Административный снос самовольной постройки: противоречия теории и практики

УДК 342.7

DOI: 10.30914/2072-6783-2018-4-3-94-99

Административный снос самовольной постройки:

противоречия теории и практики

Г. Ю. Шабалин

Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола

Введение. В статье рассматриваются различные аспекты противоречий между законодательным регулированием, теоретическим обоснованием и судебной практикой применения административного сноса самовольно возведенных строений. Цель: формирование целостного научного представления о правовом регулировании и применении норм гражданского законодательства в практике разрешения споров, связанных с административным сносом самовольной постройки. Материалы и методы. Исследование основано на изучении законодательства Российской Федерации и анализе правовых позиций различных судебных инстанций. Методами исследования являются общенаучные и частнонаучные методы. Из специальных методов применялись юридико -технический, системный и другие методы научного познания. Результаты исследования. Автором поднимается вопрос об исключительной компетенции суда, как источника признания постройки самовольной. Подробно исследуется правовая природа такого способа защиты прав публичного собственника, как административный снос самовольной постройки. Автор указывает на совпадение частных и публичных интересов собственника земельных участков. Рассмотрена ситуация, в которой собственником пропущен срок исковой давность. В статье выделены критерии допустимости административного сноса, изучены основные теоретические подходы к пониманию применения рассматриваемого института в рамках полномочий органов местного самоуправления и их соотношения с конституционными принципами осуществления правосудия. Произведено телеологическое толкование норм права, регулирующих административный снос самовольных построек. Дана характеристика способам защиты прав застройщиков, оспаривавших действия публичного субъекта. Заключение. Выделены и проанализированы основные противоречия между законодательным регулированием, теоретическим обоснованием и судебной практикой применения норм об административном сносе самовольных построек, сделаны выводы о перспективах существования правового института административного сноса самовольной постройки в российском законодательстве.

Ключевые слова: самовольная постройка, административный снос, органы местного самоуправления, исковая давность, толкование права.

Administrative demolition of unauthorized construction:

the contradictions of theory and practice G. Yu. Shabalin

Mari State University, Yoshkar-Ola

Introduction. The article discusses various aspects of the contradictions between legislative regulation, theoretical substantiation and judicial practice in the use of administrative demolition of unauthorized construction. Thepurpose of the research is to create a holistic scientific understanding of the legal regulation and application of civil law in the practice of resolving disputes related to the administrative demolition of unauthorized construction. Materials and methods. The research is based on the study of the legislation of the Russian Federation and the analysis of the legal positions of various judicial authorities. Research methods are general scientific and private scientific. Of the special methods, legal-technical, systemic and other methods of scientific knowledge were applied. Results. The author raises the question of the exclusive competence of the court, as a source of recognition of the construction as unauthorized. The legal nature of protecting the rights of a public owner, such as an administrative demolition of an unauthorized construction, is examined in detail. The author indicates the coincidence of private and public interests of the land owner. The situation in which the owner missed the term of claim limitation was considered. The article highlighted the criteria for the admissibility of administrative demolition, studied the basic theoretical approaches to understanding the application of the institution under consideration within the authority of the local government and their relationship with the constitutional principles of justice.

© Шабалин Г. Ю., 2018

A teleological interpretation of the rules of law governing the administrative demolition of unauthorized buildings was made. A description of ways to protect the rights of property's developers who have complained the actions of a public entity was given. Conclusion. The main contradictions between legislative regulation, theoretical justification and judicial practice of application of norms of administrative demolition of unauthorized constructions were allocated and analyzed, conclusions about the prospects of existence of a legal institution of administrative demolition of unauthorized construction in the Russian legislation were drawn.

Keywords: unauthorized construction, administrative demolition, local authorities, limitation period, interpretation of law.

Научные дискуссии относительно толкования нормы ГК РФ об административном сносе самовольных построек и ее практического применения судами несколько угасли. Тем не менее остается неясным вопрос, как теоретически противоречивая норма получает более или менее единообразное, но не согласующееся с теорией, применение.

