Бюджетная политика и социально-экономическое развитие российской Федерации в 2015 году: истоки трудностей и попытка их преодоления

Вестник Института экономики Российской академии наук

2/2016

ФИНАНСЫ, ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ

И КРЕДИТ

Е.А. ИВАНОВ кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Института экономики РАН

БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 2015 ГОДУ: ИСТОКИ ТРУДНОСТЕЙ И ПОПЫТКА ИХ ПРЕОДОЛЕНИЯ

Трудности в социально-экономическом развитии Российской Федерации рассматриваются в данной статье как результат не только снижения мировых цен на нефть и введения западных санкций, но и проводимой в прошлые годы бюджетно-денеж-ной политики, когда улучшение ряда финансовых показателей достигалось часто за счет торможения экономического развития. Показаны пути преодоления этих трудностей, предпринятые в 2015 г.

Ключевые слова: федеральный бюджет, дефицит, санкции, экономический рост, девальвация рубля, антикризисный план, инвестиции, денежные доходы населения, прогноз социально-экономического развития, инфляция.

1БЬ: 016, Н61.

Трудности социально-экономического развития, с которыми столкнулась наша страна в 2015-ом г., возникли не только в течение этого года, а явились в значительной степени результатом денежно-финансовой политики, проводимой правительством в прошлые годы, что в усложнившихся внешнеполитических и экономических условиях и привело к рецессии. Сейчас, когда эти трудности накопились и встали перед российской экономикой в полную силу, необходимо проанализировать их истоки очень подробно. Иначе не будут найдены ни правильные пути их преодоления, ни заслоны от них на будущее.

На первый взгляд истоки этих трудностей видятся главным образом в событиях 2014-го г., когда практически вдвое упали мировые цены на нефть, были введены западные санкции и возникли дополнительные затраты на обустройство Крыма и Севастополя, беженцев и гумани-

тарную помощь. Вслед за снижением цен на нефть начал падать курс рубля. При этом реакция экономического блока правительства на первых порах была неоправданно спокойной. Когда курс рубля снизился до 40-45 руб. за доллар против 34-35 руб. на начало года, то правительственными и банковскими чиновниками вместо принятия решительных мер давались утешительные сигналы - фундаментальных причин для девальвации рубля нет, дело в спекулятивных операциях, и они известны, и будут приняты меры. Но вместо этих мер, наоборот, было объявлено о проведении политики плавающего курса, интервенции не более определенной суммы в день и о том, что никаких административных ограничений на валютном рынке не будет - можно спекулировать и дальше. Ясно, что девальвация рубля привлекала финансистов тем, что увеличивала доходы бюджета. И, действительно, при провальном экономическом росте в 2014 г. федеральный бюджет был крайне малодефицитным.

Лишь в середине декабря 2014 г., когда курс рубля упал до 80 руб. за долл., экономические власти поняли, что ситуация серьезная, и приняли решительные и далеко не рыночные меры: состоялось ночное совещание в Центробанке, были проведены переговоры с экспортерами, держателями валюты. В результате курс рубля несколько укрепился и примерно на полгода стабилизировался на уровне 50-56 руб. за долл. Значит, можно было это сделать и раньше. Почему не сделали? Конечно, применялись и интервенции, но в весьма ограниченном размере.

Но в середине 2015 г., вслед за падением цен на нефть, а потом и вслед за временным падением фондового рынка в Китае, рубль снова начал падать и уже в августе упал до 60-70 руб. за доллар. И опять наблюдалось излишне спокойное поведение экономических властей России. В конце августа увеличилась цена на нефть и фондовый рынок в Китае пошел несколько вверх. Изменился и курс рубля - до 60-65 руб. за долл. Но не надолго - к концу года 1 долл. стоил 70 руб. и выше. Таковы «прелести» глобализации, и от наших действий мало что зависит. Что же делать? Пассивно ждать? Нет, надо решительно менять характер экономической деятельности государства и активнее воздействать на экономические процессы всеми методами, в том числе и административными.

