. Тукумбетов 38 8 5 233 4 58

Республика Ингушетия, К.-С. А.-К. Кокурхаев 22 2 11 223 6 37

Республика Мордовия, Ю. А. Ястребцев 206 2 103

Ставропольский край, А. И. Селюков 188 3 63 541 7 77

Архангельская область, Н. П. Ахраменко 169 2,7 63 106 5,5 20**

Астраханская область, Ю. Н. Салтыков 179 4 45

Ростовская область, А. И. Харьковский 67 2 33

Саратовская область, Н. Ф. Лукашова 206 1,4 147 1863 5,4 343

Среднее 36...... 53......

* — 1 год после отставки; ** — 0,3 г. после отставки; *** — 0,4 г. после отставки; **** — 0,7 года после отставки; ***** — 1,2 года после отставки; ****** — без учета данных по Саратовской области. (А) — активно участвовала в выборах 2007 г., возглавила Движение в поддержку В. В. Путина, провела общероссийский слет.

Так как основной целью исследования было выявление влияния предшествующего опыта на характер деятельности Уполномоченных по правам человека, то данные по ним, как и в табл. 1, выделены в три группы — бывших депутатов, бывших сотрудников администраций, бывших сотрудников МВД и

240 _

прокуратуры. Для каждой из трех групп определялось среднее значение «приведенного» количества ссылок. При этом мы сочли логичным не учитывать аномально высокое значение этой величины для УПЧ в Тверской области — 530, так как большинство ссылок отражали не ее деятельность как УПЧ, а ее политическую активность (омбудсман активно участвовала в выборах 2007 г., возглавив областное Движение в поддержку В. В. Путина, и провела общероссийский слет его сторонников).

Для корректности сравнения мы решили также исключить из группы бывших сотрудников МВД и прокуратуры данные по Саратовской области, где «приведенное» значение ссылок более чем в три раза выше, чем у ее коллег по этой группе. Это, на наш взгляд, объясняется тем, что хотя Н. Ф. Лукашова и была до своего избрания на пост УПЧ руководителем отдела в областной прокуратуре, она стала не первым УПЧ в регионе, как другие ее коллеги этой группы, а «унаследовала» этот институт (включая и аппарат сотрудников) после пятилетней деятельности на посту УПЧ А. С. Ландо, одного из самых ярких и публичных УПЧ, адвоката по основной профессии, который был ньюсмейкером не только в масштабе области, но и всей страны (см.: Сунгуров, 2000; Институт, 2004).

Сравнивая средние величины анализируемого показателя для всех трех групп, мы видим их достаточно близкие значения; для 2005 г. это — 35, 30 и 36 для групп бывших депутатов, бывших сотрудников администраций и бывших сотрудников МВД и прокуратуры соответственно. Для 2009 г. «приведенное» количество ссылок выше — 62, 75 и 51, что отражает, по-видимому, развитие Интернета за прошедшие годы, но данные так же разительно не отличаются друг от друга. Можно отметить как тенденцию, что если в 2005 г. «приведенное» количество ссылок для УПЧ — бывших сотрудников администраций было ниже, чем для УПЧ — представителей двух других групп, то в 2009 г. ситуация в корне изменилась, т. е. работа УПЧ — бывших сотрудников администраций оказалась более представленной в публичном пространстве Интернета, чем их коллег из двух других групп.

***

Подводя итоги, мы можем заключить, во-первых, что первоначальная гипотеза о более публичном характере деятельности УПЧ — бывших депутатов не нашла подтверждения в настоящем исследовании. Напротив, на основании анализа Ежегодных докладов УПЧ и на основе изучения представленности деятельности УПЧ в Интер_ 241

ЛОЯИШЭКС. 2009. Том 5. № 3

нете можно говорить о том, что большая степень публичности, большее внимание к про-активной стороне деятельности типичны для УПЧ — бывших сотрудников администраций, а группы УПЧ — бывших депутатов и бывших сотрудников МВД и прокуратуры по большинству показателей не отличаются друг от друга.

