Организация межмуниципального сотрудничества: Российский и зарубежный опыт

Организация межмуниципального сотрудничества:

С/ С/ /** С/

россиискии и зарубежный опыт

Е.С. Арумова

Под межмуниципальным сотрудничеством в Российской Федерации понимаются формы объединения и согласования интересов, координации действий муниципальных образований и (или) их органов в целях обеспечения представительства интересов муниципальных образований на всех уровнях государственной власти, в международных органах и организациях, а также в целях повышения эффективности и результативности решения вопросов местного значения1. Сотрудничество между муниципальными образованиями может осуществляться для совместной защиты общих интересов перед органами государственной власти, обмена опытом работы и т.п. Оно может принимать формы союзов, ассоциаций, хозяйственных обществ и др.

В Европейской хартии местного самоуправления (ст. 10) указано, что право органов местного самоуправления вступать в ассоциацию для защиты и достижения общих интересов, а также в международную ассоциацию органов местного самоуправления должно быть признано в каждом государстве2.

Возможность объединения муниципальных образований в союзы и ассоциации предусмотрена законодательством большинства зарубежных стран. Такие союзы существуют уже много лет и накопили значительный опыт работы.

В США наиболее значимой является Национальная лига городов, главной задачей которой является лоббирование интересов городов в Конгрессе США и федеральном правительстве. Она объединяет столицы штатов, наиболее крупные города и городские агломерации. В каждом штате имеется также своя лига городов, так что крупный город может входить одновременно и в лигу штата, и в Национальную лигу. Для организации межмуниципального хозяйственного сотрудничества и решения задач, затрагивающих интересы нескольких соседних муниципалитетов, в США создаются так называемые специальные округа (школьные, водохозяйственные и др.).

В Германии в каждой федеральной земле существуют: Съезд городов (для городов нерайонного подчинения), Союз городов и общин (для муниципалитетов районного подчинения) и Съезд районов (для районов). Общефедеральными объединениями являются Немецкий союз городов и общин и Немецкий

1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ. Принят ГД ФС РФ 16.09.2003 ред. от 03.11.2010. М.: Проспект, 2010.

2 Европейская хартия местного самоуправления. Ратифицирована Российской Федерацией ФЗ № 55 от 11 апреля 1998 г. Вступила в силу 1 сентября 1998 г.

съезд районов. В состав Немецкого союза городов входят 745 членов, в том числе 144 города — непосредственные члены и 601 город — косвенные члены (входящие в 11 земельных союзов). Кроме того, в Союз входят 8 региональных и специализированных союзов в качестве чрезвычайных членов.

Начиная с 1950-х годов в Германии действует Центр по вопросам совершенствования местного самоуправления, который финансируется за счет отчислений коммун. Он готовит положения, которые не носят нормативного характера, но признаются и используются практически всеми коммунами. В частности, Центром был разработан список компетенций местных администраций, объединенных в тематические разделы (управление, социальная сфера, снабжение и утилизация отходов), которого в целом придерживаются все коммуны. Это показательный пример саморегулирования деятельности коммун.

Датские муниципалитеты образовали Национальную ассоциацию местных властей, однако членство в ней добровольное, поэтому два муниципалитета так и не вступили в нее, хотя пользуются преимуществами, полученными остальными муниципалитетами через свою ассоциацию.

В рамках деятельности Национальной ассоциации местных властей Дании свою деятельность осуществляет Кредитная ассоциация местных властей. Это некоммерческая организация для стимулирования муниципалитетов к реализации инвестиционных проектов. Средства аккумулируются из взносов му-ниципалитетов-участников и государственных субсидий. Ассоциация предоставляет кредиты муниципалитетам и межмуниципальным организациям для строительства установок центрального отопления, электростанций, установок для газовых компаний, заводов по сжиганию отходов, строительства социального жилья для пенсионеров, лечебниц, центров дневного пребывания для пенсионеров и инвалидов и для других общественных нужд3.

