Конституционно-правовая ответственность в системе федеративных отношений

Коробов Геннадий Алексеевич

кандидат юридических наук, доцент, начальник учебного отдела

Воронежского института МВД России Фурсова Алла Александровна преподаватель кафедры теории и истории государства и права

Воронежского института МВД России

Конституционно-правовая ответственность в системе федеративных отношений

БЩ ольшую часть своего истори- ческого пути, начиная с Московского царства, Россия прошла как унитарное, отличавшееся жесткой централизацией власти государство. В советский период наша страна de jure существовала как федеративное государство. Причем пропаганда уделяла этой стороне дела большое внимание. Федеративное устройство страны считалось важным достижением режима, одним из важнейших компонентов разреженности национального вопроса. De facto, как известно, СССР являлся во многом таким же централизованным государством, как и Российская империя.

Такое противоречие между формальной и реальной сторонами дела не ново для российской истории. Примеров тут множество. Однако для идей федерализма в родном отечестве оно сыграло весьма дурную роль. Никогда не знавшая подлинного федерализма, российская власть и в целом общество склонны считать, что уже располагают большим опытом реальной жизни в условиях федерализма, а потому обладают достаточно хорошими знаниями в этой области. Поэтому прививать федерализм как систему идей в России особенно трудно не потому, что ее здесь нет, а потому, что это место в русской политической культуре уже занято, и занято совершенно ошибочным, но живучим представлением1.

Процесс становления современной российской государственности является сложным и многокомпонентным явлением, осуществляемым на основе системы принципов, закрепленных в действующей Конституции. Практика реализации федеративных отношений в течение вот уже полу-

тора десятков лет существования и развития Российской Федерации выявила острую необходимость в создании действенного механизма контроля и удержания их в конституционных рамках. И здесь одним из ключевых элементов такого механизма является конституционно-правовая ответственность.

Надо отметить, что различные аспекты ответственности являются основополагающими для права в целом, поскольку, как хорошо ни были бы прописаны те или иные правовые нормы, их реализация всегда будет зависеть от эффективности обеспечительных санкций. В отличие от таких традиционных видов юридической ответственности, как гражданская или уголовная, четко и подробно урегулированных нормами соответствующего законодательства, конституционно-правовая ответственность сегодня весьма нечетко прописана в Конституции РФ, в федеральном законодательстве вообще. Это создает обманчивое впечатление отсутствия нормативно закрепленного института конституционной ответственности.

Тему конституционно-правовой (в тот период, разумеется, государственной) ответственности в отечественной литературе по существу открыла еще в 1980 г. ныне доктор наук, профессор, заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Воронежского госуниверситета Т.Д. Зражевская своей монографией «Ответственность по советскому государственному праву».

За последнее десятилетие комплекс проблем, связанный с данной темой, стал одним из ведущих в исследованиях таких авторов, как В. А. Виноградов, Н.М. Колосова, А.А. Кондрашов. Отдельные стороны института конституционно-пра-

1 Смирнягин Л.В. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки // Серия «Научные доклады». № 63. М.: Московский общественный научный фонд, 1998. С. 21.

59

вовой ответственности рассматривались в работах С.А. Авакьяна, М.П. Авдеенковой, Г.В. Бара-башева, И.Н. Барцица, А.А. Белкина, Н.А. Бобровой, Н.А. Богдановой, Н.В. Витрука, М.В. Гли-гич-Золотаревой, Ю.А. Дмитриева, А.Н. Домри-на, Ю.П. Еременко, В.Г. Ермакова, В.В. Игнатен-ко, Ф.Ш. Измайловой, М.А. Краснова, Е.И. Ко-люшина, О.Е. Кутафина, В.В. Лапаевой, А.А. Ли-веровского, В.О. Лучина, М.С. Матейковича, А.А. Мишина, Ж.И. Овсепян, М.И. Пискотина, Ф.М. Рудинского, А.А. Сергеева, Ф.С. Скифского, Б.А. Страшуна, В.М. Сырых, И.А. Умно-вой, Д.Т. Шона, А.Е. Штурнева и др.

Конституционно-правовая ответственность является в настоящее время одной из самых широко дискутируемых тем в научной литературе. О чем свидетельствует тот факт, что до сих пор не выработано общего подхода в понимании данного явления. Чуть ли не единственное, в чем сходятся исследователи - это то, что конституционное право не сможет нормально функционировать без теоретически разработанного и нашедшего полноценное практическое воплощение собственного отраслевого института юридической ответственности.

