Некоторые аспекты государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации

© 2007 г. Ю.С. Путрик

НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТУРИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Сфера туризма уже с первых лет существования обновленной России стала одним из приоритетных объектов государственного регулирования, основными целями которого, в соответствии с Федеральным Законом об основах туристской деятельности [1, ст. 4], являются:

- «обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий;

- охрана окружающей природной среды;

- создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов;

- развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан Российской Федерации, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия;

- поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма».

В этом же законе определены и основные направления государственного регулирования, которое осуществляется путем:

- создания нормативных правовых актов, направленных на совершенствование отношений в сфере туристской индустрии;

- содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;

- защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности;

- лицензирования, стандартизации в туристской индустрии, сертификации туристского продукта;

- установления правил въезда в РФ, выезда и пребывания на ее территории с учетом интересов развития туризма;

- прямых бюджетных ассигнований на разработку и реализацию федеральных целевых программ развития туризма;

- создания благоприятных условий для инвестиций в туристскую индустрию;

- налогового и таможенного регулирования;

- предоставления льготных кредитов, установления налоговых и таможенных льгот туроператорам и турагентам, занимающимся туристской деятельностью в России и привлекающим иностранных граждан для занятия туризмом на ее территории;

- содействия кадровому обеспечению туристской деятельности;

- развития научных исследований в сфере туристской индустрии;

- содействия участию российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений в международных туристских программах;

- обеспечения картографической продукцией;

- иными способами, применяемыми в порядке, установленном законодательством РФ.

Важная роль в развитии туристской сферы РФ была отведена в федеральной целевой программе «Развитие туризма Российской Федерации» (1996-2005 гг.) [2] и «Концепции развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года» (одобрена Правительством РФ в 2002 г.) [3]. При этом в последней наблюдается «... отсутствие новых подходов к формированию федеральной и региональной туристской политики...» [4]. Кроме того «.существование на федеральном уровне двух пересекающихся программных документов в условиях недостатка финансирования привело к невозможности реализации мероприятий обоих документов» [4]. Можно согласиться и с утверждением (относительно Концепции), что «. сроки выполнения запланированных мероприятий неконкретны, везде указывается период 2002 - 2005 гг. Также нет ясности с финансированием мероприятий Концепции. Поэтому можно с большой долей вероятности прогнозировать, что Концепция развития туризма до 2005 года не будет реализована в полном объеме также, как и предыдущая (Программа - авт.), принятая в 1996 году» [5]. Кроме того параллельное существование двух документов привело к тому, что Постановлением Правительства РФ от 27.08.2003 г. № 528 начиная с 2004 г. была прекращена реализация федеральной целевой программы «Развитие туризма в Российской Федерации» [6].

Тем не менее в документах представлена система взглядов на обеспечение в стране правовой, организационной и экономической среды для формирования современной туристской индустрии, приводятся важнейшие направления государственной политики РФ в сфере туризма, подкрепленные планами конкретных мероприятий.

Как видим, узаконенный арсенал методов и способов для эффективного управления и развития туризма в нашей стране достаточно широк и создает, в сочетании с богатейшим природным и культурно-историческим потенциалом, все предпосылки и условия для формирования российской туристской отрасли как высокодоходной, способной значительно смягчать социально-экономические проблемы в дотационных регионах (в том числе проблему занятости населения), выступить мощным фактором оздоровления нации.

Во многих странах госрегулирование туристской деятельности давно является важной частью государственной политики и предметом пристального внимания парламентов и правительств.

На уровне Европейского союза в 1998 г. Резолюцией Совета Директората по туризму при Европейской Комиссии определены основные принципы государственного регулирования и поддержки туризма, «...которые по аналогии применимы ко всем странам» [7]. Эти принципы включают:

- необходимость и целесообразность в определении функционирования туристской индустрии и оценки ее существующего или возможного экономического, культурного и экологического воздействия на мезо- и макроуровнях;

- разработку соответствующих организационных, юридических и методологических систем для внедрения стратегии в соответствии с политикой устойчивого развития и местных инициатив с целью избежания негативного воздействия в результате развития туризма;

- обеспечение участия гражданского общества, местных сообществ и коренного населения в процессе развития туризма с целью получения максимальной выгоды представителями этих групп, а также ряд других важных моментов.

