К вопросу о необходимости расширения административно-правового регулирования семейных отношений в России

К вопросу о необходимости расширения административно-правового регулирования семейных отношений в России

Пурге Анна Роландовна

кандидат юридических наук доцент, Владивостокский государственный университет экономики и сервиса 690014, Россия, Приморский край, г. Владивосток, ул. Гоголя, 41, оф 5502

И a.purge@mail.ru

Статья из рубрики "Актуальный вопрос"

Аннотация.

В настоящей статье исследуется административно-правовое регулирование в семейных отношениях в Российской Федерации. Целью применения административной ответственности в семейных правоотношениях является административно-правовая охрана прав и законных интересов членов семьи в соответствии с законодательством Российской Федерации. Объектом предлагаемого исследования избраны реальные общественные отношения, возникающие по поводу государственного регулирования семьи и детства. Предметом предлагаемого исследования стали нормы административного и семейного права, обеспечивающие эффективность семейно-правового регулирования. В процессе исследования использовались как общенаучные (философии, логики, гносеологии) методы познания, так и формально-юридический подход, позволяющий определить юридические понятия, провести их классификацию, истолковать содержание правовых актов и т.д. Основным выводом автора является необходимость расширения законодателем административно-правового регулирования в семейных правоотношениях между родителями и детьми. Теоретическая новизна исследования состоит в выдвижении дополнительных аргументов в пользу усиления в семейно-правовом регулировании административных (публично-правовых) начал. Практическая новизна предлагаемого исследования заключается в выдвижении предложений de lege ferenda в отношении ряда практических проблем эффективности правового регулирования семейных отношений.

Ключевые слова: родители, дети, семейные правоотношения, административная ответственность, правоотношение, семья, опека, собственность, недвижимость, образование

DOI:

10.7256/2454-0595.2018.8.24751

Дата направления в редакцию:

18-09-2018

Дата рецензирования:

18-09-2018

Дата публикации:

20-09-2018

По суждению Ф. Энгельса «определяющим моментом в истории является в конечном счете производство и воспроизводство непосредственной жизни. Но само оно, опять-таки, бывает двоякого рода. С одной стороны - производство средств к жизни: предметов питания, одежды, жилища и необходимых для этого философ не выделяет в двух сторонах производства и воспроизводства непосредственной жизни никакой «главной», «решающей» стороны, полагая их равнозначными (равноценными) для такого воспроизводства. Данное положение относится и к сфере государственно-управляющего воздействия: если производство предметов «питания, одежды, жилища» - подчиняется все более расширяющемуся в этих сферах административно-правовому регулированию, то нельзя не признать и объективно существующей потребности в расширении административного регулирования «производства самого человека»: его воспитания, образования, социализации - в том числе и в сфере семейных отношений.

Разумеется, публичное (и в первую очередь - административное) право не может не останавливаться перед границами того интимного круга, который возникает в результате создания семьи или появления родственных отношений. Однако вряд ли ныне эти границы могут препятствовать пресечению административной властью семейно-бытового насилия, агрессии в любой ее форме, нарушений конституционных и конвенционных прав ребенка, невыполнения родителями обязанностей по его содержанию и в ос пита нию.

Трудно не согласиться с высказанной в науке необходимостью реформирования семейного законодательства, при этом содержание реформы рассматривается как его

публицизация -с,33]. Думается, пришла пора окончательного устранения

«патриархального покрова» семейных отношений и расширения присутствия в них административного контроля над обеспечением основополагающих прав человека.

Центральным среди направлений распространения административно-правового регулирования на семейные отношения должна стать охрана прав и правомерных интересов ребенка. С этой точки зрения, принятие в 1996 г. Семейного кодекса РФ никак не расширило давно назревшее вмешательство государства в семейные отношения. Между тем, Конвенция о защите прав ребенка признала его не объектом родительской власти и впервые - «не объектом любви и заботы членов семьи, а полноправным субъектом семейных отношений. И ввиду отсутствия определенных российских традиций в правовом регулировании данной проблемы, механизм осуществления защиты прав и

законных интересов детей требует совершенствования» —с'172-173]. К сказанному остается лишь добавить, что содержанием такого совершенствования является расширение и детализация административно-правовых норм о защите детства.

