Содержание конституционного принципа равенства прав граждан России в пассивном избирательном праве

О. В. Кузнецова*

Содержание конституционного принципа равенства прав граждан России в пассивном избирательном праве

В статье исследуется содержание конституционного принципа равенства прав граждан России в пассивном избирательном праве. Дано определение принципу равного пассивного избирательного права. Рассмотрены основания, по которым недопустима дискриминация избирательных прав. Дается оценка эффективности избирательного законодательства в данной сфере.

The article analyses the content of the constitutional principle of the equality of rights of Russian citizens in the passive suffrage. The definition of the principle of equal passive suffrage is given. The bases on which discrimination of electoral rights isn't admissible are considered. The effectiveness of the electoral legislation in this sphere is assessed.

Ключевые слова: конституционный принцип равенства, дискриминация, пассивное избирательное право, принцип равного избирательного права, избирательный процесс, Конституционный Суд Российской Федерации.

Key words: constitutional principle of equality, discrimination, passive suffrage, the principle of equal passive suffrage, electoral process, the Constitutional Court of the Russian Federation.

Вопрос о равноправии граждан является одним из коренных в проблеме взаимоотношений государства и личности, в достижении подлинной демократии и свободы личности.

Всеобщая декларация прав человека в первой же статье торжественно провозглашает, что «все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах»1. Фактическое отношение к правам человека и гражданина, уровень воплощения этих идей на практике является, пожалуй, наиболее ярким показателем реального демократизма того или иного

* Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права Поволжского института управления имени П.А. Столыпина - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

1 Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. // Рос. газета. 1995. 5 апр. С. 9.

127

общества и государства. Б.С. Крылов утверждает, что государство признается демократическим и является таковым не только при условии, что оно признает принцип равенства в отношениях между людьми и между народами, но и прилагает необходимые усилия для осуществления его на практике2. А.В. Жигачев отмечает, что принцип равенства прав и свобод человека и гражданина является идеалом справедливого общественного устройства, и выступает необходимым условием прогрессивного бесконфликтного развития государства и общества3.

В Конституции РФ 1993 г., неоднократно упоминаются понятия «равноправие» и «равенство», они буквально пронизывают весь текст. Чаще всего эти понятия применяются в главе второй Конституции РФ4, где равноправие граждан закрепляется в качестве основополагающего принципа правового положения человека и гражданина в обществе и государстве. Равноправие человека и гражданина установлено в ст. 19 Конституции, в соответствии с которой государство констатирует, что все равны перед законом и судом, и гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от перечисленных в этой статье Конституции, а также иных обстоятельств.

Задача права, особенно конституционного, - гарантировать единые стартовые возможности для реализации каждым гражданином принадлежащих ему прав5. Задача государства - обеспечить «равенство индивидуальностей» путем устранения помех в достижении человеком того положения в обществе, которое соответствует его способностям и к которому он стремится. Реализация же данных возможностей - дело сугубо индивидуальное, конечный результат абсолютно различен, но за него государство не ответственно, так как права были предоставлены каждому человеку равные. Таким образом, фактическое существование неравенства

2 Крылов Б.С. Проблемы равноправия и равенства в российском конституционном праве // Журн. рос. права. 2002. № 11. С. 16.

3 Жигачев А.В. Зашита конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина Конституционным Судом Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 3.

4 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Рос. газета. 1993. № 237; СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 1, Ст. 2; № 4. Ст. 445.

5 Дмитриев Ю.А. Россия: на пути от формального равноправия к реальному / Конституционные чт.: межвуз. сб. науч. тр. Вып. 4. Ч. 1. Саратов, 2003. С. 12.

128

не есть нарушение принципа равенства, это объективная закономерность человеческого бытия6.

Отсюда равноправие означает наличие равных условий приобретения и реализации прав и обязанностей, формально равных правовых (т. е. закрепленных в праве, прежде всего в Конституции) возможностей. Формальное равенство раскрывается в предоставлении всем равных стартовых возможностей, реализация которых зависит от личных качеств и способностей человека. Подлинное же равноправие граждан может быть обеспечено лишь с использованием всей совокупности экономических, политических, социально-культурных, правовых средств, которыми располагает современное общество7.

В избирательном праве конституционный принцип равенства сформулирован как принцип равного избирательного права. Конституция РФ не дает его определения. Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»8 (ст. 3) установлено, что граждане Российской Федерации участвуют в выборах на основе равного избирательного права, которое в ст. 5 определяется как участие в выборах на равных основаниях.

