К вопросу о конституционных гарантиях мер социальной поддержки отдельных категорий граждан

И.В. Карданова

К ВОПРОСУ О КОНСТИТУЦИОННЫХ ГАРАНТИЯХ МЕР СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ ГРАЖДАН

Ни у кого не вызывает сомнения тот факт, что социальное государство выступает гарантом и защитником интересов прав и свобод не какой-то одной социальной группы или нескольких групп, а всех членов общества. Такое государство не может произвольно устанавливать тот или иной порядок регламентации общественных отношений, так как оно связано неотчуждаемостью и приоритетом прав и свобод человека и гражданина как общечеловеческих ценностей [1, с. 59].

Социальная политика выступает гарантией того, что любой гражданин в случае наступления пенсионного возраста, болезни или иных причин не останется без поддержки государства. Это естественное право человека, гарантированное ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. [2], а также ч. 2 ст. 7 Конституции Российской Федерации [3], иными нормативно-правовыми актами.

Одним из принципов, на которых основывается провозглашение Конституцией прав и свобод, является гарантированность как общих начал, так и конкретных прав и свобод в отдельности.

Но провозглашение этих прав было бы декларативным, не будь в Конституции указаний на гарантии их осуществления и защиты. Более того, положения Конституции, в которых закрепляются и гарантируются права и свободы человека и гражданина, получают свое развитие в нормативных актах, принятых государственными органами.

Большинство ученых под гарантиями понимают условия и средства, обеспечивающие фактическую реализацию и всестороннюю охрану прав и свобод всех и каждого. Их предназначение состоит в том, что они направлены на обеспечение, соблюдение и защиту прав и свобод личности в целях беспрепятственного пользования ими.

Иными словами, они помогают воплощению норм законодательства в реальной жизни. Гарантии -это условия стабильности общества и государства [4, с. 37; 5, с. 23; 6, с. 37]. Продолжающиеся реформы в социальной сфере, вначале пенсионная, затем по замене натуральных льгот, а теперь и ЖКХ не привели к сохранению стабильности в обществе. Уже признанно, что пенсионная реформа не состоялась. О преобразовании льгот пока еще рано делать окончательные выводы, но провести анализ первых шагов необходимо.

Представляется важным отметить, что реформирование действующей системы льгот должно исходить из интересов граждан. Степень социальной защищенности должна изменяться таким образом, чтобы не снижался уровень социальных гарантий. В случае необходимости преобразования действующей системы социальных гарантий законодателю следует учитывать, что отмена каких-либо мер социальной поддержки недопустима без их равноценной замены.

Конституция России выступает как система ограничения государственного произвола и предназначена для обеспечения свободы личности [7, с. 12]. Вот почему обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина предполагает применение государством различных способов и методов. Понятие конституционных гарантий определено как средство реализации и защиты гражданами своих прав и свобод. Каждому гарантируется судебная защита прав и свобод от решений и действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц [8, с. 120].

Мы разделяем мнение председателя Конституционного суда Российской Федерации В.Д. Зорькина, который считает: «Можно и нужно принцип "социального государства" обеспечивать правовым путем, в том числе и с помощью законодательных ограничений на проведение таких социально-экономических реформ, которые нарушают конституционные права и свободы граждан. Весомая роль принадлежит здесь и Конституционному суду, который контролирует конституционную точность и конкретность правовых норм, лежащих в основе соответствующих решений правоприменителей, включая суды, что необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты» [9].

Мы считаем, что решения, касающиеся огромного количества людей, необходимо принимать более взвешенно и только после проверки таких решений на «пилотных» территориях. Но чтобы вообще исключить подобные потрясения, предлагаем сохранять возможность выбора между ранее действовавшими нормами и вновь вводимыми для тех, кто уже ничего не может изменить, то есть приобрел право на те или иные льготы. Сохранить возможность для законодателя внедрять абсолютно новые подходы, без права выбора, только для лиц моложе определенного возраста, аналогично

пенсионному законодательству, в котором закреплено право на накопительную часть пенсии лицам, рожденным в 1967 году и моложе.

В соответствии с предложенной Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ схемой распределения финансового обеспечения взятых государством на себя социальных обязательств между федеральным центром и регионами меры социальной поддержки лиц, проработавших в тылу с 22 июня 1941 г. по 9 мая 1945 г. не менее 6 мес., исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, начиная с 1 января 2005 г. являются расходными обязательствами субъектов РФ. В соответствии с этим органы власти и управления вправе самостоятельно определять содержание, объем и условия оказания ветеранам из числа рассматриваемой категории социальной помощи.

