К вопросу о понятии правоохранительной деятельности и о правоохранительных органах

УДК 351.74

DOI 10.24411/2078-5356-2018-10449

Тарасов Анатолий Михайлович Anatoly M. Tarasov

доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, главный научный сотрудник научно-исследовательского центра

Академия управления МВД России

doctor of sciences (law), professor, honored lawyer of the Russian Federation, chief research officer of the research center

Management academy of the Ministry of the interior of the Russian Federation

E-mail: Tarasov.tam@yandex.ru

К вопросу о понятии правоохранительной деятельности и о правоохранительных органах

About the definitions of law enforcement agencies and law-enforcement activity

На сегодняшний день в нормативных правовых актах отсутствует исчерпывающая формулировка понятия «правоохранительная деятельность» и четкий перечень правоохранительных органов. Одни специалисты к правоохранительным органам относят нотариат, адвокатуру, суды. Другие считают, что эти органы не являются правоохранительными в классическом «полицейском» их понимании.

Продолжающаяся дискуссия по этим вопросам связана и с тем, что сама система правоохранительных органов периодически изменяется: одни органы упраздняются, другие создаются. Так, сравнительно недавно были созданы Следственный комитет РФ и Федеральная служба войск национальной гвардии РФ.

Для правоохранительных органов правоохранительная деятельность - это главный или один из основных видов их деятельности. Под правоохранительной деятельностью следует понимать обязательный вид государственной деятельности, осуществляемой специально уполномоченными органами государственной власти.

Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, правоохранительные органы, правоохранительная деятельность, нотариат, адвокатура, судебная система.

Nowadays there is no comprehensive definition of law-enforcement activity and no clear enumeration of law enforcement agencies. While some experts say that notary, advocatus and courts belong to law enforcement agencies, others hold the opposite opinion.

The ongoing discussion on this issue is also related to the fact that the law enforcement system itself is changing periodically: some agencies are abolished and others appear and take the place. Recent examples are the foundation of The Investigative committee of the Russian Federation or creation of the National guard of the Russian Federation.

For law enforcement, the law-enforcement activity is one of the major types of their practice. The law-enforcement activity is the mandatory state activity carried out by specially authorized public authorities.

Keywords: the Constitution of the Russian Federation, instructions of the President of the Russian Federation, law enforcement agencies, law-enforcement activity, notary, advocatus, judiciary.

Сегодня должностные лица различного уровня называют органы, осуществляющие правоохранительную деятельность, по-разному. Одни именуют их «правоохранительные органы»,

© Тарасов A.M., 2018

другие - «органы силового блока», третьи -«спецслужбы» и т. п. Продолжаются и научные споры о понятии правоохранительной деятельности, а также об отнесении тех или иных орга-

нов государственной власти, в том числе исполнительных, к категории правоохранительных.

Одни ученые к органам, осуществляющим правоохранительную деятельность, относят нотариат, адвокатуру, суды Российской Федерации. Другие обоснованно считают, что нотариат, адвокатура и суды Российской Федерации не являются правоохранительными органами. В этой связи вопрос о понятии правоохранительной деятельности, об отнесении тех или иных органов государственной власти к правоохранительным по-прежнему остается актуальным и требующим дополнительного рассмотрения.

Как известно, деятельность государственных органов власти в целом охватывает различные сферы жизни общества. К ним непосредственно или опосредованно относится решение вопросов государственной внутренней и внешней политики, развития экономики, благосостояния населения, развития науки, культуры, образования, создания условий для поддержания обороноспособности, обеспечения правопорядка, выполнения других важных функций, в том числе по обеспечению национальной безопасности.

В то же время диапазон деятельности большинства госорганов не ограничивается решением задач по осуществлению только правоохранительной деятельности, то есть охраны законности и правопорядка, обеспечения государственной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина, борьбы с преступностью и иными правонарушениями. Кроме того, и деятельность самих правоохранительных органов не ограничивается только правоохранительной, они осуществляют, например, кадровую, штабную, тыловую работу.

