О сущности исполнительной ветви государственной власти

Б.Раззаков

О СУЩНОСТИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕТВИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Ключевые слова: свойства и признаки исполнительной власти, организация исполнения законов, полноценная законодательная власть, независимая судебная система

Исполнительная власть является относительно самостоятельной ветвью государственной власти и особенности ее положения в конкретном государстве могут зависеть от гаммы национальных факторов - формы правления, формы государственного устройства, исторических и политических традиций и т.д. Из всех государственно-правовых проявлений публичной власти именно исполнительная власть наиболее приближена к механизму реальной власти, её истоки восходят к наиболее развитым видам властной деятельности государства. Являясь объективной необходимостью, именно она «всё чаше выступает как организующая деятельность государства» (12, 6). Эти обстоятельства предопределили ведущее место проблемы исполнительной власти в уяснении природы и строения публичной власти, что является предметом исследований в юридической литературе на всем постсоветском пространстве и в странах дальнего зарубежья.

Так, К.С.Вельский формулирует понятие исполнительной власти в двух значениях: широком и узком. В первом значении она представляет собой систему органов государственного управления, построенных иерархически, наделенных властными полномочиями и реализующих их с целью создания условий для нормального функционирования общества. Во втором - право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под контролем и под

ответственность этого должностного лица (2, 76). На наш взгляд, из представленных позиций ученого к уяснению сущности исполнительной власти близко широкое определение, что является более общеупотребительным, в котором внимание акцентировано на системе однородных государственных органов и одном из важных признаков - их иерархичности. В то же время говорить о создании условий для нормального функционирования общества как цели носителей исполнительной власти не специфично, так как ее можно адресовать всем органам государства. Узкое же понимание исполнительной власти скорее характеризует элемент исполнения, который присущ любой организации, имеющей внутреннее строение.

Не меньший интерес представляет позиция Д.Н.Бахраха, рассматривающего исполнительную власть в двух аспектах: политологическом - как систему, образующую вместе с двумя другими ветвями власти единый государственный организм и вырабатывающую управленческие решения под их влиянием, охватывающую аппарат государственного управления, государственных служащих и компетенцию; и юридическом - как право и возможность субъектов управлять кем-либо, подчинять своей власти других людей, издавать акты, осуществлять организаторскую работу как совокупность полномочий (1,27). Представляется, что в политологическом аспекте совершенно справедливо обращается внимание на корневое родство ветвей власти и решающее влияние законодательной и судебной власти на содержательную часть деятельности исполнительной власти, что с методологических позиции крайне важно для генезиса и уяснения ее природы. Юридический же аспект данного определения носит общий характер и под него, в принципе, можно «подогнать» управленческую деятельность любого субъекта по отношению к подчиненным объектам.

По нашему мнению, к уяснению места и сущности исполнительной власти более всего приблизился Ю.М.Козлов, который связал её, во-первых, с функционированием особых звеньев государственного аппарата (органов государственного управления общей компетенции) и, во-вторых, с прямой направленностью на исполнение общих норм, устанавливаемых субъектами представительной власти в целях регулирования различных сторон общественной жизни (8, 36). Здесь правильно подчеркивается основное назначение исполнительной власти - исполнение предпи-

саний законов и других решений представительных органов. Тем не менее, представленная позиция была подвергнута критике с двух «фронтов». Одни авторы справедливо обращают внимание на отсутствие в ней места и значимости судебной власти, вердикты которой также обязательны для исполнительной власти (6, 19). Другие обращают внимание на слишком узкую трактовку исполнительной власти, что выводит из ее системы органы специальной компетенции (9, 57).

Относительно последнего замечания полагаем важным заметить, что Ю.М.Козлов всё же не отрицал наличие государственно-властных проявлений за органами специальной компетенции. Он лишь увязывал исполнительную власть с функционированием стабильных, постоянных звеньев управления и вполне резонно предостерегал от необоснованного включения в неё отдаленных единиц. В данном случае, как верно уловила специфичность проявления данного вида государственной власти Л.А.Калинина, речь идет об исполнительно-распорядительной деятельности, находящей воплощение в совокупности организационно-правовых форм и механизмов по ее осуществлению (7, 11). Действительно, в структурном отношении исполнительная власть представлена специальной подгруппой однородных органов, задействованных на практической реализации задач и функций государственного управления. Она отличается слаженной внутренней организацией, где различаются основные и дополнительные (приданные) звенья и найти «ключ» к их оптимальному разграничению - важная методологическая задача.

