Теоретические основы управления градостроительной деятельностью и ее особенности в условиях современной России

УДК 69

Мазаев Г. В.

Мазаев А. Г

Теоретические основы управления градостроительной деятельностью и ее особенности в условиях современной России

В статье рассмотрены проблемы системного управления градостроительной деятельностью с учетом достижений теории многоуровневых иерархических систем. Вводятся основные понятия этой теории, дается обоснование того, как они проявляют себя в управлении градостроительной деятельностью. С этой позиции дается критическое описание современного положения дел в области управления градостроительной деятельностью в России.

Мазаев

Григорий Васильевич

канд. архитектуры, проф.. член-корр. РААСН, главный градостроитель «УралНИИ-проект»

Ключевые слова: градостроительная деятельность, градостроительное управление, теория иерархических многоуровневых систем, управленческие связи, принятие управленческого решения.

MAZAEV G. V., MAZAEV A. G.

THEORETICAL BASES OF MANAGEMENT OF TOWN-PLANNING ACTIVITY AND ITS FEATURES IN THE CONDITIONS OF MODERN RUSSIA

The article deals with the problems of system management planning activity. The author reviewed the achievements of the theory of multilevel hierarchical systems. The article introduces the basic concepts of this theory provides the rationale of how they manifest themselves in the management of urban development. As a result, the author gives a critical description of current status in the management of urban development activities in Russia.

Keywords: urban planning, urban management, the theory of hierarchical multilevel systems, management communication, management decision.

Мазаев

Антон Григорьевич

канд. архитектуры, зам. директора по научной работе «УралНИИпроект» E-mail: trebich.74@mail.ru

Процесс градостроительного управления характеризуется как сложный вопрос практики (следует подчеркнуть - не теории!), который осуществляется на различных уровнях плановой, проектной и градостроительной деятельности. Он не является одномоментным, а растянут во времени, становясь практически непрерывным. Интересно проанализировать, как изменились свойства управления градостроительством за последние двадцать лет, в связи с изменившимися за это время подходами к существу градостроительной деятельности.

Локальность задач управления уступает место расширению поля деятельности градостроительного управления. Это связано, прежде всего, с радикально изменившимся геополитическим положением России после распада СССР и образования новых независимых государств. Россия фактически вернулась в границы

XVII в., потеряла значительные территории с выгодными природно-климатическими условиями, часть важнейших транспортных магистралей (например, часть Транссибирской магистрали) оказалась на территории сопредельных государств. Это же относится и к ряду важнейших энергетических магистралей, месторождений и незамерзающих портов. Наряду с этим возникли и активно развиваются тенденции территориально-планировочного освоения и развития страны:

• развитие континентальных транспортных коридоров;

• возрастание Севера как средоточия ресурсного потенциала, в т. ч. Северного морского пути как основной транспортной артерии мирового значения;

• перераспределение ролей целого ряда агломераций городов;

Рисунок 1. Многоуровневая организационная иерархия: многоэшелонная система

Рисунок 2. Многоуровневая организационная иерархия: многоэшелонная система управления градостроительством в условиях современной России

• повышение геополитической роли Дальневосточного региона;

• необходимость обустройства новых границ России;

• необходимость регулирования миграционных процессов.

В этих условиях градостроительное управление приобретает расширенный всеохватывающий характер, на значительный период времени практически решая задачи меняющейся национальной системы расселения. Мы можем говорить

о радикально изменяющихся целях управления, а соответственно, и его новой структуры, характера, инструментов управления, т. е. о необходимости формирования новой теории управления.

Комплексность управления значительно выросла, т. к. управление градостроительством тесно связано с управлением земельными ресурсами, с регистрацией прав землепользования, учетом требований Лесного и Водного кодексов, с новой системой государственной экспертизы проектной документации и государственным строительным надзором, с системой

саморегулирующихся организаций и принципиально новой системой нормирования.

