К вопросу о нормативном регулировании полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений

ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

© Кузнецов Д. С., 2005

К ВОПРОСУ О НОРМАТИВНОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

К сожалению, как раньше, так и на данный момент в земельной сфере дела обстоят не лучшим образом, и земельный вопрос продолжает оставаться в России одним из самых острых. Комплексное территориально-пространственное планирование и управление, а также планирование землепользования и управление им являются важнейшим практическим путем достижения этих целей. Однако на этом непростом пути не исключена возможность возникновения множества других проблем. Так, например, возникает вопрос в определении субъекта планирования и управления, а также соответственно субъекта собственности этих земельных ресурсов, над которыми необходимо управление. Наиболее неосвещенным вопросом является вопрос полномочий органов местного самоуправления в области управления земельными ресурсами.

Публичной собственности на землю ранее законодателем не уделялось должного внимания в силу того, что весь земельный фонд в пределах Союза ССР находился в неприкосновенной государственной собственности. А компетенция органов местного самоуправления сводилась лишь к праву предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам. Земли в пределах черты поселений находились в, так называемом, «ведении» местных Советов народных депутатов (впоследствии и до недавнего времени - администраций муниципальных образований), что не означало, однако, наличия такого института, как муниципальная собственность на землю и обуславливало возникновение связанных с этим проблем, замкнутых одна на другую: с одной стороны, муниципалитеты распоряжались земельными участками, не принадлежащими им, находящимися в государственной собственности, без наличия оформленных в установленном порядке прав, с другой стороны, они и не имели возможности оформить свое право на землю согласно Федеральному закону «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», что, в свою очередь, порождало невозможность решить огромное количество более частных текущих проблем.

90-е гг. ознаменовались началом земельной реформы, которую связывают с выходом Закона РСФСР «О земельной реформе» 1990 г. В качестве замены существовавшего в государстве более полувека земельного строя была предложена дифференциация публичной земельной собственности, в результате которой Российская Федерация, субъекты Российской

Федерации и муниципальные образования должны были стать самостоятельными и независимыми друг от друга собственниками земельных участков.

За субъектами РФ было признано их право государственной собственности на землю на их территории. Кроме того, многие из существующих в РФ малочисленных народов заявляли о своем праве на землю.

В связи с таким административно-государственным устройством РФ возникли вопросы о разграничении прав в целом на имущество, а затем и конкретно на землю.

В ЗК 1991 г. была закреплена государственная собственность на землю РСФСР и республик в ее составе (ст.3) и в то же время в ст. 15-16 была определена компетенция РСФСР и республик в ее составе в области регулирования земельных отношений. В ст. 17-20 подробно говорится о компетенции сельских, поселковых, городских и районных органов власти в области регулирования земельных отношений. Они осуществляют владение, пользование и распоряжение землей на своей территории (предоставление земель, их изъятие, взимание платы за землю, контроль, ведение учета и контроля, разрешение земельных споров). Но о собственности краев и областей, автономий и муниципальной собственности ни чего не говорилось.

Впервые право муниципальной собственности на землю было четко сформулировано в Законе «О местном самоуправлении». В ст. 2 названы муниципальные образования, а в ст. 3678 подробна изложена компетенция местных Советов и администраций по распоряжению и управлению муниципальными землями. Они названы экономической основой местного самоуправления.

Собственность на землю краев и областей была предусмотрена Законом РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 5 марта 1992 г. В ст. 3-4 определены их собственная компетенция, принятие уставов и других актов; в ст. 11 закреплена собственность области, края на землю; в ст. 44-51 - компетенция их представительных органов и их администраций в регулировании земельных отношений.

Передача объектов из собственности РФ в собственность ее субъектов осуществляется по ходатайству последних и по решению Правительства РФ; передача объектов из собственности РФ или ее субъектов в муниципальную собственность - по их ходатайству и по решению

правительства РФ и администраций Субъектов РФ.

28 августа 1995 г. был принят ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. К предметам ведения местного самоуправления ст. 6 Федерального закона отнесен контроль за использованием земель на территории муниципального образования. При определении финансово-экономической основы местного самоуправления Федеральный закон называет как одну из основ муниципальную собственность (ст.

