Проблема законодательной легитимизации участия граждан в охране общественного порядка и варианты ее решения

ИНФОРМАЦИЯ ПО IV-Й МЕЖДУНАРОДНОЙ НАУЧНОПРАКТИЧЕСКОЙ КОНФЕРЕНЦИИ

Чистяков В.В., профессор, Гпавный редактор

В журнале «Пробелы в российском законодательстве» №3.2010 г. мы начали освещать события IV-ой Международной научно-практической конференции «Пробелы в российском законодательстве» памяти академика В.Н.Кудрявцева. В частности, были опубликованы доклады участников конференции в виде научных статей.

В этом выпуске мы продолжаем публикации материалов конференции. Ниже приводятся некоторые из докладов ученых, выступивших на пленарном заседании.

ПРОБЛЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ЛЕГИТИМИЗАЦИИ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И ВАРИАНТЫ ЕЕ РЕШЕНИЯ

А.М. Кононов, д.ю.н., профессор. Заслуженный юрист РФ, начальник кафедры управления органами внутренних деп Академии управления МВД России.

Среди множества «пробельных» проблем нашего законодательства можно с уверенностью выделить те, которые следовало бы называть долгожителями. Одной из таких проблем является законодательное закрепление права граждан участвовать в охране общественного порядка.

Отечественная история и опыт зарубежных стран красноречиво свидетельствуют, что эффективное решение задач охраны общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, соблюдение законности и укрепление правопорядка в стране невозможно без участия граждан. Опора на поддержку граждан и общественных объединений - одно из непременных условий по предупреждению и пресечению правонарушений, устранению причин их порождающих. Чем активней граждане и учреждаемые ими общественные институты оказывают содействие специально созданным профессиональным правоохранительным органам, чем разнообразней формы их участия, тем успешнее деятельность последних.

Убедительным подтверждением сказанного является опыт советского периода российского государства. Созданные в первые дни Советской власти рабочие дружины, которые в последующие годы были преобразованы в общества, бригады содействия милиции, а с 1959 года в добровольные народные дружины (ДНД), стали реальной силой в системе обеспечения правопорядка. Основной задачей ДНД было оказание содействия милиции в борьбе с преступлениями, нарушениями общественного порядка и правил общежития. Члены дружин проводили большую воспитательно-профилактическую работу среди населения и в трудовых коллективах, предупреждали и пресекали правонарушения. В этих целях они наделялись правом применения некоторых мер административного принуждения: требовать от нарушителя соблюдение установленных правил поведения, прекра-

щения правонарушения, проверять документы, удостоверяющие личность, доставлять правонарушителя в штаб ДНД или милицию для установления личности и составления протокола, принимать другие меры для поддержания правопорядка. Участи в работе ДНД поощрялось и стимулировалось государством: жизнь и здоровье дружинников охранялись от преступных посягательств нормами уголовного закона, члены ДНД во время дежурств имели право бесплатного проезда в общественном транспорте, им предоставлялся дополнительный трехдневный отпуск.

В той или иной форме примеры участия населения в поддержании правопорядка и противодействии преступности можно встретить практически в любом современном государстве. Например, в США сегодня действую более пятидесяти видов различных общественных объединений правоохранительной направленности: от групп наблюдения за порядком на улицах, члены которых, не вмешиваясь в происходящее, лишь информируют полицию о правонарушении, до специальных формирований, члены которых носят форму и имеют право в случае задержания преступника применять оружие и спецсредства.

С развалом Советского Союза сложившиеся формы сотрудничества органов внутренних дел с общественностью, которые были основаны преимущественно на административно-командных и партийных методах организации, стали неприемлемыми. Вместе с тем, в настоящее время в Российской Федерации сформировалась острая необходимость поиска путей привлечения населения к участию в охране общественного порядка, что обусловлено целым рядом объективных причин, среди которых, пожалуй, наиболее существенными являются достаточно высокий уровень криминализации общественной жизни и низкая эффективность системы правоохранительных органов государства.

Проведенные в ряде регионов страны социологические исследования свидетельствуют, что большинство граждан выражают потенциальную готовность прямо или косвенно содействовать органам внутренних дел в обеспечении правопорядка и борьбе с преступностью. Следует отметить, что население проявляет заметную активность в этом направлении. Опрос среди жителей Калининграда, Краснодара, Москвы, Саратова, Ставрополя, Якутска, Ярославля показал, что практически каждый второй респондент не исключает для себя возможность в той или иной форме оказывать посильную помощь милиции в борьбе с преступностью1.