Можно было ожидать, что девальвация рубля будет фактором развития отечественного производства. Но этого не произошло. Одновременно ЦБ повысил учетную ставку до 17%, тем самым перекрыв бизнесу доступ к кредиту внутри страны. А к внешним кредитам путь был перекрыт санкциями. Снижение в дальнейшем этой ставки до 11% не намного улучшило ситуацию на кредитном рынке. Главным результатом проведенной девальвации рубля стал всплеск инфляции. При

этом курс рубля может меняться, даже расти, может возобновиться и экономический рост, но цены уже не снизятся, а только замедлится их рост.

В 2014 г. ухудшались и экономические показатели. Темп прироста ВВП снизился до 0,6% против 1,3% в 2013 г., оборот розничной торговли - до 2,7% против 3,9%1. Особо тревожным было абсолютное снижение инвестиций на 2,7% и доходов населения почти на 1% [2, с. 17-18]. А это главные факторы роста внутреннего спроса. 2014 г. -второй год стабилизации и абсолютного снижения инвестиций - прямой путь в рецессию.

Важно определить, действительно ли вход в рецессию вызван внешним негативным воздействием - снижением мировых цен на нефть и западными санкциями, а также дополнительными затратами на обустройство Крыма и т.д. или это результат неправильной бюджетной и денежной политики прошлых лет.

Ведь снижение темпов экономического роста и сильные стагнационные явления, явно угрожающие перейти в рецессию, начались задолго до внешних негативных воздействий. Весь посткризисный период российская экономика теряла свою способность к динамичному развитию. Прирост ВВП в посткризисный период так и не вышел на докризисный уровень и составил в 2010 г. 4,5%, в 2011 г. - 4,3%, в 2012 г. - 3,4% и в 2013 г. на фоне высоких цен на нефть и весьма благоприятных прочих внешних и внутренних условий скатился до 1,3% [4, с. 1]. Главное, что было допущено в эти годы, - это снижение инвестиционной активности. Именно это не позволило выйти из стагнации и предотвратить рецессию. Между тем все эти годы характеризовались весьма успешными денежно-финансовыми показателями: после действительно крупного дефицита федерального бюджета в 2010 г. в 3,9% к ВВП, в 2012 г. - совершенно ничтожный дефицит в сотые доли процента и в 2013 г. - 0,5% к ВВП, на фоне катастрофического падения темпов экономического роста. Практически достигнута сбалансированность бюджета. Сведен до мизерной величины госдолг (12% к ВВП, в т.ч. внешний - 3% к ВВП). Даже вместе с корпоративным внешним долгом весь внешний долг был намного меньше, чем в большинстве развитых стран и чем это считается допустимым по международным меркам. Золотовалютные резервы достигли к концу 2013 г. огромной величины - 510 млрд долл. Явно, что эти крайне успешные денежно-финансовые показатели, в результате придания им безусловной при-

1 Характерно, что в сентябре 2015 г. глава Минэкономразвития заявил, что расхождение макроэкономических показателей и статистических ошибок могут доходить до 2%. Так, был ли рост или нет? И на такой прогнозной и статистической основе строится бюджет.

оритетности по сравнению с экономическими показателями, были достигнуты ценой экономического спада2.

И когда, наконец, в 2014 г. действительно возникли все указанные выше негативные внешние факторы, темпы экономического роста продолжали снижаться, но даже меньше, чем в 2013 г., когда этих негативных факторов не было. А вот финансовые показатели были весьма благополучными. Дефицит федерального бюджета вновь составил всего 0,5% от ВВП. Госдолг, в т.ч. внешний, продолжал быть мизерным. Уменьшились, но были весьма крупными золотовалютные резервы (385,5 млрд долл.). Политика достижения хороших финансовых показателей ценой ухудшения экономических продолжилась. Главное, что вытекает из всего сказанного выше, это то, что внешние факторы, все эти санкции и антисанкции, колебания внешних фондовых рынков и цен на нефть, конечно, влияют на российскую экономику, но их влияние оказалось таким сильным потому, что они наложились на нашу внутреннюю бюджетную политику.

