Модернизация государственного управления развитием региональной экономики: Российский опыт

Рисин И.Е.

д.э.н., профессор, зав. кафедрой региональной экономики и территориального управления Воронежского

государственного университета

МОДЕРНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ: РОССИЙСКИЙ ОПЫТ

Ключевые слова: регион, государственное управление, модернизация, стратегическое планирование, кластеризация, государственно-частное партнерство.

Keywords: region, state management, modernization, strategic planning, clustering, state and private partnership.

Заметное усложнение существующих и постановка новых задач развития экономики субъектов РФ, изменения, происходящие в макроэкономическом и глобальном окружении регионов России, являются факторами, детерминирующими обновление публичного управления. Современная российская практика свидетельствует о множестве направлений его модернизации.

Полагаем, что получение адекватной оценки нынешнего качества инноваций, апробированных в системе государственного управления, позволит повысить обоснованность решений и действий, ориентированных на совершенствование деятельности органов власти субъектов РФ.

Сфокусируем внимание на трех управленческих инновациях: стратегическом планировании, кластеризации социально-экономического пространства регионов, государственно-частном партнерстве.

Как известно, в последние годы субъекты РФ осваивают модель проактивного управления, разрабатывая и реализуя стратегии социально-экономического развития территорий.

Оценка технологий разработки и содержания названных стратегий, проведенная нами применительно к регионам, выборка которых составила 25% от общего числа субъектов РФ, позволила идентифицировать «сильные» и «слабые» стороны современной практики стратегирования1.

К первым нами отнесены следующие:

1. Ввод в состав стратегических целей развития регионов установок, фокусирующих внимание органов публичной власти субъектов РФ на:

- формировании новых конкурентных преимуществ (в т.ч. Воронежская, Самарская, Новосибирская области);

- развитии межмуниципального (Белгородская, Сахалинская области) и межрегионального взаимодействия (Краснодарский край);

- создании высокотехнологичных производств на основе отраслей новой экономики (Белгородская, Воронежская, Новосибирская области), современных промышленно-производственных комплексов, отвечающих мировым стандартам, способных обеспечить высокотехнологичные производства по выпуску продукции глубокой промышленной переработки (Свердловская область);

- снижении социально-экономической асимметрии в регионе (Белгородская, Воронежская, Новосибирская области); обновлении экономического профиля муниципальных образований (Белгородская, Сахалинская области, Республика Карелия), «привязки» депрессивных территорий к «полюсам» роста (Республика Карелия, Сахалинская область, Ставропольский край);

- развитии процессов социализации экономики на микроуровне, повышении социальной ответственности бизнеса (Липецкая область, Краснодарский, Ставропольский края);

- обеспечении экологической устойчивости (Самарская область), воссоздании (сохранении) природной среды (Белгородская, Воронежская, Сахалинская области, Республики Карелия и Коми), формировании сбалансированной экологически ориентированной модели развития экономики и экологически конкурентных производств (Ставропольский край).

2. Высокий уровень разнообразия используемых для мониторинга результатов реализации стратегий целевых индикаторов, характеризующих экономическое, в том числе, инновационное, социальное развитие регионов, состояние экологии (в т.ч. Белгородская, Воронежская области, Республика Коми).

3. Связывание процессов достижения стратегических целей с обновлением механизма регионального управления - вводом новых форм и инструментов, в том числе:

- кластеров с участием организаций социальной сферы (Белгородская, Воронежская, Новосибирская, Самарская области);

1 Развернутая характеристика полученных нами результатов дана в работе: Рисин И.Е. Стратегическое планирование регионального развития: современная практика, направления совершенствования. - М.: РУСАИНС, 2016. - 86 с.

- стратегий развития муниципальных образований (Воронежская область, Краснодарский край, Республика Коми);

- проектов государственно-частного партнерства, реализуемых в образовании, здравоохранении (Республика Коми), в сфере охраны окружающей среды (Республика Карелия);

- региональных заказов на разработку новых образовательных программ для системы дополнительного образования (Республика Карелия), научные исследования и опытно-конструкторские разработки (Республика Коми);

- схем развития и размещения производительных сил региона (Воронежская, Свердловская области, Республика Коми).

