Проблемы реформирования местного самоуправления в России с экспертной точки зрения

Тенгиз НУВАХОВ

ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ С ЭКСПЕРТНОЙ ТОЧКИ ЗРЕНИЯ

В статье дается экспертный взгляд на проблемы реформирования местного самоуправления в России. С учетом международного опыта развития муниципальных образований предпринят анализ муниципального реформирования; даются рекомендации по повышению эффективности муниципальной работы.

The expert point of view on the problems of reforming of local self-government in Russia is given in the article. The analysis of the municipal reforming is undertaken with the account of international experience of development of municipal formations. Recommendations for increase of efficiency of municipal work are given.

Ключевые слова:

муниципальная реформа, политическая экспертиза, экспертный потенциал, цивилизационный подход, поведенческий подход, Европейская хартия о местном самоуправлении; municipal reform, political expertise, expert potential, civilized approach, behavioral approach, European Charter of Local Self-Government.

Современное демократическое общество характеризуется развитой системой институтов самоуправления. Общественные институты самоуправления позволяют гражданам самоор-ганизовываться для эффективного удовлетворения своих непосредственных нужд. В этом качестве они выступают инструментом реализации прав граждан на участие в управлении общественными делами, и с этой точки зрения институт самоуправления представляет собой основательную базу формирующегося в стране гражданского общества. В условиях рыночной системы самоуправление берет на себя важную функцию хозяйственной самоорганизации граждан, предоставляя экономические услуги местным жителям, не вписывающиеся в сферу рыночных отношений. На уровне местных образований происходит согласование действий хозяйствующих субъектов в интересах жителей всего поселения. Инициатором проведения муниципальной реформы, как это было почти всегда в России, выступила центральная власть. В этом, между прочим, заключается специфика российской модернизации. Стереть эту специфику пытается в последнее время высшее руководство страны. «Местное самоуправление, — говорит президент страны, — должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху»1. Точкой отчета развития местного самоуправления в современной России можно полагать Конституцию РФ 1993 г., в которую были заложены правовые основы организации самоуправления граждан как института гражданского общества. За прошедшее с тех пор время принимались федеральные законы, которые устанавливали правовую регламентацию, организационные и правовые формы деятельности органов местного самоуправления. Муниципальные органы успели стать неотъемлемой частью политической системы российского общества. За ними был закреплен статус публичной власти, автономно действующей в интересах местного населения. Наконец, муниципальными органами был накоплен конкретный опыт хозяйственной деятельности, сформированы финансово-экономические условия их существования. Для общества в целом деятельность му-

1 Послание Президента Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г.

НУВАХОВ

Тенгиз Асадович— аспирант СевероКавказской академии государственной службы

dav8858@yandex.ru

ниципальных образований выступила, по существу, позитивным общественно-политическим опытом1.

В настоящее время складывается ситуация, когда общество оказывается на пороге новой качественной трансформации принципов организации и функционирования муниципальной власти. Дальние и ближайшие перспективы предполагаемого качественного перехода, сопряженные с этим неизбежные трудности представляют собой объект изучения со стороны экспертного сообщества. Накопленный современной научной практикой экспертный потенциал способен, на наш взгляд, наметить пути выхода из затруднений и противоречий муниципальной реформы в России. Это тем более важно и актуально, что 1 января 2009 г. закончился переходный период реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», при реализации которого субъекты РФ столкнулись с его пробуксовкой. Причиной этому стали как пробелы в самом законе, так и специфика российской действительности.

Во главу угла при разработке и реализации федерального закона ставились следующие задачи.

Во-первых, предполагалось создать двухуровневую систему местного самоуправления. К уже существующим уровням добавляется еще один, низовой, — сельские и городские поселения. Законодатель стремился создать условия для наиболее полного и эффективного приближения власти к населению, повсеместного привлечения граждан к участию в управлении общественными делами.

Во-вторых, законодательно очерчивались границы полномочий и финансовоэкономических прав различных уровней публичной власти. Области деятельности различных органов власти не должны пересекаться, в то же время местная власть должна функционировать автономно. Объективным условием ее автономности является прочная финансовая и хозяйственная база. Органы местного самоуправления муниципальных образований различных видов — муниципальные райо-

1 Митрохин С. Местное самоуправление: аргументы, проблемы, мифы // Местное самоуправление: теория и практика. — М. : Фонд Ф. Науманна,

2008, с. 67.