Уже в середине 2014 г. было ясно, что надо коренным образом менять бюджетную политику, переходить на иную модель экономического развития. Однако в октябре 2014 г. был представлен и принят Госдумой совершенно нереальный, основанный на нереальных сценарных условиях федеральный бюджет (говорилось, что это якобы для того, чтобы не входить в 2015 г. без бюджета).

В марте 2015 г. велась разработка нового федерального бюджета, основанного на реальных сценарных условиях. При этом активно искались пути поддержки экономического развития, защиты экономики от различных угроз и вызовов. Важной мерой была практически отмена так называемого бюджетного правила. Раньше бы.

Был принят так называемый актикризисный план [1, с. 1]. В нем много весьма полезных мер: бюджетная поддержка экономики в 2,3 трлн руб., докапитализация банков, государственные гарантии, отсрочки уплаты неустоек, компенсации расходов, связанных с падением курса рубля при импорте, субсидирование и компенсация процентных ставок, налоговые каникулы, прямая бюджетная поддержка сельского хозяйства, промышленности (правда, суммы маленькие), снижения напряженности на рынке труда, льготный лизинг и т.д. Эти

2 Было бы несправедливо эту ошибочную денежно-финансовую политику приписывать только посткризисному периоду. Например, в весьма успешные 2000-2008 гг. был получен профицит федерального бюджета порядка 9 трлн руб. Но в расходы бюджета эти деньги не попали. Они были изъяты из хозяйственного оборота и в основном пошли на досрочное погашение внешнего долга. Зачем? Ни одна страна так не делает. Почему не дали этим деньгам поработать на российскую экономику? Институт экономики РАН в своих заключениях на проекты бюджета на эти годы предрекал, что это негативно скажется на экономическом росте. Так и получилось.

Вестник ИЭ РАН. №2. 2016 С. 144-153

меры были направлены на поддержание экономического развития. Но были, естественно, и меры по экономии бюджетных средств.

Было принято решение о снижении в 2015 г. большинства расходов на 10% и еще на 5% ежегодно в течение 3-х лет. При этом ставилась задача обеспечить в 2017 г. сбалансированность бюджетной системы (конечно, этого не получилось и не должно было получиться, но приближение к этому было). Были также меры по сдерживанию доходов населения. Например, замораживание индексации зарплат судьям, военным, некоторым другим госслужащим.

Пришлось продлить сроки выполнения некоторых заданий майских (2012 г.) указов президента, в частности, по повышению зарплат бюджетникам и ряд других. Предусмотрено сокращение расходов на эти цели на 150 млрд руб.

Новый уточненный федеральный бюджет был основан на следующих более реальных сценарных условиях: цена на нефть 50 долл./ барр., а доллар должен в среднем за год стоить 61,5 руб.

Прогнозы на 2015 г. по экономическому развитию (а их было множество) были самые различные. Так, вскоре после принятия нового бюджета Минэкономразвития заявило, что экономический рост начнется в июле-августе 2015 г. Не начался. Потом в начале августа это ведомство заявило, что ожидает «улучшение показателей спада ВВП в третьем квартале 2015 г., а потом в 4-м». В целом по году в начале августа 2015 г. Минэкономразвития ожидало спад ВВП на 2,8%. Но уже в конце августа оно ухудшило показатель падения ВВП в 2015 г. до 3,3%. Пересматривался прогноз и на 2017-2018 гг. При этом прогноз, составленный на основе опроса 40 финансовых зарубежных аналитиков, предрекал спад ВВП в 2015 г. в 3,6%, МВФ заявил, что спад ВВП в 2015 г. составит 3,4%, а Всемирный банк - всего 2,7%. Было еще множество прогнозов, что свидетельствует о том, что прогноз не может стать документом, управляющим российской экономикой, а представляет собой только аналитический материал. Но на этом чисто аналитическом документе основан бюджет, который действительно определяет развитие. Но значит и он также недостоверен, как и прогноз [3, с. 178]. Возникает сомнение в действенности такой системы управления экономикой.