К числу таких норм следует отнести те, которые регулируют отношения, связанные с временным устройством сирот (в том числе социальных сирот) в организации для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Эти отношения лишь недавно были включены в предмет семейно-правового регулирования (путем изменения статьи 2

Семейного кодекса РФ [4]), что в целом позволяет говорить о комплексном (нормами как административного, так и семейного законодательства) правовом воздействии. Так,

порядок помещения детей, оставшихся без попечения родителей, под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги - вряд ли может регулироваться нормами иными, нежели административно-правовые.

Расширение административно-правового регулирования необходимо и в контроле над семейными отношениями там, где государство предприняло меры для поддержки семьи, материнства и детства, в первую очередь - меры, связанные с бюджетными расходами.

Так, с одной стороны, в целях защиты интересов несовершеннолетних собственников недвижимого имущества установлено, что отчуждение принадлежащих им жилых помещений должно быть согласовано с органами опеки и попечительства (в ряде муниципальных образований Российской Федерации они именуются органами по защите прав ребенка, опеки и попечительства, что представляется более точным): этого требуют правила абзаца второго п. 1 ст. 28 ГК РФ15! и корреспондирующими ему абзаца второго

п. 2 ст. 37 ГК РФ и статьи 20 ФЗ «Об опеке и попечительстве»16!. Для реализации этих положений законодательством и административными регламентами установлены полномочия органов опеки и попечительства (в частности, пункт 6 части 1 статьи 8 ФЗ «Об опеке и попечительстве»). В целом, специалисты признают, что законодательством в данной части создан надежный административно-правовой механизм защиты прав несовершеннолетних собственников жилых помещений.

Однако, с другой стороны, этот механизм административный механизм обеспечения интересов детей отсутствует в случае, когда родители дают обязательство передачи квартиры детям в собственность. Так, условием выплаты материнского капитала является, согласно подпункту «г» пункта 8 Правил направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 12.12.2007 № 862, засвидетельствованное в установленном порядке письменное обязательство лица (лиц), являющегося покупателем по договору купли-продажи жилого помещения (договору купли-продажи жилого помещения с рассрочкой платежа) с использованием средств (части средств) материнского (семейного) капитала, оформить жилое помещение в общую собственность лица, получившего сертификат, его супруга, детей (в том числе первого, второго, третьего ребенка и последующих детей) с определением размера долей по соглашению в течение 6 месяцев после перечисления П ФР средств материнского (семейного) капитала лицу, осуществляющему отчуждение жилого помещения, а в случае приобретения жилого помещения по договору купли-продажи жилого помещения с рассрочкой платежа - в течение 6 месяцев после внесения последнего платежа, завершающего оплату стоимости жилого помещения в полном размере, и в случае приобретения жилого помещения по договору купли-продажи жилого помещения с использованием средств целевого жилищного займа, предоставленного в соответствии с законодательством Российской Федерации, - в течение 6 месяцев после снятия обременения с жилого помещения.

Иначе говоря, у собственников (родителей), приобретших жилое помещение с привлечением банковского кредита, оплаченного с помощью средств материнского капитала, существует принятая в одностороннем (что само по себе подлежит изучению) порядке обязанность оформить приобретенное родителями жилое помещение в общую собственность и родителей, и детей. Однако механизма административного контроля со стороны органов опеки и попечительства за соблюдением принятого родителями на себя обязательства - не создано. Такое положение, в частности, позволяет родителям, после

выплаты ипотечного кредита продать жилое помещение третьим лицам (признаваемым судебной практикой добросовестными приобретателями - со всеми предусмотренными для них гарантиями) и не передавать долю в праве на жилое помещение детям, в отношении которых действуют их обязательства.

