Юридическая природа подзаконных нормативных актов в Российской Федерации

19 См.: Становление новой российской государственности: реальность и перспективы. М., 1996. С. 17.

20 См.: Пугина О.А. Имплементация элементов системы общего права в российское законодательство. Имплементация элементов системы общего права в российское законодательство: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 17; Федорченко А.А. Принципы правовой системы России: Теоретический аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 5.

21 Сорокин В.В. Концепция эволюционного преобразования правовых систем. Барнаул, 2002. С. 193.

22 См.: Рыбаков В.А. Преемственность в праве: временной аспект // Журнал российского права. 2009. № 8. С. 60-67.

23 См.: Гладких В.М. К вопросу об интеграции российской правовой системы в семью континентального (романо-германского) права // История государства и права. 2006. № 10. С. 35.

24 Барциц И.Н. Типология современных правовых систем: учебное пособие. М., 2000. С. 9.

А.В. Злобин

ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В статье рассматривается юридическая природа подзаконных нормативных актов, которая трактуется автором как собирательная характеристика подзаконных актов, включающая в себя ряд элементов. Дается анализ субъектов подзаконного правотворчества, понятия «подзаконности» нормативного правового акта, пределов и сферы подзаконного правового регулирования, видов и форм подзаконных актов.

Ключевые слова: подзаконный нормативный акт, подзаконное регулирование, юридическая природа подзаконных актов.

A.V. Zlobin

BY-LAW LEGAL CHARACTER IN THE RUSSIAN FEDERATION

The article is devoted to the by-law legal concept treated by the author as a collective by-law characteristic with some elements being included. The analysis of by-lawmaking subjects, legal act legitimacy concepts, boundaries and spheres by-law legal regulation, forms and kinds of bylaws is given in the article.

Key words: by-law, by-law regulation, the legal character (concept) of by-law.

Подзаконные нормативные правовые акты играют особую роль в системе нормативно-правового регулирования, выступая инструментом конкретизации и обеспечения действия законов. Многообразие и постоянный рост числа подзаконных актов, широта форм их выражения требуют своевременного теоретического осмысления и выработки надлежащей научно обоснованной правовой политики в области совершенствования системы подзаконных актов.

Представители юридической научной общественности осознают важность исследования данной проблематики, что выразилось в повышенном внимании к вопросам понятия и специфики применения подзаконных актов, их соотношения с законами как на общетеоретическом, так и на отраслевом уровне1. Однако большая часть имеющихся работ носит фрагментарный характер, в них раскрываются лишь отдельные аспекты заявленной темы. Кроме того, подвижность, постоянная трансформация системы подзаконных нормативных актов России периодически требует возвращения к данной тематике в научных исследованиях.

© Злобин Александр Владимирович, 2012

Соискатель кафедры теории государства и права (Саратовская государственная юридическая академия); 34 e-mail: zlobin_a@mail.ru

Наиболее полную характеристику подзаконных актов, как и любого другого правового явления, можно дать, только проведя анализ его социально-юридической природы.

На наш взгляд, юридическая природа2 — это собирательная характеристика подзаконных актов, которая включает в себя следующие элементы, позволяющие в дальнейшем в наиболее общем виде сформировать представление о рассматриваемых актах: 1) субъекты подзаконного правотворчества; 2) юридическая природа «подзаконности» нормативных правовых актов; 3) пределы подзаконного регулирования; 4) юридическое основание принятия подзаконного акта; 5) виды и формы подзаконных актов; 6) сфера правового регулирования подзаконных нормативных актов.

Субъект подзаконного нормотворчества — субъект права, обладающий правом принятия (издания) подзаконного нормативного правового акта. Правомочие на принятие (издание) подзаконных актов тем или иным субъектом права может следовать из: а) специального (как правило, учредительного) акта, уполномочивающего субъекта права принимать (издавать) подзаконные акты согласно закрепленной за ним компетенции (специальной, нормотворческой); б) статуса самого субъекта правотворчества, т.е. принадлежность того или иного правового статуса неизбежно предполагает возможность (или даже необходимость) принятия (издания) подзаконных актов (общая компетенция).

Характеризуя субъектов, принимающих (издающих) подзаконные акты, следует учитывать следующие моменты:

во-первых, эти акты принимаются (издаются) на всех уровнях правотворчества (федеральном, региональном, муниципальном и локальном);

во-вторых, в зависимости от видов правотворчества они принимаются (издаются): непосредственно населением; государственными органами и должностными лицами Российской Федерации, ее субъектов; муниципальными органами и должностными лицами; некоммерческими организациями (государственными и муниципальными учреждениями); общественными организациями. Непосредственно населением подзаконные акты принимаются только на одном уровне — на уровне местного самоуправления.

