Избирательное законодательство Швеции и некоторые направления его реформирования

ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ШВЕЦИИ И НЕКОТОРЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЕГО РЕФОРМИРОВАНИЯ*

Швеция является конституционной монархией. В качестве главы государства выступает король. С 1973 г. - Карл XVI Густав. Он осуществляет представительские полномочия.

Исполнительная власть в Швеции принадлежит правительству, а законодательная - парламенту (риксдагу).

В соответствии с конституционным актом «О форме правления» «шведское народовластие основывается на свободном формировании мнений и всеобщем и равном избирательном праве». Оно выражается в представительной парламентской демократии на государственном уровне и органах местного самоуправления на муниципальном. С 1971 года в риксдаге существует одна палата, насчитывающая 349 депутатов, которые избираются путем «свободных, тайных и прямых выборов».

Всеобщие выборы в риксдаг, совет региональных и собрание муниципальных уполномоченных проводятся каждые четыре года (с 2014 года - в каждое второе воскресенье сентября). Выборы в Европарламент проходят каждый пятый год. Вновь избранный риксдаг собирается на пятнадцатый день после дня выборов, но не ранее чем на четвертый день после обнародования результатов выборов. С 2011 года введена возможность проведения местных досрочных выборов.

Несмотря на давние традиции парламентаризма (риксдаг ведет свою историю с 1435 года), избирательное законодательство Швеции в последние десятилетия претерпевает значительные изменения.

На выборах 1990-2000-х годов, когда в переговорах по формированию правительства принимали участие все семь представленных на тот момент в риксдаге парламентских партий, остро встал вопрос о соответствии действующей избирательной системы сложившейся к этому времени политической системе государства и политической практике. Так,

при действующей пропорциональной системе выборов в однопалатный риксдаг партиям в блоке довольно трудно получить большинство голосов. Более того, даже недостаточно сильное и стабильное правительство могло беспрепятственно оставаться после выборов у власти, если против него парламентским большинством не инициировалось голосование по вотуму недоверия.

По итогам работы специальных комиссий, созданных парламентом страны, вначале был принят закон «О выборах» (2005:837), который пришел на смену одноименному закону от 1997 года. Кроме того, в 2010 году риксдаг принял поправки в конституционный акт «О форме правления» (1974:153), акт «О порядке работы риксдага» (1974:153), закон «О выборах» (2005:837) и закон «О местных органах власти» (1991:900), вступившие в силу с 2011 года. Эти изменения, по общей оценке специалистов, позволили сделать избирательное законодательство более эффективным, единообразным и точнее отражающим современную шведскую действительность.

В целом в избирательной системе Швеции действует правило 4-процентного проходного барьера, в соответствии с которым лишь партии, набравшие в общей сложности не менее 4 % голосов избирателей по стране или же 12 % голосов в одном из 29 избирательных округов, имеют право участвовать в распределении мандатов.

Выборы проходят по принципу пропорционального представительства. Помимо 310 мандатов, закрепленных за округами соотносительно доле избирателей (распределяются между партиями на основании результатов выборов в каждом отдельно взятом избирательном округе), существует еще 39 т. н. «уравнивающих» мандатов. Они представляют собой разницу между 349 мандатами, рассчитанными исходя из общих голосов партий во всей

Полный текст данного информационного материала см.: http://www.cikrf.ru/news/relevant/2013/12/04/01.html.

43

V-

№2/2014

стране, и310 мандатами по каждому отдельно взятому округу. Эти мандаты распределяются по всей стране таким образом, чтобы обеспечить максимально справедливое представительство.

С 1997 года у шведских избирателей появилась возможность голосовать по трем видам избирательных бюллетеней: партийный (приводятся наименование выборов и той или иной партии), партийно-именной (наименование выборов и партии, сведения о кандидатах) и незаполненный (лишь обозначение выборов).

На выборах 2010 года правом голосовать и по партийным спискам, и за конкретных кандидатов воспользовались 26 % избирателей. Для лиц, внесенных в партийно-именной бюллетень, с 2011 года установлен 5-процентный проходной барьер (ранее - 8 %) на выборах в риксдаг и местные органы власти. Таким образом, в случае, если претендент набирает персональных голосов в количестве не менее 5 % от общего количества голосов его партии в данном избирательном округе, то он опережает в соответствующем партийном списке кандидата, поставленного решением партийного комитета и получившего менее 5%.В свою очередь, кандидат, привлекший больше всего личных голосов, занимает первое место в списке и т. д.