На основании изложенного, представляется необходимым расширить административно-контрольный механизм отчуждения квартир, ипотечный кредит по которым был оплачен за счет бюджетных средств (федерального или регионального семейного (материнского) капитала). В частности, целесообразно внести в статью 10 Федерального закона от 29.12.2006 №256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" ^ часть 9, согласно которой органы по защите прав ребенка будут вправе проводить контроль реального исполнения получателями средств материнского (семейного) капитала своих обязательств, предусмотренных подпунктом 4 пункта 1.1 и подпунктом 3 пункта 1.3 . Это положение могло бы звучать в следующей редакции: «Территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации, органы опеки и попечительства субъектов Российской Федерации вправе осуществлять контроль за соблюдением получателями мер государственной поддержки обязательств, принятых ими на основании подпунктом 4 пункта 1.1 и подпунктом 3 пункта 1.3 настоящей статьи. Территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации, органы опеки и попечительства субъектов Российской Федерации вправе выдавать разрешения на отчуждение жилых помещений, приобретенных с использованием мер государственной поддержки, при условии обеспечения жилищных прав всех несовершеннолетних членов семьи».

Кроме того, в статью 37 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" целесообразно внести п. 1.1, согласно которому «В случаях, если доля в праве на объект недвижимости подлежит изменению в силу закона или обязательства, принятого собственником недвижимости, в Единый государственный реестр недвижимости в срок не более пяти рабочих дней со дня приема органом регистрации прав соответствующего заявления вносится запись о том, что в отношении такого объекта недвижимости в установленный законом срок будет заявлено право требования со стороны конкретного лица». Такое право требования вправе, от имени несовершеннолетних, заявлять органы опеки и попечительства. Данное правило позволило бы ограничить отчуждение собственниками объектов недвижимости, приобретенных с привлечением дополнительных мер государственной поддержки и обязавшихся передать долю в праве на такой объект всем иным членам семьи.

Эти изменения должны целесообразно закрепить в отдельных и специальных административных регламентах. В настоящее время в органах образования субъектов Российской Федерации (Краснодарский край, Кемеровская область) существуют такие регламенты о предоставлении государственных услуг, как «Выдача органом опеки и попечительства предварительного разрешения на совершение сделок по отчуждению жилых помещений с участием несовершеннолетних». Для рассматриваемых случаев целесообразно создать регламенты «Выдача органом опеки и попечительства предварительного разрешения на совершение сделок по отчуждению жилых помещений, на которые в установленный законом срок будет заявлено право требования со стороны конкретного лица». В других субъектах Российской Федерации приняты регламенты общего характера - «Выдача предварительного разрешения органа опеки и попечительства, затрагивающего осуществление имущественных прав несовершенолетних» (распоряжение Департамента социального развития Тюменской области). В таких регламентах возможно внесение дополнения позволяющего проводить

учет соответствующих обязательств родителей. В таком случае название регламента должно звучать как ««Выдача предварительного разрешения органа опеки и попечительства, затрагивающего возникновение и осуществление имущественных прав несовершенолетних», а сам регламент - содержать раздел о выдаче разрешения на отчуждение жилого помещения, хотя и принадлежащего лишь взрослым собственникам, но приобретенного с использованием средств материнского капитала.