В составе слабых сторон современной практики стратегирования регионального развития выделены следующие:

- в большинстве субъектов РФ (оказавшихся в выборке) процесс разработки стратегий не включал этап, связанный с обоснованием миссии. Между тем, ее роль чрезвычайно важна, поскольку связана с позиционированием региона в системах более высокого уровня (национального, мирового);

- единичными (Воронежская, Новосибирская области) являются случаи, когда обоснованию стратегии предшествовала работа с разными группами стейкхолдеров (население, бизнес, институты гражданского общества);

- за редким исключением (Кемеровская, Липецкая области) определение возможностей развития экономики региона не включало оценку конкурентной позиции местных производителей товаров и услуг на национальном и мировом рынках;

- в обосновании стратегий ограниченного перечня субъектов РФ (Белгородская, Кемеровская области) использованы результаты, связанные с идентификацией и оценкой рисков, отражающих негативные характеристики внешней среды;

- единичными (Белгородская, Воронежская, Липецкая, Новосибирская области, Республика Коми) являются примеры стратегий, которые отличает балансировка экономического и экологического компонента ее целевой функции.

Другая инновация в системе публичного управления - кластерная организация социально-экономического пространства региона. Проведенный нами анализ региональной практики, выборка которого составила 20% от общего числа субъектов РФ, позволила идентифицировать ее «сильные» и «слабые» стороны1.

К первым нами отнесены следующие:

1. В ряде субъектов РФ создание кластеров связывается с формированием и реализацией новых конкурентных преимуществ (Белгородская, Воронежская, Курская, Липецкая, Новосибирская области, Краснодарский и Приморский края).

2. В ряде субъектов РФ изначально планируется создание инновационных кластеров (Воронежская, Курская, Нижегородская, Новосибирская, Самарская области, Краснодарский и Приморский края).

3. Стратегии ряда субъектов РФ предусматривают реализацию кластерных проектов, основанных на межрегиональном взаимодействии (Краснодарский край, Новосибирская и Самарская области), что существенно расширяет возможности повышения целостности национальной экономики, расширения ресурсной базы кластеризации.

В составе слабых сторон современной практики кластеризации выделены следующие:

- в большинстве случаев кластерные проекты не связываются с формированием новых конкурентных преимуществ регионов, разработкой принципиально новых технологий, видов продукции, выходом на новые сегменты мирового рынка продукции и услуг;

- создаваемые кластеры, как правило, замыкаются границами региона, что существенно ограничивает их потенциал, если учесть дефицит высококвалифицированных кадров и инвестиций, абсорбируемых отдельным регионом;

- редким является вариант формирования кластеров в социальной сфере региона, поэтому ее организации (образовательные, научные и др.) рассматриваются только в качестве их инфраструктурного обеспечения.

Еще одна инновация в системе публичного управления - государственно-частное партнерство (ГЧП). Важным компонентом информационной базы, отражающей перспективы развития государственно-частного партнерства в регионах страны, являются Стратегии социально-экономического развития субъектов РФ, содержащие постановку целей и задач ГЧП, сферы реализации его основных проектов, определение необходимого инструментария. Проведенный нами анализ современной региональной практики позволил зафиксировать сильные и слабые стороны2.

В Стратегии социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2025 года предусмотрено осуществить переход к «экономике знаний» с помощью программ государственно-частного партнерства, обеспечивающих технологические прорывы. Основа программ - интеграционные проекты, объединяющие исследования и разработки ученых-специалистов различных направлений и представителей высокотехнологичных производств. В составе востребованных форм и инструментов ГЧП: наукоград, технико-внедренческая зона, технопарки, иннова-

1 Развернутая характеристика полученных нами результатов дана в работах: Рисин И.Е. Оценка качества кластерных проектов в стратегиях регионального развития // Регион: системы, экономика, управление. 2014. - № 1(24). - С. 50-54; Рисин И.Е. Региональная кластерная политика: концептуальное, методическое и инструментальное обеспечение / И.Е. Рисин, Ю.И. Трещевский. - М.: РУСАЙНС, 2015. - 168 с.

2 Развернутая характеристика полученных результатов дана в работах: Колосов А.С. Государственно-частное партнерство: экономический, институциональный и управленческий аспекты / А.С. Колосов, И.Е. Рисин. - Воронеж: Антарес, 2012. - 144 с.; Греков Д.А. Общественно-частное партнерство - стратегический ресурс развития экономической основы местного самоуправления / Д.А. Греков, И.Е. Рисин. - Воронеж: Воронежский государственный педагогический университет, 2013. - 144 с.

ционно-технологические центры, центры трансферта технологий, венчурное финансирование, лизинг, банк перспективного развития экономики области1.

Стратегия социально-экономического развития Омской области до 2020 года содержит специальный раздел «Использование потенциала государственно-частного партнерства», определяющий:

- состав субъектов, к которым отнесены:

- федеральные органы государственной власти, в том числе территориальные органы федеральных органов исполнительной власти; органы государственной власти Омской области; органы местного самоуправления Омской области; отраслевые ассоциации и объединения предпринимателей и хозяйствующих субъектов; общественные организации, политические партии и движения; хозяйствующие субъекты;

- приоритетные направления ГЧП: производственная и транспортная инфраструктуры; жилищно-коммунальное хозяйство; научные исследования и развитие инновационной инфраструктуры; профессиональное образование и система переподготовки кадров; здравоохранение и социальные услуги;

- составляющие механизма ГЧП: лизинг, концессионные соглашения, финансирование с привлечением частных инвестиций социальных программ и инвестиционных проектов, имеющих стратегическое значение .

