11. 3. Судебная процессуальная форма как эффективный механизм защиты прав граждан (их объединений) в сфере исполнительной власти

11.3. СУДЕБНАЯ ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ФОРМА КАК ЭФФЕКТИВНЫЙ МЕХАНИЗМ ЗАЩИТЫ ПРАВ ГРАЖДАН (ИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ) В СФЕРЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Ломанова Н.П., к.ю.н. Должность: зав. кафедрой, доцент кафедры государственного и административного права. Место работы: юридический факультет, Кемеровский государственный университет.

Аннотация. Статья посвящена актуальным вопросам судебного порядка рассмотрения административно - правовых споров между гражданами и органами исполнительной власти. Раскрываются особенности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, отмечаются его преимущества по сравнению с административным производством. В целях повышения эффективности судебной процессуальной формы по защите субъективных прав и свобод граждан в статье предлагается создание административных судов и принятие Кодекса административного судопроизводства.

Ключевые слова: административный регламент, административные суды, административное судопроизводство, производство по делам, возникающим из публичных правоотношений.

JUDICIAL PROCEDURAL FORM AS AN EFFECTIVE MECHANISM FOR THE HUMAN RIGHTS PROTECTION (THEIR ASSOCIATIONS) IN THE EXECUTIVE BRANCH

Lomanova N.P, Ph.D.in law. Position: Head. Department, Associate professor of public and administrative law. Place of work: Law Faculty, Kemerovo State University.

Annotation: The article is devoted to the current issues of a judicial order of a consideration of a legal and an administrative dispute between citizens and the executive authorities. The features of the cases arising from public relations are revealed and its advantages as compared with administrative proceedings are marked. In order to improve the efficiency of the judicial forms of procedural protection of subjective rights and freedoms of citizens this paper proposes the establishment of administrative courts and the adoption of the Code of Administrative Procedure. Keywords: administrative regulations, administrative courts, administrative proceedings, proceedings in cases arising out of public relations.

Конституция РФ предоставляет право гражданам

Главной целью проводимой в России административной реформы является повышение эффективности государственного управления путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти.1 Повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти можно добиться путем четкого установления административных процедур. Отсутствие административных процедур, то есть порядка

1 Разделы II, III Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах. Одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005г. №1789-р// СЗ РФ.-2005.-№46.-Ст.4720.

совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, относится к коррупционным факторам.2 В связи с этим важную роль играют административные регламенты. Введенные административной реформой регламенты деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц заполнили ранее существовавший «правовой вакуум» в части процессуального регулирования конкретных процедур государственного управления, связанных с осуществлением функций государственного управления. Тем самым административные регламенты способствуют поддержанию режима реальной законности в сфере государственного управления.3

Нередко отсутствие четких административных процедур приводит к тому, что в процессе реализации государственно-властных полномочий между органами исполнительной власти и гражданами возникает административно-правовой спор.

Объектом административно-правового спора является защита субъективных публичных прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан (объединений). Субъективные публичные права направлены, с одной стороны, на усиление социальной роли государства, а с другой - ограничивают публичную власть, обе4спечивая личные интересы граждан в публичной сфере.4

Правом разрешения административно-правовых споров обладают, прежде всего, сами органы исполнительной власти в рамках административного процесса. Органы исполнительной власти в установленной административно- процессуальной форме, в административном (внесудебном) порядке рассматривают жалобы граждан (объединений). Разрешая жалобу, органы исполнительной власти вступают в административнопроцессуальные отношения с гражданами (объединениями). Суть административного (внесудебного) порядка разрешения административно-правового спора заключается в том, что полномочный орган исполнительной власти (должностное лицо), рассматривает спор и в пределах своих полномочий принимает одностороннее юридически властное решение по данному спору.5

Таким образом, взаимодействие между органами исполнительной власти и гражданами (объединениями) в условиях административного (внесудебного) порядка рассмотрения административно-правового спора основано на отношениях власти- подчинения, юридического неравенства сторон. В литературе обоснованно отмечается неэффективность административного (внесудебного) порядка защиты субъективных прав, свобод и охраняемых законов интересов граждан (Ноздрачев А.Ф., Сухарева Н.В., Мельникова В.И.). Судебная власть оказалась, пожалуй, единственной эффективной формой защиты интересов граждан и предпринимателей в современных условиях.6 Если административный

2 Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Утверждена Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009г. №196//СЗРФ.-2009.-№10.-Ст.1241.

