От смешанной избирательной системы к пропорциональной

Е. С. Дударева

ОТ СМЕШАННОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ К ПРОПОРЦИОНАЛЬНОЙ

Введение

Современная российская избирательная система, если брать практическую, а не формальную сторону, ведет свое начало с выборов 1989 г. народных депутатов СССР. М. С. Горбачев вспоминает: «Мы, сторонники реформ в высшем руководстве, уже зависали наверху в пустоте, как Хрущев в свое время. Нам надо было подключить скорее народ, получить поддержку снизу. Это мы решили сделать с помощью свободных выборов... С помощью выдвижения депутатов от общественных организаций удалось влить в депутатский корпус, так сказать, неспокойный элемент, «дрожжи»»1. Закон о выборах 1988 г., по которому формировался состав съезда народных депутатов СССР, имел ряд особенностей, которые не позволяют считать его безусловно демократическим. Однако новая избирательная система по своей сути была весьма прогрессивна. Итак, дрожжи были влиты.

На избирательную систему постперестроечного времени оказали определяющее воздействие интересы государства (1), административно-политической элиты (2) и сложные процессы взаимоотношений Центра с регионами (3). В этом смысле черной полосой для Кремля была потеря контроля над регионами в первой половине - середине 1990 гг., светлой - долгожданное восстановление управляемости.

Избирательная система была и остается в современной России причиной долгого политического дискурса, и по сути своей она всегда была не очень удачна. В своей работе «Оптимальная избирательная система» я, в первую очередь, главной задачей ставлю определение той избирательной модели, что для всех акторов политического процесса будет наименее болезненной. При этом разбор видов и соотношений избирательных систем я буду проводить, учитывая современную политическую конфигурацию.

1 Горбачев М. С. Реформы губит номенклатура // Независимая газета. 1994. 24 апр.

Опыт недавнего прошлого

Процесс формирования нижней палаты парламента всегда имел особое значение. То двери в нее открывались, создавая удобную почву для рекрутации политической элиты, то закрывались, вызывая бурную волну недовольства для большей части оппозиции. Причем, обе эти ситуации сопровождались неумолимой критикой реформ избирательной системы. Рассмотрю процессы формирования Государственной Думы (далее - ГД) в проекции «двух Кремлей». Как известно, на выборах в ГД ельцинского времени применялась смешанная избирательная система (она и сейчас используется на региональном уровне), идея которой была заимствована в Германии. Половина депутатов ГД избирались по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным избирательным округам, а другая половина - по пропорциональной системе по единому федеральному округу. Таким образом, каждый избиратель имел два голоса, один из которых подавал за конкретного кандидата в одномандатном округе, а другой - за ту или иную партию (избирательное объединение, избирательный блок). Партия, которая регистрируется для участия в выборах, предоставляла свой список кандидатов, который публикуется до выборов, и также регистрируется в ЦИКе. В первом случае это избрание - персональное (избранным считается кандидат, получивший по округу больше голосов). При голосовании за список того или иного избирательного объединения каждое из них получало число мест в пропорции к собранным голосам, а кандидаты получали депутатские мандаты, как правило, в порядке очередности в списке.

При прочих равных условиях мажоритарная избирательная система относительного большинства эффективна при двухпартийной системе (Великобритания, США). Пропорциональная система обеспечивает представительство разных партий, социальных слоев в условиях сложившейся стабильной многопар-тийности1. Соединение двух систем выглядело идеальным для России, но на тот момент говорить о становлении двухпартий-

1 Чиркин В. Е. Какая избирательная система нужна России // http: //invest. antax. m/doc/articles/kakaj_izbiratelnaj_sistema_nyjna_rossii. htm.

ности было невозможно, а о многопартийности и речи не могло идти. Однако данная избирательная система удовлетворяла требованиям политической атмосферы, что очень, на мой взгляд, важно. Партии нужны были Кремлю, т. к. мажоритарная система таила в себе целый ряд опасностей. Такой порядок голосования передал бы контроль над выборами в руки региональной элиты. Поскольку отказываться от выборов было невозможно по целому ряду причин (как внешнеполитического, так и внутреннего порядка), была избрана смешанная система с сочетанием элементов территориального и партийного представительства.

