Необходимость разработки бюджетной политики муниципального образования и ее основные направления

НЕОБХОДИМОСТЬ РАЗРАБОТКИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ И ЕЕ ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ

С.С.КИРИЛЛОВА,

кандидат экономических наук Мичуринский государственный аграрный университет

Реализация важнейших задач, стоящих перед местными бюджетами, во многом обосновывается тщательным подходом к определению основных направлений развития муниципального образования на перспективу и проведением комплексного анализа достигнутых финансовых результатов. Практика показывает, что в условиях постоянного сокращения собственной доходной базы местных бюджетов (рис. I) без всесторонней оценки финансовой ситуации и без тщательной проработки направлений использования средств невозможно своевременно выполнять возложенные на местные бюджеты расходные полномочия.

Бюджетная политика муниципального образования, безусловно, должна строиться на основе приоритетных задач и, перспектив общегосударственной бюджетно-налоговой политики. Вместе с тем нельзя руководствоваться только данными направлениями, поскольку необходимо учитывать определенную специфику каждого региона и муниципалитета. При этом особенности развития местных бюджетов во многом должны быть определены целями и задачами экономической политики соответствующей территории.

Разработку бюджетной политики, а также ее реализацию важно рассматривать как единый, органичный процесс. Именно это является основополагающим условием эффективности финансово-бюджетной политики, как на уровне местных бюджетов, так и на территории Российской Федерации в целом. При этом следует предусмотреть концептуальные элементы бюджетной политики (основные направления развития бюджета на долгосрочную перспективу), а также

совокупность тактических мероприятий. Эффективность бюджетной политики можно оценить только при условии полного анализа итогов исполнения бюджета, который должен проводиться не только с точки зрения констатации фактов, но и с позиций причин сложившейся ситуации и поиска возможностей их устранения. Именно последовательная реализация концептуальных направлений бюджетной политики позволяет оценить ее результативность и своевременно внести корректировки в тактические мероприятия по повышению устойчивости бюджета муниципального образования.

Полагаем, что примерное содержание бюджетной политики на предстоящий год должно включать следующие направления:

I. Итоги реализации бюджетной политики местного бюджета за предыдущий период.

100 9L3 9L?

80 60 40 20 0

8,7

их

68.6

74,6

52,4

8,9

50.1 49.4

31.4

65,3

34 7

25.4

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

П Собственные доходы И Безвозмездные перечисления

Рис. 1. Динамика структуры доходов бюджета г. Мичуринска Тамбовской области за 1997 — 2004 гг., %

1)ЦЖ(упш1 политика

12(27) - 2005

2. Основные направления развития бюджета на предстоящий финансовый год.

3. Перспективы укрепления доходной части бюджета.

4. Политика муниципалитета в области расходов.

На примере города Мичуринска, наукограда РФ Тамбовской области, целесообразно рассмотреть содержание концептуальных основ бюджетной политики и направления бюджетной политики города на 2005 г.

Основными концептуальными направлениями развития бюджета города являются:

1) укрепление финансовой основы городского бюджета;

2) снижение финансовой зависимости местного бюджета от бюджетов других уровней;

3) рост доли неналоговых доходов, в первую очередь за счет упорядочения системы арендных платежей;

4) расширение налоговой базы городской казны путем достижения стабильного экономического роста.

Итоги реализации бюджетной политики города

Бюджетная политика Мичуринска последних лет была направлена на выполнение всех возложенных на бюджет функций и поиск резервов увеличения его доходной базы. Осложнял ситуацию тот факт, что в России происходит процесс постепенной концентрации основных финансовых ресурсов на федеральном уровне. Действующая бюджетно-налоговая политика ориентирована, в первую очередь, на пополнение федерального бюджета, в то время как регионы и муниципалитеты не были обеспечены достаточным объемом собственных источников для выполнения возложенных на них функций. Основная доля налого-

419

1997 1998 ¡ 999 2000 2001 2002

Федеральный бюджет 11 Областной бюджет  Местный бюджет

Рис. 2. Структура налоговых поступлений по г. Мичуринску в разрезе бюджетов разных уровней в 1997 — 2003 гг., %

вых доходов города Мичуринска аккумулируется в региональном и федеральном бюджетах (рис. 2). При этом за период с 1997 по 2003 г. доля налоговых доходов, зачисляемых в местный бюджет, снизилась более чем на 40 процентных пунктов.

