Казначейская система исполнения бюджета как фактор повышения эффективности использования государственных средств

Л.М. ПЕТРОВА

КАЗНАЧЕЙСКАЯ СИСТЕМА ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА КАК ФАКТОР ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СРЕДСТВ

Ключевые слова: бюджет, казначейство, исполнение бюджета, бюджетное планирование, эффективность, финансовый контроль, финансовая политика, расходы бюджета, доход бюджета.

Исследованы вопросы казначейской системы исполнения бюджета, факторы повышения эффективности использования государственных средств, задачи казначейства, исполнение бюджетов по доходам, порядок исполнения бюджета по расходам, осуществления контроля за операциями распорядителей и получателей средств.

L.M. PETROVA

THE TREASURY SYSTEM OF THE IMPLEMENTATION OF A BUDGET LIKE A FACTOR OF INCREASING OF THE PRODUCTIVITY OF THE STATE FUNDS

In the issue are researched questions of the treasury system of the implementation of a budget, factors of the increasing of application of the state funds, the tasks of treasury, the implementation of a budget by income, the order of implementation of a budget by expenses, the exercise of control at operations of managers and recipients of the funds.

В современном мире бюджет - экономическая основа для осуществления традиционных функций государства (поддержание обороноспособности, безопасности, правопорядка) и важнейший инструмент государственного регулирования экономики.

В странах с рыночной экономикой, где отсутствует тотальное планирование образца СССР, государственный бюджет является, по-существу, единственным народнохозяйственным планом, определяющим и темпы экономического роста, и межотраслевые пропорции, и динамику уровня жизни.

Качество бюджетного планирования и эффективность кассового исполнения государственного бюджета являются определяющим условием регулирования рыночной стихии. Поэтому исполнение бюджета через казначейскую систему, кассовое исполнение бюджета, сегодня является настолько важным, что вполне заслуживает отдельного рассмотрения. Во-первых, чтобы осуществить исполнение бюджета, необходимо его принять законодательно, поэтому сначала бюджет государства на финансовый год утверждается Государственной Думой РФ и принимается в виде закона. Непосредственно само исполнение бюджета начинается после его утверждения законодательными органами власти. Согласно ст. 215 Бюджетного кодекса в Российской Федерации устанавлено казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 г. № 703 Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по:

- обеспечению исполнения федерального бюджета;

- кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Появление новой структуры связано с развитием рыночных отношений, сопровождавшихся образованием разрозненной массы коммерческих банков.

Центральный банк России, сосредоточив свои усилия на вопросах денежнокредитного обращения, значительно снизил приоритетность вопросов исполнения бюджета. Был серьезно ослаблен банковский учет бюджетных средств, а коммерческие банки на местах устранились от контроля за использованием бюджетных средств, будучи заинтересованными в отсутствии такого контроля.

Таким образом, действующий механизм использования федеральных финансовых ресурсов был слабо адаптирован к современным экономическим условиям, не был способен обеспечить «прозрачность» бюджета и эффективный контроль за целевым и рациональным использованием бюджетных средств, характеризовался низкой оперативностью и раздробленностью, не позволял определить величину кассовых расходов и совершать разумный маневр государственными финансовыми ресурсами в условиях их дефицитности и создавал возможности их нецелевого использования.

Казначейское исполнение должно быть основано на принципе единства кассы. Согласно ст. 216 Бюджетного кодекса РФ принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета.

В ст. 243 кодекса определено, что при казначейском исполнении федерального бюджета регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществление платежей от имени получателей средств федерального бюджета возлагаются на Федеральное казначейство.

Главными задачами казначейства являются:

- осуществление предварительного и текущего контроля за целевым использованием бюджетных средств бюджетополучателями и управление денежными средствами на счетах казначейства;

- осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов;

- сбор, обработка и систематизация информации о состоянии государственных финансов и представление соответствующим законодательным и исполнительным органам государственной власти и управления Российской Федерации отчетности о финансовых операциях по соответствующему бюджету;

- разработка методологических и инструктивных материалов по вопросам порядка ведения учетных операций по исполнению соответствующего бюджета органами, исполняющими бюджет, и бюджетополучателями.

Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:

- перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

- распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;

- возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;

- учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета.

Согласно ст. 219 Бюджетного кодекса РФ исполнение бюджета по расходам предусматривает следующие этапы:

- составление и утверждение бюджетной росписи;

- утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;

- утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

- принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;

- подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств.

Составление и утверждение сводной бюджетной росписи является первым из этапов исполнения бюджета по расходам. Доведение показателей сводной бюджетной росписи осуществляется в форме уведомлений о бюджетных ассигнованиях на период действия утвержденного бюджета.