Поэтому правильное осмысление свойств исполнительной власти, выступающих определяющим фактором эффективности государства, с одной стороны, способствует использованию её силы и потенциала в развитии общества, а, с другой стороны, позволит минимизировать их возможные отрицательные, побочные воздействия. Следует констатировать, что известные свойства государственного управления

организованность, целенаправленность, динамичность, урегулированность и т.д. явно присущи природе исполнительной власти. Благодаря им, последняя налаживает повседневное управление общественными отношениями в экономической, социальной и административно-политической сферах. Далее, имеют место некоторые важные свойства, которые присущи только испол-

нительной власти и раскрывают её содержание.

Прежде всего, эта ветвь государственной власти не знает перерыва либо «паузы» в деятельности, что позволяет ей первой среди ветвей власти определить свое отношение к изменениям в общественной жизни и управленческой среде. В случае выхода общественных процессов за пределы правового поля либо возникновения чрезвычайных природных явлений исполнительная власть обязана быть первой в деле утверждения порядка и организации. Но непрерывная практическая деятельность может волю исполнительной власти поставить выше установок законодателя и требований нормы права. На эту потенциальную возможность исполнительной власти еще в XIX веке справедливо обратил внимание немецкий ученый Л.Штейн(14,23).

Далее, исполнительную власть отличает предметный характер, она наиболее близка к объектам управления и, следовательно, имеет прямое влияние на их деятельность и поведение. В этом смысле можно сказать, что исполнительная власть выступает в качестве своеобразного «посредника» между объектами управления и иными ветвями власти. Это свойство позволяет исполнительной власти выработать и реализовать комплекс практических организационных, координационных и контрольных мер в направлении исполнения законов. Результативность организации обороны страны, обеспечение безопасности личности, общества и государства, деятельности государственных предприятий и учреждений, общее оформление негосударственных структур (частных, общественных, кооперативных) тесно связаны с деятельностью исполнительной власти. «Нет ни одной из сторон общественной жизни, пишет известный французский ученый-административист Г.Брэбан, - которое полностью выпадало бы из административно-правового контроля» (4,22). Иллюстрируемое свойство выражается и в том, что исполнительная власть располагает огромным арсеналом материальных, технических, экономических, организационно-правовых и морально-идеологических ресурсов.

Наконец, важным и заслуживающим внимания свойством исполнительной власти выступает её универсальность. Последнее выражается в том, что исполнительная власть задействована не только на исполнении, но и в определенном объеме способна на правотворческую и правоохранительную деятельность. Не секрет, что

другие ветви государственной власти не располагаю I этим свойством: т.е. насколько законодательная власть не может осуществлять непосредственную правоохранительную деятельность, настолько судебная власть не имеет прямых полномочий по правотворчеству. В этой связи К.С.Вельский по существу правильно подметил, что «исполнительная власть более всего копирует государство.. .на своем уровне «законодательствует» - занята правотворчеством, «судит» -осуществляет юрисдикционную деятельность» (3,36).

Универсальное свойство исполнительной власти вытекает из природы государственного управления. Оно позволяет не допустить в обществе «вакуума» власти и в случае необходимости временно «покрыть» недостатки и упущения в работе других ветвей власти. Но с другой стороны, в этой потенциальной способности исполнительной власти кроется серьезная опасность: она создает реальную возможность подмены (присвоения) полномочий и нередко даже поглощения ею других ветвей власти. Такая ситуация может являться прямым следствием не эффективности и пассивности законодательной (представительной) и судебной власти. Именно поэтому общество крайне заинтересовано в активных, действенных, профессиональных и научно обоснованных стремлениях всех ветвей государственной власти. В противном случае, в деятельности исполнительности власти начинает преобладать «синдром скорпиона-самки», при этом, «поглощая» иные ветви власти, она пропорционально теряет изначально заложенное сущностное предназначение в обществе.