Междисциплинарный характер

управления сохранился, также сохранив свои границы. Огромное значение приобрели юридические вопросы, на принципиально ином уровне стали рассматриваться экономические вопросы, к числу которых относятся и вопросы обеспечения инженерной инфраструктуры, вопросы согласования градостроительной документации с институтами гражданского общества - общественные слушания, референдумы и пр. Все это радикально меняет структуру органов управления градостроительством - в ней возникают совершенно новые звенья. При этом в них появляется множество специалистов, не относящихся к числу архитекторов и градостроителей. Для того чтобы эти тенденции не привели к размыванию системы градостроительства, что уже реально наблюдается в системе муниципального управления, необходимо повышение роли градостроительных специалистов и юридическое закрепление их главенс-

твующего положения в системе градостроительного управления.

Значимость стратегических решений резко возрастает в связи со сменой локального характера управления расширенным. При этом стратегические решения выходят за рамки чисто градостроительных вопросов и даже вопросов экономики. Они должны включать геополитический анализ, анализ политической ситуации, оценивать долгосрочные прогнозы развития экономики, демографические изменения. Кроме того, в их состав входят вопросы, которые ранее не входили в круг вопросов градостроительного анализа - климатические изменения, вопросы безопасности, прогноз развития инфраструктуры. Изменение мировоззрения градостроителей - одна из сложнейших задач, т. к. необходимо преодолеть логику локальности, мышления пятилетними плановыми циклами и множество других стереотипов, глубоко проникших в их сознание.

Повышение качества градостроительных решений относится к вопросу создания адекватной модели планировочных структур как инструмента управления градостроительным процессом.

Оперативность управления постоянно возрастает, что закрепляется в юридических документах, регламентирующих принятие управленческих решений. Это выражается в постоянном сокращении сроков принятия решений: по согласованию сроков Схем территориального планирования и градостроительной документации муниципального уровня - они сведены в настоящее время к трем месяцам, по выдаче ГПЗУ -к месяцу, по выбору площадки -к двум неделям. Выполнение этих сроков при сокращении сроков работы органов градостроительства в муниципальных образованиях и снижении качества управляющей градостроительной документации не реально и ведет к ошибочным решениям уже на начальной стадии градостроительного процесса. При этом в последнее время срок подготовки экспертных заключений в сфере градостроительства увеличен до 90 дней: таким образом усиливаются контрольные функции в ущерб функциям управления. Подобная «оперативность» приведет к многочисленным проблемам в ближайшие годы, а их решение потребует больших затрат.

Эффективное научное рассмотрение субъекта управления требует концептуальной основы, на которой оно

Рисунок 3. Общая модель осуществления управления. Показан замкнутый контур системы управления, который имеет два уровня принятия и реализации решения. Базовый уровень - это уровень формирования общетеоретических основ деятельности, с формированием управленческих целей, критериев и общего построения системы управления, развитием объекта управления

производится. По нашему мнению, из всего множества теорий, созданных к настоящему времени наукой, в наибольшей степени поставленной задаче соответствует теория иерархических многоуровневых систем, разработанная в 1960-1970-е гг. как ответвление теории систем. Разработчики этой теории М. Месарович, Д. Мако, И. Такахара были группой исследователей, работавших в рамках широко известного объединения футурологов - Римского клуба. В их работе по изложению основ теории иерархических систем специальный раздел посвящен ее использованию в теории организации. «Несмотря на то, что имеется ряд довольно отличающихся друг от друга определений организации... все они сходятся на том, что организация состоит из семейства взаимодействующих, иерархически расположенных элементов, наделенных правом принимать решения» [1, с. 28].

Сложные иерархические системы, к которым относится система градостроительного управления, имеют собственные законы функционирования. Без учета этих законов невозможно создать сколько-нибудь действенную систему градостроительного управления, однако, в отечественной практике это факт зачастую игнорируется.

Многоуровневые иерархические системы - весьма сложное понятие, не выражающееся одной краткой формулировкой. Как показано в работе М. Месаровича, Д. Мако и И. Такаха-ры [1], любым системам такого рода присущ ряд свойств:

• последовательность вертикально расположенных подсистем - т. н. декомпозиция: «..любая иерархия состоит из вертикально соподчиненных подсистем» [1, с. 55];

• приоритет действий или право вмешательства верхнего уровня в действия нижележащего уровня;

• зависимость действий верхних уровней от фактического исполнения нижними уровнями своих функций.