В Испании существуют такие ассоциации, как синдикаты коммун. Это добровольные объединения, создаваемые для совместного осуществления определенных работ, относящихся к компетенции заинтересованных коммун. Синдикаты коммун — это межмуниципальные ассоциации со статусом юридического лица — имеют собственные бюджеты (из обязательных взносов членов-коммун, субсидий из государственного бюджета, займов, а также частично из сборов платежей за пользование услугами), но правом устанавливать собственные налоги не обладают.

Руководят работой синдиката комитет, формируемый из представителей входящих в его состав коммун, и председатель синдиката. Особо выделяются смешанные синдикаты, в которые могут входить не только муниципалитеты, но также и департаменты (территориальные единицы государственного управления) и общественные организации.

В Великобритании имеются ассоциации графских, окружных и низовых (деревенских, приходных, коммунных) звеньев муниципальной системы. Как правило, они действуют самостоятельно, поддерживая связи с министрами центрального правительства.

3 Rudie Hulst, Andre Van Montfort. Inter-municipal cooperation in Europe. Vrije University Amsterdam, The Netherlands, Published by Springer, P.O. Box 17, 3300 AA Dordrecht, The Netherlands, ISBN-139781-4020-5379-5 (e-book), 2007.

Во Франции осуществляют свою деятельность синдикаты и дистрикты. Дистрикты — это ассоциации, близкие к синдикатам, но предусматривающие более высокую степень интеграции муниципалитетов. Руководят дистриктом совет и председатель, решение которых обязательно для всех членов-участников. Основное отличие дистрикта от синдиката — элементы фискальной самостоятельности. Формами его финансового обеспечения, наряду со взносами участников, субсидиями из госбюджета, займами и сборами платежей с населения за пользование услугами, могут являться также собственные налоги дистрикта, вводимые решением его Совета. Кроме того, муниципалитеты - члены дистрикта могут взамен членских взносов перечислять дистрикту часть местных налогов по установленной советом дистрикта ставке.

В процессах реформирования местного самоуправления в Польше активно участвуют 4 общественных организации (корпорации):

- Союз польских метрополий, объединяющий 12 крупных городов;

- Союз польских городов, объединяющий свыше 240 средних городов;

- Союз польских городков, объединяющий гмины с населением менее 40 тыс. жителей;

- Союз сельских гмин, объединяющий более 350 гмин.

Эти организации заключили соглашение об интеллектуальном сотрудничестве и выходят в Правительство с совместными обращениями по всем вопросам, по которым достигают соглашений. Цель объединения — достичь консенсуса по законодательным актам в сфере местного самоуправления. Особенно актуальны для них сейчас вопросы децентрализации публичных финансов4.

Авторитетными неправительственными международными форумами местных властей являются:

- Международный союз местных властей, основной задачей которого является создание благоприятных условий межмуниципального сотрудничества, защита интересов местного самоуправления в собственных государствах и на международном уровне;

- Конгресс местных и региональных властей Европы, в составе которого имеется палата местных властей.

В России союзы и ассоциации местных властей стали создаваться сравнительно недавно, с началом перестройки. Первой в 1986 г. была создана Ассоциация сибирских городов, преобразованная в дальнейшем в Ассоциацию сибирских и дальневосточных городов (АСДГ). Большую роль в развитии межмуниципального сотрудничества и защите интересов местного самоуправления сыграл образованный в 1991 г. Союз российских городов, объединивший в основном столицы субъектов РФ и другие крупные города.

Согласно действующему законодательству, союз (ассоциация) органов местного самоуправления является юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Учредителями союзов и ассоциаций являются органы местного самоуправления. Учредительными договорами устанавливаются вид деятельности союза (ас-

4 Rudie Hulst, Andre Van Montfort. Inter-municipal cooperation in Europe. Vrije University Amsterdam, The Netherlands, Published by Springer, P.O. Box 17, 3300 AA Dordrecht, The Netherlands, ISBN-139781-4020-5379-5 (e-book), 2007.

социации), права на долевое участие и пользование результатами деятельности, организационные формы управления, порядок и процедура принятия решений по всем вопросам работы. Союзы и ассоциации создаются без ограничения срока деятельности, если иное не установлено учредительными документами5.

