«Дачная амнистия»: законодательство и практика

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2007. № 4 (13). С. 60-64. © Е.А. Грызыхина, 2007

УДК 347

«ДАЧНАЯ АМНИСТИЯ»: ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАКТИКА

Е.А. ГРЫЗЫХИНА

Рассматриваются положения нового законодательства, направленные на упрощение процедуры оформления права собственности на земельные участки и объекты индивидуального жилищного строительства.

This article is devoted to regulations of new legislation aimed to simplification of a procedure of registration ofproperty rights on land and objects of individual housing construction.

Больше года прошло с момента вступления в силу Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества», получившего неформальное название «Закон о дачной амнистии». Цель данного нормативного акта - упростить оформление гражданами прав на земельные участки и расположенные на них объекты недвижимости. Его актуальность в этом аспекте бесспорна. Общеизвестно, что на сегодняшний день в России теневой сектор недвижимости - недвижимости, права на которую не оформлены, слишком велик.

В первую очередь следует отметить, что данным законом были внесены изменения в ст. 222 ГК РФ, определяющую правовой режим самовольной постройки. Следует учитывать, что существовало противоречие между Градостроительным и Гражданским кодексами РФ. Так, последний в ст. 222 относил возведенную без установленного правовыми актами разрешения постройку к самовольной и устанавливал судебный порядок признания прав собственности на нее, причем бремя доказывания соответствия постройки требованиям градостроительных регламентов и строительных норм и правил, а также тот факт, что права третьих лиц не нарушены, были возложены на застройщика. В то же время новой редакцией Градостроительного кодекса РФ был установлен пере-

чень объектов, для которых не требуется разрешение на строительство (реконструкцию). К таким объектам отнесены гаражи, дачные постройки, строения и сооружения вспомогательного назначения. Кроме того, не требуется разрешения для изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности, не нарушают права третьих лиц и не превышают предельные размеры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом.

Из п. 3 ст. 222 ГК РФ был исключен абзац 1, согласно которому право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке, при условии, что данный участок будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку.

Абзац 2 этого же пункта был дополнен указанием на то, что право собственности на самовольную постройку может быть признано за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка не только судом, но также в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке. Не вполне ясно, что имеется в виду в указании на признание права в ином порядке. Общеизвестно, что

право может быть признано только решением суда. В литературе высказывается мнение, что в данном случае речь идет об административном порядке, установленном законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Однако в этом порядке право не признается, а лишь регистрируется при наличии бесспорных оснований. И в этом случае речь не идет

0 самовольной постройке, право на которую не возникает. Если имеется в виду тот многочисленный сектор индивидуального строительства, который в один миг стал легальным с вступлением в силу рассматриваемого закона, то речь не идет о признании права, в этом случае происходит обычный порядок государственной регистрации.

С вопросами самовольного строительства напрямую связаны изменения в законе «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и Градостроительном кодексе РФ. Так, согласно вновь введенному п. 4 ст. 8 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» для оформления права собственности на жилые дома, построенные на земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства, до 1 января 2010 г. не требуется получение разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, а также представление данного разрешения для осуществления технического учета (инвентаризации) такого объекта, в том числе для оформления и выдачи технического паспорта такого объекта.

Процедура оформления прав на вновь построенную недвижимость будет различаться в зависимости от того, идет ли речь об объекте индивидуального жилищного строительства на земельном участке, предназначенном для индивидуального жилищного строительства (на приусадебном земельном участке), либо об объекте, расположенном на земельных участках, предназначенных для ведения дачного хозяйства или садоводства. В первом случае согласно п. 4 ст. 25.3 закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» до

1 января 2010 г. технический паспорт объек-

та индивидуального жилищного строительства является единственным документом, подтверждающим факт создания такого объекта индивидуального жилищного строительства на указанном земельном участке и содержащим его описание при наличии права собственности и иных вещных прав на земельный участок и предоставление его для соответствующих целей. Ни разрешение на строительство, ни акт о вводе в эксплуатацию больше не требуются. Таким образом, легализован огромный сектор индивидуальных жилых домов, возведенных без разрешения на строительство и не введенных в эксплуатацию, реконструированных, перестроенных таким образом, что не позволяло в обычном порядке зарегистрировать права на них. Однако на практике все не просто.

