Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации как источник административного права

В.У. Хатуаев,

доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист России, Центральный филиал Российского государственного университета правосудия

КОДЕКС АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ИСТОЧНИК АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

THE ADMINISTRATIVE PROCEEDING CODE OF THE RUSSIAN FEDERATION AS THE SOURCE OF ADMINISTRATIVE LAW

В статье рассматриваются вопросы значимости Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в качестве источника административного права для развития институтов данной отрасли публичного права. Приводится авторская трактовка содержания отдельных понятий кодифицированного закона.

This article reviews some problems of the importance of Administrative proceeding code of the Russian Federation as the source of administrative law responsible for the development of this branch ofpublic law. Considering that author interprets the meanings of main definitions of codified law.

Как известно, судебная власть в системе разделения властей в соответствии с Конституцией Российской Федерации «осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства» (ст.118). До 2015 г. не существовало федерального кодифицированного закона, регулирующего административное судопроизводство. Такой нормативный правовой акт подписан Президентом РФ В.В. Путиным 8 марта 2015 г. [1]. Отрадно отметить, что принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ) — это и результат деятельности большого числа известных российских учёных в области административного и административно-процессуального права, посвятивших данной проблеме множество своих работ. Среди них труды

Ю.Ф. Аврутина, А.А. Дёмина, Т.М. Заниной, А.Б. Зеленцова, М.Я. Масленникова, И.В. Пановой, Ю.А. Поповой, Б.В. Россинского, Н.Г. Са-лищевой, М.А. Штатиной и др. Особо хотелось бы остановиться на вкладе в решение этой задачи воронежского учёного, известного не только в России, заслуженного деятеля науки РФ, доктора юридических наук, профессора, декана юридического факультета Воронежского государственного университета Ю.Н. Стари-лова [2—6]. Одну из первых крупных монографий после защиты докторской диссертации (1996 г.) он назвал «Административная юстиция: проблемы теории» (1998 г.). На основе анализа имеющейся научной литературы, обобщения опыта функционирования административной юстиции в Великобритании, США, Франции и Германии учёный пришел к выводу о том,

что «административная юстиция должна быть выделена в самостоятельную ветвь судопроизводства (правосудие), занимающегося рассмотрением возникающих в сфере управления правовых споров и направленного на обеспечение субъективных публичных прав граждан, а также других субъектов права». В последующие годы на различных форумах и в многочисленных публикациях он продолжал отстаивать идею о необходимости введения и административного судопроизводства, и административных судов. Так, в 2001 г. в Москве была опубликована его работа «Административная юстиция. Теория, история, перспективы», в 2003 г. в Воронеже вышло монографическое исследование «От административной юстиции к административному судопроизводству», а затем работа «Административные суды в России. Новые аргументы "за" и "против"» и другие, в которых автор последовательно и настойчиво добивался воплощения своих идей в жизнь. Надеемся, что и другое его неоднократно высказанное параллельно с некоторыми учёными предложение — о принятии федерального закона «Об административных процедурах» — также будет ко всеобщему благу реализовано [7].

Размышляя об исторической роли КАС РФ, один из известных учёных в области административного процессуального права, проф. А.Б. Зеленцов, обоснованно выделяет следующие существенные для развития российского государства и права моменты [8—11]. На первое место справедливо выдвигается значение кодифицированного закона, официально закрепившего в России институт административной юстиции в качестве неотъемлемого элемента российского правового государства. Второе его утверждение тесно связано с первым и является его логическим продолжением: по словам учёного, произошло формирование новой отрасли российского права — судебного административного права, что приравнивается, по его мнению, к революции в отечественном процессуальном праве. И наконец, профессор считает, что КАС РФ повлечёт за собой существенные перемены в материальном административном праве [12]. Два его последних умозаключения заслуживают особого внимания в рамках предмета нашего исследования. Говорить о появлении новой отрасли права как состоявшемся факте представляется несколько преждевременным. КАС РФ должен ещё отстоять свою жизнеспособность, претерпеть проверку практикой, подкрепиться новыми или качественно обновлёнными правовыми актами, в том числе в сфере административных производств.

