Региональный облик таможенной политики России: исторический ракурс

Н. А. Беляева

РЕГИОНАЛЬНЫЙ ОБЛИК ТАМОЖЕННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ: ИСТОРИЧЕСКИЙ РАКУРС

Рассматриваются региональные черты таможенной политики России на Дальнем Востоке; анализируются факторы, под влиянием которых происходило их формирование во второй половине XIX - начале ХХ в.

Retrospective of regional customs policy image. NATALYA A. BELYAEVA (Vladivostok branch of Russian Customs Academy, VB RCA, Vladivostok).

The author dwells upon the regional features of the customs policy of Russia in the Far East. The factors influencing the features in the second half of XIX and in the beginning of ХХ centuries are researched.

Для исследователей истории стран Северо-Восточной Азии и российского Дальнего Востока 2008 и 2009 гг. знаменательны юбилейными датами - летом 2008 г. исполняется 105 лет с момента завершения строительства и пуска в эксплуатацию Китайско-восточной железной дороги (КВЖД), а весной 2009 г. - столетие окончательной отмены приамурского порто-франко. Как всегда, юбилейные даты побуждают нас задуматься об историческом смысле и значении событий, их месте в сложной и противоречивой истории региона. В этом смысле и КВЖД, и приамурское порто-франко представляют собой масштабные по своему замыслу и последствиям проекты, осуществление которых затрагивало самые различные межгрупповые, межведомственные, межгосударственные интересы.

Оба этих явления самым непосредственным образом связаны с правительственной политикой, направленной на освоение вновь обретенных владений, обеспечение геополитических интересов России в Северо-восточной Азии. В разные годы как порто-франко, так и КВЖД использовались российским правительством в качестве инструментов в достижения особых целей, которые не всегда отвечали интересам развития российского Приамурья, а иногда разрушали сложившуюся систему внешнеэкономических связей.

В статье предпринята попытка показать оба этих исторических феномена как проявление регионального варианта таможенной политики России на Дальнем Востоке. Заметим, что таможенная политика, являющаяся частью внешней и внутренней политики государства, рассматривается нами как осуществляемая государством система мер, правил и процедур, регулирующих движение товаров через таможенную

границу в интересах национальной экономики. Однако применение общих ее принципов в рамках единого экономического (и таможенного) пространства неизбежно должно учитывать природно-климатическое, социально-экономическое, культурно-историческое

своеобразие российских регионов. Особенно это относится к приграничным регионам страны, развитие которых во многом определяется эффективностью внешнеэкономического сотрудничества. Уже поэтому, воспринимаемая как выражение стратегических интересов государства, таможенная политика приобретает региональный облик.

Дальневосточные региональные черты российской таможенной политики, подчас противоречивой и непоследовательной, сложились под влиянием совокупности факторов. Важнейший из них - фактор территории, традиционно игравший особую роль в российской истории. Территория, впоследствии получившая название, сначала в публицистике, а затем и в науке, Дальнего Востока, вошла в состав Российской империи лишь во второй половине XIX в. Обширные вновь обретенные владения оказались изолированными от центральной части страны слабо заселенными пространствами Сибири и отсутствием нормального сообщения. Лишь в начале 80-х годов XIX в. эта полная изолированность была нарушена установлением регулярных рейсов Доброфлота, соединивших два крупнейших российских порта - черноморскую Одессу и тихоокеанский Владивосток. Вплоть до начала 90х годов XIX в. российская политика была направлена на закрепление новых территорий путем создания благоприятных условий для их колонизации. Таможенная политика не была исключением из общего правитель-

© БЕЛЯЕВА Наталья Анатольевна, доктор исторических наук, зав. кафедрой гуманитарных дисциплин Владивостокского филиала Российской таможенной академии, 2008.

ственного курса и неизбежно становилась средством решения общегосударственных задач.

