К вопросу о системе оценки деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел

Т.М. Занина, Л.К. Ильченко

кандидат юридических наук, профессор

К ВОПРОСУ О СИСТЕМЕ ОЦЕНКИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ВНЕВЕДОМСТВЕННОЙ ОХРАНЫ ПРИ ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ THE QUESTION ON SYSTEM OF THE ESTIMATION OF NON-DEPARTMENTAL SUBDIVISION ACTIVITY BY THE LAW ENFORCEMENT AGENCIES OF THE INTERIOR

В статье рассматриваются отдельные вопросы использования системы оценки деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел, утвержденной приказом МВД России от 19.01.2010 г. № 25. Предлагается авторское понятие такой системы и возможные пути ее совершенствования.

In this article are considered some questions of system use of the estimation of non-departmental subdivision activity by law enforcement agencies of interior, confirmed by the order of the Russian Ministry of the Interior from 19.01.2010 № 25. The author concept of such system and possible ways of its perfection is offered.

Приоритетной целью проводимой в настоящее время в нашей стране административной реформы является повышение эффективности и совершенствование деятельности органов внутренних дел.

Одним из направлений такого совершенствования Президент России Д.А. Медведев своим указом от 24 декабря 2009 года [1] определил формирование научно обоснованной системы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации. Безусловно, говорить об эффективности или неэффективности деятельно -сти можно, лишь оценив эту деятельность.

Во исполнение данного указа в МВД России был подписан приказ от 19.01.2010 г. № 25 «Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, отдельных подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности и органов предварительного расследования» (далее по тексту — приказ) [2], утвердивший систему оценки деятельности органов внутренних дел, их отдельных служб и подразделений (ранее действовавший приказ МВД России от 5 августа 2005 г. №650 утратил силу).

Ввиду отсутствия в нормативных правовых актах, регулирующих оценку деятельности органов внутренних дел, понятия такой оценки, ее системы и составляющих, считаем возможным и целесообразным предложить свое видение ука-занных категорий.

Воспользовавшись трактовкой понятий «система», «оценка» и «деятельность», предложен -ных С.И. Ожеговым и Н.Ю. Шведовой [3], мож-

но определить систему оценки деятельности как форму организации мнения об уровне (результа -тивности) работы.

Согласно приказу, использование системы оценки деятельности осуществляется с целью «оперативного получения информации об эффективности выполнения задач, стоящих перед органами внутренних дел, своевременного выявления и устранения недостатков» [2] в их деятельности.

Таким образом, система оценки деятельности органов внутренних дел представляет собой совокупность методов, используемых с целью опе -ративного получения объективной, полной и достоверной информации о качестве и результатах работы органов внутренних дел для даль -нейшего принятия управленческих решений, направленных на своевременное выявление и устранение недостатков в деятельности органов внутренних дел, а также повышение эффективности и результативности такой деятельности.

Не ставя целью рассмотрение системы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации в целом, остановимся на анализе оценки деятельности одного из подразделений милиции общественной безопасности — службы вневедомственной охраны при органах внутренних дел.

Безусловно, с утверждением новой оценки деятельности подразделений вневедомственной охраны можно говорить о достижении некото -рых положительных результатов в решении за -дач по формированию требуемой Президентом РФ научно обоснованной системы оценки такой деятельности.

На наш взгляд, ранее невозможно было судить об эффективности или неэффективности деятельности подразделения вневедомственной охраны по отдельным показателям, предусмотренным ныне не действующим приказом МВД России от 5 августа 2005 г. № 650 [4].

В соответствии с этим приказом, например, результативность профилактической деятельно -сти подразделения напрямую зависела от имеющихся у дознавателя, следователя или суда оснований полагать, что лицо, задержанное сотрудниками подразделения вневедомственной охра -ны по подозрению в совершении преступления, может скрыться, продолжить заниматься преступной деятельностью или иным способом воспрепятствовать производству по уголовному делу (показатель «Количество лиц, задержанных сотрудниками охраны по подозрению в совершении преступлений, к которым применена одна из мер пресечения, предусмотренных гл. 13 УПК РФ» [4]), или от того, совершаются ли преступ -ные действия в отношении объектов, находя -щихся под охраной подразделений вневедомственной охраны, то есть необходим сам факт посягательства на охраняемый объект (показатель «Выявлено преступлений в отношении охраняе -мого имущества, по которым возбуждены уголовные дела» [4]).

