Правовое регулирование местного самоуправления: некоторые проблемы и пути их решения

ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

УДК 342.9 А.А. Иванова

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

Рассмотрена система нормативных правовых актов, образующих правовую основу местного самоуправления в РФ. Представлены предложения по усовершенствованию правовой базы местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, законодательное закрепление местного самоуправления.

В системе нормативных правовых актов, образующих правовую основу местного самоуправления в РФ выделяются три подсистемы: федеральная, региональная (субъектов РФ) и муниципальная. Основанием для этого является правовое регулирование местного самоуправления на уровне РФ, в субъектах РФ и муниципальных образованиях.

Конституция РФ устанавливает конституционные основы местного самоуправления, что означает закрепление основных принципов его организации. В ст. 12 Конституции РФ указывается, что в РФ признается и гарантируется местное самоуправление; оно в пределах своих полномочий самостоятельно. Для обеспечения самостоятельной деятельности, направляемой на решение задач местного значения, основной закон наделил граждан правом на муниципальную собственность. В соответствии с п.2 ст.32 Конституции РФ граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Право на местное самоуправление может быть реализовано как непосредственно через формы прямого волеизъявления (выборы, референдум, территориальное общественное самоуправление, опрос и т. д.), так и опосредованно, через систему органов местного самоуправления. Статьи 12, 131, п.1, 132 отделяют органы местного самоуправления от органов государственной власти как структурно, так и через компетенцию. В качестве компетенционных характеристик местного самоуправления Конституция РФ определяет его самостоятельность в пределах своих полномочий, в рамочном виде обозначает вопросы местного значения, а также устанавливает возможность включения в структуру компетенции органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Структурное обособление состоит в том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В Конституции РФ (п.2 ст.132) имеются нормы о возможной передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Федеральное законодательство, развивая в содержательном плане соответствующие конституционные положения, устанавливает единые рамки правового регулирования в различных субъектах РФ и муниципальных образованиях.

Принятый на основе Конституции РФ предыдущий Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с одной стороны, предоставил максимально возможные гарантии самостоятельности местного самоуправления, с другой стороны, он имел общий, рамочный характер, то есть предполагал необходимость существенного развития его положений законами субъектов Федерации. В дальнейшем он послужил основой собственного, причем весьма обширного законодательства о местном самоуправлении субъектов Федерации. Однако практика реализации этой модели законодательного регулирования привела ко многим негативным последствиям. В субъектах Федерации стали формироваться вертикали власти, нарушавшие конституционные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Сформировавшаяся территориальная организация государственной власти ряда субъектов Федерации препятствовала реализации права на местное самоуправление населения многих городских и сельских поселений. Таким образом, главная цель муниципальной реформы - максимально приблизить население к власти - была достигнута лишь в рамках отдельных территорий.

С принятием ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» существенно изменилась концепция развития местного самоуправления. Местное самоуправление стало пониматься как определенного рода деятельность (ст. 2). Большинство вопросов организации местного самоуправления стало регулироваться на уровне данного федерального закона и иных федеральных законов либо в уставах и иных нормативно-правовых актах органов местного самоуправления. Полномочия органов государственной власти субъектов Федерации по регулированию вопросов организации местного самоуправления значительно сузились: как правило,

вопросов организации местного самоуправления значительно сузились: как правило, соответствующее законодательное регулирование со стороны субъектов Федерации возможно только в случаях, предусмотренных в Федеральном законе о местном самоуправлении. Из полномочий субъектов Федерации было исключено полномочие по принятию собственных законов о местном самоуправлении. Отметим, что в тех субъектах Федерации, где законы с таким наименованием сохранились, их содержание, как правило, ограничивается решением частных вопросов, прямо предусмотренных федеральным законом (наделение отдельными государственными полномочиями, наименование органов местного самоуправления, правовое положение выборного должностного лица местного самоуправления, что и было закреплено в отдельных нормативных актах УР).

