Бюрократизация как фактор избыточного правового регулирования общественных отношений

УДК 340.13 ББК 67

DOI 10.24411/2073-3313-2018-10263

БЮРОКРАТИЗАЦИЯ КАК ФАКТОР ИЗБЫТОЧНОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ

Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.01 — теория и история права

и государства; история учений о праве и государстве

Аннотация. В статье рассматривается проблема избыточного правового регулирования. Анализируется механизм стимулирования бюрократией избыточного правового регулирования общественных отношений. Обосновывается взаимосвязь между интенсификацией правового регулирования и увеличением полномочий государственных служащих. Оцениваются явные и скрытые издержки легальности, являющиеся следствием бюрократизации. В заключение делается вывод о необходимости проведения политики дебюрократизации, а также внедрения принципов «хорошего регулирования».

Ключевые слова: бюрократизация, избыточное правовое регулирование, «расползание права», издержки легальности, правовая диагностика, принципы правового регулирования.

Annotation. The article deals with the problem of excessive legal regulation. The author analyzes the mechanism of stimulation by the bureaucracy of excessive legal regulation. The interrelation between the intensification of legal regulation and the increase in the powers of the bureaucracy is substantiated. The author estimates the explicit and hidden costs of legality, which are the consequence of bureaucratization. In conclusion, the author draws a conclusion on the need for a policy of de-bureaucratization, as well as the introduction of the principles of «good regulation».

Keywords: bureaucratization, excessive legal regulation, «regulatory creep», cost of legality, legal diagnostics, principles of legal regulation.

Научный руководитель — Т.К. Примак, профессор кафедры гражданского права и процесса Балтийского федерального университета имени И. Канта, доктор юридических наук

1. Постановка проблемы в общем виде и ее связь с важными научными или практическими задачами

Развитие современного российского права характеризуется тенденцией к интенсификации правотворческой деятельности государства. Эта тенденция выражается в устойчивом нарастании нормативного массива. Так, для большинства отраслей российского законодательства актуален тренд на увеличение ежегодно принимаемых нормативных правовых актов1. Кроме того, наблюдается постоянная новеллизация существующего массива правовых норм. Напри-

Иван Викторович СЕХИН, аспирант кафедры гражданского права и процесса Балтийского федерального университета имени И. Канта E-mail: ivan.sekhin@gmail.com

мер, до 80% принимаемых в России законов являются поправкой к уже действующему законодательству2.

Представляется очевидным, что вмешательство государства в общественные отношения посредством издания правовых норм не должно создавать препятствий для нормального течения общественной жизни. Иными словами, «хорошее» регулирование в первую очередь должно быть безопасным и не вести к деградации регламентированных правом общественных отношений. Интенсификация нормотворческой активности законодателя опосредует усиление вмешательства государства в жизнь общества и, следо-

вательно, увеличивает риски, связанные с правовым регулированием. В качестве примера можно привести появление необоснованных административных барьеров для субъектов предпринимательской деятельности в связи с внесением изменений в правовые акты, регламентирующих их деятельность.

Для России проблема избыточного правового регулирования является весьма актуальной. Так, устранение избыточного регулирования и неоправданного вмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов также является одной из задач принятой в 2014 г. государственной программы «Экономическое развитие и инновационная экономика»3.

Представляется, что успешное решение указанных задач невозможно без уяснения причин интенсификации правового регулирования, сопряженного с деструктивным вмешательством государства в сферы общественной жизни. По нашему мнению, одним из наиболее значимых факторов избыточного правового регулирования общественных отношений является бюрократизация.

Термин «бюрократия» имеет несколько значений. Здесь и далее бюрократия будет рассматриваться в узком смысле, т.е. как особая социальная группа, облеченная исполнительной властью. В свою очередь, под бюрократизацией следует понимать увеличение полномочий государственных служащих.

2. Анализ последних исследований и публикаций, в которых начато решение данной проблемы

В научной литературе неоднократно высказывались точки зрения о наличии связи между бюрократией и правом4.

По мнению некоторых ученых, бюрократизация права выражается в чрезмерном увеличении нормативного массива, сопряженного с превышением пределов регулирования по объему и детализации, следствием чего является резкое снижение его эффективности и рост издержек, несоизмеримых с ценностью решаемой задачи5. Причины бюрократизации права усматриваются в стремлении бюрократии обеспечить свое самосохранение. Отмечается способность бюрократии осуществлять господство над правовой системой.

3. Выделение не решенных ранее частей общей проблемы, которым посвящается статья

С данной точкой зрения следует согласиться. Не вызывает сомнений, что собственные интересы государственных служащих оказывают существенное влияние на правовую систему. Вместе с тем остается не вполне ясным механизм стимулирования бюрократией избыточного правового регулирования общественных отношений.