28) и, в частности, муниципальные земли (ст. 29). В отношении органов местного самоуправления как субъекта власти Федеральный закон (ч. 3 ст.

29) предусматривает их право в соответствии с законом устанавливать в интересах населения условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования.

В «Заключительных и переходных положениях» Федерального закона (ч. 1 ст. 56) предусмотрено, что до принятия субъектами Российской Федерации законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований применяются ст. 49-76 Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 1991 г. в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и Федеральному закону. Ст. 49 и 51, 55 и 60, 66 и 71 названного Закона Российской Федерации устанавливают соответственно полномочия поселковых и сельских, районных, городских органов местного самоуправления в области земельных отношений.

К концу 90-х гг. стала ощущаться острая недостаточность нормативной и методической базы в сфере земельных отношений. Федеральное земельное законодательство было чрезвычайно усложнено и запутано. Имелось множество федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, так или иначе затрагивающих земельные вопросы, но они были бессистемны. Многие положения не только земельного законодательства СССР и РСФСР, но и новейшего земельного законодательства Российской Федерации либо фактически утратили силу, либо стоял вопрос об их правомерности. Совершенно очевидны пробелы в федеральном земельном законодательстве. Указанные недостатки федерального земельного законодательства свидетельствуют о том, что оно не могло выступать полноценным регулятором соответствующих отношений. Разрешение земельных вопросов напрямую связывалось с проблемой принятия Земельного кодекса Российской Федерации.

В настоящее время к числу фундаментальных нормативно-правовых актов Российской Федерации, регулирующих земельные отношения относятся:

Конституция Российской Федерации 1993 г.2 Земельным отношениям посвящен ряд статей

1 Федеральный закон от 28 авг. 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Рос. газ. 1995. 1 сент.

2 Конституция РФ // Рос. газ. 1993 . 25 дек. № 237.

Конституции РФ. Так, ч. 1 ст. 9 Конституции провозглашено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов. Частью 2 той же статьи признаны все формы собственности на землю: частная, государственная, муниципальная и иные. Для нас здесь наиболее важным является признание муниципальной собственности на землю. Ст. 36 Конституции Российской Федерации устанавливает, что собственники свободно осуществляют владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами, но при этом вводит закономерное ограничение: «если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц». В ч. 3 ст. 36 содержится положение, согласно которому «условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона». Это положение развивается в пункте «в» ст. 72 Конституции Российской Федерации, относящей вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами к совместному ведению Российской Федерации и субъектов.

Гражданский Кодекс Российской Федера-ции3, установивший основные нормы гражданского оборота земельных участков как объектов недвижимости .

Земельный Кодекс Российской Федерации, 4введенный в действие Федеральным Законом № 137 от 25.10.2001. Необходимо отметить, что Земельный Кодекс принят после почти 7 лет безуспешных попыток разработки федерального земельного кодификационного законодательного акта, который был бы соразмерен экономическим, политическим, идеологическим и правовым реалиям. Принятие нового Земельного Кодекса было связано с необходимостью приведения устаревшего и противоречивого земельного законодательства в соответствие с новыми социально-экономическими условиями, сложившимися в России. Ныне действующий Земельный Кодекс является наиболее значимым правовым актом, достаточно всесторонне и детально регламентирующим земельные отношения в Российской Федерации на современном этапе.

Введение в действие нового Земельного Кодекса потребовало приведение в соответствие с ним многих ранее принятых законов, равно как разработки и принятия новых.

К числу важнейших законов относится принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 4 июля 2001 г. Федеральный Закон «О разграничении государственной собственности на землю»5, определяющий правовые основания разграничения государственной собственности на землю на собственность федеральную, субъекта федерации и

3 Гражданский кодекс Российской Федерации часть первая // Рос. газ. 1994. 8 дек. № 238-239.

4 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 окт. 2001 г. № 136-ФЗ // Рос. газ. 2001. 30 окт.

5 Федеральный закон от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О

разграничении государственной собственности на землю» // Рос. газ. 2001. 20 июля. № 137.

