К вопросу о подведомственности в административно-юрисдикционном производстве

ПРАВО

К ВОПРОСУ О ПОДВЕДОМСТВЕННОСТИ В АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОМ ПРОИЗВОДСТВЕ

Панова И.В.

В статье автор рассматривает спорные вопросы, касающиеся административной подведомственности, например, вопросы об определении подведомственности мировых судей, органов (должностных лиц), полномочных рассматривать дела о нарушении федеральных правил, и т.д.

ON TNE ISSUE OF DEPENDENCY IN THE ADMINISTRATIVE-JURISDICTIONAL PROCEDURE

I.V. Panova

In the following article author deals with administrative jurisdiction matters, such as jurisdiction of the magistrates, legal bodies (public officials), which have powers to deal with breach of federal rules, etc.

Вопросом подведомственности уделяет внимание законодатель (статьи Конституции РФ, ГПК, УПК, КоАП и ряд иных нормативных актов) и научная литература, прежде всего, по гражданско-процессуальному праву.

Слово «подведомственный» означает нахождение в ведении, управлении кого-нибудь (^аа -\ еаоаи) [1]. В связи с этим в теории права были весьма распространены две точки зрения относительно понятия подведомственности. В соответствии с первой подведомственность - круг дел, отнесенных к ведению того или иного органа [2], а согласно второй - свойство дел, в силу которого они подлежат разрешению определенными органами [3]. Несмотря на то, что приведенные точки зрения не имеют существенных различий, мы разделяем мнение ученых о том, что понимание подведомственности как свойства дел терминологически более правильно и точно, ибо быть подведомственным означает относиться к чьему-то ведению. Относимость же объекта к чьему-либо ведению - свойство этого объекта, а не сам

объект как таковой. В соответствии с вышеизложенным подведомственность определяется как относимость нуждающихся в государственно-властном разрешении споров о праве и иных дел к ведению различных государственных, общественных, смешанных (государственно-общественных) органов и третейских судов, как свойство юридических дел, в силу которого они подлежат разрешению определенными юридическими органами [4].

П.С. Дружков определял подведомственность как круг споров о праве и иных правовых вопросов, разрешение которых отнесено законом к компетенции определенного органа государства либо общественности [5].

Ю.К. Осипов в своей монографии «Подведомственность юридических дел» определил подведомственность как «круг споров о праве и иных материально-правовых вопросов индивидуального значения, разрешение которых отнесено к ведению тех или иных органов государства, общественности либо органов смешанного характера» [6].

Подведомственность - необходимая (неотъемлемая) часть компетенции, которая связывает две стороны правоотношений: ту, которая решает и которая является зависимой. Подведомственность определяет объекты, на которые распространяется власть субъектов, наделенных властными полномочиями. Также подведомственность является важнейшей (составной) частью любой процессуальной формы, которая, помимо названной, включает такие основные элементы, как: стадийность процесса (то есть определение, какие действия, в какой подведомственности могут совершать участники вла-стеотношений); принципы и цели деятельности; круг участников процессуальных отношений, их права и обязанности («процессуальные роли»); в каких документах и как фиксируются властные акты, принимаемые в ходе разрешения юридических дел (в том числе и правотворческих); в сроки совершения процессуальных действий; виды и источники доказательств; гарантии соблюдения процессуальных норм, законности и обоснованности принимаемых актов, в том числе процессуальные и иные санкции за нарушение соответствующих правил; правила возмещения расходов, связанных с осуществлением процессуальных действий (лицензирования, рассмотрения дела о нарушении таможенных правил и другие) [7].

Правила подведомственности важны для всех многочисленных органов (их представителей, должностных лиц), участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях, что дает основание говорить о наличии механизма отно-симости юридических дел административно-правового характера к ведению государственных органов. Аппарат публичной власти вообще и исполнительной власти в частности весьма огромен, разнообразен и нуждается в правовом закреплении вопросов подведомственности.

В связи с этим справедливым представляется рассмотрение административной подведомственности как юридического

$а И.В.

средства (механизма, способа) распределения труда по осуществлению (рассмотрению) государственных дел [8]. Подведомственность также отличается от такой смежной правовой категории, как юрисдикция, ибо последняя, по мнению большинства авторов, является самостоятельным видом государственной, подзаконной, правоприменительной, правоохранительной деятельности, которой присуще: состязательная процедура разрешения дела; издание юрис-дикционного акта в установленной законом форме и наличие правового спора (правонарушения) [9].

Что же касается подсудности, то это от-носимость споров о праве и других дел к ведению определенных судов, в то время как подведомственность служит средством распределения дел между отдельными юрисдикционными органами [10].

Итак, подведомственность (административная) - часть компетенции, а также составная часть любой процессуальной формы, определяющая механизм относимости юридического дела (объекта) к ведению государственного (административного) органа. В целях эффективного рассмотрения различными органами исполнительной власти административных дел и для оперативной (действенной) защиты прав граждан законодатель определяет различные виды подведомственности.

В теории права классификацию подведомственности в основном проводят по трем основаниям:

1) в зависимости от вида органов, к ведению которых отнесено разрешение тех или иных дел, подведомственность дел судам, административным органам, третейским судам и т.д.;

2) а дааёпё! Т пое Т о оабаёоаба ааё аи аа-ёу^ о IТ ааааТ I пс^ í Т пои абажаа! пёёб, па-I аëí и о, обоаТ аи о, да! аёШ и о ё ёí и о ааё;

3) а дааёпё! Т поё Т о бабаёдаба í Т б! , ба-аоёёбф и ёб IТ ааааТ I пдааí í Т пои, ТI бааа-ёу^ о Т аи о^ (ТI баааёуа! б^ Т аи ё! ё I ба-аёёа! ё) ё пТ абёаёШ б^ (бааёа! аí оёбба-

мую согласно особым указаниям закона в порядке исключения из установленных правил).

Специальную подведомственность в зависимости от количества юрисдикционных органов, управомоченных разрешать дела, выделяют на единичную (исключительную), предусматривающую возможность рассмотрения определенных категорий дел какими-либо одними указанными в законе органами (судебными, административными, общественными или другими), при этом полностью исключается возможность обращения за разрешением дела в какой-то другой орган; и множественную, при которой допускается возможность рассмотрения отдельных категорий дел несколькими различными видами органов.

Законодатель подразделяет множественную подведомственность на:

- альтернативную, при которой допускается разрешение дела одним из нескольких юрисдикционных органов по усмотрению заинтересованного лица согласно принципу «либо - либо»;

- договорную, согласно которой, кроме указанного в законе органа, компетентного разрешать дело, заинтересованные лица могут по взаимному соглашению передать определенную категорию дел на разрешение другого органа (третейского суда и т.п.);

- императивную (условную), предполагающую рассмотрение дела несколькими юрисдикционными органами в определенной законом последовательности, то есть рассмотрение дела одним органом является обязательным условием рассмотрения его следующим органом (к примеру, в комиссию по трудовым спорам, а только после нее - в судебные органы) [11].

Суммируя имеющиеся теоретические разработки по вопросу подведомственности, как нам представляется, возможно выделить следующую классификацию видов подведомственности дел об административных нарушениях:

I. В зависимости от органов, к ведению которых отнесено рассмотрение дел, возможна классификация подведомственности по предметной компетенции юрисдикционных органов на линейную и функциональную власти (подчиненности). К примеру, подведомственность дел в дисциплинарном производстве базируется на линейной власти руководителя организации и соответствующей линейной подчиненности работника (студента, служащего, военнослужащего). Подведомственность дел в производстве об административных правонарушениях (а также по применению всех мер административного принуждения) основывается на функциональной власти (подчиненности). Глава 16 действующего КоАП (ст. 199 - 224 - 11) закрепляет 44 вида органов (должностных лиц), правомочных в соответствии со своей предметной компетенцией рассматривать дела об административных правонарушениях. Принятый в первом чтении проект нового Кодекса об административных правонарушениях значительно расширяет круг субъектов административной юрисдикции, то есть функциональной власти, доводя их до 60 видов. На повестке дня сейчас стоит вопрос о необходимости формирования административного судопроизводства (административной юстиции по рассмотрению административных споров, в том числе и в производстве по делам об административных правонарушениях). Ученые предлагают создание специальных коллегий в общих судах по рассмотрению административных споров или обособленных административных судов по ряду причин [12]. В частности, в связи с расширением исключительной компетенции суда по рассмотрению ряда категорий административных дел, а применение таких санкций, как административный арест, исправительные работы, конфискация, возможно только в судебном порядке.

