Правовое регулирование миграционных процессов в российском законодательстве: историко-теоретический аспект

УДК 340.11(47):325.1

В. В. Косарева

Правовое регулирование миграционных процессов в российском законодательстве: историко-теоретический аспект

В статье отмечена ключевая значимость миграции, как фактора экономического роста. Определены основные этапы развития миграционной политики страны. Рассмотрены проблемы и задачи, с которыми столкнулась страна в исторический переходный период. Проанализированы цели «новой стратегии» в развитии миграционной политики, осмыслены ее результаты. Приведены основные этапы правового процесса, направленного на совершенствование миграционного законодательства.

The article highlighted the key importance of migration as a factor of economic growth. The main stages of development of migration policy of the country. The problem sends challenges faced by the country in a historic transition period. Analyzed the objectives of the "new strategy" in the development of migration policy, comprehended its results. The main steps of the legal process aimed at the improvement of the migration legislation.

Ключевые слова: миграция, миграционное законодательство, миграционная политика, процесс, закон, стратегия.

Key words: migration, migration policy, migration policy, procedure, law, strategy.

Рассмотрение основных этапов формирования миграционной политики страны обусловлено активно развивающимися специфическими, объективными процессами. Проблемы и задачи, которые появились на переходном этапе возникновения новой общественно-экономической формации, необходимо было решать оперативно на государственном уровне. С изменением основ государственного устройства и образованием новых независимых государств на постсоветском пространстве необходимо было заложить основы миграционной политики России для регулирования миграционных отношений на поворотном историческом этапе. Дальнейшее развитие миграционного законодательства дало возможность сформировать ту право-

© Косарева В. В., 2015

264

вую базу, которая легла в основу детального регулирования миграционного законодательства в будущем.

В связи с распадом СССР в 1991 г. Российское государство оказалось в новой геополитической и экономической обстановке, изменив основы государственного устройства. При этом на постсоветском пространстве образовалось значительное число новых независимых государств. Суверенизация бывших советских республик сопровождалась установлением новых государственных границ, разделивших бывших граждан одного государства. В результате этих процессов Россия очень скоро столкнулась с масштабными миграционными потоками из бывших союзных республик.

Одним из первых законодательных актов, заложивших основы новой миграционной политики Российского государства, стал Закон Российской Федерации от 28.11.1991 г. № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» [1, ст. 243]. Законом были заложены базовые правовые механизмы приобретения, восстановления и прекращения гражданства Российской Федерации, регламентирована система государственных органов Российской Федерации, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, закреплены их полномочия, установлены основы процессуального производства по делам о гражданстве Российской Федерации. За период действия закона сотни тысяч бывших советских граждан приобрели российское гражданство в порядке упрощенных процедур.

В июле 1992 г. были сформулированы основные положения государственной миграционной политики РФ. Для ее реализации был образован специальный орган исполнительной власти - Федеральная миграционная служба (ФМС).

Вместе с тем в новой России фактически не было закона, отвечавшего сложившимся реалиям, в том числе системе российского законодательства. До 1 ноября 2002 г. продолжали действовать Закон СССР от 24 июня 1981 г. № 5152-Х «О правовом положении иностранных граждан в СССР» и Постановление Верховного Совета СССР от 24 июня 1981 г. № 5153-Х «О введении в действие Закона СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» [3, ст. 837]. Названные правовые акты, безусловно, являлись морально устаревшими, поскольку были приняты еще до вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 г.

Учитывая, что причинами миграции в большинстве случаев стало обострение межнациональных отношений и формирование очагов военных конфликтов на территориях бывших советских республик, а равно и внутри самой РФ, первыми правовыми актами, заложившими основы правовой базы

265

миграционной политики стали законы Российской Федерации № 4528-1 «О беженцах» [4, ст. 425] и № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» [5, ст. 427], принятые в 1993 г., а также Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища» [6, ст. 3601]. Данные нормативно-правовые акты прошли длительную апробацию на практике и действуют по настоящее время.

