Соотношение понятий «Государственная служба» и «Государственное управление»

Актуальные проблемы административного права

вило, административный штраф назначается судами в минимальном размере (ст. 20.2, 20.21, ч. 1 ст. 20.25 КоАП), установленном соответствующей санкцией для того или иного субъекта административного правонарушения19. Следует согласиться с официальной точкой зрения по поводу того, что среди причин совершения административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.21 и ч. 1 ст. 20.25, большое место занимают недостаточно высокий уровень репрессивности административных наказаний, прежде всего административных штрафов. Превентивная функция административного наказания в таких условиях не выполняется.

Целесообразно внести изменения в ч. 1 ст. 20.25 КоАП и изложить ее в следующей редакции: «1. Неуплата административного штрафа в срок, предусмотренный настоящим Кодексом, — влечет наложение административного штрафа в двукратном размере суммы неуплаченного административного штрафа, но не менее пятисот рублей, либо

административный арест на срок до пятнадцати суток».

Несправедлива реализация ретроспективной юридической ответственности. Так, в некоторых случаях суд назначает наказание в виде штрафа лицу, неоднократно привлекавшемуся к административной ответственности по ст. 20. 21 КоАП, и ареста лицу, признавшему вину в совершении правонарушения, ранее не привлекавшемуся к административной ответственности по однородному правонарушению.

Отсутствуют методика оценки эффективности деятельности правоохранительных органов в сфере охраны общественного порядка, а также единая статистическая база выявленных правонарушений.

19 Наиболее часто назначаемая судами сумма административного штрафа за правонарушения, предусмотренные ст. 20.21 КоАП, составляет 200 руб. При этом часто суды рассматривают дела о неуплате административного штрафа в сумме 100—200 руб. (ч. 1 ст. 20.25), назначая правонарушителю наказание в виде штрафа в двойном размере от неуплаченной суммы административного штрафа, соответственно не превышающего 200—400 руб.

СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ «ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА» И «ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ»

В.В. КАРДАШЕВСКИЙ,

Кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры административной деятельности ОВД

Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право

E-mail: wilga13@yandex.ru

Аннотация. Освещаются вопросы соотношения понятий «государственное управление» и «государственная служба».

Ключевые слова: государство, государственное управление, государственная служба.

PARITY OF CONCEPTS «PUBLIC SERVICE» AND «PUBLIC ADMINISTRATION»

V.V. KARDASHEVSKY,

is a candidate of science in jurisprudence, associate professor. He holds a chair of the administrative activity

of the internal affairs authorities department of the Moscow University of Ministry of the Interior of Russian Federation

Annotation. The article is devoted to the issues of parity of concepts «public service» and «pablic administration». Keywords: state, public administration, public service.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

В научной литературе исследователи нередко рассматривают государственную службу как обособленный правовой институт. Такой подход представляется не совсем объективным. Г.В. Ата-манчук, раскрывая суть и смысл обоснованной им концепции государственного управления, справедливо утверждает, что исследование государственного управления должно проводиться «в рамках комплекса явлений, образуемых государством: «государство — государственная власть — государственный аппарат — государственное управление — государственная служба»1. Такой же комплексный подход необходимо применять и к исследованию государственной службы, что позволит реализовать известный метод «от общего к частному». Государственное управление и государственная служба соотносятся как общее и частное, в связи с чем для понимания сущности и содержания государственной службы необходимо определить ее роль и место в государственном управлении.

Термин «государственное управление» отсутствует как в Конституции РФ, так и в нормативных правовых актах, регламентирующих вопросы реализации государственной власти. Вместе с тем термин «государственное управление» часто используется в научной литературе, как отечествен-ной2, так и зарубежной3. Кроме того, этот термин содержится в законодательстве ряда зарубежных стран4.

