Центральный банк Российской Федерации регулятор финансовых рынков

КОНСТИТУЦИОННОЕ, АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2013. № 4 (37). С. 38-43.

УДК 347.734

ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ -РЕГУЛЯТОР ФИНАНСОВЫХ РЫНКОВ

CENTRAL BANK OF RUSSIAN FEDERATION AS A FINANCIAL MARKET REGULATOR

А. Н. КОСТЮКОВ

Исследуются вопросы правового регулирования финансовых рынков при наделении мегарегулятора управленческими полномочиями в данной сфере, а также оценки положительных и отрицательных сторон предложенной реформы регулирования финансовых рынков.

Ключевые слова: Центральный банк Российской Федерации, финансовый рынок, реформа,

мегарегулятор, надзор.

The article is devoted to problems of legal regulation of financial markets due to the investment of the megaregulator with managerial authority. It is also devoted to evaluation of positive and negative aspects of the reform of legal regulation of financial markets.

Key words: Central Bank of Russian Federation, financial market, reform, megaregulator, supervision.

1. Введение

Вопросы эффективности регулирования финансовых рынков при наделении единой структуры (так называемого мегарегулятора) всеми управленческими полномочиями в данной сфере являются предметом научного и практического анализа в различных странах на протяжении уже многих лет.

Первыми, кто решился на образование такой структуры, были небольшие страны Северной Европы: Норвегия (1986 г.), Исландия и Дания (1988 г.), Швеция (1991 г.).

Среди крупных стран Западной Европы первой на путь создания мегарегуляторов стала Великобритания, когда в 1997 г. объявила о реформе банковского надзора и создании Агентства по финансовым услугам. В 2002 г. единый мегарегулятор образован в Германии.

При этом создание мегарегулятора не спасло от банковского кризиса ни Норвегию в 1988 г., ни Швецию в 1992 г. Британское Агентство по финансовым услугам было преобразовано и разделено в 2011-2012 гг.

Сегодня регулирование финансового рынка в России осуществляется фрагментарно и распределено между различными структурами - Федеральной службой по финансовым рынкам, Банком России, Министерством финансов, Федеральной службой по финансовому мониторингу, Федеральной антимонопольной службой и т. д.

2. История регулирования финансовых рынков в России

В нашей стране идея образования мегарегулятора является предметом активных дискуссий среди учёных и политиков на протяжении последних пятнадцати лет.

© Костюков А. Н., 20i3 3S

Впервые такая идея была предложена британской компанией «Cadogan Financial» («Кадоган Файненшл») в конце 1999 г. В марте 2004 г. первым шагом по реализации данной инициативы стало создание Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР). Предполагалось, что мегарегулятор сформируют на её основе как коллегиальный и независимый орган. При этом он должен был объединить не только регулирование страхового и фондового рынков, но и банковский надзор.

Рассмотрение вопроса о возможности объединения функций по регулированию всех сегментов финансового рынка (фондового, страхового, банковской деятельности, деятельности негосударственных пенсионных фондов) и создании мегарегулятора, а также о возможности объединения надзора за различными институтами финансового рынка в одном федеральном органе было предусмотрено в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.).

К маю 2007 г. из-за противоречий в правительстве и отставки главы ФСФР О. Вью-гина, являвшегося активным сторонником создания мегарегулятора, процесс обсуждения был практически остановлен.

В середине декабря 2010 г. Минфин обнародовал проект указа президента, предусматривающий создание мегарегулятора на базе подконтрольного главе государства Росстрахнадзора путём присоединения к нему подчинённой правительству ФСФР. В конце месяца после совещания у президента Дмитрия Медведева концепция изменилась - предлагалось упразднить уже Росстрахнадзор и передать его функции ФСФР.

Президент России 4 марта 2011 г. подписал указ «О мерах по совершенствованию го -сударственного регулирования в сфере финансового рынка», предусматривающий создание прообраза мегарегулятора на базе ФСФР.