Не обошлось и без определенных сложностей. Так, например, сложности вызывают случаи, когда жилой дом создан и принят в эксплуатацию приемочной комиссией, акт которой утвержден постановлением главы местного самоуправления, однако основания пользования землей либо отсутствуют вовсе, либо не соответствуют требованиям закона (например, если к этому моменту прекращен договор аренды). Такая ситуация чаще всего имеет место в сельских районах. В этом случае, поскольку речь идет об индивидуальном жилищном строительстве, необходимо применять ст. 25.3 - положения дачной амнистии. Очевидно, что это повлечет отказ в государственной регистрации, что и практикуют регистрационные органы. Граждане оказываются в сложной ситуации, когда оформить право собственности на дом невозможно в силу отсутствия прав на земельный участок. Условием же предоставления прав на земельный участок ставится наличие права собственности на объект недвижимости. Таким образом, получается замкнутый круг. С учетом того, что документы оформлены в соответствии с действовавшим на момент их составления законодательством, вероятно, можно было бы воспользоваться ст. 25 закона о регистрации - общей нормой, определяющей порядок государственной регистрации прав на вновь возведенные объекты недвижимости - на основании документов,

подтверждающих факт создания. Предоставления документов, подтверждающих права на землю, по этой статье не предусмотрено. Еще более удручающим стало положение граждан, владеющих жилыми домами при отсутствии необходимых прав на земельный участок. А учитывая, что в городе значительный массив жилого фонда, земельные участки под который не предоставлялись, -это индивидуальный жилой фонд старой постройки, дома которого перестраивались, реконструировались без соответствующего оформления, дачная амнистия не принесла желаемого упрощения. Более того, у таких граждан нет возможности легализовать строение, поскольку для проведения процедуры государственной регистрации отсутствуют права на земельный участок как необходимый элемент такого действия. А для предоставления земельного участка в собственность им требуется документ, подтверждающий право собственности на постройку. Данный замкнутый круг невозможно разорвать и в судебном порядке, по этим же причинам. Следует отметить, что ранее действовавшая редакция ст. 222 ГК РФ позволяла признать право на самовольную постройку при условии, что земельный участок будет предоставлен гражданам. При разрешении споров о признании права на самовольную постройку суды, получив документ органов местного самоуправления, подтверждающий, что земельный участок будет предоставлен истцу, удовлетворяли соответствующие требования. Такая позиция судов, подтверждаемая и верховным судом, в большей степени способствовала защите прав граждан.

Еще более простой порядок предусмотрен для оформления права собственности на жилые дома, расположенные на земельных участках, предназначенных для ведения дачного хозяйства или садоводства. Документом, подтверждающим факт создания объекта недвижимого имущества на предназначенном для ведения дачного хозяйства или садоводства земельном участке либо факт создания гаража или иного объекта недвижимого имущества (если для строительства, реконструкции такого объекта недвижимого имущества не требуется в соответствии с законодательст-

вом Российской Федерации выдачи разрешения на строительство) и содержащим описание такого объекта недвижимого имущества, является декларация о таком объекте недвижимого имущества (п. 3 ст. 25.3 закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). В эту декларацию об объекте недвижимого имущества включаются сведения о его адресе (местоположении), виде (названии), назначении, площади, количестве этажей (этажности), в том числе подземных этажей, годе его создания, о материалах наружных стен такого объекта недвижимого имущества, его подключении к сетям инженерно-технического обеспечения, кадастровом номере земельного участка, на котором такой объект недвижимого имущества расположен. Причем такая декларация составляется потенциальным собственником недвижимости самостоятельно по специальным формам, которые, так же как и формы технических паспортов, должны быть разработаны федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства.

Оформление права собственности на земельные участки также было упрощено. В подавляющем большинстве случаев земельные участки гражданам еще в советское время предоставлялись на праве постоянного бессрочного пользования. Согласно ст. 20 Земельного кодекса РФ в настоящее время гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование не предоставляются, но право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие настоящего Кодекса, сохраняется.

В настоящее время идет активный процесс приватизации, т. е. безвозмездной передачи в собственность земельных участков тем лицам, которые владели ими на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Вместе с тем еще с советских времен сохранилось довольно значительное количество

субъектов этого права (в основном юридических лиц), и процесс приватизации участков, предоставленных им в безвозмездное пользование, встречает определенные трудности. Речь прежде всего идет о приватизации земельных участков, которые предоставлялись садоводческим товариществам. В соответствии с ранее действовавшим законодательством земельные участки предоставлялись не конкретным физическим лицам, а садоводческим товариществам или дачным кооперативам на праве постоянного бессрочного пользования. Таким образом, каких-либо документов, подтверждающих право владения тем или иным земельным участком, у членов таких товариществ или кооперативов нет. Единственными документами, подтверждающими это право, являются документы членства в данном товариществе. Закон о дачной амнистии был призван решить проблему оформления права собственности в том числе и на такие участки. В п. 3 ст. 28 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» была внесена норма, согласно которой граждане, которым предоставлены садовые, огородные или дачные земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, вправе зарегистрировать права собственности на такие земельные участки в соответствии со ст. 25.2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Принятие решений (в том числе кооперативом или садоводческим товариществом) о предоставлении указанным гражданам в собственность таких земельных участков в этом случае не требуется.