Невозможность собственными силами создать благоприятные условия для привлечения населения на окраину и обеспечения его предметами первой необходимости заставила российское правительство применить на окраине радикальное средство - объявить порто-франко на всей территории Приамурья и Забайкалья. Сначала на Камчатке (1828 г.), затем в устье Амура (1856-1857 гг.) был разрешен беспошлинный ввоз иностранных товаров. В 1860 г. право порто-франко было даровано всем портам Восточного (Тихого) океана. В 1862 г. этим правом воспользовался Владивосток [6, с. 16-24]. В апреле того же года в одностороннем порядке российской стороной был введен по сухопутной границе действовавший до 1909 г. беспошлинный ввоз китайских товаров. Установление режима беспошлинной торговли по морской и сухопутной границе фактически превратило Приамурье в «царство свободной торговли».

Приамурское (дальневосточное) порто-франко было вызвано к жизни экстремальными условиями, но просуществовало без малого пятьдесят лет. Большая часть его истории приходилась на период, когда таможенная политика России, длительное время колебавшаяся между протекционизмом и фритредерством, в конечном итоге пришла к своей протекционистской модели. Этот процесс завершился принятием протекционистского таможенного тарифа (1891 г.), а вслед за ним и нового таможенного Устава (1892 г.). Однако общие протекционистские начала таможенной политики невозможно было немедленно распространить на Дальний Восток. Следовало учитывать целый ряд социально-экономических факторов, связанных в первую очередь с особенностями формирования населения и спецификой хозяйственного освоения территории. Приамурье долгое время оставалось малозаселенной и экономически неразвитой окраиной великой империи. Несмотря на стремление правительства организовать крестьянское переселение на Дальний Восток, его население увеличивалось очень медленно. Дальний Восток оставался самым малонаселенным регионом страны. Согласно первой Всероссийской переписи населения 1897 г., плотность населения составляла в Забайкальской области 1,25 чел., в Амурской - 0,3 чел., а в Приморской - всего 0,13 чел. на одну квадратную версту [4, с. 224]. Понятно, что важнейшей задачей политики правительства было обеспечение колонизации края - притока и закрепления здесь населения. Без этого Россия не могла удержать вновь приобретенные территории, сохранить за собой статус великой Тихоокеанской державы. Порто-франко на первых порах выступало как «финансовая льгота населению», однако, являясь проекцией политики свободы торговли, оно в течение своей длительной истории эволюционировало

в сторону протекционизма. Начавшийся в 1867 г. процесс постепенного обложения ввозными пошлинами иностранных товаров, аналоги которых облагались в России акцизными сборами (спиртные напитки, табак, сахар, продукты нефтепереработки и др.) очень скоро привел к серьезным изменениям в облике приамурского порто-франко, его превращению в «неполное». Логическим завершением этого процесса было ограничение в мае 1889 г. ввоза облагавшихся пошлинами иностранных товаров двумя российскими портами

- Владивостоком и Николаевском. Сложившиеся к началу 90-х годов XIX в. «изъятия» из режима беспошлинного ввоза были закреплены в законодательном порядке в таможенном Уставе 1892 г., в котором впервые был приведен полный перечень товаров иностранного происхождения, облагаемых при ввозе в области Приамурского генерал-губернаторства пошлиной на основе Общего таможенного тарифа по европейской торговле. К их числу относились: разнообразные кондитерские изделия (конфеты, варенье, консервированные фрукты, пастила и шоколад) и фруктовые сиропы; сахар; все иностранные спиртные напитки (настойки и наливки, хлебный спирт и водка, виноградные вина), привозимые в бочках или бутылках; пиво и портер; мед; соки фруктовые без сахара, без примеси и с примесью алкоголя; осветительные масла, а также бензин и нефть очищенная; парафиновая мазь для смазки машин; лаки спиртовые и масляные; спички [10, т. 6, ст. 1421]. Одновременно на ввозимые в Приамурье отечественные товары распространялся общий порядок возврата пошлин и сложения акциза, предусмотренный при вывозе их за границу. Постепенное обложение подакцизных товаров с самого начала преследовало не фискальную, а протекционистскую цель защиты отечественного производителя через создание на приамурском рынке благоприятных условий для отечественных товаров.