Многолетняя дискуссия о создании в России финансового мегарегулятора завершилась в январе 2013 г. решением Президента России об интеграции ФСФР в Центральный банк РФ.

3. Содержание современного этапа регулирования финансовых рынков

В марте 2013 г. Минфин России внес в Правительство страны проект федерального

закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Банку России полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков». Законопроект предусматривает передачу Банку России полномочий Федеральной службы по финансовым рынкам по нормативно-правовому регулированию (без наделения правом представлять в правительство проекты федеральных законов и проекты нормативных правовых актов президента России и правительства), контролю и надзору в сфере финансовых рынков, в том числе страховой деятельности, кредитной кооперации и микрофинансовой деятельности, деятельности товарных бирж, биржевых посредников и биржевых брокеров, формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений и иных полномочий.

Согласно проекту, в большинстве исправленных законов слова «федеральный орган исполнительной власти в области финансовых рынков» заменяются на слова «Банк России». Кроме того, ЦБ отойдет часть полномочий правительства, например, по регулированию и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, в том числе средств «молчунов», которыми сейчас управляет Внешэкономбанк. Представители ФСФР получат в совете директоров ЦБ два места, в результате чего его максимальный состав будет расширен с 12 до 14 человек.

По предварительным планам правительства с конца 2013 г. по начало 2015 г. ФСФР будет существовать внутри ЦБ автономно, а с 1 января 2015 г. начнет работу единая структура мегарегулятора, внутри которой ФСФР получит статус службы. Персонал ФСФР полностью будет сохранён, а руководитель службы получит пост первого зампреда ЦБ и «будет обладать определёнными автономными правами».

Таким образом, в течение двух лет - до 1 января 2015 г. - планируется создать на базе ЦБ РФ единую структуру, которая обеспечит сквозные регулирование, контроль и надзор за всем банковским и практически всем финансовым сектором в России, включая страховщиков, негосударственные пенсионные фонды, биржи, микрофинансовые организации и т. д.

В то же время по результатам предлагаемой реформы ЦБ РФ не окажется единственным регулятором на всем финансовом рынке. В отношении страхования и деятельности негосударственных пенсионных фондов предполагается разделение полномочий между ЦБ РФ и Правительством РФ. Управленческие функции в отношении классических видов страхования должны отойти к ЦБ, а в отношении тех видов, где страховщики выступают, по сути, агентами правительства (обязательное медицинское страхование, страхование военнослужащих и т. п.), - остаться в ведении Правительства РФ. Полномочия по регулированию деятельности негосударственных пенсионных фондов в части добровольного пенсионного страхования, накопительного пенсионного страхования отойдут «единому регулятору в рамках ЦБ», а Правительство РФ будет контролировать деятельность Пенсионного фонда России.

Правом законодательной инициативы ЦБ РФ наделён не будет.

Таким образом, законодательное оформление наделения ЦБ РФ функциями мегарегулятора финансовых рынков в настоящее время заключается, по большому счёту, лишь в технической замене наименования регулирующего органа в тексте законов.

4. Положительные стороны предложенной реформы регулирования финансовых рынков

Как показывает анализ позиций сторонников закрепления за Центральным Банком страны функций мегарегулятора финансовых рынков, ими выдвигаются следующие аргументы в пользу такого решения:

1. Возможность регулирования финансовых конгломератов (организациями, каждая из которых оказывает разнообразные финансовые услуги) и надзора за ними на консолидированной основе с применением единых правил; исключение злоупотреблений участников рынка, использовавших противоречия в регулировании. ЦБ занимается надзором за банковской системой, а банковская система тесно связана с рынком ценных бумаг. Банки занимают значительную долю в качестве держателей облигаций на долговом рынке ценных бумаг.

2. Унифицированный подход к различным типам лиц, оказывающих финансовые

услуги, позволяет устранить дискриминацию при регулировании отношений аналогичной правовой природы и разрешении споров, вытекающих из таких отношений.

