О некоторых проблемах предоставления прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения без проведения процедуры торгов

Е.А. Сухова

О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ ИЗ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ БЕЗ ПРОВЕДЕНИЯ ПРОЦЕДУРЫ ТОРГОВ

E.A. Sukhova

ABOUT SOME PROBLEMS OF PROVIDING THE RIGHTS TO THE LAND PLOTS FROM LANDS OF AGRICULTURAL PURPOSE WITHOUT THE AUCTION

В связи с социально-экономической значимостью земель сельскохозяйственного назначения проблемы их охраны и эффективного вовлечения в экономический оборот всегда остаются актуальными. Как справедливо отмечает Ф.П. Румянцев, в настоящее время эти проблемы приобретают особенно острый характер, обусловленный падением уровня сельскохозяйственного производства на фоне оставления без использования более чем 10 млн га сельскохозяйственных угодий, нарушением устойчивости землепользования1.

В целях обеспечения развития земельных отношений в стране распоряжением правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р утверждены Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2017 годы2. Главными задачами государственной политики провозглашены эффективность использования земель, их охрана при обеспечении продовольственной безопасности страны, а одним из основных направлений — совершенствование порядка предоставления земельных участков гражданам и организациям.

По общему правилу при совершении сделок с земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее — Закон об обороте) (в ред. от 29 июня 2012 г. № 96-ФЗ)3 предусматривает требование об обязательности проведения торгов. Торги здесь выступают гарантом справедливого доступа к приобретению земель сельскохозяйственного назначения.

В то же время в случаях, предусмотренных пп. 2, 4, 5 и 7 ст. 10 Закона об обороте, законодатель допускает возможность предоставления земельных участков без проведения торгов с тем, чтобы обеспечить либо их вовлечение в оборот, либо экономически выгодное использование. Данные исключения из общего правила вполне обоснованы, однако при их реализации на практике возникает немало вопросов и проблем. Так, без торгов земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения может быть предоставлен заинтересованному лицу в порядке, установленном ст. 34 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ), если имеется только одно заявление о предоставлении земельного участка, при усло-

© Сухова Елена Александровна, 2013

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: Suhova-elena@yandex.ru 211

вии заблаговременной публикации сообщения о наличии свободного земельного участка, при условии, что в течение месяца с момента опубликования сообщения не поступили иные заявления (абз. 1 п. 2 ст. 10 Закона об обороте). Основная проблема при толковании данной нормы на практике заключается в наличии в ней указания на ст. 34 ЗК РФ, которая регулирует порядок предоставления земельных участков только гражданам. В связи с этим, если подается только одна заявка на предоставление земельного участка в аренду от любой коммерческой или некоммерческой организации, встает вопрос: «Можно ли ей предоставить такой участок без торгов?» Ответ, безусловно, должен быть утвердительным.

Однако на практике суды признают такие договоры недействительными, обосновывая это тем, что юридическим лицам не может быть предоставлен земельный участок в порядке, упоминаемой в п. 2 ст. 10 Закона об обороте ст. 34 ЗК РФ. Так, в одном из решений было указано, что данная статья регулирует вопросы предоставления земель только гражданам. Однако в тексте ст. 10 Закона об обороте упоминаются и юридические лица, которые могут получить информацию о предоставляемых земельных участках. Исходя из этого, если юридическое лицо заинтересовано в получении земельного участка для целей, не связанных со строительством, оно может получить такую информацию, но ему не может быть предоставлен земельный участок на основании комментируемой статьи4.

Такое толкование статьи представляется неверным. Статья 10 указанного Закона регулирует порядок предоставления и гражданам, и юридическим лицам в собственность или аренду земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности; а в п. 2 этой статьи указаний на то, что он распространяется только на граждан, не ? содержится; отдельного пункта, регулирующего случаи, когда имеется только одна заявка на предоставление в аренду земельного участка от юридического лица, | также в статье нет. Исходя из этого, п. 2 ст. 10 распространяется на любых лиц,

1 претендующих на получение из государственной или муниципальной собствен-| ности земельных участков, а значит ссылка в нем на ст. 34 ЗК РФ не уместна.