Таким образом, важнейшей чертой российской таможенной политики в ее дальневосточном варианте является гибкое сочетание протекционистских и либеральных элементов при постепенном усилении протекционистской составляющей. Аргументом в пользу вывода об осторожности и постепенности распространения на Дальний Восток общего протекционистского курса могут служить особенности применения здесь таможенного тарифа. В 1901 г. в связи с отменой пор-то-франко1 на Приамурский край было распространено действие Общего таможенного тарифа по европейской торговле. Однако при этом по 75% статей для ввозимых в Приамурье и Забайкалье иностранных товаров были предусмотрены такие существенные льготы, что

1 Первый раз порто-франко было отменено на Дальнем Востоке с 1 января 1901 г. на основании Закона от 10 июня 1900 г.

общий российский таможенный тариф трансформировался в региональный тариф для Приамурского генерал-губернаторства. Именно механизм таможенно-тарифного регулирования позволял в некоторой степени сгладить противоречия центра и региона, промышленников Центральной России и приамурского купечества, предпринимателей в целом и большинства населения Приамурского края. Эта льгота предоставлялась в интересах ускоренного экономического развития региона. Однако край не успел в полной мере войти в «общую таможенную черту» империи. В связи с началом русско-японской войны порто-франко в Приамурье было временно восстановлено с 1 мая 1904 г. и окончательно отменено с 1 марта 1909 г. [3] на всей территории Приамурья южнее устья Амура, а летом 1910 г. на Сахалине и Камчатке. Именно с этого момента дальневосточная окраина стала считаться неотъемлемой частью таможенной территории России.

Геополитический фактор оказал самое непосредственное влияние на формирование регионального облика таможенной политики России на Дальнем Востоке. Именно он способствовал появлению ее особой зависимости от реализации внешнеполитических программ правительства. Если повсеместно во второй половине XIX века таможенная политика все более строилась на основании экономических приоритетов, то на Дальнем Востоке, как и на Востоке вообще, определяющую роль в выработке конкретных мер таможенного регулирования играла внешнеполитическая конъюнктура. Ни в одном другом регионе мира таможенные проблемы не приобретали такой остроты и не использовались так широко в качестве оружия политического и экономического противоборства.

К моменту, когда Российская империя начала интенсивно осваивать свои дальневосточные владения, Китай превратился в объект экспансии европейских держав, стремившихся к его разделу на сферы влияния. В середине 90-х годов XIX в. Россия активно включилась в общее противоборство держав в Китае, заявив

о существовании «особых интересов» в Маньчжурии1. Дальневосточное направление на некоторое время стало основным направлением российской внешней политики. Средством обеспечения «особых интересов» в Маньчжурии стал крупномасштабный проект железнодорожного строительства - Китайско-Восточная железная дорога. Именно на нее возлагались особые надежды в реализации амбициозной внешнеполитической программы молодого российского капитализма. Заключением русско-китайского договора

1 Внешнеполитическая программа, к реализации которой Россия приступила с 1895 г., характеризовалась в отечественной историографии как экспансионистская. В частности, Б.А. Романов подчеркивал стремление России к «экономической аннексии» района Северной Маньчжурии [7, с. 38].

и подписанием контракта на строительство КВЖД (1896 г.) начался десятилетний период активной таможенной политики на Дальнем Востоке, центр тяжести которой переместился в Маньчжурию, а определение ее основных направлений сосредоточилось в Министерстве финансов. Составными частями этой политики стали открытие российских таможенных учреждений по сухопутной и морской границам; создание системы преференций и льгот для российских товаров на основе принципа национального предпочтения; попытка установления контроля над таможенной системой Маньчжурии. Именно такие меры, по замыслу Министерства финансов и его главы С.Ю. Витте, обеспечивали интересы русской торговли и коммерческих предприятий в Маньчжурии. Их совокупность позволяет характеризовать таможенную политику России на Дальнем Востоке начала ХХ в. как политику «таможенно-покровительственного империализма».