II. В юридической литературе разграничивают общую и специальную подведомственность. Так, П.С. Дружков классифицировал подведомственность в зависимости от того, какими правилами (общими или специальными) она регулируется, соответственно, на общую и специальную [13].

Несомненным (бесспорным) фактом на сегодняшний период является существование некоторых общих правил, регулирующих подведомственность дел. Общее правило, закрепленное в ч. 1 ст. 256 КоАП, определяет, что дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения, то есть согласно предметной и территориальной компетенции. Специальные правила (в том числе и те, которые устанавливают специальную подведомственность) применяются в строго ограниченных законом случаях и расширительному толкованию не подлежат. Примером могут служить части 2 - 4 той же статьи 256 КоАП, которые предоставляют возможность рассматривать дела об административном правонарушении по месту учета транспортных средств и по месту жительства нарушителя. Хотя и здесь действует общее правило о том, что в случаях действия специальных правил о подведомственности дела об этих видах правонарушений рассматриваются в основном по месту их совершения и лишь при затруднении или нецелесообразности наступает специальная подведомственность.

III. Вопрос о постадийной подведомственности в науке был поставлен профессором Д.Н. Бахрахом [14] и нашел четкое закрепление в законодательстве. Так, раздел IV КоАП устанавливает конкретный круг субъектов:

а) рассматривающих дело об административном правонарушении (глава 16 - должностные лица более 30 видов контрольно-надзорных органов);

б) выносящих постановление о наложении административного взыскания либо о прекращении дела производством (это орган в коллегиальном составе или долж-

$а И.В.

ностное лицо, как правило, руководитель (заместитель - на период его временного отсутствия));

в) рассматривающих жалобу в судебном или административном порядке (ст. 267 КоАП детально устанавливает подведомственность подачи жалобы);

г) исполняющих постановления о наложении административных взысканий (раздел пятый КоАП обстоятельно освещает подведомственность исполнительного производства, но в настоящий период уже с учетом действующего исполнительного законодательства).

В производстве по делам об административных правонарушениях четко закреплен принцип, характерный для всех юрисдикци-онных процессов, - «эстафета лидирующих субъектов», который четко должен соблюдаться. В противном случае происходят серьезнейшие нарушения общих канонов юри-дизации. Согласно действующему законодательству, в первую очередь КоАП, каждая стадия производства по делам об административных правонарушениях характеризуется, наряду с определенной совокупностью признаков, особым кругом участников и специфичностью их правового статуса [15].

Отступление от постадийной подведомственности влечет нарушение закона и признание акта (решения, постановления и т.п.) ничтожным. В судебной практике последних лет содержится немало примеров, свидетельствующих о незаконном отказе гражданам в принятии жалобы со ссылкой на неподведомственность дела либо о наложении административного взыскания некомпетентным на то субъектом.

Так, 25 февраля 1994 года вице-губернатором Ярославской области Б. было принято постановление об освобождении от исполнения обязанностей главы администрации г. Углича Ч. и назначении главой администрации г. Углича Ш. Постановлением губернатора Ярославской области главы администрации городов области и другие должностные лица были премированы должнос-

тным окладом из бюджетов городов за большую организаторскую работу по подготовке и проведению выборов в Думу Ярославской области и в органы местного самоуправления. Его же распоряжением мэрия г. Углича, администрация г. Углича и Углечинского района были обязаны внести в областной бюджет денежные суммы для покрытия расходов, связанных с участием в бизнес-семинаре в Калифорнии первого заместителя мэра г. Ярославля и главы администрации г. Углича и Угличинского района.

Заявители - жители г. Углича - обратились в суд с жалобой, ссылаясь на то, что в соответствии с Конституцией РФ, Законом РФ от 6 июня 1991 года «О местном самоуправлении в РФ» и Законом РФ от 24 октября 1991 года «О выборах главы администрации» органы местного самоуправления и их руководители должны формироваться непосредственно населением того региона, в котором образуются такие органы, а органы государственной власти РФ правом вмешиваться в дела местного самоуправления, к примеру, назначать главу местной администрации, не обладают. Распоряжение губернатора области местным бюджетом г. Углича и Угличинского района в форме выплаты из местных бюджетных средств премий и компенсаций должностным лицам за заграничные командировки оценивается заявителями как вмешательство в дела местного самоуправления. Жалобщики также просили обязать губернатора области ликвидировать все незаконно созданные властные структуры в г. Угличе с устранением соответствующих юридических и финансовых последствий. Судебная коллегия по гражданским делам Ярославского областного суда удовлетворила требования жалобщиков. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 1 марта 1995 года признала законность и обоснованность вынесенного решения по делу. Заместитель Генерального прокурора РФ по данному делу принес протест об отмене судебных постановлений и прекращении производ-

ства по делу по тем мотивам, что Ярославский областной суд, приняв данное дело к своему производству, вышел за пределы своей компетенции. Президиум Верховного Суда РФ 5 июля 1995 года протест оставил без удовлетворения по следующим основаниям. Настоящее обращение граждан нельзя рассматривать как обращение, относящееся к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. Суд в данном случае в соответствии с ч. 2 ст. 125, 72 Конституции РФ разрешал не дело о соответствии нормативных актов Конституции РФ. Заявители в своем обращении ставили перед судом не вопрос соответствия Конституции РФ изданных губернатором области постановлений, а обжаловали действия должностного лица, выразившиеся в издании незаконных, с их точки зрения, актов, нарушающих права и свободы граждан. Нарушены ли эти права в действительности или нет, следовало выяснить суду при разбирательстве дела по существу, что и было сделано. В связи с этим согласно ст. 15 и 120 Конституции РФ суд первой и кассационной инстанции правомерно исследовали аргументы жалобы. Установив обоснованность доводов заявителей, суд признал (частично) обжалуемые постановления вице-губернатора и губернатора Ярославской области незаконными с момента их принятия, указав об этом в резолютивной части решения в соответствии с положениями ст. 7 Закона РФ от 27 апреля 19993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граж-дан»и разъяснениями, содержащимися в п. 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 года «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан». Из этого следует, что жалобы на нарушение субъективных прав и свобод граждан подлежат рассмотрению в суде общей юрисдикции [16].

Также незаконным образом было отказано гражданину в принятии заявления на

бездействие органов исполнительной власти. Так, Шупалько обратился в суд с заявлением, в котором просил обязать правительство Санкт-Петербурга и мэра Санкт-Петербурга принять меры по реализации статьи 20 Федерального закона от 12 января 1995 года «О ветеранах» и возместить причиненный ему моральный вред, ссылаясь на то, что этим Законом ему как лицу, награжденному медалью «За доблестный труд в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 годов», предоставлена 50% скидка со стоимости проезда на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения, однако реализовать льготу он не может, так как скидку ему не предоставляют. Определением судьи Санкт-Петербургского городского суда в принятии заявления было отказано. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 11 августа 1995 года определение судьи отменило, обосновав, что вывод суда первой инстанции о неподведомственности заявленного требования суду ошибочен. В соответствии со ст. 46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод). Согласно статье 20 Федерального закона от 12 января 1995 года «О ветеранах» лицам, проработавшим в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 год не менее 6 месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо проработавшим менее 6 месяцев и награжденным орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в годы Великой Отечественной войны, предоставляются перечисленные в названной статье льготы, в том числе 50% скидка со стоимости проезда на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения. Статья 10 данного Закона определяет, что расходы на реализацию прав и льгот, предоставляемых ветеранам,

а И.В.

производятся за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации; порядок возмещения указанных расходов утверждается соответственно Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ. Жалобщик утверждает, что имеет право на эти льготы, но реализовать их не может, поскольку правительством Санкт-Петербурга и мэром Санкт-Петербурга не приняты соответствующие акты по реализации льгот. Согласно ст. 46 Конституции РФ в суд можно обжаловать не только акты, действия органов государственной власти (в том числе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), но и их бездействие. Следовательно, заявителю необоснованно отказали в принятии его заявления, поданного на бездействие органов исполнительной власти, то есть по мотивам защиты его прав [17].