Важно отметить, что эти свойства присущи всем многоуровневым иерархическим системам независимо от их конкретного построения. Как следует из базовых принципов кибернетики: «Каждый материальный объект содержит не менее чем бесконечное число переменных и, следовательно, не менее чем бесконечное число возможных систем. Нам необходимо выбрать и изучить лишь факты, представляющие для нас интерес

с точки зрения определенной, заранее указанной цели» [2, с. 16]. Таким образом, конкретных иерархических систем в объекте может быть выбрано любое количество. Из этого следует важный вывод: систем управления градостроительством может быть любое количество. Это положение наблюдается на практике и выражается в значительном числе различных по своей структуре органов градостроительного управления в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Для всех типов иерархических систем характерны основные принципы построения внутренних связей, обеспечивающие эффективный синтез функционирования отдельных уровней системы в ее практической деятельности:

• принцип высокой связанности уровней;

• принцип равномерности переходов между уровнями;

• принцип относительной автономности уровней;

• принцип очередности реализации целей.

Рассмотрим подробно каждый из этих принципов и проведем анализ того, как они реализуются в практической деятельности двух типов систем, участвующих в процессе гра-

достроительного управления: функциональной иерархии принятия решений и организационной иерархии.

Принцип высокой связанности уровней определяет иерархию интересов в системе. В общем виде он означает: интересы системы в целом важнее интересов каждого отдельного уровня.

Этот принцип прямо ставит под сомнение один из основных принципов Градостроительного кодекса 2004 г. Он устанавливает равенство интересов всех участников градостроительного процесса, т. е. равенство интересов каждого иерархического уровня. Практическое применение этого принципа ведет к многочисленным задержкам в решении важнейших градостроительных задач по воле отдельных физических и юридических лиц, явно завышающих свои интересы - т. е. интересы самого нижнего не позволяют реализовывать интересы вышележащих уровней и всей системы в целом. Примеров тому имеется значительное число. В качестве примера приведем вопрос строительства Олимпийского комплекса в г. Сочи, для чего потребовалось принятие отдельного Федерального закона. Этот факт со всей очевидностью показывает, что общая система градостроительного законодательства не работает,

Рисунок 4. Реальная схема контура управления системой расселения и градостроительной деятельностью в России на современном этапе. В реальных условиях России концептуальный блок управления не работает. Основная причина - отсутствие механизма формирования и трансляции в блок осуществления управления необходимой концептуальной информации

не позволяет решить вопрос пусть и крупного по масштабам, но в принципе обычного строительного процесса. Если не привести градостроительное законодательство в соответствие с принципом высокой связанности уровней, то количество таких «особых законов» в дальнейшем трудно предсказать.

Данный принцип оказывает весьма серьезное влияние на систему принятия решений. На практике постоянно возникают ситуации, нарушающие этот принцип: для конкретных инвесторов и застройщиков интерес в размещении и строительстве объектов и условия реализации всегда преобладают над отвлеченными для них интересами развития планировочной структуры в целом. Как следствие, процветают коррупция и лоббистские структуры, обеспечивающие ее успешное функционирование.

В организационной иерархии государственного управления этот принцип выполнялся ранее достаточно четко, однако с принятием в 1995 г. закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вывел из какого-либо подчинения органам государственной власти местное самоуправление, эта целостность организационной структуры

была нарушена. Система управления лишилась своего нижнего звена, а именно посредством него осуществлялись практические действия по управлению развитием градостроительства. Государственная система, начиная с этого времени, лишилась своей действенности, превратившись из органа управления в некий надзорный орган за отдельными действиями муниципальных органов управления. В свою очередь, муниципальные органы управления лишились своего статуса в целостной системе, попав в зависимость от полного произвола глав администраций муниципальных образований. В результате были отстранены от работы либо потеряли реальное влияние многие специалисты, отстаивавшие в своей работе интересы системы в целом. На их место пришли люди, которые в своей работе отстаивают исключительно интересы своего муниципального образования, без учета интересов вышележащих уровней.