Этот термин, введенный в начале ХХ столетия В. Витчевским [2, с. 181], как нельзя лучше характеризует региональную специфику российского протекционизма, обеспечивавшего в конкретном регионе не только защиту внутреннего рынка и отечественного производителя, но и создание благоприятных условий для ведения внешней экономической экспансии. Принимаемые в регионе в начале ХХ в. конкретные внешнеполитические акции зачастую были далеки от традиционной российской политики в Азии и вызревали отнюдь не в недрах Министерства иностранных дел, а в кабинетах приближенных ко двору лиц, не слишком хорошо ориентировавшихся в перипетиях международных отношений, но не забывавших о собственном коммерческом интересе. Особенно ощутимым это влияние некомпетентных как в вопросах международных отношений, так и в вопросах таможенного регулирования внешнеэкономической деятельности лиц стало после образования Особого комитета по делам Дальнего Востока и наместничества на Дальнем Востоке и отставки С.Ю. Витте с поста главы финансового ведомства империи.

Предложенная этим государственным деятелем внешнеполитическая программа, ориентированная на закрепление за Россией «маньчжурского рынка» в интересах отечественной промышленности, в том числе и средствами таможенной политики, постепенно трансформировалась в программу территориальной экспансии и в конечном итоге оказалась неэффективной, более того - пришла в противоречие со всей прежней системой внешнеэкономических связей России в регионе, способствовала усилению противоречий и в конечном итоге их трансформации в военное столкновение с Японией. Определенную роль в переходе русско-японского противоборства в военную стадию сыграла попытка российской стороны установить российский правительственный контроль над таможенной

системой в Маньчжурии путем учреждения таможенного округа с центром в Харбине. Только осторожная позиция министра иностранных дел В.Н. Ламсдорфа, считавшего недопустимым «уподобление Маньчжурии в данном случае как бы Бухаре, вошедшей в нашу таможенную черту», помешало осуществлению этого «нежелательного в видах политических» шага [9].

Окончание русско-японской войны и последовавшая за этим событием утрата Россией своих исключительных позиций в Маньчжурии1, поставили вопрос о корректировке правительственной, в том числе и таможенной, политики. Главным ее направлением стало, наконец, создание благоприятных условий для развития российского Приамурья, за которым окончательно закреплялась роль рынка сбыта продукции быстро прогрессирующей промышленности Центральной России. Следствием переориентации российской таможенной политики на Дальнем Востоке с обеспечения внешнеэкономической экспансии на решение задачи развития собственной территории была не только окончательная отмена порто-франко, но и отказ в одностороннем порядке от такого архаического элемента русско-китайских внешнеторговых отношений, как существовавший еще с 1862 г. беспошлинный ввоз китайских товаров по всей сухопутной границе. В 1913 г. была отменен и еще один «столп» двусторонних отношений - 50-верстная полоса беспошлинной торговли. Отмена этих «региональных элементов» окончательно вводила таможенную политику России на Дальнем Востоке в общероссийское протекционистское русло, ознаменовав завершение процесса вхождения Приамурья в общероссийское экономическое пространство.

Важнейшим региональным элементом российской таможенной политики является двустороннее российско-китайское сотрудничество в таможенной сфере. Именно его развитие после русско-японской войны позволило добиться сочетания фискальных интересов двух сопредельных государств с интересами социально-экономического развития сопредельных регионов

- российского Приамурья и китайской Маньчжурии, а также интересами частного коммерческого предприятия в лице КВЖД. В данном случае история дает нам уникальный опыт взаимодействия в таможенной сфере

- опыт согласования таможенных процедур, их унификации при всем различии таможенных систем, разработки таможенного законодательства «смешанного типа», которое учитывало бы интересы всех субъектов экономической деятельности. Основой такого взаимодействия стало осуществление эффективной логистической схемы - потока экспортных грузов соевых бобов из Северной Маньчжурии на рынки Западной

1 В 1907 г. Маньчжурия была открыта для предприниматель-

ской и торговой деятельности иностранных подданных.

Европы через Владивосток, получившее в литературе название «маньчжурский транзит»2.