Принцип равного пассивного избирательного права означает участие граждан России в выборах на равных основаниях. Причем понятие выборов применяется в широком смысле, как комплекс мероприятий, связанных с выдвижением кандидатов, проведением предвыборной агитации, голосованием, определением результатов выборов и совершением других избирательных действий9, а не только как форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в целях формирования органов государственной власти и местного самоуправления. Следовательно, равное участие граждан должно быть установлено на всех стадиях избирательного процесса. Данная позиция основана на анализе постановлений Конституционного Суда РФ10, а также разд. 2 «Свода рекомендуемых норм при проведении

6 Комкова Г.Н. Социальное неравенство в политике российского государства / Конституционные чт.: межвуз. сб. науч. тр. Вып. 4. Ч. 1. Саратов, 2003. С. 16.

7 Основы государства и права: учеб. Ростов н/Д, 2003. С. 315.

8 Федеральный закон от 12.06.2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. 02.05.2012) // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; 2012. № 19. Ст. 2275.

9 См.: Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства / отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2004. С. 3.

10 Определение Конституционного суда от 15 ноября 2007 г. № 845-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Гришкевича В.Ф. на нарушение его конституционных прав Федеральным законом «О выборах депутатов Г осударственной Думы Фе-

129

выборов. Руководящих принципов и пояснительного доклада к нему», принятых Венецианской комиссией в 2002 г.11.

Содержание равенства предполагает также отсутствие неузаконенных привилегий и запрет дискриминации по любым основаниям. В ст. 19 Конституции РФ содержится перечень наиболее распространенных фактов и свойств, наличие которых у человека не должно служить основанием для ущемления его прав и свобод: пол, раса, национальность, язык, происхождение имущественное и должностное положение, место жительства, отношение к религии, убеждения, принадлежность к общественным объединениям. Понятно, что такой перечень никак не может быть исчерпывающим.

Особенно важен запрет дискриминации по соображениям расы, национальности и языка, поскольку Россия является многонациональной страной. Данный вид дискриминации может быть определен как обхождение с людьми на неравной основе ввиду их национального или этнического происхождения. Формы его проявления могут быть самые разные. Это, например, запрещенные избирательным законодательством при проведении предвыборной агитации призывы к разжиганию национальной и другой ненависти и вражды; дискриминационные решения со стороны государственных органов, связанные с установлением завышенных требований владения языком коренной (титульной) нации, установлением различных цензов на пользование избранным правом.

Нарушение национального равноправия всегда сопряжено с нарушением либо индивидуальных прав человека, либо коллективных прав меньшинств или универсального права нации на самоопределение. Отсюда необходимость обеспечения равного участия наций и национальных меньшинств в политической и общественной жизни, в том числе через свободные демократические выборы.

дерального Собрания Российской Федерации»; Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2007 г. № 11-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 3, 18 и 41 Федерального закона « О политических партиях» в связи с жалобой политической партии «Российская коммунистическая рабочая партия - Российская партия коммунистов» // КонсультантПлюс; Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. № 26-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» / Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного суда. М., 2000. С. 661-678.

11 В документе устанавливается равенство избирательных прав, равные возможности кандидатов, партий участвовать в выборах. См.: Международные избирательные стандарты: сб. док-тов / отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2004. С. 460-501.

130

Избирательные права национальных меньшинств оказывают существенное влияние на стабильность и эффективность избирательных систем, и демократическое развитие общества. А. Хазанов считает, что «меньшинства. должны иметь свою долю власти и должны принимать реальное участие в принятии решений на общегосударственном уровне»12. Правда, возникает вопрос: в какой пропорции - в отношении с численностью нации или с другими показателями ее статуса? Ранее использовались разнообразные правовые модели и процедуры: от законодательного квотирования представительства национальных и этнических меньшинств в парламенте или органах местного самоуправления13 до общего правового призыва к различным политическим партиям и движениям обеспечивать адекватное национальное представительство в структурах власти. Справедливо утверждение, что установление квот коренных малочисленных народов нельзя признать вполне удачным14. На практике это приводит к ограничению пассивного избирательного права граждан, так как на определенных территориях гражданам в зависимости от их национальности могло быть отказано в регистрации кандидатами. Поэтому норма о представительстве коренных малочисленных народов была признана утратившей силу15.

Данная проблема решается, например, с переходом на пропорциональную избирательную систему выборов депутатов законодательного собрания16. Законом Республики Дагестан17 установлено обязательное

12 Хазанов А. Этнические меньшинства и национализм // Рос. бюллетень по правам человека. 1996. Вып. 8. С. 92-93.

13 См.: ст. 13 (утратила силу) Федерального закона от 30 апр. 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 16.04.1999) (ред. от 05.04.2009) // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208; 2009. № 1. Ст. 17; № 14. Ст. 1575.

14 Крылов Б.С., Постников А.Е. Избирательное законодательство и защита коренных малочисленных народов // Журн. о выборах. 2001. № 2. С. 26.