Большое разнообразие, многочисленные параметры, используемые для описания сфер и видов деятельности союзов и ассоциаций, вызывают необходимость их классификации.

По территории действия союзы и ассоциации муниципальных образований подразделяются на региональные, межрегиональные и общероссийские.

Региональные союзы и ассоциации объединяют муниципальные образования, расположенные в границах одного субъекта РФ.

Межрегиональные союзы и ассоциации объединяют муниципальные образования в рамках крупных макрорегионов. К ним относятся Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Союз городов Центра и Северо-Запада России, Ассоциация городов Поволжья, Ассоциация муниципальных образований «Города Урала».

Общероссийские союзы и ассоциации представляют интересы муниципальных образований на всей территории Российской Федерации. Основными из них являются Союз российских городов и Союз малых и средних городов России.

По профилю деятельности союзы и ассоциации муниципальных образований делятся на представляющие интересы всех муниципальных образований соответствующей территории и специализированные ассоциации по отраслевым или иным направлениям деятельности. К числу специализированных ассоциаций относятся Союз шахтерских городов, Ассоциация развития наукоградов, Союз закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО), Ассоциация городов Заполярья и Крайнего Севера, Союз малых исторических городов и др.

По уровню представительства выделяют союзы и ассоциации, объединяющие муниципальные образования в целом и объединяющие только отдельные органы местного самоуправления (например, представительные органы, жилищно-коммунальные службы, органы здравоохранения и т.п.).

Союзы и ассоциации муниципальных образований принимают участие в разработке и обсуждении проектов законов, затрагивающих интересы местного самоуправления, реализации государственных программ поддержки местного самоуправления, участвуют в парламентских слушаниях и международных форумах по проблемам местного самоуправления, осуществляют взаимодействие с зарубежными союзами и ассоциациями. Многие положительные результаты, достигнутые за последние годы в России в ходе муниципальной реформы, явились следствием совместной работы союзов и ассоциаций муниципальных образований.

В 1998 г. по инициативе ряда союзов и ассоциаций муниципальных образований был учрежден Конгресс муниципальных образований Российской Федерации — единая общенациональная организация, своеобразный «союз союзов»,

5 О некоммерческих организациях. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7 ФЗ. Принят ГД ФС РФ 08.12.1995 (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.10.2010). М.: Проспект, 2010.

представляющий интересы всех типов муниципальных образований России при взаимодействии с федеральными органами государственной власти, а также с зарубежными и международными организациями по вопросам местного самоуправления. С 2006 г. эти функции стал осуществлять Общероссийский конгресс муниципальных образований Российской Федерации.

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. внес ряд существенных изменений в деятельность союзов и ассоциаций муниципальных образований России. Согласно ему, в каждом субъекте РФ в 2006 г. был образован единый совет муниципальных образований. В связи с этим наряду с союзами и ассоциациями, создаваемыми на добровольной основе, появляются создаваемые по предписанию. Организация и деятельность таких советов осуществляются в соответствии с законодательством о некоммерческих организациях применительно к ассоциациям. Совет должен иметь свой устав и органы управления. Он определяет размер и порядок уплаты членских взносов на осуществление своей деятельности. Совет не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований или ограничивать ее. Существование такого совета не препятствует созданию и деятельности в субъекте РФ или на части его территории иных союзов и ассоциаций муниципальных образований. Также законом установлено, что указанные региональные советы могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований, в которое могут также входить иные объединения муниципальных образований6. Таким объединением в настоящее время является Общероссийский конгресс муниципальных образований Российской Федерации. Объединяет около 92% всех муниципальных образований России и создан в целях организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований России, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований РФ с международными организациями и иностранными юридическими лицами7.

Для совместного решения хозяйственных вопросов местного значения установлена возможность создания межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ (ЗАО) и обществ с ограниченной ответственностью (ООО).

Для совместного решения социальных задач федеральным законом разрешено создавать межмуниципальные некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Данные нововведения открыли новые возможности для межмуниципального хозяйственного сотрудничества в интересах местных сообществ.