4. Формулирование целей статьи

По нашему мнению, для более четкого уяснения роли бюрократии в распространении избыточного правового регулирования необходимо установить, в чем выражается связь интенсификации правотворческой деятельности государства и бюрократизации, с одной стороны, а также бюрократизации и нарушения принципов «хорошего» регулирования — с другой.

5. Изложение основного материала исследования с полным обоснованием полученных научных результатов

Правовое регулирование невозможно без штата государственных служащих, поскольку бюрократия обеспечивает принятие и реализацию правовых норм. В частности, нормативный акт создается, принимается, издается законодателями и бюрократией (аппарат Государственной Думы).

Реализация каждой нормы права обеспечивается работой государственного аппарата, в противном случае норма права рискует остаться только на бумаге. Принимая нормативный акт, законодатель одновременно дает бюрократии поручение создать необходимые условия для реализации содержащихся в нем правовых предписаний. Взаимосвязь законодательной инфляции и бюрократизации может быть выражена в следующей формуле: «чем больше законов, тем больше предписаний для действия, чем больше предписаний, тем больше бюрократии»6.

Этот аспект наиболее ярко проявляется в регулировании предпринимательской деятельности.

Как отмечает В.А. Мау, базовым стимулом вмешательства государственных органов в экономику является установление контроля над бизнесом с целью улучшения своего благосостояния7. Сосредоточение в руках бюрократии большего объема полномочий в связи с интенсификацией правового регулирования открывает

ЗАКОН И ПРАВО • 12-2018

дополнительные возможности для удовлетворения государственными служащими потребности в социальных благах. В свою очередь, угроза для предпринимательского сообщества, исходящая от носителей публичной власти, влечет ухудшение делового климата.

На этот аспект обращают внимание и политические лидеры. В своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Президент РФ отметил следующее: «За 2014 год следственными органами возбуждено почти 200 тысяч уголовных дел по так называемым экономическим составам. До суда дошли 46 тысяч из 200 тысяч, еще 15 тысяч дел развалилось в суде. Получается, если посчитать, что приговором закончились лишь 15 процентов дел. При этом абсолютное большинство, 83 процента предпринимателей, на которых были заведены уголовные дела, полностью или частично потеряли бизнес. То есть их попрессовали, обобрали и отпустили...»8.

Призывы к улучшению делового климата в нашей стране звучали и в других официальных заявлениях властей9. Вместе с тем каких-либо существенных положительных изменений в данной сфере не наблюдается.

Сказанное означает, что, несмотря на декларируемые гарантии защиты прав личности от необоснованного уголовного преследования, в стране сложилась ситуация, при которой формально законные действия сотрудников правоохранительных органов приводят к лишению предпринимателей их собственности. Выгодоприобретателями в этой ситуации становятся недобросовестные государственные служащие, имеющие мощный инструмент давления на бизнес с целью извлечения административной ренты.

Выход из ситуации видится в проведении политики дебюрократизации, а также во внедрении принципов «хорошего регулирования». С точки зрения частных лиц, дебюрократизация представляет собой расширение индивидуальной свободы действия, сокращение издержек и экономию времени. В свою очередь, для государства дебюрократизация означает сокращение административных расходов и затрат на содержание государственных служащих.

Что касается принципов «хорошего» регулирования, то они были сформулированы Рабочей группой по оптимальному регулированию (Better Regulation Task Force), созданной правительством Великобритании в 1997 г., опубликованы в докладе «Избежание расползания права» (Avoiding Regulatory Creep) и получили широкое распространение10. Перечислим основополагающие из

них. При этом отметим, что их нарушение ведет к «расползанию права», избыточному правовому регулированию общественных отношений.

1. Принцип пропорциональности означает, что регулирующие органы могут вмешиваться в общественные отношения лишь тогда, когда это необходимо. Средства правовой защиты должны соответствовать возникающим рискам, а также определять и минимизировать издержки, связанные с правовым регулированием.

2. Принцип подотчетности, в соответствии с которым регулирующие органы должны быть способны обосновывать свои решения, а также быть открытыми для общественного контроля.

3. Принцип определенности предъявляет требования к ясности и четкости изложения в норме правовой информации.

4. Принцип прозрачности означает, что регулирующие органы должны издавать правила поведения простые и удобные для адресатов регулирования.

5. Принцип целеполагания требует, чтобы регулирование было сосредоточено на определенной проблеме и минимизировало побочные эффекты11.

6. Выводы из данного исследования

и перспективы дальнейшего развития в этом направлении

С учетом вышеизложенного следует сделать следующие выводы.

Во-первых, интенсификация нормотворчес-кой деятельности государства опосредует увеличение полномочий государственных служащих, призванных обеспечить выполнение принимаемых законодателем правовых норм.