3 Грицай Г.И. Об административных регламентах органов исполнительной власти / Г.И. Грицай// Административное право и процесс.-2009.-№4.

4 Лупарев Е.Б. Понятие и признаки административноправового спора/ Е.Б. Лупарев// Журнал российского права.-20502.-№2.

5 Административное право: учебник//под.ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова.-М.:Юристъ, 1999.С.75.

6 Ноздрачев А.Ф. Процессуальные правовые механизмы защиты граждан и их объединений во взаимоотношениях с

публичной властью /А.Ф. Ноздрачев, Н.В. Сухарева, В.И. Мельникова// Законодательство и экономика.-2005.-№5.

СУДЕБНАЯ ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ФОРМА

Ломанова Н.П.

(внесудебный) порядок рассмотрения административно- правовых споров предполагает юридическое неравенство сторон, государственно-властное воздействие органов исполнительной власти на граждан (объединения), то судебный порядок характеризует равенство сторон в судебном процессе. Суд является тем органом государственной власти, который трансформирует взаимодействие между органами исполнительной власти и гражданами (объединениями) в процессе защиты нарушенных субъективных прав, свобод и охраняемых законом интересов последних. В судебном процессе органы исполнительной власти и граждане (объединения) встречаются как субъекты, в отношениях которых отсутствует юридическое неравенство, подчинение. Указанные субъекты пользуются равными процессуальными правами и несут равные процессуальные обязанности (см. ст. ст. 38, 246 ГПК РФ). Материальноправовая природа дел, возникающих из административно- правовых (публичных) отношений, предполагающая юридическое неравенство органов исполнительной власти, обусловливает необходимость особого порядка защиты субъективных прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан (объединений). Таким порядком и является порядок административного судопроизводства в административных судах. Как сказано в Конституции РФ (ч.3, ст.118), судебная власть осуществляется по- средством конституционного, административного и уголовного судопроизводства. Суд, осуществляя защиту нарушенных прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан (объединений) восполняет отсутствие у последних государственновластных полномочий, тем самым ставит органы исполнительной власти и граждан в равное положение.

Достоинства судебного контроля за обеспечением законности в сфере исполнительной власти заключаются в значительном уменьшении возможности необъективного разрешения правового вопроса.7 Судебная процессуальная форма безусловно свидетельствует о большей эффективности защиты субъективных прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан (объединений) по сравнению с административной процессуальной формой. Такой вывод можно сделать даже с учетом существующей судебной процедуры рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений (гл. 23-26 ГПК РФ).

Отметим отдельные особенности рассмотрения указанной категории дел. Прежде всего, обращает на себя внимание активная роль суда.

В частности, при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан с основаниями и доводами заявленных требований (ч.3, ст.246 ГПК РФ.). В целях правильного разрешения дела суд может истребовать доказательства по своей инициативе (ч.2.ст.249 ГПК РФ). Существуют ограничения в праве лица, обратившегося в суд, на отказ от своего требования, а также в праве государственного органа, должностного лица, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, на признание требований, к ним предъявленных (ч.3 ст.252 ГПК РФ). Суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовы-

7 Сухарев А.С. Административные аспекты судебной реформы/ А.С. Сухарев// Российский судья.-2008.-№5.

ми актами (Определение Конституционного Суда РФ от 12.05.2005 №244-0).