Характеризуя рассматриваемую проблему, было бы неверным не замечать многочисленные попытки возрождения былой активности граждан. В настоящее время граждане в той или иной степени имеют возможность содействовать правоохранительным органам на добровольной основе как индивидуально, так и через общественные объединения.

Индивидуальное участие граждан в охране общественного порядка не вызывает особых юридических проблем. Оно осуществляется путем сообщения правоохранительным органам о фактах правонарушений; оказания содействия в профилактической работе с лицами, склонными к совершению правонарушений; участия в пропаганде правовых знаний. Индивидуальное участие заключается и во внештатном сотрудни-

1 См.: Мельников О.Ю. Административно-правовое регулирование участия граждан Российской Федерации в охране общественного порядка. Дис. на соиск. учен. степени канд. юрид. наук. -М., 2009. С.74.

честве граждан с органами внутренних дел (хотя в данном случае имеется проблема правого регулирования).

Сложнее обстоит дело с коллективными формами участия граждан в охране общественного порядка. Как правило, это происходит в рамках общественных объединений, уставные цели которых предусматривают оказание содействия в реализации правоохранительной функции органам государства и местного самоуправления. Они создаются и осуществляют свою деятельность в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях» и своими уставами. В законе определено, что право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей.

В настоящее время наибольшее распространения получили такие общественные формирования правоохранительной направленности, как народные дружины, общественные пункты охраны правопорядка, казачьи дружины, объединения граждан по охране домов и др. Порядок их образования и деятельности, задачи, обязанности и права, материально-техническое обеспечение, а также руководство определяются соответствующими положениями.

Однако любые попытки возродить деятельность добровольных народных дружин, которые достаточно часто в последние годы предпринимались на уровне субъектов Российской Федерации, упираются в отсутствие правовых основ, регулирующих участие населения в охране общественного порядка.

Справедливости ради надо отметить, что российские законодатели неоднократно пытались восполнить этот правовой пробел. Одна из таких попыток чуть было не увенчалась успехом. Принятый в 1998 году Федеральным Собранием закон «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка» был отклонен Президентом Российской Федерации Б.Н. Ельциным как противоречащий конституционным нормам.

Этим законом предусматривалась возможность участия граждан в обеспечении правопорядка индивидуально, в форме внештатного сотрудничества с правоохранительными органами или в форме членства в общественных объединениях содействия правоохранительным органам (народных дружинах). Краеугольным камнем данного законопроекта стала норма, устанавливающая право народных дружинников применять к правонарушителям меры административного принуждения (проверка документов, удостоверяющих личность; доставление правонарушителей в правоохранительные органы или помещения народных дружин; изъятие у них предметов и вещей, которые могут угрожать безопасности дружинника; составление протокола об административном правонарушении; применение к правонарушителям в случае необходимости физической силы и специальных средств и др.).

Необходимость наделения народных дружинников подобными полномочиями вполне понятна и объяснима. Авторы закона, руководствуясь примером ДНД советской эпохи, действительно стремились создать правовую основу для формирования общественных объединений правоохранительной направленности, способных эффективно решать задачи охраны правопорядка. Однако они не учли, что Конституция Российской Федерации не предусматривает возможность применения одним физическим лицом в отношении

другого физического лица, каких либо мер принуждения, ограничивающего его права и свободы.

В соответствии с ч.2 ст. 45 Конституции РФ каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Это в случае, когда противоправные действия совершаются в отношении его самого. А как быть в случаях, когда права еще не нарушены, правонарушение еще не совершенно, но есть основания предполагать, что гражданин может его совершить, причем противоправность его деяний направлена на третьих лиц, или в отношении неопределенного круга лиц? Применение в данном случае административно-предупредительных мер, имеющих принудительный характер, будет являться ограничением свобод, того, в отношении которого эти меры применяются. А в соответствии с действующим законодательством правом применения таких мер наделены только сотрудники правоохранительных органов.

В тоже время участие граждан в обеспечении правопорядка является важнейшим правом и одной из форм непосредственного выражения народом своей власти, которая проявляется (опосредовано) во многих конституционных положениях. В силу сказанного следует, что в российском законодательстве нет, и не может быть запрета на участие граждан в обеспечении правопорядка. Есть лишь приоритетная обязанность государственных органов обеспечивать и укреплять правопорядок, защищать права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации. Если граждане России имеют право на управление делами государства в сфере правопорядка и возможность участвовать в охране общественного порядка на уровне местного самоуправления, то на государственных органах лежит обязанность содействовать реализации этих прав.

