Правовое регулирование процесса социальной адаптации лиц, отбывающих или отбывших наказание в виде ограничения свободы либо лишения свободы на определенный срок

УДК 343.843 А. В. Лысодед,

канд. юрид. наук, доцент Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», г. Харьков

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОЦЕССА СОЦИАЛЬНОЙ АДАПТАЦИИ ЛИЦ, ОТБЫВАЮЩИХ ИЛИ ОТБЫВШИХ НАКАЗАНИЕ В ВИДЕ ОГРАНИЧЕНИЯ СВОБОДЫ ЛИБО ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ НА ОПРЕДЕЛЕННЫЙ

СРОК

В статье рассматривается развитие законодательства о социальной адаптации лиц, отбывающих или отбывших наказание в виде ограничения свободы либо ее лишения на определенный срок в период с 1991 г. по 2012 г., и анализируются меры, направленные на усовершенствование этого процесса.

Ключевые слова: социальная адаптация, концепция социальной адаптации, социальный патронаж, субъекты социального патронажа.

Среди факторов существования и воспроизводства рецидивной преступности определенное место занимает отсутствие надлежащих мер социальной адаптации лиц, отбывающих или отбывших наказание в местах лишения свободы. На несвоевременность либо недостаточность таких мер указывалось в учебной и научной литературе еще в советское время [См.: 6, с. 225; 5, с. 143, 144; 8, с. 319; 13]. Однако в те времена советская власть не занималась этими проблемами, социальная помощь указанным лицам в большинстве случаев сводилась к формальному разовому их собеседованию с работниками органов внутренних дел и направлением на трудоустройство [7, с. 269].

Сегодня отдельные аспекты подготовки осужденных к освобождению, их социальной адаптации и социального патронажа освещались в работах А. М. Бандурки, В. С. Батыргареевой, В. И. Борисова, Т. А. Денисовой, О. Н. Неживец, А. И. Опанасенкова, А. Ф. Степанюка, Б. Н. Телефанко, В. М. Трубникова, И. С. Яковец, А. А. Ярового [См.: 13; 9; 10; 12] и некоторых других ученых. Но комплексного анализа законодательства, регулирующего процесс социальной адаптации лиц, отбывающих или отбывших наказание в местах лишения свободы, его развития и влияния на правовой статус осужденных не проводилось, что и обусловило цель этой публикации.

Обращение к проблемам социальной адаптации указанных лиц на государственном уровне в Украине впервые произошло только в начале 90-х годов XX ст. в связи с насущной необходимостью реформирования системы органов исполнения наказаний, которая уже не в полной мере выполняла возложенные на нее задачи. В частности, в Основных направлениях реформы уголовно-исполнительной системы в Украинской ССР [15] было отмечено, что в государстве не налажен механизм предоставления социальной помощи лицам, освобожденным из мест лишения свободы. Этим документом предусматривалось: (1) определить права и ответственность республиканских органов и общественных организаций по оказанию помощи лицам, отбывших наказание, создать службы постпенитенциарной опеки при службе занятости; (2) обеспечить создание необходимых материальных условий для социальной адаптации лиц, отбывшим наказание, лиц без определенных занятий и места жительства, создать фонды материальной помощи, центры социальной адаптации, которые занимались бы их трудоустройством и способствовали бы получению ими жилья, обеспечить предоставление минимальных бесплатных услуг, в том числе питания, возможность приобрести профессию, закрепиться в трудовом коллективе; (3) открывать специальные дома-интернаты для больных и престарелых, освободившихся из мест лишения свободы и не имеющих родственных связей и возможности устроить свой

быт, получить жилье, всячески поощрять участие в этом благотворительные, религиозные и другие организации, отдельных граждан, а также поддерживать создание соответствующих общественных формирований.

Задачи, определенные в названном правовом документе, в дальнейшем были дополнительно закреплены в ряде общегосударственных программ борьбы с преступностью. Так, в Государственной программе борьбы с преступностью 1993 г. [14; 1993. - № 117-118. - 5 авг.] предполагалось разработать концепцию участия исполкомов местных советов и местных государственных администраций, предприятий, организаций и учреждений в решении вопросов размещения осужденных, создания для них необходимых коммунально-бытовых условий, их трудоустройства и создания приютов для лиц, нуждающихся в социальной защите. Эти мероприятия необходимо было выполнить МВД Украины, исполкомам местных советов и местным государственным администрациям в 1994 г. Дополнительно Программой приведения условий содержания осужденных, отбывающих наказание в местах лишения свободы, а также лиц, содержащихся в следственных изоляторах и лечебно-трудовых профилакториях, в соответствии с международными стандартами, в 1994 - 1995 гг. было запланировано создать в областных центрах, промышленных городах и районах центры социальной реабилитации лиц, вернувшихся из мест лишения свободы [16].