Формулировка пункта «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ о том, что к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится установление общих принципов организации местного самоуправления, была истолкована федеральным законодателем весьма гибко: к числу указанных общих принципов был отнесен огромный массив норм материального и процессуального права. В частности, в Федеральном законе весьма подробно определяются территориальные основы местного самоуправления, тем самым фактически программируется состав муниципальных образований во всех субъектах Федерации. Если прежний ФЗ 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» обозначал лишь возможность существования в границах одного муниципального образования других муниципальных образований, то теперь четко определена необходимость создания различных типов муниципальных образований, в том числе сложносоставных (ст.10). Территории всех поселений, за исключением городских округов, включаются в границы муниципальных районов. В результате множество поселков в пригородных зонах городов, в том числе крупных поселков, имеющих градообразующие предприятия, достаточную налоговую базу, инженерную и социальную инфраструктуру, эффективно работающие местные администрации, то есть все условия для создания муниципальных образований, не получили такого статуса и были включены в состав городских округов. Для этого данные поселки пришлось либо преобразовать в сельские населенные пункты, либо вообще исключить из государственного реестра населенных пунктов и превратить в микрорайоны городов, отстоящих от них на десятки километров.

Установление и изменение границ муниципальных образований, как и прежде, относится к компетенции субъектов Федерации. При этом главный критерий, на основе которого определены границы территорий сельских и городских поселений, - это численность их населения, а также пешеходная и транспортная доступность центра муниципальных образований для жителей соответственно сельских поселений и муниципальных районов. Реализация указанных новелл федерального закона привела к тому, что местное самоуправление получило развитие не только в городских центрах и поселках, но и на всех сельских территориях. При осуществлении предусмотренной федеральным законом схемы территориального устройства местного самоуправления выявилась проблема недостаточной определенности таких понятий, как «сельский населенный пункт» и «городской населенный пункт». На практике в разных регионах они определяются различным образом, что препятствует полноценной реализации интересов населения сельских и городских населенных пунктов. Органами государственной власти УР в течение 2004-2005 гг. были приняты соответствующие нормативные акты по установлению границ и наделению опрёделённым статусом муниципальных образований УР.

Г ородскими округами стали относительно крупные города и поселки с развитой инфраструктурой. Другая проблема - искусственное превращение ряда крупных городов в городские поселения, фактически подчиненные муниципальным районам.

В соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении муниципальное образование каждого вида - поселение, муниципальный район, городской округ - решает свой круг вопросов местного значения. Если прежде предметы ведения муниципальных образований различных уровней должны были разграничиваться законами субъектов Федерации (чего на практике в соответствии с законами субъектов Федерации, как правило, не было), то теперь их исчерпывающие перечни закреплены федеральным законом. Если прежде предметы ведения муниципальных образований различных уровней должны были разграничиваться законами субъектов РФ, то сейчас их исчерпывающие перечни закреплены Федеральным законом.

В определении круга вопросов местного значения Федеральный закон исходит из принципа субсидиарности - в ведение муниципальных образований разных уровней включены те вопросы, которые на данном уровне могут решаться наиболее эффективно, с оптимальным результатом. Поэтому

объем дел, которыми теперь будут заниматься поселенческие муниципалитеты, меньше возложенного на муниципальные районы и городские округа. Глава 4 этого закона вносит относительную ясность в разграничение полномочий органов местного самоуправления и государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Теперь полномочия органов местного самоуправления, устанавливаемые федеральными законами и законами субъектов РФ по вопросам, отнесенным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Возможность наделения государственными полномочиями предусмотрена, как правило, для муниципальных районов и городских округов. Федеральный закон определил порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, обязательный как для федеральных, так и для региональных органов государственной власти. При этом было установлено, что несоблюдение порядка наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, признанное в судебном порядке, является основанием для отказа от их исполнения. Случаи использования данной нормы единичны. Отметим, что в последнее время на органы местного самоуправления возлагается избыточное, на наш взгляд, число государственных полномочий как федерального, так и регионального уровней, которые нередко имеют весьма косвенное отношение к обеспечению условий жизни местного населения и отодвигают решение вопросов местного значения на второй план.

В ряде отраслевых федеральных законов прямо указывается на возможность передачи тех или иных полномочий органам местного самоуправления. Например, в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха. Согласно Лесному кодексу РФ муниципалитеты могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.