В теории административного права многими учеными, несмотря на определенные различия в точках зрения, при определении понятия государственного управления отмечается организующий, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер такой деятельности, осуществляемой государством и его специальными органами (их должностными лицами) по практической реализации задач и функций государства. Так, Ю.Н. Старилов считает, что государственное управление — это «целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-поли-

тического строительства». В теории административного права существует два подхода к пониманию содержания государственного управления. Так, государственное управление в широком понимании, по мнению Ю.Н. Старилова, представляет собой «регулирующую деятельность государства в целом», а в узком понимании — «административную деятельность, т.е. деятельность исполнительных органов государственной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов»5.

Н.М. Добрынин определяет государственное управление как «целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства на общественные процессы, отношения и деятельность людей с целью проведения государственной поли-тики»6.

К.В. Черкасов утверждает, что «государственное управление не является содержанием всей государственно-властной деятельности государственных органов, а осуществляется лишь с целью организовать надлежащую работу аппарата государственного органа, позволяющую реализовать этому органу принадлежащие ему функции для достижения поставленных перед ним задач»7.

Особый интерес представляет мнение Г.В. Ата-манчука, который определяет государственное управление как «практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему

1 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: учебник. М.: Омега-Л, 2010. С. 12.

2 Ермолаева А.Е. Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей природной среды // Законодательство и экономика. 2011. № 7. С. 58—61; Казан-ник А.И. Социальная ситуация как объект государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 5. С. 26—30; КарачунВ.Д. Типологические особенности государственного управления в системе государственного регулирования: взаимозависимость и взаимообусловленность // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 5. С. 19—22; Черкасов К.В. Трансформация межрегионального государственного управления на Северном Кавказе России // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 3. С. 20—23; Журавлева И. А., Кропачева А.В. Административная ответственность за нарушение строительного законодательства как механизм государственного управления // Современное право. 2011. № 2. С. 34—37.

3 Feinberq J. Social Philosophy. NY, 2008. P. 83.

4 Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2007. С. 383; Егоров С.А. Современная наука конституционного права в США. М., 1987. С. 17.

5 РоссинскийБ.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. М.: Норма: ИНФРА-М, 2010. С. 33.

6 Добрынин Н.М. Теория и практика государственного управления. Тюмень, 2007. С. 23.

7 Черкасов К.В. К вопросу о содержании понятия «государственное управление» в российской юридической науке // Административное и муниципальное право. 2008. № 11.

- -я.¿¿¿Ь'-

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

своих структур, главным образом государственного аппарата, государственных органов) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу»8. Это мнение представляется объективным, так как управление в нем раскрывается через понятие «воздействие».

Нередко понятие управление раскрывается в научной литературе через понятие «деятельность». Действительно, управление включает в себя деятельность. Так, раскрывая сущность социального управления, Ю.Н. Старилов одной из его характеристик определяет «деятельность, построенную на конкретных принципах осуществления управленческих действий, достижении определенных целей управления и решения административных задач»9. Однако понимание управления только через понятие «деятельность» не вполне корректно, так как такой подход не определяет конкретные цели управления и соответственно результаты их достижения, кроме того, не раскрывает саму социальную сущность управления.

В ряде научных публикаций управление рассматривается через понятие «отношение»10. Трудно отрицать, что управление действительно входит в систему общественных отношений, и не только входит, но и формирует конкретные отношения между людьми. В сущности социальных функциях управления, в социальной структуре общества явно раскрывается специфика управления как отношения. Вместе с тем управление обладает рядом уникальных свойств, которые выделяют его из системы общественных отношений, прежде всего это связано с тем, что управление само оказывает воздействие на систему общественных отношений.

Большинство ученых, изучающих проблемы управления, в том числе государственного, едины в том, что оно носит целенаправленный характер. Можно утверждать, что нет цели — нет управления. В ряде процессов могут присутствовать и деятельность и отношения, однако только наличие воздействия, которое что-то преобразует, переводит из одного состояния в другое или поддерживает в стабильном состоянии, т.е. обеспечивает реализацию какой-либо цели, определяет наличие управления. «В известном смысле воздействие — это результирующая деятельности, взаимодействия, отношения»11.