В единственной монографии, посвященной ответственности по советскому государственному праву, автором которой была Т.Д. Зражевс-кая, данная категория определялась как «принудительное воздействие управомоченных на то субъектов, предусмотренное санкциями норм государственного права, применяемое в определенном порядке к виновным в нарушении норм (институтов) государственного права с целью восстановления нарушенного общественного отношения и воспитания граждан»1.

Ю.П. Еременко немногим позднее дал собственное определение государственной ответственности. По его мнению, это установленная государством и выраженная в конституционных и иных нормах государственного права обязанность, обращенная к государствам и общественным организациям, должностным лицам, гражданам соблюдать конституционные нормы и в случае их нарушения претерпевать определенные конституцией и иными законами лишения политического характера2.

Сегодня существуют весьма разнообразные точки зрения в употреблении собственно термина «конституционно-правовая ответственность» или «конституционная ответственность». Некото-

рые авторы предлагают и такие термины, как «политико-правовая ответственность», «публично-правовая ответственность».

Чтобы не затеряться в дебрях многочисленных концепций исследования данной категории, нам представляется весьма уместным обратиться к типологии, которую выявил А.А. Кондрашов3. По его мнению, понятие конституционно-правовой ответственности можно представить в русле трех основных подходов. Согласно первому, в числе авторов которой Ю.П. Еременко, Т.Д. Зражевская, В.О. Лучин, В.А. Виноградов, И.А. Умнова, понятие ответственности по конституционному праву следует разложить на две составляющие: позитивную и негативную и, соответственно, исследовать оба аспекта этого правового феномена. В позиции авторов указанной концепции конституционно-правовой ответственности в отношении ретроспективного аспекта ответственности можно условно выделить два направления: в рамках первого ответственность понимается как обязанность претерпевать различные правоограничения, выступающие последствием правонарушения; в рамках второго ответственность представляется в виде негативной оценки правонарушения и применения принудительного воздействия санкции норм конституционного права. Различие между этими определениями ответственности фактически сводится (во втором случае) к отказу от рассмотрения категории ответственности через понятие «обязанности».

Второй подход к содержанию конституционно-правой ответственности представлен таким исследователями, как Н.М. Колосова, Д.Т. Шон, М.П. Авдеенкова и Ю.Л. Дмитриев. В соответствии с их позицией ответственность по конституционному праву исследуется исключительно в ретроспективном аспекте и заключается в негативной оценке поведения субъектов конституционного права, влекущем разного рода неблагоприятные последствия в виде лишений или ограничений прав.

И, наконец, третью концепцию конституционно-правовой ответственности обосновал М.А. Краснов. Он рассматривает ответственность как правовою связь между сторонами, при которой одна из них (субъект ответственности) обязывается соответствовать ожидаемой модели поведения, другая сторона (инстанция ответственности) оценивает это соответствие и в случае отрицательной оценки определенным образом реагирует на нарушение.

1 Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву Воронеж, 1980. С. 32.

2 Еременко Ю.М. Советская Конституция и законность. Саратов, 1982. С. 53.

3 Кондрашов А.А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика. М.: Юристъ, 2006. С. 30.

_60

ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2008 • №1

Ни одно из направлений А.А. Кондрашова не устраивает. Он дает детальную и достаточно аргументированную критику каждого из них. Его собственное, весьма развернутое, определение таково: «... конституционно-правовая ответственность, представляет собой правовую связь (состояние), возникающую вследствие несоблюдения конституционно-правовой нормы участниками нарушенного конституционного правоотношения, воплощенную в установлении нормативного требования, обращенного к правонарушителю, подвергнуться государственному осуждению. Конституционно-правовая ответственность может быть либо реализована путем применения государственно-принудительных средств в виде лишений организационного (расформирование, прекращение деятельности органа), реже — личного характера (лишение наград, лишение статуса беженца), утраты юридической силы или приостановления действия правового акта или прямого восстановления нарушения правопорядка государством с использованием средств государственного принуждения или самостоятельно правонарушителем под угрозой использования таких средств, либо не реализован (временно или окончательно), но возникновение состояния ответственности и угрозы реализации соответствующих санкций будет присутствовать в любом случае1.