Также весьма проблематичной для городского бюджета оказалась передача отдельных расходных полномочий из вышестоящих бюджетов без соответствующей передачи доходов.

Не могла не отразиться на состоянии бюджета города и реформа жилищно-коммунального хозяйства, реализуемая в России. Данные расходы в бюджете за период с 2001 по 2003 г. снизились более чем на 6 процентных пункта (табл. 1).

Также произошло снижение расходов на здравоохранение на 14,6 процентных пункта, что вызвано переходом на финансирование соответствующих учреждений через систему фондов медицинского страхования. Одновременно с этим существенно возросли расходы на социальную политику. Это объясняется, прежде всего, приоритетами бюджетной политики Российской Федерации и расширением расходных полномочий местных бюджетов в социальной сфере.

Итоги исполнения бюджета города по доходам за 2003 и 2004 гг. представлены в табл. 2.

Структура расходов бюджета города Мичуринска в 2001 — 2004 гг.

Таблица 1

Показатель Годы Отклонение 2004 г. от 2001 г.

2001 2002 2003 2004

Государственное и муниципальное управление 4,9 3,6 4,7 3,8 -1,1

Образование 37,2 37,0 38,4 35,6 -1,6

Здравоохранение 24,4 24,8 13,7 9,8 -14,6

ЖКХ 25,5 19,9 18,3 18,8 -6,7

Социальная политика 3,7 8,8 11,2 12,0 +8,3

Промышленность, энергетика и строительство 0,1 0,1 8,3 2,9 +2,8

Культура, искусство и кинематография 3,97 3,8 4,8 4,1 +0,13

Прочие 0,23 2,0 0,6 13,0 + 12,77

Итого: 100 100 100 100 X

Таблица 2

Итоги исполнения бюджета города Мичуринска по доходам за 2003 - 2004 гг., млн руб.

Показатели 2003 г. 2004 г.

План, тыс. руб. Факт, тыс. руб. % выполнения плана План, тыс. руб. Факт, тыс. руб. % выполнения плана

Налоговые доходы, всего 109 365 113 604 103,9 123 782 125 601 101,5

В т.ч.: - налог на прибыль 8 491 9 059 106,7 8 248 8 248 100,0

- налог на доходы физических лиц 39 070 41 190 105,4 50 928 53 291 104,6

- земельный налог 16013 13 386 83,6 16 786 12 973 77,3

- налоги на имущество 21 137 22 831 108,0 27 659 29 685 107,3

- налоги на совокупный доход 8 671 9 340 107,7 14 342 15 009 104,7

- налог на игорный бизнес 110 170 170,0 3 148 3 274 104,0

- прочие 15 983 17 798 111,3 2671 3 121 116,8

Неналоговые доходы 10 554 17 490 165,7 13 458 21 336 158,5

Безвозмездные перечисления 249 140 24 7240 99,2 431 040 431 040 100,0

Всего доходов: 369 059 378 334 102,5 568 280 577 977 101,7

Таблица 3 Итоги исполнения бюджета города Мичуринска по расходам в 2003 - 2004 гг.

Показатели 2003 г. 2004 г.

План. Факт. % выполнения плана План. Факт. % выполнения плана

Государственное и муниципальное управление 18 826 18 826 100 22 079 22 079 100,0

Образование 155 284 152 908 98 206 192 206 375 100,3

Здравоохранение 54 369 54 363 100 56 691 56 691 100,0

ЖКХ 72 661 72 661 100 108 909 108 905 100,0

Социальная политика 44 549 44 548 100 70 323 70 362 100,1

Промышленность, энергетика и строительство 33 210 33 210 100 17 000 17 000 100,0

Культура, искусство, кинематография 13 313 18 957 142,4 17 189 23 799 138,5

Прочие 11 405 2 760 24,2 81 757 75 296 92,1

Всего расходов: 403 611 398 233 98,7 580 140 584 152 100,1

Итоги исполнения бюджета города по расходам представлены в табл. 3.