Еще примеры нарушения постадийной подведомственности, повлекшие необоснованный отказ в принятии жалоб и нарушение, таким образом, действующего законодательства. В частности, Апелляционная палата Комитета Российской Федерации по патентам и товарным знакам двумя решениями от 25 ноября 1992 года отказала в удовлетворении возражений фирмы «Хьюблайн, ИНК» (США) против регистрации товарного знака №99074 «П.А. Смирнов и потомки в Москве» и товарного знака №99075 «Торговый дом Петра Смирнова и потомков в Москве». Компания «Хьюблайн, ИНК» (США) обратилась в суд с заявлением о признании недействительными данных решений, ссылаясь на то, что указанные товарные знаки сходны до степени смешения со знаками заявителя «Смирнов» и «Петр Смирнов», которые являются прямой отсылкой к имени и деятельности одного и того же лица. Судебными органами первой и второй инстанции в принятии заявления было отказано. Президиум Верховного Суда РФ 9 ноября 1994 года протест заместителя председа-

теля Верховного Суда РФ об отмене определений вышеназванных судебных инстанций удовлетворил по следующим основаниям. Судья Московского городского суда, отказывая в принятии заявления, аргументировал свою позицию тем, что согласно ч. 3 ст. 28 Закона РФ от 23 сентября 1992 года «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров» решения Апелляционной палаты могут быть обжалованы в Высшую патентную палату, решение которой является окончательным, то есть закон не предусматривает возможности судебного обжалования решений Апелляционной палаты. Судья также обратил внимание на то, что ссылка заявителя на статью 63 Конституции РФ

порядка защиты нарушенных прав. Выводы судьи первой инстанции о том, что ст. 63 Конституции РФ (аналогичная норма содержится в ст. 46 ныне действующей Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 года) лишь «декларирует» право на судебную защиту, является несостоятельным, поскольку противоречит содержанию этой нормы, в которой прямо указано о га-рантированности права на судебную защиту, без каких-либо ограничений. Это означает, что, исходя из высшей юридической силы Конституции РФ, все законы и другие нормативные акты, ограничивающие право на судебную защиту, к примеру, устанавливающие только административный порядок защиты прав, применяться судами не могут в силу их противоречия Конституции РФ, а заявление компании «Хьюблайн, ИНК» о признании недействительным решения Апелляционной палаты Комитета РФ по патентным и товарным знакам подведомственно суду [18].

Суду также подведомственны дела, связанные с обжалованием порядка и способа приватизации, в том числе и аукциона.

В частности, Нович обратился в Абаканский городской народный суд с заявлением об обжаловании решения (акта) Комитета по управлению имуществом г. Абакана и координационного центра по созданию и развитию организационно-правовых форм предприятия о признании аукциона несостоявшимся. Определением судьи принятие к производству суда дело было прекращено по мотиву его неподведомственности, а частная жалоба Новика на определение была оставлена без удовлетворения. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ удовлетворила протест заместителя Председателя Верховного Суда РФ об отмене судебных постановлений по мотиву их необоснованности и незаконности. Также требование о признании незаконным акта, носящего нормативный характер, заявленное гражданином или гражданами, имеющими статус индивидуального пред-

принимателя, рассматривается в суде общей юрисдикции, так как оно не подведомственно арбитражному суду, на что неоднократно было обращено внимание Верховного Суда РФ. Так, индивидуальное частное предприятие «Россия» обратилось в суд с жалобой на распоряжение первого заместителя главы администрации Оренбургской области «О налогообложении», которое, по мнению заявителя, ущемляет права частного предприятия. Определением Оренбургского областного суда производство по делу прекращено ввиду неподведомственности заявленного требования суду. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 6 октября 1995 года протест заместителя Председателя Верховного Суда РФ удовлетворила, указав, что из текста распоряжения первого заместителя главы администрации Оренбургской области видно, что оно носит нормативный характер и не относится к числу актов, указанных в ст. 22 ранее действовавшего и ст. 22 ныне действующего Арбитражно-процессуального кодекса РФ.

Жалобы на постановление Законодательного Собрания края, касающиеся избирательных прав граждан, подлежат рассмотрению судом общей юрисдикции. В частности, законодательным собранием Алтайского края 26 мая 1995 года было принято постановление, которым утвержден Устав (Основной закон) Алтайского края. Согласно п. 2 ст. 83 данного Устава глава администрации края избирается краевым Законодательным Собранием на альтернативной основе тайным голосованием сроком на четыре года.

Гражданин Потапов обратился в суд с заявлением о признании незаконным указанного пункта Устава, считая его неконституционным, поскольку, по его мнению, им нарушается его избирательное право непосредственно избирать главу исполнительной власти края. Судья Алтайского края своим определением прекратил производство по делу за неподведомственностью спора суду общей

$а И.В.

юрисдикции, поскольку, по его мнению, дела о соответствии Конституции РФ уставов субъектов РФ разрешаются Конституционным Судом РФ в силу ст. 125 Конституции РФ. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ с таким выводом не согласилась и 29 ноября 1995 года отменила названное определение суда по следующим основаниям. Согласно ст. 16 Федерального закона от 6 декабря 1994 года «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» предусмотрено, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, нарушающих избирательные права граждан, могут обжаловаться в суд. Вопрос о том, было ли нарушено избирательное право Потапова в связи с принятием п. 2 ст. 83 Устава края, мог быть вынесен только при рассмотрении дела по существу судом общей юрисдикции, в связи с чем определение суда нельзя признать законным и обоснованным. Поскольку, исходя из ст. 46 Конституции РФ, заявитель вправе в суде обжаловать решение Законодательного Собрания Алтайского края, связанное с изданием, по его мнению, незаконного акта [19].

Обобщение практики рассмотрения судебных дел в Верховном Суде РФ свидетельствует о наличии достаточно большого количества дел, вынесенных с нарушением закона, то есть с отступлением от постадий-ной подведомственности, особенно это касается дисциплинарного производства. Так, Зямилов работал почтальоном по доставке телеграмм на телеграфном участке Свердловского почтамта. В феврале 1987 года ему был присвоен 1-й класс почтальона с окладом 90 рублей в месяц. В августе 1987 года и.о. начальника почтамта издал приказ о присвоении Зямилову 3-го класса почтальона с окладом 110 рублей. Заявитель, считая решение администрации неправильным, предварительно использовав внесудебный порядок разрешения трудового спора, обратился в суд с иском о восстановлении ему прежнего, то

есть 1-го, квалификационного класса почтальона. Свердловский областной суд производство по делу прекратил по мотивам неподведомственности спора суду. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ определение суда первой инстанции оставила без изменения, а частную жалобу Зямилова - без удовлетворения, и лишь 1 сентября 1993 года Президиум Верховного Суда РФ удовлетворил протест заместителя Председателя Верховного Суда РФ об отмене судебных постановлений и направлении дела для рассмотрения по существу в суд первой инстанции с последующим основанием. При разрешении вопроса о подведомственности спора не было учтено, что в обоснование своего требования Зямилов ссылался на незаконность изменения администрацией уже определенных ранее трудовым договором условий труда, а именно понижение класса квалификации по сравнению с тем, который был установлен в феврале 1987 года. Данные утверждения истца явились основополагающими при определении подведомственности данного трудового спора. Следовательно, производство по данному делу, возникшее по спору между заявителем (работником) и администрацией по вопросам применения условий трудового договора, согласно статье 201 КЗоТ не могло быть прекращено по п. 1 ст. 219 ГПК [20].

Другой пример. Указом Президента РФ от 23 декабря 1992 г. №1573 Купцов был освобожден от обязанностей главы администрации Липецкой области. Считая освобождение от занимаемой должности необоснованным, Купцов обратился в Бауманский районный народный суд города Москвы с заявлением об отмене данного указа и о восстановлении в прежней должности. Дело неоднократно рассматривалось в ряде судебных инстанций. По первой инстанции было вынесено решение, которым признано незаконное освобождение Купцова от должности по вышеназванному Указу. По мнению заместителя Генерального прокурора РФ, изложенному в протесте, отноше-

ния Купцова как главы администрации области с Президентом РФ не являлись трудовыми, а носили характер государственно-правовых, в силу чего спор о восстановлении в прежней должности не мог быть рассмотрен судом общей юрисдикции в порядке искового производства, а мог разрешаться лишь в рамках проверки соответствия Конституции РФ акта Президента РФ об освобождении Купцова от обязанностей главы администрации Липецкой области. Президиум Верховного Суда РФ с доводами, изложенными в протесте, не согласился, а 5 июля 1995 года в своем определении обосновал, что Купцов был вправе свои нарушенные трудовые права защищать в суде общей юрисдикции, и никаких оснований для отказа в принятии такого требования к производству по мотивам неподведомственности не имелось. Так, указанное обращение охватывало и требование о восстановлении в прежней должности с оплатой времени принудительного прогула, оно правомерно было рассмотрено судом по правилам искового производства (с учетом разъяснения, данного в п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 года №10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан»). Оспариваемый акт к числу нормативных не относится, а является актом индивидуального характера, к тому же граждане не вправе обращаться в Конституционный Суд РФ, согласно ч. 2 ст. 125 правом на такое обращение наделяется ограниченный круг субъектов. Следовательно, споры об освобождении главы администрации от занимаемой должности подведомственны суду общей юрисдикции, что и было установлено Президиумом Верховного Суда РФ [21].

