Федерализм в Австралии по Конституции 1901 г. : распределение полномочий между штатами и Союзом 1901-1910 гг

УДК 342(09)(94)«1901»

Ю. А. Рожнова

Федерализм в Австралии по Конституции 1901 г.: распределение полномочий между штатами и Союзом 1901-1910 гг.

В статье рассматривается проблема распределения полномочий штатов и Союза по Конституции Австралии 1901 г., проводится анализ основных сфер общественных отношений, по которым разграничиваются полномочия Союза и штатов.

The article is devoted to a problem of distribution of powers of states and the Union under the Constitution of Australia of 1901. Article submits the analysis of the main spheres of the public relations on which powers of the Union and states are differentiated.

Ключевые слова: федерализм, Австралийский Союз, Конституция 1901 г., полномочия.

Key words: Federalism, the Commonwealth of Australia, Constitution 1901, powers, authorities.

Австралийское государство и право, их устройство и функционирование мало изучены в российской юридической науке. Если политологи обращаются к данной теме, то для юристов она является достаточно редкой. Считаем необходимым и полезным обращение к теме федерализма в Австралии, поскольку австралийское понимание федерализма имеет свою специфику.

Еще до принятия Конституции и образования Австралийского Союза на местных конференциях обсуждалась проблема, какие полномочия должно приобрести федеральное правительство - «отдельные вопросы или все вопросы, которые имеют непосредственное отношение к социальному и материальному благополучию людей»1. Работа по созданию Конституции шла долгое время, рассматривались уже существовавшие в то время федеральные конституции, в частности США и Канады. Сэр Роберт Гарран (один из ведущих юристов того времени) справедливо отмечал, что есть

© Рожнова Ю. А., 2013

1 Gilbs Harry. Federalism in Australia. 1983. Monash University Press. P. 58-59.

74

два основных метода определения набора полномочий штатов и Союза2. Первый - по типу США, где четко указаны все полномочия Федерального парламента, а иные оставлены штатам, или второй вариант - по типу Канады, где ясно прописаны полномочия штатов. На Конвенции 1891 г. один из отцов-основателей Федерации Австралии сэр Самюэль Гриффит настоял на том, что «штаты должны продолжать быть самостоятельными органами, выделяя настолько своих полномочий на создание коллективных органов, насколько требуется для нормального существования федерации»3.

Важно отметить, что и центральное и региональные правительства имели независимые контролирующие финансовые ресурсы для выполнения своих функций и полномочий. Если бы штаты не могли без Союза самостоятельно выполнять свои функции, то независимость штатов стала бы фиктивной. Заметим, что штаты отличались друг от друга по уровню своего богатства, ресурсов и прочим критериям. Следовательно, если бы Союз не помогал бедным штатам, им пришлось бы ввести большие налоги для обеспечения и организации общественных нужд. Согласно ст. 96 Конституции 1901 г. Союз был наделен полномочиями выдавать гранты, субсидии и оказывать финансовую поддержку штатам. Считалось, что большинство доходов для Австралии пойдет с акцизов и таможенных доходов. Согласно ст. 87 Конституции Австралийского Союза четверть от этих доходов могла идти на расходы Союза, остальное распределялось между штатами. В дальнейшем эти пропорции менялись, как и условия дотаций. Однако в интересующий нас период, с 1901 по 1910 гг., доходы на нужды штатов и Союза распределялись именно таким образом.

В 1901 г. был образован Австралийский Союз. В него вошли шесть штатов - Новый Южный Уэльс (центр - Сидней), Квинсленд (Брисбен), Южная Австралия (Аделаида), Тасмания (Хоббард), Виктория (Мельбурн), Западная Австралия (Перт). Две территории, которые существуют в настоящее время, на тот период еще не были образованы, это случилось лишь в 1911 г. (это Северная территория и Австралийская столичная территория). Австралийская Федерация была построена по территориальному принципу. Границы между штатами сложились в период колоний. Разделение полномочий между штатами и Союзом предусматривается в ст. 51 Конституции Австралийского Союза, которая предоставляет определенный набор

2 Garran, Robert, Sir. The coming Commonwealth. An Australian Handbook of Federal Government. 1897. http://setis.library.usyd.edu.au/ozlit. p. 141 (в авторском переводе).

3 G. Sawyer. Australian national university. Conference publications. 1952. Melbourne: Published for the Australian National University by Cheshire. P.52.

75

полномочий Союзу, и остаточное - штатам. В соответствии с Конституцией Союз не имеет права выходить за пределы закрепленных за ним полномочий, однако в тексте Конституции правомочия штатов и Союза прописаны в общих чертах, без конкретизации. Следовательно, Союз реализовывал свои полномочия таким образом, каким как это проистекало из конкретных общественных отношений4.

Рассмотрим распределение компетенции между штатами и Союзом по важнейшим сферам общественной жизни. Исходя из особенностей исторического развития Союза, вопрос налогообложения в то время являлся важнейшим. Первые конференции, собрания между колониями начинали свои обсуждения именно с проблемы разных тарифов, акцизов и пошлин при ввозе и вывозе товаров и попыток установления единого тарифа. Каких-либо жестких правил по Конституции в редакции 1901 г. установлено не было. Закреплялось исключительное право Союза налагать пошлины и акцизы. Федеральному парламенту запрещалось вводить такие налоги, которые повлекли бы ущемление прав и интересов любого из штатов по отношению к другому. Налог на собственность штата мог ввести только законодательный орган самого штата, но не Союза (ст. 114 Конституции).