Также, по нашему мнению, вызывала сомнение оправданность выбора для оценки эффективности деятельности подразделения вневедомственной охраны показателя «Объем осуществленных мероприятий» со следующими индикаторами: «перечислено доходов в федеральный бюджет на основе договоров в расчете на один объект охраны (объекты, квартиры, места хранения личного имущества граждан)» и «начислено доходов за охрану имущества юридических и физических лиц, а также иные виды охранной деятельности в расчете на одну единицу штатной численности» [4].

Нами полностью разделяется суждение, вы -сказанное еще в 2005 году первым заместителем начальника организационно-инспекторского де-партамента МВД России генерал-майором милиции В. Волынским, согласно которому «повышение эффективности работы органов внутренних дел во многом определяется правильностью вы -бора критериев их оценки» [5]. Формирование научно обоснованной системы оценки, на наш взгляд, безусловно, должно начинаться с формулирования аргументированных, логичных и рациональных показателей.

В этой связи убедительным представляется мнение Ю.Е. Аврутина, который критериями отбора показателей назвал их способность: а) отражать реальные результаты, полученные на основных направлениях деятельности органов внутренних дел; б) отражать причинно-следственные зависимости между деятельностью органа внутренних дел и явлениями, принимаемыми в качестве ре-

зультатов этой деятельности; в) стимулировать творческую и деловую активность личного состава; г) характеризовать вклад служб и отдельных сотрудников в решение общесистемных задач; д) обеспечивать сравнение соответствующих показателей между собой как в пространстве, так и во времени; е) отражать в измеряемой форме качественные характеристики функционирования органа внутренних дел в целом, его служб, подразделений и отдельных сотрудников [6].

Для определения эффективности применения установленных приказом МВД России от

19.01.2010 г. № 25 показателей считаем уместным привести положения этого приказа, касаю -щиеся подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел.

Согласно указанному нормативному акту [2] показателями эффективности деятельности подразделений вневедомственной охраны при орга -нах внутренних дел выступают:

1) стопроцентное и выше выполнение установленного задания по сбору доходов федераль -ного бюджета от взимания платы за услуги, предоставляемые на договорной основе подразделе -ниями вневедомственной охраны по охране имущества юридических и физических лиц;

2) снижение уровня или полное отсутствие дебиторской задолженности;

3) увеличение количества объектов, находящихся под охраной подразделений вневедомственной охраны;

4) увеличение или стопроцентное количество объектов, вошедших в перечень объектов, подлежащих обязательной охране подразделениями милиции вневедомственной охраны, находящихся под вневедомственной охраной;

5) увеличение количества квартир и других мест хранения личного имущества граждан, на -ходящихся под охраной подразделений вневе-домственной охраны;

6) увеличение количества преступлений, выявленных сотрудниками подразделений вневе -домственной охраны, по которым возбуждены уголовные дела;

7) увеличение количества лиц, задержанных сотрудниками подразделений вневедомственной охраны за совершение (по подозрению в совершении) преступлений;

8) увеличение количества лиц, задержанных сотрудниками подразделений вневедомственной охраны за совершение административных правонарушений;

9) отсутствие краж, допущенных из охраняемых объектов, квартир, иных мест хранения личного имущества граждан.

Несомненным достоинством, по нашему мнению, в выборе показателей, используемых для оценки деятельности подразделений вневе -домственной охраны, является показатель коли -чества объектов, квартир и других мест хранения

личного имущества граждан, находящихся под охраной подразделений вневедомственной охра -ны. Ранее подразделения оценивались лишь по количеству объектов, оснащенных средствами охранно-пожарной сигнализации и подключенных на пульты централизованного наблюдения, что не в полной мере характеризовало реальные результаты, полученные по одному из основных направлений деятельности службы.