Защита интересов публичного собственника земельных участков против посягательств в виде неправомерной застройки осуществлялась через суд путем удовлетворения иска о признании объекта недвижимости самовольной постройкой и ее дальнейшего сноса. Застройщик наделялся правом требовать признания права собственности на самовольную постройку через суд. Так или иначе, именно судебная инстанция решала судьбу созданной на чужой земле недвижимой вещи.

Пункт 4 статьи 222 ГК РФ, введенный в ГК РФ Федеральным законом от 13.07.2015 № 258-ФЗ, наделил публичный субъект внесудебным способом защиты своих прав. Органы местного самоуправления получили право принять решение о сносе самовольной постройки. Вместе с тем закон не предусмотрел порядок, в котором такое решение может быть принято.

Буквальное толкование упомянутой нормы позволяет сделать несколько важных оговорок, которые стоит учитывать в рассуждения на тему о допустимости административного сноса.

1. Для административного сноса объекта недвижимости его необходимо признать самовольной постройкой.

Условия признания недвижимой вещи в качестве самовольной постройки указаны в пункте 1 статьи 222 ГК РФ и не претерпели изменений при введении института административного сноса. Расположение оспариваемого объекта недвижимости на земельном участке в зонах и тер-

риториях, перечисленных в пункте 4 статьи 222 ГК РФ, само по себе не означает, что данный объект является самовольной постройкой. Необходимым условием применения нормы об административном сносе является признание за сносимым объектом статуса самовольной постройки в соответствии с пунктом 1 статьи 222 ГК РФ.

Под признанием объекта недвижимости самовольной постройкой понимается то или иное правовое основание, а именно - судебный акт. Такое толкование дано пункте 1 Информационного письма Президиума ВАС РФ № 143.

Как отмечают исследователи, если самовольное строительство понимается как правонарушение [7], то наличие такого правонарушения должно быть доказано [3].

Так, объекты недвижимости, не признанные самовольными постройками, не подлежат административному сносу.

2. Принципиальное значение имеет условие, по которому недвижимая вещь признана самовольной постройкой.

Пункт 4 статьи 222 ГК РФ прямо указывает лишь на одно из четырех условий признания объекта недвижимости самовольной постройкой: земельный участок не предоставлен в установленном порядке. На все остальные случая применение административного сноса не распространяется. Несоответствие разрешенного использования целям строительства, неполучение необходимых разрешений или нарушение градостроительных и строительных норм и правил не позволяет осуществить административный снос самовольной постройки, даже если она расположена в зонах и территориях, перечисленный в пункте 4 статьи 222 ГК РФ.

Только если самовольная постройка признанна таковой в связи с тем, что она возведена на участке, не предоставленном в установленном

порядке, допустимо ее рассмотрение в рамках института административного сноса.

3. Расположение сносимой самовольной постройки должно соответствовать пункту 4 статьи 222 ГК РФ.

Законодатель прямо указал зоны и территории, расположенная в пределах которых самовольная постройка может быть снесена по решению органа местного самоуправления. Кроме того, в Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» 30.03.2016 введена статья 22, которая запрещает применение административного сноса в отношении имущества религиозного назначения.

Обобщая три обозначенные позиции, представляется возможным выделить критерии применимости административного сноса, последовательное применение которого позволит выстроить логику, использованную законодателем при формулировании упомянутой нормы. Сносимый объект, во-первых, должен быть признан самовольной постройкой по признаку расположения на не предоставленном в установленном порядке земельном участке и, во-вторых, располагаться в зонах и территориях, указание на которые даны в законе [8].

Так, очевидно, что на орган местного самоуправления, принимающий решение об административном сносе возложена обязанность оценки соответствия недвижимой вещи названным критериям.

Более того, возможно предположить, что конструкция пункта 4 статьи 222 ГК РФ позволяет муниципальным властям решать вопрос о признании зданий, сооружений и других строений самовольными постройками.

