Понятие и признаки территориального устройства Украины: теоретико-правовой аспект

Понимание и осознание такой важной категории государства, как территориальное устройство, на сегодняшний день является одной из приоритетных позиций, которая направлена на поиск эффективных путей его усовершенствования на Украине. Все это обусловливает необходимость исследования территориального устройства государства сквозь призму понятийно-категориального аппарата юридической науки, согласно чему и актуализирует данную проблематику в настоящем.

В этом ракурсе соответствующие разработки были выполнены такими учеными, как А.В. Батанов, Я.В. Верменич, А.Н. Колодий, В.В. Копейчиков, В.В. Кравченко, В.П. Новик, А.Ю. Олейник, О Ф. Фрицкий, С.А. Телешун, В.Ф. Погорилко, В.Л. Федоренко и ряд других, что дало толчок для дальнейших научных исследований. Поэтому целью и задачей данной статьи является выяснение сущности территориального устройства Украины, а также выделение и освещение его основных признаков.

В юридической энциклопедии территориальное устройство - это предусмотренная законами территориальная организация государства с целью обеспечения наиболее оптимального решения задач и осуществления функций общества и государства. Осуществляется, как правило, путем деления территории государства на части - территориальные единицы, которые являются пространственной основой для образования и деятельности соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления. Различают два основных вида территориального устройства: 1) политико-территориальное устройство, которое является разграничением территорий между государственными образованиями внутри государства, что характерно в основном для федеративных государств; 2) административно-территориальное устройство, которое является внутренним разделением территории государства на части [1, т. 6, с. 42].

По определению В.П. Новик, территориальное устройство обусловлено социальными, экономическими, социально-этническими, историческими, географическими, культурными, политическими и другими факторами. Такое разделение является непременным условием функционирования соответствующих государственных, общественных структур и органов местного самоуправления [2, с. 304]. Кроме этого, она отмечает формы территориального устройства, к которым относятся: административно-территориальное устройство, специальные и свободные экономические зоны, территории приоритетного развития, зоны чрезвычайных экологических ситуаций, категории земель с четким определением правового режима каждой из таких категорий, экономическое и другие виды районирования и планирования территории государства [2, с. 301].

Исследователь В.Ф. Погорилко подчеркивает, что, «территориальное устройство Украины» -категория более широкая, а «административно-территориальное устройство» - его неотъемлемая составная часть. Территориальное устройство присуще практике подавляющего большинства государств. Исключение составляют лишь те, территория которых по геофизическим параметрам незначительна. В Европе - это некоторые так называемые государства-карлики (Ватикан, Монако, Сан-Марино) [3, с. 609].

Территориальное устройство как категория сочетает в себе сопутствующие понятия, такие как политико-территориальное устройство. Под политико-территориальным устройством следует понимать национально-территориальную организацию государства, которая охватывает правовое положение составных частей государства (республик, штатов, провинций, земель, кантонов и др.) и порядок взаимоотношений между центральными и местными органами власти. Политико-территориальное устройство изучает проблемы организации территории государства, его составных частей, их правовое положение, взаимоотношения между центральными и местными государственными органами власти. Различают две основные формы политико-территориального устройства: унитарную и федеративную. Выбор конкретной формы политико-территориального устройства зависит от многих факторов: социально-экономических, географических, исторических, национальных и т.п. [4, с. 67].

В свою очередь территориальная организация государства сводится не только к разделению территории на области, районы, населенные пункты, то есть к административно-территориальному устройству, затрагивает не только сферу государственно-правовых отношений. Она имеет более широкий характер, предполагает наличие территориальных единиц, различных по своему назначению, между которыми существуют определенные отношения. Хотя между территориальной

организацией государства и организацией политической власти существует тесная связь, это не может быть основанием для его отождествления [5, с. 85]. Что касается понимания административно-территориального устройства как деления территории государства на составные части -территориальные образования, то такое разделение, очевидно, является важным признаком территориального устройства [6, с. 89].

Юридическая терминология знает как понятие «административно-территориальное устройство», так и более узкое понятие «административно-территориальное деление», которое понимается как «система административно-территориальных единиц страны» [7, т. 1, с. 56] или, по определению ученых - как «процесс деления территории государства на административно-территориальные единицы» [6, с. 31; 8, с. 87]. Поэтому эти понятия не являются синонимами, так, второе означает процесс деления территории государства на административно-территориальные единицы, а понятие «административно-территориальное устройство» органично сочетает два элемента государственности: территориальное деление и систему государственных органов.

Итак, административно-территориальное устройство следует характеризовать как обусловленное функциями государства и проведенное с учетом природно-исторических, экономических, национальных и других особенностей деление территории государства на отдельные части, согласно которому строится система местного самоуправления, других государственных и негосударственных органов с целью обеспечения их практической деятельности.

При определении признаков административно-территориального устройства, по мнению В.Н. Грицак, не следует оставлять без внимания то обстоятельство, что административно-территориальное устройство является составным элементом более широкого понятия «территориальное устройство» и может включать или всю территориальную организацию государства или (при наличии элементов политико-территориального устройства) ее часть. На Украине, где признаки политико-территориального устройства (характерные, например, всем федеративным государствам) отсутствуют, существующее территориальное устройство тождественно административно-территориальному устройству, однако не следует считать, что такая же ситуащя сложилась и в других странах [6, с. 33].

