Эволюция моделей муниципального управления: страновой анализ

Публичная власть - это особое явление, состояние и отношение. Как явление, она отличается от влияния или воздействия. Как состояние, публичная власть, призванная выражать и защищать общие интересы территориального публичного коллектива, обладает возможностью и способностью публичного (а не иного) принуждения. Этой возможностью ее органы в конечном счете наделены коллективом.

Публичная власть в государстве и муниципальных образованиях обладает общими характеристиками, но волевые качества, формы принуждения, характер общественных отношений государственной власти и муниципальной публичной власти неодинаковы. Муниципальная власть, ее органы не имеют таких полномочий, которыми обладают государственная власть и ее органы, Только органы государственной власти решают международные вопросы, организуют оборону страны, связь, железнодорожное и авиационное сообщение и т. д., только государственная власть может применять наиболее суровые формы принуждения (тюремное заключение и др.). Возможности и ресурсы государственной власти выходят далеко за пределы возможностей и ресурсов муниципальной публичной власти.

В территориальном публичном коллективе - в обществе, субъекте федерации, территориальной автономии, муниципальном образовании существуют «общие дела» коллектива людей. Их необходимо регулировать, управлять ими, что является одной из причин необходимости публичной власти в обществе, муниципальных образованиях.

В то же время общество в той или иной стране всегда (если исключить самые ранние стадии первобытного существования человека) структурировано и асимметрично. Оно состоит из разных социальных групп (рабочие, работодатели, крестьяне и т. д.), национальных (этнических) общностей. В нем действует множество общественных и иных объединений (партии, профсоюзы, женские организации, акционерные общества, религиозные объединения и др.). Свою роль в обществе играют выдающиеся личности. Различные социальные и иные общности отстаивают свои интересы, выдвигают определенные, общие для них, требования. Такие

интересы и требования могут противоречить интересам других общностей [1].

Историю возникновения первых муниципальных структур управления можно отнести к появлению «городов-государств» или «полисов» греков и римлян.

Скажем несколько слов о генезисе континентальной модели муниципального

управления. Понятие муниципального

управления этимологически и семантически напрямую связано с зарождением древнеримской общины - ст1а8 (аналогичной греческому античному полису) и ее развитием до масштабов огромной многонациональной Римской империи.

Начиная с появления на политической карте Древнего мира античного Рима и вплоть до сформирования и падения Римской империи, община прошла ряд стадий своей эволюции и сыграла выдающуюся роль в формировании и развитии многих современных государственных институтов, в том числе институтов организации публичной власти в городах и других видах поселений многих государств современного мира.

Присоединяя к себе такие же свободные общины (ст1а8), лишая их политических прав (трегшш), Древний Рим превращал новые поселения в муниципии, т. е. в территории, которые имели местное самоуправление, смысл и назначение которого состояли в решении вопросов социально-экономического и культурно-бытового характера в городских и сельских поселениях.

Успешному формированию единого централизованного государства от древней республики до абсолютной монархии способствовала античная форма собственности, объединившая крупных и иных собственников в процессе превращения римской общины в «раннее государство», а также при прохождении этим италийским государством известных периодов своего развития (республика, принципат и доминат). Античная общая собственность населения соответствующих территорий превращала его в основной субъект муниципальных отношений. Это привело к тому, что в Римском государстве при всем этническом многообразии его неримского населения городов, провинций и колоний был установлен унифицированный муниципальный строй. Сначала он закреплялся в различных видах италийских поселе-

ний, а затем и в других территориях Римской империи (Балканы, Малая Азия и Северная Африка) как результат их упорной борьбы за политическое и гражданское равноправие с римскими гражданами [2].

Но в этих общинах, лишенных Римом государственных полномочий, остро стоял вопрос о политическом и социальном равноправии населения с римскими гражданами, которые обладали всеми преимуществами римского права. Это право несоизмеримо расширяло возможности римлян по сравнению с населением общин неримских граждан (шишс1ре8).

