Должностные инициативы губернатора и технологии власти министерства внутренних дел (на материалах Казанской губернии)

ИСТОРИЯ

Вестн. Ом. ун-та. 2012. № 2. С. 291-293.

УДК 94

А.Н. Бикташева

ДОЛЖНОСТНЫЕ ИНИЦИАТИВЫ ГУБЕРНАТОРА И ТЕХНОЛОГИИ ВЛАСТИ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

Рассматривается встраивание губернаторских инициатив в практики управления Министерства внутренних дел первой половины XIX в. Модернизация министерского делопроизводства рассматривается на примерах стандартизации и формализации трафарета губернаторского отчета. Письменные обращения казанских губернаторов «во власть» исследуются в качестве одного из каналов «обратной связи».

Ключевые слова: губернатор, служебная инициатива, министерские технологии власти.

Проблема строения вертикали власти в условиях дискретной политической территории, организации эффективного управления отдаленными от центра регионами актуальна для России во все времена. Она напрямую связана с вопросами институционализации административного аппарата, рационализации его функций. В постсоветское время в нашей стране воспроизведена губернаторская модель государственного управления. Однако у нас до сих пор нет аналитического обобщения российского опыта губернского управления, и особенно явно ощущается дефицит знания о характере, механизмах и технологиях взаимодействия центральной («коронной») и местной власти. В данной статье речь пойдет о встраивании губернаторских инициатив в деятельность Министерства внутренних дел первой половины XIX в.

Внедрение министерской системы управления в Российской империи способствовало изменению бюрократических представлений о наказуемости местных властей за проявление собственной инициативы. Отныне она приобретала внутриведомственный, служебно-функциональный и даже массовый характер. Примером тому может служить губернаторская отчетность, вводимая в 1804 г., в качестве прямого канала связи с императором. Официальным посредником в этой коммуникативной цепи выступало МВД. Так сложилось, что при изучении губернаторских отчетов исследователи сосредотачивали свое внимание на так называемом «регулярном» этапе их подачи (примерно с 1837 г.). Между тем во времена Александра I отчету отводилась особая роль. Он задумывался как средство общения центра с периферией. Его шаблон был призван структурировать и корректировать «восходящую коммуникацию».

Первый губернаторский отчет состоял из трех разделов, статистического приложения в виде сводных ведомостей. Разделы делились на отделения. Третий раздел - «виды к предполагаемому усовершенствованию оных» - должен был содержать предложения губернаторов «в отношении полицейских повинностей, в отношении казенных зданий, по вымоще-нию улиц...» и т. д. Таким образом, добрая треть отчета отводилась мнениям, предложениям и инициативам глав губерний. Независимо от того, кто проводил техническую обработку и подготовку отчета, будь то правитель канцелярии или чиновник по особым поручениям, ответственность за его содержание закреплялась подписью губернатора. Однако этот опыт соучастия губернаторов в управлении Российской империи оказался обойденным вниманием в отечественной историографии ^м. [1, ^ 142]).

Фронтальное изучение отчетов казанских губернаторов Александровской эпохи позволяет выделить в них наиболее устойчивые сюжеты. В

© А.Н. Бикташева, 2012

292

А.Н. Бикташева

анализируемых текстах четко прослеживается трехчастное деление по разделам. Отделение «о частях, требующих поправления или усовершенствования», как правило, начиналось с обоснования причин, их порождавших, затем подробно расписывались «местные нужды». Просьбы, предложения и убеждения губернатора повторялись из отчета в отчет, пока не появлялись «выписки» или «справки» Комитета министров относительно решения или отклонения ходатайств казанских губернаторов. Это наводит на мысль, что практика повторов была вызвана не недобросовестностью правителя губернии и его подчиненных, а «медлительностью» рассмотрения заявленных проектов правительством. Об этом свидетельствуют царские пометы на полях, а также пояснения Комитета министров по рассмотрению дел.