Ниже приведу данные, отражающие проявившиеся тенденции.

Таблица 1

Входные группы при инкорпорации парламентской элиты1

Входные группы элиты Государственная Дума 1993 г.

Первые лица феде- 2,5 1,9

рального уровня

Непервые лица феде- 70,1 61,3

рального уровня

Первые лица регио- 6,0 9,9

нального уровня

Непервые лица регио- 21,4 26,9

нального уровня

Но соединение двух разных избирательных систем привело не только к положительным результатам, но к удвоению недостатков. Для их преодоления были внесены поправки в закон о гарантии избирательных прав и права участвовать в референдуме. Был принят новый закон о выборах в ГД (нововведения: избирательный залог, публикация сведений о неснятой или непогашенной судимости, обязанность возвратить денежные средства, полученные от государства для целей выборов; предусмотрены и определенные гарантии против манипулирования избирательными идеологиями). Реформирование избирательной системы на этом, безусловно, не закончилось; более того, поступали предложения о коренной ломке существовавшей системы: отказе от вы-

1 Крыштановская О. Анатомия российской элиты. М.: Захаров, 2005. С. 153.

137

боров по партийным спискам, отказе от принципа относительного мажоритаризма и о переходе целиком к мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства в два тура.

Почему такая система не смогла бы прижиться в России?

Во-первых, чтобы при мажоритарной системе абсолютного большинства выборы считались демократично-объективными, необходимо было бы увеличить порог явки избирателей с 25 % до 50-55 %, что, в свою очередь, является нереальным, т. к. зачастую на выборы не приходят и 25 %. Рост абсентеизма налицо.

Таблица 2

Динамика абсентеизма на думских выборах1

Годы Воздержавшиеся от участия в выборах Проголосовавшие против всех

Абс. (млн.) % Абс. (млн.) %

1995 39,6 36,8 1,9 2,8

1999 42,7 39,5 2,2 3,3

2003 48,2 45,5 4,6

Во-вторых, выборы по данной системе будут проходить в два тура, что, с одной стороны, увеличивает расходы федерального бюджета, а с другой - ведет к росту коррупции на верхних позициях власти. Выше указано, какие опасности таит в себе мажоритарная система. Одна из них - слабая сменяемость элиты.

Таблица 3

Политическое прошлое высшей региональной элиты, 1989-2002 гг. (%)2

Прошлый опыт Главы субъектов Федерации

1989 г п=159 1992 г п=87 1997 г п=88 2002 г. п=88

Были в советской номенклатуре, в том числе работали 100 78,2 72,7 65,9

в органах КПСС 97,5 37,9 43 41

в органах ВЛКСМ 37,1 18,4 19 19

в советских органах 51,6 79,3 72 61

1 Галкин А. А. О сенсации, которая не состоялась // Полис. 2003. № 3. С. 8.

2 Данные социологических исследований «Формирование региональной элиты России» (1995-2000 гг.) и «Новая региональная элита» (2000-2002 гг.), проведенных сектором изучения элит ИС РАН.

Выборный механизм выносил на высшие этажи региональной власти представителей старого политического класса. Демократические альтернативные выборы, призванные расширить доступ к власти для всех слоев населения, в регионах сыграли иную роль - они практически прекратили доступ в элиту представителям неэлитарных слоев: рабочие, крестьяне, специалисты стали оказались полностью отрезанными от власти1.

Не менее важный фактор мажоритарной системы - исключается необходимость политических партий как функционирующих институтов власти, что повлечет за собой не столько негодование партийных чиновников, сколько проблему нарушения связи между властными структурами. Очевидно, это могло бы привести как к конфликту внутри представительного органа (из-за отсутствия возможности нормального лоббирования интересов, что, в свою очередь, ведет к формированию клановой системы управления), так и к его конфликту с исполнительной властью. Об увеличении дистанции от населения, при всех пороках наших партий, и говорить излишне.