В настоящее время в отдельных отраслевых законах не проведено четкого разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Это негативным образом сказывается на развитии местного самоуправления, а в отдельных случаях - приводит к ограничению прав муниципальных образований. В качестве конкретного примера можно назвать полномочия по вопросам регистрационного учета граждан Российской Федерации. Закрепление этих полномочий за местными администрациями Законом РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» на сегодняшний день не согласуется с нормами Федерального закона о местном самоуправлении в части определения компетенции муниципальных образований и полномочий органов местного самоуправления. Их реализация влечет необоснованное с точки зрения требований, содержащихся в Федеральном законе о местном самоуправлении и Бюджетном кодексе РФ, расходование средств из местного бюджета. Таким образом, требуется четкое определение правовой природы данного полномочия в качестве государственного и внесение соответствующих корректив в федеральное законодательство.

Федеральный закон о местном самоуправлении изначально установил четкую процедуру финансового обеспечения передаваемых для осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий. Однако поправки в Федеральный закон, внесенные в него в 2005 - 2006 гг., привели к тому, что соответствующие гарантии в значительной степени утратили свою императивность и сделали неясными некоторые важные вопросы обеспечения деятельности местных органов. Теперь органам местного самоуправления предоставлено право «исполнять отдельные государственные полномочия по своему усмотрению». В частности, органы местного самоуправления имеют право на создание музеев, участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству.

Такая новация, на наш взгляд, не согласуется с концепцией Федерального закона о местном самоуправлении. В результате размываются принципы разграничения ответственности между уровнями власти, разрешается финансирование деятельности, не являющейся обязательной для органов местного самоуправления. Кроме того, при столь масштабном осуществлении на муниципальном уровне государственных полномочий повышается вероятность принятия органами местного самоуправления решений, не соответствующих природе и характеру местного самоуправления как специфичного уровня публичной власти, а являющихся прерогативой исключительно государственной власти. Необходимо также учитывать, что, исходя из конституционных положений, полномочия органов местного самоуправления - это либо полномочия по вопросам местного значения, либо наделяемые за-

коном отдельные государственные полномочия; каких-либо дополнительных полномочий Конституция РФ не предусматривает.

За время, прошедшее после принятия Федерального закона, перечень вопросов местного значения был скорректирован. К вопросам местного значения, в частности, были добавлены такие вопросы, как организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий (Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ); содействие в развитии сельскохозяйственного производства, расширение рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ).

Нередко при определении полномочий органов местного самоуправления в Федеральном законе о местном самоуправлении используются формулировки: «создание условий», «организация», «обеспечение», значение которых весьма неопределенно. Применение подобных формулировок приводит к возможности широкого усмотрения и неоправданного варьирования объема осуществляемых полномочий органами местного самоуправления различных муниципальных образований. В отдельных случаях неверное толкование понятий «организация», «обеспечение» исключительно как форм исполнительно-распорядительной деятельности на практике приводит к отстранению от осуществления этих полномочий представительных органов местного самоуправления с полной передачей решения соответствующих вопросов местной администрации, что искажает содержание норм Федерального закона о местном самоуправлении, поскольку для реализации этих полномочий органы местного самоуправления могут и обязаны использовать все имеющиеся у них ресурсы - правовые (принятие представительным органом муниципальных нормативных правовых актов), управленческие, материально-финансовые и др. Следует также обратить внимание на выявившуюся в последнее время тенденцию, когда решение ряда проблем, напрямую связанных с вопросами местного значения, осуществляется непосредственно на федеральном уровне. Так, явно недостаточна роль органов местного самоуправления в осуществлении национальных проектов, связанных с улучшением дел в области здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства и т.д. По нашему мнению, сложившаяся схема реализации национальных проектов, когда органы местного самоуправления главным образом лишь участвуют в формировании заявок на выделение соответствующих средств, не позволяет в полной мере реализовать потенциал местной власти в решении вопросов, которые имеют непосредственное значение для местных сообществ.

За период после принятия 131-го закона в него было внесено более 200 изменений и дополнений, для чего было принято около 35 федеральных законов. Изменения коснулись территориальных основ местного самоуправления (например, были смягчены некоторые условия определения границ сельских поселений, расширена возможность объединения поселений с городскими округами; разрешено упразднение малых поселений на территориях с низкой плотностью населения и в малодоступных местностях), вопросов местного значения (существенно увеличено их количество), экономических основ (например, был расширен перечень муниципального имущества за счет имущества, предназначенного для содействия развитию малого и среднего предпринимательства на территории муниципального образования) и др. Все это свидетельствует о незавершенности муниципальной реформы.