Вышеизложенные свойства исполнительной власти, на которые мы сочли необходимым обратить внимание, прямо вытекают из ее содержания. Они, в свою очередь, определяют формальные признаки этой ветви власти. Так, дополнительно к выявленным на базе обобщения позиций ученых признакам (иерархическое, вертикальное (уровневое) построение, структурность, наличие профессионального корпуса служащих, подзаконность, исполнительно-распорядительный характер деятельности) в юридической литературе подчеркивают значимость таких черт, как производность, вторичность, организующий и оперативный характер, право распорядительства и т.д. (13, 303).

Соглашаясь в принципе с изложенным перечнем признаков.

мы склонны всё же считать, что некоторые из них нуждаются в корректировке и дополнении с учетом специфики формы правления либо устройства той или иной страны. Например, часто исполнительную власть характеризуют как власть вторичную, отдавая при этом приоритет законодательной власти как первичной в том смысле, что она избирается непосредственно народом. Однако эта характеристика не приемлема для Республики Таджикистан, где исполнительная власть принадлежит президенту, избираемому прямым всенародным голосованием. В данном случае обе ветви власти, как законодательная, так и исполнительная, первичны, ибо имеют непосредственно мандат народа. Тем не менее, мы разделяем позицию тех ученых, которые признают старшинство законодательной ветви, которое определяется верховенством законов и их местом в жизни общества в правовом государстве. Признание ведущего положения законодательной власти не означает отрицания самостоятельности исполнительной власти и тем более возможности необоснованного вторжения в сферу ее реализации. Далее, наряду с вышеизложенными чертами, следует назвать и единство исполнительной власти, что обусловлено унитарным устройством Таджикистана и вертикальной соподчиненностью внутри данной системы.

Названные признаки и свойства исполнительной власти позволяют сформулировать её определение с учетом наиболее значимых признаков как самостоятельной ветви государственной власти, представляющей собой подзаконную, организационно-распорядительную деятельность, направленную на организацию исполнения законов и реализацию иных государственных установлений в процессе управления экономическим, социальным и административно-политическим развитием страны.

Исполнительная власть ответственна перед обществом и государством, прежде всего, за организацию исполнения законодательства. В рамках своей компетенции ее носители призваны своевременно издавать правовые акты, обеспечивать реализацию законов, разрабатывать и реализовывать конкретные программы по повышению эффектности практического применения норм законов, выделять необходимые ресурсы для их реализации, осуществлять организационно-управленческие мероприятия, в частности, по правовому просвещению граждан и совершенство-

ванию правоохранительной деятельности, осуществлять сбор, анализ и оценку информации о реальных изменениях в регулируемой сфере и на их базе готовить предложения по ее совершенствованию и т.д. В юридической литературе, полагаем, вполне обоснованно поднимается вопрос о механизме юридической корреляции, позволяющей проводить моделирование правового воздействия на основе прогнозов и способов юридического проектирования, что открывает новые горизонты деятельности исполнительной ветви государственной власти(10,42).

Роль исполнительной власти в настоящий период велика и характеризуется тенденцией к усилению государственного регулирования макроэкономических процессов, что применительно к Таджикистану обусловлено, прежде всего, потребностями его переходной экономики, тенденциями глобализации и влиянием затянувшегося мирового финансового кризиса, трудностями переживаемых реформ, появлением множества субъектов экономической деятельности и усложнением на этой базе общественных связей и отношений внутри страны и за её пределами, а также другими факторами. В этом контексте высказываются мнения за дальнейшее усиление исполнительной власти, мотивируя это чрезвычайными условиями современного периода, требующими решительных действий, быстроты и оперативного реагирования, высокой маневренности и гибкости руководства (10,8). Другие авторы предостерегают от чрезмерного усиления исполнительной власти, полагая, что это может усугубить дисбаланс ветвей власти, вызвать известный перекос, отдалить практическое разграничение их функциональных прерогатив (5, 366).