Последнее утверждение противоречиво и не соответствует законодательным предписаниям.

1. Администрация муниципального образования не вправе признать постройку самовольной без решения суда.

Реализация полномочий на административный снос требует решения вопроса о признании объекта недвижимости самовольной постройкой. Как отмечалось выше, решение такого вопроса возложено исключительно на суд (пункт 1 Информационного письма Президиума ВАС РФ № 143). Представляется возможным привести контрдовод, о том, что упомянутые разъяснения даны до введения в действие пункта 4 статьи 222 ГК РФ.

Однако опровержение такого довода строится вокруг неизменности отсутствия у органов мест-

ного самоуправления права на признание постройки самовольной.

Действительно, признание здания, сооружения или иного строения самовольной постройкой означает наделение органов местного самоуправления функцией правосудия, что в свою очередь противоречит конституционному принципу разделения властей. В соответствии со статьей 118 Конституции РФ правосудие осуществляется только судом.

Важно, что суд при рассмотрении спора руководствуется не только нормами материального права, но и процессуального, вершит правосудие в строгом соответствии с определенной законом процедурой. Никаких процессуальных форм для принятия органами местного самоуправления решений о сносе самовольных построек нет, никакой порядок сбора и исследования доказательств не установлен.

Кроме отсутствия какой-либо законодательной процедуры организации административного сноса органами местного самоуправления, закон не дает им такой компетенции, поскольку они не вправе оценивать доказательства и сами становятся стороной спора [10]. Невозможно назвать современным и культурным государством то, которое позволяет стороне спора вместо суда самостоятельно устанавливать и оценивать факты такого спора, принимать на их основе решение и самостоятельно его исполнять [9].

Невозможно не отметить, что муниципальное образование является стороной спорного правоотношения. Следовательно, наделение ее полномочиями по признанию постройки самовольной означало бы законодательное дозволение одной из сторон разрешать спор, что идет в разрез со всеми принципами судебной системы.

С другой стороны, отмечается, что правоотношения по реализации административных полномочий носят публичный характер, следовательно, применение частноправовых принципов невозможно [2].

В целом же административный порядок рассмотрения какого-либо спора предполагает бесспорность требования. Даже в случае бесспорности требования, само по себе рассмотрение обязательно. Пункт 4 статьи 222 ГК РФ не содержит указание на рассмотрение.

Кроме того, в обоснование правомерности реализации публичных правомочий, суды приводят аргументы, основанные на частном праве

собственника на самозащиту (решение Мосгорсуда от 24.12.2015 по делу № 3а-907/2015), тем самым происходит отождествление частных и публичных правомочий [5].

Отнесение спорного объекта к самовольной постройке является предметом доказывания при рассмотрении требования о ее сносе. Не смотря на отсутствие в статье 12 ГК РФ такого самостоятельного способа защиты, судебной практикой подтверждается, что иск о сносе самовольной постройки является самостоятельным требованием (определение ВС РФ от 28.09.2017 по делу А40-36238/2016).

Компетенцией муниципальных властей охватывается только принятие решения о сносе, то есть оценка недвижимой вещи на соответствие второму из названных выше критериев. Органы местного самоуправления не вправе выходить за пределы нормы пункта 4 статьи 222 ГК РФ. Следовательно, решению об административном сносе должен предшествовать судебный акт о признании постройки самовольной. Кроме того, из содержания судебного решения не должны следовать какие-либо препятствия к сносу.

Так, теоретически обосновано отсутствие у органов местного самоуправления права на признание построек самовольными.

2. Противоречие административного сноса закону не устранятся и в случае, если постройка признана судом самовольной, но отказ в ее сносе мотивирован пропуском срока давности.

Различными авторами неоднократно отмечалось, что применение в спорах о судьбе самовольных построек правил исковой давности выделяет данную категорию дел в самостоятельный блок [1; 4]. При рассмотрении спора вокруг административного сноса самовольной постройки пропуск исковой давность публичным собственником имеет принципиальное значение.