Критериями оценки результативности государственной политики являются: количество и динамика прибывающих в страну интуристов; доходы от въездного и внутреннего туризма; количество наших соотечественников, совершивших туристские путешествия по стране (внутренний туризм); доля поступлений от туризма в формировании ВВП; сальдо туристского баланса (т.е. соотношение въездного и выездного туристских потоков, в натуральном (кол-во туристских прибытий) или денежном выражении.

За прошедшие 15 лет, т.е. с начала осуществления новой туристской политики, сфера туризма формировалась прежде всего как отрасль предпринимательской деятельности. Сегодня на этом рынке действуют более 30 тыс. туристских компаний. При этом подавляющее большинство из них занимается отправкой наших сограждан на отдых в зарубежные страны. Выездной их поток неуклонно растет и составил только по графе «туризм» более 6,8 млн поездок [8, с. 7], увеличившись по сравнению с 1995 г. (2,6 млн) в 2,6 раза. Для России, где в течение многих десятилетий выезд наших сограждан за рубеж ограничивался политическим режимом, это, безус-

Платежный баланс РФ по ст

ловно, важное достижение демократических институтов. Заметим, что реальное число россиян, выезжающих за рубеж с целью отдыха вряд ли достигает 2,5 млн чел., что составляет менее 2 % населения нашей страны.

Однако вернемся к показателям результативности мер, предпринимаемых Правительством для того, чтобы туризм у нас стал действительно социально и экономически значимой отраслью, что как раз и определяется количественными и качественными показателями въездного туристского потока.

Количество и динамику прибывающих в страну иностранных туристов легко можно определить, обратившись к официальной статистике Росстата, согласно которой динамика показателей приезжающих к нам иностранных граждан с целью туризма имеет в последние три года тенденцию к снижению (табл. 1).

Таблица 1

Число прибытий иностранных граждан в Россию по графе «туризм» [8, с. 6]

Год 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Число прибытий (тыс. поездок) 1837 2598 2380 3106 3152 2861 2385

Официальные сведения о доходах от въездного туризма можно также получить, обратившись к сведениям Федеральной службы государственной статистики. И хотя в абсолютных показателях объемы экспорта услуг по статье «Туристские услуги (поездки)» наблюдается увеличение (табл. 2) [8, с. 28], сравнение с показателями импорта говорит о том, что туристская отрасль у нас убыточная, так как разрыв между экспортом и импортом с каждым годом увеличивается все в больших размерах. Продвижение российского туризма декларируется как основная задача Федерального агентства по туризму. Однако анализ свидетельствует, что решается она неэффективно. Об этом свидетельствует постоянно увеличивающийся дефицит платежного баланса РФ по статье «Поездки» (табл. 2).

Таблица 2

ье «поездки», млн дол. США

Показатель 1995 2000 2001 2002 2003 2004

Экспорт 4312 3429 3572 4167 4502 5225

Импорт 11599 8848 9285 11283 12880 15730

Сальдо -7287 -5419 -5713 -7116 -8378 -10505

Россия, несмотря на благоприятную конъюнктуру, пока находится среди лидеров международных туристских расходов, составляющих порядка 16 млрд дол. в 2004 г. при доходах чуть выше 5 млрд дол. Разница между импортом и экспортом туристских услуг всё ещё недопустимо велика: так, суммарное количество

поездок россиян за рубеж в 2001 г. составило около 18 млн, а в 2004 г. уже превысило 24 млн.

Показатели удельного веса экспорта туристских услуг в общем объеме экспорта товаров и услуг тоже вряд ли могут порадовать (табл. 3).