В Комплексной целевой программе борьбы с преступностью на 1996 - 2000 годы [17] предусматривались подготовка региональных согласованных программ совместных действий по обеспечению трудоустройства осужденных и содействие лицам, вернувшимся из мест лишения свободы, в их адаптации и разрешении социально-бытовых проблем (п. 65). Выполнение этих мероприятий возлагалось на Совет министров Автономной Республики Крым, местные государственные администрации, МВД Украины и Минтруда Украины (срок исполнения - ноябрь 1996 г.).

Третьим подобным документом - Комплексной программой профилактики преступности на 2001 - 2005 годы [11; 2000. - № 52. - Ст. 2258] - Государственному департаменту Украины по вопросам исполнения наказаний, Минтруда Украины и Госкоммолодежьспорттуризма Украины поручалось в 2001 г. разработать проект Государственной программы социальной адаптации лиц, освобожденных из мест лишения свободы (п. 5), постоянно осуществлять меры по их трудоустройству, способствовать их адаптации и разрешению социально-бытовых проблем (п. 85).

Разработке проекта указанной Программы предшествовало принятие Закона Украины от 10 июля 2003 г., № 1104-ГУ «О социальной адаптации лиц, отбывавших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок» [11; 2003. - № 32.- Ст. 1681]. Закон определил условия и порядок предоставления социальной помощи лицам, отбывшим наказание, а также принципы участия в их социальной адаптации органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и объединений граждан. Сфера действия этого Закона распространялась на лиц, отбывавших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок, а также на освобожденных от дальнейшего отбывания указанных видов наказаний по болезни, на основании Закона Украины об амнистии или акта помилования, на освобожденных условно-досрочно от отбывания наказания, которым заменена неотбытая часть наказания более мягким, на освобожденных от отбывания наказания беременных женщин и женщин, которые имели детей в возрасте до 3 - х лет.

В связи с принятием настоящего Закона были внесены соответствующие изменения и в другие законодательные акты [11; 2005. - № 51. - Ст. 3176], в частности, в Жилищный кодекс УССР, Законы Украины «О местном самоуправлении», «О местных государственных администрациях», «Об образовании», «О профессионально-техническом образовании», «Об органах и службах по делам несовершеннолетних и специальных учреждениях для несовершеннолетних», «О социальной работе с детьми и молодежью»,

направленные на расширение круга субъектов социального патронажа и совершенствования правового статуса лиц, отбывавших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок. К примеру:

- Жилищный кодекс УССР был дополнен положением о том, что для временного проживания лиц, которые отбывали наказание в виде ограничения свободы либо лишения свободы на определенный срок и нуждаются в улучшении жилищных условий или жилая площадь которых временно заселена, а вернуть им прежнее жилое помещение нет возможности, а также лиц, нуждающихся в медицинской помощи в связи с заболеванием туберкулезом, используются специальные общежития;

- криминальная милиция по делам детей должна принимать меры социального патронажа в отношении несовершеннолетних, отбывавших наказание в виде лишения свободы на определенный срок, вести учет несовершеннолетних правонарушителей, нуждающихся в медицинской помощи, в том числе освобожденных из специальных воспитательных учреждений, с целью проведения профилактической работы, информировать соответствующие службы по делам несовершеннолетних в отношении этих лиц;

- меры социальной реабилитации, предусмотренные Законом Украины «О социальной работе с детьми и молодежью», должны распространяться на несовершеннолетних, отбывавших наказание в виде лишения свободы на определенный срок, и на молодежь, которая отбывала наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок;

- на местные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления возлагалось осуществление социального патронажа в отношении лиц, отбывавших наказание в виде лишения свободы на определенный срок, а также решение вопросов, связанных с предоставлением этим лицам возможности получать общее среднее образование.

В 2004 г. (вместо 2001 г., как уже указывалось) была принята Государственная программа социальной адаптации лиц, освобожденных из мест лишения свободы, на 2004 - 2006 годы [11; 2004. - № 35. - Ст. 2344]. В ней отмечалось, что осуществляемые в государстве меры пока малоэффективны, они не обеспечивают должной помощи по социальной адаптации, в связи с чем возникла необходимость в разработке дополнительных мер по усилению борьбы с рецидивной преступностью, в активизации мер, направленных на предоставление ранее судимым гарантий относительно их адаптации к современным условиям жизнедеятельности в обществе, по привлечению их к общественно полезному труду, созданию системы ресоциализации. Программа содержала 14 пунктов дополнительных мероприятий, выполнение которых было возложено на Государственный департамент Украины по вопросам исполнения наказаний, Министерство по делам семьи, детей и молодежи, Минтруда, МВД, Минздрава Украины, на другие центральные органы власти и управления, местные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления.