го

| Другая проблема при реализации на практике п. 2 ст. 10 Закона об оборо-

| те — несоблюдение компетентными органами порядка заблаговременного ин-

| формирования о наличии предлагаемых земельных участков. Так, признавая

2 недействительным распоряжение комитета о предоставлении обществу в аренду ° земельного участка, суд исходил из того, что в нарушение требований п. 2 ст. 10 « данного Закона доказательств опубликования объявления о готовящемся предо-| ставлении земельного участка комитетом не представлено, в связи с чем отсут-е ствие предусмотренного Законом информирования об имеющихся земельных 1 участках влечет нарушение законных прав и интересов неограниченного круга

0

° лиц, поскольку они лишаются возможности своевременно обратиться с заявкой

(Го

¿5 о предоставлении им свободного земельного участка5.

1 Право на приобретение в собственность земельного участка без торгов принад-I лежит также арендаторам такого участка. Это право возникает у них по истечении 3-х лет с момента заключения договора аренды при условии надлежащего использования этого земельного участка (п. 4 ст. 10 Закона об обороте). При применении данной статьи следует обратить внимание на то, что основанием для отказа арендатору в приобретении земельного участка могут быть только два условия: неистечение трехлетнего срока и ненадлежащее использование земельного

212

участка. Несоблюдение арендатором других условий не служит препятствием для

выкупа такого участка. Так, признавая незаконным постановление исполкома об отказе в предоставлении в собственность заявителю земельного участка и обязывая исполком устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, суд, руководствуясь п. 4 ст. 10 Закона об обороте, пришел к выводу, что заявитель пользовался испрашиваемым земельным участком на праве аренды, в подтверждение использования земельного участка представлены сведения об итогах сева под урожай, о сборе урожая сельскохозяйственных культур, следовательно, заявитель имел право на обращение в уполномоченный орган с заявлением о приобретении этого участка в собственность, но последний ему в этом отказал. Положенный в обоснование для отказа довод исполкома о том, что заявитель не обеспечил своевременное поступление арендных платежей, судом справедливо был признан несостоятельным, так как несвоевременная уплата арендных платежей не предусмотрена законодательством в качестве основания для отказа в предоставлении в собственность земельного участка6.

Также Законом об обороте предусмотрены случаи приобретения в собственность либо в аренду земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения некоторыми субъектами предпринимательской деятельности по льготным ценам без торгов. Так, исключительное право на период 3 мес. с момента государственной регистрации права муниципальной собственности на земельный участок, выделенный в счет земельных долей, на приобретение такого земельного участка в собственность либо в аренду без торгов предоставлено сельскохозяйственной организации или крестьянскому (фермерскому) хозяйству, использующим земельный участок. При этом цена такого земельного участка устанавливается в размере не более 15 % его кадастровой стоимости, а арендная ш плата — в размере 0,3 % его кадастровой стоимости (п. 5.1. ст. 10). н

Основную проблему в правоприменительной практике при реализации данной С

а

нормы вызывает вопрос: «Какими документами сельскохозяйственная организа- т

о

ция должна подтвердить органу местного самоуправления факт использования к

о

земельного участка сельскохозяйственного назначения, чтобы воспользоваться о' возможностью приобрести его, минуя торги?» |

Введение законодателем понятия «сельскохозяйственная организация, ис- в

пользующая земельный участок», обусловлена необходимостью гарантировать |

о

непрерывность осуществления сельскохозяйственной деятельности тем организа- Ю циям и крестьянским (фермерским) хозяйствам, которые реально обрабатывают и земельные участки, находящиеся в общей собственности. При этом толкование с

к

данной нормы приводит также к выводу о том, что само использование должно а быть законным, имеющим надлежащее правовое основание. Иное толкование Л означало бы фактическое предоставление преимущественного права на приоб- | ретение земельной доли лицам, использующим земельный участок помимо воли • участников долевой собственности. 33

Таким образом, организация, претендующая на приобретение земельного ^ участка, должна иметь документ, подтверждающий право на его использование. § Таким документом, во-первых, может быть договор аренды земельных долей, заключенный в соответствии с действующим на момент заключения договора законодательством, с гражданами-собственниками земельных долей.