Ниже будет рассмотрено, как новый бюджет отличается от первоначально принятого, как он исполнен и каковы были главные параметры социально-экономического развития Российской Федерации (см. табл.).

Итак, новый, уточненный на реальные сценарные условия бюджет, казалось бы, отражает принципиально новые подходы к бюджетной политике. При снижении доходов федерального бюджета против первоначально утвержденного варианта бюджета на 2,6 трлн руб., практически полностью (на 2 трлн руб.) за счет нефтегазовых дохо-

дов, т.е. снижения цен на нефть, расходы бюджета снижаются всего на 0,3 млрд руб. Образующийся дефицит бюджета в 3,7% к ВВП покрывается за счет Резервного фонда.

Означает ли это отказ от безусловной первоочередности сбалансирования бюджета по сравнению с решением других задач социально-экономического развития? Скорее всего это вынужденная временная уступка. При исполнении бюджета первоочередность бюджетного сбалансирования снова проявилась. Доходы бюджета, по оценке Минфина, будут больше, чем это намечалось, на 0,7 трлн руб. Была возможность их полностью направить на экономическое развитие. Но этого не было сделано. Расходы бюджета были увеличены всего на 0,2 трлн руб., а 0,5 трлн руб. было направлено на снижение дефицита бюджета. И дефицит вместо 3,7% к ВВП составил 3%.

Совсем иначе сложилось экономическое развитие. Спад ВВП составит 3,9% вместо 3%, промышленного производства - 3,3% вместо 1,6%. Все еще строго контролировалось выполнение социальных обязательств. Но и здесь не удалось избежать спада, хотя снижение было несколько меньше, чем это намечалось в уточненном бюджете.

Особенно настораживает продолжающееся абсолютное и очень сильное снижение инвестиций - главного фактора экономического роста. А ведь это будет уже 2-й год абсолютного падения инвестиций, что подвергает сомнению реальность выхода из рецессии в ближайшие годы. Решительным отходом от проводимой ранее бюджетной политики был бы рост инвестиций, даже за счет большего дефицита бюджета. Таким образом, исполнение уточненного бюджета вновь возвращает страну к прежней явно тупиковой бюджетной политике.

Что касается финансовых резервов, то представляется правильным использование в 2015 г. части Резервного фонда на покрытие дефицита бюджета, а ФНБ - на инвестирование в основном инфраструктурных объектов. Но дефицит бюджета в 2015 г. оказался меньше, чем планировалось. Значит и затраты Резервного фонда на 500 млрд руб. меньше. Эту часть можно было направить на развитие. Но этого не сделано.

Достаточно благополучными являются и показатели государственного долга. Его размер к концу 2015 г. оценивался в 15,6% к ВВП, в т.ч. внешний - не более 4%. Даже с учетом банковского и корпоративного долга весь госдолг значительно ниже допустимых Маастрихтскими соглашениями 60% к ВВП.

Значительно менее благополучными, по сравнению с финансовыми, выглядят параметры социально-экономического развития. Страна вошла в рецессию со спадом ВВП в 3,9%, а не в 3%, как это прогнозировалось ранее.

Таблица

Главные параметры исполнения федерального бюджета и прогноза социально-экономического развития Российской Федерации в 2015 г.