Еще два дела, бывшие предметом рассмотрения судебной коллегией Верховного Суда РФ, свидетельствуют о конституционном принципе судебной защиты прав граждан, который распространяется на сотрудника органов внутренних дел, правомочно-

го обжаловать в суд наложение на него дисциплинарного взыскания, а также на помощника прокурора, оспаривающего свое восстановление на работе.

Итак, из рассмотренных примеров видно, что несоблюдение постадийной подведомственности влечет незаконность принятого решения (акта, постановления) и при определении подведомственности дел о проступках необходимо помнить о существовании разных уровней подведомственности и порядке последовательного их выявления.

IV. Действующая Конституция РФ, законы и иные акты позволяют определять разные уровни подведомственности, среди которых можно выделять, во-первых, так называемую государственную подведомственность, посредством которой необходимо, к примеру, в производстве по делам об административных правонарушениях определять, какие органы государства вправе устанавливать (творить) административную ответственность. Применительно к рассматриваемому производству можно выделить разновидности государственной подведомственности, относящиеся к федеральному центру (центральной власти), субъектам Федерации; а также полномочия представительных органов местного самоуправления в данной области. В настоящий период действующий КоАП (ст. 3 - 6) по своему содержанию и терминологии устарел в силу ряда причин: а) согласно ст. 5 Конституции РФ, Федеральному договору и иным договорам и соглашениям о разграничении предметов ведения и полномочий края (области, автономные округа, автономные области, города Москва и Санкт-Петербург) стали равноправными субъектами РФ, то есть их статус повысился; б) они вправе принимать свои уставы, законы, иные правовые акты, а раньше могли издавать лишь подзаконные акты; в) согласно ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство относится к совместному ведению РФ,

$а И.В.

краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов федерального подчинения.

Также в современных условиях произошли значимые изменения в правовом статусе районных, городских, районных в городе и других местных органов согласно Конституции РФ (ст. 130 - 133) и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данные органы преобразованы в органы местного самоуправления и не входят в систему органов государственной власти. Названия представительных органов местного самоуправления сейчас устанавливаются уставами муниципальных образований и являются самыми различными. В настоящий период отсутствует федеральный закон, разграничивающий компетенцию России и ее субъектов в отношении установления административной ответственности. Разработчики проекта нового Кодекса об административных правонарушениях рассматривают варианты критериев разграничения законодательных полномочий РФ и ее субъектов. В частности, предлагается, что федеральный кодекс должен установить административную ответственность за нарушение правил, имеющих общее федеральное значение, а также за нарушение федеральных законов и иных федеральных нормативных правовых актов, если возникает необходимость в установлении такой ответственности. Выдвигается другое решение: дать исчерпывающий перечень федеральных правил, за нарушение которых должна предусматриваться административная ответственность в Особенной части КоАП. При этом за основу берется перечень правил, установленных действующим Федеральным законодательством: о выборах и референдуме; об охране здоровья граждан и обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения; по охране окружающей среды и природопользования; об охране континентального шельфа. Однако и в этом случае предлагается указанный

перечень дополнить общим указанием об установлении административной ответственности, если она предусматривается федеральным законом. Также предлагается и в первом, и во втором вариантах закрепить, что вне предметов ведения Российской Федерации субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование в сфере ответственности за административные правонарушения [22].

В судебной практике встречается много случаев, когда полномочия, отнесенные к исключительной компетенции Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), необоснованно переданы на основании договора субъекту РФ.

К примеру, Законом Хабаровского края от 31 октября 1996 года «Об основах деятельности по приобретению, переработке, реализации, транспортировке лома и отходов черных, цветных металлов и сплавов на территории Хабаровского края и административной ответственности за правонарушения в этой деятельности» введено лицензирование деятельности по приобретению, переработке, реализации, транспортировке лома и отходов черных, цветных металлов и сплавов на территории Хабаровского края и предусмотрена административная ответственность за нарушение положений данного Закона. Прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением о признании названного Закона недействительным, указывая на то, что он принят с превышением полномочий Хабаровской краевой Думы. В соответствии с ч. 3 п. 1 ст. 49 ГК РФ перечень лицензируемых видов деятельности определяется законом и относится к предмету ведения гражданского законодательства. Согласно п. «о» ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации, но не ее субъектов [23]. По мнению прокурора, административно-правовые нормы Закона Хабаровского края противоречат федеральному законодательству. Судебные органы первой и второй инстан-

ции заявление прокурора удовлетворили частично, признав недействительным положение Закона Хабаровского края о введении административной ответственности за нарушение правил, предусмотренных этим Законом, как противоречащее федеральному административному законодательству, а также п. 5 и 6 ст. 2 упомянутого Закона, которые ограничивают права физических лиц на получение лицензии на данный вид деятельности и устанавливают запрет на оказание транспортных услуг лицам, не имеющим лицензии на право заниматься деятельностью, связанной с приобретением, переработкой, реализацией, транспортировкой лома и отходов черных, цветных металлов и сплавов. Президиум Верховного Суда РФ вынесенные судебные решения отменил и принял по делу новое решение о признании Закона Хабаровского края от 31 октября 1996 года полностью недействительным, обосновав свою позицию следующими аргументами. Согласно статье 11 Конституции РФ установлено правило, предоставляющее возможность разграничения ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ на основании договоров. В ч. 1 ст. 15 Конституции РФ также установлен принцип, согласно которому конституционные нормы имеют приоритет перед иным нормативным актом и им придан характер прямого действия. В ведении Российской Федерации имеются полномочия, которые не могут быть переданы договором между органом государственной власти РФ и субъектом РФ в их совместное ведение или в ведение субъекта РФ. Так, согласно пункту «о» статьи 71 Конституции РФ к исключительной компетенции РФ относится, в частности, гражданское законодательство. Следовательно, анализируемый Закон субъекта РФ был принят с нарушением государственной подведомственности [24].

Во-вторых, родовая подведомственность - это разграничение полномочий между

разными видами государственной власти: судебной, административной (исполнительно-распорядительной), законодательной (представительной), а также президентской, прокурорской, контрольной. Применительно к производству по делам об административных правонарушениях на уровне законодательной подведомственности устанавливается административная ответственность; на судебном и административном уровне осуществляется рассмотрение и наложение административных взысканий; надзорно-контрольные органы уполномочены в основном выявлять административные деликты. Названные государственные органы призваны отправлять (осуществлять) свои полномочия в соответствии с родовой подведомственностью, отход от которой влечет незаконность деятельности. К примеру, ч. 2 ст. 14 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» от 9 октября 1992 года №3615-1 содержит положение о том, что порядок привлечения к ответственности за нарушение валютного законодательства устанавливается Центральным банком Российской Федерации. Данное положение противоречит родовой подведомственности, ибо процедура привлечения к административной ответственности может устанавливаться (твориться) только законодательными органами, а Центральный банк является, с одной стороны, органом контроля, а с другой - хозяйствующим субъектом.

В отношении родовой подведомственности такого государственного органа, как прокуратура, применительно к исследуемому производству следует отметить следующее. Прокурорский надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях осуществляется согласно ст. 230 КоАП, но при ее применении следует руководствоваться юридическими нормами, закрепленными в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации» от 10

а И.В.

февраля 1999 года [25]. Прокурор, осуществляя надзор за исполнением и соблюдением действующих законов, вправе: возбуждать производство по делам об административных правонарушениях, требовать от руководителей и должностных лиц для ознакомления и выяснения возникающих вопросов материалы дел об административных правонарушениях; знакомиться с этими материалами; вызывать должностных лиц по поводу нарушений, допущенных при разрешении дел об административных правонарушениях; освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; опротестовывать противоречащие закону правовые акты, вынесенные в связи с разрешением дела, заявлять ходатайства; в случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях. Действующее законодательство о прокуратуре не предоставляет данному государственному органу полномочий на приостановление исполнения постановлений, которые содержатся в статье 230 КоАП. Возникает вопрос, находится ли в родовой подведомственности органов прокурорского надзора такая принудительная мера, как приостановление исполнения постановлений (в частности, постановлений о наложении административных взысканий) или нет. Думается, что до тех пор, пока действует КоАП 1984 года, содержащий названную меру, органы прокуратуры вправе ее применять, несмотря на то, что законодательство о прокуратуре не содержит в своей родовой подведомственности приостановление исполнения постановлений как

меру административно-принудительного характера.