Согласно ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления относится принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социальноэкономического развития муниципальных образований. Градостроительный кодекс РФ требует, чтобы все муниципальные образования имели пакет документов территориального планирования, в первую очередь генеральные планы поселений и городских округов и схемы территориального планирования муниципальных районов, а также правила землепользования и застройки. Существует не менее сложная проблема - необходимость увязки документов социально-экономического и территориального планирования между собой, а также их увязка с соответствующими документами регионального и федерального уровней.

Еще одно важное обстоятельство: разработка генплана города невозможна без увязки со схемой территориального планирования близлежащего или даже нескольких прилегающих муниципальных районов и поселений. Некоторым городам не хватает земель для своего развития в утвержденных границах и они вынуждены искать земельные ресурсы в пригородах.

Изменения в федеральном законодательстве расширили полномочия органов местного самоуправления в сфере градорегулирования, что можно только приветствовать, а также в сфере безопасности, что не всегда обоснованно. В частности, на органы местного самоуправления возложено создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; создание, содержание и организация деятельности аварийноспасательных служб и (или) формирований; организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений. Однако какого-либо целевого финансирования этих капиталоемких видов деятельности не предусмотрено.

Укрепление финансовой базы местного самоуправления должно идти по двум направлениям: базовое обеспечение путем совершенствования налогового и бюджетного законодательства и повышение уровня собственных доходов.

По первому направлению очевидно, что налоговая база местного самоуправления является недостаточной. В то же время существенно возросло государственное финансирование расходных полномочий муниципальных органов по линии приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ. Усиливается оснащение современным оборудованием медицинских и образовательных учреждений. Серьезные сдвиги происходят в государственном финансировании жилищного строительства и капитальном ремонте жилищного фонда. По отдельным федеральным программам софинансируется строительство городских дорог и объектов инженерной инфраструктуры. Федеральным законом от 18.10.2007 г. № 230-ФЗ официально узаконено участие региональных бюджетов в расходах на подготовку муниципальных кадров, тогда как за несколько месяцев до этого Федеральным законом от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» данные расходы были полностью возложены на местные бюджеты.

Положительные результаты этих мер бесспорны. Однако программно-целевое финансирование отдельных мероприятий, при всей его важности, должно дополнять, но не подменять базовые финансовые источники формирования местных бюджетов. Подобная подмена не согласуется с концепцией нормативного финансирования местного самоуправления, провозглашенной в законе № 131-ФЗ. Сущность этой концепции состоит в установлении для каждого муниципального образования расчетного (критериального) уровня бюджетной обеспеченности на одного жителя. Этот уровень должен был ежегодно определяться законом субъекта РФ в соответствии с порядком, устанавливаемым Бюджетным кодексом РФ, и выполнять роль минимального регионального социального стандарта бюджетной обеспеченности. Тем самым должна была сформироваться нормативная база для обеспечения минимального уровня бюджетных расходов на решение вопросов местного значения по всем типам муниципальных образований. Те муниципальные образования, у которых уровень расчетной бюджетной обеспеченности от собственных доходов, собираемых на территории, оказывается ниже установленного для них критериального уровня, должны получать из регионального бюджета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Причем размер этих дотаций определяется не произвольно, а по формуле, устанавливаемой на длительный период по методике, утверждаемой законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ (ч.4 ст. 60 и ч.2 ст. 61 закона № 131-ФЗ). Такой порядок позволял муниципальным образованиям прогнозировать объемы своих доходов на несколько лет вперед и в соответствии с этим формировать перспективные планы и программы социально-экономического развития. Для предотвращения чрезмерной дифференциации доходов местных бюджетов, связанных с наличием на отдельных территориях богатых природных ресурсов или крупных высокоэффективных промышленных предприятий, был введен механизм обратных трансфертов.

