Эффективная реализация горизонтальной политики в области государственных закупок

12. Звенигородская Н.Ф. Договорное семейное правоотношение: единство и дифференциация // Юрист. 2014. № 1. С. 22-27.

References

1. Ilyina O.Yu. Problems of Interest in the Family Law of the Russian Federation. Moscow: Publishing House «Gorodets», 2007. 192 p.

2. Kosenko E.V. Systematics of the Family Law Contracts // Systematics of the contracts in civil law: Theses of the All-Russian Scientific and Practical Conference Samara, October 9, 2015, Samara: Samar. Humanit. Acad., 2016. P. 71-75.

3. Knyazeva E.V. Family Law and Civil Law Contracts: a Comparative Characteristics // Bulletin of the Tver State University. The series «Right». 2014. № 2. P. 102-106.

4. Tarusina N.N. Family Law Contract: the General «Phenomenology of the Spirit» // Juridical science. 2016. № 2. P. 73-78.

5. Danilin V.I., Reutov S.I. Legal Facts in the Soviet Family Law. - Sverdlovsk: Ural University Press, 1989. 156 р.

6. Vorozheikin E.M. Family Law Relations in the USSR. M.: Juridical Literature, 1972. 336 p.

7. Soviet Family Law / Ed. V. A. Ryasentsev. M.: Juridical Literature, 1982. 356 p.

8. Yakovlev V.F. Civil-law Method of Regulation of Public Relations: Textbook / Scientific. Ed. G.I. Petrishcheva. Sverdlovsk, 1972. 210 p.

9. Nikitina V.P. Property of Spouses. Saratov: The Saratov University Press, 1975. 78 p.

10. Civil Law: Textbook / Ed. AP Sergeev, U.K. Tolstoy. M.: TK Velby, Publishing House Prospekt, 2004. T. 3. 784 p.

11. Braginsky M.I., Vitryansky V.V. Contract Law. Book one: General provisions. M.: «Statute», 2003. 784 p.

12. Zvenigorodskaya N.F. Contractual Family Law Relationship: Unity and Differentiation // Lawyer. № 1. 2014. P. 22-27.

УДК 347.45.47

М.В. Шмелева

ЭФФЕКТИВНАЯ РЕАЛИЗАЦИЯ ГОРИЗОНТАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК

Введение: государственные закупки выступают одним из направлений деятельности органов государственной власти, напрямую влияющим на доступ граждан к основным услугам, таким как образование, здравоохранение и социальная инфраструктура, поэтому система государственных закупок должна использоваться для

© Шмелева Марина Владимировна, 2018

Кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: civil2012@mail.ru © Shmeleva Marina Vladimirovna, 2018

Candidate of law, associate professor, civil law department (Saratov State Law Academy) 159

решения различных государственных задач, которые выходят за рамки простого приобретения товаров, работ или услуг. Цель: раскрыть значение эффективной реализации промышленных, социальных и экологических целей («горизонтальной политики») в области государственных закупок. Методологическая основа: диалектические способы познания позволили рассмотреть систему государственных закупок во взаимосвязи и развитии. Использованы также частные методы научного познания, в т.ч. системно-структурный, формально-логический, а также специально-юридические методы нормативного толкования и сравнительного правоведения. Результаты: раскрыто значение цели эффективной реализации промышленных, социальных и экологических задач («горизонтальной политики») в области государственных закупок. Вывод: при осуществлении государственных закупок важнейшее значение приобретает определение четкого и ясного механизма оценки экологичности закупаемых посредством государственных закупок товаров, работ и услуг, а также возможность решения посредством закупок социальных вопросов.

Ключевые слова: устойчивые государственные закупки, контрактная система, зеленые государственные закупки, цели государственных закупок, контрактная правовая политика, горизонтальная политика.