В-третьих, видовая подведомственность

- это нормативное закрепление вида органов (должностных лиц), ведающих определенными делами. Так, глава 16 КоАП содержит нормы, закрепляющие подведомственность органов (должностных лиц), полномочных рассматривать дела об административных проступках. Все имеющиеся виды контрольно-надзорных органов админист-ративно-юрисдикционного производства можно классифицировать на органы: общей компетенции (административные комиссии

- ст. 199 КоАП; органы местного самоуправления и главы их администрации - ст. 200 КоАП; главы районной, городской, краевой, областной администрации - ст. 201.3 КоАП); специальной компетенции (комиссии по делам несовершеннолетних - ст. 201 КоАП; комиссии по борьбе с пьянством -ст. 201.2 КоАП; органы внутренних дел (милиция) - ст. 203 КоАП; восемь транспортных органов - ст. 205 - 209.2; 224.10 КоАП; девять надзорных органов - ст. 204, 211, 212, 216, 218, 222, 223, 224, 224.1 КоАП; две инспекции - ст. 210, 213 КоАП; таможенные органы - ст. 214 КоАП; органы Министерства обороны - ст. 215 КоАП; пятнадцать органов государственной службы - ст. 216.1, 217, 219 - 219.3, 220, 221, 224.2, 224.4, 224.7 - 224.9, 224.11, 224.12 КоАП) [26]; и, наконец, судебные органы (районные, городские суды - статья 202 КоАП; судьи общих и военных судов - ст. 202.1).

Таможенное законодательство также содержит статьи, закрепляющие видовую подведомственность. К примеру, ст. 290 ТК устанавливает, что производство по делу о нарушении таможенных правил ведется должностным лицом таможенного органа РФ, непосредственно обнаружившим нарушение таможенных правил, и по решению начальника таможенного органа РФ или его заместителя - должностным лицом, являющимся сотрудником структурного подразделения по борьбе с контрабандой и нару-

шениями таможенных правил таможенного органа РФ.

Подведомственность ведения производства по делу о нарушении таможенных правил определяется согласно статье 297 ТК следующим образом. По общему правилу местом ведения производства по делу о нарушении таможенных правил является зона деятельности, в которой обнаружено это правонарушение. При необходимости (какой конкретно - Кодекс не определяет) соответствующее производство может вестись в таможенном органе РФ, в зоне деятельности которого было совершено это правонарушение. В вопросе о видовой подведомственности у вышестоящего таможенного органа широкие полномочия: в частности, он может решить вопрос передачи дела о нарушении таможенных правил для производства из одного таможенного органа в другой, а также принять к своему производству любое дело о нарушении названных правил. Статья 449 ТК устанавливает, что уполномоченные должностные лица таможенных органов Российской Федерации осуществляют производство по делам об административных правонарушениях (в смысле административного расследования), а судебные органы в лице судей районных (городских) народных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, посягающих на нормальную деятельность таможенных органов РФ. Видовую подведомственность, принимая во внимание обилие контрольно-надзорных органов административной юрисдикции, можно классифицировать по субъектам на: коллегиальную (административная комиссия, комиссия по делам несовершеннолетних, органы местного самоуправления и другие) и единона-чальную (судьи, начальники контрольно-надзорных органов, государственные инспектора и т.д.).

Весьма важно, чтобы полномочия по наложению административных взысканий были субъекту (коллективному или индиви-

дуальному) предоставлены на уровне законодателя, ибо правовые основания административной ответственности как вида юридической ответственности могут оформляться только на законодательном уровне, но никоим образом не на исполнительном, что, к большому сожалению, имеет место на практике. К примеру, когда полномочие по наложению административного взыскания предоставляется структурному подразделению Федеральной службы России по ва-лютно-экспертному контролю приказом руководителя названной службы.

Видовая подведомственность в основном закрепляется однозначно. К примеру, судья рассматривает административные дела: о незаконной выдаче лицензии

- ст. 56.1 КоАП; о торговле с рук в неустановленных местах - ст. 150 КоАП, т.д. согласно статье 202 КоАП; органы внутренних дел рассматривают нарушения правил дорожного движения пешеходами и иными участниками дорожного движения

- статья 122 КоАП и другие в соответствии со статьей 203 КоАП.

Законодательство (административное, таможенное, налоговое) содержит также и альтернативную видовую подведомственность. Так, в соответствии со ст. 138 НК жалоба на акт налогового органа, действие или бездействие его должностного лица подается, соответственно, в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд. Аналогичная вариация выбора содержится в статьях 267 КоАП, 370 ТК. Таким образом, гражданин вправе обжаловать постановление административного органа в вышестоящий соответствующий орган или в суд, а, следовательно, жалобу вправе рассматривать либо первый, либо второй орган государственной власти.

В законодательстве четко прослеживается тенденция на расширение (увеличение) круга субъектов видовой административной подведомственности (в проекте нового Кодекса об административных пра-

а И.В.

вонарушениях названо их около 60 видов). В проект впервые включены органы, осуществляющие охрану государственных природных заповедников и национальных парков, государственный контроль по карантину растений, за химизацией и использованием химических веществ в сельском хозяйстве, органы по земельным ресурсам, землепользованию и т.п. В то же время из числа субъектов административной юрисдикции исключены такие органы, как административные комиссии, комиссии по борьбе с пьянством. Предполагается, что при необходимости органы исполнительной власти субъектов РФ с учетом происшедших изменений в структуре и функциях органов самоуправления могут создавать соответствующие комиссии для рассмотрения дел об административных правонарушениях, ответственность за которые устанавливается законами субъектов Российской Федерации [27].

Важным представляется разграничивать в административном законодательстве понятия «привлечение к административной ответственности» и «наложение административных штрафов», ибо они не тождественны. Привлечение к административной ответственности начинается с возбуждения административного производства (административного расследования). В КоАПе не указывается исчерпывающий круг субъектов, правомочных возбуждать административное производство. Из смысла законодательства вытекает, что достаточно большое количество органов (должностных лиц) вправе привлекать к административной ответственности, то есть возбуждать административное расследование. Это все 45 видов контрольно-надзорных органов, закрепленных в главе 16 КоАП, органы прокуратуры (ст. 230 КоАП), а также, думается, и руководители предприятий, учреждений, организаций, на территории которых совершается административное правонарушение. Таким образом, административное законодательство не называет исчерпывающего

перечня органов, привлекающих к административной ответственности.

В КоАПе содержится ст. 194, закрепляющая основные виды органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (в том числе и налагать административные взыскания (санкции). Ими являются: административные комиссии при районных, городских, районных в городах и поселковых, сельских органах исполнительной власти; главы муниципальных образований (если такая должность установлена уставом муниципального образования) и иные выборные должностные лица местного самоуправления (здесь речь идет уже не о коллегиальных органах, которыми были, к примеру, ранее действовавшие исполнительные комитеты); районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних; районные суды (судьи) [28], мировые судьи; органы внутренних дел (милиция); органы различных видов транспорта (железнодорожного, морского, воздушного и т.д.); органы Федеральной пограничной службы; органы, осуществляющие государственный ветеринарный надзор; органы Российской Транспортной инспекции, органы Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей и другие, закрепленные в статьях 203 - 224.12 КоАП, за исключением ст. 201.1 КоАП (не включаются в ст. 194 КоАП комиссии по борьбе с пьянством, которые наряду с комиссией по делам несовершеннолетних, создаются при районных и городских органах местного самоуправления (администрациях) и рассматривают дела в коллегиальном составе), а все перечисленные в пункте 5 статьи 194 КоАП органы рассматривают дела на принципах единоначалия соответствующими должностными лицами.

Ст. 194 КоАП имеет расширительное толкование, где закрепляется, что законодательством Российской Федерации и нормативными актами субъектов РФ могут создаваться органы (должностные лица), уполномо-

ченные рассматривать дела об административных правонарушениях. Начиная с 90-х годов, было принято значительное число актов - источников административной ответственности, нормы которых в КоАП не вошли. Это Налоговый кодекс и, соответственно, налоговые органы, Закон РФ от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции» [29] и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях (начальник федерального органа налоговой полиции и его заместитель).

