Унитаризация или федерализация? Поиск путей создания германской государственности после 1815 года

УНИТАРИЗАЦИЯ ИЛИ ФЕДЕРАЛИЗАЦИЯ?

ПОИСК ПУТЕЙ СОЗДАНИЯ ГЕРМАНСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ

ПОСЛЕ 1815 ГОДА

БАЕВ Валерий Григорьевич ВОЛИКОВА Ирина Александровна

Аннотация. В предлагаемой статье идет речь о различных путях становления германской государственности после поражения Наполеона. Авторы показывают, что национальное движение в Германии требовало создания единого государства. Однако обстоятельства длительной политической раздробленности вместе с внешним фактором давления допустили только вариант федеративного построения германского государства.

Annotation. In this article, refers to the various ways of becoming German state after the defeat of Napoleon. The authors show that the national movement in Germany required the creation of a single state. However, the circumstances of prolonged political fragmentation, together with external pressures only allowed option of constructing a federal German state.

Ключевые слова: национализм, акты Венского конгресса, форма правления и форма государственного устройства.

Key words: nationalism, acts of the Congress of Vienna, the form of government and form of government.

После вступления в 1815 году союзных войск в Париж победителями был подписан протокол о созыве в двухмесячный срок Венского конгресса, в дальнейшем названного «основоположником европейского концерта»1. В 107 из 121 параграфа Венского договора определялись условия территориального устройства Европы; германский вопрос был ключевым. Ядро переговоров складывалось из двух пунктов: регулирование владений и определение границ, а также - что особенно важно для нас - определение формы правления. Второй пункт выяснял взаимоотношения германских государств и административное переустройство Германии. Покорители Наполеона оказались вынужденными, тем не менее, закрепить результаты Французской буржуазной революции. Слово «конституция» стало означать не только государственное устройство вообще, а установленные «способы обеспечения пра-ва»2.

Воля монархов на Венском конгрессе нашла юридическое закрепление в Заключительном акте от 28 мая (9 июня) 1815 года и при-

ложениях к нему. Предложение прусского посланника Гарденберга создать в Германии федерацию во главе с Пруссией и Австрией не встретило понимания. В этом случае усилия прусской дипломатии были переориентированы на создание объединения с решающей ролью Пруссии. Однако борьба за гегемонию между Австрией и Пруссией не привела к успеху ни одной из сторон. В результате была найдена компромиссная форма германской государственности: 8 июня 1815 года подписан акт о создании германской конфедерации (именуемой иногда Германским союзом)3. Австрия и Пруссия оставались крупнейшими государствами Союза.

По своей правовой сущности Германский союз являлся международным союзом монархов, объединяя в своих границах 34 княжества и 4 «вольных» города. Цель такого объединения - «сохранение внешней и внутренней безопасности германских государств и обеспечение их независимости и неприкосновенности» (ст. II Союзного акта). Сецессия из Союза не предусматривалась, а прием новых членов

1 Чичерин Г.В. Статьи и речи. М., 1961. С. 67-68.

2 Кареев Н.И. Общий курс истории XIX века. СПб., 1910.

С. 22, 25.

3 Deutsche Bundesakte vom 8. Juni 1815 // Deutsche Verfassungen. Dokumente zu Vergangenheit und Gegenwart / hrsg. H.-J. von Blanke. Padeborn, 2003. S. 63-69.

требовал единогласного решения всех участников. Не имея действительной законодательной, исполнительной и юридической власти над гражданами, Союз был скорее «ослабленной» федерацией суверенных княжеств или государств, чем действительно федеративным государством. Между странами не существовало единого законодательства, единой армии, общих финансов, общего дипломатического представительства. Верховный орган Германского союза - Союзный сейм - располагался во Франкфурте-на-Майне. Его депутаты являлись представителями государей, а не народа. Постоянным председателем в Сейме был уполномоченный от Австрии. Таким образом, «Германии» как государства не было ни в политическом, ни в географическом смысле.

Не было единства и в вопросе о том, будет ли Германия централизованным государством или федерацией, республикой или монархией. Среди германских государств были две европейских державы, взаимная подозрительность и соперничество которых усложняли поиски решения, соответствовавшего целям сторонников объединения. Часть их склонялась к «ве-ликогерманскому» варианту, предполагавшему включение австрийских владений, другие были за «малую Германию», без Австрии, с объединением вокруг Пруссии.