Как констатируют А.С. Саломаткин и С.Н. Бабурин, территориальное устройство государства определяется его исторической и культурной эволюцией, становлением и развитием экономической системы, политических и правовых институтов. Оно выступает в социально-экономическом развитии общества одновременно и как фактор развития, и как результат этого развития [9, с. 23; 10, с. 89].

По мнению С.Н. Бабурина, рассмотрение территории как фактической территории и территории юридической - позволяет отойти от понимания территории как формально-юридической грани существования государства. Понятие территории в юридическом аспекте позволяет выявить ее роль во всем процессе общественного государственного развития и не ограничиваться только закреплением определенных пределов распространения государственной власти [10, с. 90].

В свою очередь содержание правового статуса территории, как отмечает И.Я. Заяц, характеризуется следующими признаками: политико-правовые предпосылки образования (выделение, определение и т.д.) территории; правовое регулирование государственной границы; субъекты территориального устройства государства и правовое регулирование каждого из его элементов, в частности, порядок его ликвидации, изменения его границ, реорганизации и т.п. В отличие от международного права, которое регулирует внешне территориальные отношения, конституционное право регулирует исключительно только внутренние территориальные отношения, возникающие вследствие реализации территориальных прав субъектов конституционного права в сфере установления пространственной границы действия органов государственной власти, реализации территориальных прав населения административной единицы на самоуправление и т.д. [11, с. 95].

Проблема территориального устройства государства прежде всего связана с тем, что государственная территория имеет сложную структуру: во-первых, она включает как суходольную территорию, так и территориальное море, внутренние воды, недра, воздушное пространство; во-вторых, государственная территория имеет соответствующую внутреннюю организацию - она делится на отдельные территориальные (политико-территориальные, самоуправляющиеся и административно-территориальные) единицы, система которых образует территориальное деление

государства. При этом, как утверждает В.Ф. Погорилко, к политико-территориальным можно отнести территориальные единицы, которые характеризуются определенной политической самостоятельностью, имеют отдельные атрибуты государственности (конституцию, собственное законодательство, систему органов государственной власти, гражданство и т.д.), что дает основания определять их статус как государственноподобных образований (например, субъекты федерации, политические автономии). Самоуправляющиеся - это такие территориальные единицы, которые служат пространственной (территориальной) основой местного (регионального) самоуправления, а административно-территориальные единицы - искусственно созданные центральной властью с целью определения пространственных границ для деятельности местных органов государственной власти [3, с. 610].

В понятийно-категориальном аппарате В.В. Копейчиков детализирует понятие «территориальное устройство» на категории, которые составляют характеризующие признаки этого понятия. Здесь первостепенное значение имеет понятие унитарности государства, которое присуще Украине. Так, унитарное государство, по мнению ученого - это государство, территория которого делится на административно-территориальные единицы, которые в большинстве своем не имеют какой-либо политической автономии, хотя некоторые из них и могут иметь статус территориальной автономии. В унитарном государстве существует единая система законодательства, единая система государственных органов, единое гражданство и так далее. При этом какая-то часть или части такого государства могут обладать статусом территориальной автономии, а потому иметь свое законодательство, собственные органы государственной власти, свою символику и т.д. Такое положение объясняется тем, что под территориальной автономией понимают самоуправляемую территориальную единицу в составе унитарного государства, которая имеет некоторую самостоятельность в установленных этим государством пределах. Такой статус на Украине имеет Автономная Республика Крым. Территория Украины в пределах существующей границы является целостной и неприкосновенной. В целом территория - неотъемлемый признак государственности, пространственные пределы государственной власти. Конституция устанавливает, что суверенитет Украины распространяется на всю ее территорию. Государство распоряжается всей территорией. Территориальное верховенство - это полнота и независимость власти государства в пределах своей территории [12, с. 313].

В свою очередь, В.П. Новик выделяет следующие черты современного территориального устройства Украины: а) унитарное государственное устройство Украины не предусматривает государственноподобного статуса региональных территориальных единиц (областей), которые входят в состав Украины; б) относительная децентрализация власти находит свое проявление в организации управления различными уровнями административно-территориальных единиц представителями центральной власти; в) неодинаков правовой статус однопорядковых административно-территориальных единиц (город, поселок, село); г) в составе Украины наличествует автономная территориальная единица - Автономная Республика Крым [13, с. 71-72].

При этом П.Н. Ткачук отмечает, что характерным признаком территориального устройства Украины является органическая связь территорий и общественных отношений, протекающих на них, где определяющее значение в реформировании территориального устройства принадлежит политическим, экономическим, социальным, этническим и другим отношениям, которые влияют на размеры и структуру административно-территориальных единиц [14, с. 141].

На наш взгляд, признаками территориального устройства выступают: 1) территориальность государства; 2) историко-географическая обусловленность территориального устройства; 3) наличие административно-территориального деления территориального устройства на административно-территориальные единицы; 4) наличие структуры государственного аппарата, которая распространяется на всю территорию государства; 5) существование института гражданства; 6) иерархичность административно-правового статуса территориальных единиц.