Пункт 17 ст. 44 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ устанавливает, что начиная с 1 января 2005 г. меры социальной поддержки ветеранов труда определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Перечень льгот, предоставляемых ветеранам труда, изъят. Государство сняло с себя все обязательства в отношении этой группы лиц, переложив их на субъекты Российской Федерации. Вместо четких гарантий ветеранов труда, тружеников тыла и реабилитированных лиц закон № 122 установил, что меры социальной поддержки этим льготникам определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Это правило еще больше усугубило дифференциацию в зависимости от места жительства для лиц, относящихся к одной и той же категории. Теперь объем льгот для них определяется финансовыми возможностями территорий и в определенной степени решением глав и законодательных собраний регионов. В результате в каждом регионе возникли свои правила, виды и формы мер социальной поддержки, которые по наполняемости «портфеля» льготника различаются с учетом экономического потенциала региона и выбранных его руководителями приоритетов развития.

В чем же суть обращения граждан за защитой своих конституционных прав в суды всех инстанций? Проанализируем некоторые из направлений.

Примером для детального рассмотрения проблемы может служить одно из обращений в районный суд Краснодарского края. В своем исковом заявлении истец требовал предоставить ему льготы по проезду на междугородном железнодорожном транспорте, ранее установленные статьей 16 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года № 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий» (в редакции, действовавшей до 1 января 2005 года). Однако названные льготы изъяты из Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года № 1761-1 с 1 января 2005 года на основании статьи 6 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ и с указанной даты статья 16 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года № 1761-1 изложена в новой редакции: «Реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, обеспечиваются мерами социальной поддержки в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Расходные обязательства по обеспечению мерами социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации».

В целях реализации приведенных норм федерального законодательства принят закон Краснодарского края от 15 декабря 2004 года № 808-КЗ «О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Краснодарского края», которым для жертв политических репрессий, являющихся пенсионерами, предусмотрены следующие меры социальной поддержки: ежемесячная денежная выплата в размере 400 рублей (с учетом ее индексации с 1 января 2008 года); 50-процентная компенсация расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг; снижение на 50 % размеров оплаты стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных органами местного самоуправления для продажи населению, - для проживающих в домах без центрального отопления; бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов (кроме изготовленных из драгоценных металлов) в сложных клинических и технологических случаях зубопротезирования, оказываемых в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения.

Законом Краснодарского края от 13 февраля 2006 го-да № 987-КЗ «О дополнительных мерах социальной поддержки по оплате проезда отдельных категорий жителей Краснодарского края на 20062010 годы» жертвам политических репрессий предоставлено право:

- получать талоны в управлении социальной защиты населения для проезда с 50-процентной скидкой в пригородном автомобильном и пригородном железнодорожном транспорте - из расчета по 18 талонов в квартал на каждый из названных видов транспорта;

- приобретать по льготной стоимости проездной билет на городской пассажирский транспорт.

На основании изложенного нормативные правовые акты Российской Федерации и Краснодарского края не предусматривают предоставления жертвам политических репрессий льгот по оплате проезда на междугородном железнодорожном транспорте.

Конституционный суд Российской Федерации (Определение от 1 декабря 2005 года № 462-О) рассмотрел вопрос о конституционности положений статьи 16 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года № 1761-1 (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ) и не выявил в них противоречий Конституции Российской Федерации, о которых говорит истец.

Согласно статье 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, определяющих меры социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, вновь устанавливаемые размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года, а при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшимся им до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

В своих исковых требованиях истец утверждает, что с 1 января 2005 года объем денежных средств, выделяемых на предоставление мер социальной поддержки жертвам политических репрессий, уменьшился. Однако документальных доказательств этому истцом не представлено. Кроме того, истец оценивает объем льгот, которыми пользовался лично он, в то время как в статье 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ говорится о совокупном объеме финансирования, выделяемого на предоставление мер социальной поддержки жертвам политических репрессий. Аналогичные жалобы подавались и в Конституционный суд РФ [10].