До момента вступления в законную силу Закона об обороте довольно большое количество граждан распорядились своими земельными долями, заключив договоры их аренды с сельскохозяйственными организациями. Как правило, 213

такие договоры заключались с множественностью лиц на стороне арендодателя, что не противоречило действующему в то время законодательству. При этом фактического выделения арендуемого земельного участка на местности не производилось. Впоследствии в ст. 16 Закона об обороте было закреплено, что такие договоры аренды должны быть приведены в соответствие с правилами Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ) в установленные сроки. Окончательная дата истечения срока была установлена на 27 января 2011 г.

В настоящее время договоры аренды земельных долей, заключенные до 28 января 2003 г., не приведенные в соответствие с ГК РФ и п. 2 ст. 9 Закона об обороте, не соответствуют законодательству. В то же время наличие таких договоров аренды земельных долей может подтвердить факт правомерности реального использования сельскохозяйственной организацией земельного участка и наличие у нее преимущественного права на приобретение земельной доли у органа местного самоуправления вне процедуры торгов.

Другими документами, подтверждающими факты использования сельскохозяйственной организацией или крестьянским (фермерским) хозяйством земельных участков, могут быть признаны следующие:

акты обследований земельных участков, проводимых специалистами муниципального земельного контроля (например, сельской администрацией);

справки управления сельского хозяйства администрации муниципального района и др.

В обоснование возможности принятия таких документов на практике приводятся следующие доводы: «Действия сельскохозяйственной организации по фактиче-а скому использованию (с соблюдением целевого назначения) земельных участков, ? находящихся в долевой собственности, осуществлению мероприятий по охране а. земель и уплате земельного налога за эти участки (выполнение основных обязан-| ностей собственника) можно квалифицировать как действия в чужом интересе I (ст. 980-989 ГК РФ) — в интересе участников долевой собственности, проживающих I за пределами муниципального района, в котором находится данный земельный уча-

го

| сток, и не выполняющих вышеперечисленные обязанности. Если лицо, в интересе

| которого предпринимаются действия без его поручения, впоследствии одобрит эти

| действия, к отношениям сторон в дальнейшем применяются правила о договоре,

§ соответствующем характеру предпринятых действий (ст. 982 ГК РФ)»7.

° Таким образом, льготный порядок отчуждения органами местного самоуправ-

£ ления земельных участков, сформированных за счет выдела земельных долей,

| создает преимущества для сельскохозяйственных организаций и крестьянских

I (фермерских) хозяйств, однако, если вспомнить о том, что образованы такие

1 земельные участки из неиспользуемых земель и земель худшего качества, нео

° вольно возникает вопрос о заинтересованности названных лиц в их приобрете-

(ТО

¿5 нии, тем более по такой высокой цене. В связи с этим «надежды» законодателя I вовлечь в оборот без проведения торгов худшие земли в данном случае могут не | оправдаться, а значит, данная цель должна реализовываться другими способами.

В рамках исследования проблемы хотелось бы обратить внимание еще на один вопрос, возникший на практике. В частности, имеют ли право сельскохозяйственные организации и КФХ, использующие земельный участок, на приобретение без торгов земельных участков, выделенных в счет невостребованных земельных долей, оформленных в собственность субъекта РФ до 1 июля 2011 г., 214 но впоследствии переданных в муниципальную собственность? Так по одному из

дел сельскохозяйственная организация (ЗАО), отстаивая свое право на решение данного вопроса в свою пользу, приводила следующие доводы:

спорные земельные участки по своей природе являются выделенными в счет невостребованных земельных долей, несмотря на то, что в собственность муниципального района они перешли из собственности субъекта РФ;

ЗАО открыто на протяжении всей своей деятельности пользуется земельными участками, выделенными в счет невостребованных земельных долей;

проведение аукциона по предоставлению участков в аренду может привести к тому, что аукцион выиграет организация, не намеренная обрабатывать земельные участки, а преследующая лишь цель передачи их ЗАО в субаренду;

ЗАО считает, что спорные земельные участки являются участками, выделенными в счет невостребованных земельных долей и на них в полной мере распространяются правила п. 5.1 ст. 10 Закона об обороте.

Однако суд на данные доводы справедливо указал, что Закон об обороте не содержит правила о наличии преимущественного права сельскохозяйственной организации, обрабатывающей земельные участки, на получение их в аренду без проведения торгов в случае возникновения права муниципальной собственности не в результате выдела земельных долей, ранее находящихся в муниципальной собственности, а по иным основаниям (в данном случае в результате поступления в муниципальную собственность земельных участков из собственности субъекта РФ)8.

Действительно, несмотря на то, что спорные участки по своей природе являются выделенными в счет невостребованных земельных долей, на сегодняшний день не установлено единого правового регулирования порядка предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, приобретенных по разным основаниям (в результате выдела участка за счет земельных с долей, находящихся в муниципальной собственности, и приобретенных от дру- к гого публичного образования). Данный факт не позволил суду принять решение р в пользу сельскохозяйственной организации. В

В соответствии с п. 7 ст. 10 Закона об обороте сельскохозяйственные организа- § ции, а также граждане, осуществляющие деятельность по ведению крестьянско- у го (фермерского) хозяйства, вправе приобрести без торгов права собственности на р земельные участки или права аренды земельных участков, которые находятся |

у них на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного °

§

наследуемого владения, по цене, установленной законом субъекта РФ в размере рр

не более 15 % кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий. В связи 1

с этим возникает немало судебных споров, связанных с бездействием органов о

местного самоуправления в предоставлении таким субъектам данных земель- КК

ных участков без торгов. Так, решением Арбитражного суда Санкт-Петербурга и е

Ленинградской области от 15 сентября 2011 г. признано незаконным бездействие и

Администрации МО в отношении заявлений организации о предоставлении в №

собственность земельного участка. Судом было установлено, что Администрация 2

в 1992 г. предоставила данный земельный участок площадью 15 соток на праве ^

бессрочного (постоянного) пользования организации под сельскохозяйственное с использование. В 2010 г. данная организация, ведущая сельскохозяйственную деятельность, обратилась в Администрацию МО с заявлением о предоставлении вышеназванного участка в соответствии с правилами, установленными п. 7 ст. 10 Закона об обороте, однако Администрация МО не приняла никаких мер по заявлению организации, в связи с чем организация обратилась в суд с заявлением

с вышеуказанными требованиями, которые суд и удовлетворил9. 215

Таким образом, рассмотренные в настоящей статье случаи предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения вне процедуры торгов позволяют учесть интересы определенных категорий хозяйствующих субъектов, не нести муниципальным образованиям финансовых затрат на организацию и проведение торгов. В то же время приведенные примеры судебных споров, возникающих в этой сфере, свидетельствуют о недоработанности и наличии пробелов в действующем земельном законодательстве РФ, в связи с чем работы по его совершенствованию должны продолжаться.

1 См.: Румянцев Ф.П. Политико-правовые решения судьбы земель сельскохозяйственного назначения в современной аграрной реформе // Право и политика. 2007. № 8. С. 12.

2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 12, ст. 1425.

3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30, ст. 3018.

4 См.: Решение Арбитражного суда Московской области от 25 июня 2010 г. по делу № А41-11793/2010. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

5 См.: Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 2 февраля 2011 г. по делу № А57-24908/2009. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

6 См.: Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 23 июня 2011 г. по делу № А65-14730/2010. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

7 Фирсова Н.В. Особенности приобретения земельных долей // Право и политика. 2009. № 12. С. 14.

8 См.: Решение Арбитражного суда Красноярского края от 13 июня 2012 г. по делу № А33-631/2012. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

9 См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 мая 2012 г. по делу № А56-26756/2011. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Е.Ю. Чмыхало

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОХРАНЫ И РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ В УСЛОВИЯХ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ: ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

E.Yu. Chmihalo

ENSURING OF THE PROTECTION AND RATIONAL USE OF NATURAL RESOURCES IN CONDITIONS OF SUSTAINABLE TERRITORIAL DEVELOPMENT: LEGAL ASPECT

Устойчивое развитие территорий — один из принципов законодательства о градостроительной деятельности, закрепленных в ст. 2 Градостроительного кодекса РФ (далее — ГрК РФ), в соответствии с которым при осуществлении градостроительной деятельности обеспечиваются безопасность и благоприятные условия жизнедеятельности человека, ограничивается негативное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, охрана и рациональное использование природных ресурсов в интересах настоящего и

© Чмыхало Елена Юрьевна, 2013

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права (Саратовская 216 государственная юридическая академия).