2004. 04. 008. Оттелье М. Швейцария: реформа прав народа на федеральном уровне. Hottelier M. Suisse: reforme des droits populaires de rang Federal // Rev. francaise de droit constitutionnel. - P. , 2003. - n 55. - P. 657-670

ЗІ

[ .... ]

1. Учитывая, что компетенция Конституционного совета строго ограничена Конституцией; что эта компетенция может быть уточнена и дополнена посредством издания органического закона только при соблюдении принципов, указанных в конституционном тексте; что Конституционный совет не может призываться к вынесению решений в других случаях, чем в случаях определенно указанных в этих актах;

2. Учитывая, что ст. б1 Конституции предоставляет Конституционному совету право рассматривать соответствие Конституции органических и простых законов при соблюдении условий, установленных этой статьей; что Конституционной совет не наделяется ни ст. б1, ни ст. 89. ни каким-либо другим положением Конституции полномочиями принимать решения о законах в отношении конституционного пересмотра;

3. Учитывая, что следствием названных норм Конституционный совет не компетентен вынести решение по указанному запросу, которым сенаторы требовали установить соответствие Конституции акта о ее пересмотре по поводу децентрализованной организации Республики: принятого Конгрессом 17 марта 2003 г.,

Решил:

Статья первая. Конституционный совет некомпетентен вынести решение по указанному запросу.

[...]

В.В.Маклаков

2004.04.008. ОТТЕЛЬЕ М. ШВЕЙЦАРИЯ: РЕФОРМА ПРАВ НАРОДА НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ.

HOTTELIER M. Suisse: reforme des droits populaires de rang federal // Rev. frangaise de droit constitutional. - P., 2003. - N 55. - P. 657-670.

Статья профессора Женевского университета М.Оттелье, помещенная в разделе «Хроника» французского «Журнала конституционного права», посвящена реформе Конституции Швейцарии 1999 г., утвержденной на референдуме 9 февраля 2003 г. В результате были приняты поправки к Основному закону: ко второму абзацу ст. 142 и к ст. 195, т.е. к статьям, закрепляющим политические права швейцарских граждан при проведении народных голосований на федеральном уровне. Добавились три новых элемента: 1) введена общая ^ёшга!) народная инициатива, позволяющая избирательному корпусу предлагать не только реформу

Конституции, но и изменение федеральных законов; 2) изменен юридический режим одобрения международных договоров путем введения нового «конвенционного» референдума (ге£ггеМиш сопуепіїоппеї); 3) изменена процедура частичного пересмотра конституции.

После принятия действующей Конституции Швейцарии 1999 г., заменившей Конституцию страны 1874 г., на повестку дня были вынесены две проблемы («две строительные площадки» - «сИапйеге») - реформа федеральной юстиции и политические права швейцарских граждан. Уже 12 марта 2000 г., т.е. через несколько недель после вступления в силу нового Основного закона, швейцарский народ и кантоны одобрили изменения в ее тексте с целью унификации гражданско-правовой и уголовноправовой процедуры, а также внесли некоторые изменения в общую организацию федеральной юстиции. Целью этой реформы было, в частности, разгрузить Федеральный суд, а также пересмотреть порядок обращения в этот орган. Еще одна задача - урегулировать гражданско- и уголовно-процессуальные правила в отношениях 26 кантонов страны, которые оказывались в процессе применения недостаточно проработанными.

Институты непосредственной демократии, закрепленные в Конституции Швейцарии 1999 г. до внесения в них поправок на упомянутом референдуме, на федеральном уровне предусмотрены в ст. 138-142 (народная законодательная инициатива и референдум), а также в ст. 192-195 (положения о пересмотре Конституции). Это относится и к нормам, посвященным избранию членов Национального совета и Совета кантонов (ст. 149 и 150). Последние нормы, однако, не были изменены в результате референдума 9 февраля 2003 г.

Народная законодательная инициатива требует 100 тыс. подписей граждан для изменения всей или части Конституции Швейцарии. После того, как предложение будет рассмотрено Федеральным собранием, оно выносится на народное голосование, на котором необходимо получить двойное большинство - большинство голосов и большинство кантонов. В швейцарском праве референдум рассматривается как консультация народа и кантонов в отношении актов, предложенных в результате инициативы или принятых Федеральным собранием. Референдум проводится по актам нормативного характера, он разделяется на обязательный и факультативный, а также на отсрочивающий и отменяющий (с. 661). Обязательный референдум, предусмотренный в ст. 140 Конституции Швейцарии, проводится при ее пересмотре, в отношении срочных федеральных законов с продолжительностью действия свыше одного года, которые нарушают поло-

жения Конституции, по поводу международных договоров о присоединении Швейцарии к организациям коллективной безопасности (ООН, НАТО) или наднациональным организациям (Евросоюз). Во всех названных случаях требуется одобрение двойным большинством - голосов избирателей и кантонов.