Роль Конституционного суда как одного из институтов социальной защиты граждан отмечает Н.С. Бондарь и утверждает, что она состоит в том, чтобы гарантировать правовое согласование и разграничение социально-политических интересов, формировать разумный правовой баланс между социальной защищенностью и личной свободой, поддержкой нуждающихся и экономической эффективностью, обеспечением социального мира и созданием условий для динамичного развития. При этом суд ограничен в своих возможностях: он интерпретирует Конституцию, наполняет конституционным смыслом проверяемые нормативные акты, но, как подчеркивалось в ряде его определений (например, от 20 ноября 1998 г. № 164-О), не может устанавливать конкретные размеры пенсий, пособий, виды льгот и т.п., поскольку подобное означало бы оценку целесообразности и экономической обоснованности решений законодателя, что не относится к полномочиям Конституционного суда [11].

Государство на конституционном уровне гарантирует реализацию социальных прав граждан, но порой не имеет возможности обеспечить их материально, в этих условиях оптимальным должно стать социальное сопровождение таких граждан в случаях нахождения их в трудной жизненной ситуации. Многие специалисты сходятся во мнении, что впереди у нас самый, пожалуй, тяжелый и драматический этап монетизации. Что в злополучном законе № 122-ФЗ власти не рискнули реализовать намечавшиеся решения - отмену принципа предоставления льгот по статусу и зависимость социальной помощи от уровня доходов граждан. Эти выводы сделаны на основании анализа текста среднесрочной программы правительства, принятой в 2004 году: «Вместе с тем сохраняется обезличенный, безадресный характер назначения ежемесячных выплат, размер которых зависит только от категорий, к которым отнесены получатели, а не от их фактического дохода...

...Предстоит осуществить второй этап реформы системы социальной помощи: дополнить категориальный подход принципиально важным параметром - уровнем дохода конкретного человека. Размер денежных выплат должен стать зависимым от материального положения граждан» [12, с. 7].

По нашему мнению, решить эту проблему поможет разработка и реальное воплощение в жизнь системы минимальных стандартов социальных гарантий и социальной помощи малоимущим гражданам, что позволит на федеральном уровне в целом, на уровне субъектов в частности выстроить систему предоставления населению возможности достойного уровня жизни и обеспечит им определенные гарантии при продолжающихся реформах. Оценочная стоимость услуг будет просчитана официальными органами, а значит, и оспаривать решения будет проще.

Очень удачно, на наш взгляд, по поводу реформирования льгот высказался научный руководитель Института проблем глобализации М. Делягин: «Социальные льготы - принципиально нерыночный механизм, исходящий из потребностей, а не спроса, и применение к нему стандартных рыночных процедур не имеет оправдания» [13, с. 17].

Решить эту сложнейшую экономическую и этическую проблему можно, рассматривая ее во взаимосвязи с проблемами доходов и расходов населения и, прежде всего, в сфере доходов от трудовой деятельности; реформирования пенсионной системы путем повышения пенсии (как минимум в три раза), чтобы люди действительно могли заплатить за услуги, предоставляемые взамен натуральных льгот, утраченных в период реформ. Только после решения вышеназванных проблем можно будет переходить к адресности предоставления мер социальной поддержки.

Литература

1. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2002.

2. Международные акты о правах человека: Сборник документов. М.: НОРМА, 2002.

3. СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410.

4. Мицкевич А.В. О гарантиях прав и свобод советских граждан в общенародном социалистическом государстве // Советское государство и право. 1963. № 8.

5. Витрук Н.В. Проблемы теории правового положения личности в развитом социалистическом обществе: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1979.

6. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997.

7. Андреева О.И. Соотношение прав и обязанностей государства и личности в правовом государстве и специфика его проявления в свете уголовного судопроизводства (теоретический аспект) / Под ред. М.К. Свиридова. Томск: Изд-во ТомГУ, 2004.

8. Большая юридическая энциклопедия. М., 2008.

9. Зорькин В.Д. Верховенство права и конституционное правосудие // Журнал российского права. 2005. № 12.

10. Определение Конституционного суда РФ от 2 февраля 2006 г. № 56-О «По жалобе гражданина Ляпунова Олега Иннокентьевича на нарушение его конституционных прав отдельными положениями статей 6, 44, 63 и 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 8. Ст. 944.

11. Бондарь Н.С. Конституционный суд Российской Федерации - гарант социальных прав граждан // Право и власть. 2002. № 2.

12. Кучер Н. По следам утраченных льгот // Социальная защита. 2008. № 5.

13. Делягин М. По нижней границе. Кому выгодна замена льгот денежными выплатами? // Ваше право. 2004. № 23-24.