Однако состоятельные сословия муниципальных общин стремились не только к участию в общественно-государственной жизни, но и к равноправию с римским нобилитетом в торгово-экономическом обороте на основе постоянно развивающегося римского частного права. Италийские и другие общины и провинции обеспечивали Рим всем необходимым для его существования как центра государства, поэтому они требовали от него полного объема политических, а также гражданских прав и свобод.

Однако вплоть до падения античного Рима борьба не увенчалась успехом. Не решил этот вопрос и эдикт Каракаллы, изданный в 212 г., который предоставил многочисленной провинциальной знати формальную возможность включиться в гражданскую жизнь империи, в том числе и через муниципальную службу.

В период домината (империи) самоуправляющиеся общины за пределами Рима оставались муниципиями, не имеющими политических прав. Более того, они были лишены какой-либо политической власти даже при осуществлении незначительной юрисдикции, которая полностью находилась в ведении магистратов, назначаемых Римом или избираемых местным населением, но подконтрольных правительственным чиновникам. Эти магистраты (prefectus, сига1;оге8, соп8и1ап8, позже также шй^с1 и т. д.) все более жестко проводили в жизнь нормы римского права и предписания римских государственных органов и должностных лиц. Причем расширялась не только их административная компетенция, но и судебная власть.

Муниципальные магистраты, окончательно лишенные судебно-полицейской вла-

сти, все больше превращались в туземные органы управления, основной целью которых было выполнение государственных обязанностей перед Римом (поставка рекрутов, уплата налогов, снабжение Рима продовольствием и т. д.) и руководство общиной [3]. Вся юрисдикция осуществлялась назначаемым Римом префектом (prarfectus iuri dicundo) или другим чиновником [2, 4].

Ко времени завоевания империи варварами назначаемые Римом чиновники (и даже избираемые местным населением куриалы, квесторы и т. д.) стали государственными римскими магистратами во всех муниципиях. Причем муниципальные управленцы находились в их полном подчинении. Таким образом, римскими нормативными актами были заложены юридические и политические основы взаимодействия между центральной (государственной) и местной (муниципальной) властью при жесткой опеке со стороны представителей государства в отношении власти на местах.

Следует иметь в виду, что выполнение муниципальными магистратами своих функций и обязанностей было бесплатным (munus, munera), но обязательным и почетным общественным деянием (honores et munera). Они отвечали своим имуществом за решение всех вопросов местного и государственного значения.

Уклонение от исполнения своих обязанностей муниципальными магистратами и народными куриями (представительными органами) каралось весьма строго, вплоть до тюремного заключения и лишения сословных привилегий, что подтверждают многие рескрипты и указы римских императоров [5].

В период республики главенствующее положение в структуре муниципального управления занимало народное собрание, позднее основные полномочия сосредоточил в своих руках сенат (подобие римского сената), а затем, в период разложения и упадка Римской империи, местное самоуправление осуществлялось в основном городскими общинами, распространявшими свою власть на весь округ, центром которого был город. Высшая административная власть перешла к дуумвирам - jure dicundo. Эти должностные лица осуществляли высшее руководство делами общины, распоряжались ее материально-финансовыми средствами, в их ведении были правосудие и силы правопорядка.

Муниципальная касса составлялась из доходов от аренды муниципальной земли, бань, театров, храмов, зрелищных и других общественных мест, из пожертвований (часто мнимо-добровольных) крупных земельных собственников, других владетелей и собственников недвижимости, из налогов и пошлин (рыночных, за проезд через дороги и мосты на территории муниципиев и т. д.). Большинство налогов и местных сборов устанавливалось муниципальной властью на основе правовых актов центрального правительства.

Муниципальные финансы расходовались на содержание в исправности дорог, мостовых, общественных зданий, на покрытие издержек, связанных с отправлением религиозного культа, школ и их персонала, на оплату общинных врачей, содержание приютов и домов для беспризорных детей и престарелых, благотворительную деятельность.

Снабжение хлебом было одной из основных задач городской власти, она финансировала полицейскую службу, которая обеспечивала общественный порядок и во многих городах была весьма многочисленна. На муниципальном содержании находилась почтовая служба, атлетические и художественные состязания, другие общественные учреждения и мероприятия.