Мероприятия Комплексной программы профилактики правонарушений на 2007 -2009 годы. [11; 2006. - № 51. - Ст. 3418] были направлены на совершенствование работы по социальной адаптации лиц, освобожденных из мест лишения свободы. Например, Совету министров Автономной Республики Крым, областным, Киевской и Симферопольской городским госадминистрациям, Государственному департаменту Украины по вопросам исполнения наказаний, Минтруда и Минсемьи поручалось содействовать таким лицам в оформлении документов, необходимых для решения социальных вопросов, активизировать работу наблюдательных комиссий по предоставлению им помощи в социальной адаптации (п. 9). В рамках выполнения этой программы было принято также План мероприятий по обеспечению социальной адаптации лиц, отбывавших наказание в виде лишения свободы, на период до 2009 года [4; 2008. -№ 35. - Ст. 218], который предусматривал еще 10 пунктов дополнительных мероприятий,

выполнение которых было возложено преимущественно на тех же субъектов, выполнявших Государственную программу социальной адаптации лиц, освобожденных из мест лишения свободы, на 2004 - 2006 годы.

Дальнейшее совершенствование законодательства по социальной адаптации лиц, отбывающих или отбывших наказание в местах лишения свободы, связано с принятием еще одного документа общегосударственного уровня - Концепции социальной адаптации лиц, отбывавших наказание в виде лишения свободы на определенный срок [11; 2008. - № 84. -Ст. 2830]. В ней предлагается 3 различных варианта дальнейшего разрешения проблем социальной адаптации лиц, отбывавших наказание в виде лишения свободы. Первый - это совершенствование работы по социальной адаптации освобожденных лиц на местном уровне с учетом финансовых возможностей и потребностей регионов. В случае применения такого варианта местным органам исполнительной власти и органам местного самоуправления предстоит выделять средства из местных бюджетов на выполнение соответствующих программ и планов. Этот вариант, с точки зрения разработчиков Концепции, является неэффективным ввиду того, что приоритетными в регионах считаются, как правило, вопросы социальной защиты иных незащищенных слоев населения, в частности, беспризорных детей, граждан пожилого возраста и инвалидов.

Второй вариант предусматривает привлечение к решению указанной проблемы негосударственных организаций. Он якобы является перспективным, поскольку такие организации более динамичные, мобильные, могут привлекать благотворительные средства, международные гранты, спонсорскую помощь, что уменьшает расходы из местных бюджетов. Но далеко не все негосударственные организации проявляют желание осуществлять деятельность, связанную с социальной адаптацией освобожденных лиц из-за нехватки надлежащей поддержки со стороны государства, недостаточности средств, опасности для жизни и здоровья работников, несовершенства соответствующих государственных и региональных программ и законодательства.

Разработчики Концепции указывают, что применение первого и второго вариантов в отдельности не даст значительных результатов, в связи с чем оптимальным вариантом считают объединение усилий центральных и местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления с целью обеспечения социальной адаптации этих лиц с привлечением негосударственных организаций. Это, по их мнению, позволит изучить международный опыт в этой сфере, создать условия для социальной адаптации таких лиц, частично решить вопрос финансирования, определить конкретную потребность в указанной работе на основании официальных статистических данных, повысить уровень качества социальных услуг освобожденным. Реализацию указанной Концепции следует осуществлять путем разработки отдельного плана мероприятий.

Отметим, что распоряжением Кабинета Министров Украины от 1 июля 2009 г., № 740-р План по реализации Концепции до 2015 г. уже утвержден [14; 2009. - № 123. -11 июля]. Он предусматривает 23 пункта различных мероприятий, осуществление которых возложено на центральные и местные органы власти и управления при участии Национальной академии правовых наук Украины, общественных, религиозных и благотворительных организаций.

Одним из первых мероприятий этого плана является разработка законопроекта о внесении изменений в Закон Украины «О социальной адаптации лиц, отбывавших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок» по совершенствованию социального сопровождения и социального патронажа названных лиц, в частности, определение основных задач участников процесса социальной адаптации и органа, который будет его координировать. На сегодняшний день это мероприятие уже выполнено: 17 марта 2011 г. принят Закон Украины «О социальной адаптации лиц, отбывающих или отбывших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок» [11; 2011. - № 28. - Ст. 1154], в связи с чем Закон Украины от 10 июля 2003 г. № 1104-ГУ утратил силу.