M.V. Shmeleva

EFFICIENT IPLEMENTATION OF THE HORIZONTALLY-INTEGRATED POLICIES IN PUBLIC PROCUREMENT

Background: the article deals with public procurement which acts as one of the activities of the public authorities, affecting directly upon the citizens' access to the basic services such as education, health care and social infrastructure, so the system of public procurement should be used for solving various governmental tasks that go beyond the simple acquisition of goods, works or services. Objective: the author of the article supposes to disclose the importance of effective implementation of industrial, social and environmental objectives («horizontal policies») in procurement. Methodology: in doing the research private methods of scientific knowledge such as system-structural, formal and logical methods as well as special-legal methods of statutory interpretation and comparative law were used. Dialectical methods of knowledge help to consider public procurement in the interrelation and the development. Results: the article exposes the value of the purpose of effective implementation of industrial, social and environmental objectives («horizontal policies») in procurement. Conclusions: the author states that public procurement is crucial to define clear and transparent mechanism for assessing environmental procurement through public procurement of goods, works and services, as well as the possibility of solution through the procurement of social issues.

Key-words: sustainable public procurement, the contract system, the green public procurement, objectives of public procurement, contract law policy, horizontal policy.

I Государственные закупки выступают одним из направлений деятельности

| органов государственной власти, напрямую влияющим на доступ граждан к основным услугам, таким как образование, здравоохранение и социальная инфраструктура, поэтому система государственных закупок должна использоваться для решения различных государственных задач, которые выходят за рамки простого приобретения товаров, работ или услуг. Другими словами, закупки не могут рассматриваться в качестве эффективных, если отбор поставщиков 160 (исполнителей, подрядчиков) будет осуществляться только на основании одного

единственного критерия — низкои цены, поскольку такой подход не учитывает потенциальных потерь государства в виде негативного влияния производства и потребления закупаемой продукции на окружающую среду, отсутствия решения вопросов социального равенства, снижения социального баланса в обществе, стагнации экономического развития производственных отраслей и предпринимательства.

В связи с этим при проведении государственных закупок должны быть приняты во внимание соображения: экологические (вторичное использование ресурсов, производство экологически чистой продукции); по вопросам социальной политики (например, создание новых рабочих мест); по вопросам экономической политики (поддержка малого бизнеса); социального равенства (недискриминации по признаку пола, этнической, религиозной или другой принадлежности); честной торговли.

На практике закупки, учитывающие все вышеизложенные соображения, принято называть «устойчивыми» государственными закупками, а в сокращенном варианте только в отношении экологических вопросов — «зелеными» государственными закупками. В аналитических и методических материалах Программы ООН по окружающей среде1 такие закупки называются «sustainable public procurement», а по экологическим вопросам «green procurement».

В Программе подчеркивается, что с помощью устойчивых государственных закупок правительства могут подать пример и достичь ключевых политических целей в области экологии, общества и экономики. Исчерпывающий перечень таких политических целей устойчивых государственных закупок отобразить, конечно, невозможно, поскольку они имеют очевидную зависимость от субъективных факторов каждой отдельной страны и формируются исходя из злободневной проблематики. Приведем отдельные примеры. Так, с помощью устойчивых государственных закупок правительство может достичь таких экологических целей, как снижение выбросов парниковых газов, улучшение эффективности использования энергии и водных ресурсов, поддержка перерабатывающей промышленности. В социальной сфере устойчивые государственные закупки могут повлиять на снижение бедности, упрочение справедливости и повышение уважения к правам трудящихся. В экономическом плане с помощью устойчивых государственных закупок можно снизить расходы и цены и способствовать распространению навыков и технологий, а также поддержать экономическое развитие находящихся в неблагоприятном положении групп населения или регионов страны за счет выделения некоторых государственных контрактов для этих групп или регионов.

1 См.: Руководство по внедрению устойчивых государственных закупок. Методологический подход ЮНЕП. Программа ООН по окружающей среде. URL: http://ecounion.ru/wp-content/ uploads/2014/04/UNEPImplementationGuidelines_RUS.pdf (дата обращения: 06.09.2017). 161

Устойчивое развитие2 предлагает учет социальных и экономических соображений без преобладания какого-либо из них3.

При применении концепции устойчивого развития государственных закупок последние определяются как процесс, в котором заказчик удовлетворяет свои потребности в товарах, работах и услугах таким образом, что соотношение цены и качества закупленной продукции на протяжении всего периода ее использования благотворно отражается не только на самой закупающей организации, но и на экономике государства и обществе в целом и тем самым снижении негативного воздействия производственной деятельности на окружающую среду.