в-третьих, субъект подзаконного нормотворчества может быть коллегиальным (население, принимающее подзаконные акты на местном референдуме (сходе) граждан; государственные или муниципальные органы и др.) и единоличным (должностное лицо государственного или муниципального органа (учреждения) либо общественной организации);

в-четвертых, в зависимости от осуществляемых органами полномочий, подзаконные акты могут быть приняты (изданы): законодательными органами, исполнительными органами или контрольно-надзорными органами.

в-пятых, стоит оговориться, что принимают подзаконный (как и любой другой) акт коллегиальные субъекты правотворчества, а издают — индивидуальные.

Юридическая природа «подзаконности» нормативных правовых актов. Понятие «подзаконный нормативный правовой акт» не имеет нормативного определения ни в Конституции РФ, ни в действующих законах. Не раскрывается данная категория и в проекте федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации»3, что, несомненно, является недоработкой законодателя. При этом понятие «подзаконный нормативный акт» широко используется как в юридической науке, так и на практике.

По сложившемуся мнению в юридической литературе под подзаконным актом следует понимать акт, изданный на основе и во исполнение закона4. Суть понятия «подзаконность» заключается в соответствии, непротиворечии подзаконного нормативного акта закону, издании его «на основании и во исполнение закона».

«Характеристика законов как правовых документов высшей юридической силы, требование верховенства законов означают, что все другие нормативные акты, кроме законов, — акты иного юридического качества: все они находятся «под» законом, т.е. являются подзаконными»5.

Издание подзаконных нормативных актов «на основе и во исполнение закона» означает следующее:

подзаконный акт издается в точном (полном) соответствии с первичными, общими нормами, установленными законом для регулирования конкретного вида отношений;

подзаконные акты принимаются в рамках предоставленной законом компетенции тому или иному субъекту правотворчества органу государственной власти. В случае умолчания законодателем, по каким конкретным отношениям какой орган власти полномочен принимать соответствующее решение, правотворческий орган должен исходить из своей компетенции. Понятие «компетенция» означает принадлежность по праву, т.е. круг полномочий учреждения или лица6. Поскольку сама компетенция правотворческого органа основана на законе, а ее осуществление — обязанность данного органа, издаваемые им акты, в пределах компетенции и не расходящиеся с законом, являются изданными «на основе и во исполнение закона»; 2 подзаконные акты принимаются в порядке, предусмотренном законом (подзакон-

? ным актом более высокой юридической силы, имеющим, как правило, учредитель-8 ный или компетенционный характер) с соблюдением всех необходимых процедур. % «Подзаконность нормативных юридических актов не означает их «меньшую»

I юридическую обязательность; они обладают необходимой юридической силой;

1 дело лишь в том, что их юридическая сила не имеет такой же всеобщности и вер-| ховенства, как это характерно для законов, доминирующих над всеми иными

о 7

| нормативными актами»7.

| Пределы подзаконного регулирования определены Конституцией РФ (прежде

2 всего, ст. 71-73, 76-79, гл. 8) и зависят от уровня, который занимает тот или иной ° субъект правотворчества.

« Юридическое основание принятия подзаконного акта. В иерархии подзакон-

0

| ных актов просматривается следующая тенденция: чем выше положение государ-

1 ственного (муниципального) органа в общей системе механизма государства, тем 1 выше юридическая сила актов, на основании которых они принимаются (издаются).

° Субъекты федерального уровня (палаты Федерального Собрания РФ, Прези-

¿5 дент РФ, Правительство РФ, федеральные органы государственной власти) чаще I других принимают (издают) свои нормативные акты в соответствии с ратифици-I рованными Российской Федерацией международными правовыми актами, Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами РФ и, соответственно, каждый нижестоящий федеральный орган государственной власти принимает (издает) свои акты на основании и во исполнение вышестоящих актов.

На уровне субъектов РФ ситуация складывается аналогичным образом, но с 36 учетом следующего: органы государственной власти субъектов РФ (высшие зако-

нодательные (представительные) органы, главы субъектов РФ, высшие исполнительные органы (правительства, администрации), органы исполнительной власти (министерства, ведомства, комитеты, комиссии, службы, агентства), другие органы государственной власти уровня субъектов РФ) в меньшей мере напрямую связывают издание своих нормативных актов с федеральными нормативными актами.