В новом Законе: (а) частично изменены понятия «социальная адаптация» и «социальный патронаж»; (б) названы основные принципы осуществления социального патронажа, гарантии реализации прав освобожденных лиц; (в) установлено, что специализированными учреждениями для освобожденных лиц являются центры социальной адаптации и специальные дома-интернаты; (г) расширен перечень субъектов социального патронажа, указаны их полномочия; (д) установлено, что общая координация социального патронажа освобожденных лиц в возрасте до 35 лет включительно возлагается на центральный орган исполнительной власти по делам семьи, молодежи и спорта, а после 35 лет - на центральный орган исполнительной власти в области труда и социальной политики.

К субъектам социального патронажа совместно с центральными органами исполнительной власти Закон относит местные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, органы труда и социальной защиты, государственной службы занятости, органы, осуществляющие социальную работу с семьями, детьми и молодежью, органы внутренних дел, органы по вопросам гражданства и регистрации физических лиц, органы здравоохранения, предприятия, учреждения, организации, не находящиеся в государственной собственности, объединения граждан и физических лиц. В целом же можно считать, что названный Закон является своеобразным логическим завершением процесса становления законодательства о социальной адаптации лиц, отбывающих или отбывших наказание в местах лишения свободы, хотя он тоже не является идеальным.

Кроме рассмотренных общегосударственных нормативно-правовых документов определенный ряд нормативных актов, касающихся проблем социальной адаптации, принято и на уровне министерств и ведомств. Например, утверждены: Типовое положение о центре социальной адаптации лиц, освобожденных из мест лишения свободы [11; 2006. -№ 17. - Ст. 1277], Типовое положение о специальном доме-интернате [11; 2011. - № 96. -Ст. 3507], Порядок взаимодействия уголовно-исполнительной инспекции и центров социальных служб для семьи, детей и молодежи по обеспечению социального сопровождения и контроля за поведением детей и молодежи, осужденных к наказаниям, не связанным с лишением свободы, освобожденным от отбывания наказания с испытательным сроком или условно-досрочно [11; 2008. - № 95. - Ст. 3153], Порядок взаимодействия учреждений исполнения наказаний и субъектов социального патронажа во время подготовки к освобождению лиц, отбывающих наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок [11; 2012. - № 28. - Ст. 1066] и др.

К указанному надо добавить, что в 2005 г. был принят Закон Украины «Об основах социальной защиты бездомных граждан и беспризорных детей» [11; 2005. - № 25. -Ст. 1412], который в 2010 г. был изложен в новой редакции [11; 2011. - № 3. - Ст. 161] и сфера действия которого в определенной части распространяется и на лиц, отбывших наказание в местах лишения свободы. На реализацию этого Закона тоже принято соответствующую подзаконную нормативную базу и даже создан Совет по вопросам социальной защиты бездомных лиц и лиц, освобожденных из мест лишения свободы [11; 2010. - № 50. - Ст. 1651], как постоянно действующий совещательный орган Кабинета Министров Украины для изучения проблемных вопросов, связанных с реализацией государственной политики в сфере социальной защиты указанных лиц.

В связи с изложенным в Концепции реализации государственной политики в сфере профилактики правонарушений на период до 2015 года [11; 2011. - № 93. - Ст. 3389] предлагается проблемы организации профилактики правонарушений решить в том числе и путем формирования системы реинтеграции бездомных лиц и беспризорных детей и социальной адаптации лиц, освобожденных из мест лишения свободы.

Таким образом, можно утверждать, что соответствующая нормативная база для сопровождения процесса социальной адаптации лиц, отбывающих или отбывших наказание в местах лишения свободы, создана и направлена на улучшение правового статуса этих лиц. Безусловно, она еще несовершенна и требует дальнейшего развития. К

тому же существует ряд проблем по разработке и выполнению мероприятий по социальной адаптации указанных лиц относительно их эффективности, что должно стать предметом дальнейших научных исследований.

Список литературы: 1. Бандурка А. М. Общая теория социальной адаптации освобожденных от отбывания наказания (правовой и социально-психологический анализ уголовно-исполнительной политики по реабилитации осужденных) / А. М. Бандурка, Т. А. Денисова, В. М. Трубников. - Запорожье : ЗГУ, 2002. - 440 с. 2. Бандурка О. М. Проблеми сощально! адаптацп неповнол^шх, звшьнених з виховно-трудових колонш : моногр. / О. М. Бандурка, В. М. Трубников, А. О. Яровий. - Х. : Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2003. - 260 с. 3. Борисов В. I. Ставлення сощуму до можливостей сощально! адаптацп колишшх засуджених / В. I. Борисов, В. С. Батиргареева, I. С. Яковець, О. I. Опанасенков // Питання боротьби зi злочиннютю : зб. наук. пр. / редкол. : В. I. Борисов та ш. - Х. : Право, 2012. - Вип. 23. - С. 64-75. 4. Збiрник урядових нормативних актив Украши.