Если суд откажет в сносе самовольной постройки, а орган его осуществит, то решение администрации о сносе будет противоречить принципу обязательности судебных актов, а значит нарушать требования статьи 6 ФКЗ «О судебной системе РФ», статьи 13 I ПК РФ и статьи 16 АПК РФ.

Необходимость соблюдения требования об обязательности судебных актов не позволяет реализовать полномочия по административному сносу, если суд уже рассмотрел спор о сносе и отказал в удовлетворении требований. При этом мотивы отказа не имеют юридического значения.

Пунктом 3 статьи 199 ГК РФ предусмотрен прямой запрет на одностороннее осуществление права после истечения срока давности. Значит, застройщик не лишен права ссылаться на пропуск исковой давности, даже если судебное разбирательство ранее не проводилось.

Так, принятие органом местного самоуправления решения о сносе самовольной постройкой на основании пункта 4 статьи 222 ГК РФ при наличии препятствующего решения суда, равно как и в отсутствие судебного акта о признании постройки самовольной, будет означать недопустимое извлечение преимущества из своего незаконного поведения (пункт 4 статьи 1 ГК РФ).

Тем не менее, указанные выше теоретические и законодательные позиции относительно рассматриваемых правоотношений не были восприняты практикой разрешения споров о сносе самовольной постройки. Теоретическая обоснованность вышеизложенных выводов наталкивается на следующие противоречия в судебной практике:

1. Отсутствие в законе определенного порядка принятия решения об административном сносе означает допустимость широкого толкования.

Наиболее распространенное применение административного сноса встречается в городе Москве. Привлекает внимание тот факт, что решение о сносе самовольных построек в одном из споров было принято не органом местного самоуправления, а органом исполнительной власти субъекта РФ. Однако суд указал, что пункт 4 статьи 222 ГК РФ выступает в качестве специального способа защиты, так как их перечень (статья 12 ГК РФ) является открытым. Поскольку законодательством не предусмотрены особые требования к форме решения о сносе самовольной постройки, подобный порядок является допустимым (решение Мосгорсуда от 24.12.2015 по делу № 3а-907/2015, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26. 02. 2016 № 09АП-261/2016 по делу № А40-138447/15).

Пункт 4 статьи 222 ГК РФ рассматривался Конституционным судом РФ на предмет соответствия Конституции, однако не был признан несоответствующим. Действительно, как обозначено выше, из буквального толкования нормы не следует ее несоответствие Основному закону и иным актам. Суд пришел к выводам, что при судебном отказе в удовлетворении требований

о сносе самовольной постройки, уполномоченный орган может принять решение о ее сносе только с учетом новых фактических обстоятельств, которые не были предметом исследования суда (определение Конституционного Суда РФ от 27.09.2016 № 1748-О).

2. Регулирование административного сноса следует понимать широко, исходя из телеологического подхода к толкованию.

Для понимания правовой сути нормы права необходимо назвать цель, которую ставит законодатель, вводя рассматриваемую норму [6].

Обращаясь к Концепции развития гражданского законодательства, стоит отметить, что предполагалось сделать режим самовольной постройки более либеральным (пункт 3. 4. 4 Концепции). Из рассматриваемой ситуации явно не следует либерализация правового режима.

Можно предположить, что одной из целей введения института административного сноса являлась экономия процессуальных средств в тех случаях, когда застройщик неизвестен. На такую мысль наталкивает содержание абзацев 2-6 пункта 4 статьи 222 ГК РФ, сообщающих о порядке информирования о принятом решении до непосредственного сноса строения. Действительно, если застройщик неизвестен, то отсутствует противоположная сторона спора, и устраняется противоречие процессуальной сути признания постройки самовольной. В таком случае, пре-

Литература

пятствий для административного решения вопроса о сносе не возникает. К сожалению, подобные ситуации крайне редки, так как сносимые на практике строения находились во владении застройщиков либо лиц, считавших себя добросовестными приобретателями, что само по себе спорно, так как невозможно добросовестно приобрести вещь, которая не может являться объектом прав [2].