15 Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон” “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

16 З.Р. Омарова и Л.А. Тхабисимова отмечают, что решить проблему представительства различных национальностей в законодательных органах в национальных республиках удалось с применением пропорциональной избирательной системы. См.: Омарова З.Р. Новая система выборов депутатов Народного Собрания Республики Дагестан // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 17. С. 15; Тхабисимова Л.А. Современный российский избирательный процесс в условиях федерализации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 9. С. 16.

деление списка кандидатов на общереспубликанскую и региональные группы. Сделано это для того, чтобы в парламент могли попасть представители малочисленных народов Дагестана.

Близко к национальной форме реализации принципа равноправия примыкает и такая разновидность правового равенства, как территориальное. Его основной смысл заключается в том, что все граждане РФ должны обладать одинаковым объемом прав, свобод и обязанностей, и им необходимо обеспечивать равные, одинаковые условия реализаций соответствующих прав независимо от места жительства гражданина (этот фактор равноправия - место жительства - также указывается в ст. 19 Конституции РФ). Существенно то, что равное избирательное право в условиях федеративного государства осуществляется в полном объеме независимо от того в каком субъекте Федерации проживают граждане России. Никакие региональные законы не могут покушаться на гарантированное конституцией право. В рамках разграничения компетенции субъекты Федерации обладают только правом устанавливать дополнительные гарантии реализации пассивного избирательного права.

Кроме того, место жительства за пределами России до недавнего времени также не являлось основанием для ограничения пассивного избирательного права. В 2006 г. Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» лишены права быть избранными граждане России, имеющие любой документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства.

Актуален запрет дискриминации по соображениям происхождения. Это исключает возможность лишать кого бы то ни было каких-либо прав и свобод в связи с тем, что данное лицо не относится по рождению к определенной социальной группе. Этим признается, что все социальные группы по своей роли в обществе находятся в равном положении и не может быть речи о социальном превосходстве или, наоборот, социальной униженности какого-либо лица. В такой же мере важен запрет дискриминации по соображениям убеждений, который защищает свободу мнений каждого человека и исключает официальное деление этих мнений на правильные и вредные.

Следующей очень важной формой осуществления конституционного принципа равноправия является правовое закрепление и реальное гаранти-

17 Закон Республики Дагестан от 1 ноября 2006 г. № 50 «О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан» (ред. 07.05.2007) // Дагест. правда. 2006. 2 ноября; 2007. 9 мая.

рование равноправия женщин и мужчин, или, как его принято именовать, женское равноправие.

Современное законодательство всех цивилизованных стран, а также международно-правовые акты в области прав человека закрепляют обязанность государства «обеспечить с помощью закона и других соответствующих средств практическое осуществление принципа равноправия мужчин и женщин», что относится и к реализации права «быть избранным во все публично избираемые органы»18.

В Конституции РФ принцип женского равноправия закрепляется достаточно широко, в полном соответствии с нормами международного права. Предоставление, однако, указанных прав не повлекло за собой многочисленного представительства женщин в органах власти и управления. Статистика их присутствия в большой политике пока не слишком выразительна, но динамика уже наблюдается. В новом составе Государственной думы 50 женщин19 (в 1995 г. - 46 женщин, что составляло 10,2 % депутатского корпуса 20, в 1999 г. было избрано 35 женщин, что составляло 7,6 % от всего состава депутатского корпуса, в 2003 г. - 45, что составляло 10,07 %21, в 2007 г. - 63, что составило 14 %22). Более многочисленное представительство женщин в органах местного самоуправления23.

Как справедливо отмечает В.И. Лысенко, одна из функций современного избирательного процесса - «создание политико-правовых условий для того, чтобы обеспечить адекватное представительство в национальных органах власти и местного самоуправления различных социальных и иных

18 п. «а» ст. 2 и п. «а» ст. 7 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин / Международная защита прав и свобод человека: сб. док-тов. М., 1990. С. 341-355.

19 Список зарегистрированных депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва. [Электронный ресурс] ЦЯЬ: http://www.cikrf.ru/banners/duma_2011/itogi/sved_izbr_dep.htm (дата обращения: 10.12.2011).

20 См.: ВешняковА.А. Подводим итоги// Журн. о выборах. 2004. № 1. С. 4.

21 Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 2003. Электоральная статистика. М., 2004. С. 252.

22 Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 2007. Электоральная статистика. М., 2008. С. 336, 338.

23 Например, по итогам выборов депутатов представительных органов местного са-

моуправления Саратовской области из вновь избранных депутатов 2544 составляют мужчины (63,5%), 1465 - женщины (36,5%). ШЬ:

http://www.saratov.izbirkom.rU/example_news_2/sx/art/942136/cp/1/br (дата обращения: 29.04.2009). В Ярославской области многие муниципальные советы, состоят только из женщин. См.: Соколов А.В. Муниципальные выборы в Ярославской области: выводы, тенденции, закономерности // Журн. о выборах. 2007. № 2. С. 24.