В Стратегии социально-экономического развития Краснодарского края до 2020 года в числе приоритетных направлений ГЧП выделены: финансирование научных исследований, имеющих перспективы коммерциализации, и развитие инновационной инфраструктуры; профессиональное образование и система переподготовки кадров; здравоохранение и социальные услуги; информационно-консультационная поддержка предпринимательской деятельности.

К формам организации ГЧП отнесены: совместное финансирование инвестиционного проекта на договорных условиях; использование концессионных механизмов; предоставление гарантий и поручительств по обязательствам организаций в пользу кредитных учреждений; субсидирование процентных ставок; предоставление инвестиционного кредита на льготных условиях; участие в уставном капитале создаваемых юридических лиц - операторов инвестиционных проектов; предоставление налоговых льгот; компенсационные механизмы (например, гарантирование минимального объема выручки на создаваемых инвестором объектах инфраструктуры - платных автодорогах и др.).

В оценке перспектив развития ГЧП в Краснодарском крае принципиально важно обратить внимание на межрегиональный характер действия ряда планируемых к внедрению его форм:

а) в области пространственного развития:

- формирование крупного агропромышленного кластера на Юге России в составе Краснодарского и Ставропольского краев, Ростовской, Волгоградской и Астраханской областей как ядра единого сельскохозяйственного региона, имеющего общую транспортную и торговую инфраструктуру;

- развитие транспортно-коммуникационных и кооперационных связей агломерации Краснодар - Сочи - Новороссийск с агломерацией Ростов-на-Дону - Таганрог - Азов с присоединением к первой агломерации города Ейска (кооперация городов и портов, связанных наземными коммуникациями, на основе их специализации);

б) в области развития потенциала инфраструктуры:

- реализация совместных проектов по развитию инфраструктуры портов, созданию мультимодальных терминалов и логистических центров, совместное использование международных транспортных коридоров;

- реализация совместных проектов в сфере межрегионального и международного воздушного сообщения;

в) в области повышения конкурентоспособности товаропроизводителей Южного федерального округа и обеспечения высоких темпов экономического роста:

- создание межрегиональных производственных кластеров (лесотехнический, сельхозмашиностроения и другие), содействие кооперации организаций - поставщиков оборудования, комплектующих, специализированных производственных и сервисных услуг, научно-исследовательских и образовательных организаций3.

Стратегия экономического и социального развития Республики Коми на период до 2020 года содержит специальный раздел «Реализация механизмов государственно-частного партнерства», в котором формирование ГЧП связывается с реализацией двух вариантов:

- через создание смешанных компаний или присоединение государственных секторов и частных партнеров к существующей компании;

- через заключение между государственными и частными партнерами договоров (контрактов): о сотрудничестве, об управлении компанией, о реализации, лизинговый договор, договор об уступке (концессии)4.

Резюмируя, сфокусируем внимание на ряде достижений современной региональной практики организации государственно-частного партнерства:

- расширение состава институциональных форм, обеспечивающих интеграцию государственных и частных инвестиций в объекты транспортной, коммунальной и энергетической инфраструктуры, являющейся объектом государственной и муниципальной собственности (инвестиционные фонды, фонды венчурного финансирования субъектов РФ);

- использование потенциала программно-целевого и стратегического управления в разработке и реализации планов и программ развития государственно-частного партнерства;

1 Стратегия социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2025 года. - http:// www.nso.ru/ activity/socio-Economic_Polisy/Strat_Plan/Documents/1654.pdf

2 Стратегия социально-экономического развития Омской области до 2020 года. - http://www.omskportal.ru

3 Стратегия социально-экономического развития Краснодарского края на период до 2020 года - http:// Krasnodar.ru/content/ 592/show/49081/

4 Там же.

- апробация форм государственно-частного партнерства, основанных на межрегиональных экономических связях (кластеры, мультимодальные терминалы, логистические центры).

В числе основных недостатков, присущих современной практике организации государственно-частного партнерства, выделим следующие:

- заметный разрыв между декларируемым составом сфер, рекомендуемых органами государственной власти для становления и развития ГЧП и его устойчивой ориентацией на реализацию проектов в основном в отраслях производственной инфраструктуры;

- низкий уровень разнообразия форм и инструментов организации государственно-частного партнерства, заметно ограничивающий возможности использования его экономического потенциала.