3. Снижение административной нагрузки на участников рынка за счёт устранения необходимости согласования действий и решений с несколькими государственными органами.

4. Благодаря мониторингу всей финансовой системы быстрее выявляются угрозы системных рисков.

5. Создание мегарегулятора позволит улучшить качество риск-менеджмента в финансовых организациях за счёт применения передовых практик ЦБ РФ.

6. Сочетание в деятельности мегарегулятора как правоустанавливающей, так и правоприменительной функции, что делает процесс подготовки и внедрения новых норм более гибким, быстрым и отвечающим интересам рынка.

7. Единый регулятор даст импульс к развитию существующих и формированию в России новых сфер финансового рынка, а также будет способствовать созданию финансовых конгломератов, в которых холдинговая компания или иным образом консолидированный собственник владеет несколькими финансовыми институтами, предоставляющими финансовые продукты, относящиеся к разным секторам финансового рынка; перекрестные предложения финансовых продуктов.

8. Мегарегулятор позволит оперативно реагировать на непредвиденные обстоятельства, внешние и внутренние риски. Он способен объединить деятельность различных участников финансового рынка, быстро и эффективно направить ресурсы на разрешение возникших проблем и своевременно проконтролировать результаты такой деятельности.

9. Деятельность мегарегулятора позволит разрешить проблемы конкуренции полномочий и компетенции многочисленных органов финансового контроля, что до сих пор тормозит работу этих государственных ведомств и препятствует эффективной деятельности.

10. Мегарегулятор способен лучше сгенерировать, обеспечить конфиденциальность потоков информации, так как оборот ин-

формации происходит внутри одной организации.

11. Существование единого органа позволит стимулировать сотрудничество и налаживание контактов с бизнесом и международными организациями, а также с государственными органами зарубежных стран.

12. Оптимизация расходов на осуществление управленческих функций за счёт снижения издержек взаимодействия.

13. Создание мегарегулятора на базе ЦБ РФ позволит повысить качество и количество управленческих ресурсов без привлечения бюджетного финансирования за счёт использования средств ЦБ РФ.

Глава ФСФР отмечает, что в настоящее время зарплата работника его ведомства в среднем в 3 раза меньше, чем зарплата сотрудника ЦБ. В то же время количество организаций, за которыми осуществляет надзор ФСФР, имеет тенденцию к увеличению -речь идёт о порядка 3,6 тыс. кредитных потребительских кооперативов, более 1,7 тыс. микрофинансовых организаций, более 1,3 тыс. участников рынка ценных бумаг, более 500 страховщиков и более 400 управляющих компаний.

14. ЦБ РФ имеет успешный опыт по осуществлению надзора в одном из секторов финансовых рынков. Деятельность ЦБ РФ вызывает доверие у населения. У россиян нет культуры инвестирования в небанковские финансовые инструменты, поэтому и нет длинных денег. После создание системы страхования вкладов у нас выросли депозиты в банках на 10 трлн руб., а в накопительном страховании жизни - даже сократились. Причина в том, что под руководством Центрального банка создана индустрия, которой население доверяет.

15. ФСФР не сумела выстроить глубокого надзора за финансовыми рынками, потому логично сделать мегарегулятором самый сильный надзорный орган в финансовой сфере - Банк России.

Таким образом, абсолютное большинство доводов не связывают полезность создания мегарегулятора с его образованием в структуре Банка России. Три последних довода, которые свидетельствуют в пользу этого, в значительной мере носят субъективный, сиюминутный характер.

5. Отрицательные стороны предложенной реформы регулирования финансовых рынков

Как показывает анализ позиций противников закрепления за Центральным Банком страны функций мегарегулятора финансовых рынков, ими выдвигаются следующие аргументы против такого решения:

1. Такое решение приведёт к потерям в эффективности надзора в переходный период. Реорганизация неизбежно займет минимум 3-5 лет и вызовет излишнюю мобильность кадров, ослабление управляемости, нестабильность штатов, структур и полномочий, превалирование текущих организационных задач над перспективными. Это может замедлить развитие рынка, привести к повышению регулятивных издержек и нарастанию системного риска. О неизбежности потерь в переходный период говорит опыт Норвегии, Швеции и Японии.