6 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-Ф3. Принят ГД ФС РФ 16.09.2003 ред. от 03.11.2010. М.: Проспект, 2010.

7 Межмуниципальное движение в России: аналитический отчет Фонда «Институт экономики города». М.: ОЛМА Пресс, 2009. С. 68.

Сегодня можно говорить о трех сложившихся типах форм межмуниципаль-ного сотрудничества, допускаемых российским законодательством:

1) ассоциативные формы (ассоциации, союзы, советы);

2) договорные формы (соглашение о намерениях, договор о совместных действиях, согласование планов социально-экономического и стратегического развития, осуществление совместных консультаций, передача права временного или постоянного пользования муниципальным имуществом иным муниципальным образованиям и др.);

3) организационно-хозяйственные формы (создание координационных, консультативных и совещательных органов, рабочих групп без наделения их статусом юридического лица, создание автономных некоммерческих организаций, фондов, учреждение хозяйственных обществ (ООО, ЗАО)).

За рубежом ассоциации и советы создаются не только с целью защиты политических прав муниципалитетов и продвижения их интересов, но и для:

- развития управленческих технологий (создание различных органов, от координирующих до управляющих);

- защиты профессиональных интересов муниципальных служб (например, ассоциация пожарных бригад, Финляндия);

- объединения ресурсов муниципалитетов в форме различных коммерческих и некоммерческих хозяйствующих субъектов при ассоциациях для оказания услуг муниципалитетам.

Зарубежный опыт предлагает множество вариантов решения задач, выходящих за рамки возможностей одного небольшого муниципального образования (например, организация межмуниципального транспорта или переработки отходов). Для этого необязательно создание надмуниципальных образований. Практикуются следующие варианты:

- покупка услуг «большого» муниципалитета несколькими «маленькими» муниципалитетами (типичными услугами, по которым заключаются соглашения такого рода, являются приюты и кризисные центры);

- создание организаций, в управляющие органы которых входят представители нескольких муниципалитетов (типичными примерами являются компании по обеспечению транспортными услугами);

- партнерство между несколькими муниципалитетами в реализации крупных проектов (примером является строительство станции по переработке отходов) и другие.

Формы хозяйствующих субъектов сходны с российскими, но возможности участия в них муниципалитетов значительно шире. Шире также используются и всевозможные объединения, создаваемые для осуществления различной управленческой деятельности.

К зарубежным формам межмуниципального сотрудничества, которые при определенных технологических доработках могут быть использованы в российской практике, можно отнести:

- софинансирование расходов;

- объединение ресурсов в форме софинансирования расходов, без создания юридического лица, в соответствии с российским бюджетным законодательством затруднительно, но функциями софинансирования обще-

ственно значимых проектов или задач разных муниципалитетов может обладать фонд, который может быть создан в рамках межмуниципаль-ного сотрудничества, при условии включения таких функций в его устав учредителями. При этом финансирование социальнозначимых проектов может осуществляться фондом как за счет целевых взносов учредителей, если это определено уставными документами фонда, так и за счет привлеченных небюджетных средств;

- договор на приобретение услуг. Российское законодательство, в принципе, не запрещает приобретение услуг одним муниципалитетом у другого на основании договора возмездного оказания услуг. Однако в соответствии с гражданским и бюджетным законодательством расходование бюджетных средств на приобретение услуги (даже в рамках межмуници-пального сотрудничества) должно соответствовать процедурам закупки, определенным Федеральным законом № 94-ФЗ8. В отличие от зарубежной практики, где в рамках межмуниципального соглашения цена услуги может быть снижена, российские муниципалитеты не имеют такого опыта. Теоретически установление договорной цены возможно на услуги, тарификация которых осуществляется муниципалитетом, но практически это сделать довольно трудно, особенно на услуги поставщиков, являющихся субъектами естественных монополий или сложившихся монополистов (водоотведение, водоснабжение), чаще всего являющиеся предметом договора. Тарификация данных услуг осуществляется исходя из реальных затрат на их предоставление. Практики разделения стоимости данных услуг на оптовую и розничную в российском правовом опыте нет, поэтому снижение закупочной цены для другого муниципалитета возможно только по схеме предоставления льгот (скидок), но тогда муниципалитет-поставщик должен понимать, из каких средств он будет возмещать предприятию его выпадающие доходы. Вместе с тем бюджетные услуги, расчет стоимости которых пока осуществляется без учета реальных затрат на их оказание, могут быть предметом договора;