Статья 141 Конституции Швейцарии 1999 г. называет нормативные акты федерального уровня, в отношении которых возможно проведение факультативного и приостанавливающего референдума. Факультативным такой референдум является потому, что для его проведения необходимо представление требования в течение 100 дней со времени опубликования акта с 50 тысячами подписей или требования со стороны восьми кантонов. Такой референдум проводится в отношении федеральных законов, срочных федеральных законов с продолжительностью действия свыше года, которые соответствуют Основному закону, а также в отношении актов об одобрении трех видов международных договоров: договоров с неопределенной продолжительностью действия, которые не могут быть денонсированы; договоров о присоединении Швейцарии к международным организациям; и, наконец, до 9 февраля 2003 г., договоров, ведущих к многосторонней унификации права.

Неважно, какой проводится референдум - обязательный или факультативный, - он часто имеет приостанавливающий эффект, так как акт, переданный на голосование, приостанавливает свое действие до проведения такого голосования. Процедура референдума, таким образом, является постпарламентской, поскольку она следует за работой Федерального собрания.

Вторая часть статьи посвящена собственно конституционной реформе, одобренной на референдуме 9 января 2003 г. Она увеличила политические права граждан: общая народная инициатива на федеральном уровне включена в Конституцию Швейцарии в качестве ст. 139-а. Благодаря этому праву 100 тыс. граждан могут требовать не только пересмотра федеральной Конституции, но и принятия или пересмотра какого-либо федерального закона. В течение длительного времени ограничение народной инициативы только пересмотром Конституции подвергалось критике, поскольку такое право вело к многочисленным предложениям о пересмотре Основного закона и включению в него норм простого законодательного или даже норм регламентарного (т.е. правительственного) регулирования. Значительное число законодательных инициатив, направленных на включение в Конституцию каких-либо норм, вполне могли бы найти свое отражение на уровне простого закона. Швейцарская Консти-

туция не содержит норм, ограничивающих пределы ее пересмотра по характеру закрепленных в ней правовых норм. В то же время отсутствие права народной инициативы в законодательной области на федеральном уровне принуждало авторов использовать только одну возможность, а именно требовать внесения своих предложений в Конституцию страны. Реформа 9 февраля 2003 г. позволяет включать такие предложения на адекватный значению этих предложений нормативный уровень. Инициатива внесения такого рода предложений со стороны избирателей может осуществляться только в виде пожелания в общих выражениях (с. 663), после чего должна следовать большая работа Федерального собрания по конкретизации предложения. Если Собрание отвергает народную инициативу, то оно передает ее на голосование народа в соответствии с положениями абз. 5 ст. 139-а Конституции; если оно эту инициативу принимает, то готовит изменения на конституционном или законодательном уровне. Федеральному собранию, таким образом, предоставлено право определять «ранг», т.е. уровень предлагаемых изменений.

Если Федеральное собрание посчитает, что изменения касаются норм конституционного характера, то оно конкретизирует предложение, используя соответствующие положения об обязательном референдуме, содержащиеся в абз. 1 ст. 140 Основного закона. Если Федеральное собрание посчитает, что народная инициатива относится лишь к простому законодательному уровню, то палаты конкретизируют предложения для соответствующего уровня. В этом случае выработанное предложение передается на референдум, если того потребуют 50 тыс. избирателей в соответствии со ст. 141 Конституции Швейцарии. При таком голосовании принимается в расчет только большинство голосов избирателей.

Согласно новой ст. 139-Ь Швейцарии Конституции Федеральное собрание имеет возможность предложить контрпроект по отношению к народной инициативе общего характера, если эта инициатива затрагивает сферу конституционного или законодательного регулирования. В этом контрпроекте воспроизводится идея народной инициативы, но предлагается регулирование, более или менее отличающееся от предложения на основе народной инициатиы. По такому предложению и контрпроекту в обязательном порядке проводится «консультация» народа и кантонов, т.е. обязательный референдум.