Наибольшая острота финансовых проблем наблюдается в малых городских и сельских поселениях. Их основные налоговые источники - земельный налог и налог на имущество физических лиц, пополняются крайне неудовлетворительно. В большинстве субъектов РФ муниципальные районы на основании навязанных поселениям «соглашений» изъяли у них полномочия по распоряжению земельными ресурсами вместе с соответствующей налоговой базой. Формирование и государственная регистрация земельных участков, без чего не возникает база для взимания земельного налога, требует неподъемных затрат. Кадастровая стоимость большинства земельных участков существенно занижена. До половины и более земель освобождены различными федеральными законами от уплаты земельного налога. Особенно это относится к землям крупных федеральных ведомств: министерства обороны, железнодорожного транспорта, объектов энергетики и др.

Занижена оценка имущества физических лиц, более половины их владельцев подпадает под различные льготы, многие «ускользают» от регистрации своего имущества, например, под предлогом того, что строительство объекта еще не завершено. У большинства сельских поселений доходы, собираемые на территориях, составляют лишь 5-10% их расходов, что дискредитирует этот уровень власти в глазах населения. Бюджетный дефицит на сельских территориях соседствует с безработицей. Вследствие этого сельские и некоторые городские поселения теряют значительную часть подоходного налога, поскольку многие их жители работают в близлежащих городах, а подоходный налог взимается не по месту жительства, а по месту работы.

По второму направлению - укрепление собственной доходной базы - усилия органов местного самоуправления могут быть нацелены на решение следующих задач:

скорейшее завершение кадастровой оценки земельных участков и установление их реальной рыночной стоимости для целей налогообложения;

содействие проведению инвентаризации имущества физических лиц и побуждение застройщиков к оформлению прав собственности на офисные здания, объекты жилищного, гаражного и другого строительства, в том числе на незавершенное строительство;

снятие местных административных барьеров с малого бизнеса.

Статья 17 закона № 131-ФЗ относит к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения организацию сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ. 11 ноября 2006 г. вышло постановление Правительства РФ № 670 «О порядке предоставления органами местного самоуправления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования». Указом Президента РФ от 28.07.2007 г. утвержден перечень показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Вслед за ним появляется Указ Президента РФ от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Главное внимание в нем уделено показателям, которые в основном зависят от деятельности местных властей и характеризуют качество жизни населения, степень внедрения новых методов и принципов управления.

Органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендовано устанавливать перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по вопросам организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территории, освещения улиц.

Особенно важно то, что указом № 607 главам местных администраций городских округов и муниципальных районов предложено ежегодно до 1 мая текущего года, следующего за отчетным, представлять в высший исполнительный орган субъекта РФ доклады о достигнутых значениях показателей и их планируемых значениях на 3-летний период, начиная с доклада за 2008 г. Таким образом, у органов местного самоуправления появляется новая форма отчетности.

Федеральным законом № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики Российской Федерации» органы местного самоуправления отнесены в законе к числу пользователей официальной статистической информации, имеющих право обращаться к системе государственной статистики или субъектам официального статистического учета. Согласно ст. 12 данного закона официальная статистическая информация органам местного самоуправления по их письменному запросу или в соответствии с соглашением сторон об информационном взаимодействии предоставляется субъектами официального статистического учета бесплатно. Однако остается ряд нерешенных вопросов. Во-первых, не решен вопрос финансирования статистических работ в органах местного самоуправления. О создании служб муниципальной статистики нигде и ничего не говорится. Сбор статистических показателей не включен в перечень вопросов местного значения, что не позволяет включать соответствующие расходные обязательства в местные бюджеты. Во-вторых, не решены вопросы получения данных от хозяйствующих субъектов и сложно получать полноценную информацию от налоговых органов. Таким образом, необходимо принятие на федеральном уровне дополнительных решений по перечисленным вопросам.

Поступила в редакцию 01.04.10

A.A. Ivanova, candidate of law, lecturer

Legal regulation of local government: Some problems and ways of their resolving

A system of laws and regulations that form the legal basis of local government in Russia is discussed. The proposals for improvement of the legal framework of local government are considered.

Keywords: local governance, legislative strengthening of local government.

Иванова Алёна Анатольевна, кандидат юридических наук, преподаватель ГОУВПО «Удмуртский государственный университет»

426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1