На сегодняшний день во всем мире проводится политика устойчивых государственных закупок. Организация экономического сотрудничества призывает государства создавать для этих целей соответствующие политические рамки и обеспечивать поддержку4! Поскольку закупочная политика такого рода может носить промышленный, социальный, экологический или политический характер, ее иногда называют просто «вторичная» политика (в терминологии, принятой, например в ЕС), «косвенная» политика (терминологии, принятой в США), социально-экономическая политика, или «горизонтальная» политика [1, p. 110]. К примеру, в марте 2004 г. Советом Европейского союза была принята директива, регулирующая процедуру закупки государством товаров, работ и услуг во всех странах ЕС, согласно которой стало допустимо использовать экологические критерии наряду с критерием соотношения цены и качества закупаемой продукции5.

В 2010 г. в ЕС вышел известный «Монти отчет» (Monti Report), одна из ключевых рекомендаций которого была о введении обязательных законодательных требований по инновациям, зеленым закупкам и социальным вопросам при осуществлении государственных закупок6. Под заголовком «Использование государственных закупок для достижения политических целей Европы»7 Монти в своем докладе заявил, что по разным причинам необходимо пересмотреть политику государственных закупок и реформировать ее в целях достижения

¥ 2 На международном уровне признано следующее определение устойчивого развития:

ч- «Развитие, соответствующее потребностям настоящего, не живущее за счет будущего и, соот-

g- ветственно, не лишающее будущие поколения возможности использовать принадлежащие им J3: ресурсы» (World Commission on Environment and Development's (the Brundtland Commission) £ report, Our Common Future, 1987). URL: http://www.un-documents.net/wced-ocf.htm (дата об-| ращения: 07.09.2017).

& 3 «Закупки для будущего — отчет рабочей группы по устойчивым закупкам Великобрита-

| нии». Июнь 2006. (Procuring the Future — the report of the UK Sustainable Procurement Task

0 Force, June 2006). Определение, принятое Марракешской рабочей группой для Устойчивых >g государственных закупок. Примечание к Определению гласит, что «при проведении «зеленых» S закупок должны учитываться экологические, социальные и экономические последствия от: спо-° собов проведения закупок, использования невозобновляемых ресурсов, способов производства § и изготовления, логистики, методов предоставления услуг, производства и использования про" дукции, ее вторичного использования, возможностей переработки, утилизации и способностей

1 поставщиков предвидеть и нивелировать негативные последствия на этапах цепей поставок». S 4 ОЭСР (OECD). «Рекомендации совета по улучшению экологических характеристик государственных закупок » («Recommendation of the Council on Improving the Environmental Performance of Public Procurement». 2002. URL: http://tinyurl.com/dxuzygs (дата обращения: 07.09.2017).

5 См.: Директива ЕС 2004/18/CE от 31 марта 2004 г., декларативная часть 5 (EU Directive 2004/18/CE of 31 March 2004, recital 5.). URL: http://ec.europa.eu/environment/gpp/ index_ en.html (дата обращения: 07.09.2017).

6 Mario Monti. A new strategy for the Single Market at the Service of Europe s Economy and Society, Report to the President of the European Commission Jos e Manuel Barroso by Mario Monti, 9 May 2010.

162 7 Monti Report at 78.

большей интеграции закупок с горизонтальной государственной политикой. В докладе также отмечалось, что переосмысление политики представляется достаточно обоснованным, прежде всего, необходимостью упрощения и модернизации правил государственных закупок8.

Следует отметить, что устойчивые государственные закупки активно внедряются не только развитыми странами, но и странами со смешанной или развивающейся экономиками. Так, Бразильское правительство в 2009 г. приняло ноябрьский регламент (№ 12187), характеризующий государственные закупки как важный политический инструмент в области изменения климата9! Начиная с 2002 г., и в Китае были приняты нормативные документы, благодаря которым стала неуклонно повышаться доля «зеленых» закупок в основном объеме государственных закупок. С 2007 г. в Китае даже действует система экологического регулирования процедуры государственных закупок10.