Что не вызывает сомнений, так это возможные перспективы влияния КАС РФ на некоторые институты административного права. Прежде всего, кодифицированный закон является весьма важным источником и административного и административно-процессуального права. Без глубокого знания многих институтов административного права невозможна эффективная реализация положений кодифицированного закона. В свою очередь, КАС РФ призван влиять на содержание и применение административного материального права [13].

Известно, что КАС РФ вводит в оборот новые или воспроизводит уже существующие понятия, сущность которых до сего времени вызывает споры. К их числу относятся «административное судопроизводство», «цель административного судопроизводства», «административное дело», «административный иск» и др. Рассмотрение КАС РФ в качестве источника административного права предполагает раскрытие содержания приведённых выше понятий.

Административное судопроизводство, по логике анализируемого кодифицированного закона, следует понимать как порядок рассмотрения и разрешения Верховным Судом Российской Федерации и всеми судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Кодифицированный закон не даёт определения административного дела, ограничиваясь перечислением разновидностей таких дел. При этом все приведённые в КАС РФ административные дела можно условно разделить на 2 группы.

К первой группе относятся дела, сущность которых сводится к оспариванию решений и действий органов и должностных лиц или защите нарушенных прав в определённой сфере общественных отношений. Например, об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части или об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Пленум Верховного Суда РФ принял два постановления, разъясняющие особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части [14] и раскрывающие сущность

понятий решения или действий органов власти, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих и приравненных к ним лиц. Так, под решением предлагается понимать акты перечисленных выше органов или должностных лиц, порождающие правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом обращено внимание на то, что форма принятого решения не имеет значения, она может быть как письменной, так и устной. Письменное решение может быть оформлено в определённых случаях в произвольной форме. Например, ответ руководителя органа исполнительной власти субъекта РФ об отказе в удовлетворении обращения гражданина по конкретному вопросу [15].

Ко второй группе относятся дела, сущность которых выражается в их административно-принудительном характере. К ним, в частности, относятся административные дела о приостановлении деятельности или ликвидации любого из видов общественных объединений, как имеющих статус юридического лица, так и не являющихся таковыми; о прекращении деятельности средств массовой информации; о взыскании обязательных платежей и санкций; о временном помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение; об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке и др.

Понятие «административное дело» мы встречаем и в проекте федерального закона «Об административных процедурах», внесённом на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания депутатом В.В. Похмелкиным. Под таковым признаётся «совокупность документов и материалов, фиксирующих процесс подготовки, рассмотрения и принятия решения по предоставлению, удостоверению или приостановлению (прекращению) правомочий заинтересованных лиц». Как видно из анализа положений КАС РФ, приведённое определение не может быть использовано в рамках уже действующего кодифицированного закона. В то же время допустить в российском законодательстве два разных понимания одного и того же термина вряд ли целесообразно. С учётом того, что в проекте приведённое определение относится к числу базовых, представляется уместным в нём понятие «административное дело»

заменить понятием «административно-процедурное дело».

Анализ норм КАС РФ в контексте определения сущности понятия «административное дело» позволяет сделать вывод о том, что его можно толковать в узком и широком смыслах. В узком смысле административное дело — это совокупность документов и материалов, фиксирующих административный иск, возникший из административных и иных публичных правоотношений, и приложения к нему. В таком понимании административное дело является предметом судопроизводства, начиная с его подготовки к рассмотрению. В процессе судебного разбирательства могут появиться дополнительные документы и материалы, которые приобщаются к рассматриваемому делу. Они вкупе с административным иском и приложениями к нему являются основанием для принятия судом решения по конкретному делу. Именно этот вариант, по нашему мнению, составляет суть понимания административного дела в широком смысле. Следовательно, широкое понимание административного дела включает в себя как административный иск и приложения к нему, так и документы и материалы, отражающие порядок рассмотрения и разрешения конкретного дела, возникшего из административных и иных публичных правоотношений в соответствии с Кодексом административного судопроизводства.