В то же время, помимо прочего, необходимо сосредоточить внимание на универсальных системных признаках территориального устройства государства, таких как: 1) целостность - она обозначает принципиальную невозможность сведения свойств системы к сумме свойств ее элементов, т.к. появляются новые качества, которые не характерны ни одному из ее отдельных элементов; 2)

структурность, характеризующаяся обусловленностью состояния системы - поведением ее отдельных элементов и свойствами ее структуры; 3) тесные взаимосвязи системы и внешней среды; 4) иерархичность, согласно которой каждый компонент может быть представлен как система, а любая система, в свою очередь, как элемент более широкой системы; 5) необходимость многоаспектного исследования системы для ее адекватного познания [15 с. 301].

Кроме того, ряд исследователей, в частности, В.Н. Бабаев, А.Г. Гранберг, В.В. Кистанов и другие, указывают на такие признаки системы территориального устройства, как целостность, безопасность, адаптация, надежность, структурность, тесные взаимосвязи системы и внешней среды, иерархичность [16; 17].

По мнению Н.С. Зелинской, в этот перечень также следует добавить еще и такие специфические признаки, как консервативность и дискретность административно-территориального устройства. Учитывая, что любое существенное изменение в территориальном устройстве вызывает изменения во всех других системах государства, необходимо задействовать все составляющие механизма государственного управления по упорядочению территориального устройства, функционирования на одном уровне управленческих подсистем административно-территориального устройства - органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Ведь присущее имманентной основе местного самоуправления существование центробежных сил противоречит такому признаку, как целостность и безопасность государства. Приведенные признаки системы территориального устройства побуждают к всестороннему, независимому исследованию и анализу проблемы проведения реформирования в этой сфере [17].

Итак, признаки территориального устройства Украины включают в себя следующие характеристики: 1) целостность; 2) системность; 3) нормативность; 4) иерархичность; 5) функциональность. Данные характеристики, будучи признаками унитарного государства, обеспечивают функционирование территориальной системы Украины как единого организма, построенного на конституционных принципах обеспечения территориального устройства в целом.

Таким образом, по нашему убеждению, территориальное устройство Украины является очерченной границами государства внутренней ее территорией, которая разделена на взаимосвязанные административно-территориальные единицы, выступающие единым государственным образованием и отражающие структуру органов государственной власти и органов местного самоуправления, закрепленную правовыми актами с распределением управленческих и самоуправленческих функций. Другими словами, территориальное устройство представляет собой систему деления территории государства на административно-территориальные единицы, в соответствии с которыми структурированные органы государственной власти и органы местного самоуправления, построенную с учетом исторических, природно-климатических, социально-экономических и культурно-национальных особенностей государства, обусловленную сложившимися региональными экономическими связями и обеспечивающую устойчивое общественное развитие страны в целом.

Литература

1. Юридическая энциклопедия: В 6 т. / Редкол.: Ю.С. Шемшученко и др. Киев, 2004.

2. Новик В.П. Понятие административно-территориального устройства в Украине // Государство и право: Сб. науч. трудов. Киев, 2007. Вып. 38.

3. Конституционное право Украины / Под ред. В.Ф. Погорилка. Киев, 2000.

4. Корниенко Н. Нужны ли Украине ее федерализация или автономизация? // Выборы и демократия. 2004. № 2.

5. Коршун В. К вопросу о сущности и значении административно-территориального устройства государства // Местное самоуправление. Вестник Центральной избирательной комиссии. № 2 (21). 2011.

6. Грицак В.Н. К вопросу о понятии административно-территориального устройства Украины // Право и общество. 2010. № 3.

7. Зелинская Н.С. Совершенствование механизма упорядочения АТУ: региональный уровень // Актуальные проблемы государственного управления: Сб. науч. трудов. Харьков, 2009. № 2.

8. Фрицкий О.Ф. Конституционное право Украины. Киев, 2002.

9. Саломаткин А.С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации (вопросы теории и практики). М., 1995.

10. Бабурин С.Н. Территория государства (правовые проблемы): Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1998.

11. Заяц И.Я. Правовой статус области в Украине: Дис. ... канд. юрид. наук. Львов, 1999.

12. Копейчиков В.В. Правоведение. Киев, 1999.

13. Новик В.П. Административно-территориальное устройство: организационно-правовой аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. Киев, 2008.

14. Ткачук П.Н. Административно-территориальное устройство сельского района: Дис. ... канд. юрид. наук. Киев, 1999.

15. Государственная региональная политика Украины: особенности и стратегические приоритеты / Под ред. З.С. Варналия. Киев, 2007.

16. Бабаев В.Н. Децентрализация государственной власти и регионализация по-европейски: возможные сценарии для Украины // Актуальные проблемы государственного управления: Сб. науч. трудов. Харьков, 2005. Вып. 3.

17. Гранберг А.Г., Кистанов В.В., Адамеску А.А. и др. Государственно-территориальное устройство России (экономические и правовые основы). М., 2003.