Понятие и особенности финансовой правосубъектности государственных учреждений

Н.М. Конин, Е.Г. Писарева

ПОНЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ ФИНАНСОВОЙ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

Статья посвящена определению финансовой правосубъектности учреждений. Анализируется понятие «субъект права», который вызывал и вызывает значительный интерес как со стороны ученых общей теории государства и права, так и представителей отраслевых юридических наук. Исследуется субъект финансового права как лицо, способное быть участником финансовых правоотношений.

Ключевые слова: субъект права, права, обязанности, бюджетные учреждения, финансы, бюджет, бюджетная система, бюджетные расходы.

N.M. Konin, E.G. Pisareva

THE DEFINITION AND FEATURES OF FINANCIAL LAW SUBJECTS OF STATE ESTABLISHMENT

Article is devoted to the analysis financial law subjects of establishments. The author analyses the scholars of general theory of state and law and the representatives of judicial branches pay great attention to the "legal subject" research. In the theory of law is defined as a person, eligible to be a participant in financial relations.

Key words: subject of law, rights, duties, budget establishments, finances, budget, budget system, budget expenses.

Исследование понятий «субъекта права», «правосубъектность» вызывало и вызывает значительный интерес как со стороны ученых общей теории государства и права, так и представителей отраслевых юридических наук.

В своем значимом для юридической науки труде «Общее учение о правоотношении» Р.О. Халфина определяет субъект права как «лицо, могущее участвовать в правоотношениях»1. Отсюда очевидно, что любой субъект права должен обладать определенными качествами.

Традиционно в научных источниках общей теории права правосубъектность выступает одной из обязательных юридических предпосылок правоотношений. По определению А.В. Мицкевича, «правосубъектность имеет особое, основополагающее значение для правового регулирования поведения граждан и организаций: она служит предпосылкой конкретных взаимоотношений между ними, предопределяет содержание поведения лица или организации в различных жизненных ситуациях»2.

По справедливому утверждению Н.И. Матузова, «правовые отношения могут возникать и функционировать при определенных предпосылках. В науке их принято рассматривать как материальные (общие) и юридические (или специальные) предпосылки. К первым относятся те, которые необходимы для возникновения и существования любого отношения, а именно: не менее двух субъектов, ибо человек не может состоять в каком-либо отношении с самим собой ...»3.

© Конин Николай Михайлович, 2012

Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия). © Писарева Елена Геннадьевна, 2012

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права 174 (Саратовская государственная юридическая академия).

Правосубъектность относится к той подсистеме механизма правового регулирования, которая охватывает юридические явления, концентрируемые вокруг правоотношения. Как отмечает С.С. Алексеев, «по своей роли, специфическим функциям в механизме правосубъектность выступает в качестве средства фиксирования (закрепления) круга субъектов — лиц, обладающих способностью быть носителями субъективных юридических прав и обязанностей»4. Конкретизирующая роль правосубъектности в большой степени проявляется в отраслях права.

Отраслевая правосубъектность определяет область законодательства, действующую применительно к лицу, и, следовательно, устанавливает круг правоотношений, в которых лицо может участвовать.

В настоящее время вопрос о финансовой правосубъектности, т. е. признаваемой финансовым законодательством способности быть участником конкретных финансовых правоотношений, достаточно актуален, что обусловлено в целом бурным развитием финансового права как одной из ведущих отраслей российского права.

Финансовое право, как подчеркивает Н.И. Химичева, регулируя относящиеся к его предмету общественные отношения, определяет круг участников или субъектов этих отношений, наделяет их юридическими правами и обязанностями, которые обеспечивают планомерное и целенаправленное образование, распределение и использование публичных денежных фондов5.

В

Финансовая наука, по определению В.А. Лебедева, составляет самостоятельную т и значительную отрасль государственных наук, «значительную отрасль» уже по- к

п

тому, что предмет ее в высшей степени важен: без финансов государство не может а

т

обойтись в своей деятельности, финансовая наука указывает, какого рода сред- с

о

ства государство может и должно иметь для выполнения лежащих на нем задач6. гг

Финансовая правосубъектность — понятие, характеризующее конкретный объ- Д ем правомочий и обязанностей, которым обладает определенный субъект финан- т совых правоотношений, осуществляемый в конкретном финансовом правоотноше- н нии и получивший свое нормативное закрепление в финансово-правовых актах. й

5

По своей сути правосубъектность, в т. ч. и финансовая, представляет собой пра- Д во общего типа, обеспеченное государством материальными и юридическими га- |