Уведомления о бюджетных ассигнованиях не предоставляют права принятия получателями средств федерального бюджета соответствующих обязательств. Все распорядители и получатели средств федерального бюджета имеют право осуществлять расходование средств исключительно на основании доведенных до них лимитов бюджетных обязательств. Принятие получателями средств федерального бюджета обязательств по осуществлению расходов и платежей осуществляется в течение срока действия установленных для них лимитов.

Итак, бюджет по расходам исполняется в пределах фактического наличия бюджетных средств.

На первом этапе исполнения бюджета по расходам получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него в текущем финансовом году лимитов бюджетных обязательств.

После получения уведомления об объемах бюджетных ассигнований и лимитах бюджетных обязательств, выделенных на текущий финансовый год, получатели бюджетных средств принимают бюджетные обязательства, которые могут быть составлены в виде договоров на поставку продукции, о выполнении работ, оказании услуг. Погашение бюджетных обязательств осуществляется путем представления федеральному казначейству платежных документов и иных документов, необходимых для совершения платежа (счет-фактура, накладная, акт, договор и т.д.).

Органы федерального казначейства проверяют правильность оформления документов и их соответствие установленным законам требованиям. И если все нормы соблюдены, то органы федерального казначейства подтверждают исполнение денежных обязательств путем проставления разрешительной надписи.

Следующим этапом идет непосредственно санкционирование путем совершения разрешительной надписи после проверки наличия документов.

Создание и функционирование органов федерального казначейства в 1993-2007 гг. способствовало системному развитию нормативной правовой базы, регламентирующей отдельные операции исполнения федерального бюджета, а также внедрению современных информационных технологий.

В результате внедрения казначейских технологий:

- информация по исполнению бюджета становится актуальной, так как любые потоки немедленно регистрируются казначейством, резко сокращается разрыв между регистрацией поступлений и временем, когда ресурсы могут быть доступны для произведения расходов;

- обеспечивается сохранность средств;

- обеспечивается контроль на всех этапах исполнения бюджета (от выделения ассигнований до кассового расхода); контроль осуществляется на стадии, предшествующей платежу, что делает этот контроль наиболее эффективным;

- повышается эффективность управления процессом исполнения бюджета и управления ресурсами.

Казначейство способно контролировать эффективность расходования средств в пределах утвержденного закона о бюджете.

Таким образом, учитывая приоритетные задачи государственной бюджетной политики, структуру системы органов государственной исполнительной

власти Российской Федерации, задачи и функции существующих министерств и иных функциональных ведомств, правовые и организационные возможности системы органов федерального казначейства, можно сформулировать основные, принципиально важные задачи управления и контроля за государственными финансовыми ресурсами, решение которых должно обеспечиваться органами федерального казначейства.

Как свидетельствуют данные анализа за 2006 г. (рис. 1), кассовые выплаты из федерального бюджета осуществлялись равномерно по сравнению с 2004-2006 гг., что создает условия для эффективного управления средствами федерального бюджета на едином счете. Продолжалась работа по минимизации остатка денежных средств на едином казначейском счете Управления.

ю 1000,0 £ 900,0

2 800,0

700.0

600.0

500.0

400.0

300.0

200.0 100,0

0,0

Рис. 1. Динамика кассовых выплат из федерального бюджета за 2004-2006 гг.

Из приведенных среднедневных показателей кассовых выплат и остатков за 2006 г. (рис. 2) следует, что при ежедневных остатках средств федерального бюджета на лицевых счетах клиентов в размере до 600 млн руб. на едином счете Управления поддерживался остаток денежных средств в сумме 50 млн руб., т.е. необходимый для обеспечения кассовых выплат в течение 2-4 операционных дней.

Применение этой технологии дало относительную экономическую выгоду за 2005 г. в сумме 37 млн руб., рассчитанную по ставке рефинансирования Банка России. Переход на казначейскую систему исполнения федерального бюджета ставит своей целью установить жесткий контроль за состоянием бюджетных средств и обеспечить их эффективное использование в процессе реализации задач и функций государства.

Задача казначейства состоит в том, чтобы обеспечить неукоснительное соблюдение всех бюджетных назначений, распределенных и утвержденных вышестоящими органами на стадиях бюджетного процесса.

Целью функционирования казначейской системы является не усложнение процедур исполнения федерального бюджета, а нахождение новых подходов к надлежащему исполнению возложенных на казначейство функций с наименьшими затратами.