Помимо этого, отражение вклада службы в решение общемилицейских задач, таких как вы -явление сотрудниками подразделений вневедом-ственной охраны преступлений, а равно пресечение административных правонарушений и, соответственно, задержание лиц, их совершивших, в качестве показателя эффективности деятельности подразделения, абсолютно аргументированно.

Еще одним, на наш взгляд, положительным моментом системы оценки, утвержденной прика -зом № 25, является отказ от применения необоснованных показателей, имеющихся в приказе № 650, о которых мы упоминали ранее.

Наряду с этим, считаем, что говорить об исполнении указания Президента России о формировании научно обоснованной системы оценки, преждевременно. Несмотря на все заслуживаю -щие внимания новации, система оценки деятель -ности подразделений вневедомственной охраны, утвержденная приказом МВД России от

19.01.2010 г. № 25, не лишена недостатков и требует значительного совершенствования.

Новый приказ, по заявлению министра внутренних дел Р.Г. Нургалиева, «должен был максимально отойти от валовых показателей и тех предпосылок, которые создавали... пресловутую палочную систему» [7].

Однако, равно как и в приказе № 650, новая система оценки деятельности подразделений вневедомственной охраны использует индикато -ры в цифровом выражении в сравнении с показателями предыдущего года.

В приказе сохранено правило, согласно которому подразделения вневедомственной охраны не могут снизить количество выявленных преступлений, по которым возбуждены уголовные дела, равно как и количество лиц, задержанных за совершение (по подозрению в совершении) преступления или за совершение административного правонарушения, по сравнению с анало -гичным периодом прошлого года, если хотят получить положительную оценку своей деятель -ности, иными словами, подразделения должны повышать по сравнению с аналогичным периодом прошлого года количественный показатель результатов деятельности по указанным направлениям деятельности. А это не что иное, как «пресловутая палочная система».

Основой существующей системы оценки деятельности подразделений вневедомственной охраны является статистическая отчетность, под кото-

рой мы понимаем форму организации статистического наблюдения, содержащую совокупность цифровых сведений, характеризующих состояние оперативно-служебной деятельности подразделений органов внутренних дел, и выражаемую в виде установленных ведомственными правовыми актами отчетных документов, подписанных лицами, ответственными за своевременность и достоверность указываемых в них сведений.

Нельзя не согласиться с мнением Н. Шны -ренковой, что количественные показатели явля -ются наиболее распространенными критериями оценки деятельности в связи с тем, что это самый понятный, самый объективный и самый прямой способ оценки, при котором подразделения оцениваются на основе достигнутых результатов [8].

Вместе с тем, в большей мере нами поддерживается мнение А.П. Ипакяна о том, что «нель -зя преувеличивать роль и значение формальноколичественных показателей, которые в силу их ограниченных возможностей способны выполнять лишь вспомогательную функцию информационного обеспечения, а не служить основанием конструкции всей системы оценки» [9].

Полагаем, что система оценки деятельности должна основываться не на системе отчетности. Она не должна быть нацелена на закрепление результата. Целью оценки должен стать сам процесс работы подразделения.

В этой связи вызывает сомнение обоснованность применения для определения эффективно -сти деятельности подразделения такого показа -теля, как, например, количество объектов, во -шедших в перечень объектов, подлежащих обязательной охране подразделениями милиции вневедомственной охраны, находящихся под вневедомственной охраной, в соответствии с распоряжением Правительства Российской Фе-дерации от 02.11.20009 № 1629-р [10], утвердившим «Перечень объектов, подлежащих обязательной охране подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутрен-них дел». Название распоряжения говорит само за себя, и увеличение количества таких объектов по сравнению с аналогичным периодом прошлого года (равно как их стопроцентное нахождение под охраной), а следовательно, и эффективность деятельности подразделения вневедомственной охраны в данном направлении, на наш взгляд, в самой меньшей степени зависит от результатов деятельности самого подразделения.