Складывается впечатление, что произошло лишение права на защиту. С другой стороны, ничто не мешало владельцам снесенных построек оспаривать принятое решение в установленном законом порядке. Непринятие мер по защите прав не может свидетельствовать об ущемлении самих прав или ограничении возможностей их защиты. Однако с теми, кто предпринял попытки защитить себя, суды не согласились.

Таким образом, пункт 4 статьи 222 прямо не противоречит ни Конституции, ни закону, однако ее применение не укладывается в рамки принципов материального и процессуального права. Несмотря на то, что большинство строений, пригодных к сносу, уже снесено, существование такой шаткой нормы в правовом регулировании видится недопустимым. Законодатель должен сделать выбор: исключить институт административного сноса совсем, либо внести нормативную ясность в порядок его осуществления.

1. Бакулин А. Ф., Петухова А. В. О негаторной природе требования о сносе самовольной постройки // Российский юридический журнал. 2011 № 6. С. 122-133.

2. Бевзенко Р. С. Операция «Липовые бумажки». К проблеме сноса самовольных построек // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2016. № 5. C. 99-108.

3. Безик К. С. Отдельные аспекты признания постройки самовольной // Проблемы современного законодательства России и зарубежных стран: материалы V Междунар. научно-практич. конф. / отв. ред.: С. И. Суслова, А. П. Ушакова. 2016. С. 160-163.

4. Болтанова Е. С. Снос самовольной постройки как способ защиты гражданских прав и законных интересов при незаконном строительстве // Вестник Омского университета. Серия: Право. 2015. № 2. С. 157-161.

5. Заинчуковская Е. А. Административный снос самовольной постройки: некоторые проблемы применения судами пункта 4 ст. 222 ГК РФ // Эволюция российского права: материалы XVI Международной научной конференции молодых ученых и студентов / Уральский государственный юридический университет. 2018. С. 130-132.

6. Карапетов А. Г., Тугузов Д. О. Сделки, совершенные в противоречии с императивными нормами закона, в контексте новой редакции ст. 168 ГК РФ // Вестник гражданского права. 2016. № 5. С. 14-67.

7. Кондратенко З. К. К вопросу об условиях принятия решения о сносе самовольной постройки органами местного самоуправления // Юрист. 2016. № 16. С. 14-17.

8. Кондратенко З. К., Шабалин Г. Ю. О новеллах в правовом регулировании самовольных построек // Марийский юридический вестник. 2016. № 2. С. 73-76.

9. Костко В. С. Орган местного самоуправления хочет снести постройку без суда. Как владельцу защитить свои права // Арбитражная практика. 2016. № 11. С. 92-99.

10. Скловский К. И. О допустимости административного сноса самовольного строения // Закон. 2016. № 6. С. 28-34.

References

1. Bakulin A. F., Petukhova A. V. O negatornoi piirode trebovaniya o snose samovol'noi postroiki [On the negatory nature of the requirements for the demolition of unauthorized constraction]. Rossiiskii yuridicheskii zhurnal = Russian Law Journal, 2011, no. 6, pp. 122-133. (In Russ.).

2. Bevzenko R. S. Operatsiya «Lipovye bumazhki». K probleme snosa samovol'nykh postroek [Operation "Fake papers". On the problem of demolition of unauthorized buildings]. Vestnik ekonomicheskogo pravosudiya Rossiiskoi Federatsii = Vestnik of economic justice of the Russian Federation, 2016, no. 5, pp. 99-108. (In Russ.).

3. Bezik K. S. Otdel'nye aspekty priznaniya postroiki samovol'noi [Some aspects of the recognition of the construction as unauthorized]. Problemy sovremennogo zakonodatel'stva Rossii i zarubezhnykh stran: materialy VMezhdunar. nauchno-praktich. konf. = Problems of modern legislation of Russia and foreign countries: Materials of the V International scientific-practical conference, ed. by: S. I. Suslova, A. P. Ushakova, 2016, pp. 160-163. (In Russ.).