- создание совместных администраций. Российское законодательство прямо не возбраняет создание совместной администрации, но ст. 8 Федерального закона № 131 запрещает передачу любым межмуниципальным объединениям полномочий органов МСУ, поэтому в Федеральном законе № 131 передача полномочий по соглашению отнесена к главе 3 «Вопросы местного значения» и не квалифицируется как форма межмуниципаль-ного сотрудничества. Поэтому такая форма координации муниципалитетов, как передача контрольной функции, в соответствии с российским законодательством невозможна. Однако в рамках гражданско-правовых соглашений органы МСУ могут создавать некие органы, но без образования юридического лица. Такие органы могут осуществлять координацию, совместное согласование действий, консультирование. Такие примеры в российской практике уже есть, хотя их и мало, и их решения носят лишь

8 О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ Принят ГД ФС РФ 08.07.2005 года (с изм. и доп., вступающими в силу 03.11.2010).

рекомендательный характер. Например, в Мытищинском районе Московской области в рамках соглашения о сотрудничестве, заключенном между районом и поселениями создан Координационно-консультативный совет, где главы муниципальных образований осуществляют согласование планов и стратегий социально-экономического развития территорий, нормативных правовых актов муниципалитетов и др. важнейших документов. Вместе с тем в условиях жесткой нехватки квалифицированных кадров, особенно в небольших муниципалитетах, совместное осуществление ряда исполнительных функций становится востребованной технологией, поэтому ее разработка требует специального экспертного внимания;

- развитие ассоциативных форм межмуниципального сотрудничества. Российские ассоциации не могут пока осуществить переход от чисто политической сферы активности к управленческой или хозяйственной, они не используют данное им законодательством право организации хозяйствующих субъектов для осуществления той или иной общественнополезной для муниципалитетов деятельности в сфере развития местного самоуправления. Хотя в уставах некоторых ассоциаций (советов) муниципальных образований и закреплено право на осуществление предпринимательской деятельности: «производить товары и услуги, отвечающие целям создания Совета, а также приобретать и реализовывать ценные бумаги, имущественные и неимущественные права, участвовать в хозяйственных обществах и товариществах на вере в качестве вкладчика, если это служит достижению целей, ради которых создан Совет»9 — но даже лучшие из них такую деятельность пока даже не планируют. Поэтому у российской практики есть возможность развития с учетом зарубежного опыта;

- кредитные организации. В России кредитные организации являются только коммерческими, создаваемыми для целей извлечения прибыли. В советской практике существовала форма добровольного общественного кредитования, такая как касса взаимопомощи. Она формировалась из вступительных и ежемесячных взносов участников, хранящихся на текущих счетах сбербанка (чаще всего счетах профсоюзных организаций). Данная организация выдавала беспроцентные ссуды на несколько месяцев. Российское законодательство и сегодня допускает создание потребительских кооперативов граждан (Федеральный закон № 117-ФЗ), но оно не регулирует взаимоотношения юридических лиц, поэтому как форма межмуниципального сотрудничества не пригодно10. Кроме того, выделение бюджетных кредитов сегодня жестко ограничено Бюджетным кодексом РФ, что также, несмотря на актуальность бюджетного кредитования для развития муниципалитетов, не позволяет использовать такую форму межмуниципальной кооперации.

9 Устав Ассоциации Совет муниципальных образований Краснодарского края, утвержден решением учредительного Съезда муниципальных образований Краснодарского края 27 июня 2006 г., с изменениями 17 марта 2008 г.

10 О кредитных потребительских кооперативах граждан. Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 117-ФЗ. Принят ГД ФС РФ 20.07.2001. М.: Проспект, 2009.

В России существуют внутренние и внешние факторы, мешающие развитию межмуниципального сотрудничества.