ны, сельские и городские поселения получили в свое распоряжение законодательно закрепленные доходные источники в соответствии с объемом расходных полномочий.

Теперь появляется возможность дать экспертную оценку сложившейся на данный момент российской модели самоуправления. Перед экспертами открывается возможность определить тенденции становления местного самоуправления, выработать рекомендации по реализации принципов муниципальной деятельности. Также необходимо соотнести (сопоставить) российскую модель местного самоуправления с мировым опытом развития муниципальных образований, равно как и российскую правовую модель местного самоуправления с положениями Европейской хартии о местном самоуправлении. Эксперты подтверждают, что опыт развития европейского самоуправления был, безусловно, положен в основу модели российской муниципальной системы2.

Экспертами и специалистами регулярно проводится мониторинг существующей муниципальной практики, в результате которого выявляются общие проблемы и различные особенности формирования муниципальных структур в отдельных районах. Информационной базой для экспертного анализа служит, как правило, правовая база деятельности муниципальных органов. Специалистами проводятся также масштабные исследования в регионах, социологические опросы, фокус-группы, анализ статистических данных. Рекомендации ученых, разумеется, направлены на корректировку и усовершенствование стратегии развития муниципальных органов.

Обратимся в качестве примера к исследованиям, проведенным Институтом современного развития в 16 субъектах РФ. На основе репрезентативной выборки регионов в исследовании были максимально отражены тенденции развития муниципальных институтов, степень эффективности их работы, отношение к ним со стороны других уровней власти и со стороны граждан. При этом экспертами учитывался фактор территориальной дифференциации по географическим и соци-

2 Тамбовцев В.Л., Баснина Т.Д., Вигушина Е.П. и др. Принципы общественного аудита органов местного самоуправления // Регион: экономика и социология, 2008, № 3, с. 225.

ально-экономическим характеристикам, менталитету населения, политическому режиму, уровню урбанизации, стадии муниципальной реформы.

В результате были выявлены вехи, достижения и пробелы муниципальной реформы. Был накоплен исследовательский массив, который дал возможность выработать конкретные подходы к разработке муниципальной проблематики, найти новые направления стратегического планирования реформы. На основе этих исследований специалистами института были подведены итоги муниципальной реформы 2003— 2009 гг. в специально подготовленном докладе, в котором объективно проанализированы экономические, социальные, культурно-правовые аспекты деятельности органов местного самоуправления1.

По оценкам авторов доклада, состояние дел в сфере муниципального управления обнаруживает в себе два подхода — цивилизационный и поведенческий. Это представляется вполне оправданным, если учесть, что политико-правовые основы для российской модели были взяты из мировой практики. Цивилизационный подход, как известно, основывается на фундаментальной идее общности этапов развития с учетом региональной специфики, ментальными особенностями, уровнем развития. Сторонники данного подхода усматривают в демократических преобразованиях российского общества переход к европейской модели развития гражданского общества. Обобщенно можно определить стратегическую цель муниципальной реформы в России как стремление достичь европейской модели эффективно функционирующей гражданской власти.

При этом обращается внимание на культурные и исторические особенности российского континуума, которые накладывают свою печать на характер муниципальной реформы. Естественно, что при анализе российской модели местного самоуправления, сложившейся в реалиях нашего общества, эксперты стремятся учитывать исторические и ментальные причины, обусловившие ее становление именно в этом виде.

Вернемся еще раз к тексту Европейской хартии о местном самоуправлении.

1 Балобанов А., Глазычев В., Шапиро Л. Российское самоуправление: некоторые итоги извилистого пути // Городское управление, 2008, № 12, с. 8-10.

Современная Европа видит в местном самоуправлении цементирующий элемент демократического общества. Европейская модель идет в русле постепенного сужения сферы ответственности государства и делегирования его полномочий местным сообществам. Происходит последовательная децентрализация системы управления обществом, которое путем расширения возможностей для самоорганизации и добровольной координации становится все более автономным. В соответствии с ценностями народовластия, граждане демократического общества получают реальную возможность устраивать самостоятельно свою повседневную жизнь без опеки со стороны государственных чиновников.

По мнению идеологов европейского самоуправления, последние уравновешивают государственную власть, ограничивают ее, не допускают произвола с ее стороны. Передача властных полномочий на места позволяет избегать перегрузок центрального правительства несущественными и частными проблемами. Органы местного самоуправления игрют роль посредника между личностью и государством. И в городах, и в сельской местности работа местных Советов затрагивает буквально каждого; естественно, она представляется гражданам более понятной и конкретной, чем деятельность центральных властей.