Во-вторых, следствием бюрократизации является увеличение явных и скрытых издержек, связанных с функционированием бюрократического аппарата, что является нарушением таких принципов «хорошего» регулирования, как пропорциональность и целеполагание, требующих минимизации издержек, связанных с правовым регулированием.

Подводя итог, необходимо отметить значительную сложность задачи устранения избыточного правового регулирования общественных отношений в России. Ее выполнение предполагает постоянный контроль над правотворчеством и правоприменением, формирование информационной картины состояния правового регулирования в нашей стране. В связи с этим перспективным является развитие средств правовой

ЗАКОН И ПРАВО • 12-2018

диагностики, инструментов оценки и мониторинга правового регулирования.

Кроме того, определенный интерес представляют идеи создания в нашей стране единого органа по дерегулированию и дебюрократизации, призванного устранять дублирующие или избыточные функции федеральных органов исполнительной власти, внедрение в законодательный процесс принципов «хорошего» регулирования12.

1 Ткаченко Н. Статистический анализ федерального законодательства // https://www.csr.ru/wp-content/uploads/ 2017/02/Issledovanie_TSSR_statistika-po-zakonopro-ektam.pdf

2 Немытина М.В., Ахметжанова К.В. Юридические коллизии в контексте социологического подхода // Юрид. техника. 2017. № 11 // http://cyberleninka.ru/article/n/ yuridicheskie-kollizii-v-kontekste-sotsiologicheskogo-podhoda

3 Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 г. № 316 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» // http://gov.garant.ru/ SESSION/PILOT/main.htm

4 Скоробогатов В.Ю. Саморегулирование как свойство правовой системы // https://www.hse.ru/data/xf/2013/06/ 05/1296350015/dis%20skorob.pdf

5 Щелоков К.С. Бюрократизация права // https:// search.rsl.ru/ru/record/01004244319

6 Осипова С.А. Наводнение норм — фактор, влияющий на качество правовых норм // Правовые традиции. Жид-ковские чтения: Матер. Междунар. науч. конф. Москва, 29—30 марта 2013 г. М., 2014. С. 424.

7 Мау В.А. Дерегулирование российской экономики: механизм воспроизводства избыточного регулирования и институциональная поддержка регулирования на товарных рынках. М., 2003. С. 34.

8 Послание Президента РФ Федеральному Собранию // http://kremlin.ru/events/president/news/50864

9 Путин заявил о необходимости дальнейшей либерализации экономики // http://www.bbc.com/russian/news/ 2016/06/160617_russia_putin_liberalization

10 Термин «расползание права» определяется авторами доклада как процесс, при котором правовое регулирование разрабатывается и применяется в нарушение пяти требований.

11 Editorial: Regulatory Creep Statute Law Review, Volume 26, Issue 1, 2005 // https://academic.oup.com/slr/article/ 26/1/iii/1617679

12 Предложения по созданию административного трибунала // https://www.csr.ru/news/predlozheniya-po-sozdaniyu-administrativnogo-tribunala/

Библиографический список

1. May В.А. Дерегулирование российской экономики: механизм воспроизводства избыточного регулирования и институциональная поддержка регулирования на товарных рынках. М., 2003. 104 с.

2. Немытина М.В., Ахметжанова К.В. Юридические коллизии в контексте социологического подхода // Юрид. техника. 2017. № 11 // http:// cyberleninka.ru/article/n/yuridicheskie-kollizii-v-kontekste-sotsiologicheskogo-podhoda

3. Осипова С.А. Наводнение норм — фактор, влияющий на качество правовых норм // Правовые традиции. Жидковские чтения: Матер. Междунар. науч. конф. Москва, 29—30 марта 2013 г. М., 2014. 540 с.

4. Послание Президента РФ Федеральному Собранию // http://kremlin.ru/events/president/ news/50864

5. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 г. № 316 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» // http://gov.garant.ru/SESSION/PILOT/ main.htm

6. Предложения по созданию административного трибунала // https://www.csr.ru/news/ predlozheniya-po-sozdaniyu-administrativnogo-tribunala/

7. Путин заявил о необходимости дальнейшей либерализации экономики // http:// www.bbc.com/russian/news/2016/06/160617_ russia_putin_liberalization

8. Скоробогатов В.Ю. Саморегулирование как свойство правовой системы // https:// www.hse.ru/data/xf/2013/06/05/1296350015/ dis%20skorob.pdf

9. Ткаченко Н. Статистический анализ федерального законодательства // https://www.csr.ru/ wp-content/uploads/2017/02/Issledova-nie_TSSR_statistika-po-zakonoproektam.pdf

10. Щелоков К.С. Бюрократизация права // https://search.rsl.ru/ru/record/01004244319

11. Editorial: Regulatory Creep Statute Law Review, Volume 26, Issue 1, 2005 // https:// academic.oup.com/slr/article/26/1/iii/1617679

ЗАКОН И ПРАВО • 12-2018