По нашему мнению, такое толкование понятия «административное дело» станет основой для раскрытия сущности административного судопроизводства и применимо на практике.

Представляется, что с появлением Кодекса административного судопроизводства преподавание административного права как публичной отрасли российского права не может быть полноценным без рассмотрения в качестве самостоятельной темы административного судопроизводства. Думается, что раскрытие указанной темы в рамках административного права будет требовать увязывания её с такими достаточно сложными понятиями и институтами административного права, как административные правоотношения, законность в государственном управлении, правовые акты управления, государственная служба, административные процедуры и др. Несомненна необходимость проведения самостоятельных исследований по всем перечисленным выше проблемам с учётом складывающейся практики реализации КАС РФ.

ЛИТЕРАТУРА

1. Кодекс административного судопроизводства РФ. — М. : Проспект, Кнорус, 2015. — 192 с.

2. Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Проблемы теории. — Воронеж : ВГУ, 1998.

— 200 с.

3. Старилов Ю. Н. Административная юстиция: теория, история, перспективы. — М. : Норма, 2001. — 304 с.

4. Старилов Ю. Н. От административной юстиции к административному судопроизводству.

— Воронеж : ВГУ, 2003. — 144 с.

5. Старилов Ю. Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. — 2004. — № 6. — С. 5—13.

6. Старилов Ю. Н. Чем может закончиться в 2009 г. дискуссия об учреждении в России административных судов и развитии административного правосудия // Правовые реформы в современной России: значение, результаты, перспективы : материалы научно-практической конференции, посвященной 50-летию юридического факультета ВГУ (Воронеж, 20—21 ноября 2008 г.). Вып. 5, ч. 2. — Воронеж : ВГУ, 2009. — С. 400—421.

7. Старилов Ю. Н. Станет ли Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации основой для реализации законодательства об административных процедурах // Административное право и процесс. — 2015. — № 11. — С. 15—22.

8. Зеленцов А. Б. Административная юстиция как судебное административное право: концептуальные проблемы : монография. — М. : Буки-Веди, 2014.

9. Зеленцов А. Б. Административная юстиция (судебное административное право): в схемах и с комментариями : учебное пособие. — М. : РУДН, 2014.

10. Зеленцов А. Б. Административная юстиция. Общая часть. Теория судебного административного права : учебное пособие. — М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2015.

11. Зеленцов А. Б. Пора признать существование двух видов административной ответственности в современном российском праве // Актуальные проблемы совершенствования законодательства об административной ответственности : материалы научно-практической конференции. — М. : РАП, 2014.

12. Зеленцов А. Б. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации как

предпосылка смены парадигмы в теории административного права // Административное право и процесс. — 2015. — № 11. — С. 23—24.

13. Старилов Ю. Н. Судебный нормоконтроль и административное судопроизводство в системе модернизации административного и административно-процессуального законодательства // Мировой судья. — 2015. — № 4. — С. 31—38.

14. О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 23.02.2016).

15. О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 24.02.2016).

REFERENCES

1. Kodeks administrativnogo sudoproizvodstva RF. — M. : Prospekt, Knorus, 2015. — 192 s.

2. Starilov Yu. N. Administrativnaya yustitsiya. Problemyi teorii. — Voronezh : VGU, 1998. — 200 s.

3. Starilov Yu. N. Administrativnaya yustitsiya: teoriya, istoriya, perspektivyi. — M. : Norma, 2001. — 304 s.

4. Starilov Yu. N. Ot administrativnoy yustitsii k administra-tivnomu sudoproizvodstvu. — Voronezh : VGU, 2003. — 144 s.

5. Starilov Yu. N. Administrativnyiy protsess v sisteme sovremennyih nauchnyih predstavleniy ob administrativnoy yustitsii // Gosudarstvo i pravo. — 2004. — № 6. — S. 5—13.