Это не может не сказаться отрицательно на реализации свойств градостроительного управления, приходя с ними в противоречие:

• управление перестает быть всеохватывающим и возвращается к локальности решений;

• сужается междисциплинарный характер управления;

• снижается значимость стратегических решений;

• в конечном счете, снижается общее качество градостроительных решений.

В целях обеспечения принципа высокой связанности уровней необходимо:

• вернуть связанность иерархической системе управления, включив в нее органы управления муниципального уровня;

• вернуть целостность иерархии целей управления.

Для этого необходимо внесение дополнений и поправок в действующий Градостроительный кодекс РФ 2004 г.

Принцип равномерного перехода определяет порядок построения уровней управления: интервал между уровнями должен быть относительно постоянной величиной и не должен превышать определенную величину. В иерархии принятия решений этот принцип должен выражаться в последовательном многостадийном проектировании, при котором от верхних уровней градостроительных проектов задачи будут последовательно доводиться до нижележащих уровней и уточняться на этом уровне с учетом конкретных условий. Отсутствие такого равномерного перехода приводит к большим деформациям в работе системы управления градостроительством, что вытекает из свойств иерархической системы:

• Верхний уровень системы управления имеет дело с более крупными по размеру подсистемами. «При многоэшелонной иерархии элемент верхнего уровня является “командным” по отношению к двум и более элементам, и принимаемое им решение координирует их действия в соответствии с целью, определенной для совокупности всех подчиненных ему элементов. Аналогично и для концепции страт: система на любом уровне образуется из подсистем нижних уровней, и, следовательно, более высокая страта имеет дело с более общим аспектом поведения системы» [2, с. 74];

• Для более верхнего уровня период обработки исходной информации и время принятия управленческого решения больше, чем для более нижнего. «.Управляющие воздействия, исходящие от вышестоящего элемента, не могут следовать чаще воздействий, подаваемых

Нормативно-правовая модель

Рисунок 5. Модель принятия управленческого решения

нижестоящими элементами, поведение которых он координирует; в противном случае он не сможет оценить достигаемый эффект (координации)» [2, с. 74];

• Верхний уровень управления имеет дело с более медленными и инерционными аспектами поведения управляемой системы. «Верхние уровни не могут реагировать на такие изменения в окружающей среде или самом процессе, которые происходят быстрее изменений, с которыми имеют дело нижние уровни, так как последние реагируют быстрее и имеют дело с более частными, локальными изменениями» [2, с. 74];

• Проблемы, существующие на верхнем уровне, более неопределенны по своему характеру и труднее параметризуются, чем на нижнем. «Проблема принятия решений на верхних уровнях может рассматриваться как более сложная. Для решения задач на верхнем уровне могут использоваться приближенные методы, но тогда точность понижается, и следует соблюдать осторожность при интерпретации результатов. Задачи верхнего уровня не удается поставить так, чтобы они имели простое численное решение» [2, с. 75].

В результате решения верхнего уровня системы управления, при отсутствии четких и последовательных решений на всех уровнях системы принятия решений, всегда будут запаздывать для более низких уровней системы управления. В практике работы нарушения и сбои в системе принятия решений происходят постоянно. Из всех подобных нарушений наиболее характерной для современного этапа является разработ-

ка градостроительных проектов нижнего уровня при отсутствии необходимых проектов верхнего уровня. Тому есть много причин, но наиболее важная, на наш взгляд, состоит в том, что установленные в соответствии с Градостроительным кодексом 2004 г. сроки подготовки градостроительной документации не дают возможности вести процессы подготовки градостроительной документации согласованно и качественно на разных уровнях.

В целях соблюдения принципа равномерного перехода между уровнями необходимо четкое соблюдение последовательности градостроительного проектирования. Для этого необходимо изменить сроки подготовки и согласования градостроительной документации разных уровней так, чтобы на подготовку документации вышестоящего уровня отводилось больше времени. Для этого необходимо внесение поправок в соответствующие статьи Градостроительного кодекса.