Согласно Хартии, местное самоуправление «осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования». Границы муниципальных образований определяются самими самоорганизующимися единицами на общих собраниях жителей поселений. Учет региональной специфики при формировании органов местного самоуправления отражается в положении о самостоятельном определении структуры административных органов, ответственных за территориальное управление. Без соблюдения данного условия невозможно обеспечить эффективное решение местных задач и полноценного удовлетворения нужд местного населения.

Согласно европейской традиции, полномочия муниципальных органов закрепляются законодательно на уровне конституции и иных законодательных актов, гарантирующих и обеспечивающих их независимость, свободу действий муниципальных служащих, их права и

обязанности. Не менее важный принцип Хартии, обеспечивающий функционирование органов местного самоуправления, - это принцип права местных органов на самостоятельное распоряжение имуществом и финансами для осуществления своих полномочий, закрепленных законодательством и необходимых для решения местных задач. Эти и другие принципы Европейской хартии, основанные на идее децентрализации и правовом разделении полномочий между различными уровнями публичной власти, легли в основу законодательства различных стран, признавших эти принципы. В то же время Хартия учитывает исторически сложившееся разнообразие стран, поэтому оставляет им возможность применять декларированные принципы к местным региональным условиям.

Экспертный анализ российского законодательства о местном самоуправлении показывает, что по большей части оно соответствует европейской модели. Российское общество сделало значительный шаг вперед по пути предоставления гражданам возможности самим исполнять социальные и политические функции. Это предполагает отход от традиционного для России принципа жесткой соподчиненности органов власти сверху донизу, принцип децентрализации вполне отчетливо закреплен в российском законодательстве.

В Федеральном законе № 131-Ф3 закреплен принцип двухуровневой системы местного самоуправления (муниципальные районы и поселения). Причем выборные органы на всех уровнях муниципальной системы действуют независимо друг от друга, осуществляя свои функции на основе четкого разграничения предметов ведения и полномочий. Таким образом реализуется конституционное право граждан на осуществление публичной власти в рамках территориальных объединений.

Вместе с тем экспертная оценка реального положения дел в регионах РФ показала, что европейская модель в российских условиях столкнулась с целым рядом трудноразрешимых проблем и в какой-то мере модифицировалась с учетом российской специфики.

На основе исследований, проведенных Институтом гуманитарно-политических исследований и Институтом региональных социальных исследований, В. Ковалев указывает на отсутствие

финансовой обеспеченности и самостоятельности муниципальных органов. Муниципальные районы и поселения зависят в основном от консолидированного бюджета регионального и федерального уровней. В то же время на местные бюджеты падает значительная доля расходов на образование, здравоохранение, культурную сферу1. С созданием дополнительных уровней местного самоуправления - поселений - остро встает вопрос о подведении под них бюджетно-материальной базы, которой, как правило, не существует. Складывается парадоксальная ситуация: с одной стороны, провозглашается автономность муниципальных образований, с другой — фиксируется их финансовая несамостоятельность. Добавим к этому отсутствие четко определенной налоговой базы для деятельности местного самоуправления. При двухуровневой системе администрации поселений становятся зависимыми от бюджетов более высокого уровня, что фактически подрывает их автономность.

В рамках поведенческого подхода к муниципальной проблематике выделяется целый ряд социально-психологических факторов. Ведущий советник аппарата Комитета ГД РФ по вопросам местного самоуправления Л. Пронина отмечает, что камнем преткновения для проведения реформы является пассивность самого населения. В своей основной массе обыватель плохо осознает объективную необходимость самоуправляющихся обществ. Гражданская и политическая пассивность проявляется в слабом участии местного населения в жизнедеятельности своих муниципальных образований. Поселковая, районная, городская администрации рассматриваются местными обществами как продолжение вертикальной власти, как чиновники, ничем не отличающиеся от прочих представителей бюрократии. Заведующий отделом ГНУ ВНИЭТУСХ Р. Адуков отмечает, что сложившаяся под влиянием исторической традиции культура местного самоуправления приводит к тому, что модель, европейская по форме, дала совершенно иной эффект в реальных российских условиях.

1 Ковалев В. А. Социально-политические проблемы становления местного самоуправления (На примере Республики Коми) // Республика Коми: власть, бизнес, политика. — Сыктывкар : ИРСИ,

2009, с. 37.