Таким образом, муниципальное управление полностью отвечало всем признакам публичной (общественной) власти, обеспечивавшей жизнедеятельность местного населения. Эта власть действовала в пределах определенной территории, она материализовалась в деятельности народных собраний, выборных представительных органов, профессиональных оплачиваемых чиновников и других наемных работников. Ее юридической основой деятельности были нормативные акты центрального правительства, решения народных собраний, муниципальных магистратов и судей, сохранившиеся и действующие в конкретных городах и провинциях народные традиции, обряды и обычаи. Это были, прежде всего, корпорации публичного права. Несмотря на изменение роли и значения различных органов и должностных лиц в структуре муниципального управления, оно функционировало до падения Римской империи.

В средние века появляется понятие «городской общины» или «коммуны», которое,

опять же, связано с необходимостью сотрудничества жителей городов в решении общих для них задач. А фактически, решение задач, встающих при муниципальном управлении, осуществлялось выбранными по той или иной системе бургомистрами, мэрами, городскими советами и т. п. Сначала компетенция городской общины ограничивалась помощью бедным и низшим образованиям, но затем постепенно расширялась по мере развития местных потребностей и товарообмена, а также ослабления в городах феодального влияния.

Позднее развивающееся государство стремилось создать централизацию власти. Исторически можно выделить две причины, по которым государство стремится подчинить себе местные органы власти.

Во-первых - это естественное стремление центральной власти до известной степени подчинить муниципальную сферу общей и единообразной государственной политике, избегая в то же время трудностей непосредственного управления этой чисто местной сферой.

Во-вторых - естественное недоверие правящей бюрократии, то есть назначенных правящей властью агентов, к органам местного самоуправления, избираемым непосредственно местным населением.

В XIX и, особенно, в XX веках наблюдается противоположная тенденция - отход государства от непосредственного вмешательства в местные дела. Этот процесс связан с двумя факторами: во-первых, муниципальное хозяйство становится настолько сложным и разнообразным, что государство просто не в состоянии эффективно управлять им; во-вторых, происходит смещение интересов государства от локальных проблем к более глобальным проблемам, таким, как выход на международные рынки, разработка и проведение общей экономической политики и т. п. Таким образом, в большинстве стран происходит переход от «государства на местах» к «государству в государстве».

Обращаясь к англосаксонской модели муниципального управления, следует заметить, что она зародилась в Англии и развивалась в совершенно иных условиях, чем континентальная система местного самоуправления. Эта система организации местной публичной власти вырастала из местных об-

щин и приходов, а также из городов, управление которыми постепенно «встраивалось» в государственную вертикаль управления страной.

Начиная с Вильгельма Завоевателя, самоуправляющимся англосаксонским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном правотворчестве. Территориальным органам на местах вверялись все стороны управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций [6, 7]. Поэтому «собирание» общин в государство означало включение их местных институтов в общегосударственную систему управления, сохранение форм местного правосудия и выстраивание на их основе всей английской системы правосудия.

Сохраняя местную управленческую структуру и судебно-следственную юрисдикцию, королевская власть вводила последнюю в государственную систему юстиции и все более подчиняла туземное правосудие нормам общего права (общего для всей страны - common law), созданного королевскими судьями на основе обобщения местных судебных решений и обычаев. Такая политика королевской власти позволяла ей бороться с феодальным сепаратизмом. В этой системе народовластие осуществляется как всесильным парламентом и формируемыми им исполнительными органами (включая правительство государства), так и органами, формируемыми на местах населением соответствующих территорий, т. е. муниципалитетами.

Английская революция и последующая эволюция осуществления власти на местах предопределили необходимость отделения управленческих функций от правоохранительной и правоприменительной деятельности, но государственно-правовая природа муниципального управления не менялась. Муниципалитеты никогда не отрывались от государственной формы организации власти на Британских островах. И если верховная власть, включая монарха, всегда была прежде всего властью законодательной, что и обусловило верховенство парламентского правления, то местная территориальная власть оставалась властью исполнительной. Именно по этой причине в конституционном праве и законодательстве Англии не приме-

няется термин «самоуправление» для муниципалитетов.

Его ввел германский юрист Р. Гнейст, идеализировавший британскую систему организации власти. Он применил его к германской действительности XIX века, которая меньше всего отвечала этому термину [8].