Реформа 9 февраля 2003 г. постаралась избежать возможных рисков при конкретизации народных инициатив со стороны палат Федерального собрания. Согласно абз. 1-Ыб ст. 189 Основного закона страны Фе-

деральный суд получил компетенцию выносить решения по жалобам, основанным на «неуважении содержания или целей» общей законодательной инициативы со стороны Федерального собрания. Это положение заметно расширяет сферу конституционной юрисдикции, Федерального суда в области разрешения споров по поводу политических прав и свобод. Названное нововведение весьма значительно по своему содержанию. Швейцарская конституционная система традиционно основана на идее первенства Федерального собрания по отношению к другим органам федерального уровня. Теперь же предоставленное Федеральному суду право вводит новый элемент в эти отношения.

Реформа произвела и «перестройку» конвенционного референдума. Были включены две новеллы, касающиеся международных договоров. Первая относится к расширению сферы факультативного референдума в этой области, вторая - к включению положений международных договоров во внутреннее право. Расширение области применения факультативного референдума коснулось договоров о многосторонней унификации права. Ст.141-а Конституции Швейцарии стала содержать еще одно положение: проведение референдума по поводу договора, одобренного Федеральным собранием, содержащего нормы конституционного или законодательного характера, с целью включения его положений во внутреннее право страны. Реформа, таким образом, облегчила инкорпорацию норм международных договоров во внутреннее право. «Она позволяет учитывать важность международного права и необходимость усиления демократической процедуры узаконения внешней политики Швейцарии» (с. 666).

Еще одним важным аспектом стало реформирование двойного «да» на референдумах. Если на голосование выносились одновременно предложение, исходящее от народной инициативы, и контрпроект Федерального собрания, то избиратель должен был высказаться за что-то одно, причем требовалось одобрение большинством голосов и большинством кантонов. Такое положение позволяло нередко «торпедировать» оба предложения. Разброс голосов ослаблял возможности получить двойное большинство, т.е. голосов избирателей и кантонов. Введенная 5 апреля 1987 г. на федеральном уровне система «двойного да» стала позволять избирателям соглашаться с обоими предложениями. Впервые примененная на голосовании 24 сентября 2000 г. по поводу закона о возобновляемой энергии, система «двойного да» привела к отклонению и законодательной инициативы, и контрпроекта. Кроме того, согласно действую-

щий Конституции, если на таком голосовании один из проектов получит большинство голосов избирателей, а второй - большинство голосов кантонов, то оба проекта отклоняются. Реформа 9 февраля 2003 г. внесла в эту процедуру весьма значительные коррективы. Новый абз. 3 ст. 139 Конституции Швейцарии теперь предусмотрел, что если один из проектов получил большинство голосов избирателей, а второй - был одобрен большинством кантонов, то принимается тот из них, который получил большую сумму в процентном отношении от числа проголосовавших избирателей и кантонов. Такая система, по мнению автора, вполне оправданна. Например, если избиратели подали 55% голосов в пользу проекта по народной инициативе, а 45% за контрпроект, и в то же время 40% кантонов - в пользу законодательной инициативы и 60% за контрпроект, то последний принимается и вступает в силу (сумма процентного отношения 105 за контрпроект, и соответственно 95 - за народную инициативу). Автор считает, что новая процедура подсчета будет применяться не часто, поскольку расхождений между избирателями и кантонами, как правило, не бывает (с. 667).

Реформа 9 февраля 2003 г. принесла и некоторые другие новации в реализацию демократических прав на федеральном уровне. Отныне первые абзацы ст.138, 139 и 139-а Конституции Швейцарии установили срок получения 100 тыс. подписей для внесения народной законодательной инициативы, предусматривающей полное или частичное изменения Основного закона; то же относится и к общей законодательной инициативе. Он составляет 18 месяцев, считая со времени официального опубликования информации о начале сбора подписей. Статья 141 Конституции страны ввела срок для назначения референдума - 100 дней со дня официального опубликования текста предназначенного для голосования акта.

В.В.Маклаков

2004.04.009. СТАРК Х. РЕЛИГИОЗНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ И

КОНСТИТУЦИЯ.

STARCK CH. Education religieuse et constitution // Rev. frangaise de droit constitutionnel. - P., 2002. - N 53. - P. 17-32.

Статья профессора Гёттингентского университета (Нижняя Саксония) Х. Старка посвящена религиозному образованию в зарубежных странах и его взаимосвязи с действующей конституцией. Под религиозным автор понимает образование в соответствии с требованиями какой-либо религии, а также освоение религиозной практики (с. 17).