К внешним факторам относятся:

1. Процедурные сложности, возникающие при попытке реализации норм Федерального закона № 131-ФЗ о межмуниципальном сотрудничестве и гражданского законодательства, регламентирующего хозяйственную деятельность органов публичной власти в рамках межмуниципального сотрудничества (о чем говорилось выше).

2. Отсутствие стимулов к повышению эффективности хозяйствования вследствие сохранения и укрепления модели превалирования бюджетного выравнивания муниципалитетов перед бюджетной автономией. Модель преимущественно бюджетного выравнивания стимулирует муниципалитеты к сохранению принципов формирования бюджетов, ориентированных на увеличение (или по крайней мере сохранение) существующей системы расходов, а не на результат.

3. Отсутствие внятного методического сопровождения межмуниципально-го сотрудничества как со стороны государства, так и со стороны экспертного сообщества.

4. Недостаточное стимулирование данного процесса государством.

5. Советы и ассоциации муниципальных образований пока не стали в полной мере:

- площадкой обмена опытом между муниципальными образованиями и каналом поставки услуг по муниципальному развитию;

- каналом внешних связей и привлечения ресурсов негосударственного сектора (НКО, донорских, научных организаций и др.);

- центром по организации консультационной, методической и внедренческой помощи муниципалитетам, объединившимся в совет для решения своих общих проблем.

К внутренним же факторам можно отнести:

1. Отсутствие у муниципалитетов острой необходимости объединения ресурсов. Не потому, что у них хватает средств на исполнение полномочий, а потому, что законодательство дает другие возможности, например передачу полномочий от менее обеспеченных к более обеспеченным муниципальным образованиям (от поселений — муниципальным районам). Эту возможность поселения часто используют, причем передают фактически без средств возмещения расходов. Такая модель для межмуниципального сотрудничества не подходит, потому что там необходимо все же иметь какие-то ресурсы (денежные, материальные, кадровые), которые пойдут в оборот.

2. Отсутствие навыков эффективного хозяйствования вследствие низкой квалификации муниципальных служащих.

Устранение и первого, и второго блоков причин вполне под силу государству. Таким образом, на наш взгляд, стимулирование развития межмуниципаль-ного сотрудничества должно осуществляться в следующих направлениях:

- наделение межмуниципальных ассоциаций правом законодательной инициативы;

- устранение правовых барьеров развития межмуниципальных хозяйственных обществ (решение проблемы правосубъектности муниципаль-

ных образований и их органов в вопросах учредительства хозяйственных обществ; гармонизация допустимых форм межмуниципальной кооперации, определяемых общим и специальным гражданским законодательством и муниципальным законодательством);

- обеспечение методической поддержки со стороны государства и экспертного сообщества создания проработанных технологий межмуниципаль-ного сотрудничества с учетом зарубежного опыта;

- создание стимулов для муниципальных образований по использованию форм межмуниципальной кооперации для целей повышения эффективности управления муниципальным имуществом и расходования бюджетных средств.

Многие города России имеют значительный опыт сотрудничества с городами других государств в экономической, культурной, образовательной, спортивной и других сферах деятельности. Существует Международная организация породненных городов, в которой участвуют российские города. Некоторые из них имеют по несколько городов-побратимов в различных странах. Дальневосточные города активно участвуют в побратимских связях с городами Японии, проводят совместные конференции, обмениваются опытом работы. Конгресс муниципальных образований РФ сотрудничает с международными союзами и ассоциациями местных властей, организует реализацию совместных программ и проектов, способствует получению международных грантов и распространению в России опыта лучшей практики зарубежных муниципалитетов.

Многие города активно участвуют в международных экономических связях как с целью закупок ряда необходимых товаров (подвижной состав транспорта, медикаменты, медицинское оборудование и многое другое), так и для привлечения инвестиций, в том числе путем создания совместных предприятий.

Опыт кооперационных и внешних экономических связей российских муниципальных образований пока еще невелик, но достигнутые результаты позволяют надеяться на расширение этой сферы деятельности и повышение ее эффективности.