Совершенствование демографической политики муниципальных районов (на примере Омской области)

РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ ТЕРРИТОРИЯМИ

Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2010. № 3. С. 73-78.

УДК 314.15:314.145

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ДЕМОГРАФИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНОВ

URBAN POPULATION POLICY DEVELOPMENT

О.В. Гокова

O.V. Gokova

Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского

Демографическая политика муниципальных районов не всегда имеет практическую направленность на решение приоритетных задач, хотя от человеческого потенциала муниципальных районов зависят возможности социально-экономического развития региона в целом. Именно поэтому представляется возможным на основе разработанной демографической классификации районов предложить комплекс мер по совершенствованию демографической политики муниципальных районов на примере районов Омской области.

Having done the demographic arrangement, the article provides the complex package to improve the population policy of the urban areas in Omsk region. Although human factor of the urban areas determines social and economic development of the whole region, urban population policy is not always practically aimed at solving first-priority issues.

Ключевые слова: демографическая политика, муниципальный район, дифференцированный подход, демографическая классификация, Омская область.

Key words: population policy, municipal area, differentiated approach, demographic classification, Omsk region.

В Послании экс-президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию в мае 2006 г. самой острой проблемой современной России была названа демографическая [1]. Действительно, население Российской Федерации с 1992 г. стремительно сокращается, что представляет собой одну из наиболее серьезных угроз национальной безопасности России в XXI в.

До последнего времени демографическая политика в России осуществлялась на основе выработки решений, ориентированных на население в целом. При этом не в полной мере учитывались территориальные различия, этнические особенности демографических процессов, структура и семейно-брачные отношения населения регионов. Между тем региональный аспект изучения демографических проблем обусловлен большой дифференциацией процессов воспроизводства и миграции народонаселения [2].

В структуре региональной демографической политики РФ можно выделить два основных уровня ее реализации: уровень субъекта

© Гокова О.В., 2010

РФ и муниципальный уровень, который включает ее проведение в муниципальных районах и в городских округах. Так как городские округа обладают специфическими условиями социально-демографического развития (как правило, это крупные экономические, политические, культурные и административные центры), то они выделяются среди иных муниципальных образований относительно благополучной демографической ситуацией. В Омской области создано 32 муниципальных района и

1 городской округ - город Омск (административный центр, город-миллионер с отличным от муниципальных районов уровнем социально-экономического развития) [3].

Актуальность демографической политики муниципальных районов крайне высока, поскольку от человеческого потенциала районов зависят возможности социально-экономического развития региона в целом.

С 1 января 2006 г. на территории Омской области в полном объеме началась реализация Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В результате реформирования терри-

ториальной организации местного самоуправления в Омской области с 2006 г. насчитывается 424 муниципальных образования [3; 4].

Районы Омской области занимают территорию 140,5 тыс. кв. км (99,6 % территории области) [5, с. 11]. Самым крупным по численности постоянного населения районом в области является Омский (27,8 % от численности постоянного населения зоны южной лесостепи, 4,6 % от численности постоянного населения области). На последнем месте Боль-шеуковский район (7,6 % от численности постоянного населения северной зоны, 0,4 % от численности постоянного населения области) [5, с. 14].

Специфика региона заключается в высокой дифференциации расселения населения на территории области. Основная часть населения сосредоточена в южной части области с концентрацией в областном центре - городе Омске, где плотность населения на 1 кв. километр составляет 1991,4 человека.

В северных районах области (Большеуков-ском, Знаменском, Седельниковском Тарском, Тевризском, Усть-Ишимском) плотность населения составляет 0,9-11,7 человека на 1 кв. км. Расстояния между населенными пунктами измеряются десятками километров [5, с. 12].

Подобное расселение увеличивает радиусы обслуживания населения, делает недоступными многие социальные услуги (особенно влияет на транспортное, жилищно-коммунальное, медицинское обслуживание).