о

рантиями. Наделение субъекта правосубъектностью есть следствие существова- | ния длящейся связи субъекта и государства. Именно в силу наличия такой свя- а зи на всякое правосубъектное лицо возлагаются обязанности принципиального | характера: «соблюдать законы и нравственные нормы, осуществлять субъектив- ^

7 о

ные права в соответствии с их социальным назначением»7. о

л

Таким образом, возможность или способность государственного учреждения т быть субъектом финансового права со всеми вытекающими отсюда последствия- н ми позволяет рассматривать как его финансовую правосубъектность. |

Социальное развитие общества, его жизнедеятельность невозможно предста- У

с

вить без функционирующей широкой системы государственных и муниципаль- 88 ных учреждений. В свою очередь большое значение принадлежит финансовой ^ деятельности учреждения, не являющейся самоцелью организации, но посред- 2 ством которой учреждение способно реализовывать свои задачи и функции качественно и в полном объеме. Кроме того, последние нововведения российского законодательства, в т. ч. и финансового, в области регулирования правового статуса государственных (муниципальных) учреждений обозначили новые положения в содержании их финансовой деятельности. Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Рос- 175

сийской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»8, прежде всего, направлен на изменение содержания финансовой деятельности действующих в настоящее время бюджетных учреждений. В результате проводимой реформы, направленной на совершенствование правового положения государственных учреждений, широкая система учреждений законодательной, исполнительной, судебной власти в финансово-правовых отношениях будут осуществлять свою финансовую деятельность в рамках финансово-правового статуса казенных учреждений.

В Федеральном законе от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 представлен достаточно обширный список учреждений, приобретающих финансово-правой статус казенных учреждений и действующих в его рамках. Согласно ст. 31 названного Закона таковыми являются: учреждения Министерства внутренних дел РФ, Главного управления специальных программ Президента РФ, Федеральной миграционной службы, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы безопасности, Службы внешней разведки РФ, Федеральной службы охраны РФ, специальные воинские, территориальные, объектовые подразделения федеральной противопожарной службы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварийно-спасательные формирования федеральных органов исполнительной власти. В рамках финансово-правового 201 статуса казенных учреждений осуществляют свою деятельность управления объе-ц динений, управления соединений и воинские части Вооруженных сил РФ, военные б комиссариаты, органы управления внутренними войсками, органы управления во-I йсками гражданской обороны, соединения и воинские части внутренних войск, а 1 также других войск и воинских формирований; учреждения, исполняющие нака-

.а

| зания, следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, учреждения,

| специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной

,§ системы, выполняющие специальные функции и функции управления; специа-

1 лизированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социаль-

1 ной реабилитации; психиатрические больницы (стационары) специализированно-| го типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения. § Казенное учреждение как новый тип государственного учреждения определено в | законодательстве как государственное учреждение, осуществляющее оказание госу-

2 дарственных услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных функций ° в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномо-£ чий органов государственной власти (государственных органов), финансовое обеспе-| чение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюд-I жета на основании бюджетной сметы (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ)). 1 При этом процедура перевода бюджетных учреждений в казенные должна обе-

0

° спечивать минимизацию организационных мероприятий, связанных с измене-

го

¿5 нием статуса казенных учреждений, и сведение их только к внесению изменений

1 в устав учреждения или положение о нем. В итоге анализа положений, закре-| пленных Федеральным законом № 83-Ф3, следует подчеркнуть, что финансово-

правовой статус казенного учреждения в большей степени совпадает с закрепленным в ранее действующем финансовом законодательстве финансово-правовым статусом бюджетного учреждения. Финансово-правовой обязанностью казенных учреждений как получателей бюджетных средств является использование бюджетных средств исключительно через лицевые счета, открытые им в территори-

176

альных органах Федерального казначейства в соответствии с БК РФ (п. 4 ст. 161).

В бюджетные полномочия Федерального казначейства включено осуществление им открытия в Центральном Банке РФ и кредитных организациях счета по учету средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кассовое обслуживание исполнения которых осуществляется Федеральным казначейством (ст. 1661 БК РФ). В данном случае Федеральное казначейство совместно с Центральным Банком РФ реализует посредством своей деятельности один из принципов функционирования бюджетной системы РФ — принцип единства кассы, означающий зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета (ст. 382 БК РФ).

Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ, как уже отмечалось, прежде всего, направлен на изменение финансово-правового статуса бюджетных учреждений, введение условий, при которых названные организации будут способны функционировать на основе рыночных принципов.