В делах, возникающих из публичных правоотношений, не может быть мирового соглашения между гражданами (объединениями) и государственными органами, должностными лицами, чьи решения, действия (бездействия) обжалуются. По указанным делам суд проверяет законность оспариваемых решений, действий (бездействия), что исключает какие-либо договоренности между гражданами (объединениями) и государственными органами, должностными лицами.8

С учетом положения ч.4, ст.254 ГПК РФ судья вправе приостановить действие оспариваемого решения не только по заявлению лиц, участвующих в деле, но и по собственной инициативе, что 9не предрешает результата рассмотрения дела судом.9 Тем самым суд как орган, осуществляющих правосудие по делам возникающим из публичных правоотношений, защищает как частный, так и публичный интерес соответствующих субъектов, восполняет отсутствие у граждан (объединений) властных полномочий по отношению к органам исполнительной власти.

Специфичным по таким делам является и распределение обязанностей по доказыванию. Гражданин освобождается от доказывания незаконности обжалуемого решения, действия (бездействия), а должен доказать только факт нарушения своих прав и свобод (ч.2, ст.249 ГПК РФ, ч.2, ст.6 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий 1и0 решений, нарушающих права и свободы граждан»)10. То есть публичный характер дел, возникающих из публичных правоотношений, исключает применение общего правила гражданского судопроизводства, по которому каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений (ч.1, ст.56 ГПК РФ). В свою очередь, обязанность по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) возлагается на государственные органы, должностных лиц, чьи решения, действия (бездействие) обжалуются (ч.1, ст.249 ГПК РФ).

Указанные исключения из общих правил гражданского судопроизводства вытекают из государственновластной природы государственных органов, органов исполнительной власти, не позволяющей гражданам (объединениям) быть с ними «на равных» в процессе реализации односторонних юридически-властных волеизъявлений государственных органов. Интересной представляется норма, содержащаяся в ст.9 проекта Кодекса административного судопроизводства РФ. Данная норма устанавливает приоритет интересов гражданина: если при оценке доказательств возникают неустранимые сомнения, то такие доказательства не могут использоваться против гражданина.11

В отличие от административного (внесудебного) порядка рассмотрения административно-правовых актов, судебный порядок означает проверку законности, а не целесообразности оспариваемого гражданином решения, действия (бездействия) государственного органа, должностного лица.

Суд при рассмотрении дела, возникающего из публичных правоотношений, прежде всего должен установить наличие полномочий субъекта публичной власти по принятию решения, действия (бездействия), которое

8 П.27 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.февраля.2009 г.№21//Бюллетень Верховного Суда РФ.-20909.-.№4.

9 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009г. №2//Бюллетень Верховного Суда РФ.-2009.-№4.

10 Ведомости СНД и ВС РФ.-1993.-№19.-Ст.685.

11 Российская юстиция.-2004.-№3.

обжалуется гражданином. При этом нужно учитывать то, что субъекты публичной власти вправе осуществлять дискреционные полномочия, исходя из своего административного усмотрения. Административное усмотрение есть мотивированный выбор для принятия правомерных решений и совершения действий управомоченным субъектом в рамках его компете нции для выполнения управленческих и иных задач.12 Следует отметить, что чрезмерная широта дискреционных полномочий (административного усмотрения), выраженная в отсутствии или в неопределенности сроков, наличии условий или оснований принятия решения, дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), относится к коррупционным факторам. Данное обстоятельство справедливо учитывается в Методике проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих со1данию условий для проявления коррупции (п/п а, п.8).1

В случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или не- совершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие) которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения, действия (бездействия), например, при оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии акта о награждении конкретного лица.14