133

групп населения»24. В этих условиях избирательные права женщин и их представительство в органах власти - одна из актуальных политикоправовых проблем современного развития.

Равенство людей перед законом и судом в общеправовом смысле определяет юридический статус гражданина и означает, что законодатель не должен устанавливать правовые нормы, дискриминирующие граждан по каким-либо признакам, а суду не следует применять такие нормы при осуществлении правосудия.

Равенство перед законом - это наличие у граждан права на одинаковое применение к ним законодательных положений вне зависимости от того, права или обязанности они устанавливают, предусматривают освобождение от ответственности или привлечение к ней. Вместе с тем допускается неравенство перед законом при реализации некоторых положений современного уголовного и административного процессуального законодательства, касающихся порядка возбуждения дела и применения мер пресечения. Так, зарегистрированный кандидат без согласия Председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ, руководителя следственного органа Следственного комитета при прокуратуре РФ (соответственно уровню выборов) не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован, без согласия прокурора (соответственно уровню выборов) подвергнут в судебном порядке административному наказанию (п. 4 ст. 41 Федерального закона «Об основных гарантиях ...»). Указанный порядок производства по уголовным делам и по делам из административных правонарушений в отношении отдельных лиц не должен влиять на их процессуальное положение в качестве сторон в судебном разбирательстве.

В обобщенном виде нормативное содержание принципа равенства всех перед судом в пассивном избирательном праве сводится к следующему: а) предусмотренный избирательным и гражданско-процессуальным законодательством перечень судов, рассматривающих избирательные споры, их подсудность; б) одинаковое рассмотрение аналогичных дел; в) процессуальное равенство сторон в судебном заседании, которое заключается в предоставлении процессуальным законодательством сторонам равных возможностей для отстаивания своих субъективных прав и закон-

24 См.: Лысенко В.И. Проблемы современного избирательного права в России и в европейских странах: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1995. С.9.

134

ных интересов (п. 3 ст.123 Конституции РФ, ст. 244, 299 УПК РФ25, ст. 38 ГПК РФ26). Процесс должен проходить на основе принципа состязательности и равноправия его участников27. Права и обязанности участвующих сторон определяются лишь их процессуальным положением, а не какими-либо иными обстоятельствами личного, имущественного, политического или иного характера.

Проведенное исследование показало, что общеобязательный и универсальный характер принципа равного избирательного права следует из конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина. Равноправие означает наличие равных условий приобретения и реализации прав и обязанностей, формально равных правовых возможностей. Формальное равенство раскрывается в предоставлении всем равных стартовых возможностей, реализация которых зависит от личных качеств и способностей человека.

Принцип равного пассивного избирательного права, являясь одним из важнейших в демократических государствах, нормативно закрепляется в ст. 5 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Содержание данного принципа состоит в том, что граждане РФ участвуют в выборах на равных основаниях, имеют реальную возможность в равной степени реализовать свое пассивное избирательное право при выборах в органы государственной власти или органы местного самоуправления. Такое понимание норм о равном пассивном избирательном праве предполагает, что принцип равенства в РФ обеспечивается едиными правилами проведения конкретных выборов в течение всего периода с момента их назначения до определения результатов, равной защитой законом и судом пассивного избирательного права всех граждан.

Помимо этого, в содержание принципа равных выборов включается положение о равенстве шансов кандидатов в предвыборной борьбе. Здесь имеется в виду не абсолютное равенство кандидатов, а равенство их стартовых возможностей. Закон должен оговаривать принципиально одинаковое отношение государства к кандидатам в ходе предвыборной кампании,

25 Уголовный процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. (принят ГД ФС РФ

22.11.2001) (ред. от 25.06.2012) // СЗ РФ. 2001. № 52. Ст. 4921; 2012. № 26. Ст. 3440.

26 Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. (принят ГД ФС РФ

23.10.2002) (ред. от 14.06.2012) // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532; 2012. № 25. Ст. 3266.

27 См.: Шведа В.В. Принципы порядка привлечения участников выборов к конституционно-правовой ответственности в российском избирательном праве // Избирательное право. 2008. № 4. С. 15-17.

предоставляя им одинаковые условия для участия в выборах. Это означает, прежде всего, предоставление кандидатам равных возможностей для выдвижения и регистрации, равенство статуса зарегистрированных кандидатов, равные возможности при проведении предвыборной агитации и финансировании избирательных кампаний. Все изложенное справедливо как в отношении кандидатов, так и для политических партий, выдвигающих кандидатов.

С учетом всего вышесказанного, с нашей точки зрения, можно сделать вывод, что принцип равенства избирательных прав граждан - это положение, в соответствии с которым весь избирательный процесс строится таким образом, чтобы обеспечить равные возможности для избрания в органы государственной власти и местного самоуправления каждому гражданину, наделенному пассивным избирательным правом.