Решение задач, связанных с правоохранительной деятельностью, Конституцией РФ возложено на государство и на его органы. Об этом в той или иной форме говорится во всех главах Конституции РФ. Например, в статье 2 определено: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Эта же идея, в частности, содержится в части 1 статьи 45: «Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется».

Вместе с тем, в Конституции РФ понятия «правоохранительные органы» и «правоохранительная деятельность» не раскрываются. В подпункте «б» пункта 1 статьи 72 Конституции РФ установлено, что в совместном ведении

Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности. Кроме того, в подпункте «л» статьи 72 Конституции РФ отмечается, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатуры, нотариата. Из данной редакции можно сделать выводы, что судебные органы, нотариат и адвокатура не относятся к правоохранительным органам либо относятся, но имеют свои специфические особенности. Полагаем, что в данной конституционной норме подчеркивается отличие государственных правоохранительных органов как от суда, так и от адвокатуры и нотариата. При этом подчеркнем, что к органам, осуществляющим правоохранительную деятельность, законодателем также отнесены и таможенные органы, в том числе государств - членов Таможенного союза (ст. 7 и 354 Таможенного кодекса Таможенного союза).

В этой связи отметим, что формат рассматриваемой нами в данной статье правоохранительной деятельности относится только к органам исполнительной власти и не распространяется на деятельность судов, прокуратуры, адвокатуры, нотариата, Следственного комитета РФ.

Как показывает анализ, на сегодняшний день нет исчерпывающей формулировки понятий «правоохранительная деятельность» и «правоохранительные органы», в том числе и в указах Президента РФ. Так, в Положении «О координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью», утвержденном Указом Президента от 18 апреля 1995 года, речь идет о координации деятельности только органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности, других федеральных органов в целях повышения эффективности борьбы с преступностью.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 года № 683, словосочетания «правоохранительные органы» и «правоохранительная деятельность» используется широко. Эти термины, кстати, можно встретить и в других нормативных документах. Например, в утвержденной постановлением Правительства РФ от 10 марта 1999 года № 270 Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 годы применяются словосочетания «правоохранительная деятельность», «правоохранительная

система», «взаимодействие правоохранительных органов».

Судя по содержанию (контексту) различных нормативных правовых актов, можно сделать обоснованный вывод о том, что термин «правоохранительные органы» применяется для обозначения государственных органов, на которые возложена функция осуществления правоохранительной деятельности. В свою очередь, под понятием «правоохранительная деятельность» подразумевается вид деятельности, осуществляемый специально созданными органами государственной власти. Но это, что называется, в общих чертах. В Словаре русского языка С.И. Ожегова слово «охранять» означает «оберегать, стеречь».

Характеризуя понятие «правоохранительная деятельность», важно иметь в виду, что в него нередко вкладывается различное содержание. Так, для одних специалистов и практиков данная деятельность - это то, что делается компетентными государственными органами в сфере борьбы с преступлениями и иными правонарушениями (ставится знак равенства между понятием правоохранительной деятельности и понятием борьбы с преступностью, правонарушениями).

Для других - это обеспечение общественного порядка в общественных местах, на улицах, контроль за проведением массовых мероприятий и т. д. Данные подходы, считаем, существенно сужают понятие «правоохранительная деятельность», поскольку сфера охраны права, обеспечение безопасности личности, общества, государства значительно шире, чем сфера борьбы с преступностью, другими правонарушениями, в том числе с нарушениями общественного порядка. Таким образом, правоохранительная деятельность более многофункциональна, многоаспектна. Она также включает в себя охрану любых законных прав и интересов граждан, государства, общественных организаций во всех сферах жизни общества. Ориентируясь на различные научные подходы, можно сделать обоснованный вывод о том, что к органам исполнительной власти, осуществляющим правоохранительную деятельность, относятся государственные органы, основной и специальной функцией которых является охрана законности, борьба с преступлениями и иными правонарушениями, а также обеспечение правопорядка, безопасности личности, общества, государства.