Успех «маньчжурского транзита», в результате которого Владивосток приобрел статус конкурентоспособного центра транзитной торговли, пропускавшего накануне первой мировой войны 60% вывозившихся из Маньчжурии в Японию и Западную Европу соевых бобов [8, с. 105], стал возможен благодаря согласованию тарифной политики частного коммерческого предприятия (КВЖД) с процедурами таможенного оформления и таможенного контроля транзитных хлебных грузов в китайской и русской таможнях на ст. Пограничная (Суйфыньхэ). В результате такого взаимодействия была успешно решена задача повышения доходности КВЖД, т.е. реализована ее коммерческая программа. Достаточно сказать, что с 1910 по 1917 год «чистые» доходы от эксплуатации дороги увеличились с 1 млн. до 27 млн. руб. [5, с. 30].

Использовавшаяся как одно из средств достижения Россией своих экономических и политических целей в регионе, Китайско-Восточная железная дорога в конечном итоге сыграла роль важного фактора российской таможенной политики, доказав на опыте эффективность политики, основанной на взаимодействии всех субъектов внешнеэкономической деятельности.

Подводя итог, отметим, что таможенная политика в ее региональном измерении - одна из малоизученных страниц отечественной истории. Явственно обозначившийся интерес к этой теме сегодня во многом предопределен соображениями практической политики. Коренные преобразования российской экономики, ее стремление к интеграции в систему мирохозяйственных связей выдвинули на первый план проблему выработки эффективного механизма межгосударственного взаимодействия, в том числе и в сфере таможенных отношений. Для Дальнего Востока поиск форм такого взаимодействия тем более актуален, что российским партнером здесь выступает динамично развивающийся Китай, с которым Россия имеет не только общую границу, но исторические традиции двусторонних, в том числе и внешнеэкономических, отношений.

Не менее важен с точки зрения региональной специфики и опыт применения особой модели таможенной политики, основанной на гибком использовании ее протекционистских и фритредерских элементов. По мере создания в российских, в том числе и дальневосточных, портах свободных экономических зон можно прогнозировать рост интереса исследователей к истории дальневосточного порто-франко.

Региональный вариант таможенной политики России на Дальнем Востоке в его исторической ретроспективе показывает бесперспективность моделей

2 См. об этом подробно [1].

освоения региона, основанных на противоборстве и доминировании и выдвигает на первый план изучение и обобщение опыта взаимодействия, в том числе и в таможенной сфере.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Беляева Н.А. Опыт взаимодействия таможенного ведомства и железной дороги в организации «маньчжурского транзита» // Социальные и гуманитарные науки на Дальнем Востоке. 2004. № 4. С. 119-125.

2. Витчевский В. Торговая, таможенная и промышленная политика России от Петра Великого до наших дней: пер. с нем. СПб., 1909. 362 с.

3. Закон от 16 января 1909 г. «О закрытии порто-франко по привозу иностранных товаров в Приамурское генерал-губернаторство и Забайкальскую области Иркутского генерал-губернаторства, об отмене статьи 939 Устава таможенного и о некоторых изменениях в тарифных ставках, установленных законом 10 июня 1900 г.» // Сборник узаконений и распоряжений по таможенной части в Приамурском крае и Восточной Сибири по 1 января 1912 г. СПб., 1912. С. 46-47.

4. История Дальнего Востока СССР в эпоху феодализма и капитализма (XVII - февраль 1917 г.). М., 1990. 471 с.

5. Ковальчук М.А. Структура управления и система хозяйствования на КВЖД (1903-1917 гг.) // КВЖД и ее влияние на развитие политических, социально-экономических и культурных процессов в Северо-Восточной Азии: тез. докл. и сообщ. Междунар. науч. конф., посвящ. 100-летию КВЖД. Владивосток, 1997. С. 28-30.

6. Порто-франко на Дальнем Востоке: сб. док. и материалов. Владивосток, 1998. 304 с.

7. Романов Б.А. Очерки дипломатической истории русско-японской войны. М.; Л., 1955. 695 с.

8. Романова Г.Н. Экономические отношения России и Китая на Дальнем Востоке. XIX - начало ХХ в. М., 1987. 166 с.

9. Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 560. Оп. 28. Д. 128. Л. 65. Письмо министра иностранных дел В.Н. Ламсдорфа - Ю.А. Икскуль фон Гильденбандт. 9 апр. 1902 г. Типогр. оттиск.

10. Свод законов Российской империи (СЗРИ). Т. 6. Уставы Таможенные. СПб., 1892.