В 2006 г. указом губернатора Омской области утверждена Стратегия социально-экономического развития Омской области до 2020 г., которой определены стратегические цели региона - формирование эффективной экономической базы, обеспечивающей устойчивое развитие Омской области, последовательное повышение качества жизни населения Омской области.

Для достижения данных стратегических целей во всех районах Омской области разработаны и принимаются комплексные программы социально-экономического развития.

Кроме того, во всех муниципальных образованиях Омской области приняты и реализуются программы демографического развития.

Исходя из этого, демографическое развитие муниципальных районов Омской области в среднесрочном и долгосрочном периоде будет определяться:

- общими социально-экономическими и демографическими координатами региона в рамках геополитических интересов государства;

- объективными особенностями развития территории (географическая, экологическая, этнографическая, климатическая уникальность);

- спецификой региона (дифференциация расселения населения и размещения производительных сил).

Демографическая ситуация в большинстве районов Омской области, начиная с 1993 г., характеризуется сокращением численности населения. За период с 1993 по 2009 г. численность населения области уменьшилась на 162,9 тыс. человек, или на 7,5 % [5, с. 14; 6, с. 9].

В большей степени численность постоянного населения за указанный период сократилась в Усть-Ишимском районе, в меньшей - в Омском районе. Возросла численность населения по состоянию на 1 января 2009 г. в шести районах области [7, с. 5-6].

Анализ демографических показателей районов Омской области показывает сохранение устойчивых тенденций старения населения, т. е. увеличения доли пожилых и старых людей в общей численности населения. По данным Всемирной организации здравоохранения, население территории считается старым, если доля лиц старше 65 лет превышает 7 % от общей численности населения. В Омской области доля населения старше 65 лет по состоянию на 1 января 2009 г. составила 12,3 % [8, с. 6].

Основное влияние на изменение демографического состояния районов оказывает естественное движение населения.

В муниципальных районах естественная убыль населения наблюдается почти повсеместно. В 2009 г. естественный прирост наблюдался лишь в одиннадцати из тридцати двух муниципальных районов - в Азовском, Исилькульском, Любинском, Марьяновском, Москаленском, Нововаршавском, Одесском, Омском, Павлоградском, Полтавском, Русско-Полянском, Таврическом и Шербакульском муниципальных районах [9, с. 8].

Причина - более молодая структура населения районов, которая сформировалась в результате привлечения молодых специалистов и рабочих кадров.

Кроме того, в данных районах сильны национальные традиции многодетной семьи, развит культ материнства (треть населения Азовского района составляют немцы, в Москален-ском районе проживают около 12 % казахов и

11 % немцев, в Нововаршавском - около 20 % казахов, в Одесском треть населения - украинцы, в Полтавском проживает 22 % украинцев и 11 % немцев, в Шербакульском около

20 % - казахи и 11 % - немцы) [10, с. 83, 119, 130, 133, 145, 175].

Основными факторами, обусловившими естественную убыль населения как в целом по Омской области, так и в муниципальных районах, стали:

- сближение параметров рождаемости городского и сельского населения;

- откладывание рождения первого ребенка;

- высокая доля бесплодных браков (до 18 % супружеских пар);

- рост смертности населения, в том числе в трудоспособном возрасте;

- рост заболеваемости по основным классам причин смертности;

- снижение продолжительности жизни.

В районах Омской области, как и в целом по России, характер рождаемости определяется массовым распространением малодетности (1-2 ребенка в семье). Число детей, которые в семье по счету являются третьими, рождается в пределах 6-7 % от общего количества, а 4 и более детей - чуть больше 3 % от общего количества.

Уровень рождаемости в 1,4 раза ниже требуемого для замещения поколений: суммарный коэффициент рождаемости (в среднем число детей, рожденных женщиной в течение жизни) в области в 2008 г. составлял 1,5 рождения на 1 женщину, тогда как для простого воспроизводства населения он должен составлять 2,15 рождения на 1 женщину [5, с. 23].