Представляется, что как позиция первой стороны, так и опасения второй группы ученых, политическихи общественных деятелей имеют под собой основания и их не следует отбрасывать. Но истина находится где-то посередине. Сильной исполнительной власти корреспондируют не менее сильные законодательная и судебная власти, вклад которых в общее дело определяется с учетом их характера, функций и задач. Общемировая практика государственного строительства подтверждает, что на эффективное функционирование исполнительной власти в равной мере позитивно влияют полноценная законодательная (представительная) власть и независимая судебная система, основанные на высоком статусе депутата и судьи. В этой

— 286номаи донишгох ^

связи особенно актуальным становится организация действенного законодательного и судебного контроля в отношении носителей исполнительной власти. В противном случае - стремление к авторитаризму, произвольные действия, разбухание и бюрократизация государственного аппарата, рост коррупции среди чиновников становятся неизбежным явлением публичной администрации.

Таким образом, исполнительная власть остается основным инструментом государственного управления. Качество и эффективность последней в определяющей степени зависит от уровня деятельности именно этой ветви государственной власти. Исполнительная власть необходима для налаживания сложных общественных взаимодействий в сферах экономики, социального развития и административно-политического строительства, созидательной и охранительной деятельности. Их отличает очевидная поддержка, стимулирование и создание благоприятных условий для всех видов социально-полезной деятельности. Другие ветви власти, в силу разнообразия общественных отношений, эту задачу осилить не могут. Только потенциал исполнительной власти способен взять на себя в полном объёме эти направления, но надлежащее их осуществление находится в прямой корреляции от активной позиции иных ветвей власти.

ЛИТЕРАТУРА:

1. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. 6-е изд., перераб и доп. - М„ 2011

2. Вельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. - М., 1990

3. Вельский К.С. Феноменология административного права. -Смоленск, 1995

4. Брэбан Г. Французское административное право. - М„ 1988

5. Буриев И.Б. Становление и развитие институтов государствен-ности на территории Таджикистана: досоветский период. - Душанбе, 2008

6. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право России: учебник. 2- изд., перераб. и доп. -М„ 2006

7. Калинина Л.А. Исполнительная власть в ее организационно-правовых формах (федеральный уровень): Автореф....дис.к. юрид. н. - М„ 1994

8. Козлов Ю.М. Административное право. - М„ 2005

9. Сафинов К.Б. Правительство Республики Казахстан на переходном этапе.- Алматы, 2002

С _ УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ ~ - 28710. Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. -М„ 2010

11. Хакимов Ш. К. Конституционное развитие Таджикистана: ретроспектива и перспектива. - Душанбе, 2007

12. Хаманева Н.Ю. Проблемы совершенствования системы исполнительной власти в Российской Федерации//История становления и современное состояние исполнительной власти в России. - М„ 2003

13. Чиркин В.Е. Государствоведение. - М„ 1999

14.Штейн J1. Учение об управлении и право управления. - СПб., 1874

О сущности исполнительной ветви государственной власти

Б.Раззаков

Ключевые слова: свойства и признаки исполнительной власти, организация исполнения законов, полноценная законодательная власть, независимая судебная система

В статье анализируются основные свойства и признаки исполнительной власти как наиболее динамичной ветви государственной власти, обращается внимание на ее специфические признаки с учетом особенностей формы правления Таджикистана. Автор обосновывает положение о том, что эффективность исполнительной власти находится в прямой корреляции от действенности законодательной и судебной власти, вклад которых в общее дело определяется с учетом их характера, функций и задач.

Он the Essence of Statal Power Executive Branch B.Razzokov

Key words: properties and signs of executive power, organization of laws execution, full-fledged legislative power, independentforensic system

The author dwells on the analysis of the mean properties and signs of executive power, he pays attention to its specific tokens with takingin to consideration the peculiarities of Tajikistan governance forms. The author substantiates the thesis that effectiveness of executive power is in direct correlation with the validity of legislative and forensic powers whose contribution into the common cause is determined with taking into account their character, functions and goals.