Подытожу сказанное. Очевидным становится тот факт, что мажоритарная избирательная система абсолютного большинства, проходящая в два тура, неадекватна современным российским реалиям. Развитая двухпартийная система, на мой взгляд, в России не найдет места, хотя вспоминать о ней будут всегда. Говоря о смешанной избирательной системе, стоит учесть тот факт, что интерес к «игре в демократию» сильно ослаб. Вот и пришло время наводить порядок...

Позиция В. В. Путина

Президент В. В. Путин подписал новый закон о реформе избирательной системы, который был принят 6 июля 2005 г. ГД и одобрен Советом Федерации 13 июля 2005 г. Этот документ, озаглавленный «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные зако-

1 Крыштановская О. Анатомия российской элиты. М.: Захаров, 2005. С. 144.

нодательные акты Российской Федерации» был призван «восстановить» и поддержать изменения политического процесса1.

Дело в том, что при всей безусловной важности каждой из принятых норм, именно решение формировать нижнюю палату парламента на пропорциональной основе, то есть только по партийным спискам, самый показательный симптом прощания с идеологией 1990 гг.2. Рассмотрю влияние и отражение этого закона в современном политическом пространстве.

Во-первых, введение пропорциональной избирательной системы было делом, закрепляющим новый виток политического процесса. Напомню, прошло меньше года перед принятием закона об изменении избирательной системы, как был принят и одобрен закон о назначении глав регионов. Выше уже говорилось о плюсах смешанной системы с контролем Центра над регионами. Путинское правление ознаменовано восстановлением этого контроля (что, безусловно, плюс для современной России). Но возник новый потенциальный очаг бесконтрольности, но уже со стороны политических партий (феномен «Родины»). Однако Кремль пересмотрел ошибки прошлого и в ответ вышел новый закон о формировании политических партий, который, несомненно, усложняет условия для регистрации и функционирования партий, что, в свою очередь, отразилось на численности партий и представительстве в парламенте.

Таблица 4

Партии РФ на выборах 1993-2003 гг. (%)3

Парламентские партии 1993 1995 1999 2003

«Выбор России» / «Демократический выбор России» / СПС 15,5 3,9 8,5 4

ПРЕС 6,7 0,4 - -

1 Владимир Путин подписал закон о реформе избирательной системы // http://www/lenta. ru/news/2005/07/22/voting/.

2 Закатнова А., Федотова И. Фельдпортфель из Кремля // Российская газета. 2005. 25 июня.

3 Составлено по: Выборы депутатов Госдумы-1995. Электоральная статистика. М.: Весь мир, 1996. С. 94; Федеральное Собрание. М.: Фонд развития парламентаризма в России, 2000. С. 181; Выборы в Российской Федерации. М.: Вэлти, 1998. С. 84.

Парламентские партии 1993 1995 1999 2003

НДР - 10,1 1,2 -

«Единство» / «Единая Россия» - - 23,3 37,6

КПРФ 12,4 22,3 24,3 12,6

ЛДПР 22,9 11,2 6 11,5

«Яблоко» 7,9 6,9 5,9 4,3

Аграрная партия 8 3,9 - 3,6

ДПР 5,5 - - -

«Женщины России» 8,1 4, 6 2 -

ОВР - - 13,3 -

«Родина» - - - 9

В законе об изменении избирательной системы предусмотрены нововведения, непосредственно затрагивающие интересы партийных структур. Введение пропорциональной системы выборов депутатов Госдумы выгодно далеко не всем партиям. Наибольшую выгоду от этого получит ЛДПР, не имеющая депутатов от одномандатных округов. Естественно, критиками этой системы выступили СПС и «ЯБЛОКО» (хотя, на мой взгляд, критика по этому поводу неуместна). А вот поднятие порога прохождения партий в Госдуму с 5 до 7 % ставит под вопрос участие правых партий в работе следующей Думы. Что значит строка в законе «избирательные блоки исключить»? Это уничтожение правых партий с политической арены. Создать блок в парламенте они по закону уже не могут, а объединиться в одну правую партию мешают личные амбиции партийцев.