Однако не следует преувеличивать положительное значение таких государственных закупок, поскольку устойчивые закупки вряд ли могут быть эффективными с точки зрения соотношения цены и качества приобретаемых товаров (работ, услуг). Как справедливо отмечает П. Трепте, в тех случаях, когда социальная политика преследуется в рамках процесса закупок, достижение экономической эффективности затруднено, и достижение целей социального обеспечения, вероятно, приведет к снижению эффективности закупок [2, p. 389].

Российская Федерация в плане внедрения и проведения социально ответственных государственных закупок существенно отстает от ведущих стран мира. Несмотря на то, что ч. 1 ст. 32 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрольной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспече- | ния государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 31 декабря 2017 г.)11 и предусмотрено, что заказчик для оценки заявок, окончательных предложений а участников закупки в документации о закупке устанавливает качественные, о функциональные и экологические характеристики объекта закупки, реального О использования на практике в качестве одного из критериев выбора поставщика О

п

(исполнителя, подрядчика) оценки влияния на окружающую среду экономи- а

ческой деятельности участников закупок не происходит. Такая ситуация на в

практике приводит к снижению качества закупаемых товаров (работ, услуг) и О

ухудшению экологической ситуации в стране. Например, отсутствие правил, р

регламентирующих происхождение закупаемой государством древесины, было |

использовано недобросовестными организациями, занимающимися поставкой К

незаконно добытого леса и изделий из него по демпинговым ценам. В связи с а этим экономия государственных средств при проведении таких закупок была |

полностью сведена к нулю экологическим ущербом, обусловленым недостаточ- ||

ным регулированием данной области. №

Еще одним последствием отсутствия такой политики выступает отсутствие О

государственного стимулирования деятельности организаций, применяющих )

2

О

- 8

8 Monti Report at 76.

9 См.: Руководство по внедрению устойчивых государственных закупок. Методологический подход ЮНЕП. Программа ООН по окружающей среде. URL: http://ecounion.ru/wp-content/ uploads/2014/04/UNEPImplementationGuidelines_RUS.pdf (дата обращения: 06.09.2017).

10 International center for trade and sustanble development. URL: https://www.ictsd.org/ bridges-news/мосты/news/«зеленые»-государственные-закупки-проблемы-и-перспективы (дата обращения: 08.09.2017).

11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 14, ст. 1652; 2018. № 1, ч. 1, ст. 90. 063

инновационные технологии, которые снижают негативное влияние на окружающую среду. Например, бывший министр природных ресурсов и экологии РФ Юрий Трутнев отмечал, что отсутствие экологических требований к компаниям стимулирует их сокращать горизонт планирования и ориентироваться на достижение краткосрочных целей, что неэффективно для общества в целом12.

В системе российского законодательства были разработаны стратегия экологической безопасности13 и «Основы экологической политики Российской Федерации на период до 2030 года». Экологическая политика предусматривает в качестве одного из механизмов решения задачи развития экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды «обеспечение преимущества (при прочих равных условиях) при осуществлении государственных закупок товарам, работам, услугам, отвечающим установленным экологическим требованиям»14.

Учитывая вышеизложенное, можно заключить, что важнейшее значение приобретает определение четкого и ясного механизма оценки экологичности закупаемых посредством государственных закупок товаров, работ и услуг, а также возможность решения посредством закупки социальных вопросов. На наш взгляд, социальные и экологические аспекты могут быть приняты во внимание на различных этапах закупочной процедуры, например, на стадии подготовки технического задания, в т.ч. описания технических характеристик, на стадии проведения отборочного этапа, на стадии рассмотрения поданных заявок и выбора победителя закупки и на стадии исполнения контракта. Право Европейского Союза здесь будет являться иллюстративным, поскольку там устойчивые государственные закупки в течение последних лет получили значительное развитие15.

Несмотря на то, что внедрение концепции устойчивых государственных закупок способствовало бы улучшению состояния окружающей среды, уровня и качества жизни населения, развитию инновационной экономики, экономии бюджетных средств за счет использования энергоэффективной продукции и оборудования, и это широко поддерживается и понимается органами государственной власти, существует ряд субъективных и объективных проблем для применения такой концепции закупок в России. Самыми распространенными среди них, по мнению ряда авторов [3, с. 43-44], являются следующие:

g 12 International center for trade and sustanble development. URL: https://www.ictsd.org/

& bridges-news/мосты/news/«зеленые»-государственные-закупки-проблемы-и-перспективы (дата g обращения: 08.09.2017).