Третьи ученые сводят этот вид деятельности к «правопринудительной». К осуществлению в государстве организованного принуждения, по

мнению французского ученого-администрати-виста Ж. Веделя, сводится сама сущность исполнительной власти [1, с. 26-27]. Подобная идея разделялась и российскими учеными конца XIX - начала XX века. Так, В. Иозефи отмечал: «Какие бы виды конкретной (исполнительной) деятельности государства мы не брали, каждый раз эта деятельность всецело исчерпывается правовой охраной... Содержание всякой исполнительной власти - правовая охрана, а всякая исполнительная власть - правоохранительная... Всякая правовая охрана - организованное принуждение» [2].

В этой связи отметим, что, например, И.Л. Петрухин, В.Д. Ардашкин считают, что своим объединением под наименованием «правоохранительные» данные органы обязаны имеющейся у них возможности действовать методом принуждения [3, с. 47-48]. Таким образом, правоохранительные органы - это органы принудительного поддержания правопорядка [4]. Однако понятие «принуждение» названными авторами понимается и как использование безоговорочных односторонних предписаний, включающее в себя не только прямые (физические), но и опосредованные его формы, в том числе различные проверки, предписания, запреты, ограничения, взыскания и т. д.

Кстати, В.М. Гессен правоохранительную деятельность, можно сказать, сводил к полицейской деятельности с применением принудительной власти. Так, в 1907 году он отмечал, что в настоящее время мы понимаем не только в России, но и в Германии под полицейской деятельностью не административную деятельность вообще, а только определенный вид, определенный род государственной деятельности - деятельность, направленную на поддержание безопасности и порядка, связанную с применением принудительной власти. «Поскольку правительственная власть, вообще, - писал В.М. Гессен, - осуществляет исполнительную функцию, постольку она является принудительной властью». По его мнению, в случаях, когда закон «предполагает и требует определенных действий или воздержания от определенных действий со стороны граждан... исполнительная функция администрации выражается в принуждении граждан к исполнению закона» [5, с. 21, 48, 87].

Действительно, в своей практической деятельности правоохранительные органы действуют, как правило, тогда, когда право уже было нарушено и необходимо принуждение.

При этом нужно учитывать, что эти органы широко используют в свой деятельности не только правовые ресурсы (механизмы), но и организационные, кадровые, финансовые, технические, научно-методические.

Анализируя правоохранительную деятельность и структуру органов, ее осуществляющих, целесообразно остановиться и на позиции, высказанной Г.А. Тумановым и С.М. Петровым. Согласно их точке зрения, правоохранительные органы занимают промежуточное положение между структурами власти и управления: «Будучи построены согласно принципам государственного управления, они тем не менее функционируют в рамках дерева юридических целей, задаваемых государственной властью. Поэтому в идеале правоохранительные органы не должны принадлежать и подчиняться структурам государственного управления, которые могут осуществлять в отношении них исполнительно-распорядительную деятельность, не связанную с обеспечением законности» [6, с 19]. Правоохранительные органы, по мнению указанных авторов, тогда должны войти в аппарат, подчиненный Президенту РФ.

Однако позволим себе отчасти не согласиться с этим высказыванием. В этой связи уточним, что не только правоохранительные, но и другие органы государственной власти действуют в так называемых «рамках дерева юридических целей», сформированных законодательной властью. Поэтому какому бы субъекту государственного управления правоохранительные органы не подчинялись, осуществление ими и в отношении них «исполнительно-распорядительной деятельности, в том числе не связанной с обеспечением законности» (например, кадровая политика, контроль за исполнением ими нормативных правовых актов и т. п.), неизбежны. Если же под правоохранительной деятельностью авторами подразумевается возложение на них несвойственных им функций, чего в специфических ситуациях можно ожидать от любого государственного органа как субъекта управления, то в данном случае речь должна идти о создании надежных юридических и организационных противовесов, цель которых - предупреждение возможной негативной правоприменительной практики.