Англосаксонская модель муниципального управления получила более широкое распространение в мире, чем континентальная европейская. Основными ее чертами являются: относительная самостоятельность от центральной государственной власти, независимость от правительства в решении многих вопросов местной жизни; отсутствие на местах представителя государства, опекающего деятельность муниципальных органов. В Великобритании и США правовую основу деятельности и компетенции муниципалитетов создают парламенты и другие законодательные органы (легислатуры штатов в США). Эта модель позволяет местному населению и его представительным органам осуществлять всеохватывающий контроль за деятельностью должностных лиц и муниципальных советников во всех вопросах местной жизни, особенно касающихся финансов, их расходования, административной деятельности исполнительной власти, которая полностью состоит (включая ее главу) из наемных работников муниципалитета, получающих от него жалованье.

Не подчиняясь центральному правительству, все муниципалитеты как корпорации публичного права в принципе имеют широкие правовые возможности обращения в парламент с ходатайством о принятии закона о конкретном муниципалитете (adoptive act), о решении вопроса налоговой ставки отчисления в местный бюджет, об изменении системы дотаций и других централизованных источников формирования местных бюджетов и т. д. Однако, будучи относительно автономны от центральной власти, они находятся под жестким судебным контролем в соответствии с доктриной inter vires (т. е. функционирование муниципалитетов в пределах своей компетенции, закрепленной законодательством) и ultra vires (т. е. выход муниципалитета за пределы своей компетенции). Санкции по искам к муниципалитетам могут быть очень жесткими, особенно, если речь идет о нарушении муниципалитетом и его чиновни-

ками основных прав и свобод граждан. Речь иногда может идти даже об аресте муниципальных советников или чиновников, об их тюремном заключении или даже об отстранении муниципального совета от власти [9].

Англосаксонская модель в настоящее время существует в Северной Америке, Австралии, Новой Зеландии, во многих странах Африки и Юго-Восточной Азии. Она более демократична, чем континентальная, и потому успешно функционирует и развивается.

В настоящее время в развитых странах муниципальные системы составляют основу, фундамент национальной государственности и являются частью конституционного механизма государства. Например, в Основном законе ФРГ содержится норма, в соответствии с которой «в землях, уездах и общинах народ должен иметь представительство...» [3]. Конституции субъектов Германской Федерации, развивая норму федерального Основного закона, предоставляют общинам статус исключительных обладателей «всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе их собственной ответственности», они могут решать «любую задачу публичной власти» кроме случаев, когда решение этих задач возложено на другие ведомства. Объединения общин обладают тем же статусом. Государство гарантирует местному самоуправлению осуществление всех его функций [10].

В США и Канаде вопросы местного самоуправления являются исключительными предметами ведения субъектов федерации. Конституция Французской Республики (ст. 72) закрепляет территориальные коллективы -коммуны, департаменты, заморские территории, которые свободно управляются выборными органами при соблюдении условий, предусмотренных законом. При всем многообразии конституционного подхода к муниципальному управлению, все же прослеживается главное в его сущности - публичность власти этого социально-политического института.

По признаку распределения полномочий между исполнительными и представительными органами муниципальной власти можно выделить четыре основных мировых типа устройства местного самоуправления [11]:

1. Система «совет - управляющий-менеджер». При данной системе мэр избирает-

ся муниципальным советом, но не пользуется реальной властью. Обычно он исполняет церемониальные и представительские функции, а также председательствует в совете. Исполнительная власть сосредоточена в руках управляющего, имеющего профессиональную подготовку и не являющегося представителем какой-либо партии. Чаще всего управляющий подбирается специальной комиссией при совете и назначается на определенный срок. Такая система довольно распространена, в частности, в США ей охвачены свыше 40% средних городов, кроме того данная система применяется в таких странах, как Швеция, Ирландия, Великобритания.

2. «Комиссионная схема» - такая схема применяется обычно в небольших городах. Население избирает небольшой (3-7 человек) «совет комиссионеров», каждый из которых возглавляет определенную отрасль местного самоуправления, а вместе они решают общие дела. Поста мэра либо нет, либо он выполняет церемониальные функции. При данной схеме отсутствует разделение законодательной и исполнительной ветвей власти, а отсутствие единого руководства может привести к разнобою в муниципальной сфере.