Равновесие сил на политической карте Германии между Пруссией и Австрией, а также историческое наследие политической раздробленности привело к формированию федеративного государственного устройства, конституционное закрепление которого сопровождалось ожесточенной борьбой сторонников партикуляризма и централизма, с одной стороны, Пруссии и Австрии за главенство в федерации, с другой. Иными словами, на карте Центральной Европы появился «союз, лишенный действительной законодательной, исполнительной и юридической власти над гражданами и представлявший собой «ослабленную» федерацию суверенных княжеств или государств, чем действительно федеративное госу-дарство4.

Германский федерализм. Федеративное устройство, будучи впервые закрепленным в кон-

4 См.: Кастель Р.Р. Федерализм и становление буржуазного государства в Германии (1815-1860-е годы) // Изв. вузов. Правоведение. СПб., 1992. № 4.

ституции Северогерманского союза 1867 года, затем последовательно воспроизводилось конституциями Германской империи 1871 года и Веймарской республики 1919 года. Незыблемость и прочность федеративного принципа германского конституционализма свидетельствует о том, что основа федеративного устройства, заложенная после принятия Союзного акта в 1815 году, не была поколеблена. По форме принцип федерализма не оспаривался, но изменения по содержанию приближали страну к унитарному типу устройства.

Попыткой подойти к унитарному государству явился созданный в 1833 году по инициативе Пруссии Таможенный союз. В него вошли около двадцати государств - членов Германского союза, которые договорились об отмене таможенных границ и установлении общих сборов и пошлин на ввозимые (в том числе германские) товары. Вхождение Австрии в Таможенный союз с самого начала было заблокировано Пруссией. Создание Таможенного союза означало реальный шаг на пути «формирования под эгидой Пруссии единого общегерманского рынка, наивысшую ступень, до которой была когда-либо доведена централизация Германии»5. Но, очевидно, это был предел «унитаристских мечтаний».

Очевидная беспомощность Германского союза, его конфедеративного устройства в вопросах реального экономического объединения страны, очевидная нереализуемость унитарного объединения со всей остротой поставили в повестку дня проблему федеративного союза. «...Неспособность Германского союза решить стоящие перед ним политические, хозяйственные и социальные проблемы не только усилила стремление к образованию федеративного государства, но, прежде всего, дискредитировала «союз государств» в глазах выступавших за национальное единство немцев. Идея федерализма распространялась чрезвычайно быстро»6. Отсутствовало только единство взглядов относительно конкретной правовой модели будущего федеративного государства.

18 мая 1848 года Союзный сейм под влиянием революционных выступлений широ-

5 Энгельс Ф. Революция и контрреволюция в Германии // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 8. С. 14.

6 Deuerlein E. Föderalismus. Die historischen und philosophi-

schen Grundlagen des föderativen Prinzips. Bonn, 1972. S. 79.

ких народных масс почти во всех государствах -членах Германского союза созвал во Франк-фурте-на-Майне Национальное собрание - орган, наделенный учредительными полномочиями. Две трети членов этого органа из общей численности в 600 депутатов составляли представители Австрии и Пруссии7. Политические взгляды этих представителей отражали интересы германских буржуазно-либеральных кругов. Признавая невозможность дальнейшего функционирования Германского союза, либералы Франкфуртского Национального собрания в то же время подчеркивали необходимость сохранения прежних политических порядков и собственно немецких феодальных, полуфеодальных государственных образований в будущей Германии. Левое и крайнее левое крылья Франкфуртского собрания (Франкфуртская левая и Радикально-демократическая партии) выступили с манифестами, которые предусматривали, что Германия должна быть превращена в союзное (федеративное) государство. При этом в манифесте Радикально-демократической партии предлагалось скопировать опыт США и закрепить статус субъектов новой немецкой федерации за всеми бывшими членами Германского союза, причем ни границы, ни формы правления этих государств изменять не предполагалось. Такое «слепое» копирование североамериканской модели федерализма в условиях Германии совершенно не учитывало двух важных обстоятельств, отличавших США от Германии: того, что все субъекты североамериканской федерации политически были устроены одинаково и что территория США во много раз превосходила территорию Германии. В Германии же разнородность и пестрота политического устройства бывших членов Германского союза представляли практически непреодолимое препятствие на пути к добровольному объединению государств в федерацию. «Непонятно, каким образом Радикально-демократическая партия могла бы провозгласить в качестве окончательного государственного устройства Германии федерацию конституционных монархий, карликовых княжеств и крошечных республик, составленное из столь разнородных элементов союз-

ное государство с республиканским правительством во главе...»8.

Конечно, нетрудно разглядеть в приведенных суждениях Ф. Энгельса относительно взаимосвязи размеров территории и федеративного устройства экономический «монизм», чересчур явное и не всегда обоснованное подчеркивание роли экономического фактора (единого рынка) для решения вопроса в пользу федеративного устройства в период его становления. Точно так же далеко не бесспорна оценка Ф. Энгельсом федерации в качестве «помехи» экономическому развитию восточного побережья США в последней трети XIX века, то есть в условиях уже сложившегося капиталистического рынка.

20 октября 1848 года конституционный комитет представил на обсуждение Франкфуртского собрания доклад, в котором федерация рассматривалась в качестве наиболее приемлемой формы территориально-политического устройства Германии. Против этого проекта резко выступили Пруссия, Австрия и некоторые южно-германские государства. В циркулярной депеше прусским посланникам при немецких правителях от 23 января 1849 года подчеркивалась недопустимость включения в состав федерации Австрии и отмечалось, что не исключается возможность создания в Германии союза государств (Staatenbund). Пруссия согласилась с созданием федерации, включающей территорию Германского союза, и конфедерации, связывающей эту федерацию с немецкими областями в Дании и Голландии. Австрийское правительство в депеше от 4 февраля 1849 года своему уполномоченному во Франкфурте признало необходимость «обновления» Германии, но отклонило предложение о создании федерации.

28 марта 1849 года Франкфуртское Национальное собрание приняло конституцию Германской империи, в которой о федерации прямо ничего не говорилось. Тем не менее, в ряде статей были предприняты попытки закрепить некоторые федеративные структуры объединенной Германии. Так § 1 гл. 1 разд. 1 Конституции предусматривал, что «Германская империя состоит из территории прежнего Гер-

7 Блосс В. Германская революция. История движений 1848-1849 гг. в Германии. М., 1922. С. 94.

8 Маркс К., Энгельс Ф. Программы Радикально-демократической партии во Франкфурте и франкфуртской левой // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 5. С. 41.

манского союза», а в § 5 утверждалось, что «отдельные немецкие государства сохраняют свою самостоятельность, поскольку последняя не ограничивается имперской конституцией. Они имеют все государственные почести и права, поскольку такие прямо не переданы имперской власти». Главой империи Конституция признавала «императора германцев», титул которого должен был носить один из германских монархов. Своеобразным отражением федеративных притязаний являлась закрепленная Конституцией двухпалатная структура общеимперского рейхстага: нижняя «палата народов» в соответствии с § 94 конституции должна была избираться всеобщим голосованием во всех частях империи на 3 года пропорционально количеству населения в каждом германском государстве, верхняя «палата государств» составлялась из уполномоченных отдельных государств. К ведению центральных органов империи Конституция относила все важнейшие вопросы внешней политики, вооруженные силы, единый бюджет, единые монетную и таможенную системы, налоги и т.д. За правителями государств - членов империи оставались вопросы местного значения (полиция, дороги, торговля, культура и т.д.).

28 апреля 1849 года прусский король Фридрих-Вильгельм IV в своей ноте Франкфуртскому собранию, не отказавшись безоговорочно от короны «императора германцев», тем не менее, поставил свое согласие в зависимость от «свободного соглашения коронованных правителей, князей и вольных городов Германии». Прусский монарх маневрировал, пытаясь определить, насколько реально осуществим для Пруссии конституционный проект создания германского союзного государства. Мнение прусского юнкерства по этому поводу резко сформулировал новоиспеченный, но уже достаточно известный член прусского ландтага О. Бисмарк: «Франкфуртская корона, может быть, очень блестяща, но золото, которое делает блеск подлинным, должно быть еще добыто посредством вплавления прусской короны, и я не верю, что переплавка в форме этой конституции удастся». Речь шла о том, что обращенное конституцией 1849 года к будущему императору требование объединения Германии было для Пруссии в тот момент совершенно непосильно и могло существенно ослабить прусскую корону. Австрия также не захотела взять на себя бремя германского объ-

единения. Вслед за этим конституцию отвергли и другие германские правительства.

Основной причиной отказа мелких государств - членов Германского союза поддержать аморфную федеративную структуру, предусмотренную Конституцией 1849 года, стало опасение попасть в зависимость от Пруссии. Каких-либо гарантий равноправного положения субъектов в составе империи Конституция 1849 года не содержала.

Новая фаза борьбы за объединение Германии началась с постепенного вытеснения Пруссией Австрии с политической арены. Учитывая противодействие большинства германских правительств попыткам установления прусского господства, король Пруссии заключил в конце мая 1849 года унию с монархами Саксонии и Ганновера. Речь шла о создании союза трех монархий (без Австрии) во главе с прусским королем в качестве императора и при сохранении суверенных прав двух других германских монархов. Отношения с Австрией должны были строиться на основе международного союзного договора. К осени 1849 года к унии присоединилось большинство средних и мелких германских государств, которым Пруссия обещала военную помощь в обуздании революционно настроенного народа. Проект унии был поддержан правым крылом немецких либералов, которые, собравшись в июне 1849 года в Готе, официально одобрили идею унии и план проведения выборов в ее парламент.

Созданию унии решительно воспротивились Австрия, а вслед за ней Бавария и Вюр-темберг. Средние и мелкие государства, правители которых избавились от страха перед революцией и не нуждались уже больше в прусской военной помощи, стали усматривать реальную угрозу со стороны Пруссии своим правам суверенов. В заседаниях парламента унии в Эрфурте отказались участвовать Саксония и Ганновер. Против унии выступили крупные европейские державы, не желавшие чрезмерного усиления Пруссии. Несмотря на это, «эр-фуртский парламент» занялся разработкой конституции унии, которая предусматривала установление полной прусской гегемонии. Так, за прусским королем закреплялась должность председателя Союзного совета из четырех представителей других правительств, ему единолично предоставлялось право законодательной инициативы и право осуществления исполнительной власти. Остальные германские

монархи «образовывали первую палату парламента унии, которая существовала наряду со второй, выборной палатой».

Разработанная конституция унии была принята «эрфуртским парламентом», но так и не вступила в силу. В конце апреля 1850 года парламент прервал свою работу и больше не собирался. Столь же неудачно сложилась судьба так называемого «мюнхенского» проекта реформы Германского союза, разработанного в Баварии в 1850 году. Предполагалось создать Законодательное собрание из 300 представителей, избираемых непосредственно населением союзных государств. Законодательные полномочия Собрания, по мысли авторов проекта, делегировались ему субъектами Союза, который лишался права вторжения в суверенные права союзных государств. По сути под флагом «сохранения и упрочения» Союза предлагалось укрепить центробежные, парти-куляристские позиции в союзных государствах. Проект был отвергнут Пруссией и Австрией из-за явного стремления умалить роль и значение монархов этих государств в будущем «обновленном» Германском союзе.

Безрезультатность попыток создания федеративного (конфедеративного) германского государства в 1849-1850 годах отчетливо выявила, с одной стороны, примерное равенство сил сторонников «федеративной» централизации и сторонников сохранения суверенных союзных государств, с другой стороны, относительное равновесие между Пруссией и Австрией. В результате переговоров, состоявшихся между Австрией и Пруссией в конце ноября 1850 года в Ольмю-це, Пруссия подписала «Ольмюцкие пункты», предусматривавшие признание ею Сейма Германского союза и согласие на созыв конференции германских государств для урегулирования вопроса об устройстве союза.

Таким образом, в 50-х годах XIX века для немецкой общественности стало вполне очевидным, что проблема объединения Германии и создания национального государства всецело зависит от того, кто - Пруссия или Австрия -станет лидером в германских делах. Актуальность и острота этой проблемы нарастали в связи с бурным развитием в немецких государствах капитализма, которому препятствовали государственная раздробленность и устаревшие политико-юридические институты. Борьба между Пруссией и Австрией за лидерство в германских делах протекала с переменным успехом на протяжении 50-х годов XIX века.

Решительный поворот в прусской внешней и внутренней политике произошел осенью 1862 года в связи с назначением О. Бисмарка министром-президентом и министром иностранных дел Пруссии. Сущность новой политики отразило прогремевшее на весь мир выступление Бисмарка 30 сентября 1862 года на заседании бюджетной комиссии рейхстага: «...не речами и постановлениями большинства решаются важные вопросы времени - в этом была крупная ошибка 1848 и 1849 годов, -а железом и кровью». Самым важным «вопросом времени», который подразумевал «железный канцлер», было объединение Германии. На пути к достижению этой цели Пруссии пришлось столкнуться с Австрией и с противодействием сепаратистски настроенных южногерманских государств. В результате упорной борьбы Бисмарку удалось решить поставленную задачу. Политика «железа и крови» увенчалась реализацией «малогерманского» плана объединения Германии, примечательной особенностью которого была федерализация страны «по-бисмарковски», то есть при гегемонии Пруссии.