5. Зелинский А. Ф. Рецидив преступлений (структура, связи, прогнозирование) /

A. Ф. Зелинский. - Харьков : Вищ. шк.; изд-во при Харьк. ун-те, 1980. - 152 с.

6. Криминология: учебник / отв. ред. В. К. Звибруль, Н. Ф. Кузнецова, Г. М. Миньковский. -М. : Юрид. лит., 1979. - 304 с. 7. Криминология: учебник / под ред. Б. В. Коробейникова, Н. Ф. Кузнецовой, Г. М. Миньковского. - М. : Юрид. лит., 1988. - 384 с. 8. Криминология и профилактика преступлений : учебник / под ред. А. И. Алексеева. - М. : МВШМ МВД СССР, 1989. - 431 с. 9. Неживець О. М. Сощальна адаптащя та реабштащя оаб, звшьнених iз мюць позбавлення волi / О. М. Неживець // Наук. вюн. Нац. акад. внутр. справ Украши. -2003. - № 4. - С. 259-263. 10. Оргашзащя роботи персоналу Державно! кримшально-виконавчо! служби Украши з пщготовки засуджених до звшьнення: наук .-практ. поаб. /

B. I Борисов, А. В. Байлов, В. С. Батиргареева та ш. - Х. : ХНУВС, 2010. - 332 с. 11. Офщшний вюник Украши. 12. Телефанко Б. Сощальна адаптащя звшьнених з мюць позбавлення волi в порядку амнютп / Б. Телефанко // Вюн. Львiв. ун-ту: Серiя юридична. -2001. - Вип. 36. - С. 508-511. 13. Трубников В. М. Социальная адаптация освобожденных от отбывания наказания / В. М. Трубников. - Х. : Основа, 1990. - 173 с. 14. Урядовий кур'ер. 15. Основш напрями реформи кримшально-виконавчо'! системи в Украшськш РСР: схв. постановою Кабшету МЫс^в УРСР вщ 11 липня 1991 р., № 88 [Електрон. ресурс]. -Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/88%D0%B0-91-%D0%BF. - Заголовок з екрану. 16. Програма приведення умов тримання засуджених, яю вщбувають покарання у мюцях позбавлення вол^ а також оаб, яю тримаються у слщчих iзоляторах i лшувально-трудових профiлакторiях у вщповщшсть з мiжнародними стандартами: затв. постановою Кабшету МЫс^в УРСР вщ 26 ачня 1994 р., № 31 [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/31-94-%D0%BF. 17. Комплексна цшьова програма боротьби зi злочиннютю на 1996-2000 роки: затв. Указом Президента Украши вщ 17 вересня 1996 р., № 837/96 [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/837/96.

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ПРОЦЕСУ СОЦ1АЛЬНО1 АДАПТАЦ11 ОС1Б, ЯК1

В1ДБУВАЮТЬ ЧИ В1ДБУЛИ ПОКАРАННЯ У ВИД1 ОБМЕЖЕННЯ ВОЛ1 АБО ПОЗБАВЛЕННЯ ВОЛ1 НА ПЕВНИЙ СТРОК Лисодед О. В.

У статп розглядаеться розвиток законодавства щодо сощально'! адаптацп оаб, яю вщбувають чи вщбули покарання у видi обмеження волi або п позбавлення на певний строк у перюд з 1991 по 2012 р., та аналiзуються заходи, спрямоваш на вдосконалення цього процесу.

Ключовг слова: сощальна адаптащя, концепщя сощально'! адаптацп, сощальний патронаж, суб'екти сощального патронажу.

LEGAL REGULATION OF SOCIAL ADAPTATION PROCESS OF PERSONS WHO ARE SERVING OR HAVE ALREADY COMPLETED THEIR SENTENCES IN THE FORM OF RESTRAINT OR DEPRIVATION OF FREEDOM FOR A SPECIFIED TIME

Lysodyed O. V.

In the article the evolution of legislation regulating social adaptation of persons who are serving or have already completed their sentences in the form of restraint or deprivation of freedom for a specified time for a period of 1991 - 2012 is considered and measures directed at improvement of this process are analyzed.

Key words: social adaptation, conception of social adaptation, social patronage, subjects of social patronage.

nocmynuna epeda^uw 09.09.2013 s.