Позицию о возможном включении правоохранительных органов, в систему которых входят полицейские органы, Прокуратура Российской Федерации, Следственный комитет Российской Федерации, нотариат, адвокатура, в качестве самостоятельного блока органов вла-

сти в общем механизме государства (правоохранительной системы государства) считаем небезупречной. Необходимо при этом учитывать, что реализация подобных предложений о месте правоохранительных органов в системе госорганов власти должно повлечь внесение изменений и дополнений в Конституцию РФ, федеральные законы, что считаем на сегодняшний день малооправданным.

Представление же некого «промежуточного» положения органов, осуществляющих правоохранительную деятельность, между президентскими и правительственными полагаем с организационно-правовой точки зрения отчасти обоснованным. При этом следует учитывать сложность и взаимосвязанность президентских и правительственных полномочий, о чем свидетельствует, скажем, такой пример, что в соответствии с пунктом 1 Положения об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 года № 490, Администрация -это государственный орган, созданный для обеспечения деятельности Президента РФ, осуществления контроля за исполнением решений главы государства. Администрация реализует исполнительно-распорядительные функции.

Другое дело, что на каких-то этапах правоохранительные органы, в частности, исполнительной власти могут быть в порядке исключения наделены большей или даже максимальной централизацией полномочий, достигаемых в том числе путем включения их непосредственно в президентскую вертикаль власти и исключения их из структуры Правительства РФ. Однако это особый случай и научно-теоретический вопрос, решение которого предопределяется характером ставящихся перед соответствующими органами задач в определенной экономической, политической, социальной ситуации в стране. При этом следует помнить, что чрезмерно независимое положение так называемой системы органов, осуществляющих правоохранительную деятельность, может привести к тому, что такие органы могут получить сложно контролируемые полномочия. Ведь известно, если появляется система (имеется в виду правоохранительная система государства), может появиться и желание так сказать «порулить» всей системой.

Основываясь на сказанном выше, полагаем, что к правоохранительной деятельности органов исполнительной власти следует относить такой обязательный вид государственной деятельности, которая осуществляется специально

уполномоченными государственными органами с целью охраны права путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с требованиями нормативных правовых актов и при соблюдении установленных процедур. При этом следует понимать, что обеспечение, соблюдение, укрепление правопорядка -это не только борьба с преступностью, другими правонарушениями, не только обеспечение общественного порядка, конституционного строя, но и, в частности, охрана (защита) прав и законных интересов граждан, включая поддержание здоровья, безопасной экологии, экономики, а в конечном счете - обеспечение безопасности личности, общества, государства, с использованием мер принуждения и предупреждения отклонений в правоохранительной деятельности, осуществляемой соответствующими государственными органами.

Анализ положений о правоохранительных органах исполнительной власти, например, Положения об МВД России, утвержденного Указом Президента РФ от 21 декабря 2016 года № 699, Положения о Минобороны России, утвержденного Указом Президента РФ от 16 августа 2004 года № 1082; Положения об МЧС России, утвержденного Указом Президента РФ от 11 июля 2004 года № 868; Положения о ФСБ России, утвержденного Указом Президента РФ от 11 августа 2003 года № 960; Положения о ФСО России, утвержденного Указом Президента РФ от 7 августа 2004 года № 1013, Положения о Федеральной службе исполнения наказаний (ФСИН), утвержденного Указом Президента РФ от 13 октября 2004 года № 1314, Положения о Федеральной службе судебных приставов (ФССП), утвержденного Указом Президента РФ от 13 октября 2004 года № 1316, Положения о Федеральной службе войск национальной гвардии РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 30 сентября 2016 года № 510, Положения «О Федеральной таможенной службе», утвержденного постановлением Правительства РФ от 16 сентября 2013 года № 809, а также Федерального закона от 10 января 1996 года № 5-ФЗ «О внешней разведке» (СВР России), свидетельствует о следующей специфике правоохранительной деятельности, осуществляемой перечисленными выше органами:

а) правоохранительная деятельность может осуществляться только на основе закона и в соответствии с его нормами, при необходимости -и в процессуальной форме. Нарушение требований закона при ее проведении является правона-

рушением, влекущим уголовную, административную, дисциплинарную ответственность;

б) в основе проведения правоохранительной деятельности должен быть конкретный факт, повод, основание, например, сообщение о совершенном правонарушении (данное основание предоставляет возможность правоохранительным органам вмешиваться в личную жизнь граждан, деятельность государственных органов, общественных организаций);

в) правоохранительную деятельность осуществляют специальные военизированные и вооруженные органы (вооруженность предполагает применение физической силы, специальных средств, оружия);

г) правоохранительную деятельность осуществляют лица, имеющие военное или специальное звание; для сотрудников и военнослужащих, осуществляющих правоохранительную деятельность, установлен особый порядок прохождения службы, основанный, в частности, на единоначалии и строгой субординации;

д) принятые должностными лицами решения при осуществлении правоохранительной деятельности должны соответствовать действующему законодательству Российской Федерации, поскольку они:

- являются мерами юридического воздействия, основанными на законе, и связаны с нарушением закона;

- реализуются в связи с правонарушениями, которые ограничивают права и свободы граждан, затрагивают интересы государства, общества, и поэтому могут быть обжалованы.

Итак, подведем определенный итог при формулировании понятия «правоохранительная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти».

Названная деятельность осуществляется лишь с помощью юридических мер воздействия. Среди таких мер важное место отводится мерам предупреждения противоправных действий, в том числе правонарушений, при исполнении должностными лицами правоохранительных органов служебных обязанностей, направленных на реализацию требований законов и подзаконных актов. Применяемые в ее ходе юридические меры воздействия должны строго соответствовать предписаниям закона. Только закон может служить основанием для определения меры воздействия и четко определять ее характер (содержание). Ответственность также определяется только нормами закона и реализуется в установленном законом порядке. Закон

может быть применен только к виновному лицу и в установленных пределах в соответствии с определенными законом процедурами. Отступление от предписаний закона и установленных им процессуальных процедур является незаконным и может повлечь за собой признание решений правоохранительных органов недействительными, а также повлечь последствия для должностных лиц, их допустивших.

Все перечисленные составляющие понятия правоохранительной деятельности направлены на обеспечение законности, справедливости, обоснованности, своевременности принимаемых правоохранительными органами решений и мер по исполнению требований законов, подзаконных и других нормативных правовых актов.

На основе логического толкования положений Федерального закона от 20 апреля 1993 года № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» правоохранительную деятельность осуществляют следующие федеральные министерства и ведомства: МВД России, ФСБ России, СВР России, ФСО России, ФТС России, а также подведомственные Минюсту России Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН) и Федеральная служба судебных приставов (ФССП). К перечисленным правоохранительным органам исполнительной власти считаем необходимым также отнести Минобороны России (Главное разведывательное управление (орган внешней разведки), Главное управление военной полиции), МЧС России, а также Федеральную службу войск национальной гвардии РФ [7, с. 570-590].

Причем каждый из названных выше органов исполнительной власти осуществляют по нескольку видов правоохранительной деятельности. Так, органы ФТС России осуществляют оперативно-разыскную деятельность (ОРД) и дознание, предварительное расследование уполномочены проводить МВД России (Следственный департамент МВД России) и ФСБ России. Одним из основных видов правоохранительной деятельности органов исполнительной власти является оперативно-разыскная деятельность. Перечень федеральных правоохранительных органов, наделенных полномочиями по осуществлению ОРД, указан в «Инструкции о порядке представления результатов оперативно-разыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд», являющейся Приложением к совместному приказу правоохранительных органов от 27 сентября 2013 года

№ 776/703/509/507/1820/42/535/398/68. К таким органам в Инструкции отнесены следующие федеральные министерства и ведомства: МВД России, Минобороны России, ФСБ России, ФСО России, ФТС России, СВР России, ФСИН России. В данной Инструкции указываются и функции Следственного комитета РФ.