Еще одно обстоятельство, которое нельзя игнорировать: исходя из конституционных положений функция охраны общественного порядка и борьбы с преступностью является прерогативой органов публичной власти - государственной и муниципальной. Попытка переложить бремя ее реализации на плечи непрофессиональных общественных формирований - дружины уже имела место в отечественной истории и очень быстро была признана несостоятельной2. Поэтому делегирование данной функции гражданским институтам в полном объеме недопустимо. Здесь можно говорить лишь об участии граждан в охране правопорядка и их содействии правоохранительным органам.

Таким образом, следует признать, что решение вопроса о создании правовых основ участия граждан Российской Федерации в охране общественного порядка находится сегодня в неком законодательном тупике и для выхода из него необходима большая и кропотливая законотворческая работа.

В этой связи нельзя не вспомнить, что по-прежнему остается не реализованным закрепленное в ст. 132 Конституции Российской Федерации положение о праве органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка на территории соответствующего муниципального образования. Это положение получило свое развитие в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г., согласно которого охрана общест-

2 С 28 октября (10 ноября) 1917 года по 10 мая 1918 отряды рабочей милиции формировались на непрофессиональной добровольной основе и не могли эффективно обеспечивать общественный порядок и реально бороться с преступностью

венного порядка отнесена к вопросам местного значения и относится к ведению муниципальных образований: районов и городских округов. В целях реализации этой функции указанным законом предусмотрена возможность создания муниципальной милиции.

Муниципальная милиция - абсолютно новый для российской правовой системы субъект правоохранительной деятельности. Ее создание позволило бы сформировать в Российской Федерации принципиально иную систему организации охраны общественного порядка, основанную на сочетании элементов централизации и децентрализации, дало возможность населению муниципальных образований непосредственно осуществлять охрану общественного порядка и, тем самым способствовало развитию местного самоуправления и укреплению правопорядка в нашей стране.

К сожалению, в силу ряда причин активная работа по созданию в Российской Федерации данных органов, проводимая в середине - конце 90-х годов прошлого столетия, сегодня фактически прекращена. Проведенный в ряде муниципальных образований эксперимент (1998-2000 гг.) показал, что в настоящее время в стране еще не сложились должные социальнополитические, социально-экономические и организационные условия для самостоятельного осуществления органами местного самоуправления охраны общественного порядка.

В этой ситуации представляется единственно верным продолжить поиск иных путей и форм реализации конституционного права органов местного самоуправления на осуществление охраны общественного порядка.

В качестве «альтернативного» варианта на наш взгляд следует подумать о возможности привлечения населения (граждан, проживающих на территории муниципального образования) к решению вопросов охраны общественного порядка в рамках муниципальнообщественного формирования по охране общественного порядка.

Муниципально-общественное формирование может рассматриваться в качестве новой организационноправовой формы некоммерческой организации. Оно представляет собой основанное на членстве добровольное объединение граждан, создаваемое органом местного самоуправления в целях решения населением муниципального образования вопросов местного значения. В нашем случае - для реализации права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка на территории муниципального образования.

Финансирование муниципально-общественного формирования должно осуществляться за счет средств местного бюджета (бюджета муниципального образования).

Непосредственное руководство муниципальнообщественным формированием возлагается на органы местного самоуправления, которые решают вопросы материально - финансового и кадрового обеспечения этих формирований. Оперативное управление деятельностью муниципально-общественных формирований могут осуществлять органы внутренних дел в лице специально выделяемых сотрудников, которые были бы прикомандированы к данным формированиям и проводили соответствующую работу по координации деятельности с органами внутренних дел, обучению и подготовке членов муниципально-общественного формирования. В целях эффективного использования

муниципально-общественных формирований они должны включаться в план единой дислокации сил и средств, задействованных в охране общественного порядка на территории муниципального образования.

Действенную помощь в борьбе с преступностью граждане смогут оказать только в случае закрепления на федеральном уровне норм, определяющих правовой статус формирований граждан по охране общественного порядка и лиц в них состоящих. Члены муниципально-общественного формирования должны быть наделены правами, которые позволяли бы им при выполнении задач, стоящих перед формированиями, применять в строго оговоренных законом случаях меры административного принуждения.

Одним из обязательных условий функционирования муниципально-общественных формирований является надлежащая правовая и социальная защищенность его членов.

Федеральное законодательство должно четко определить полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию участия граждан в охране общественного порядка.

Представляется, что осуществить все вышеизложенное можно путем принятия федерального закона «Об основах участия граждан Российской Федерации в охране общественного порядка», а так же с помощью внесения дополнений в ряд действующих законов, в том числе в КОАП РФ и УК РФ.