Показатели Первоначально утвержденный федеральный бюджет и прогноз Проект бюджета и прогноза от марта 2015 г. Оценка исполнения*

Бюджет

Доходы, трлн руб. 15,1 12,5 13,2

В т.ч. нефтегазовые, трлн руб. 7,7 5,7 5,9

Расходы, трлн руб. 15,5 15,2 15,4

Дефицит (-) профицит (+) трлн руб. 0,4 -2,7 -2,2

В % к ВВП 0,6 -3,7 -3,0

Прогноз

Темпы роста: %

ВВП 101,2 97 96,1

промышленности, % 101,6 984 96,7

инвестиций в основной 102,0 87 90,1

капитал, %

розничного товарооборота, % 100,6 91,8 94,5

денежных доходов населения, % 100,4 92,2 96,0

инфляции, % 105,5 112,2 112,2

Экспорт, млрд долл. 494,6 334 343,4

Импорт, млрд долл. 324,8 197 197,2

* В данной графе и далее показана оценка Минфина и МЭРа РФ, принятая ими в качестве базовых параметров при разработке бюджета на 2016 г.

Настораживает снижение объемов промышленного производства, особенно негативное изменение его структуры. Так, некоторый рост производства был в добыче топлива, в химической и в пищевой промышленности. Пищевая промышленность получила возможность некоторого роста благодаря эмбарго и импортозамещению. И это хорошо, хотя возможности для этого исчерпываются. Зато снижение производства, и весьма значительное, было в текстильном и швейном производстве, в производстве машин и оборудования и в электрооборудовании, в производстве транспортных средств и оборудования [5, с. 12].

Весьма опасно и снижение денежных доходов населения. Темпы падения денежных доходов, примерно равные темпам падения ВВП, -это затухающая, а не развивающаяся экономика. Доходы населения, предъявляющего спрос на товары на внутреннем рынке, как и инвестиции, также перестают быть фактором экономического роста.

Вестник ИЭ РАН. №2. 2016 С. 144-153

Снижение денежных доходов населения и высокая инфляция вызвали увеличение доли во всем населении лиц с доходами ниже прожиточного минимума до 13,2% против 11,2% в 2014 г., что даже больше, чем в кризисном 2009 г. Эти люди считаются бедными, хотя вернее их считать нищими. Бедными следовало бы считать, как это делается во многих развитых странах, тех, у кого доход на 50-60% ниже среднего. Если так считать, то бедных в России 30%.

Весьма острой проблемой 2015 г. явилось существенное повышение инфляции с первых же месяцев. При этом наибольший ее рост был по продовольственным товарам, особенно по тем, которые потребляют небогатые слои населения. Основные причины инфляции ясны - это девальвация рубля и эмбарго на ввоз продовольствия. Конечно, на это наслаивалось и стремление торговцев под эти причины завысить цены. Правительство не решилось пойти на какие-либо административные меры (например, ограничение наценок). Крупные торговые сети сами заявили о том, что они будут временно ограничивать рост цен.

Важно признать, что причинами инфляции уже давно в основном являются немонитарные факторы. Ведь и в 2014 г., когда только начался рост инфляции, прирост денежной массы (М2) составил всего 2,2%, тогда как прежде этот прирост составлял, как правило, двузначную цифру.

Такой медленный рост денежной массы означает, что в реальном выражении она снижалась. Промышленность испытывает растущий дефицит ликвидности уже с середины 2013 г. Не может экономика развиваться при таком искусственном сдерживании роста денежного предложения (замораживание расходов бюджета, рост учетных ставок, девальвация рубля). Ни о каком заметном и достаточно быстром импортозамещении речи быть не может (речи-то, наверно, еще будут, но дела нет).

Падение реальной денежной массы всегда предшествует падению экономики. Так было в 2008 г., когда падение реальной денежной массы составило 4%, а потом был спад экономики. Так было и в 1998 г. Возможности роста экономики только в одном - в росте реальной денежной массы как минимум на 20% в год.

Обострилась в 2015 г. и проблема безработицы, хотя в целом заметного роста безработицы нет, но растет застойная безработица. Больше четверти безработных не могут найти работу больше года.