С 2011 года вступила в действие норма, по которой партийно-именные бюллетени должны содержать информацию о смысле персонального голосования и быть оформлены таким образом, чтобы облегчить избирателям подачу личного голоса за одного из приведенных в номерном порядке кандидатов. Пустой бюллетень используется, как правило, для самостоятельного вписывания избирателем названия партии или же демонстрации гражданской позиции в случае голосования «против всех», хотя в этом случае считается недействительным.

Для проведения избирательных кампаний законом предусмотрено государственное финансирование политических партий, собравших более 1 % голосов избирателей на предыдущих выборах. Партиям, представленным в

риксдаге, выделяются средства в соответствии с количеством депутатских мест (около 10 тыс. долл. США за каждый мандат).

Правом избирать и быть избранным в риксдаг обладают все шведские граждане, достигшие на день выборов 18 лет и проживающие или когда-либо проживавшие на территории королевства. Право голоса на выборах в региональные и местные органы власти имеют также граждане любой страны Европейского союза, а также Исландии и Норвегии, достигшие 18 лет и зарегистрированные в налоговых органах Швеции, и, кроме того, все остальные иностранцы не младше 18 лет, зарегистрированные в Швеции более трех лет подряд накануне дня выборов.

На выборах с Европарламент голосуют (только в одной стране Евросоюза) те же категории граждан, что и в риксдаг, а также граждане одного из государств ЕС, имеющие право участвовать в выборах в региональные и местные органы власти.

Закон предусматривает также возможность досрочного голосования (раньше - голосование по почте) для тех, кто не хочет или не имеет возможности прийти на избирательный участок (постоянный или временный). Оно начинается за 18 дней до выборов и продолжается вплоть до дня выборов включительно. Шведы, оказавшиеся за границей, могут принять участие в голосовании по почте либо в шведских диппредставительствах или на шведских судах, находящихся в плавании. Для проведения голосования открываются временные избирательные пункты в больницах, домах престарелых, исправительных учреждениях. В определенных случаях допускается голосование через представителя (попечителя).

Согласно поправкам в конституционный акт «О форме правления», вновь избранный парламент должен не позднее чем через две недели после своего собрания путем голосования рассмотреть вопрос о том, пользуется ли остающийся до этого момента у власти премьер-министр достаточной поддержкой в риксдаге. Если больше половины депутатов проголосуют против, премьер-министр отправляется в отставку.

А а Б А ^ Л Е Л Ь и и Е Л ^ Л а И

При отставке правительства тальман (спикер), проведя консультации с представителями парламентских партий и своими заместителями, выдвигает кандидата на пост премьер-министра. Риксдаг обязан в течение четырех дней рассмотреть вопрос путем голосования. Решение принимается простым большинством. В случае если тальман не сможет с четырех попыток утвердить в риксдаге кандидата на пост премьер-министра, новая попытка предпринимается после проведения выборов (очередных или досрочных в течение трех месяцев).

После утверждения кандидатуры премьер-министра тот обязан в возможно краткое время представить риксдагу министров.

Тем не менее, по оценке экспертов, выборы в Европарламент 2009 года и всеобщие выборы 2010 года показали, что проведенные ранее реформы оказались недостаточно эффективными. В частности, было установлено, что закрепление мандатов на выборах в риксдаг не вполне соответствовало принципу строго пропорционального распределения по числу голосов (отклонение в четыре мандата). Кроме того, по результатам рассмотрения апелляций по выборам в 10 из 21 ландстинга (региональные законодательные собрания) и в 36 из 290 муниципалитетов были отмечены нарушения в обеспечении надлежащего порядка на избирательных участках, факты проведения незаконной агитации, недостаточной доступности избирательных помещений для инвалидов, отсутствия на участках необходимого количества избирательных бюллетеней, их передачи с одного участка на другой в неустановленном порядке, а также недоработки при подсчете т. н. досрочных голосов.

По итогам рассмотрения этих апелляций риксдагом 15 мая 2011 года были проведены повторные выборы в региональный совет губернии Вестра Гёталанд (с электоральной базой в 1,2 млн человек) и в муниципалитет г. Эребру. Однако и в ходе этих выборов были зафиксированы рекордные масштабы нарушений, основное из которых - число посчитанных бюллетеней превысило количество проголосовавших.

В связи с этим в октябре 2011 года шведское правительство взяло курс на совершенствование выборной системы, прежде всего с точки зрения лучшего отражения результатов голосования, а также на пересмотр правил заочного и досрочного голосования, формирования избирательных округов, регистрации партий, возможность введения новых систем голосования.

В течение 2013 года специальная комиссия риксдага подготовила два экспертных заключения: «Пропорциональность на выборах и предварительная регистрация партий и кандидатов» и «Электронное голосование и другие вопросы выборов».