Таблица 3

Удельный вес экспорта туристских услуг в общем объеме экспорта, %

Такому положению дел, которое только усугубилось к 2006 г., способствует множество причин. Например, по данным экспертного опроса, проведенного Российским союзом туриндустрии, приводится 30 причин (опрос поводился в 2005 г. в 24 субъектах РФ среди 115 туроператоров, специализирующихся на приеме иностранных туристов) с указанием их места в рейтинге [8, с. 61-63]. В первую десятку входят рост цен на услуги, недостаточность рекламы российского турпродукта за рубежом, дефицит современных гостиниц туристского класса, боязнь терактов и криминогенная ситуация в стране, неразвитость индустрии развлечений, дефицит современных круизных судов и автобусов, предназначенных для групповых туристских перевозок. Остальные 20 причин дополняют или конкретизируют положения первой десятки. Здесь присутствуют такие причины, как экспансия иностранных туроператоров, которые перехватывают турпотоки у российских компа-ний, налоговое и валютное законодательство, нехватка квалифицированных кадров, экологическая обстановка, скудность рынка сувениров и продукции народных промыслов и ряд других.

В другом исследовании называются шесть причин [5], среди которых: практически полное до недавнего времени отсутствие финансирования деятельности по продвижению российского турпродукта; развал системы загранпредставительств по туризму, которые во всех странах являются основными структурами, выполняющими функции продвижения национального турпродукта (в Москве, например, в настоящее время аккредитованы и активно действуют более 36 туристских офисов зарубежных стран); малочисленность и неподготовленность кадров органов исполнительной власти по продвижению российского туристского продукта; слабая межведомственная координация усилий по продвижению положительного имиджа России вообще и как туристского направления, в частности; отсутствие координации действий государственного Федерального агентства по туризму и коммерческих турфирм, работающих на прием иностранных туристов и заинтересованных в продвижении своего продукта; слабый интерес Федерального агентства по туризму к мнению туристской общественности, различных профессиональных ассоциаций, Национальной академии туризма, нежелание использовать их потенциал [5, с. 113115]. Заметим при этом, что на 2006 г. рекламный бюджет России, согласно высказыванию руководящих работников Федерального агентства по туризму, составляет около 3 млн евро [9].

Все это складывается в одну крупную проблему -отсутствие комплексного маркетингового подхода к решению задачи продвижения национального турпро-

дукта на международный рынок. Комплексный подход - это когда все компоненты процесса продвижения (задачи, содержание, формы и методы), а также его участники были подчинены идее комплексности и выступали в определенной системе. Достичь этого можно, если под термином «комплексный подход» подразумевается не просто сумма параллельных действий заинтересованных субъектов рынка и государств, а их взаимодействие в общем процессе. Комплексное использование всех, прямо или косвенно связанных с формированием и продвижением российских товаров и услуг, а также имиджа страны в целом структур приведет, по мнению автора, к эффективному результату [9].

В отчетном докладе Российского союза туринду-стрии за период с сентября 2003 г. по сентябрь 2005 г. отмечается, что несмотря на почти рекордные темпы роста мировых турпотоков и доходов от туризма в 2004 г., ситуация на туристском рынке в последние два года оставалась напряженной. И дело не только в увеличении числа чрезвычайных ситуаций с туристами или росте цен на энергоносители. Под влиянием, прежде всего, новых технологий меняются сами условия финансово-хозяйственной деятельности в сфере туризма: снижается норма прибыли, величина агентского вознаграждения, активно развивается бронирование через Интернет, обостряется конкуренция в большинстве сегментов туристского рынка, происходит диверсификация бизнеса, концентрация и интернационализация капитала. Иными словами, мировой туристский рынок находится в стадии самых глубоких преобразований со времен появления индустрии массового туризма полтора века назад. В России ситуация осложняется тем, что общемировые тенденции проявляются в условиях, когда сама туриндустрия еще находится в стадии становления. Процесс первоначального накопления не завершен, инвестиционный климат оставляет желать лучшего, а государственная политика в области туризма во многом остается декларативной и непоследовательной [10]. Этот тезис достаточно емко и образно раскрывает истинные причины неустойчивого положения российского туристского продукта на мировом рынке.

Ко всему этому добавим, что несмотря на целый ряд утвержденных правильных государственных руководящих документов, мы сталкиваемся с тотальным невыполнением и отсутствием какой-либо официальной оценки их исполнения. А между тем здесь скорее всего и кроется одна из важнейших причин начавшегося сползания российского туризма на обочину столбовой международной туристской магистрали.