Законодательством субъектов Российской Федерации также устанавливаются органы (должностные лица), полномочные рассматривать дела об административных правонарушениях. К примеру, административно-технические инспекции, действующие согласно «Положению об объединении административно-технических инспекций Правительства Москвы», утвержденному постановлением Правительства Москвы от 14 апреля 1992 года №206 «О повышении роли объединения городских административно-технических инспекций в благоустройстве и содержании города. Следовательно, различие между органами, привлекающими к административной ответственности (возбуждающими административное производство, то есть расследование), и органами, рассматривающими дело об административных правонарушениях (налагающих административные взыскания), очевидно. Ибо одни участвуют в первой стадии производства по делам об административных правонарушениях, а другие - во второй. Также следует сказать о том, что такое важное полномочие, как наложение любого вида юридической ответственности вообще и административной ответственности в частности - прерогатива законодательных органов (и только). Никакие органы иных видов государственной деятельности не вправе уполномочивать субъектов на рассмотрение дела, то есть наложение, в частности, административных взысканий,

что, к большому сожалению, имеет место на практике [30].

Из видовой подведомственности весьма логично вытекает, в-четвертых, подведомственность должностная, которая заключается в том, что в производстве по делам об административных правонарушениях в рамках ведения одного и того же органа четко определяются вопросы ведения согласно должностной компетенции, то есть в границах одного органа происходит распределение полномочий, определяется, какие дела субъект осуществляет (выполняет) в соответствии с должностной инструкцией и его местом в иерархической лестнице государственного органа.

Так, если в соответствии со ст. 203 КоАП в подведомственности органов внутренних дел (милиции) находятся категории дел об административной ответственности, закрепленные в 40 статьях КоАП, и возбуждать административное производство (расследование) могут в основном все работники органов внутренних дел, то ч. 2 ст. 203 КоАП четко определяет должностную подведомственность рассмотрения и наложения административных взысканий от имени органов внутренних дел. Есть ряд составов, которые правомочны рассматривать административное дело по существу только начальники или заместители отделов (управлений) органов внутренних дел. К примеру, ст. 44, 111, 126 (ч. з), 146.3, 146.5, 150.3, 153, 155 КоАП и т.д.; в других случаях в соответствии с уровнем должностной подведомственности такое полномочие предоставлено:

а) командиру подразделения дорожно-патрульной службы и его заместителю (ст, 114 - 124, 126.1, 131, 134, 134.1 КоАП);

б) всем работникам ГИБДД, имеющим специальное звание (ч. 2, 3, 4, 6 ст. 114; ч. 2, 3, 4, 5, 6 и 8 ст. 115; ст. 122 КоАП);

в) инспекторам (ст. 114, 123, 124, 131, 134, 134.1, ч. 2, 3, 6 ст. 114, 115 КоАП).

Аналогичным образом должностная подведомственность закрепляется и в ряде других статей КоАП. К примеру, ст. 220 КоАП

$а И.В.

к юрисдикции руководителя и его заместителя относит рассмотрение административных дел за незаконную выдачу лицензии (разрешения) или произвольное изменение условий выданной лицензии (разрешения); также определяется должностная подведомственность рассмотрения такими должностными лицами, как начальники отделов рыбоохраны, бассейновых управлений; старшие районные государственные инспектора органов рыбоохраны.

Ст. 224.8 КоАП устанавливает (предоставляет) должностную подведомственность (полномочие) на рассмотрение дела об административных правонарушениях от имени государственных инспекций по контролю за ценами Комитета РФ по политике цен, предусмотренных ст. 146.6 КоАП (нарушение государственной дисциплины цен) только в отношении начальников органов по контролю за ценами республик в составе РФ, краев, областей и иных субъектов Российской Федерации или исполняющих их обязанности должностных лиц. Штатные заместители названных должностных лиц не вправе рассматривать дела указанной категории, на это их закон не уполномочил. Хотя в большинстве своем должностная подведомственность так сконструирована, что право рассматривать дела об административных правонарушениях (а также таможенных, налоговых) предоставлено соответствующим начальникам и их заместителям. К примеру, ст. 359 ТК; 224.7, 224.9, 224.12 КоАП и другие.

Множество органов (должностных лиц), уполномоченных в соответствии с видовой и должностной подведомственностью, рассматривает дела об административных правонарушениях, а также обилие (разрозненность, а порой и несовершенство) законодательства, закрепляющего данную подведомственность, что приводит к противоречивым ситуациям в правоприменительной деятельности. В частности, в качестве примера можно привести Дело №5050 по иску Комитета по земельным ресурсам и земле-

устройству г. Балашова к воинской части 55773 Министерства обороны РФ о взыскании штрафа, которое было предметом рассмотрения в Арбитражном суде Саратовской области. В процессе рассмотрения было установлено следующее. 27 июля 1998 года через дренажную систему склада горючесмазочных материалов названной воинской части произошла утечка 3 кв. м нефтепродуктов, что, в свою очередь, повлекло загрязнение нефтепродуктами около 0,6 га рельефа местности оврага «Межной». 25 июля 1998 года государственным инспектором по использованию и охране земель Комитета по земельным ресурсам и землеустройству г. Балашова и Балашовского района составлен протокол №922 о нарушении в/ч 55773 земельного законодательства, выразившегося в загрязнении земель химическими веществами. Постановлением Комитета по контролю за использованием и охраной земель, Комитета по земельным ресурсам и землеустройству г. Балашова и Балашовско-го района от 27 июня 1998 года №359 в соответствии со статьей 125 Земельного кодекса РФ, Указа Президента РФ от 16 декабря 1993 года №2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы» [31] Министерство обороны РФ было привлечено к административной ответственности и на него наложен штраф в сумме 83490 рублей. Постановлением другого контрольно-надзорного органа - Государственного комитета по охране окружающей среды - от 20 августа 1998 года №274 это же правонарушение в соответствии с теми же правовыми основаниями тот же субъект (то есть Министерство обороны РФ) был привлечен к административной ответственности и на него наложен также административный штраф, но уже в сумме 42000 рублей. Следовательно, в рассматриваемом примере за одно и то же нарушение земельного законодательства два различных органа привлекли юридическое лицо к административной ответственности дважды.

Такой прецедент стал возможным из-за несовершенства действующего законодательства. Так, ст. 125 Земельного кодекса РФ называет составы, за которые установлена административная ответственность, но не указывает, какие контрольно-надзорные органы правомочны их налагать. Аналогичная ситуация и в вышеназванном Указе Президента РФ от 16 декабря 1993 года №2162, где видовая должностная подведомственность в отношении административных деликтов также отсутствует. Постановлением Совета Министров РФ от 23 декабря 1993 года №1362 утверждено «Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации» (с изм. от 12 марта 1996 года), в соответствии с которым (п. 14) Государственному комитету по охране окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации предоставлено право рассматривать дела о загрязнении земель химическими (токсичными) и радиоактивными веществами и налагать штрафы.

Другим документом (ведомственной «Инструкцией о порядке работы госземин-спекторов по привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства», утвержденный приказом Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству [32] от 18 февраля 1994 года №18 и зарегистрированной в Минюсте РФ 28 марта 1994 года, регистрационный №528) предоставлены полномочия Комитету РФ по земельным ресурсам и землеустройству (в настоящий период это Государственный земельный комитет РФ) на рассмотрение дел о нарушении земельного законодательства (п. 31 Инструкции).

Из рассмотренного видно, что полномочия по наложению мер административной ответственности установлены не законодательными органами, в одном случае - на уровне Правительства РФ (то есть испол-

нительной власти), в другом - вообще ведомственным органом.

Вместе с тем, если у двух контрольно-надзорных ведомственных органов должностная и видовая административная подведомственность совпадает, следовательно, происходит дублирование полномочий, что также неправомерно. Все обозначенное влечет незаконность прецедента вообще, и незаконность вышеназванной нормативной базы в частности. Правоприменительная практика особенно остро нуждается в устранении таких противоречий (накладок) теми же органами, которые их создали, ибо бездействие в таком случае недопустимо.

В-пятых, в ряде случаев при необходимости законодатель определяет правила иерархической подведомственности, то есть когда органу вышестоящего уровня предоставляется право принимать дела в свою юрисдикцию (к своему производству). К примеру, в случаях особой важности, сложности в вышестоящий орган внутренних дел, а также таможенный орган вправе принять дело к своему производству. Так, в соответствии со ст. 358 ТК при необходимости таможня РФ может также принять к своему рассмотрению дело о нарушении таможенных правил в случае привлечения к ответственности физического лица, если производство по этому делу вело должностное лицо нижестоящего таможенного поста Российской Федерации. Также таможенные органы (в частности, Региональное таможенное управление РФ, Государственный таможенный комитет РФ) вправе не только принять к своему рассмотрению любое дело, но и передать его для рассмотрения в любой другой таможенный орган региона, однако чтобы дела в отношении должностного лица предприятия (учреждения или организации), а также лица, занимающегося предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, рассматривались, соответственно, таможней РФ или

за И.В.