муниципальную. Закон закрепляет приоритет органов государственной власти Российской Федерации в процессе разграничения государственной собственности на землю, поскольку перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, готовятся федеральными органами исполнительной власти. Органам же местного самоуправления, как и органам государственной власти субъектов Российской Федерации отводится лишь право согласования указанных перечней. Достаточно расплывчатые и неоднозначно трактуемые формулировки ст. 3-5 закона могут повлечь многочисленные судебные споры на стадии согласования перечней, затягивая и без того длительную процедуру оформления права собственности на землю. Сознавая, что процесс разграничения государственной собственности на землю, в результате которого каждый земельный участок обретет своего публичного собственника (Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование), продлится не один год, до окончания процедуры отнесения земельных участков к различного уровня собственности распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, законодатель Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предусмотрительно возложил на органы местного самоуправления в пределах их полномочий6.

Федеральный Закон направлен на решение следующих ключевых проблем.

Включение в соответствующую собственность земельных участков под объектами недвижимости, находящимися в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, обеспечивает целостность управления и распоряжения ими, возможность их приватизации как единых объектов недвижимости.

Особое значение имеет условие включения в соответствующую собственность неприватизированных земельных участков под объектами недвижимости, приватизированными из нее. Применительно к федеральной собственности это, как правило, земельные участки под крупными, экономически значимыми предприятиями. С одной стороны, это позволяет максимально оперативно реализовать одну из ключевых целей государственной политики в сфере земли и недвижимости - передачу земельных участков собственникам расположенных на них приватизированных предприятий, логически завершив приватизационный процесс и сформировав условия для повышения инвестиционной привлекательности их активов. С другой стороны, даже

6 Синицына В. В. Управление земельными ресурсами: некоторые правовые проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Современные проблемы государства и права: материалы конф. молодых ученых, аспирантов и студентов. Владивосток, 2003.

при относительно невысоких, доступных для инвесторов ценах продажи этих земельных участков масштабность данного процесса позволит привлечь в бюджеты всех уровней значительные дополнительные доходы.

В целом, Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю», также как и Земельный кодекс Российской Федерации 2001 г., явились долгожданным и закономерным этапом развития в правовом регулировании земельных правоотношений и с их принятием был, несомненно, решен ряд существующих проблем, однако, для того чтобы их положения смогли быть реализованы с достаточной степенью эффективности и для достижения заложенных в них целей необходима длительная и корректная работа соответствующих исполнительных органов всех уровней и, несомненно, принятие представительными органами дополнительных нормативных актов. Многие из ранее принятых актов подлежат отмене и пересмотру, поскольку вследствие несогласованности с новым законодательством они нарушают процесс стабильного управления муниципальными земельными ресурсами.

Механизм и способы приватизации земельных участков собственниками расположенных на них объектов установлен вступившим в силу с апреля текущего года Федеральным Законом от 21.12.2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества» № 178-ФЗ7.

В 2003 г. вступил в силу принятый Государственной Думой 26 июня 2002 г. Федеральный Закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»8, который регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, устанавливает правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков.

Немалый интерес представляю положения, закрепленные в ФЗ от 02.01.2000 г. «О государственном земельном кадастре»9, регулирующем отношения, возникающие при осуществлении деятельности по ведению государственного земельного кадастра и при использовании его сведений.

Этот закон представляет ценность, когда речь идет о контроле за использованием земель. Функции по осуществлению государственного контроля за использованием земель на уровне муниципального образования закреплены, согласно действующему законодательству, за территориальными органами Росземкадастра. Работа органов местного самоуправления в этой сфере осложнена тем, что в действующем законодательстве детально оговорены полномочия

7 Федеральный закон от 21 дек. 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // Рос. газ. 2002. 26 янв. № 16, Парламентская газета. 2002. 26 янв.

8 Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // Рос. газ. 2002. 27 июля. № 137.

9 Федеральный закон от 2 янв. 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» // Рос. газ. 2000.

10 янв.