4. Boltanova E. S. Snos samovol'noi postroiki kak sposob zashchity grazhdanskikh prav i zakonnykh interesov pri nezakonnom stroitel'stve [The demolition of unauthorized construction as a way to protect civil rights and legitimate interests in the illegal construction]. Vestnik Omskogo universiteta. Seriya: Pravo = Vestnik of Omsk University. Series: Right, 2015, no. 2, pp. 157-161. (In Russ.).

5. Zainchukovskaya E. A. Administrativnyi snos samovol'noi postroiki: nekotorye problemy primeneniya sudami punkta 4 st. 222 GK RF [Administrative demolition of unauthorized constructions: some problems of application by courts of paragraph 4 of article 222 of the RF Civil Code]. Evolyutsiya rossiiskogo prava: Materialy XVIMezhdunarodnoi nauchnoi konferentsii molodykh uchenykh i studentov = Evolution of Russian law: proceedings of XVI International scientific conference of young scientists and students, Ural State Law University, 2018, pp. 130-132. (In Russ.).

6. Karapetov A. G., Tuguzov D. O. Sdelki, sovershennye v protivorechii s imperativnymi normami zakona, v kontekste novoi redaktsii st. 168 GK RF [Transactions made in conflict with the peremptory norms of law, in the context of the new version of article 168 of the civil code of the Russian Federation]. Vestnik grazhdanskogo prava = Vestnik of Civil Law, 2016, no. 5, pp. 14-67. (In Russ.).

7. Kondratenko Z. K. K voprosu ob usloviyakh prinyatiya resheniya o snose samovol'noi postroiki organami mestnogo samo-up-ravleniya [To the question of the conditions of decision-making on the demolition of unauthorized construction by local authorities]. Yurist = Lawyer, 2016, no. 16, pp. 14-17. (In Russ.).

8. Kondratenko Z. K., Shabalin G. Yu. O novellakh v pravovom regulirovanii samovol'nykh postroek [About the novels in the legal regulation of unauthorized constructions]. Mariiskiiyuridicheskii vestnik = Mari Law Vestnik, 2016, no. 2, pp. 73-76. (In Russ.).

9. Kostko V. S. Organ mestnogo samoupravleniya khochet snesti postroiku bez suda. Kak vladel'tsu zashchitit' svoi prava [The local government wants to demolish the building without trial. How the owner can protect his rights]. Arbitrazhnaya praktika = Arbitration practice, 2016, no. 11, pp. 92-99. (In Russ.).

10. Sklovskii K. I. O dopustimosti administrativnogo snosa samovol'nogo stroeniya [On the admissibility of the administrative demolition of an unauthorized structure]. Zakon = Law, 2016, no. 6, pp. 28-34. (In Russ.).

Статья поступила в редакцию 5.08.2018 г.; принята к публикации 6.09.2018 г.

Submitted 5.08.2018; revised 6.09.2018.

Автор прочитал и одобрил окончательный вариант рукописи. Autor have read and approved a final version of the manuscript.

Для цитирования:

Citation for an article:

Шабалин Г. Ю. Административный снос самовольной постройки: противоречия теории и практики // Вестник Марийского государственного университета. Серия «Исторические науки. Юридические науки». 2018. Т. 4. № 3. С. 94-99. DOI: 10.30914/2411-3522-2018-4-3-94-99

Shabalin G. Yu. Administrative demolition of unauthorized construction: the contradictions of theory and practice. Vestnik of the Mari State University. Chapter "History. Law". 2018, vol. 4, no. 3, pp. 94-99. DOI: 10.30914/2411-3522-2018-4-3-9499 (In Russ.).

Об авторе

Шабалин Глеб Юрьевич

магистрант, Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола, gleb.shabalin@yandex.ru

About the author Gleb Yu. Shabalin

Undergraduate, Mari State University, Yoshkar-Ola, gleb.shabalin@yandex.ru