Одной из важнейших характеристик любой системы является ее эффективность. В экономической теории под эффективностью понимают соотношение

907,6

328,2

362,2

435,8 394,7 440,2 392,4 414,3 406,3

469,7

174,0

335,5

полученных результатов с затраченными ресурсами. С этой точки зрения понятие эффективности системы можно определить как наличие связи между результатом функционирования системы, объемами и затратами вовлеченных в этот процесс ресурсов. Однако значимость любого подхода к оценке эффективности системы определяется не только выявлением меры использования ресурсов для получения заданного результата, но и качеством их использования.

Ю

£ 900,0

X

Среднедневной остаток на лицевых счетах

Среднедневной остаток на лицевых счетах ФБ

Среднедневной кассовый остаток ФБ

Рис. 2. Динамика среднедневных показателей кассовых выплат и остатков за 2006 г.

Таким образом, под эффективностью казначейской системы исполнения федерального бюджета нужно понимать ее способность выполнять возложенные на нее функции. Это означает, что система может быть признана эффективной лишь в том случае, если она отвечает следующим требованиям:

- обеспечивает правильное, в соответствии с законом исполнение бюджета;

- обеспечивает жесткую «дисциплину» исполнения федерального бюджета;

- обеспечивает контроль за полнотой полученных доходов, правомерностью и целевым характером совершаемых расходов. Применение механизма казначейского контроля, посредством которого представляется возможным оценить как его эффективность, так и влиять на повышение эффективности исполнения федерального бюджета на всех стадиях, позволяет казначейской системе обеспечивать движение государственных финансовых ресурсов в соответствии с поставленными целями и задачами.

С 2000 г. формирование и исполнение бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляются по предусмотренным Бюджетным кодексом РФ единым правилам.

С этого времени все федеральные законы о федеральном бюджете на очередной финансовый год принимались до его начала, что в малой степени обусловлено сложившимся конструктивным взаимодействием между палатами Федерального Собрания Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Однако следует отметить, что подготовка нормативных правовых актов, необходимых для исполнения федеральных законов о федеральном бюджете, зачастую недопустимо затягивалась, что усугубило проблему неравномерности расходования бюджетных средств в течение года. Завершено фор-

мирование системы Федерального казначейства, осуществляющего в соответствии с едиными стандартами и процедурами кассовое обслуживание исполнения бюджетов. Это, в частности, увеличило степень сохранности бюджетных средств. Обеспечена прозрачность операций, реализуемых при исполнении бюджетов, повысились оперативность предоставления и достоверность бюджетной отчетности. Появились возможности для действенного контроля за целевым использованием бюджетных средств, принятием и исполнением бюджетных обязательств. Внедрена основанная на международных стандартах система бюджетной классификации и бюджетного учета, существенно повысившая прозрачность и управленческую значимость бюджетной отчетности.

В качестве следующего результата деятельности Федерального казначейства может рассматриваться сумма кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, произведенных и учтенных Федеральным казначейством. Являясь кассиром всех бюджетных учреждений, органы Федерального казначейства создают и ведут единые казначейские счета, осуществляют кассовые выплаты от имени и по поручению бюджетополучателей и соответствующих финансовых органов. Результаты выполнения этих бюджетных полномочий важны для общества, так как через бюджетные расходы реализуется государственная социальная политика, выплачиваются различные социальные пособия населению и финансируется социальная сфера. Государство не имеет иных, кроме Федерального казначейства, инструментов обеспечения целевого и своевременного доведения бюджетных средств до конкретных получателей, поэтому данный результат деятельности также является общественно значимым.

Важным направлением деятельности Федерального казначейства является осуществление предварительного и текущего контроля за операциями главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета. Федеральное казначейство является барьером для необоснованного списания денежных средств с лицевых счетов получателей средств федерального бюджета, бюджетных средств и единых счетов бюджетов. Для общества и государства важно, чтобы были предотвращены риски хищения бюджетных средств и обеспечена их сохранность.

Поэтому важно, что сумма бюджетных средств, сохраненных в бюджетной системе Российской Федерации в ходе предварительного и текущего финансового контроля от необоснованного и нецелевого использования, является общественно значимым результатом деятельности Федерального казначейства.

Конечно, рассмотренные выше общественно значимые результаты деятельности Федерального казначейства не являются его исключительной заслугой. Но, с другой стороны, кроме Федерального казначейства никакой другой орган не уполномочен оказывать эти государственные услуги. Ответственность за некачественное и несвоевременное оказание этих услуг, приводящих к негативным социально значимым последствиям, также ложится на Федеральное казначейство.

Безусловно одно: казначейская система исполнения бюджета - основа развития бюджетных экономических отношений в России на перспективу.

ПЕТРОВА ЛИДИЯ МИХАЙЛОВНА родилась в 1964 г. Окончила Московский университет потребительской кооперации. Соискатель кафедры экономики предприятия Чебоксарского кооперативного института Российского университета кооперации.