Реформа структуры и территориальной организации местного самоуправления в Южном федеральном округе

© 2006 г. П.А. Одеров

РЕФОРМА СТРУКТУРЫ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЮЖНОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ

Важное место в современной концепции местного самоуправления и новой редакции закона занимают вопросы об организационных формах местной власти и ее территориальное устройство. Организационные основы местного самоуправления -это обусловленная местным самоуправлением система муниципально-правовых норм, закрепляющих общие правовые принципы, формы и методы организации муниципальных образований, осуществление местным сообществом народовластия, формирование органов местного самоуправления и организацию их деятельности, а также регулирующих муниципальную службу.

Закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» закрепил разнообразие его организационных форм. Этим воспользовались прежде всего субъекты федерации. Предполагалось, что местное сообщество само будет определять, в рамках каких территорий (села, города, района) будет создаваться местное самоуправление и согласно какой из моделей будут функционировать муниципальные образования.

Однако в связи с тем, что реформа определяла в субъектах федерации государственную власть, становление местного самоуправления сопровождалось значительными трудностями, связанными с нежеланием региональных властей делиться своими полномочиями и финансовыми ресурсами. Именно об этом свидетельствует длительное нежелание субъектов федерации (в том числе и в Южном федеральном округе) разрабатывать законы о муниципальном самоуправлении, проводить выборы в органы местной власти, делить собственность на региональную и муниципальную и т. д.

В итоге субъекты федерации свели роль местного самоуправления до подчиненного объекта управления. При этом, чем дальше тот или иной субъект федерации продвинулся в деле строительства квазифедерализма, тем меньше шансов оставалось на развитие местного самоуправления [1].

Вопросы организации местного самоуправления в государстве связаны с его территориальным устройством. Ибо функционирование муниципальных органов власти и управления осуществляется в границах территориальных единиц, на которые делится государство или регион.

Исследователи показали, что в разных странах местное самоуправление осуществляется как в рамках небольших территориальных единиц (например, Тауны и Тауншины в США), так и в гра-

ницах достаточно крупных территориальных образований (к примеру, регионы и департаменты во Франции) [1].

Специалисты считают, что в Российской Федерации построена германская модель федерализма и американская местного самоуправления, считающаяся наиболее сложной и многоуровневой (но без подчинения одного уровня другому). Однако американская система местного самоуправления сформировалась раньше американской государственной власти, законы штатов четко определяют статус каждого из нескольких видов муниципальных образований, и условия получения самого статуса и те процедуры, которые необходимо пройти в ходе приобретения нового статуса [1].

В современной России вопрос обретения статуса местного сообщества (вопрос организационных форм) зависит от населения, а точнее, нежелания губернатора, руководителя района или региональной власти в целом договариваться по вопросу, не сулившему ничего, кроме рассредоточения финансовых и властных полномочий. В ходе реформы именно субъекты федерации реально определяли этот статус и те административно-территориальные единицы, в которых допускается формирование органов местного самоуправления.

Поэтому региональные законы о местном самоуправлении и уставы муниципальных образований создавались в недрах государственных администраций, что предопределило особую направленность этих документов, обеспечивающих преимущества и выгоды для государственных властей.

К сожалению, эта тенденция в полной мере относится и к Южному федеральному округу. Мы уже видели, что при формировании организационных структур во многих субъектах ЮФО были допущены серьезные отступления от Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г.». В Республике Адыгея органы местного самоуправления наделены государственными функциями, уставы приняты лишь в 25 % муниципалитетов. В Республике Дагестан муниципальные образования созданы лишь на уровне района, а села, аулы, поселки подчинены районным муниципалитетам, где уставы не приняты. Кабардино-Балкария объявила о создании муниципальных образований во всех населенных пунктах начиная от столицы и кончая горными аулами. Однако у большинства из них уставы не приняты. Калмыкия «прославилась»

тем, что во всех населенных пунктах были созданы государственные органы власти [1].

По ранее действовавшему закону на территории страны должно было быть создано 11,5 тыс. муниципальных образований. Но за 7 лет местное самоуправление в том виде, в котором оно было предусмотрено законом 1995 г., реально создано только в половине городов и 270 сельских населенных пунктах [1, а 237].

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. не содержал четких критериев для установления территориальных пределов муниципальных образований. Возможно ли, например, создание муниципального образования, охватывающего два или три района? Четкий нормативный ответ на этот вопрос крайне важен, поскольку, используя метод доведения до абсурда, можно было бы поставить и третий вопрос: а возможно ли создание единого муниципального образования, охватывающего всю область или край? В любом случае невозможно создание муниципальных образований с пересечением границ субъектов федерации и самой Российской Федерации.