Изначально обозначен широкий круг задач, таких как: изменение режима финансирования бюджетных учреждений, т.е. бюджетные учреждения переходят с режима сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного (муниципального) задания, а также расширяется объем прав бюджетных учреждений в области осуществления приносящей доход деятельности, что должно способствовать увеличению источников финансового обеспечения деятельности настоящих организаций. Законодательство закрепляет за бюджетным учреждением широкий круг прав осуществления уставной деятельности по выполнению работ и оказания услуг в определенном учредителем направлении9. Однако бюджетные учреждения вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это направлено на достижение целей, ради которых они созданы, при условии, что такая деятельность обозначена в их учредительных документах.

Следует указать на изменение, внесенное в финансовое законодательство, согласно которому из состава неналоговых доходов бюджетов исключены доходы от использования имущества бюджетных учреждений, доходы от продажи имущества бюджетных учреждений, доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями10.

Таким образом, доходы, полученные в виде арендной либо иной платы в возмездное пользование государственного имущества бюджетных учреждений, средства, полученные от передачи имущества бюджетных учреждений в залог, в доверительное управление, не относятся к доходам бюджетов бюджетной системы РФ от использования имущества, находящегося в государственной собственности. Таков же правовой порядок, характеризующий доходы от использования и продажи имущества муниципальных бюджетных учреждений. Они не входят в состав неналоговых доходов местных бюджетов (пп. 2, 4 ст. 42 БК РФ).

Необходимо отметить особенности финансовой деятельности, характеризующие бюджетные учреждения и указывающие на их основные отличия от финансовой деятельности казенных учреждений.

Прежде всего, на бюджетные учреждения не распространяется принцип сметно-бюджетного финансирования как на казенные учреждения. Бюджетные учреждения должны осуществлять свою деятельность в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями.

В бюджетах бюджетной системы РФ предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связан-

ных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ).

Доходы от предпринимательской или иной приносящей доходы деятельности бюджетных учреждений, составляющие дополнительные (внебюджетные) источники финансового обеспечения деятельности организаций, являются их собственностью, и бюджет не несет за них субсидиарную ответственность, в то время как казенные учреждения собственные дополнительные доходы перечисляют в бюджет, который несет за них субсидиарную ответственность.

1 Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 114.

2 Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М., 1962. С. 13.

3 Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М., 2004. С. 386.

4 Алексеев С.С. Общая теория права. М., 2008. С. 380.

5 См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2012. С. 76.

6 См.: Лебедев В.А Финансовое право: учебник. Сер. «Золотые страницы финансового права России». Т. 2. М., 2000. С. 41.

7 Ем В.С. Понятие, содержание и виды гражданских правоотношений // Гражданское право: учебник: в 4 т. Т. 1 / отв. ред. Е.А. Суханов. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 125.

8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 19, ст. 2291.

9 См. п. 4 ст. 92 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в ред. от 29 декабря 2010 г. № 437-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 3, ст. 145; 2011. № 1, ст. 49.

10 См. ст. 41 Бюджетного кодекса РФ (в ред. от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ).

В.М. Манохин, М.Б. Разгильдиева

ПРОБЛЕМЫ КЛАССИФИКАЦИИ МЕР ФИНАНСОВО-ПРАВОВОГО ПРИНУЖДЕНИЯ

В статье рассматриваются теоретические подходы к классификации мер правового принуждения в разных отраслях права; выявляются проблемы классификации мер финансово-правового принуждения; предлагаются варианты их разрешения

Ключевые слова: государственное принуждение; административное принуждение; финансово-правовое принуждение; классификация финансово-правового принуждения.

V.M. Manokhin, M.B. Razgildieva

PROBLEMS OF CLASSIFICATION OF THE MEASURES OF FINANCIAL AND LAW ENFORCEMENT

In article theoretical approaches to classification of measures of legal compulsion in different branches of the right are considered, problems of classification of measures of financially-legal compulsion are revealed and variants of their permission are offered.

Key words: the state compulsion; administrative compulsion; financially-legal compulsion; classification of financially-legal compulsion.

Актуализация научных разработок теоретических аспектов финансово-правового принуждения как институционально-правового образования обусловливает обращение к вопросам классификации его мер.

© Манохин Василий Михайлович, 2012

Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия). © Разгильдиева Маргарита Бяшировна, 2012

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права 178 (Саратовская государственная юридическая академия).