По общепринятому в ученом мире мнению управление, в том числе государственное, предполагает наличие субъекта управления, объекта управления, а также прямой и обратной связи между ними. Анализируя вышеприведенное определение «государственное управление», обоснованное Г.В. Ата-манчуком, мы видим наличие всех характерных для управления элементов. Однако для полного и глубокого понимания сущности и содержания государственной службы, роли государственной службы в ее реализации необходимо прежде всего рассмотреть субъект управления этого определения.

Субъектом управления в вышеприведенном определении выступает государство, оказывающее определяющее влияние на характер целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий, осуществляемых этим видом управления. Сама сущность государства определяет такие понятия, как государственное управление и государственная служба. Термины «государство», «государственный» и др., производные от государства, широко используются как в Конституции РФ, так и в других нормативных правовых актах. Однако ни Конституция РФ, ни какой-либо нормативный правовой акт не раскрывают само понятие «государство». Сущность государства в определенной степени раскрывается отдельными статьями Конституции РФ.

По вопросу о сущности государства постоянно идут научные споры, однако мнения большинства ученых сходны в том, что государство, во-первых, комплексное образование, во-вторых, выступает как форма общества, которому делегировано главное право — правораспоряжения общественными делами12. По мнению Г.В. Атаманчука, государство «олицетворяет всеобщую (в отличие от частной, коллективной) и легитимно (нормативно) выраженную властную силу общества»13.

8 Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 40.

9 Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 26.

10 Козлов Ю.М. Административное право. М., 2005. С. 51; Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. М., 2009. С. 68; Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право: учебник. М., 2009. С. 33—34.

11 Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 24.

12 Мальцев Г.В. Право и «смена вех» в научной методологии // История государства и права. 2009. № 22; Палазян А.С. Проблема определения системообразующих функций государства // История государства и права. 2007. № 14; Ельцов А.В. Природа и сущность государства как основания выделения системообразующих функций государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 4. С. 3—6.

13 Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 40.

Актуальные проблемы административного права

Эту властную силу, независимо от трактовок понятия государства, выделяют многие ученые и политические деятели. М. Вебер отмечает, что: «Государство... есть отношение господства людей над людьми, опирающееся на легитимное насилие как средство»14. В.И. Ленин определял государство, как «группу людей, которая тем и занята, чтобы управлять, и которая для управления нуждается в особом аппарате принуждения, подчинения чужой воли насилию.»15. В Новом энциклопедическом словаре государство понимается как «политическая организация общества с определенной формой правления»16. Приведенные мнения консолидированы в том, что государство должно властно определять линию поведения людей и добиваться, при необходимости, ее с помощью принуждения. Несомненно, государство должно осуществлять власть, но понимание государства только как орудия принуждения и насилия приводит к установлению мнения, что государство представляет собой какую-то надстройку над обществом, отождествления его с государственными органами. Такое понимание государства опасно, прежде всего, тем, что ведет к отрыву государства от гражданского общества. Более того, определяя дальнейшее содержание государственной службы, исходя из такого понимания государства, легко свести ее к «опричнине».

Государственное воздействие — воздействие властное, политическое, однако такое воздействие должно исходить не от искусственно созданной «элиты», а от общества, т.е. иметь правовую обусловленность. Власть — это лишь один из необходимых элементов государства. К другим необходимым элементам государства большинство ученых относит территорию, на которой проживает население государства и собственно само население. Г.В. Атаманчук определяет государство как «естественно-(природно)-общественное образование, включающее территорию, население и власть»17. Именно такое понимание государства как субъекта государственного управления позволяет раскрыть сущность государственной службы, прежде всего как службы не конкретному «деятелю» государства, а службы государству в виде триады «территория — население — власть».

Что же представляет собой государственная служба в современной России? Соответствует ли она вышеприведенному пониманию государства?