Дальнейшее развитие российского миграционного законодательства преимущественно шло по пути более детальной регламентации контрольных механизмов за процессами пересечения государственной границы Российской Федерации. С этой целью в августе 1996 г. был принят Федеральный закон № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [7, ст. 4029].

Еще одним важным направлением миграционной политики России стало правовое регулирование положения соотечественников, проживающих в других государствах, и первым правовым актом стал принятый в мае 1999 г. Федеральный закон №99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» [8, ст. 2670].

Процесс формирования основ государственной миграционной политики сопровождался также поэтапным реформированием государственных структур, обеспечивающих ее проведение. Так, в конце 1999 г. указом президента России ФМС была преобразована в Министерство по делам Федерации, национальной и миграционной политике Российской Федерации. В конце 2001 г. Министерство по делам Федерации, национальной и миграционной политике было ликвидировано, а его функции были «распределены» по трем ведомствам: МВД занималось миграционной политикой, МИД - вопросами работы с соотечественниками за рубежом, Министерство экономики заведовало экономическим блоком вопросов.

Однако и в таком виде миграционная служба просуществовала недолго. Меньше чем через год - 23 февраля 2002 г. Указом Президента Российской Федерации № 232 «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» [9, ст. 813] функции иммиграционного контроля и координации действий федеральных органов исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам миграции передаются МВД России.

Сегодня Федеральная миграционная служба - вновь самостоятельный орган исполнительной власти, деятельность которого определяется на основании Положения «О Федеральной миграционной службе», утвержденного Указом Президента РФ от 19.07.2004 № 928 (ред. от 11.03.2012) «Вопросы Федеральной миграционной службы» [10].

266

Следующий этап развития миграционного законодательства связан с периодом 2002-2003 гг. К началу 2000-х гг. миграционный поток в Россию стал постепенно ослабевать и изменил свой характер, превратившись из преимущественно репатриационного в преимущественно трудовой. На фоне сокращения естественного прироста населения в самой России, а также с учетом прогрессирующего процесса так называемой «утечки» из России за границу молодых трудоспособных квалифицированных специалистов, для российского общества и государства чрезвычайно актуальной становится проблема использования миграционного ресурса на благо развития страны.

Эти задачи нашли свое отражение в новом российском законодательстве, в частности в таком фундаментальном правовом акте, как Концепция регулирования миграционных процессов в РФ, одобренная распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. №256-р [11, ст. 923]. Данный документ по сути выступил той основой, на которой строится современная миграционная политика Российского государства.

Главными целями новой миграционной политики в концепции провозглашались: обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности РФ, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания РФ.

Фундаментальными правовыми актами, принятыми на рассматриваемом этапе, стали также Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» [12, ст. 813] и Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О гражданстве Российской Федерации» [13].

Федеральный закон от 25.07.2002. № 115-ФЗ (ред. от 06.04.2015) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» стал базовым юридическим актом, определяющим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации и регулирующим отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами этих органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности [14].

267

Закон № 62-ФЗ в свою очередь отразил общие принципы и заложил конкретные правила и механизмы, регламентирующие отношения, связанные с гражданством Российской Федерации, определил основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации.

Среди нормативных актов начала двухтысячных годов, связанных с регламентацией миграционных отношений, следует также отметить такой документ, как Постановление Правительства Российской Федерации от 24 марта 2003 г. № 167 (ред. от 23.01.2007) «О порядке предоставлений гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации» [15]. Постановление определяет обязанность работодателя, как принимающей стороны, выплачивать зарплату не ниже прожиточного минимума. Значимым направлением миграционной политики России в рассматриваемый исторический период выступила борьба с незаконной миграцией. В числе наиболее значимых из подобных мер стало принятие Федерального закона от 28 декабря 2004 г. № 187-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» [16]. Введенная данным законом ст. 3221 УК РФ установила ответственность за организацию незаконного въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, их незаконного пребывания в России или незаконного транзитного проезда через ее территорию. В 20022004 гг. на законодательном уровне легализация пребывания и занятости иностранных работников была превращена в сложную и длительную бюрократическую процедуру, зачастую непреодолимую и для мигрантов и для работодателей. В результате большая часть трудовых отношений с мигрантами развивались «в тени», вне правовых рамок.