Полагаем также, что не совсем справедливо судить об эффективности деятельности подраз-деления без конкретизации вида принятого под охрану объекта. Поясним нашу точку зрения. Согласно действующей системе оценки, об эффективности деятельности подразделения свиде -тельствует принятие под охрану минимум одного объекта по сравнению с аналогичным показателем прошлого года, будь то банк или торговая

палатка. При этом и до ходы, перечисляемые в бюджет России за охрану этих объектов, и задей -ствованные в осуществлении этой охраны ресурсы (людские и технические), и, наконец, уровень престижа охраняемого объекта в глазах населе-ния различные.

В этом случае в основу оценки деятельности должна быть положена общественная значи-мость принимаемого под охрану объекта; его материальная составляющая, например доход, получаемый за оказание услуг по охране; методы привлечения объектов под охрану. При таком подходе не должна снижаться оценка подразде -ления, принявшего под охрану, например, только один объект по сравнению с двумя в аналогичном периоде прошлого года, тогда как этот один объект — банк, оборудованный минимум двумя рубежами охраны, а в прошлом году — два торговых павильона, оборудованных кнопками экс -тренного вызова милиции.

Такой подход уже использовался ранее в подразделениях МВД России. Например, в де-партаменте экономической безопасности оценка деятельности подразделения не снижалась, когда преступлений раскрыто меньше, чем в прошлом году, если эти раскрытые преступления оказывались резонансными [11].

В соответствии с приказом МВД России от

19.01.2010 г. № 25, деятельность подразделений вневедомственной охраны оценивается по двухбалльной шкале — «удовлетворительно» и «не -удовлетворительно», что, по нашему мнению, не является объективным показателем работы подразделения.

При изучении мирового опыта О.З. Клуши -ным был отмечен подход к оценке положения дел в правоохранительных структурах Бразилии, где «каждое раскрытое дело или завершенное расследование (при наличии подозреваемого) оценивается в 14 баллов, а нераскрытое дело — в 2 балла, полученный ордер на арест — 8 баллов, а на обыск — 4 балла и т.д.»[12].

Считаем возможным и целесообразным применение аналогичной методики и при оценке деятельности подразделений вневедомственной охраны. Так, например, различны по своей зна -чимости задержание лица нарядом вневедомственной охраны по «горячим следам» за совершение, положим, разбоя, или задержание лица, « попадающего под ориентировку» за совершение ху лиганства. На наш взгляд, логично, что такая деятельность должна оцениваться по-разному.

Полагаем также, что необходимо разработать систему оценки деятельности, которая бы позволила сопоставлять результативность деятельности подразделений со способами достижения этих результатов и их вкладом в решение основных задач подразделений вневедомственной охраны.

Помимо этого, при подходе к организации системы оценки деятельности подразделений

вневедомственной охраны целесообразно подхо -дить дифференцированно к работе разных подразделений, для чего установить «стандарты» результативности деятельности конкретного подразделения. Мы ни в коем случае не предлагаем сравнивать результаты работы подразделе -ний для организации социалистического соревнования между ними.

Поясним. К примеру, два разных подразде -ления приняли под охрану по три квартиры по сравнению с аналогичными показателями прошлого года, при этом в зоне ответственности одного подразделения всего 1000 квартир, а другого — 100. На наш взгляд, показатели последнего свидетельствуют о большей эффективности его деятельности.

Считаем целесообразным осуществлять оценку деятельности подразделения в направлении принятия объектов, квартир и иных мест хранения личного имущества граждан под охра -ну с учетом общего количества таких объектов, находящихся в зоне ответственности конкретно -го подразделения, причем данные такого характера в обязательном порядке есть в соответствующих органах исполнительной власти.

Определенным шагом в таком направлении можно рассматривать появление в системе оценки деятельности подразделений вневедомственной охраны, по сравнению с ранее действовавшей (утвержденной приказом МВД России № 650), показателя количества объектов, вошедших в перечень объектов, подлежащих обязательной охране подразделениями милиции вневедомственной охраны, находящихся под вневедомственной охраной. Установить количество таких объектов труда не составит, а процентное соотношение количества принятых таких объектов к их стопроцентному количеству, да еще и по сравнению с прошлым годом, даст возможность судить об эффективности деятельности подраз-деления.