Некоторый оптимизм могут вызвать появившиеся в последнее время публикации и интервью государственных чиновников относительного растущего коли -чества путешествующих россиян внутри своей страны. Согласно результатам исследований Высшей школы экономики, впервые стало известно точное количество путешествующих россиян внутри страны 23 млн 100 тыс. чел. Средняя стоимость путевки составила 19 тыс. р. Доходы от внутреннего туризма оцениваются в 444 млрд р. [11]. В.И. Стржалковский, ссылаясь на

Год 1995 2000 2001 2002 2003 2004

Удельный вес 4,6 3,0 3,2 3,4 3,0 2,6

тот же источник, утверждает, что оборот рынка внутреннего туризма России в 2005 г. составил 434,16 млрд р., т.е. около 16 млрд дол. Оборот въездного туризма -приблизительно 9 млрд дол. Выездной туризм можно оценить приблизительно в 2,5 млрд дол., но надо учитывать, что большая часть средств остается за рубежом. Таким образом, объем туристического рынка нашей страны в минувшем году превысил 25 млрд дол. [14]. Сведения, безусловно обнадеживающие, так как нормально и динамично развивающийся внутренний туризм как раз и является той самой надежной материальной и технологической базой и своеобразной стартовой площадкой для поступательного развития въездного туризма. В мировой практике туризма принято считать, что самая оптимальная пропорция, когда на одного выездного туриста приходятся четыре внутренних. Именно такое соотношение в США -американцы путешествуют главным образом по стране. Наша страна и по территории, и по природному и культурному разнообразию вполне может сравниться с США, но у нас на десять выезжающих туристов приходится один внутренний. Заметим, что вышеприведенные сведения о количестве наших сограждан, путешествующих по нашей огромной и весьма интересной с точки зрения туризма стране, не являются официальными. Это лишь мнение отдельных экспертов, или результаты субъективных научных изысканий. Необходимы подтверждения официальной статистики. Поэтому очень важно, чтобы обнадеживающие статистические данные об объемах внутреннего туризма исходили от органов государственной статистики и тогда они приобретут статус важного и надежного компонента и показателя деятельности политики государственного регулирования в области туризма. Для реального увеличения объемов внутреннего туризма необходимо создавать для наших сограждан качественный и доступный туристский продукт. И здесь определенные надежды можно возлагать на создаваемые уже с 2006 г. особые экономические зоны туристско-рекреационного типа [13], но это уже тема другой статьи.

Московский государственный университет сервиса

Литература

1. Федеральный Закон от 24.11.1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» // Российский туристский бюллетень. М., 1996. № 4. С. 7-8.

2. Постановление Правительства РФ от 26.02.1996 г. № 177 «О Федеральной целевой программе „Развитие туризма в Российской Федерации"» // Туризм: Обзор материалов. 1996. Вып. 3.

3. Распоряжение Правительства РФ от 11.07.2002 г. № 954-р. // Российская газета. 2002. 6 нояб. № 212.

4. Селиванов И.А. Программы развития как перспективный путь развития российских регионов // Туристские фирмы. 2005. Вып. 37. С. 62.

5. Остроумов О.В. Продвижение национального туристского продукта на международный рынок. М., 2006. С. 35.

6. Постановление Правительства РФ от 27.08.2003 г. № 528 «О прекращении реализации некоторых федеральных целевых программ и признании в связи с этим утратившими силу актов Правительства Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 3 сент. № 174.

7. Клейн Р. Направления государственной политики Европейского Союза в области культурного туризма // Финансовый эксперт. 2004. № 4 (13). С. 121.

8. Туризм в цифрах 2005: Стат. сб. / Российский союз туриндустрии. М., 2006.

9. Сначала - реклама, а через год-два - туристы // Ту-ринфо. 2005. № 49.

10. Отчетный Доклад Российского союза туриндустрии за период с сентября 2003 г по сентябрь 2005 г // http: www//rata-news.ru

11. Счетчик запущен! // Российская туристская газета. 2006. № 8.

12. Владимир Стржалковский ищет новые места для отдыха в России // http://www.ratanews.ru Ежедневная электронная газета для профессионалов тур-бизнеса. Номер 1454 от 02.02.2006.

13. Федеральный закон РФ от 03.06.2006 г. № 76-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об особых экономических зонах в Российской Федерации"» // Российская газета. 2006. 8 июня.

16 октября 2006 г