Одной из основных причин снижения рождаемости в районах является сближение городского и сельского стереотипов количества детей в семье.

Помимо распространения малодетности идет социальный процесс откладывания рождения детей. Результат - меняется возрастная структура женщин, рожающих детей. С 2003 г. увеличивается коэффициент рождаемости (т. е. количество детей на 1000 женщин соответствующего возраста) в группе 25-29 лет [11, с. 81].

Еще одной характерной тенденцией для демографического развития муниципальных районов Омской области является постепенное увеличение общего коэффициента смертности населения. В целом за период 1993-2009 гг. коэффициент смертности населения вырос на 14,3 %: с 11,9 (1993 г.) до 13,6 (2009 г.) на 1000 населения [6, с. 28; 9, с. 9].

Смертность трудоспособного населения -это в основном мужская смертность: от общего числа умерших в трудоспособном возрасте

всего населения мужчины составляют 80 % [5, с. 53].

Одним из основных демографических показателей, применяющихся для характеристики и оценки экономического развития, уровня и доступности медицинской помощи, социальных изменений территории, является показатель младенческой смертности.

За период 1980-2009 гг. в Омской области отмечается общее снижение показателя младенческой смертности в 3,3 раза до уровня 7,1 промилле в 2009 г. [6, с. 75; 9, с. 10].

В разрезе муниципальных образований наибольшие показатели младенческой смертности в 2009 г. отмечены в Омском (13 человек), Калачинском (8 человек), Тарском (7 человек), Исилькульском (6 человек), Москален-ском (6 человек), Таврическом (6 человек), Тю-калинском (6 человек) муниципальных районах [9, с. 10].

Преобладающей причиной младенческой смертности в 2009 г. являются состояния, возникающие в перинатальный период (46 %), и врожденные аномалии, заболевания, тесно связанные со здоровьем матери (29 %) [9, с. 11].

Миграционные потоки при распределении населения по месту проживания формируют рост сельского и снижение городского населения [9, с. 17-18].

Положительное сальдо миграции в 2009 г. отмечается в 8 муниципальных районах Омской области, из них максимальный миграционный прирост приходится на Омский (700 человек), Азовский (423 человека) и Таврический (379 человек). Муниципальные районы зоны северной лесостепи и северной зоны стабильно теряют население в результате миграционного движения, при этом наблюдается отток населения трудоспособного и моложе трудоспособного возраста. Миграционное движение способствует «старению» села и, как следствие, увеличению емкости села в отношении социальных гарантий при одновременном снижении экономической активности и потере трудовых ресурсов [9, с. 19].

Таким образом, анализ демографической ситуации муниципальных районов Омской области позволил выявить ряд характерных тенденций демографического развития, отражающих общие направления развития муниципальных районов субъектов Российской Федерации:

- сокращение численности населения с 1993 г. вследствие естественной убыли населения и миграционного оттока;

- высокая дифференциация расселения населения районов по территории области;

- старение населения районов;

- сокращение средней продолжительности жизни населения;

- малодетный характер рождаемости;

- увеличение количества детей, родившихся вне официального брака;

- общее снижение показателя младенческой смертности;

- сохранение миграционной убыли населения районов.

Определяющими факторами демографических процессов районов как Омской области, так и большинства субъектов Российской Федерации остаются естественная убыль (доля районов с естественной убылью населения

- 59,3 %) и миграционный отток населения (доля районов с миграционной убылью населения - 71,9 %), сохраняющие устойчивый и долговременный характер [9, с. 8, 19].

В связи с принятием Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществлена передача отдельных полномочий органам местного самоуправления, в том числе по формированию и развитию демографической политики, направленной на создание условий для постепенной стабилизации численности населения районов и формирование предпосылок к последующему демографическому росту [4].

Основным компонентом демографической политики РФ, в том числе и муниципальных

районов, являются программы демографического развития. Во всех муниципальных районах Омской области приняты и реализуются данные программы, однако не все из них соответствуют реальной ситуации, учитывают демографическую специфику и имеют практическую направленность на решение приоритетных задач в муниципальных районах.