Новая стратегия дальнейшего развития миграционной политики была намечена в выступлении президента РФ В. В. Путина на заседании Совета безопасности 17 марта 2005 г. в виде задачи «сформировать новые дополнительные условия для привлечения в Россию людей, способных внести позитивный вклад в развитие нашей страны». Президент назвал стимулирование миграционных процессов «нашей важнейшей задачей». Позднее актуальность решения этой задачи была отмечена и в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в мае 2006 г.

Миграция как один из важных факторов экономического роста была включена в ряд стратегических политико-правовых актов, таких как Концепция демографического развития, Программа действий на рынке труда и др.

268

Изменился статус Федеральной миграционной службы России, возрос уровень ее самостоятельности. ФМС стала активно участвовать в законотворческой деятельности, вести диалог с экспертным научным сообществом и общественными организациями.

Результатом нового курса стало принятие в июле-ноябре 2006 г. и начале 2007 г. нового миграционного законодательства России, которое кардинально изменило взаимоотношения между трудовыми мигрантами, государством и работодателями. Одним из главных инициаторов и авторов новых законодательных инициатив выступила Федеральная миграционная служба России.

Предпринятые Российским государством в законодательной сфере шаги оцениваются специалистами как новая либеральная эра в регулировании трудовой миграции в стране, как по сути революционный поворот в сторону сокращения и даже отчасти полной отмены бюрократических препон на пути легализации пребывания и занятости иностранных трудовых мигрантов [17, с. 19]. Необходимо также отметить, что наряду с общей либерализацией, новейшее миграционное законодательство использует и ограничительнозапретительные, контрольные механизмы и меры ответственности. Важным направлением новой миграционной политики Российского государства остается борьба с нелегальной миграцией.

С 15 января 2007 г. вступил в действие Федеральный закон от 5 ноября 2006 г. № 189-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» [18], усиливающий ответственность за нарушения миграционного законодательства.

Дальнейшее развитие законодательства связано с установлением общего порядка и доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В Федеральном законе от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ (ред. от 28.12.20013 г., с изм. от 01.12.2014 г.) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», были закреплены принципы и способы предоставления доступа к информации, пути ее предоставления, права и обязанности пользователей в отношении полученной в доступ информации, права и обязанности органов власти и должностных лиц, также введена ответственность за нарушение порядка доступа к информации.

В апреле 2014 г. были внесены изменения в Закон от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О гражданстве Российской Федерации», касающиеся порядка приобретения гражданства Российской Федерации иностранными гражданами и апатридами, являющимися носителями русского языка.

269

Знаковым, историческим моментом в истории России является ратификация Договора о Евразийском экономическом союзе, это отражено в Федеральном законе от 03.10.2014 г. № 279 «О ратификации договора о Евразийском экономическом союзе». С этого момента Россия, Казахстан и Белоруссия составляют союз (ЕАЭС) - международную организацию региональной экономической интеграции, обладающую международной правосубъектностью [19], где стороны обязались тесно взаимодействовать в сфере перемещения товаров и услуг, трудовых ресурсов, промышленности, сельского хозяйства, энергетического рынка, рынка лекарственных средств и т. д.

Подводя итог, можно отметить, что миграция как один из важнейших факторов экономического роста является стратегическим ориентиром для государства. Начиная с момента распада СССР, мы видим результаты решительного, своевременного реагирования на возникшие обстоятельства (масштабные миграционные потоки; правовое положение соотечественников, проживающих в других государствах; «утечка мозгов»; снижение уровня рождаемости; поддержка интеграционных процессов в рамках СНГ и др.). На высшем политическом уровне осознается значимость трудовой миграции в сторону либерализации национального законодательства. Правотворческий процесс, направленный на совершенствование миграционного законодательства России продолжается и сегодня. На основе мониторинга применения правовых норм предпринимаются законодательные меры по устранению противоречий в правовой базе. В последнее время интенсивность миграционных процессов увеличилась (конфликт на юго-востоке Украины, присоединение Крыма, тесные интеграционные процессы в ЕАЭС, экономические связи с Китайской Народной Республикой и т. д.). В целом можно отметить, что новая миграционная политика России приобрела более концептуальный характер, отличие от рефлексивного ее характера прошлых периодов. Она стала более прозрачной, основывается на либеральных подходах и содействует формированию привлекательного для позитивной эмиграции имиджа государства.