При этом подчеркнем, что в соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 28 декабря 2010 года № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» Следственный комитет РФ не является органом исполнительной власти. Комитет является федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства, поэтому он является правоохранительным органом, имеющим специальный статус. Отметим также, что руководство деятельностью Следственного комитета РФ осуществляет Президент РФ (п. 3 ст. 1 указанного Закона).

Как свидетельствует анализ положений о правоохранительных органах (названы выше), наличие у них тех или иных функций характеризуется разделением их компетенции при осуществлении определенных видов правоохранительной деятельности, что определяет и их функциональные структуры. Таким образом, наличие или отсутствие той или иной функции связано со спецификой работы того или иного правоохранительного органа, его названием и наоборот. В то же время, что следует отметить, ряд правоохранительных органов исполнительной власти наделены и осуществляют близкие по содержанию функции, например, предварительное расследование уполномочены проводить МВД и ФСБ России. Ранее предварительное расследование осуществляла также Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (упразднена Указом Президента РФ от 5 апреля 2016 г.).

Итак, правоохранительная деятельность -это обязательный вид государственной деятельности, осуществляемой специально уполномоченными (перечисленными выше) органами государственной власти. Для правоохранительных органов правоохранительная деятельность - это главный вид их деятельности, для осуществления которой они и созданы. В то же время их общая деятельность связана, например, и с решением финансовых, хозяйственных, кадровых, штабных и других вопросов, которые относятся к

категории обеспечения правоохранительной деятельности.

Рассмотрев понятие правоохранительной деятельности, ее место и роль в системе других видов государственной деятельности, подчеркнем, что:

- данная деятельность должна быть вне политики различных партий и политических групп, ее задача - служить закону, интересам личности, общества, государства;

- для эффективной реализации различных видов правоохранительной деятельности необходимо соответствующее правовое, организационное, кадровое, финансовое, материально-техническое и научно-методическое обеспечение деятельности всех правоохранительных органов, их подразделений на местах, а также обеспечение взаимодействия правоохранительных органов друг с другом и с другими органами государственной власти при координирующей роли Президента РФ.

Как известно, в соответствии со статьей 80 Конституции РФ Президент РФ является главой государства, высшим должностным лицом, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, согласно статье 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» именно на Президента РФ возложено руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, и поэтому их деятельность подведомственна и подконтрольна Президенту РФ.

Примечания

1. Ведель Ж. Административное право Франции. М.: Прогресс, 1973.

2. Иозефи В. Опыт юридической науки полицейского права. Основные понятия, материальное полицейское право. Ч. 1. Могилев, 1902.

3. Петрухин И.Л. Правосудие: время реформ. М.: Наука, 1991.

4. Ардашкин В.Д. К теории правоохранительного механизма // Правоведение. 1988. № 1.

5. Гессен В.М. Лекции по полицейскому праву. СПб., 1907-1908.

6. Петров С.М., Туманов Г.А. Категория интереса в советском государственном управлении // Советское государство и право. 1990. № 8.

7. Черников В.В. Органы охраны правопорядка: учебник. 4-е изд. М., 2018.

Notes

1. Vedel G. French administrative law. Moscow: Progress Pabl., 1973.

2. lozefi V. The Experience of legal science of police law. Basic concepts, substantive police law. Part I. Mogilev, 1902.

3. Petruhin I.L. Justice: time for reforms. Moscow: Nauka Pabl., 1991.

4. Ardashkin V.D. To the theory of law enforcement mechanism. Jurisprudence, 1998, no. 1.

5. Gessen V.M. Lecture on police law. St. Petersburg, 1907-1908.

6. Petrov S.M., Tumanov G.A. The category of interest in the Soviet state management. Soviet state and law, 1990, no. 8.

7. Chernikov V.V. Law enforcement agencies: textbook. 4th ed. Moscow, 2018.