Изучение муниципальных нормативных актов свидетельствует о том, что они в качестве основания своего принятия (издания) практически в равной степени могут иметь нормативные акты всех уровней, причем, как законодательные, так и подзаконные. Среди федеральных нормативных актов, на основе которых принимается муниципальный акт, ведущее место занимают Конституция РФ, федеральные законы, прямо или косвенно посвященные местному самоуправлению, указы Президента РФ, определяющие основные направления развития местного самоуправления в стране.

Наиболее распространенными нормативными актами уровня субъектов РФ, с которыми связано принятие (издание) муниципальных актов, являются основной акт субъекта РФ, законы субъекта РФ, развивающие с учетом региональной специфики нормы федеральных актов о местном самоуправлении, постановления главы субъекта РФ.

На уровне местного самоуправления акт может быть принят (издан) на основании любого муниципального акта, обладающего большей или равной юридической силой.

Виды и формы подзаконных актов. Вопрос о виде и форме нормативного правового акта в научных исследованиях никогда не имел четкого и точного отражения и понимания, хотя важность этой проблемы отмечалась в литературе: «Обратим ш внимание на такой критерий конституционности правового акта, как принятие н (издание) его в форме, установленной действующей Конституцией (закон, указ, С

а

положение, инструкция и т.д.). Соблюдение конкретной формы служит оптими- т

о

зации содержания акта с учетом его места в правовой системе. Несоблюдение фор- к

о

мы влечет за собой признание нормативно-правового акта неконституционным»8. о' В настоящее время проблема вида и формы нормативного акта остается запу- | танной и дискуссионной. Говорить же о законодательно закрепленных прави- в

лах выбора вида и формы нормативных правовых актов и вовсе не приходится. нн

о

Речь в данном случае идет как о проблеме оптимального выбора вида и формы Ю нормативно-правового акта в ходе регламентации тех или иных общественных и отношений, так и о понимании и соотношении самих понятий «вид» и «форма» с

к

нормативного акта. а

Важным требованием издания любого нормативно-правового акта является Л

выбор адекватной регулируемым общественным отношениям формы (в широком |

смысле слова, т. е. включающей и вид акта). По этому поводу К. Маркс пишет: •

«Форма лишена всякой ценности, если она не есть форма содержания»9. В про- 58

цессе правотворчества существенное значение имеет определение вида и формы ^

10 о

правового акта, регулирующего конкретные отношения10. 2

Система подзаконных нормативных правовых актов РФ складывается из следующих видов:

1) на федеральном уровне: а) нормативные постановления палат Парламента РФ; б) указы Президента РФ, в т. ч. изданные в порядке делегации; в) постановления Правительства РФ, в т. ч. федеративные договоры; г) нормативные акты федеральных исполнительных органов государственной власти РФ (постановле- 37

ния, приказы федеральных министерств и ведомств); д) нормативные акты других (контрольно-надзорных) федеральных органов государственной власти РФ (Прокуратуры РФ, Центрального банка РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ и др.);

2) на уровне субъектов РФ: а) нормативные постановления высших законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ; б) нормативные акты глав субъектов РФ (указы президентов республик в составе РФ, постановления губернаторов и глав администраций в других субъектах Федерации); в) нормативные акты высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (постановления правительства, администрации); г) нормативные акты органов исполнительной государственной власти субъекта Федерации (министерства, ведомства, комитеты, комиссии), названия которых аналогичны соответствующим актам федерального уровня; д) нормативные акты контрольно-надзорных органов государственной власти субъектов РФ;

3) на уровне местного самоуправления: а) учредительные документы муниципального образования, например, уставы; б) нормативные акты, принятые населением в порядке референдума; в) решения муниципальных органов — представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации, структурных подразделений местной администрации (комитетов, комиссий, департаментов и т. д.) обычно в виде постановлений; г) решения окружных органов муниципального образования, также обычно в виде постановлений.

Большинство из перечисленных подзаконных нормативно-правовых актов издается в свойственных им формах: регламентах, положениях, инструкциях, правилах и др. Проблема смешения вида и формы нормативно-правового акта может быть снята только при правильном понимании их природы, четком разграничении этих понятий, правильном соотношении данных актов и уяснении роли каждого из них. Исследование вида и формы необходимо проводить с учетом специфики отдельных разновидностей нормативных правовых актов и в первую очередь законодательных и подзаконных.