В первом отчете содержались предложения, касающиеся введения «уравнивающих» мандатов на выборах в местные и региональные органы власти; корректировки модели подсчета распределения «уравнивающих» мандатов для повышения соответствия представленности партий общему волеизъявлению избирателей на выборах в риксдаг, региональные и местные органы власти; введения проходных барьеров на выборах в местные органы власти в 3 % для крупных муниципалитетов и в 2 % для остальных; изменения границ избирательных округов на общенациональных выборах в губернии Вестра Гёталанд; обязательной предварительной (не позднее чем за 30 дней до выборов) регистрации на участие в выборах партий, не представленных в этих органах власти; обязательного письменного согласия (не позднее чем за два дня до выборов) персональных кандидатов с выдвижением партиями их кандидатур; возможности использования партийных символов и цветной печати названия и логотипа партии на избирательных бюллетенях.

Во втором докладе комиссия полагает целесообразным облегчить для избирателей реализацию их демократических прав. В частности, предлагается при условии нахождения оптимального технического решения и обеспечения высоких требований безопасности провести на всеобщих выборах 2018 года эксперимент с электронным голосованием через Интернет за пределами избирательных участков (в дополнение к нынешней системе). Эта мера

№2/2014

должна упростить возможности голосования для пожилых, больных и инвалидов; за границей, досрочного голосования и повысить явку, ускорить и сделать более надежным процесс подсчета голосов и оглашения результатов выборов, снизить выборные издержки.

Наряду с этим документ предусматривает введение дополнительных мер по обеспечению достоверности и эффективности избирательного процесса при досрочном голосовании (в т. ч. касающихся повышения доступности досрочного голосования для различных групп населения, «нейтрального» расположения избирательных участков, уточнения их количества и времени работы, гарантий защиты от несанкционированного воздействия или пропагандистского влияния на процесс досрочного и заочного голосования), усилению требований к набору и подготовке избиркомов и приемщиков голосов, к хранению и обработке досрочных голосов, а также уточнению роли представителя (попечителя) при заочном голосовании.

В настоящее время выводы комиссии находятся на рассмотрении в правительстве Швеции. Несмотря на поддержку 62 % населения страны, наибольшие споры вызывает идея интернет-голосования, и по ней пока не удается достигнуть парламентского одобрения. Среди доводов противников - риски хакерских акций, сомнения в тайне голосования и доверии к результатам выборов и др. Ожидается, что большинство упомянутых выше предложений после представления их правительством и утверждения риксдагом могут вступить в силу в два раунда - с 1 января и 1 июля 2014 года. При этом часть нововведений начнет действовать уже на предстоящих парламентских выборах 14 сентября 2014 года, остальные -в2018 году.

Одним из острых вопросов, который вызывает озабоченность политической элиты страны, остается транспарентность источников финансирования партий. Как известно, Швеция и Мальта являются единственными странами в ЕС, где отсутствует какое-либо законодательное регулирование финансовых поступлений парламентским партиям. В настоящее время неким «регулятором» выступает лишь

добровольная договоренность партий об отчетности о взносах частных лиц свыше 3 тыс. долл. США.

Под международным давлением, в т. ч. со стороны Совета Европы, в 2011 году правительство страны занялось предметным изучением вопроса о законодательном закреплении новых норм к выборам 2014 года. По итогам работы соответствующей комиссии и согласования ее заключения с заинтересованными инстанциями кабинет министров из-за внутренних разногласий пока не смог представить законопроект в риксдаг.

Нынешнее шведское правительство предлагает, например, обязать политические партии подробно отчитываться о своих финансовых поступлениях сверх 3,5 тыс. долл. США, тем самым оставляя возможность анонимных пожертвований ниже этого уровня.

На отсутствие или недостаточное правовое регулирование финансирования избирательных кампаний в ряде стран, в том числе Швеции, указали авторы «Обзора избирательного законодательства и практики государств -участников ОБСЕ», подготовленного БДИПЧ ОБСЕ (Варшава, 15 октября 2013 г.). При этом в качестве положительного опыта ими было отмечено, что отсутствие такого регулирования было исправлено на практике, когда политические партии договорились о добровольной отчетности для повышения прозрачности доходов партий.

Таким образом, Швеция, которая гордится высоким уровнем жизни своих граждан и степенью развития демократии, так же, как и другие государства Евросоюза, сталкивается с рядом проблем совершенствования своей избирательной системы и осуществляет ее постепенное реформирование в соответствии с требованиями времени и международными стандартами.

Хотя результаты этих усилий будут прежде всего оцениваться самими гражданами, опыт реформирования избирательного законодательства Швеции представляет безусловный интерес для организаторов выборов других стран, ученых, политологов и специализированных международных организаций.

А а Б А ^ Л Е Л Ь и и Е Л ^ Л Б И