Таким образом, небезосновательно мнение

О.З. Клушина, который предлагает задуматься о дифференциации оценочных систем в зависимости от условий, в которых работают органы внутренних дел Российской Федерации [12].

Приведенные примеры и возможные варианты совершенствования системы оценки деятель -ности подразделений вневедомственной охраны демонстрируют необходимость внесения в нее кардинальных изменений.

Нами в полной мере поддерживается мнение В.Ю. Касьяна, полагавшего, что «формальный, ограниченный характер действующей системы оценки не позволяет объективно оценить соответствие содержания и качества правоохрани-тельной деятельности ее подлинному назначению и изменяющимся возрастающим потребностям общества» [13].

Уверены, что для создания критериев оценки деятельности, отвечающих научным требованиям и запросам реформируемой практики, необходимо к их разработке привлекать наиболее грамотных специалистов подразделений вневе -домственной охраны, экспертов общественных организаций, представителей научной сферы, а также независимых политологических центров. Только после такого совместного творчества можно рассчитывать на появление действитель -но аргументированной, логичной и рациональ-ной системы оценки деятельности подразделе -ний вневедомственной охраны при органах внутренних дел, позволяющей с максимальной долей истины судить об эффективности работы подразделения.

ЛИТЕРАТУРА

1. О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Феде -рации: указ Президента России от 24.12.2009 г. № 1468//Российская газета. — 2009. — 28 дек.

2. Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, отдель-ных подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности и органов предварительного расследования: приказ МВД России от 19.01.2010 г. № 25 // СПС «Консуль-тант Плюс», 2010.

3. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. — М.: Издательство: А ТЕМП, 2008. — 944 с.

4. Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, отдель -ных подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности, органов предварительного расследования и органов внутренних дел на транспорте: приказ МВД России от 5 августа 2005 г. №650 (документ утратил силу) // СПС «Консультант Плюс», 2010.

5. Брифинг: система оценки деятельности

органов внутренних дел //ОХРАНА. Интернет-газета о безопасности. — 26.10.2005 [Электронный ресурс]. — Режим доступа:

http://www.oxpaha.ru /safenews_19_16301 — (дата обращения: 01.07.2010).

6. Аврутин Ю. Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел (Государственно-правовые, социальные и организационные аспекты изучения, оценки, проектирования): дис. . д-ра юрид.наук: 12.00.02. — Спб, 1998. — 470 с.

7. МВД поменяло критерии оценки работы

милиции // Официальный сайт Агентства «Ин-терфакс». — 21.01.2010 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.interfaxru

/news.asp? id=119891 (дата обращения:

01.07.2010).

8. Л. Шныренкова. Стандарты совершенства или разработка критериев оценки деятельности

персонала//Управление персоналом. — 2005. — №14. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.jobway.ru/articles/? id=111 (дата обращения: 03.07.2010).

9. Ипакян А. П. Оценка эффективности дея-

тельности органов внутренних дел в механизме их реформирования// Труды академии управле-ния МВД России. — 2007. — № 4 [Электронный ресурс] режим доступа: http:// jur-

nal.amvd.ru/indviewst.php?stt =74&SID= (дата

обращения 03.07.2010).

10. Перечень объектов, подлежащих обязательной охране подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел: распоряжение Правительства Российской Федерации от 02.11.20009 № 1629-р// Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 45. — Ст. 5397.

11. Официальный сайт Главного управления

внутренних дел по Пермскому краю [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://

www.guvd.perm.ru/press-centre/ articles/ ?artid=545 (дата обращения: 04.07.2010).

12. Клушин О. З. Практика оценки эффективности деятельности правоохранительных структур зарубежных стран и возможности ее адаптации в Российской Федерации// Труды ака -демии управления. — 2007. — № 4 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http:// jur-nal.amvd.ru/ indviewst.php?stt=74&SID= (дата обращения: 03.07.2010).

13. Касьян В.Ю. Оценка организации правоохранительной деятельности органов внутрен -них дел (вопросы методологии): автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.11. — Москва: Академия управления МВД России, 2007. — С. 9.