Сфера правового регулирования подзаконных нормативных актов зависит от следующих факторов: вида субъекта подзаконного нормотворчества; его места нахождения в общей иерархии механизма государства; подведомственной территории; компетенции субъекта правотворчества; наличия делегированных полномочий; наличия учредительских функций; вида (формы) нормативного акта; целей и задач, которые преследует подзаконный акт, и других факторов.

В зависимости от сферы правового регулирования все подзаконные акты могут являться актами внешнего или внутреннего действия. К первым относятся общие подзаконные акты, ко вторым — внутренние (межведомственные, ведомственные, локальные (внутриорганизационные)).

Раскрыв основные моменты юридической природы подзаконного акта, сформулируем его итоговое определение. Подзаконный нормативный правовой акт — это вид нормативного правового акта, обладающий самостоятельной юридической силой, принимаемый (издаваемый) субъектом подзаконного регулирования в рамках своей компетенции на основе и во исполнение закона, в целях его развития и содержащий (либо может содержать) как первичные, так и вторичные правовые нормы.

Р.С. Маркунин •

Правовая политика в сфере установления юридической ответственности

В целом же в рамках науки теории государства и права проблема подзаконных нормативных актов требует к себе повышенного внимания, что обусловлено их многообразием, численным составом и особой ролью в механизме правового регулирования. Так, еще ждут своего исследователя вопросы соотношения и взаимосвязи законов и подзаконных актов в системе нормативно-правового регулирования; предмета и субъектов подзаконного регулирования общественных отношений; пределов подзаконного регулирования; социально-юридического контроля за соответствием подзаконных актов законам; качества подзаконных нормативных актов, механизма подзаконного правового регулирования и др.

1 См. например: Котелевская И.В. Закон и подзаконный акт // Журнал российского права. 2000. № 2. С. 34-40; Иванов С.А. О соотношении федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации / под общ. ред. А.С. Пиголкина. М., 2003; Яценко В.Н. Применение подзаконных нормативных правовых актов в судебной деятельности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Он же. Закон и подзаконный нормативный правовой акт: соотношение понятий // Журнал российского права. 2003. № 2. С. 89-96; БошноС.В. Понятийные и технико-юридические проблемы подзаконных актов // Журнал российского права. 2004. № 12. С. 51-60; Трушин Ф.В. Подзаконные нормативные правовые акты — источники уголовно-исполнительного права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Рязань, 2004; Филиппов Б.Н. Подзаконные акты субъектов Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2004; Романова Т.В. Подзаконные правовые акты и их реализация: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006; Она же. Подзаконные правовые акты и их реализация / под общ. ред. Ю.С. Решетова. Казань, 2006; Акопов Д.Р. Подзаконные источники трудового права и акты судебного нормативного толкования // Журнал российского права. 2006. № 7. С. 36-41; Тубенко М.И. Подзаконные федеральные нормативные правовые акты, содержащие нормы российского трудового права // Трудовое право. 2010. № 5 (123). С. 87-96; Шах-маметьев А.А. Подзаконные акты в правовом регулировании налогообложения в Российской Федерации // Право. 2010. № 1. С. 21-34 и др.

2 Подробнее о категории «юридическая природа» см.: Братусь Д.А. Понятие «юридическая природа»: актуальные проблемы теории и практики // Юрист. 2009. № 8. С. 28-39.

3 Проект федерального закона № 96700088-2 «О нормативных правовых актах Российской Федерации»: внесен депутатами Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации РФ — членами комитета Государственной Думы по законодательству и по судебно-правовой реформе (снят с рассмотрения). Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

4 См., например: Конституция, закон, подзаконный акт / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 1994. С. 52; Ба-рихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. М., 2000. С. 443.

5Алексеев С.С. Право: азбука — теория — философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 86.

6 См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. № 10. С. 22.

7 Алексеев С.С. Указ. соч. С. 86.

8 Конституция, закон, подзаконный акт / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. С. 41.

9 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 159.

10 См.: Научные основы советского правотворчества / отв. ред. Р.О. Халфина. М., 1981. С. 43-44, 48.

Р.С. Маркунин

ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ УСТАНОВЛЕНИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ДЕПУТАТОВ

Статья посвящена институту правовой политики. Анализируются проблемы в сфере ответственности; делается вывод о необходимости выработки нового направления правовой политики. Предлагается подход к решению вопросов в виде внесения соответствующих изменений в действующее законодательство.

Ключевые слова: представительный орган, депутат, юридическая ответственность, референдум, правовая политика.

© Маркунин Роман Сергеевич, 2012

Аспирант кафедры теории государства и права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: markunin88@yahoo.com 39