Как видим, в целом бюджет города исполнен на 100,1 %. При этом основные социально значимые расходы были выполнены в полном объеме (расходы на образование, жилищно-коммунальное хозяйство, на здравоохранение, социальную политику).

Основные направления развития бюджета на 2005 г.

Основополагающим направлением развития бюджета на 2005 г. стало укрепление финансового положения города в условиях реализуемой в Российской Федерации бюджетной и налоговой политики. По городу Мичуринску собственные доходы занимают чуть более 30%, тогда как основная часть городской казны формируется за счет безвозмездных перечислений, поступающих из бюджетов других уровней. Вместе с тем на местный бюджет возло-

жен огромный объем финансовых обязательств как экономической, так и социальной направленности. Таким образом, большинство расходов города не подкреплены соответствующими собственными доходными источниками. На рис. 3 представлено соотношение собственных доходов бюджета города Мичуринска и расходов города в 1998 — 2004 гг.

Сложившаяся ситуация негативно отражается не только на финансах города, но и на качестве пла-

100' 80 60 40 20 0

78,4

58,8

47

29,7

32,9

25,

1998 1999 2000 2001 2002 2003

2004

Рис. 3. Соотношение собственных доходов и расходов бюджета г. Мичуринска в 1998 - 2004 гг

42.4

23.6

Налог на доходы физических лиц

Н Налоги на имущество

Земельный налог

Налоги на совокупный доход

Налог на прибыль

Прочие

Рис. 4. Структура налоговых доходов бюджета города Мичуринска в 2004 г., %

нирования, так как местные органы самоуправления стараются скрыть реальный объем финансовых ресурсов, формируемых на территории. В противном случае они лишатся определенного объема финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Кроме того, постепенно снижается заинтересованность в развитии и укреплении производства на подведомственной территории, теряются стимулы к расширению налоговой базы. Все это способствует нарушению принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств.

В этой связи основной задачей развития бюджета должно стать максимальное привлечение средств, закрепленных за бюджетом города, то есть особое внимание следует сосредоточить на анализе налоговых баз основных доходообразующих налогов. Анализ налоговых доходов бюджета города Мичуринска представлен на рис. 4.

Данные рисунка показывают, что основная масса доходов формируется за счет налога на доходы физическихлиц, налогов на имущество, земельного налога, налогов на совокупный доход. Это дает основание утверждать, что оценка налогового потенциала города должна строиться именно на анализе облагаемых баз обозначенных налогов.

Крометого, объективное определение налогового потенциала муниципального образования может быть проведено на основе оценки налогового потенциала крупнейших налогоплательщиков. В частности, в городе Мичуринске 84,8% доходов местного бюджета формируется за счет поступлений от 13 крупнейших плательщиков, доля которых в общей их численности составляет менее 1%. Таким образом, возникает необходимость в комплексном анализе финансового

состояния потенциальных налогоплательщиков, результаты которого позволят со значительной долей вероятности оценить налоговые возможности муниципального образования в целом.

Особую актуальность приобретают вопросы укрепления сотрудничества и взаимодействия финансовых и налоговых органов. В этой связи видится необходимым заключение соглашения об информационном сотрудничестве инспекции ФНС Министерства финансов РФ по г. Мичуринску и администрации г. Мичуринска, в котором целесообразно было бы определить перечень вопросов и форму передачи информации.

Таким образом, основными направлениями развития бюджета города Мичуринска являются:

1) увеличение объема собственных доходов с учетом действующей бюджетной и налоговой политики;

2) углубление анализа налоговых баз основных доходообразующих налогов;

3) расширение работы с крупнейшими налогоплательщиками;

4) укрепление сотрудничества с налоговыми органами в области реализации работы по сокращению объема задолженности по налоговым платежам;

5) рационализация системы расходов.

Перспективы укрепления доходной части бюджета

Доходы бюджета города Мичуринска складываются за счет налоговых и неналоговых доходов, а также за счет безвозмездных перечислений. Укрепить доходную базу бюджета города Мичуринска возможно, прежде всего, за счет использования экономических резервов, то есть за счет расширения налоговой базы основных налогов.