Современные представления о территориальных основах местного самоуправления в границах территориального сообщества должны найти свое завершение в ежесуточном социальном цикле воспроизводства человека: жилье - обслуживание -отдых - жилье. В территориальных границах муниципального образования должны удовлетворяться многочисленные и постоянно растущие потребности человека на всех этапах его жизни с минимальными потерями времени - в соответствии со сложившимися условиями развития производства, социальной и производственной инфраструктуры, национальными традициями, культурными ценностями и т.п. [1, с. 185-186].

Сегодня даже в пределах крупного города с его развитыми и многосторонними функциями, не говоря о сельском поселении со своим специфическим укладом жизни, трудно обеспечить в полной мере многочисленные и многообразные потребности человека. Повседневная жизнь большинства россиян - от крупного города до маленькой деревни - не замыкается в границах населенного пункта. Она теснейшим образом связана с окружающей поселение территорией. Вот почему территориальный подход к местному самоуправлению в сочетании с поселенческим ближе, чем поселенческо-административный. Именно сочетание поселенческого и территориального принципов позволяет сформировать экономическую основу местного самоуправления, т. е. иметь свою муниципальную собственность, бюджет, финансы и т.д. [1, с. 12].

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. в гл. 2 определяет принципы территориальной устройства местной власти. Он, в частности, устанавливает, что «местное самоуправление осуществляется на всей терри-

тории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения» [2].

Границы муниципальных образований устанавливаются, изменяются в соответствии со следующими требованиями:

- территория субъекта Российской Федерации, за исключением территории с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями;

- территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

- территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

- в состав территории поселения входят земли независимо от формы собственности и целевого назначения;

- в границах городского поселения могут находиться один город или одни поселок с прилегающей территорией, а также населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;

- в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт, как правило, с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 тысяч человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 тысяч человек каждый);

- сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 чел., как правило, входит в состав городского или сельского поселения;

- в соответствии с законами субъектов РФ, статусом сельского поселения с учетом плотности населения и доступности территории может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения мене 1000 чел.

- на территории с низкой плотностью населения и в труднодоступных местах сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 чел. может не наделяться статусом поселения, и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;

- размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения;

- границы поселения, в состав которого входят два или более населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра муниципального района и обрат-

но в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района;

- границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта;

- территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения;

- территория городского округа не входит в состав муниципального района;

- границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района;

- границы муниципального района не могут пересекаться с границами поселения [1, с. 23].

Следовательно, новый закон дает достаточно стройную систему муниципально-

территориального устройства страны. Она строится на абсолютном юридическом разведении административно-территориального устройства и совокупности муниципальных образований субъектов федерации. Эта система связана с рассмотрением любых административно-территориальных единиц и населенных пунктов как образований, служащих базой для создания муниципальных образований. Здесь административно-территориальные единицы и муниципальные образования разводятся по степени их универсальности: первая пространственная форма решения государственных, в том числе государственно-местных задач; вторая - пространственная форма решения вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий.

В ходе подготовки закона высказывались различные мнения о системе административно-территориального устройства страны. Например, Н. Великая и В. Шишков считали, что более развернутое представление о территориях Российской Федерации, на которых можно формировать систему местного самоуправления, давал закон об общих принципах организации местного самоуправления в прежней редакции. Статья 12 закона относила к числу муниципальных следующие территории: города, поселки, станицы, районы, сельские округа, волости, сельские советы, а так же с учетом исторических традиций субъектов федерации: аулы, аймаки, улусы и прочее.

Подобное качественное многообразие территории со статусом местного самоуправления не может не вызвать определенных трудностей с их идентификацией, потому вполне закономерно, что в новой редакции Федерального закона была принята унификация территориальных единиц путем введения в отечественную нормотворческую практику единой интегральной категории - поселения. Кроме того, новый закон вводит двухуровневую систему: поселение - муниципальный район или городской округ.

Целая статья закона посвящена организации местного самоуправления в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге. Если

раньше конституционный суд РФ настаивал на том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения - не могут быть одновременно органами местного самоуправления, то теперь предусматривается одновременное исполнение общегородскими законодательными ассамблеями и полномочий региональной государственной власти, и полномочий местного самоуправления. Это не исключает существование той системы, которая действует в этих городах сегодня, когда местное самоуправление осуществляется на внутригородских территориях (в Санкт-Петербурге 111 муниципальных округов, в Москве 125 муниципальных районов). При этом, если перечень вопросов местного значения до сих пор был крайне урезан, то по новому закону их полномочия будут значительно расширены.