Вполне понятно желание автора вместить все аспекты искомой категории в одно целое, но, как нам представляется, такой объемной, перегруженной деталями дефиниции быть не может. Со многими аргументами А.А. Кондрашева нельзя не согласиться. На сегодняшний день, он, пожалуй, один из самых глубоких исследователей проблем конституционно-правовой ответственности. Так, по нашему мнению, исключительно важен вывод А.А. Кондрашева о необходимости разграничения конституционно-правовой и политической ответственности. Разумеется, такие меры «политической ответственности», как отставка правительства из-за вотума недоверия, вынесенного парламентом, или роспуск парламента, не утвердившего главу правительства, представляют властно-организационные санкции. Сущность этих санкций состоит в специфике оснований применения: не в факте наличия конституционных правонарушений, а в имеющихся недостатках при осуществлении публично-правовых, политических функций или отсутствии должной управляемости про-

цессов реализации государственной власти.

А самое емкое, лаконичное и в наибольшей степени удовлетворяющее потребностям современной науки определение, как нам видится, дал В.Г. Ермаков: «конституционно-правовую ответственность можно определить как конституционно-правовое отношение, заключающееся в необходимости наступления за несоблюдение конституционно-правовых норм определенных последствий, выражающихся в применении государственно-принудительных мер (лишение права, возложение дополнительной обязанности, принуждение к исполнению) или восстановлении нарушенного правопорядка под угрозой использования государственного принуждения»2.

Формулировка данной дефиниции дает возможность сделать следующий вывод: такие составляющие конституционно-правовой ответственности, как конституционно-правовые санкции, субъекты и основания по форме и содержанию значительно разнообразнее, чем при любом другом виде юридической ответственности. Из чего следует, что конституционно-правовая ответственность может содержать в себе несколько самостоятельных видов ответственности. Данные виды, как правило, в российской юриспруденции подразделяются по субъектам и могут быть предметом самостоятельного анализа.

А поскольку (как заявлено в заголовке статьи) нас интересует, прежде всего, конституционно-правовая ответственность в аспекте федеративных отношений, то смело можно выделить конституционно-правовую ответственность субъектов Российской Федерации за нарушение федерального конституционного законодательства. И.Н. Барциц3 и Г.Л. Стрельников4 выделяют ее в качестве самостоятельного вида ответственности и применяют к ней термин «федеративная ответственность», что соответствует ее содержанию, направленному на охрану норм Конституции Российской Федерации, гарантирующих целостность государственного устройства России и единство правового пространства. Россия является федеративным государством, и федеративная ответственность обуславливается нахождением в ее составе субъектов (республик, краев областей, автономных образований, городов федерального значения).

Круг субъектов федеративной ответственности четко ограничен, определены основания ее

1 См.: Кондратов А.А. Указ. соч. С. 45.

2 Ермаков В.Г. Конституционно-правовой статус субъектов РФ / В.Г. Ермаков, В.Е. Лоторев. Елец: Елецкий государственный университет им. И.А. Бунина, 2004. С. 52.

3 Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М., 2000. С. 48.

4 Стрельников Г.А. Федеративные отношения, становление, развитие, тенденции. М.: Эдиториал УРСС, 2001. С. 68.

61

наступления (нарушение норм Конституции и федерального законодательства), а меры (санкции) федеративной ответственности образуют единый институт федерального вмешательства (федеральной интервенции), закрепленный нормами Конституции РФ и федеральными конституционными законами. Следовательно, федеративная ответственность является самостоятельным видом ответственности.

Ответственность субъекта Федерации за нарушение федеральной Конституции и федерального законодательства (и тут мы поддерживаем мнение В.Г. Ермакова1) есть последствия нарушения федеральной дисциплины. Это ответственность за ненадлежащее осуществление публич-

ной власти. И хотя в период президентства В.В. Путина проблемы поиска механизмов поддержания федеративной дисциплины несколько утеряли свою остроту в отличие от середины 90-х гг., российская государственность настоятельно нуждается в выработке целого комплекса мер воздействия на ее нарушителей.

Пока же можно совершенно однозначно сказать, что неурегулированность многих теоретических вопросов применения мер конституционно-правовой ответственности порождает трудности в разработке законодательной модели ответственности различных субъектов конституционного права (в том числе и субъектов РФ) и коллизии в правоприменительной практике.

1 Ермаков В.Г. Указ. соч. С. 64.

_62_

ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2008 • №1