Во-вторых, введение пропорциональной системы подразумевает оздоравливание избирательных кампаний (как на федеральном уровне, так и в регионах). Для снижения количества финансовых нарушений законом заметно увеличивается предельный размер избирательного фонда. Теперь на предвыборные нужды партия может потратить 400 млн. руб. Региональным отделениям партий также позволено создавать собственные предвыборные фонды для ведения кампаний на своей территории. Предельные размеры региональных фондов варьируются от 6 до 30 млн. руб. в зависимости от численности населения. В законе, кстати, оговорена возможная ситуация, когда после рас-

пределения могут оказаться лишние депутатские мандаты. Тогда нераспределенные депутатские места окажутся вакантными до следующих парламентских выборов. При определенном условии они могут быть отданы партиям, не набравшим «проходной» балл.

В-третьих, введение пропорциональной избирательной системы упрочит связь «регион-центр». Так как депутаты Госдумы будут избираться по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за списки кандидатов, необходимо, чтобы федеральный список кандидатов содержал общефедеральную часть (не более трех человек) и в обязательном порядке разбивался на региональные группы кандидатов, число которых не менее 100 человек. Таким образом, будет происходить смещение акцентов работы партий из центра на периферию.

Необходимо отметить еще одно нововведение, которое касается процедуры регистрации. В настоящее время хватит 5 % порога «брака» в подписных листах. На самом деле процедура проверки подписных листов весьма субъективна, и 5 % «брака» найти можно всегда. Впрочем, не исключается возможная альтернатива поддержания своего избирательного списка денежным залогом (1 5 % от суммы всех расходов из средств избирательного фонда).

Введение пропорциональной системы было необходимой мерой для укрепления позиций Кремля. Безусловно, ее влияние будет иметь как негативные, так и позитивные последствия. Но невозможно не согласиться с тем, что реформа избирательной системы была действительно необходимой.

Недалекое будущее: мое видение

Предлагаю рассмотреть схему, которая, на мой взгляд, будет характеризовать влияние пропорциональной системы на политический процесс.

Схема 1

Влияние пропорциональной системы на политический процесс

1. Связь «центр - регионы»: постепенно устанавливается подотчетность регионов государству, формируется ответственность региональной элиты, что, в свою очередь, обеспечивает регионам некую автономность в направлении и темпах развития.

2. Связь «Партии - регионы»: рост включенности партий в региональные проблемы и усиление роли партий именно в регионах (пропорциональная избирательная система обеспечивает размежевание власти партийных структур, особенно сосредоточившихся в центре).

3. Связь «Регионы - партии»: одна линия развития - это отход от клановости; вторая - оживление рекрутации политической элиты.

4. Связь «Центр - партии»: установление относительного контроля, становление многопартийности (хотя, затрагивая данный аспект, нужно отметить тот факт, что пропорциональная система хороша лишь при развитой многопартийности, однако в случае с Россией данная пропорциональная избирательная сис-

тема будет стимулировать «партии элиты» на борьбу с «партией власти»).

5. Связь «Партии - центр»: с одной стороны, создание здоровой оппозиции, которая не будет затрагивать существующий политический режим, с другой, усиление и закрепление статуса «партии власти» и ее влияния на политический процесс.

6. Связь «Партии - население»: рост ответственности партии перед населением, четкое формулирование программ политических партий.

7. Связь «Население - партии»: уверенное представительство в Госдуме (партия имеет более весомый голос, нежели депутат одномандатник); развитие политического сознания и политической культуры у населения (зачастую население делает свой выбор в зависимости от эмоционального состояния и личного субъективного отношения, что при пропорциональной избирательной системе будет отходить на второй план).

Эти обстоятельства в совокупности так или иначе приведут к повышению государственной стабильности, росту доверия населения к власти, развитию гражданского общества.

И как заключение...

Приведу позиции, встречающиеся чаще других.

B. Рыжков: «Помилуйте - ликвидация 225 одномандатных округов, повышение избирательного барьера, запрет блоков, изгнание наблюдателей, расширение прав по отказу кандидатам -это, по-вашему, технические поправки? Да вы совершили контрреволюцию в избирательной системе»1.