Во-вторых, можно сделать следующий вывод на основании выполненного исследования, включающего и предварительный анализ интервью с УПЧ: наблюдается существенная гетерогенность всех трех групп по отношению к изучаемым показателям.

Во всех трех группах были как Уполномоченные, деятельность которых была более ориентирована на власть, так и те, кто существенное внимание уделял реализации функции посредника, моста между обществом и властью. Соответственно, в первом случае уполномоченные рискуют превратиться в «привилегированное бюро жалоб», во втором случае они сами становятся акторами публичной политики, постепенно внедряя уважение к правам человека в сознание чиновников.

Среди факторов, влияющих на выбор Уполномоченными той или иной модели поведения, можно отметить следующие:

а) участие в разработке и обсуждении законов об Уполномоченных по правам человека, вовлеченность в формирование этого института, то есть осознанный характер участия в подготовительном процессе или приход на должность Уполномоченного вследствие решения вышестоящего руководства;

б) наличие или отсутствие внутренней установки на серьезное включение в тематику «государственной правозащиты»;

в) в случае, когда Уполномоченный становится не первым, а вторым или третьим УПЧ в субъекте РФ, существенным фактором становится опыт деятельности предыдущего (предыдущих) УПЧ и их аппаратов;

г) наличие заинтересованных советников-экспертов и готовность принять эти советы.

Выяснение влияния каждого из этих факторов будет задачей наших дальнейших исследований.

Литература

1. Алексеева Л. М. История инакомыслия в СССР. Новейший период. М.: Хельсинкская группа, 2006.

2. Даниэль А. Возможно ли принуждение к демократии // Публичная политика-

2007. Сб. статей / Под редакцией М. Б. Горного и А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма,

2008. С. 119-126.

3. Институт Уполномоченного по правам человека в Саратовской области: Пять лет деятельности. Саратов, 2004.

4. Каптерев А. Культурная эволюция и межстрановые заимствования // Сайт «Горизонты промышленной политики» // http://www.prompolit.ru/141592

5. Кузьминов Я. И., Радаев В. В., Яковлев А. А, Ясин Е. Г. Институты: от заимствования к выращиванию. Опыт российских реформ и возможности культивирования институциональных изменений. М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2005.

6. Полтерович В. М. Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука современной России. 2001. № 3.

7. Полтерович В., Попов В., Тонис А. Экономическая политика, качество институтов и механизмы «ресурсного проклятия»: Доклад к VIII международной научн. конф. «Модернизация экономики и общественное развитие». Москва. 3-5 апреля 2007 г. М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2007. 98 с.

8. Сунгуров А. Ю. Александр Ландо и его команда. Незаконченная история Саратовского Уполномоченного по правам человека // Правозащитник. 2000. № 2. С. 10-20.

9. Сунгуров А. Ю. Институт омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). СПб.: Норма, 2005.

10. Сунгуров А. Ю. Развитие института омбудсмана в различных странах как пример трансфера инноваций: диффузия, импорт и трансплантация // Публичная политика в современной России: субъекты и институты. Сб. статей / Отв. ред.-сост. Н. Ю. Беляева. М.: ТЕИС, 2006. С. 303-318.

11. Сунгуров А. Ю. Межстрановый перенос новых политических институтов: случай института омбудсмана // Пространство и время в мировой политике и международных отношениях: материалы 4 Конвента РАМИ. В 10 т. / Под ред. А. Ю. Мельвиля; М.: МГИМО-Университет, 2007. Т. 1. Акторы в пространстве и времени мировой политики / Под ред. М. М. Лебедевой. С. 130-145.

12. Фомичев О. Импорт институтов и оценка его эффективности // Сайт «Институциональная экономика в Сети» // economy.boom.ru/Diser_last.htm

13. Хиль-Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана). М.: Ad Магдтет, 1997.