федерального органа исполнительной власти по контролю за использованием земель и его должностных лиц, регламентирована процедура составления протоколов и привлечения к ответственности путем наложения взысканий, но при этом фактически не отражено участие органа местного самоуправления в процессе осуществления контроля, хотя указанное право закреплено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Такой пробел в законодательстве позволяет, например, судебным органам ставить под сомнение документы, составленные органом местного самоуправления в пределах их компетенции для подтверждения наличия нарушений земельного законодательства. Закрепленная нормами права зависимость органа местного самоуправления в осуществлении своих функций по контролю от территориального органа федеральной службы земельного кадастра значительно тормозит процесс государственного реагирования на нарушителей земельного законодательства.

Для осуществления деятельности по эффективному управлению земельным фондом необходима полная и достоверная информация обо всех землях в границах муниципального образования в целом и о каждом земельном участке в отдельности. Информационной системой, которая законодательно направлена на обеспечение бесперебойной работы исполнительного органа местного самоуправления по управлению земельными ресурсами, должен являться государственный земельный кадастр, отслеживающий и фиксирующий перераспределение земель в муниципальном образовании. Однако, в соответствии со ст. 22 Федерального Закона «О государственном земельном кадастре» органы местного самоуправления не имеют права на бесплатное получение сведений о конкретных земельных участках. Указанная информация может быть предоставлена только за плату, что в условиях постоянного бюджетного дефицита фактически равноценно отказу в предоставлении необходимой для работы информации. Складывается довольно парадоксальная правовая коллизия: органы местного самоуправления, осуществляя свои полномочия по управлению и распоряжению муниципальными землями , не имеют факти -чески доступа к банку данных земельных участков, ими же перераспределенных.

Ведение государственного земельного кадастра не является самоцелью, оно должно находить свое практическое применение именно в процессе землеустройства. Без систематического доступа к данным кадастра эффективное управление муниципальными землями становится принципиально невозможным10.

Кроме вышеуказанных наиболее значимыми законами в сфере земельных отношений являются следующие:

10 Синицына В. В. Указ. соч.

Закон РФ «О плате за землю»11, который определяет платным использование земли в Российской федерации. Формами оплаты являются: земельный налог, арендная плата, нормативная цена земли.

Федеральный закон «О землеустройст-ве»12, устанавливающие основные правила землеустройства в Российской Федерации

Федеральный закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»13, определившим основные правила и нормы формирования и ведение крестьянского хозяйства и возникающие при этом государственные гарантии, а также Лесной кодекс РФ14, Водный кодекс РФ15.

Реализация вышеуказанных законов требует принятия на правительственном уровне целого пакета нормативно-правовых и распорядительных актов.

Безусловно, данный перечень не является исчерпывающим. В настоящее время уполномоченными федеральными исполнительными органами совместно с правительственными структурами проводится большая работа по подготовке и представлению для утверждения Правительством РФ целого пакета нормативно-правовых и распорядительных документов, в их числе проекты указов Президента РФ «О правах физических и юридических лиц на застроенные земельные участки, находящиеся в государственной собственности» и «О приобретении в собственность земельных участков, находящихся в государственной собственности, собственниками зданий и сооружений, расположенных на них», проект Постановления Правительства РФ «Об утверждении Положения об аренде застроенных земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации».

Кроме того, на федеральном уровне разрабатываются проекты федеральных законов и подзаконных актов, регулирующих создание таких средств и процедур управления землями, как территориальное зонирование, нормирование и резервирование земель, изменение категорий земель и видов их использования.

Еще более объемные и сложные задачи по приведению в соответствие с действующим законодательством существующей нормативноправовой базы стоят перед местными органами управления, на которые в настоящее время возложены полномочия по распоряжению земельными участками до завершения процедуры разграничения государственной собственности на землю.

11 Закон РФ от 11 окт. 1991 г. № 1738-1»О плате за землю»// Рос. газ. 1991. 30 окт.

12 Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» // Рос. газ. 2001. 23 июня. № 118119.

13 Федеральный закон от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» // Рос. газ. 2003. 17 июня. № 115. 4 февр.

14 Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ // Рос. газ. 1997. 4 февр. № 23.

15 Водный кодекс Российской Федерации от 16 нояб. 1995 г. № 167-ФЗ // Рос. газ. 1995. 23, 25 нояб.