В связи с тем, что Омская область имеет большую протяженность с севера на юг (более 600 км) и расположена в 4 природно-климатических зонах, что обусловливает различие и особенности в социально-экономическом и демографическом развитии муниципальных районов, при проведении демографической политики и разработке программ демографического развития муниципальных районов необходимо применять дифференцированный подход.

В соответствии с данным подходом предложена демографическая классификация муниципальных районов, в основе которой лежит динамика двух главных параметров, непосредственно влияющих на изменение численности населения - естественного и миграционного прироста (убыли) населения. Она разработана на основе анализа статистических данных демографических показателей за пятилетний период.

Для осуществления анализа полученных группировок муниципальных районов в работе предложена матрица демографического распределения муниципальных районов по квадрантам с заданными характеристиками (рис.).

Миграционный прирост, промилле

I. Естественный прирост Миграционный прирост

Естественный прирост, промилле

IV. Естественный прирост Миграционная убыль

II. Естественная убыль Миграционный прирост

Естественная убыль, промилле

III. Естественная убыль Миграционная убыль

Миграционная убыль, промилле

Рис. Матрица демографического распределения муниципальных районов

Вертикальная ось показывает отношение миграционного прироста (убыли) населения за рассматриваемый период к среднегодовой численности населения, а горизонтальная -разность общих коэффициентов рождаемости и смертности (исчисляются в промилле, т. е. на 1000 человек населения). Данные показатели рассматриваются в динамике за 5 лет с

2005 по 2009 г.

I. К первому квадранту относятся прогрессивные муниципальные районы, в которых отмечается естественный прирост населения, положительное сальдо миграции, в результате чего численность населения данных районов постоянно увеличивается.

II. Ко второму квадранту относятся районы с устойчивым демографическим развитием, для которых характерна незначительная естественная убыль населения, миграционный прирост населения, в результате чего численность населения районов незначительно увеличивается или сохраняется стабильной.

III. К третьему квадранту относятся наиболее депрессивные районы, для которых характерна естественная убыль населения, значительный миграционный отток населения и как результат численность населения районов резко снижается.

IV. К четвертому квадранту относятся депрессивные районы, в которых отмечается незначительный естественный прирост населения, миграционный отток населения, в результате чего численность населения районов постепенно снижается. Кроме того, для районов данной классификационной группы характерно увеличение доли пожилых и старых людей в населении, т. е. демографическое старение населения. Оно является результатом длительных демографических изменений, сдвигов в характере воспроизводства населения, в рождаемости и смертности и их соотношении, а также миграции. Старение населения порождает новые требования к социальному обеспечению и медицинскому обслуживанию пожилых и старых людей. Увеличение их доли на фоне сокращающейся абсолютно и относительно численности экономически активного населения ведет к росту демографической нагрузки, создает дополнительные трудности в их пенсионном обеспечении.

Данная матрица является практическим инструментом для классификации муниципальных районов в зависимости от их демографического развития.

Таким образом, выделены 4 группы муниципальных районов: прогрессивные, с ус-

тойчивым демографическим развитием, депрессивные и наиболее депрессивные районы.

Затем на основе данной классификации определены приоритетные задачи в демографическом развитии районов каждой классификационной группы.

К приоритетным задачам демографического развития районов прогрессивной группы следует отнести поддержание существующего уровня естественного и миграционного прироста населения, что обеспечивает стабильный рост численности населения данных районов на протяжении ряда лет. Для районов устойчивой группы важнейшей задачей является необходимость снижения высокого уровня смертности и как следствие изменение естественной убыли населения на естественный прирост. В наиболее депрессивных районах необходимо выделить в качестве приоритетных задач необходимость повышения показателей рождаемости, значительного снижения показателей смертности, а также обратить самое пристальное внимание на отрицательное сальдо миграции, характерное для районов данной группы. А к приоритетным задачам демографического развития депрессивных районов следует отнести проблему миграционного оттока населения, которая является главной причиной сокращения численности населения районов данной группы.