2. Закрепление всех функций по регулированию финансовых рынков за ЦБ РФ приведёт к игнорированию специфики отдельных секторов финансового рынка, снижению гибкости в регулировании. Финансовые рынки - это узкая сфера деятельности, и мало тех, кто в ней по-настоящему профессионален. ЦБ вряд ли сможет реализовать функции регулятора финансового рынка в необходимом объёме. Ряд функций ФСФР качественно отличаются от того, чем сейчас занимается ЦБ. Например, выявление манипулированием рынка, инсайд, регистрация микрофинансо-вых организаций, депозитарии.

3. Закрепление всех функций по регулированию финансовых рынков за ЦБ РФ приведёт к механическому распространению жестких правил банковского регулирования и банковского надзора на не требующие этого сферы деятельности.

4. Создание мегарегулятора на базе ЦБ РФ, и без того являющегося самым крупным центробанком в мире, приведёт к бюрократизации принятия решений и «запаздыванию обратной связи».

5. Создание мегарегулятора на базе ЦБ РФ вызовет конфликт интересов, возникающий вследствие концентрации у Банка России множества различных функций, а также участия ЦБ в капитале и управлении отдельными крупными игроками финансового рынка.

6. Создание мегарегулятора на базе ЦБ РФ вызовет резкий рост нагрузки как на орган надзора (количество поднадзорных организаций увеличится примерно в 9 раз), так и на поднадзорные организации (по имеющимся оценкам, примерно в 5 раз).

Основные показатели деятельности ФСФР в настоящее время: среди подконтрольных 9000 микрофинансовых организаций, инвестфондов; 206 000 АО, которые регистрируют проспект эмиссии; за год выдано 609 лицензий (у ЦБ - 20); вынесено 5000 требований по устранению нарушений (500 у Центробанка); выписано 5000 штрафов (300 - у ЦБ).

7. Финансовый рынок подвижен и неустойчив, а ЦБ отличается консерватизмом. Этот консерватизм может сдерживать развитие рынка ценных бумаг.

8. В России отсутствует развитый многосекторальный финансовый рынок с определёнными в большем или меньшем приближении «правилами игры», для повышения эффективности которого (за счёт согласования таких правил и управленческих решений в разных секторах) требовалось бы объединение управленческих усилий в рамках мегарегулятора. При нынешнем состоянии финансового рынка в стране более логичной выглядит специализация ЦБ РФ на банковском секторе, а ФСФР России - на небанковских участниках финансового рынка.

9. На наш взгляд, одним из важнейших препятствий (не выделяемых аналитиками) к наделению ЦБ РФ функциями мегарегулятора является неопределённость с правовым статусом Банка России в системе органов власти. Согласно позиции, изложенной на официальном сайте Центрального банка РФ, Банк России выступает как особый публично-правовой институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения, он не является органом государственной власти, однако его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения [1]. Неопределённость правового статуса ЦБ РФ сказывается и на регулировании его взаимоотношений с органами государственной власти. Так, процедуры согласования

с Правительством РФ основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики не регламентированы ни одним из профильных законов.

Наделение функциями мегарегулятора структуры с не до конца определённым ни в науке, ни в практике управления правовым статусом, формально не зависимой от органов государственной власти, чревато потерей управляемости финансовых рынков, невозможностью адекватно регулировать происходящие на них процессы в координации с общегосударственными управленческими трендами.

На наличие подобных рисков и на неоп-ределённость со стратегией их нивелирования указывают и предложения Правительства РФ, высказываемые в самом начале реформы регулирования финансовых рынков. Так, предполагается введение двух представителей Правительства РФ в состав Совета директоров Банка России с правом совещательного голоса. Такие представители призваны лишь ставить на обсуждение Совета вопросы регулирования особо значимых для исполнительной власти секторов финансового рынка (как, например, ОСАГО).

Проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Банку России полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» закрепляет принятие многих управленческих решений в сфере финансовых рынков Правительством РФ по согласованию с ЦБ РФ. Между тем механизм такого согласования не только не прописан в законе, о нем нет чёткого представления ни у учёных, ни у практиков.

6. Перспективные направления регулирования финансовых рынков

Идея создания мегарегулятора находится в тренде мировых реформ в этом секторе: на постепенной консолидации финансового, банковского и страхового надзора с 2008 г. настаивают международные организации, соответствующие рекомендации принимались в рамках 08 и 020. Однако для России с относительно изолированными друг от друга банковским и финансовым секторами, а также с менее влияющими на макроэкономические показатели финансовым и фондовым

рынками такая идея вряд ли эффективна. Единый регулятор эффективен там, где велика доля организаций, работающих одновременно на всех финансовых рынках.

Международный опыт не даёт однозначного ответа в вопросе движения к мегарегулятору.

В современном мире многие финансовые рынки живут и без мегарегулятора - достаточно вспомнить два наиболее мощных национальных рынка, США и Китай, которые к тому же в итоге быстрее других преодолели последствия кризиса 2008-2009 гг. В настоящее время среди 115 полных членов Международной ассоциации регуляторов рынка ценных бумаг (IOSCO) концепция мегарегулятора реализуется в 50 странах. При этом в 33 странах существует единый независимый мегарегулятор (с объединением регулирования и надзора), не являющийся центральным банком. В 13 странах функции мегарегулятора осуществляют национальные (центральные) банки, и ещё в четырёх странах внедрена модель twin peaks (твин пикс - две вершины), когда полномочия по пруденциальному регулированию и надзору за системно значимыми организациями (небанковскими финансовыми компаниями с достаточно большими консолидированными балансами) закреплены за центральным банком, а в ведении второго регулятора находится регулирование небанковских финансовых организаций и контроль за ними.

Если взять крупнейшие финансовые рынки, то лишь в одной стране из 25 в качестве мегарегулятора выступает национальный банк - в Сингапуре. Все другие случаи выбора центрального банка в качестве мегарегулятора - это страны с крайне малыми рынками, на которых господствуют банки преимущественно иностранные.

Политическая задача с имеющимися ресурсами и в короткое время создать цивилизованные правила сохранения капиталов людей и компаний, а также иные вышеописанные положительные моменты создания мегарегулятора достижимы и иными спосо-

бами, с минимизацией опять же описанных выше рисков.

Как и любое управленческое решение, запуск реформы регулирования зависит от состояния самого объекта управления (регулирования), т. е. от ответа на вопрос: достаточно ли развит и обширен финансовый рынок в государстве, чтобы отказываться от функционального (секторального) регулирования и переходить к мегарегулированию? Для России ответ на этот вопрос очевиден. Создание собственно мегарегулятора должно быть завершающим этапом сложного периода реформирования, включающего унификацию регулирования и надзора на различных сегментах финансового рынка и длящегося, как показывает мировая практика, не менее 10-12 лет.

При таких условиях наиболее целесообразной моделью реформирования регулирования на финансовых рынках представляется подобие модели «твин пикс», когда за Банком России сохраняются существующие полномочия, а статус ФСФР России усиливается за счёт наделения её всем объёмом регулятивных и надзорных функций в отношении небанковских участников финансовых рынков. На протяжении последующего периода осуществляется гармонизация регулятивных требований в обеих сферах, которая завершается организационным слиянием двух регуляторов. Такая модель требует значительного увеличения бюджетного финансирования ФСФР России, однако позволяет достичь всех выявляемых положительных результатов от создания мегарегулятора с минимизацией появляющихся рисков.

1. См.: Дружинин Д. Н., Тоцкий М. Н. К вопросу о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации // Финансовое право. -2006. - № 6.