3. Система «мэр-совет» - такая система очень распространена и применяется более чем в 50% городов США, а также практически во всех городах России. При данной схеме население избирает совет и мэра, который занимает относительно независимое от совета положение, готовит проект бюджета, может налагать вето на решения совета, назначает и освобождает от должности городских чиновников («сильный мэр»), либо он лишен каких-либо из этих полномочий («слабый мэр»). Система «мэр-совет» предполагает разделение компетенции исполнительных и законодательных органов. Мэр располагает широкими самостоятельными полномочиями, а совет реализует общее руководство городом или районом. Соответственно, при «сильном мэре» приоритетом обладает исполнительная ветвь власти, а при «слабом» -законодательная.

4. «Французская система» местного самоуправления. При данной системе мэр и его заместители избираются муниципальным советом из числа депутатов. Мэр возглавляет исполнительный аппарат муниципалитета и является одновременно представителем рес-

публиканской администрации. Он является главой местного самоуправления, назначает и смещает местных чиновников, составляет и исполняет бюджет, проводит в жизнь решения местного совета, председательствует на его заседаниях. В качестве представителя государства он отвечает за проведение в жизнь законов и других государственных актов, ведает местной полицией и т. п.

Данная система обладает следующими преимуществами: компетенция представи-

тельной и исполнительной властей разделяется без дублирования, преодолевается их противостояние; возможность свести к минимуму аппарат представительного органа и администрации, успешнее бороться с опасностью бюрократизации структур власти и управления; автоматически снимается вопрос о высшем руководителе территории в системе местного самоуправления; логически не оспаривается важное положение представительских органов: мэр осуществляет свои полномочия под их контролем.

1. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. М., 2005. С. 154.

2. Пухта Г.Ф. История римского права. Курс институций. М., 1863. С. 99-100, 127-130.

3. Коптев А.В. От прав гражданства к праву колоната. Вологда, 1995. С. 9, 13.

4. Покровский И.А. История римского права. Пг., 1915. С. 78, 113-114.

5. Хрестоматия по истории Древнего Рима. М., 1962. С. 586-618.

6. Козлова Н.Ю. // Институты самоуправления: Историко-правовое исследование. М., 1995. С. 159-179.

7. Козлова Н.Ю. // Там же. С. 81-103.

8. ОпеЇ8ґЯ. 8еН£оуеттепі В., 1871. Р. 69.

9. Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. М., 1990. С. 56-61.

10. Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. М., 1991. С. 118-119.

11. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритании, Франции, Германии. М., 1998. С. 77.

Поступила в редакцию 17.03.2006 г.

НАЗРЕВШИЕ ИЗМЕНЕНИЯ СУЩЕСТВУЮЩИХ ИНСТИТУТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ РОССИИ

К.К. Чарахчян

Charakhchyan K.K. Urgent changes of the existing institutions of state regulation of Russian economy. The paper investigates the dynamics of the institutional changes of the regional economy in Russia. The efficiency of the new institutions in reference to the world practice is analyzed. A special attention is paid to the system of state regulation of the economy.

В процессе модернизации хозяйства России преобразования охватывают все элементы государственного регулирования экономики ввиду институционального характера этого макроэкономического явления. Деятельность Правительства, Центрального Банка, применение хозяйственного законодательства, использование средств государственного бюджета, управление объектами государственной собственности, внешнеэкономическая деятельность государства, региональная политика, развитие рыночной инфраструктуры образуют систему рычагов

государственного регулирования экономики (ГРЭ). Вместе с тем, каждый из этих факторов воздействия на субъекты хозяйственной жизни выступает экономическим институтом, поскольку приобрел устойчивость, нормативность, подкреплен механизмом санкций за уклонение от следования соответствующим правилам деятельности.

Происшедшие в нашей стране за последние пятнадцать лет радикальные экономические и политические реформы означали как изменения институциональной среды ГРЭ, так и его элементов. Вместе с тем, чтобы