Еще одно направление расширения административно-правового регулирования в семейных отношениях - формирование административно-правовой основы для обеспечения исполнения обязанности родителей по воспитанию и образованию ребенка. Так, согласно п. 3 ст. 43 Конституции РФ, родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования. Однако возникает вопрос, каким образом административное законодательство и, в частности, законодательство об образовании обеспечивает исполнение родителями этой обязанности помимо установления административных санкций? Так, подпункт первый п. 4 ст. 44 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" лишь расширяет конституционную обязанность родителей обеспечить получение детьми общего образования, указывая также на их обязанность соблюдать режим занятий (установленный для обучающихся) и порядок регламентации образовательных отношений, но не определяет конкретных обязанностей родителей в образовательном процессе, не устанавливает ясных форм и способов обеспечения родителями получения их детьми образования. Иначе говоря, до сих пор в отечественном законодательстве об образовании нет ясно выраженного содержания конституционного понятия «обеспечивают». Должны ли, например, родители (и, если должны, то в какой мере) обеспечить выполнение учащимся домашних заданий, при каких условиях и в какой момент они могут считаться выполнившими эту обязанность и, напротив, при каких условиях и в какой момент они должны быть признаны нарушившими ее? Означает ли термин «обеспечение» лишь создание условий для выполнения ребенком образовательной задачи или от родителей требуется «заставить» ребенка исполнять поставленные перед ним в школе образовательные задачи? В каком объеме могут исполняться эти задачи - при условии, что учитель свободен не только в методике преподавания, но и в объеме задач, которые он ставит перед учениками. Возникает и вопрос о том, какие меры родители обязаны применять к ребенку для исполнения своей обязанности по обеспечению его образования?

Все подобные вопросы возникают в связи с тем, что существующие федеральные образовательные стандарты закрепляют требования лишь к результатам образовательной деятельности, а не к самому образовательному процессу; сами результаты, наличия которых требует от ребенка образовательный стандарт, сформулированы настолько абстрактно, что выделить в них необходимую (административно-обязательную) меру участия родителей практически невозможно. Эти обстоятельства, в свою очередь, создают необоснованно широкую меру административного усмотрения суда, в том числе и в случаях, когда компетентные

органы ставят вопрос о применении к родителям статьи 5.35 КоАП РФ [8].

Так, сложно усмотреть логику в доводах суда отказавшегося применять санкцию статьи 5.35 КоАП РФ (объективная сторона состава которой возможна лишь в форме бездействия) на том основании, что «обязанность по обучению своих детей законом на родителей не возложена. Из материалов дела не следует, что З.А. совершает действия, которые свидетельствовали о том, что он, как родитель, препятствует получению ребенком общего основного образования» Если обязанность обеспечения основного

общего образования является обязанностью активного типа, то правонарушением, очевидно, будет являться неисполнение этой обязанности, т.е. пассивное поведение (бездействие), а основанием для отказа в применении данной санкции - вывод суда об исполнении родителем этой обязанности активного типа. Между тем, суд счел достаточным факт пассивного поведения родителя - соблюдения им запрета не препятствовать получению ребенком основного общего образования. Можно представить, какую практику сформирует это далекое от логики решение - с учетом того обстоятельства, что оно было вынесено судом субъекта Российской Федерации.

Сказанное еще раз подчеркивает давно назревшую потребность расширения законодателем административно-правового регулирования в отношениях между родителями и детьми.

Библиография

1. Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства // Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Изд. 2-е. Том 21. С. 28-178.

2. Левушкин А.Н. Реформа семейного законодательства: совершенствование структуры Семейного кодекса Российской Федерации и правового регулирования отдельных брачно-семейных отношений // Актуальные проблемы российского права. 2017. №3. С. 33.

3. Селецкая С.В. Некоторые аспекты реформы семейного законодательства // Ученые записки Казанского филиала «Российского государственного университета правосудия». 2016. №12. С. 172-173.

4. О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации и статью 256 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации: федеральный закон от 30 декабря 2015 г. №457-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2016. №1. Ст. 77.

5. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. №51-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // Собрание законодательства РФ. 1994. №32. Ст. 3301; 2018. № 32. Ст. 5132.

6. Об опеке и попечительстве: федеральный закон от 24 апреля 2008 г. №48-ФЗ (ред. от 28.11.2015) // Собрание законодательства РФ. 2008. №17. Ст. 1755; 2015. №48. Ст. 6724.

7. О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ (ред. от 28.12.2016) // Собрание законодательства РФ. 1996. №52. Ст. 5880; 2017. №1. Ст. 6.

8. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // Собрание законодательства РФ. 2002. №1. Ст. 1; 2018. № 32. Ст. 5119.

9. Решение Архангельского областного суда от 25.08.2015 по делу №7р-687/2015 [Электронный ресурс]-Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online