таможенным органом РФ не ниже вышеназванного.

Представляется, что если законодатель вводит иерархическую по дв едо м ствен-ность, то необходимо и определять правовые основания для ее установления в целях избежания субъективизма, предвзятости и иных негативных последствий, вытекающих из момента усмотрения, которые в данном случае имеют место.

И, наконец, в-шестых, территориальная подведомственность - это правило определения (относимости) органа (должностного лица), ведающего делами (по месту жительства, совершения, обнаружения, нахождения), то есть обслуживающего данную территорию. Ст. 256 КоАП устанавливает, какой конкретно орган исполнительной власти определенного вида или суд должны заниматься делом. Названная статья определяет общее правило территориальной подведомственности - дело расследуется (рассматривается) по месту совершения нарушения. В связи с этим для определения подведомственности в конкретном административном правонарушении необходимо установить, во-первых, орган (должностное лицо), которое согласно должностной (видовой) подведомственности вправе разрешать (рассматривать) дело по данному виду правонарушения (то есть, должностную подведомственность), и, во-вторых, обслуживающий район (город), на территории которого совершено данное правонарушение (то есть территориальную подведомственность).

Также КоАП закрепляет и еще два варианта возможности рассмотрения ряда дел об административных правонарушениях. Это по месту учета транспортных средств и по месту жительства нарушителя.

По месту учета транспортных средств анализируемая статья КоАП допускает возможность рассмотрения так называемых «транспортных» дел, то есть о некоторых видах нарушений правил дорожного движения, правил судоходства, пользования маломерными судами и эксплуатации транспор-

та (то есть ст. 111.1 - 111.4; 114 - 120, 123, 124 КоАП). Для двух видов административных правонарушений - приобретение крепких спиртных напитков домашней выработки (ст. 160 КоАП) и распитие спиртных напитков в общественных местах или появление в общественных местах в пьяном виде (ч. 1, 2 и 3 ст. 162 КоАП) установлена возможность рассмотрения дела по месту жительства нарушителя. Следует заметить, что приведенные два последних вида территориальной подведомственности сконструированы законодателем таким образом, что могут применяться в качестве исключения из общего правила и территориальной подведомственности в том случае, когда применить подведомственность по месту совершения на практике затруднительно. В частности, совершено административное правонарушение должностным лицом, ответственным за техническое состояние и эксплуатацию транспортных средств (к примеру, выпущено на линию транспортное средство с неисправностями - ст. 123 КоАП), но правонарушение выявлено за пределами города, где находится предприятие, которому принадлежит данное транспортное средство.

Еще пример: правонарушитель появляется в пьяном виде в общественных местах, в которых находится проездом. Таким образом, ч. 2 и 3 ст. 256 КоАП устанавливают не только территориальную подведомственность, но являются примером альтернативной подведомственности, которая уполномоченным (лидирующим) субъектом дает вариацию выбора. Ч. 4 ст. 256 КоАП закрепляет однозначную (императивную территориальную) подведомственность только по месту жительства нарушителя, если дело подведомственно административным комиссиям или комиссии по делам несовершеннолетних.

Таможенное законодательство несколько по-иному устанавливает территориальную подведомственность. Согласно ч. 1 ст. 297 ТК производство по делу (по смыслу ТК то есть стадия возбуждения дела о нару-

шении таможенных правил) ведется в таможенном органе РФ, в зоне деятельности которого обнаружено это правонарушение. При необходимости в соответствии с ч. 2 названной статьи ТК производство по делу о нарушении таможенных правил может вестись в таможенном органе РФ, в зоне деятельности которого было совершено это правонарушение.

Общее правило территориальной подведомственности для рассмотрения дела о нарушении таможенных правил ТК формулирует в следующем виде. Дело о нарушении таможенных правил в случае привлечения к ответственности рассматривается таможенным органом РФ, должностное лицо которого вело производство по этому делу, то есть занималось расследованием. При необходимости (по усмотрению компетентных лиц) могут приниматься к рассмотрению дела о нарушении таможенных правил вышестоящим должностным лицом по отношению к нижестоящему должностному лицу (таможенному посту), который вел производство по этому делу. Региональное таможенное управление РФ может как принять к своему рассмотрению любое дело, производство по которому вело должностное лицо таможенного органа данного региона, так и передать его для рассмотрения в любой другой таможенный орган региона, но при условии, что дело рассматривалось таможней РФ. Что же касается территориальной подведомственности в отношении подачи жалобы гражданином, то она определяется также неоднозначно. Так, по общему правилу жалобщик вправе обратиться по месту своего жительства. Но в соответствии с ч. 2 ст. 370 ТК в случае обжалования постановления таможенного органа РФ о наложении взыскания в судебном порядке гражданин обращается в районный (городской) народный суд по месту нахождения таможенного органа РФ, наложившего взыскание.

Следует также учесть, что классифицировать подведомственность можно и по другим основаниям, скажем, так: коллеги-

альная и единоначальная; однозначная (императивная) и альтернативная; отраслевая и иная (межотраслевая и общая) и т.д. Важным является уяснение того, что законодатель должен учитывать общие правила (презумпции) о подведомственности, ее субординацию, иерархичность и, наконец, удобность в применении.

Правила подведомственности

На подведомственность как один из важнейших элементов юридической процессуальной формы оказывают влияние разные факты объективного порядка. К примеру, различные взаимные положения (правовой статус) участников правоотношений. Любая деятельность содержит элемент субъективности, в связи с чем и в правовом регулировании нельзя избежать факторов субъективного характера (элементов целесообразности, экономичности, оперативности и иных мотивов, включая и политического порядка), которые подчас служат условиями для создания законодателем всевозможных исключений из общих правил для определения административной подведомственности.

Критерии административной подведомственности - отраженные в нормах права признаки дел об административных правонарушениях, позволяющие определить, каким органом подведомственно их разрешение. Критерии подведомственности, по мнению большинства ученых, будучи признаками, присущими спорам о праве и иным делам, то есть реально существующим явлениям объективного мира, всегда имеют объективный характер. Кроме того, они закрепляются в нормах права, а право по отношению к индивидуальному сознанию существует объективно [33].

Критерии подведомственности закладываются в правила о ней. Таким образом, правила административной подведомственности - нормативные положения, показывающие взаимосвязь критериев (признаков, избранных законодателем в качестве крите-

ва И. В.

риев) и подведомственность дел (в частности, административно-правового характера) определенным юрисдикционным органам. Для четкого и правильного определения подведомственности дел об административных правонарушениях важным является не только установление, в какую правовую форму будут облечены критерии и правила подведомственности, но и следует строго последовательно использовать правила определения подведомственности на всех шести уровнях, то есть государственном, родовом, видовом, должностном, иерархическом и территориальном.

Юрисдикционные органы рассматривают те или иные дела об административных правонарушениях в соответствии с такими критериями, как: специализация, установленная ведомственными рамками; виды правил, которые нарушаются; субъект правонарушения (к примеру, несовершеннолетний), а также территориальный признак. Критерием административной подведомственности дел избирается характер правоотношения, из которого возникают все эти дела. Органы административной юрисдикции в основном рассматривают дела, вытекающие из отношений, характеризуемых неравным положением субъектов, что позволяет ограничить круг подведомственных дел.

В качестве следующего критерия определения административной подведомственности можно назвать субъектный состав административного правоотношения. В настоящий период по вопросам административной подведомственности возникает масса проблем. Правильность ее определения зависит от многих обстоятельств: наличия совершенного правового поля (что явно отсутствует); степени подготовленности юрисдикционных органов (этого очень сложно достичь, ибо органов много и они постоянно создаются, дополняются) - мировые судьи, специально уполномоченный государственный орган в области государственного контроля за качеством и рациональным использованием зерна и продук-

тов его переработки; точного регламентирования конкретных прав наличия в законе достаточно четких указаний о подведомственности определенных категорий дел и, наконец, элементарной логичности. К примеру, совсем непонятно, чем руководствовался законодатель, относя статью 178 КоАП (проживание без паспорта и прописки) к подведомственности административных комиссий (ст. 199 КоАП).