Крайне медленно Россия движется и по инновационному пути, существенно отставая как от США и Западной Европы, так и от Китая. За период с 2003 г. по 2012 г. доля Китая в общем объеме высокотехнологичной продукции выросла втрое - с 8 до 24%, а доля затрат на НИОКР в его ВВП - с 0,5%, в 1996 г. до 1,98%, в 2012 г. В России доля этих затрат в ВВП составляет всего 1,3% (2013 г.).

Проявились некоторые результаты импортозамещения по продовольственным товарам - доля их импорта заметно снизилась. Например, по сыру - более чем в 2 раза против 2012 г., по свинине - более чем в 3 раза. В меньшей степени, но тоже было заметное снижение доли импорта по говядине, мясу птицы, рыбе. В целом по продовольствию эта доля снизилась с 40% на начало 2012 г. до 32% на начало 2015 г.

В 2015 г. продолжается реформа здравоохранения. Она заключается в основном в переносе акцента в медицинской помощи с госпитальной на амбулаторную. До этого на долю поликлиник приходилось 30% оказываемой медицинской помощи, а на больницы - 70%. Ставится задача - добиться обратного соотношения. Практически эта реорганизация уже началась до 2015 г. В 2014 г. были закрыты 35 тыс. коек и 306 больниц. В принципе такое направление правильно. Но при условии резкого улучшения работы поликлиник, а этого сразу достичь трудно. Ведь наиболее квалифицированные врачи работали в больницах.

Особо следует остановиться на таком важном вопросе, как жилищное строительство. После кризиса 2009 г. произошел спад жилищного строительства. Ежегодный прирост ввода в действие жилья составлял 3-3,5 млн кв. м. Однако в 2014 г. возник прорыв в жилищном строительстве: было введено 81,0 млн кв. м с приростом в 10,5 млн кв. м (а с учетом Крыма - 83,6 млн кв. м). Это результат стремления небедного населения, потерявшего доверие к денежной системе, вложить свои сбережения в надежные активы. Но резерв такого прорыва исчерпан. Технически и организационно можно резко повысить жилищное строительство. Все дело в финансировании. В 2015 г. средства населения начали исчерпываться, и прирост ввода в действие жилья в 2015 г. явно ниже.

Ввод в действие жилья явно недостаточен для минимального решения жилищной проблемы. Ведь достигнутый в стране прирост жилищного фонда меньше достигаемых приростов в предкризисный период, которые могли бы действительно существенно продвинуть страну к решению жилищной проблемы. Дальнейший прорыв возможен только за счет бюджетного финансирования.

Литература

1. План первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 г. Распоряжение Правительства РФ от 27 января 2015 г. № 98-р.

2. Статистический справочник. Россия в цифрах. 2015. М.: Росстат,

3. Сенчагов В., Иванов Е. Экономический прогноз как основа бюджетного планирования // Вестник Института экономики РАН. 2010. № 3.

2015.

4. Сенчагов В.К., Иванов Е.А. Бюджетная политики нуждается в изменениях. М.: Бизнес и Банки. 2013. № 36.

5. Сенчагов В., Иванов Е. Государственная структурная политика -основа импортозамещения // Проблемы теории и практики управления. 2015. № 6.

E.A. IVANOV

PhD in economics, leading research fellow of Center for finance investigations of Institute

of economics of the Russian academy of sciences, Moscow, Russia

kurnova@inecon.ru

THE BUDGETARY POLICY AND SOCIAL AND ECONOMIC DEVELOPMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION IN 2015: SOURCES OF DIFFICULTIES AND AN ATTEMPT OF THEIR OVERCOMING

The difficulties in social and economic development of the Russian Federation are considered in the paper as a result of not only decrease in the world prices for oil and introductions of the western sanctions, but also the budgetary and monetary policy pursued during last years, when improvement of a number of financial performance was reached often due to braking of economic development. The ways of overcoming of these difficulties undertaken in 2015 are shown.

Keywords: federal budget, deficiency, sanctions, economic growth, devaluation of ruble, crisis plan, investments, monetary income of the population, forecast of social and economic development, inflation. JEL: O16, H61.