Список литературы

1. О гражданстве Российской Федерации: федер. закон от 28.11.1991 г. № 1948-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. - 06.02.1992. - № 6. - Ст. 243.

2. О правовом положении иностранных граждан в СССР: закон СССР от 24 июня 1981 г. №5152-Х // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1981. - № 26. -Ст. 836.

270

3. О введении в действие Закона СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР»: постановление Верховного Совета СССР от 24 июня 1981 г. № 5153-Х // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1981. - № 26. - Ст. 837.

4. О беженцах: федер. закон от 19.02.1993 г. № 4528-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. - 25.03.93. - № 12. - Ст. 425.

5. О вынужденных переселенцах: закон РФ от 19.02.1993 г. № 4530-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. - 25.03.1993. - № 12. - Ст. 427.

6. Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища: указ Президента РФ от 21.07.1997 г. № 746 // СЗ РФ.

- 28.07.1997. - № 30. - Ст. 3601.

7. О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию: федер. закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ // СЗ РФ. - 19.08.1996. - № 34. -Ст. 4029.

8. О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом: федер. закон от 24.05.1999 № 99-ФЗ // СЗ РФ. - 31.05.1999. -№ 22. - Ст. 2670.

9. О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики: указ Президента Российской Федерации от 23.02.2002 № 232 // СЗ РФ.

- 25.02.2002. - № 8. - Ст. 813.

10. Вопросы Федеральной миграционной службы: указ Президента РФ от

19.07.2004 г. № 928 (ред. от 11.03.2012). - URL:

http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=127049 (дата обр.: 02.05.2015).

11. О Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации: распоряжение Правительства РФ от 01.03. 2003 г. № 256-р // СЗ РФ. -10.03.2003. - № 10. - Ст. 923.

12. О правовом положении иностранных граждан в РФ: федер. закон от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ // СЗ РФ. - 29.07.2002. - № 30. - Ст. 3032; 25.02.2002. - № 8. -Ст. 813.

13. О гражданстве Российской Федерации: федер. закон от 31.05.2002 г. № 62-

ФЗ (ред. от 31.12.2014). - URL: http://base.consultant

.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=173612 (дата обр.: 02.05.2015).

14. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации:

федер. закон от 25.07.2002. № 115-ФЗ (ред. от 06.04.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 24.04.2015) // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.

URL:http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=176310 (дата обр.: 04.05.2015).

15. О порядке представлений гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 24.03.2003 г. № 167 (ред. от 23.01.2007) // КонсультантПлюс: справ.-

271

правовая система. - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base= LAW;n=66006 (дата обр.: 05.05.2015).

16. О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уго-

ловно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон от 28.12.2004 г. № 187-ФЗ // КонсультантПлюс: справ.-правовая система. -

URL:http://base.consultant.m/cons/cgi/onlme.cgi?req=doc;base=LAW;n=50941 (дата

обр.: 05.05.2015).

17. Витковская Г. Новое миграционное законодательство России: либерализация в целях легализации // Новое миграционное законодательство Российской Федерации: правоприменительная практика / под ред. Г. Витковской, А. Платоновой и В. Школьникова. - М., 2009. - С. 19.

18. О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства): федер. закон от 05.11.2006 г. № 189-ФЗ // КонсультантПлюс: справ.-правовая система. - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc; base=LAW;n=63648 (дата обр.: 07.05.2015).

19. О ратификации договора о Евразийском экономическом союзе: федер. закон от 03.10.2014 г. № 279 // КонсультантПлюс: справ.-правовая система. - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=169401

272