Поскольку с 01.01.2005 вновь сокращены источники налоговых доходов местных бюджетов (табл. 4), то все усилия должны быть направлены на такие виды налогов, как налог на имущество физических лиц, земельный налог, налоги на совокупный доход.

При этом основным является обеспечение полноты уплаты земельного налога, так как коэффициент сбора данного налога имеет самое низкое значение.

Необходимо отметить, что весьма существенными являются объемы задолженности по налоговым платежам (табл. 5).

Из данных видно, что только по крупнейшим предприятиям-недоимщикам задолженность достигла свыше 15 млн руб., что составляет 14% от общей суммы налоговых доходов бюджета города Мичуринска. Анализируя представленные в таблице данные,

• расширение сферы взаимодействия финансовых органов с налоговыми органами, в том числе по поводу дальнейшего формирования налоговой культуры;

• формирование партнерских отношений с налогоплательщиками;

• увеличение объема неналоговых доходов.

Таблица 4

Нормативы зачисления доходов в бюджет города Мичуринска на 2005 г.

Доходы Норматив распределения, %

1. Налоговые доходы

1.1. Налог на доходы физических лиц 30

1.2 Единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности 90

1.3. Налог на имущество физических лиц 100

1.4. Земельный налог 100

1.5. Лицензионные и регистрационные сборы, госпошлина, зачисляемые в местные бюджеты 100

2. Неналоговые доходы

2.1. Аренда недвижимого имущества 100

2.2. Аренда городских земель 50

2.3. Отчисления части прибыли от использования муниципального имуществамуниципальными предприятиями 100

Таблица 5

Объем и структура задолженности по налоговым платежам в бюджет г. Мичуринска за 11 мес 2004 г. по крупным задолжникам

Показатели Сумма, тыс. руб. Уд. вес, %

1. Налог на прибыль организаций 535,0 3,3

2. Налог на доходы физических лиц 309,2 1,9

3. Земельный налог 8 990,0 55,8

4. Налоги на имущество 4581,5 28,5

5. Налоги на совокупный доход 600,2 3,7

6. Прочие 1 089,8 6,8

Итого по налоговым платежам 16 105,7 100

хотелось бы вспомнить слова известного русского экономиста-налоговеда XIX в. Н.И. Тургенева: «Государство, или, точнее сказать, правительство ничего не может делать для граждан, если граждане ничего не делают для государства». В этой связи важнейшим направлением бюджетной политики города должна стать совместная работа с налоговыми органами по формированию налоговой культуры.

Таким образом, основными направлениями бюджетной политики города Мичуринска в области доходов являются:

• укрепление налогового потенциала бюджета города Мичуринска;

• снижение задолженности по налоговым платежам;

Политика города в области расходов

Основным направлением бюджетной политики города в области расходов является рационализация системы расходов, а также сокращение непроизводительных расходов. Одним из ведущих путей сокращения расходов является дальнейшее снижение расходов на ЖКХ как за счет постепенного перехода на полную оплату услуг его потребителями, так и за счет внедрения новых ресурсосберегающих технологий. При этом за счет достижения окупаемости муниципальных предприятий также можно обеспечить снижение расходов.

Важное место занимает также работа по проведению инвентаризации имущества, находящегося в муниципальной собственности. Комплексный подход к инвентаризации позволяет выявить неэффективно используемое имущество и своевременно реализовать его. Это позволит сократить расходы по обслуживанию муниципального имущества, а также по уплате налога на соответствующее имущество. Кроме того, входе инвентаризации появляется возможность разработать систему арендных платежей с учетом характера использования имущества, его месторасположения и иных факторов. Достаточно реальным источником снижения расходов является сокращение расходов на управление.

Таким образом, важнейшими направлениями бюджетной политики города в области расходов должны стать:

1. Снижение расходов на жилищно-коммунальное хозяйство.

2. Рационализация расходов, связанных с обслуживанием муниципального имущества.

3. Сокращение расходов на муниципальное управление.

Необходимо подчеркнуть, что местные бюджеты выполняют не только управленческие, ной экономические, а также социальные функции. Полнота их реализации определяется приоритетами экономического развития соответствующей территории. В этой связи грамотный подход к разработке бюджетной политики, ее важнейших направлений позволяет в полной мере обеспечить достижение обозначенных перспектив.