Кроме того закон о дачной амнистии определяет основы государственной регистрации права собственности гражданина на земельный участок, предоставленный до введения в действие Земельного кодекса РФ для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве собственности, пожизненного наследуемого

владения или постоянного (бессрочного) пользования либо если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающем или удостоверяющем право такого гражданина на данный земельный участок, не указано право, по которому предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права (ст. 25.2 закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). Для регистрации права собственности на такой участок необходимы следующие документы:

- акт о предоставлении такому гражданину данного земельного участка, изданный органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах его компетенции и в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания такого акта на момент его издания;

- акт (свидетельство) о праве такого гражданина на данный земельный участок, выданный уполномоченным органом государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания такого акта на момент его издания;

- выдаваемая органом местного самоуправления выписка из хозяйственной книги о наличии у такого гражданина права на данный земельный участок (в случае, если этот земельный участок предоставлен для ведения личного подсобного хозяйства);

- иной документ, устанавливающий или удостоверяющий право такого гражданина на данный земельный участок.

При этом следует иметь в виду, что обязательным приложением к документам, необходимым для такой государственной регистрации прав на земельный участок, является кадастровый план данного земельного участка.

Указанные положения закона вызвали на практике следующую ситуацию: у гражданина имеется документ о праве на земельный участок, соответствующий требованиям новой редакции закона о регистрации, однако жилой дом, который на нем расположен, был давно им продан, и еще не один раз являлся предметом договора купли-продажи. В этом случае у регистратора нет формальных оснований для отказа в государственной регистрации, однако такое злоупотребление

правом, вызванное недоработками закона, отнюдь не способствует стабильности гражданского оборота.

Кроме того, даже тем гражданам, у которых есть право собственности на земельный участок, зафиксированное в соответствующем свидетельстве, но отсутствует кадастровый номер на него, необходимо провести землеустроительные работы, в том числе межевание (определение границ) земельного участка, и затем передать эти сведения в территориальное подразделение Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость), которое внесет эти сведения в Государственный земельный кадастр и выдаст собственнику кадастровый план. После получения кадастрового плана собственник земельного участка должен обратиться в Федеральную регистрационную службу (Росрегистрацию), которая и должна выдать ему свидетельство о государственной регистрации права собственности на земельный участок. Об этом, в частности, говорится в новой редакции п. 1 ст. 17 закона о государственной регистрации, согласно которому «обязательным приложением к документам, необходимым для осуществляемой по установленным настоящим пунктом основаниям государственной регистрации прав на объект недвижимого имущества, является план данного объекта недвижимого имущества, а к документам, необходимым для такой государственной регистрации прав на земельный участок, - кадастровый план данного земельного участка. Представления указанных планов не требуется, если план соответствующего объекта недвижимого имущества или иной документ, предусмотренный настоящим Федеральным законом и содержащий описание данного объекта недвижимого имущества, либо в случае государственной регистрации прав на земельный участок -кадастровый план данного земельного участка ранее уже представлялся и был помещен в соответствующее дело правоустанавливающих документов».

Целям доступности процедуры оформления права собственности на недвижимость служат дополнения п. 1 ст. 333.33 части второй Налогового кодекса (далее - НК) РФ

подпунктом 20.2 (вступил в силу с 1 января 2007 г.) следующего содержания: «...за государственную регистрацию права собственности физического лица на земельный участок, предназначенный для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, либо на создаваемый или созданный на таком земельном участке объект недвижимого имущества - 100 рублей».

Кроме того, основные расходы (и неудобства) связаны с проведением землеустроительных работ. В связи с этим региональным властям дано право устанавливать максимальные расценки на землеустроительные работы и даже рекомендуется за счет своих бюджетов финансировать эти мероприятия. Так, согласно ст. 11 ФЗ от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» предельные максимальные цены (тарифы, расценки, ставки и т. п.) работ по проведению территориального землеустройства в отношении земельных участков, предназначенных для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, могут устанавливаться субъектами Российской Федерации на период до 1 января 2010 г. А ст. 12 этого же закона установила, что федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях оформления в упрощенном порядке прав граждан на земельные участки, предназначенные для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, вправе осуществлять организацию и финансирование мероприятий по проведению территориального землеустройства таких земельных участков. При этом рекомендательный характер указанных норм совершенно не гарантирует, что содержащиеся в них положения будут исполняться.