Необходимо обратить особое внимание на то, что сроки принятия решений в системе управления всегда будут запаздывать относительно желаемых. Это обусловлено дилеммой принятия решения: принятие решения необходимо, причем в сравнительно короткое время, но также необходимо как можно более детально рассмотреть исходные условия и проблемы, связанные с принятием решения. Иными словами—необхо-димо решать, но при этом необходимо тщательно продумать решение. Из этого становится очевидной неоправ-данность произвольного сокращения сроков разработки и согласования градостроительной документации

в угоду т. н. «снятию административных барьеров».

Принцип очередности реализации уровней определяет условия осуществления управления: вышележащий уровень управления может быть реализован только через объекты, лежащие на более нижнем уровне. «Движение» по уровням системы управления показывает нам ее вполне определенное свойство: чем ниже находится уровень, тем боле детальное описание имеет находящийся на нем объект. При движении «вверх» по системе управления мы наблюдаем, что по мере этого движения мы лучше понимаем принципы функционирования системы в целом при одновременном падении подробности описания объекта.

Иерархия принятия решений строится по этим принципам достаточно четко, однако на практике довольно частыми являются случаи, когда управленцы, работающие на нижних уровнях системы управления, не понимают задач системы в целом. Им непонятны цели появления тех или иных документов, распоряжений появляющихся с верхних уровней. Это говорит о необходимости наладить функционирование информационной системы общения между уровнями, но реализовать такую систему достаточно сложно - все подобные попытки натыкаются на полную независимость нижнего уровня управления, т. е. муниципалитетов. Эта независимость нижнего уровня системы управления градостроительством практически уничтожает всю систему: средства реализации находятся на нижнем уровне, где, собственно, и происходит управление реальными единичными градостроительными объектами.

Нормативно-правовая модель

Рисунок 6. Реальная модель принятия решения в управлении градостроительством в условиях России

Основные принципы теории иерархических многоуровневых систем могут быть проиллюстрированы следующей схемой (по М. Месаровичу). Здесь дана трехуровневая иерархия принятия решения и отображены как внутренние, так и внешние связи между системой управления и объектом управления. Уровни управления называются здесь эшелонами. Выделены различные типы связей -координационные, управленческие, информационные, обратные. Очень важно, что управленческими связями в строгом смысле этого слова названы связи между нижним уровнем иерархии принятия решений и объектом управления. В строгом смысле этого слова управление осуществляется самым нижним уровнем иерархии, наиболее приближенным к объекту управления. Более высокостоящие уровни координируют и направляют эту деятельность, получая обратную информацию от нижнего уровня системы. С учетом всех вышеизложенных замечаний, данную схему в применении к отечественной системе управления градостроительством можно представить в нижеследующем виде (рис. 2).

Как видно из этого варианта многоуровневая организационная иерархия теряет свое качество непрерывности перехода между уровнями. Реальное управление осуществляет только уровень местного самоуправления, уровень региональных властей занят лишь контрольными функциями, т. е. обратной связью от объекта управления. Федеральный уровень практически не задействован в управлении градостроительством

Согласно положениям теории многоуровневых иерархических систем,

многоуровневая организационная иерархия с подобным нарушением внутренней целостности не может эффективно функционировать. Градостроительный кодекс 2004 г. не создал эту систему, а фактически уничтожил ее остатки, передав основные полномочия по управлению градостроительству на уровень муниципалитетов. Единая вертикаль власти в области градостроительства, способная проводить связную градостроительную политику, в настоящее время в России отсутствует.

Для адекватного рассмотрения вопроса о характере, методах и принципах управления градостроительством необходимо более глубоко рассмотреть механизм управления с точки зрения теории систем. За последние десятилетия в этой сфере накоплен значительный опыт, который пора применить и к насущному для ученых и практиков вопросу о методе и характере эффективного управленческого воздействия на градостроительство в современных условиях.