Вопрос об административной подведомственности на разных стадиях производства по делам об административных правонарушениях решался по-разному. Так, в КоАПе нет статьи называющей все органы (должностные лица), правомочные возбуждать дела об административных правонарушениях. В отношении ст. 194 КоАП, устанавливающей расширительный перечень органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, следует заметить, что такой подход также не допустим. Законодателю в новом Кодексе об административных правонарушениях следует закрепить как перечень органов, компетентных возбуждать административное рассмотрение, так и исчерпывающий круг органов (должностных лиц), в чьей юрисдикции будет рассмотрение дел об административном правонарушении. В такой скорейшей регламентации нуждаются юрисдикционные органы и невластные субъекты (граждане, субъекты хозяйственной деятельности), что и подтверждают имеющие место пререкания (споры) о подведомственности [34].

Случаи изменения административной подведомственности законодателем предусматриваются. Это возможность альтернативной подведомственности по принципу «или - или» (то есть рассмотрение дела об административном правонарушении органами по месту учета транспортного средства или по месту совершения правонарушения; по месту жительства правонарушителя или по месту совершения правонарушения - ст. 256 КоАП); передача дела в лю-

бой другой таможенный орган по усмотрению регионального таможенного управления или принятие к своей подведомственности (ст. 258 ТК).

Но как же быть, когда производство по делу возбуждено (или рассмотрено) с нарушением административной подведомственности? Думается, что все зависит от того, какой уровень административной подведомственности нарушен, отсюда и соответствующие последствия. Если администра-тивно-юрисдикционное производство осуществляется с нарушением территориальной подведомственности или изымается дело у компетентного органа и рассматривается вышестоящим, то есть с нарушением иерархической подведомственности, и нормы права применены законно и обоснованно, то такое исключение (отступление) из общего правила, по нашему мнению, не может влечь отмену вынесенного постановления (решения) по существу. Если же нарушена должностная подведомственность (дело об административных правонарушениях рассмотрено неуполномоченным на то органом (лицом), а также видовая, родовая и государственная подведомственность, то вынесенные соответствующие акты должны признаваться незаконными и в обязательном порядке подлежать отмене как вынесенные некомпетентным (неправомочным на то) органом (лицом).

Итак, вопросов, которые предстоит решать относительно административной подведомственности, много. В частности: определить подведомственность мировых судей, органов (должностных лиц), полномочных рассматривать дела о нарушении федеральных правил; разобраться и с так называемой «специальной» административной подведомственностью (то есть определением круга юрисдикционных органов (должностных лиц), которым законодатель предоставил права на возбуждение, рассмотрение и т.д. дел, к примеру, о налоговых правонарушениях, земельных, приро-доресурсных и т.п.).

Панова И.В.

ЛИТЕРАТУРА

1. См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1996. С. 459.

2. См.: Клейман А.Ф. Советский гражданский процесс. М., 1954. С. 137; Юдельсон К.С. Советский гражданский процесс. М., 1956. С. 180; Гражданский процесс. М., 1968. С. 123; Советский гражданский процесс. М., 1970. С. 100; Советский гражданский процесс. М., 1979. С. 86 - 87; и др.

3. См.: Авдеенко Н.И. Общие правила определения судебной подведомственности // Вопросы государства и права. Л., 1964. С. 147; Елисейкин П.Ф. Предмет судебной деятельности в советском гражданском процессе: Автореф. дис. ... д.ю.н. Л., 1974. С. 15; и другие.

4. См.: Курс советского гражданского процессуального права. М., 1981. Т. 2. С. 6; Гражданский процесс. М., 1995. С. 118; Гражданский процесс: Учебник / Отв. Ред. К.И. Комиссаров, Ю.К. Осипов. М., 1996. С. 124; Гражданский процесс: Учебник / Под ред. В.А. Мусина, Н.А. Чечиной, Д.М. Чечота. М., 1997. С. 117; Гражданское процессуальное право России: Учебник / Отв. Ред. М.С. Шакарян. М., 1996. С. 100 - 101; Учебник гражданского процесса. М., 1996. С. 58 - 59.

5. Дружков П.С. Судебная подведомственность споров о праве и иных правовых вопросов, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства. Свердловск, 1966. С. 5.

6. Осипов Ю.К. Подведомственность юридических дел. Свердловск, 1973. С. 31.

7. Бахрах Д.Н. Принуждение и ответственность по административному праву. Екатеринбург, 1999. С. 84 - 86.

8. См.: Бахрах Д.Н. Принуждение ответственности по административному праву. С. 85.

9. См. подробнее: Панова И.В. Административно-юрисдикционный процесс: Монография. Саратов: Приволжское книжное изд-во, изд-во «Светопись», 1998. С. 122 - 127; она же. Производство по делам об административных правонарушениях. Саратов: Приволжское книжное изд-во, изд-во «Светопись», 1999. С. 150 - 192.

10. См.: Курс советского гражданского процессуального права. М., 1981. Т. 2. С. 6.

11. См.: Курс советского гражданского процессуального права. С. 6 - 8; Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М., 1997. С. 5 - 7; и др.

12. См.: Старилов Ю.И. Административная юстиция: проблемы теории. Воронеж, 1998. С. 99 - 130; и другие.

13. См.: Дружков П.С. Судебная подведомственность споров о праве и иных правовых вопросов, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства. С. 8.

14. См. : Бахрах Д.Н. Принуждение и ответственность по административному праву. С. 85; он же. Административное право: Учебник. М., 1997. С. 317.

15. Стадии отличаются друг от друга, а также: а) наличием самостоятельного содержания, определяющего объективно необходимый характер конкретной части процессуальной деятельности; б) собственными целями и задачами; в) специфичностью процессуальной формы; г) процессуальным актом, закрепляющим материально-правовые результаты и влекущим переход в следующую стадию. См.: Телегин А.С. Расследование административных правонарушений: Автореф. дис. ... к.ю.н. Свердловск, 1984. С. 6 - 7; Игна-тенко В.В. Административная ответственность по российскому законодательству: Учебное пособие. Иркутск, 1998. С. 89.

16. Бюллетень Верховного Суда РФ. 1995. №9. С. 1 - 3.

17. Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. №5. С. 2 - 3.

18. См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 1995. №1. С. 11 - 12.

19. См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. №4. С. 1; также подведомствен суду спор об исполнении гражданско-правовых обязательств по предоставлению жилого помещения в доме, построенном с участием работников предприятия. См. подробнее: Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. №1. С. 3 - 4; и другие.

20. Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. №2. С. 1 - 2.

21. Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. №2. С. 5 - 6.

22. Особенно много по данному вопросу в литературе высказывается Н.Г. Салищева, см.: Салищева Н.Г. Проблемные вопросы проекта Кодекса РФ об административных правонарушениях.

23. Раньше согласно ч. 2 ст. 4 ФЗ от 30 ноября 1994 г. «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» перечень лицензируемых видов деятельности определялся Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 1994 года №1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности». 25 сентября 1998 года принят Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» (СЗ РФ. 1998. №39. Ст. 48 - 57). Ни в ранее действовавшем Постановлении, ни в принятом Федеральном законе не предусмотрено обязательное получение лицензии на осуществление деятельности по приобретению, переработке, реализации, транспортировке лома и отходов черных, цветных металлов и сплавов. Также у субъектов РФ отсутствуют полномочия на введение по своему усмотрению лицензирования неустановленных к лицензированию видов деятельности.

24. См. подробнее: Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. №11. С. 1 - 2.

25. ВВС РФ. 1992. №8. Ст. 366; СЗ РФ. 1995. №47. Ст. 4472; РГ. 1999. 17 февраля.

26. Статья 224.12 (внесена в КоАП 7 марта 1999 года) ввела новый сорок пятый вид административно-юрисдикционного органа - специально уполномоченный государственный орган в области государственного контроля за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки. Такие должностные лица, как главный государственный хлебный инспектор РФ, его заместители, главные государственные хлебные инспектора и их заместители на соответствующих территориях вправе рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания // РГ. 1999. 10 марта.

27. См.: Ромазин С. К проекту Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Российская юстиция. 1997. №2. С. 24.

28. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» от 27 декабря 1996 года // СЗ РФ. 1997. №1. Ст. 1.

29. ВВС РФ. 1993. №29. Ст. 1114; СЗ РФ. 1995. №51. Ст. 4973.

30. Нами выше приводился пример в отношении органов валютно-экспертного контроля РФ, где полномочие на рассмотрение дела об административных правонарушениях путается с правом на привлечение к ответственности (то есть возбуждение административного преследования), а также руководитель ведомственного органа единолично передает полномочие на наложение административного взыскания, то есть на уровне исполнительно-распорядительной власти.

31. САПП. 1993. №51. Ст. 4935.

32. В настоящий период этот орган называется Государственный земельный комитет РФ // СЗ РФ. 1998. №39. Ст. 4886.

33. См.: Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971. С. 63; и другие.

34. На которые нами выше обращалось внимание при обзоре судебной практики.