Вторая сфера, о которой шла речь - это займы, кредиты и банковские услуги. Право на получении займов и кредитов, а также регулирование этой деятельности было как у Союза, так и у штатов. Союз имел исключительное право на выпуск монет, но эмиссия бумажных денег была возможна и у штатов, пока в 1910 г. не был установлен запрет для штатов на эмиссию денег и на осуществление любой иной банковской деятельности.

Важной проблемой являлось регулирование торговли. В данной сфере полномочие по регулированию торгового законодательства принадлежало Союзу. Однако Союз издавал законы в соответствии с правилами торговли каждого из штатов. Союзу принадлежала главенствующая роль по урегулированию торговых и коммерческих отношений между штатами. Статья 92 Конституции ввела однотипные таможенные правила и нормы, согласно которым парламент сдерживался от вмешательства в свободу ме-жштатной торговли и коммерции. Согласно ст. 98 Конституции Федеральный парламент не мог предоставлять привилегии ни одному из штатов.

Отдельной задачей было предупреждение и урегулирование индустриальных и промышленных споров. Данный вопрос решался по террито-

4 Garran, Robert, Sir. Commentaries on the Constitution of the Commonwealth of Australia. 1901. http://setis.library.usyd.edu.au/oztexts/

риальному признаку. Если предприятия, между которыми возник спорный вопрос, находились на территории одного штата, и это не затрагивало интересов других членов Федерации, то данный спор мог быть разрешен внутри этого штата без помощи Союза. В противном случае спор рассматривался органами Союза.

Конституция устанавливала полномочия Союза по регулированию социальной сферы: установление пенсий по старости и инвалидности, а также семейные правоотношения. Союз занимался вопросами заключения брака, развода, усыновления детей, опекунства и попечительства. Штаты были ответственны за здравоохранение и образование.

Отдельно регулировалось «национальное развитие и постройки, имеющие значимость для всего государства»5 что было отнесено к полномочиям штатов и местных властей, в частности вопросы проложения железнодорожных путей. Почтовое и телеграфное отправления находились в ведении Союза.

Особое внимание уделялось защите государства. До 1870-х гг. военную защиту штатов осуществлял морской флот Великобритании. Однако отдаленность Австралии не позволяла военным силам Великобритании держать значимую военную мощь у берегов Союза. Несмотря на то что колониям разрешили иметь небольшие военные силы для собственной защиты, они не могли противостоять нарастающей мощи военных сил стран южной части Тихого океана. В конце XIX в. колонии имели самостоятельные оборонные силы, хотя данная сфера продолжала оставаться одной из самых проблемных для Австралии. «При непосредственной военной угрозе у них не было общего командования на всей территории Австралии, и объединение военных сил не представлялось возможным. Колонии были уязвимы - не хватало людей, оружия и боеприпасов»6. В соответствии с Конституцией функция защиты государства принадлежала союзным органам. Возрастание военно-морской мощи Японии, усилило опасения Австралийского Союза. В 1906 г. премьер-министр Альфред Дикин пригласил представителей Великого Белого флота в Австралию (Великий Белый флот - Great White Fleet (англ.) - название военно-морской группировки США) и начал создание дорогостоящей Королевской Австралийской

5 Конституция Австралии в ред. 1900 г., ст. 51. URL:http://www.legislation.gov.uk/ ukpga/V ict/63-64/12/enacted

6 Garran, Robert, Sir. The coming Commonwealth. An Australian Handbook of Federal Government. 1897. http://setis.library.usyd.edu.au/ozlit. P. 147.

77

навигации. К 1914 г. она была организована, также была структурирована система военной подготовки .

Конституция Австралии содержит ряд прямых запретов для деятельности Союза или штатов. Например, ст. 115 запрещает Штатам чеканить монеты или устанавливать в качестве средства оплаты долгов «ничего иного кроме официальных денежных средств». Статья 114 запрещает Штатам собирать и содержать военно-морские силы без согласия Союза. Статья 116, запрещает Союзу устанавливать какую-либо религию в качестве обязательной.

Несмотря на довольно обширный перечень полномочий и их распределение, ряд вопросов остался неурегулированным. 1 ноября 1901 г. в городе Мельбурне премьер Союза Эдмонд Бартон созвал конференцию, куда были приглашены министры штатов. Присутствовали представители всех штатов за исключением Западной Австралии. На конференции были поставлены вопросы о собственности штатов и Союза, о карантинах, маяках, почтовых соглашениях. Вторая конференция прошла в мае 1902 г. под председательством министров Нового Южного Уэльса и Западной Австралии. Все это положило начало ряду межштатных конференций, которые продолжались вплоть до 1919 г.

Таким образом, распределение полномочий между штатами и Союзом пошло по пути американского федерализма, однако со своими особенностями. Австралийский Союз был доминионом Великобритании, и несмотря на значительную самостоятельность Австралии во внутренних и даже внешних делах, Великобритания играла важную роль в развитии всех ее институтов.

7 Macintyre, Stuart. A concise History of Australia. Third Edition. Cambridge University Press. 2009. P. 141-142.