Трехчастный шаблон отчета предоставлял возможность каждому губернатору активно участвовать в социальной и экономической жизни страны. Но, по-видимому, не каждый руководитель губернии решался участвовать в обсуждении управленческих проблем, предпочитая оставаться незамеченным, скрываясь за статистикой подаваемых ведомостей, сухостью различных показателей и косностью официального языка письмоводства. К примеру, в отчетах казанского гражданского губернатора И.А. Толстого (за 1815-1817 гг.) трудно улавливается его личное участие. Третий раздел его отчета значительно сократился в объеме, стал лаконичнее. В нем слово в слово воспроизводились инициативы предыдущего губернатора. Это можно объяснить последствиями Отечественной войны 1812 г., трудностями финансирования, сворачиванием социальных проектов. Другим объяснением может служить смена министра внутренних дел, реструктуризация МВД и создание Министерства полиции.

Вероятно, со временем направленность и качество подаваемой отчетности перестало удовлетворять верховную власть. Это предположение можно проиллюстрировать поиском изменения структуры губернаторских отчетов во времена Николая I (в 1828, 1837, 1842, 1853 гг.). В новом шаблоне стал превалировать отраслевой подход, выходящий за рамки компетенций одного министерства. Отчет утратил значение индивидуального «отчета-донесения». Результатом унификации его нарративной части стало ее упрощение. Заклешированный текст «образцовых отчетов» 1842 и 1853 гг. не требовал от губернаторов выражения собственного мнения или «видов по усовершенствованию» [1, с. 146-147]. Их личную инициативу можно было обнаружить в незначительных по размеру разделах - «виды предположения» и «заключение». Губернатор перестал ощущать себя активным соуправителем губернии. Его диалог с императором обретал

исполнительную тональность. Те же, кто решался проявить должностную инициативу, могли писать от своего имени непосредственно к императору, а также направлять служебные записки в Министерство внутренних дел.

Вот несколько таких примеров. В 1845 г. перед назначением в Казань, ярославский губернатор И. А. Боратынский в своем отчете прямо обратился к царю: «Я осмеливаюсь Всеподданнейше донести Вашему Императорскому Величеству, что для пользы службы необходимо преобразование земских полиций, с предоставлением лучших и удовольственных способов этой части важнейшего государственного управления»

[2]. И он был услышан монархом. На полях отчета имеется запись Николая I: «Совершенно справедливо, ибо все распоряжения правительства, сколь ни благодетельны и мудры, остаются без успеха, потому что исполнение их лежит на полициях, которые ныне в самом жалком положении». Затронутая проблема касалась последствий введения «Положения о земской полиции» от 1 января 1838 г. И. А. Боратынский прямым обращением к императору заявил о необходимости дальнейших преобразований уездной полиции.

Некоторые губернаторы предлагали вернуться к прежней системе и упразднить станы, увеличить число заседателей, усилить влияние исправника на местные дела. Но были и противоположные мнения, в частности тамбовский губернатор

П.А. Булгаков возражал против упразднения станов. Он предлагал дать становым приставам помощников и письмоводителей, а также увеличить власть над ними исправника и земского суда [3, с. 118]. Со временем стало понятно, что главный недостаток уездного управления состоит в перегрузке полиции разнообразными делами, в том числе хозяйственными. К идее земского управления, воплотившейся в реформе 1864 г., законодатель подошел не сразу. По мнению М.М. Шумилова, сама по себе информация, сообщенная губернатором в годовом отчете, могла подтолкнуть не только к постановке, но и решению общегосударственных проблем. Он приводил случай, когда в 1858 г. на полях одного из губернаторских отчетов Александр II сделал помету: «Время приступить к уничтожению откупной системы». В том же году при Министерстве финансов была создана комиссия для разработки вопроса о ликвидации откупов [4, с. 59]. Окончательно эта система была уничтожена в 1863 г.

Форма общения императора с губернатором посредством помет на полях отчета не раз обращала на себя внимание исследователей [5]. Утвердилось мнение, что она необходима для понимания управленческих механизмов, приводимых в движение кон-

Должностные инициативы губернатора и технологии власти..

293

трольно-распределительной функцией отчетной документации. И. И. Тхоржевский подразделял царские маргиналии на «вопросы», «повеления» и собственно «отметки» [6, с. 118-121]. Иногда вопросы императора адресовались к самому губернатору с целью уточнения или пояснения полученных от него сведений, но в основном они были адресованы к различным ведомствам, компетенция которых позволяла разрешить ту или иную проблему. Резолюции императора на губернаторских отчетах учитывались на заседаниях Комитета министров. Скорость реакции на них зависела от расторопности делопроизводителей, возможностей финансирования «местных нужд», а иногда от личных взглядов отдельных политиков.