C. Орлова: «Я убеждена, что проводимые в стране политические реформы усиливают вес парламента. Это относится и к реформе избирательной системы, в соответствии с которой выборы депутатов Госдумы будут проходить по партийным спискам. Я сама была депутатом от одномандатного округа и знаю, что в одиночку в парламенте ничего не добьешься. Другое дело -когда за тобой стоит целая партийная фракция. Кстати, усиле-

1 Бунтман С., Рогозин Д., Рыжков В. Ищем выход. Тема «Поправки в закон о выборах» // Радио «Эхо Москвы» (Мр://""" rodina. гиЛПетего/зЬо"/? id=320).

ние роли парламента скажется и на подготовке федерального бюджета на 2007 г.»1.

А. Вешняков: «Такая система значительно уменьшает вероятность продажи мест в списках, стимулирует партию включать в эти списки людей действительно известных, авторитетных, способных активно работать с избирателями. И они не обязательно должны быть членами партии. К тому же такая система может способствовать оздоровлению атмосферы и в самих партиях. Мы, таким образом, создаем условия для демократических процессов внутри партий. К тому же депутаты, выбранные по региональным спискам, можно ожидать, будут активнее работать на местах с избирателями, то есть исполнять функции сегодняшних одномандатников, так как для этого у них появляется стимул. При этой модернизированной пропорциональной системе не нужно менять уже установленный федеральным законом 7 %-ный барьер, учитывая, что в любом случае в Госдуме должно быть представлено не менее четырех политических партий или блоков. Вот эти предложения мы и хотим серьезно обсуждать»2.

С кем солидаризоваться? Все-таки, с развернутой аргументацией Вешнякова. Для меня совершенно понятно, что избирательная система не может существовать в государстве, не взаимодействуя с другими элементами политической жизни. Под избирательную систему невозможно подстроить режим. Наоборот, избирательная система - это всего лишь инструмент, у которого есть свое назначение. Пропорциональная избирательная система - нынешняя необходимость. Без сомнения, данная система в совокупности достоинств и недостатков оптимальна. У этой системы есть и перспективы, и время, чтобы доказать свою жизнеспособность.

1 Владимиров Д. Светлана Орлова: Контроль за чиновниками будет усилен // Российская газета. 2006. 5 мая.

2 Дульман П. Александр Вешняков: Выборы станут дешевле // Российская газета. 2004. 29 июня.

С. А. Никоненко

ПОЛИТИЧЕКИЕ ПАРТИИ И РЕГИОНАЛЬНЫЙ ИЗБИРАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС

Введение

В современной истории России роль партий возрастает с каждым днем. Партии активизируются в регионах, и это связывают, в первую очередь, с политическими реформами президента В. В. Путина и новым законом «О выборах». По новому законодательству выборы прошли во многих регионах РФ (в том числе - и в Тамбовской области).

Еще совсем недавно общероссийские партии и их региональные отделения играли весьма скромную роль в политической жизни провинциальной России. Избранные главы регионов крайне редко выступали на выборах в качестве официальных кандидатов от каких-либо избирательных объединений (хотя заявления о поддержке их кандидатур со стороны различных избирательных объединений, как правило, звучали). В 1990 гг. только в 20 из 88 действующих региональных Законодательных собраний число партийных депутатов достигало одной трети и лишь в 7 легислатурах они составляли большинство. Чаще всего это были т. н. «красные» регионы, где среди депутатов особенно много членов КПРФ или специально созданных под местного лидера «левопатриотических» объединений. Политическую конкуренцию в более или менее выраженной партийно-фракционной форме можно наблюдать в Свердловской области, Красноярском крае, Санкт-Петербурге, Карелии, Калининградской и Новосибирской областях. Свердловскую область и Красноярский край с их смешанными избирательными системами даже рассматривают как особые случаи, якобы не характерные для остальной России. Г. В. Голосов, обобщив наблюдения за развитием партий и региональных политий России в 90-е, сделал вывод, что беспартийность лидеров региональных элит - это вполне рациональный выбор, адекватный сложившемуся в стране и