Основополагающий Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» констатировал, что государственная служба России является деятельностью. Вместе с тем сложно утверждать, что закон заложил фундаментальные правовые основы такой деятельности. Это касается, прежде всего, определения «государственная служба», приведенного в ст. 1. Определение однозначно декларирует, что государственная служба — это «профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий.». Исходя из определения, следует, что государственная служба — это не основной вид деятельности, направленный на реализацию задач и функций государства, а обеспечивающий вид деятельности в интересах, в том числе лиц, замещающих государственные должности, исчерпывающий перечень которых приведен в приложении к Указу Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32. Таким образом, закон изначально констатирует, что государственная служба может быть предназначена для реализации обеспечивающих функций, а не для реализации задач и функций государства. Кроме того, закон не регулирует деятельность лиц, замещающих государственные должности России, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации. Эти лица «выведены» за пределы правового поля государственной службы, однако они обязаны реализовывать функции государства, т.е. служить ему и соответственно являться государственными служащими. Законодатель тем самым создает предпосылки для неоднозначного толкования и применения норм права18.

Государственная служба — это служба государству, а не какому-либо чиновнику, пусть и самому высокопоставленному. Действительно, государственные служащие, в том числе высшие руководители государства, осуществляют государственную службу, служат государству не как надстройке, а прежде всего населению этого государства. Так ли это? Ответ очевиден. До настоящего времени не

14 Вебер М. Избранные произведения. М., 1990. С. 646.

15 Ленин В.И. ПСС. Т. 39. С. 68.

16 Новый энциклопедический словарь. М.: Большая рос. эн-циклоп.: РИПОЛ классик, 2007. С. 285.

17 Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 45.

18 Василенко А.И. Проблемы научного поиска перспектив развития института государственной службы в Российской Федерации // Юрид. мир. 2008. № 12.

Актуальные проблемы административного права

создан действенный механизм реализации принципа служения государству; не определен современный статус государственного служащего, не разработаны правовые и социальные гарантии; не обеспечена взаимосвязь между разными видами государственной службы.

Какой в действительности должна быть государственная служба? А.Ф. Ноздрачев определяет государственную службу как «установленный государством, нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального вре-мени»19. Г.В. Атаманчук считает, что государственная служба — это «практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по государственной должности, определенной в конкретном государствен-

ном органе»20. Как видно, ни одно из определений не подтверждает существующее в современном законодательстве искусственное разделение на лиц, занимающих государственные должности, и государственных служащих. Государственная служба — это целостный социально-правовой институт, т.е. не сумма служб на разных уровнях и в разных подсистемах государственного аппарата, а единая государственная служба одному государству, его создавшему, с соответствующим объемом инфраструктуры21. Именно такое понимание государственной службы позволит использовать ее для реализации функций государства, обеспечения верховенства закона и, в конечном счете, соблюдать права и свободы человека, повышать качество жизни населения.

19 Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: учебник. М.: Статут, 1999. С. 14.

20 Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 514.

21 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2002. С. 122—125.

КРЕДИТНАЯ СИСТЕМА РОССИИ

С. С. КАРПОВ,

адъюнкт Московского университета МВД России кафедры административного права Научная специальность: 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право

E-mail: sergei-karpov@bk.ru Научный руководитель: доктор экономических наук, кандидат юридических наук, профессор Н.Д. Эриашвили Рецензент: доктор юридических наук, профессор С.М. Зырянов

Аннотация. Созданию современной кредитной системы России предшествовал длительный исторический период, который определялся социально-экономическими условиями развития нашей страны. Ключевые слова: кредитная система, ссудный капитал, брокерские и лизинговые компании.

THE CREDIT SYSTEM OF THE RUSSIAN FEDERATION

S.S. KARPOV,

the graduated in a military academy of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia of administrative law chair

Annotation. Creation of the modern credit system of the Russian Federation, preceded by a long historical period, which was determined by socio-economic development of our country. Keywords: credit system, loan capital, brokerage and leasing companies.

История кредитной системы прошла несколько этапов формирования. До 1917 г. наша кредитная система развивалась по капиталистическим законам, которые отражали соответствующую социально-экономическую формацию. По структуре,

функциям и операциям она приближалась к модели кредитной системы ведущих капиталистических стран того времени.

В Российской империи существовала трехъярусная кредитная система, состоявшая из следую-