Об эффективности реализации данных программ за период с начала их принятия в

2006 г. и по 2009 г. можно судить по проведенному анализу динамики важнейшего демографического показателя - численности населения, учитывающего изменения естественного и миграционного движения населения. В 26 районах Омской области отмечается снижение численности населения за указанный период (в том числе резкое снижение - в 10 районах Омской области) и лишь в 6 муниципальных районах Омской области продемонстрирован рост численности населения, что составляет 18,8 % от общего количества районов Омской области [7; 12; 13; 14].

С использованием экстраполяционного метода, т. е. распространив установившиеся тенденции демографического развития муниципальных районов на будущий период, сделаны перспективные расчеты численности населения муниципальных районов Омской области на следующие семь лет до 2015 г. Неизменность мер проводимой в муниципальных районах демографической политики приведет к снижению общей численности населения районов области на 26,3 тыс. человек, что со-

ответствует в настоящее время численности целого района (Нововаршавский муниципальный район [7, с. 6]).

В целях улучшения демографической ситуации полученные данные позволили разработать комплекс мер по совершенствованию демографической политики для каждой классификационной группы районов с учетом особенностей и выявленных приоритетных направлений их демографического развития.

Таким образом, муниципальные районы Омской области обладают типичными для большинства районов субъектов Российской Федерации параметрами демографического развития. Несмотря на то, что каждый муниципальный район уникален по многим демографическим характеристикам, по вполне определенным параметрам многие районы сходны и образуют те или иные типы территорий. Сходство районов не умаляет их оригинальности, но позволило, вычленяя общие черты, разработать для них единый комплекс мер совершенствования демографической политики, который может быть использован муниципальными районами субъектов Российской Федерации, находящимися в сходных социально-демографических условиях.

1. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 18.02.2008. - ИКЬ:

http://www.kremlin.ru

2. Белова В.А. Региональная демографи-

ческая политика и задачи географии 24.04.2008. - иКЬ: www.eduhmao.ru/fatwire/

SparkData/bin/polytika.pdf

3. Закон Омской области «О границах и статусе муниципальных образований Омской области» от 30 июля 2004 г. № 548-ОЗ // Правовая справочно-информационная система «Консультант Плюс».

4. Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Правовая справочно-информационная система «Консультант Плюс».

5. Демографический ежегодник: Стат. сб.

- Омск: Омскстат, 2009. - 95 с.

6. Демографический ежегодник Омской области: Стат. сб. - Омск: Омскоблкомстат, 2001. - 108 с.

7. Численность населения Омской области на 1 января 2009 г.: Стат. бюллетень. -Омск: Омскстат, 2009. - 12 с.

8. Возрастно-половая структура населения Омской области на 1 января 2009 г.: Стат. бюллетень. - Омск: Омскстат, 2009. - 34 с.

9. Естественное движение и миграция населения Омской области в январе - декабре 2009 г.: Стат. бюллетень. - Омск: Омскстат, 2010. - 22 с.

10. Национальный состав населения Омской области: стат. сборник. - Омск: Омскстат, 2005. - 183 с.

11. Гокова О.В. Здоровье населения как фактор демографического развития Омской области (проблемы и перспективы) // Проблемы демографии, медицины и здоровья населения России: история и современность: сб. статей IV Междунар. науч.-практ. конф. - Пенза: РИО ПГСХА, 2007. - С. 80-82.

12. Численность населения Омской области на 1 января 2006 г.: Стат. бюллетень. -Омск: Омскстат, 2006. - 8 с.

13. Численность населения Омской области на 1 января 2007 г.: Экспресс-информация. - Омск: Омскстат, 2007. - 4 с.

14. Численность населения Омской области на 1 января 2008 г.: Стат. бюллетень. -Омск: Омскстат, 2008. - 11 с.