Есть и реальные проблемы, с которыми придется столкнуться в субъектах федерации при реализации новых положений закона о местном самоуправлении. Так, в Ростовской области действует 488 сельских и поселковых администраций, не являющихся муниципальными образованиями. Большинство возглавляемых ими поселений имеет численность постоянного населения свыше 1000 чел. Если следовать нормам закона, то все эти поселения должны быть наделены статусом муниципальных образований. И тогда в каждой из подобных территорий потребуются выборы глав муниципальных образований и депутатов представительного уровня [1, с. 42].

Среди вопросов, которые подверглись в новой редакции закона наибольшей корректировке, находится и структура органов местного самоуправления, т.е. система имеющих самостоятельный статус органов, через которые на данной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления. Кроме того, под структурой органа понимается внутреннее подразделение представительного или исполнительного самоуправленческого учреждения на отделы, комиссии, отделы и т. д. [1, с. 46].

Согласно ст. 34 нового Федерального закона, структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно -распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования и иные органы местного самоуправления, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации является обязательным. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования [1, с. 42-43].

Эти нормы были продиктованы опытом организации местного самоуправления России 90-х гг. ХХ в., и международным опытом. В ранее действовавшем Федеральном законе единственным существенным ограничением права населения определять структуру органов самоуправления была обязанность при всех условиях создавать в муниципальном образовании представительные органы. Это ограничение исправлено на обеспечение демократичного характера местной власти и вполне легитимно, потому согласуется с Европейской Хартией о местном самоуправлении. В новой редакции закона жестко и безальтернативно определяется необходимость создания не только представительного органа, но и главы муниципального образования, местной администрации, а также контрольного органа муниципального образования [1, с. 43-44].

По словам В. Васильева, «упорядочение структуры местного самоуправления необходимо. Но тогда, чтобы не выходить из правового поля, предварительно нужно изменить соответствующие конституционные нормы» [3]. По его мнению, это касается порядка формирования представительных органов. Если в поселенческих муниципальных образованиях остается прежний порядок выборов для депутатов на основе всеобщих, равных, прямых и тайных выборов, то в муниципальных районах предлагается создавать их одним из способов - либо всеобщими выборами, либо из глав администрации и депутатов поселенческих представительных органов. Второй способ, считает Васильев, неприемлем [3, с. 111].

При подготовке новой редакции федерального закона остро дискутировался вопрос о совмещении поста главы муниципального образования и местной администрации. Глава муниципального образования, - считает В. Васильев, - не может быть одновременно председателем представительного органа местного самоуправления. Кроме того, главой местной администрации может быть лицо, принимаемое на должность главы местной администрации по контракту: управляющий-менеджер [4].

Закон в окончательной редакции установил, что организацию деятельности представительного органа муниципального образования, в соответствии с уставом муниципального образования, осуществляет глава муниципального образования, если же указанное должностное лицо является главой местной администрации, то председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава [4, с. 2].

Статья 37 определяет структуру и функции местной администрации.

1. Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования по решению вопросов местного значения и полномочиями, переданных органу местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов федерации.

2. Главой местной администрации является глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемых уставом муниципального образования.

3. Местная администрация обладает правами юридического лица.

4. Структура местной администрации утверждается представительным органом по представлению главы местной администрации. В структуру последней могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы.

5. Глава местной администрации не в праве заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельностью.

6. Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления [4, с.

4].

Таков правовой статус представительной и исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении. Однако, как справедливо отмечает В.Е. Терехов, депутат городской Думы г. Краснодара: «Практически главы муниципальных образований единолично обладают правом подбора кадров. Соблазн быть единоличным хозяином и установить диктатуру со стороны глав исполнительных органов в большинстве становится непреодолимым» [4, с. 4]. И далее автор пишет: «Представительная власть, которая избрана тоже гражданами, является в отличие от главы, коллегиальным органом, становится неэффективной, а попытки контроля над исполнительной властью приводят к противостоянию представительной и исполнительной властей» [4, с. 6].

Таким образом, закрепленные в новой редакции закона нормы совмещения поста главы представительной и исполнительной ветвей власти местного самоуправления, а также возможность найма главы местной администрации по конкурсу, возможно, позволять избежать укоренившегося порока отечественной системы власти.

Литература

1. См.: Конституции, уставы и договоры субъектов Российской Федерации на Северном Кавказе. Ростов н/Д, 1998.

2. Лысенко В.Н. Устав области, края, города федерального значения, автономного образования: ка-

ким ему быть // Государство и право. 1995. № 10. С. 62.

3. Устав (Основной Закон) Волгоградской области // Уставы краев, областей, городов федерального

Армавирский православно-социальный институт

значения, автономных областей, автономных округов Российской Федерации. Вып. 4. М., 1997. С. 109.

4. Наше время. 1996. 25 янв.

14 августа 2066 г.