Чрезмерная широта дискреционных полномочий органов исполнительной власти, их административного усмотрения часто приводит к необъективности при осуществлении государственно-властных полномочий. Обратимся к Административному регламенту Федеральной миграционной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению обращений граждан.15 Данный административный регламент предусматривает право заявителя получать письменное решение (ответ) по существу поставленных в обращении вопросов (п.90). Указанному праву корреспондирует обязанность Федеральной миграционной службы РФ, ее должностных лиц принимать решение (письменный ответ) по существу поставленных в заявлении вопросов (п.89). Административный регламент устанавливает также требования к решениям (ответам) заявителей. Так, они должны быть аргументированы, по возможности, со ссылкой на нормы законодательства РФ (п.92). Приведенное полномочие, по формуле «по возможности» означает чрезмерную широту дискреционных полномочий, административного усмотрения органа исполнительной власти, что подпадает под коррупционные факторы. Органы исполнительной власти должны действовать с учетом принципа законности, на основе и во исполнение закона. Если в решении (ответе) заявителю в качестве аргументов не будет ссылок на нормы законодательства РФ, то вряд ли можно будет сделать вывод о законном и объективном рассмотрении органом исполнительной власти заявления гражданина, эффективной защите субъективных публичных прав и интересов граждан (объединений). В этом плане судебная процессуальная форма явно «выигрывает» по сравнению с административной процессуальной фор-

12 Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и пра-во/Ю.А. Тихомиров//Журнал российского права.-2000.-№4.-С.72.

13 СЗ РФ.-2009.-№10.-Ст.1241.

14 п.25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009г. №2//Бюллетень Верховного Суда РФ.-2009.-№4.

15 Приказ ФМС РФ от 8 июня 2009г.№138//Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.-2009.-№36.

мой. К числу требований, предъявляемых к судебному решению, относится обязательное указание в мотивировочной части решения суда на законы, которыми руководствовался суд (ч.4, ст.198 ГПК РФ).

Можно и дальше отмечать процессуальные особенности рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений. Такие особенности, как видно, связаны с характером административных правоотношений, предусматривающих отношения власти-подчинения, из которых вытекают требования гражданина (объединения), обратившегося за судебной защитой нарушенных прав, свобод или охраняемых законом интересов.

Думается, создание административных судов, принятие Кодекса административного судопроизводства будет важным шагом в области защиты субъективных публичных прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан (объединений), совершенствования взаимодействия между указанными субъектами.

Список литературы:

1. Административное право и процесс: полный курс. Второе издание, дополненное и переработанное/Ю.А. Тихомиров. М.:Изд. Тихомирова М.Ю., 2005.-697с;

2. Бахрах Д.Н. Административное право России: учеб-ник/Д.Н.Бахрах.-3-е изд., исправ. и доп.-М.: Эксмо,2007.-528с;

3. Бельский К.С. Феноменология административного права.- Смоленск: Издательство СГУ, 1995.-144с.;

4. Панова И.В. Административно-процессуальное право России/Под. ред. проф. Э.Н. Ренова. -М.: Норма, 2003-272с.;

5. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3т.. I. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция.- М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА), 2002.-600с.;

6. Чечот Д.М. Административная юстиция (теоретические проблемы).- Ленинград: Издательство Ленинградского университета, 1973.-134с.

Рецензия

В современных условиях реформирования различных сфер государственного управления весьма актуальной представляется рецензируемая статья Ломановой Н.П.

Новым представляется подход автора к анализу особенностей рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, в контексте специфики взаимодействия граждан с органами исполнительной власти. Автор статьи обоснованно отмечает, что чрезмерная широта дискреционных полномочий органов исполнительной власти, их административного усмотрения часто приводит к необъективности при осуществлении государственно-властных полномочий. В статье раскрываются преимущества судебной процессуальной формы по сравнению с административной процессуальной формой. Подводя итог, Ломанова Н.П. справедливо делает вывод о необходимости создания административных судов, принятия Кодекса административного судопроизводства, что будет важным шагом в области защиты субъективных публичных прав и свобод граждан. Приведенные в статье выводы имеют теоретическую и практическую значимость.

Изложенное свидетельствует о том, что статья Лома-новой Н.П. соответствует требованиям, предъявляемым к публикациям в рецензируемых журналах, и рекомендуется для публикации в открытой печати.

Зав. кафедрой теории и истории государства и права ГОУ ВПО РГТЭУ Кемеровского института (филиала), к.ю.н., доцент, Ю.В. Ким