Активным вмешательством в региональное управление отличался Николай I. Опосредованное прочтение было характерно для Александра I и Александра II. Характер их помет не содержал прямых указаний. Они либо адресовались в Комитет министров, либо уже инициировались правительством. Как правило, на полях губернаторских отчетов встречались восклицательные и вопросительные знаки, фигурные скобки, аббревиатура Note bene (обрати внимание!), иногда отметки наносились грифелем разного цвета. Я не исключаю, что часть из них появилась в процессе подготовки документа к монаршему прочтению.

Имелись пометы и на отчетах казанских губернаторов. Первая из них была сделана в 1805 г., в том месте, где губернатор описывал региональную специфику для обоснования необходимости изменения губернского управления. «Высочайшая» реакция Николая I на заинтересовавшую его информацию чаще всего фиксировалась пометой -NB! Эта аббревиатура выявляла сведения, требующие неотложного вмешательства. Такой знак мог появиться напротив строк -«Канцелярия губернатора найдена мною в самом расстроенном виде...» или «относительно типографии... ее непременно должно снабдить еще одним станом и умножить новыми литерами.». Реже встречаются оценочные заметки типа «хороший навели порядок». Прочтение отчета сопровождалось прямыми распоряжениями: «сообщить министру просвещения», «на дальнейшее соображение министра МВД». Очень часто использовался вопрос - «что решено?». Иногда губернаторы указывали даты своих обращений к вышестоящему начальству в надежде привлечь внимание императора к вопросу, долгое время остававшемуся без движения.

При Александре II царские пометы в отчетах почти исчезли, но встречаются подчеркивания карандашом и знаки препинания. В 1856 г. внимание Александра II привлекло число заложенных дворянских имений в Казанской губернии (542 имения из существующих 869-ти). Он просил Комитет министров обсудить тенденцию роста этих показателей [7]. В 1858 г. было отмечено чрезвычайное накопление нерешенных дел в казенной палате и палате госимуществ. Оказалось, что подобное «неудовлетворительное состояние делопроизводства» наблюдалось и по другим губерниям. Император потребовал от министра финансов исправления этого положения, что в результате привело к реорганизации казенных палат в 1866 г.

Итак, изучение отчета как персонального текста губернатора позволяет конкретизировать коммуникативные функции губернаторских отчетов. Их фронтальное прочтение делает возможным выявление региональных специфик, приоритетных направлений деятельности начальника губернии, преемственности управленческих стратегий, личного вклада в развитие «вверенной губернии». Структурирование шаблонов «всеподданнейших отчетов» позволяет судить о направленности диалога центра с периферией и применении письменных технологий в министерском управлении.

ЛИТЕРАТУРА

[1] Литвак Б. Г. Губернаторский годовой отчет // Литвак Б. Г. Очерки источниковедения массовой документации XIX - нач. XX вв. М., 1979. С. 142-205.

[2] Российский государственный исторический архив. Ф. 1281. Оп. 4. Д. 59. Л. 15-15 об.

[3] Развитие русского права в первой половине XIX века / под ред. Е. А. Скрипелева. М., 1994. 315 с.

[4] Шумилов М. М. Царские отметки на всеподданнейших отчетах российских губернаторов в 50-х - нач. 80-х гг. XIX в. // Вестник Новгород. гос. ун-та. Сер. «Гуманит. науки». 1995. № 2. С. 55-60.

[5] Минаков А. С. Всеподданнейшие отчеты губернаторов как источник по изучению взаимоотношений центральной и местной власти в России второй половины XIX - начала XX веков // Отечественная история. 2005. № 3. С. 170-175.

[6] Исторический обзор деятельности Комитета

министров / сост. И. И. Тхоржевский,

С. М. Середонин. Т. 4. СПб., 1902.

[7] Российский государственный исторический архив. Ф. 1263. Оп. 1. Д. 2683. Л. 3.