6. Starilov Yu. N. Chem mozhet zakonchitsya v 2009 g. diskussiya ob uchrezhdenii v Rossii adminis-trativnyih sudov i razvitii administrativnogo pra-vosudiya // Pravovyie reformyi v sovremennoy Ros-sii: znachenie, rezultatyi, perspektivyi : materialyi nauchno-prakticheskoy konferentsii, posvyaschen-noy 50-letiyu yuridicheskogo fakulteta VGU (Voronezh, 20—21 noyabrya 2008 g.). Vyip. 5, ch. 2. — Voronezh : VGU, 2009. — S. 400—421.

7. Starilov Yu. N. Stanet li Kodeks administrativnogo sudoproizvodstva Rossiyskoy Federatsii os-novoy dlya realizatsii zakonodatelstva ob administra-tivnyih protsedurah // Administrativnoe pravo i protsess. — 2015. — № 11. — S. 15—22.

8. Zelentsov A. B. Administrativnaya yustitsiya kak sudebnoe administrativnoe pravo: kontseptual-nyie problemyi : monografiya. — M. : Buki-Vedi, 2014.

9. Zelentsov A. B. Administrativnaya yustitsiya (sudebnoe administrativnoe pravo): v shemah i s kommentariyami : uchebnoe posobie. — M. : RUDN, 2014.

10. Zelentsov A. B. Administrativnaya yustitsiya. Obschaya chast. Teoriya sudebnogo administra-tivnogo prava : uchebnoe posobie. — M. : YuNITI-DANA, 2015.

11. Zelentsov A. B. Pora priznat suschestvovanie dvuh vidov administrativnoy otvetstvennosti v sov-remennom rossiyskom prave // Aktualnyie problemyi sovershenstvovaniya zakonodatelstva ob administra-tivnoy otvetstvennosti : materialyi nauchno-praktich-eskoy konferentsii. — M. : RAP, 2014.

12. Zelentsov A. B. Kodeks administrativnogo sudoproizvodstva Rossiyskoy Federatsii kak predpo-syilka smenyi paradigmyi v teorii administrativnogo

prava // Administrativnoe pravo i protsess. — 2015. — № 11. — S. 23—24.

13. Starilov Yu. N. Sudebnyiy normokontrol i administrativnoe sudoproizvodstvo v sisteme modernizatsii administrativnogo i administrativno-protsessualnogo za-konodatelstva // Mirovoy sudya. — 2015. — № 4. — S. 31—38.

14. O praktike rassmotreniya sudami del ob ospa-rivanii normativnyih pravovyih aktov polnostyu ili v chasti : postanovlenie Plenuma Verhovnogo Suda Rossiyskoy Federatsii ot 29 noyabrya 2007 g. № 48 // SPS «KonsultantPlyus» (data obrascheniya: 23.02.2016).

15. O praktike rassmotreniya sudami del ob ospa-rivanii resheniy, deystviy (bezdeystviya) organov gosudarstvennoy vlasti, organov mestnogo samou-pravleniya, dolzhnostnyih lits, gosudarstvennyih i munitsipalnyih sluzhaschih : postanovlenie Plenuma Verhovnogo Suda Rossiyskoy Federatsii ot 10.02.2009 № 2 // SPS «KonsultantPlyus» (data obrascheniya: 24.02.2016).

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ

Хатуаев Владимир Умарович. Заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин. Доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист России.

Центральный филиал Российского государственного университета правосудия (Воронеж).

E-mail: vuhatuaev1357@yandex.ru

Россия, 394006, Воронеж, ул. 20-летия Октября, 95. Тел. (473) 271-54-15.

Khatuaev Vladimir Umarovich. Head of the chair of State-lawful Disciplines. Doctor of Law, Professor, Deserved lawyer of Russia.

The Central branch of the Russian State University of Justice (Voronezh).

E-mail: vuhatuaev1357@yandex.ru

Russia, 394006, Voronezh, 20-letiya Octyabrya Str., 95. Tel. (473) 271-54-15.

Ключевые слова: судебная власть; административное судопроизводство; административное дело; административный иск; правовые акты управления; государственная служба.

Key words: judiciary establishment; administrative proceeding; administrative case; administrative claim; regulatory legal acts of management; government service.

УДК 342.9