На рис. 3 мы видим обобщенную теоретическую схему осуществления управления. Здесь показан своего рода замкнутый контур управления. Здесь следует обратить внимание на следующий важнейший факт. С точки зрения теории систем, субъект управления носит составной характер. У него выделяется два уровня управления:

1. Уровень практического осуществления управления. В его функции входит получение текущей оперативной обратной информации от объекта управления,ее сохранение и переработка, далее принятие оперативного решения и проведение этого решения в жизнь. Важно понимать,

что уровень практического управления имеет функциональные ограничения: он занят вопросами оперативного управления, который связан с получением и обработкой большого объема информации, которая при этом носит кратковременный характер с точки зрения ее актуальности и зачастую быстро понижающуюся ценность. При этом принимать стратегические решения, меняющие сам подход к принимаемой информации и формируемым управленческим решениям, для этого уровня затруднительно. Это связано с постоянной загруженностью решением текущих задач в сочетании с объективной трудностью в саморефлексии.

2. Уровень формирования концепции управления. Этот уровень стоит как бы «за спиной» уровня практического осуществления управления. Он не обременен постоянной управленческой работой, зато занят одновременным анализом информации поступающей из двух источников сразу - от объекта управления и от субъекта, осуществляющего практическое управление. Происходит постоянная сверка этих двух информационных потоков, в результате чего появляется возможность корректировать не только объект управления, но и деятельность субъекта, которая также нуждается в периодической коррекции.

Сочетание деятельности этих двух уровней придает системе управления качество, которое называется метастабильностью, т. е. способностью системы восстанавливать свой обычный режим функционирования даже после существенных негативных воздействий и трансформаций. Метастабильная система управления

способна преодолевать многие кризисные ситуации, с которыми система с единственным практическим контуром управления справиться не в состоянии.

Уровень управления градостроительной деятельностью по своей сложности вполне сопоставим с управлением государством в целом, т. к. градостроительство занимается ничем иным, как формированием систем расселения, т. е. материально-пространственного каркаса общества, что носит синтезирующий, вбирающий в себя практически все остальные области человеческой деятельности характер. Поэтому такой субъект управления градостроительством крайне необходим, равно как необходимо и соответствующее теоретическое и методическое наполнение его деятельности. Выявление характера и структуры такого субъекта применительно к современным российским условиям является одной из приоритетных дальнейших целей данного исследования.

В отсутствие концептуального уровня общая схема контура управления градостроительством представлена на рис. 4. Соответствующие потоки информации не поступают к отсутствующему субъекту концептуального управления, в результате чего контур управления существует в усеченном виде.

В теории систем разработана модель принятия управленческого решения. Согласно ей управленческое решение возникает в результате прохождения управленческой информации через кольцо моделей различного содержания (рис. 5). Цикл принятия управленческого решения начинается с создания концептуальной модели, затем на ее основе вырабатывается нормативно-правовая модель и лишь затем ситуативная. Математическая модель не самостоятельна и служит посредником, связующим концептуальную и ситуативную модели. Непосредственно от нее никогда не происходит прямое принятие решения, т. к. любая математическая модель требует дополнительной смысловой интерпретации, которая происходит в рамках концептуальной модели. Важнейшим фактом является то, что концептуальная модель является непременным звеном в цепи моделей, на основе которых осуществляется принятие управленческого решения.

Заключение

Вследствие того, что концептуальный уровень принятия решения в управлении градостроительством заблокирован, а как следствие, заблокирован и уровень математической модели (рис. 6), то управленческие решения строятся на колебании между нормативно-правовой моделью (Градостроительный кодекс, федеральные законы, СНиПы, ГОСТы, технические регламенты) и ситуативной моделью (законы о Сочи и пр.) Контур принятия решения вследствие этого неполон и разомкнут. Принятие полноценного, стратегически выверенного решения становится в такой ситуации, по меньшей мере, затруднительно.

Список использованной литературы

1 Месарович М., Мако Д., Такаха-ра И. Теория иерархических многоуровневых систем. М., 1973.

2 Эшби У. Р. Введение в кибернетику. М., 1959.

3 Вильнер М. Я. Актуальные вопросы градостроительной деятельности // БСТ. 2006. № 7.