0 13 См.: Указ Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 «О Стратегии экологической безопас->g ности Российской Федерации на период до 2025 года». Документ опубликован не был. Доступ S из справ.-правовой системы «Гарант».

° 14 Основы государственной политики в области экологического развития России на период

§ до 2030 года (утв. Президентом РФ от 30 апреля 2012 г.). Документ опубликован не был. Доступ " из справ.-правовой системы «Гарант».

1 15 Council Directive 92/50/EEC of 18 June 1992 relating to the coordination of procedures for § the award of public service contracts, OJ 1992 L 209/1, Article 11(3)(b); Joined Cases C-20/01 and

C-28/01, Commission v Germany, [2003] ECR I-3609; Case C-31/87 Gebroeders Beentjes BV v State of the Netherlands [1988] ECR 4635; Case C-225/98, Commission v France («Nord-pas-de-Calais») [2000] ECR I-7445. Here referring to Case 31/87, Gebroeders Beentjes BV v Netherlands («Beentjes») [1998] ECR 4635, paragraph 29; Case C-513/99, Concordia Bus Finland Oy Ab v Helsinki Kaupunki and HKL-Bussiliikenne («Concordia Buses») [2002] ECR I-7213; Council Directive 93/38/EEC of 14 June 1993 coordinating the procurement procedures of entities operating in the water, energy, transport and telecommunications sectors, OJ 1993 L 199/ 84; Council Directive 92/50/EEC of 18 June 1992 relating to the coordination of procedures for the award of public service contracts, OJ 164 1992 L 209/1; Case C-19/00, SIAC Construction [2001] ECR I-7725, paragraph 32.

1. Отсутствие политической поддержки.

2. Заблуждения относительно более высокой стоимости «зеленых» товаров. Исследование, проведенное в 2008 г. («Сбор статистической информации о «зеленых» государственных закупках в ЕС»), показало, что в целом расходы не увеличиваются. Использование теории жизненного цикла (Life-Cycle Costing) продемонстрировало, что средний финансовый показатель по семи самым исполнительным странам равен 1% (в среднем на 10 приоритетных групп продукции/ услуг) в 2006-2007 гг.16

3. Отсутствие правового опыта в применении экологических критериев.

4. Отсутствие практических инструментов и информации.

5. Необходимость систематического внедрения и интеграции систем управления закупками.

6. Отсутствие обучения.

7. Отсутствие сотрудничества между органами власти.

8. Ограничения при установлении экологических критериев.

Поскольку развитие устойчивых государственных закупок осуществляется

во всем мире, очевидно, что указанный подход должен найти свой путь и в российских государственных закупках. Экологические и социальные соображения должны естественным образом получить свое закрепление на законодательном уровне в правилах о проведении государственных закупок. На наш взгляд, именно такая контрактная политика сможет привести к общественной удовлетворенности и высокому доверию населения к деятельности органов государственной власти.

Библиографический список

1. Arrowsmith S. and Kunzlik P. (eds). Social and Environmental Policies in EC Procurement Law: new directives and new directions. Nottingham: Cambridge University Press. 2009. 551 p.

2. Trepte P. Regulating Procurement: Understanding the Ends and Means of Public Procurement Regulation. Oxford university press. New York, 2004. 411 p.

3. Казакова Е.Д., Богорад Е.Л., Кузнецова И.В. Внедрение концепции экологически чистых государственных закупок в федеральную контрактную систему России // Академическое приложение к журналу Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2012. № 7. С. 34-46.

References

1. Arrowsmith S. and Kunzlik P. (eds). Social and Environmental Policies in EC Procurement Law: new directives and new directions. Nottingham. 2009. 551 p. (In Eng.).

2. Trepte P. Regulating Procurement: Understanding the Ends and Means of Public Procurement Regulation. New York. 2004, 411 p. (In Eng.).

3. Kazakova E.D., Bogorad E.L., Kuznetsova I.V. Implementation of the Non-polluting Concept in the Federal Contracting Procurement of Russia 2012. Issue 7. P. 34-46. (In Russ.).

16 Directive 2004/18/EC on the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts.