Административно-правовые аспекты задержания граждан в условиях реформирования полицейского законодательства: проблемы и перспективы

УДК 342.9 © О. Ю. Филиппов, И. В. Слышалов, 2013

Административно-правовые аспекты задержания граждан в условиях реформирования полицейского законодательства: проблемы и перспективы

О. Ю. Филиппов *, И. В. Слышалов **

В статье освещаются проблемы правового регулирования и применения полицией задержания граждан, анализируются административно-процессуальные аспекты задержания. На основании действующего законодательства раскрывается соотношение административного задержания и доставления.

Ключевые слова: полиция, административная деятельность, задержание граждан, основания задержания,

порядок задержания, доставление граждан.

Задержание гражданина продолжает оставаться одной из наиболее часто применяемых полицией мер государственного принуждения . Помимо этого задержание, в силу своей правовой природы, влечет значительное ограничение прав и свобод граждан В условиях формирования полицейского законодательства указанные обстоятельства определяют актуальность рассмотрения вопросов, связанных с институтом задержания гражданина

В Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» 1 вопросам задержания граждан впервые отведена отдельная статья В части 2 ст. 14 «Задержание» приведен исчерпывающий перечень лиц, в отношении которых полиция может применить задержание . Данное обстоятельство стало новеллой Федерального закона «О полиции» и, безусловно, должно способствовать обеспечению прав и законных интересов граждан и иных лиц . Из 13 пунктов, где указаны категории лиц, в отношении которых может быть осуществлено задержание, 6 пунктов содержат указание на административно-правовые основания задержания . Рассмотрим их более подробно, дав им краткую характеристику

Основания для задержания граждан, имеющие административно-правовую природу

1. Задержание лиц, уклоняющихся от исполнения административного наказания в виде административного ареста.

Согласно п . 3 ч . 2 ст. 14 Федерального закона «О полиции», сотрудники полиции имеют право задерживать лиц, уклоняющихся от исполнения административного наказания в виде административного

ареста, до передачи их в место отбывания административного ареста .

В статье 32 . 8 КоАП РФ указано, что лицо, подвергнутое административному аресту, содержится под стражей в месте, определяемом органами внутренних дел, а исполнение постановления об административном аресте осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ

Согласно Правилам внутреннего распорядка специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке, утвержденным приказом МВД России от 6 июня 2000 г. № 605 2, лица, подвергнутые административному аресту, могут быть использованы с их согласия на физических работах . Изучение практики исполнения постановлений об административном аресте показывает, что оставление места отбывания административного ареста отмечается, как правило, при трудовом использовании арестованных 3 .

Лица, задержанные полицией за уклонение от исполнения административного ареста, направляются к месту его отбывания . Основанием для такого задержания служит копия постановления об административном аресте В соответствии со ст 20 25 КоАП РФ, самовольное оставление места отбывания административного ареста образует самостоятельный состав административного правонарушения и влечет административный арест на срок до 15 суток .

2. Задержание лиц, в отношении которых ведется производство по делам об административных правонарушениях.

Согласно п . 5 ч . 2 ст. 14 Федерального закона «О полиции», сотрудники полиции имеют право задерживать лиц, в отношении которых ведется произ-

* В нашем журнале публикуется впервые .

** Постоянный автор нашего журнала .

водство по делам об административных правонарушениях, по основаниям, в порядке и на срок, которые предусмотрены законодательством об административных правонарушениях.

Полномочия различных категорий сотрудников полиции по осуществлению административного задержания определены приказом МВД России от 2 июня 2005 г. № 444 «О полномочиях должностных лиц МВД России и ФМС России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию» 4 .

Сотрудники полиции вправе осуществлять административное задержание при выявлении: а) административных правонарушений, дела о которых рассматривают органы внутренних дел (полиция); б) административных правонарушений, по делам о которых органы внутренних дел (полиция) составляют протоколы об административных правонарушениях; в) любых административных правонарушений в случае обращения к ним должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях .

По общему правилу, предусмотренному ст. 27.5 КоАП РФ, административное задержание лица, совершившего административное правонарушение, может длиться не более трех часов . Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, влекущем в качестве одной из мер административного наказания административный арест, может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 часов .

3. Задержание лиц, допустивших нарушение правил комендантского часа.

Согласно п . 9 ч . 2 ст. 14 Федерального закона «О полиции», сотрудники полиции имеют право задерживать лиц, допустивших нарушение правил комендантского часа, по основаниям, в порядке и на срок, которые предусмотрены федеральным конституционным законом

Граждане, нарушившие правила комендантского часа, установленные во время чрезвычайного положения, в соответствии со ст. 31 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», задерживаются до окончания комендантского часа Под комендантским часом, в соответствии с указанным нормативным правовым актом, следует понимать запрет в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан Правила комендантского часа определяются комендантом территории, на которой введено чрезвычайное положение Время и срок действия комендантского часа устанавливается исходя из принципа целесообразности,

в целях обеспечения режима чрезвычайного положения, безопасности граждан и государства в зависимости от условий, в том числе климатических, сложившихся в местности, где введено чрезвычайное положение Как правило, комендантский час действует в темное время суток 5 .

4. Задержание лиц, незаконно проникших либо пытавшихся проникнуть на охраняемые объекты.

Согласно п. 10 ч . 2 ст. 14 Федерального закона «О полиции», сотрудники полиции имеют право задерживать лиц, незаконно проникших либо пытавшихся проникнуть на охраняемые объекты, до выяснения личности, но на срок не более трех часов

Под охраняемыми объектами и территориями следует понимать здания, строения, сооружения, территории и акватории, транспортные средства, а также грузы, в том числе при их транспортировке, денежные средства и иное имущество, подлежащие защите со стороны полиции от противоправных посягательств в соответствии с договором или иным правовым актом об охране объекта

Административное задержание на срок до трех часов, применяемое к лицам, незаконно проникнувшим либо пытавшимся проникнуть на охраняемые полицией территории и объекты, имеет целью установление личности нарушителя пропускного режима, его проверку на наличие предметов, несанкционированное перемещение которых через границу охраняемого объекта запрещено либо которые являются орудием совершения или предметом правонарушения, а также воспрепятствование проникновению посторонних лиц на охраняемые объект или территорию

Самовольное проникновение на охраняемый в установленном порядке объект, в соответствии со ст. 20 .17 КоАП РФ, образует состав административного правонарушения и влечет привлечение к административной ответственности в виде административного штрафа

5. Задержание лиц, предпринявших попытку самоубийства либо имеющих признаки выраженного психического расстройства.

Согласно п . 11 ч . 2 ст. 14 Федерального закона «О полиции», сотрудники полиции имеют право задерживать лиц, предпринявших попытку самоубийства либо имеющих признаки выраженного психического расстройства и создающих своими действиями опасность для себя и окружающих, до передачи их в лечебные учреждения либо по месту жительства .

По сравнению с ранее действовавшим Законом РФ «О милиции» полномочия сотрудников полиции в рассматриваемой части претерпели значительные изменения Во-первых, трансформировано содержание самого полномочия. На смену праву осуществлять принудительный привод пришло

право задерживать Во-вторых, существенно сужен круг лиц, в отношении которых сотрудники полиции обладают полномочиями по задержанию. Теперь это не просто лица, страдающие какими-либо заболеваниями и представляющие опасность для себя или окружающих, как было установлено Законом РФ «О милиции» Правом задерживать, в соответствии с рассматриваемым положением, сотрудники полиции обладают в отношении двух категорий лиц: предпринявших попытку самоубийства; имеющих признаки выраженного психического расстройства и создающих своими действиями опасность для себя и окружающих

Освидетельствование и госпитализация лиц, страдающих тяжелыми психическими расстройствами, проводятся без их согласия в порядке, установленном Законом РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» 6 . В соответствии со ст. 30 указанного Закона, сотрудники полиции обязаны оказывать содействие медицинским работникам при осуществлении недобровольной госпитализации и обеспечивать безопасные условия для доступа к госпитализируемому лицу и его осмотра

Порядок действий сотрудников полиции при недобровольной госпитализации лиц, страдающих психическими расстройствами, определяется приказом Минздрава России, МВД России от 30 апреля 1997 г. № 133/269 «О мерах по предупреждению общественно опасных действий лиц, страдающих психическими расстройствами» 7.

6. Задержание лиц, совершивших побег из психиатрического лечебного учреждения.

Согласно п . 12 ч . 2 ст. 14 Федерального закона «О полиции», сотрудники полиции имеют право задерживать лиц, совершивших побег из психиатрического лечебного учреждения или скрывающихся от назначенной судом недобровольной госпитализации в такое учреждение, до передачи их в психиатрическое лечебное учреждение

В соответствии с Законом РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» по решению суда в отношении отдельных лиц, страдающих психическими расстройствами, применяются принудительные меры медицинского характера . Как указано в ст. 98 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее — УК РФ), целями применения принудительных мер медицинского характера являются излечение лиц или улучшение их психического состояния, а также предупреждение совершения ими новых преступлений

Взаимодействие органов Минздрава России и МВД России по предупреждению общественно опасных действий лиц, страдающих психическими расстройствами, осуществляется на основании при-

каза Минздрава России и МВД России от 30 апреля 1997 г. № 133/269 «О мерах по предупреждению общественно опасных действий лиц, страдающих психическими расстройствами» Так, при обнаружении (задержании) бежавшего больного администрация психиатрической больницы, психоневрологического диспансера и орган внутренних дел обеспечивают взаимную информацию о прекращении розыскных мероприятий

Некоторые административно-процессуальные аспекты задержания граждан

Федеральный закон «О полиции» впервые определил, что срок задержания должен исчисляться с момента фактического ограничения свободы передвижения лица В этой связи особую актуальность приобретает вопрос корректного определения момента фактического ограничения свободы передвижения лица В соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 47 и части второй статьи 51 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В . И . Маслова» 8, под фактическим ограничением свободы передвижения лица следует понимать удержание гражданина официальными властями, принудительный привод или его доставление в органы дознания и следствия (в том числе подразделения полиции), содержание в изоляции без каких-либо контактов, а также какие-либо иные действия, существенно ограничивающие свободу и личную неприкосновенность Таким образом, в срок задержания включается как время разбирательства на месте, так и время, затраченное на доставление задержанного лица в орган внутренних дел .

Сформулированное правило неприменимо лишь в случаях доставления лиц, совершивших административные правонарушения В указанных ситуациях действует особый порядок исчисления срока административного задержания, предусмотренный ч 4 ст 14 Федерального закона «О полиции», ч 4 ст 27 5 КоАП РФ и предполагающий необходимость исчисления срока административного задержания с момента доставления лица, а в случае если лицо находится в состоянии опьянения, — со времени его вытрезвления . Таким образом, при задержании лица, совершившего административное правонарушение, и время разбирательства на месте, и время, затраченное на доставление задержанного лица в орган внутренних дел, не включаются в срок задержания

Части 14 и 15 ст. 14 Федерального закона «О полиции» определяют процессуальный порядок оформления факта задержания соответствующим протоколом, что также является законодательной новел-

лой Речь идет о тех случаях задержания, порядок процессуального оформления которых не закреплен ни в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации

Необходимо также отметить некоторые противоречия между положениями, закрепленными в пп . 1, 5 ч. 2 ст. 14 и ч. 14 той же нормы . Так, в соответствии с п 1 ч 2 указанной статьи, лицо, подозреваемое в совершении преступления, задерживается в порядке, предусмотренном УПК РФ (т. е . с составлением протокола задержания подозреваемого в совершении преступления по ст. ст. 91, 92 УПК РФ), а в соответствии с п. 5 этой же части, лицо, в отношении которого ведется производство по делам об административных правонарушениях, — в порядке, предусмотренном законодательством об административных правонарушениях (т е с составлением протокола административного задержания по ст. 27. 4 КоАП РФ) . Вместе с тем ч. 14 требует составления отдельного протокола задержания в отношении всех категорий лиц, перечисленных в ч 2 ст 14 Закона Таким образом, буквальное толкование рассматриваемой нормы позволяет сделать вывод об определенном процессуальном дублировании, т е необходимости составления двух самостоятельных протоколов, имеющих разную правовую природу, но по одному и тому же факту Считаем такое дублирование излишним и полагаем, что протокол задержания в порядке, предусмотренном ч 14 ст 14, должен составляться только в отношении лиц, указанных в пп . 2-4, 6-13 ч . 2 ст. 14 Федерального закона «О полиции»

Другой вопрос, возникающий в ходе реализации положений Федерального закона «О полиции» в части, предусматривающей возможность применения в отношении граждан мер государственного принуждения, касается ситуаций, в которых возникает необходимость задержать лицо, сходное по приметам, указанным в ориентировке Проблема заключается в том, что на момент возникновения необходимости задержания лица, внешность которого совпадает с приметами лица, подозреваемого в совершении уголовного преступления, административно-правовые основания его задер-

жания отсутствуют, а уголовно-процессуальные еще не возникли При этом Федеральный закон «О полиции» не содержит самостоятельных оснований для задержания таких лиц В научной литературе неоднократно указывалось на непроцессуальный характер такого задержания на первоначальной стадии и даже предлагалось ввести новое понятие — «фактическое задержание» 9 .

Попытаемся рассмотреть сложившуюся ситуацию с точки зрения норм действующего законодательства Для этого обратимся к процедуре доставления

Федеральный закон «О полиции» в п. 13 ч. 1 ст. 13 впервые дал определение доставления как принудительного препровождения гражданина в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции, в помещение муниципального органа, в иное служебное помещение в установленных федеральным законом целях Помимо Федерального закона «О полиции» подобные дефиниции закреплены в ст 27 2 КоАП РФ применительно к доставлению как мере обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, и в ст 28 7 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», закрепляющей порядок применения мер обеспечения производства по материалам о дисциплинарном проступке . Отличия указанных понятий сводятся к категориям лиц, в отношении которых может быть применено доставление, и целям применения такой меры

Принудительный характер доставления состоит, по общему правилу, в том, что гражданин не может уклониться от следования в указанное ему должностным лицом место в связи с угрозой наступления ответственности и применения физической силы для преодоления возможного противодействия

Пункт 13 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О полиции» предусматривает четыре цели доставления граждан

Во-первых, доставление применяется для решения вопроса о задержании гражданина при наличии законных оснований Примечательно, что доставление по указанному основанию производится при невозможности решения вопроса о задержании на месте В случае возможного последующего положительного разрешения данного вопроса сотрудники полиции должны осуществлять задержание, а доставление в таком случае будет выступать в качестве одного из элементов задержания Таким образом, как представляется, следует разграничивать понятия «доставление лица» и «доставление задержанного лица»

Во-вторых, доставление применяется для установления личности гражданина, если имеются основания полагать, что он находится в розыске как

скрывшийся от органов дознания, следствия или суда либо как уклоняющийся от исполнения уголовного наказания, либо как пропавший без вести Основанием для доставления гражданина в данном случае служит его сходство с разыскиваемым лицом по приметам

Третьей целью доставления является защита гражданина от непосредственной угрозы его жизни и здоровью в случае, если он не способен позаботиться о себе либо если опасности невозможно избежать иным способом

Четвертым основанием доставления служат иные случаи, предусмотренные федеральными законами Подобные случаи предусмотрены, например, ст 27 2 КоАП РФ, согласно которой сотрудники полиции при обращении к ним должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о выявленных административных правонарушениях, но не имеющих полномочий осуществлять доставление и административное задержание, доставляют предполагаемого нарушителя в служебное помещение.

В связи с изложенным считаем возможным при получении наружными нарядами полиции ориентировок по розыску лиц, подозреваемых в совершении преступлений, в случае задержания лиц, сходных по приметам, указанным в ориентировке, в соответствии с п . 13 ч . 1 ст. 13, доставлять таких лиц в орган внутренних дел либо полицию (отделы, отделения и пункты полиции), где в их отношении составляется протокол о задержании в порядке, предусмотренном ст. 14 Федерального закона «О полиции»

Кроме того, в целях унификации форм процессуального закрепления применения мер принуждения считаем целесообразным издание ведомственного нормативного правового акта, определяющего форму протокола задержания . До этого момента считаем возможным составление протокола задержания в произвольной форме, с обязательным указанием сведений, содержащихся в ст 14 Федерального закона «О полиции»

1 О полиции : федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ : принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 28 января 2011 г. // Собрание законодательства Российской Федерации . 2011 . № 7. ст. 900. С 2140-2186.

2 Правила внутреннего распорядка специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке : приложение 4 к приказу МВД России от 6 июня 2000 г. № 605 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти . 2000. № 32.

3 Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) / под ред . Н . Г. Салищевой [Электронный ресурс]. Доступ из справ. -правовой системы «КонсультантПлюс».

4 О полномочиях должностных лиц МВД России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию : приказ МВД России от 2 июня 2005 г. № 444 (с изм . от 7 июля 2010 г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 2005 № 30

5 Козлов С. С. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (постатейный) [Электронный ресурс]. Доступ из справ -правовой системы «КонсультантПлюс»

6 О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании : закон Российской Федерации от 2 июля 1992 г. № 3185-1 (с изм . от 6 апреля 2011 г.) : принят Верховным Советом Российской Федерации 2 июля 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1992 № 33, ст 1913 С 2470-2489

7 О мерах по предупреждению общественно опасных действий лиц, страдающих психическими расстройствами : приказ Минздрава России и МВД России от 30 апреля 1997 г № 133/269 [Электронный ресурс]. Доступ из справ, -правовой системы «КонсультантПлюс»

8 По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 47 и части второй статьи 51 Уголовнопроцессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В. И. Маслова : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. № 11-П // Собрание законодательства Российской Федерации . 2000. № 27, ст. 2882. С. 5498-5503.

9 Гриненко А. Разграничение фактического и уголовнопроцессуального задержания // Законность 2003 № 3

С. 21-22 ; Мичурина О. В., Церковный Ю. В. О соотношении процессуального и административного видов задержания // Законодательство 2011 № 2 С 73-77