Коллизии в конституционном праве

Вестник Челябинского государственного университета. 2011. № 35(250).

Право. Вып. 30. С. 5—11.

ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА И КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

В. А. Лебедев

КОЛЛИЗИИ В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ

Рассматриваются понятие, причины возникновения и классификация коллизий в конституционном праве.

Ключевые слова: коллизионное право, коллизия, коллизионные нормы, законодательство, правовая система.

Система права, какой бы она ни была совершенной и в какой бы мере не обеспечивала единство и взаимодействие составляющих ее элементов, не может предотвратить противоречий между нормами, называемыми коллизиями в праве.

Понятие коллизии в общем смысле может быть определено как «столкновение противоположных сил, интересов, стремлений»1. Наличие коллизий в системе права признается многими учеными. В научной литературе активно анализируются причины несогласованности между правовыми предписаниями: несовершенство законов, судебные ошибки, произвольное толкование конституции и других актов, выход отдельных органов за пределы своих полномочий, слабое и неполное правовое регулирование определенных сфер, отступление от действующих норм, текстовые ошибки, недостатки в организации правотворческой деятельности.

Н. А. Власенко подразделяет все причины возникновения коллизий на объективные и субъективные. Под объективными он понимает те, которые не зависят от воли законодателя и связаны с динамикой правоотношений во времени, протяженностью отношения в пространстве, необходимостью дифференцированного регулирования отношений. К субъективным причинам названный выше автор относит: нечеткое разграничение законодательной компетенции, недостаток информации о правовой урегулированности какого-либо вопроса2.

Н. И. Матузов к объективным причинам относит противоречивость, динамизм и изменчивость регулируемых правом общественных отношений, их скачкообразное развитие, отставание («старение», «консерватизм») права, которое в силу этого обычно не успевает за течением жизни; к субъективным причинам — низкое ка-

чество законов, пробелы в праве, лоббизм, не-продуманность или слабую координацию нормотворческой деятельности, неупорядоченность правового материала, отсутствие должной правовой культуры, экономические неурядицы, социальную напряженность, политическую борьбу, конфронтацию, криминальный беспредел, ошибки и злоупотребления в праве3.

Вообще «коллизии» и «коллизионное право» представляют собой новые для конституционного права понятия. Конституция РФ 1993 г. впервые в ст. 71 (п. «п») установила в качестве предмета ведения Российской Федерации «федеральное коллизионное право», которое в настоящее время не закреплено законодательно и детально не разработано наукой. Только Ю. А. Тихомиров определяет его как подотрасль коллизионного права, предназначенную для предотвращения и устранения юридических противоречий в федеративных отношениях и включающую в себя: комплекс правовых идей и концепций, отражающих правовое опосредование устройства и функционирования федерации; материальные компетенционые нормы, устанавливающие объем предметов ведения федерации и ее субъектов; процедуры преодоления разногласий и разрешения споров между участниками коллизионных отношений; ответственность участников коллизионных отношений4. Термин «коллизионное право» заимствован из международного частно -го права, в котором существует раздел коллизионного права, включающий совокупность норм, разрешающих коллизии между законами разных государств, а также между нормами международного и национального права.

В советский период развития юридической науки термин «коллизия» употреблялся только по отношению к нормам права. С начала 90-х гг. нашего столетия и до настоящего времени

в юридической науке широко используется термин «юридическая коллизия», которым характеризуют не только несогласованность норм, но и противоречия между различными правовыми явлениями.

С. С. Алексеев характеризует юридические коллизии как противоречие и столкновение «между отдельными нормативными актами» и как отношения между нормами, «выступающие в форме различия или противоречия при регулировании одного фактического отношения»5. Он полагает, что источником юридических коллизий является несоответствие писаного права требованиям жизни общества, современному состоянию уровня «прирожденных прав человека» и в целом «современному естественному праву»6.

Ю. А. Тихомиров рассматривает юридическую коллизию как базовое понятие в качестве основного юридического противоречия между правовыми актами, действиями, между правопониманием и правовыми нормами. Он определяет юридическую коллизию как «противоречие между существующим правовым порядком и намерениями и действиями по его изменению», когда происходит своего рода соизмерение этого притязания либо с действующим правопорядком, либо с принципами права7. Указанный автор трактует юридическую коллизию как самое широкое понятие. Конфликт — высшая точка развития коллизии. Исходя из этого, он заключает, что через «юридическое противоречие, которое возникает скрыто, неощутимо, может быть, непредвиденно, а потом — явственно, в качестве циклического развития, возможно добиться успеха в разработке мер по легализации или устранению конфликтов»8.

По своему содержанию коллизия — это противоречие между существующими правовыми актами, институтами, притязаниями и действиями по их изменению, признанию или отторжению. Коллизии свойственны следующие признаки: законодательная процедура рассмотрения, использование и оценка доказательств, наличие органа, уполномоченного разрешать коллизии, признание обязательной силы решения по данному спору, компенсация ущерба.

Юридические коллизии можно классифицировать по различным основаниям.

Во-первых, в зависимости от того, какого рода факторы оказали решающее воздействие на их появление, можно выделить две разновидности юридических коллизий: 1) коллизии, на возник-

новение которых в большей степени повлияли объективные причины; 2) коллизии, образовавшиеся под воздействием, главным образом, субъективных факторов.

Во-вторых, если коллизионные нормы имеют различную юридическую природу, то можно выделить следующие разновидности юридических коллизий:

коллизии между общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, с одной стороны, и нормами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, актов Правительства РФ и центральных органов исполнительной власти РФ, актов органов местного самоуправления, с другой стороны;

коллизии между нормами Конституции РФ и нормами федеральных конституционных законов;

коллизии между нормами Конституции РФ и нормами федеральных законов;

коллизии между нормами Конституции РФ, иных федеральных законов и нормами, содержащимися в указах Президента РФ, актах Правительства РФ и иных органов исполнительной власти;

коллизии между нормами Конституции РФ, законодательства Российской Федерации и нормами конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ;

коллизии между нормами Конституции РФ, федеральных законов и договорами между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий;

коллизии между нормативными правовыми актами субъектов РФ;

коллизии между нормативными актами органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и актами органов местного самоуправления, изданными вне пределов их ведения, а также между актами органов местного самоуправления различных уровней.

В-третьих, если коллизирующие нормы имеют одинаковую юридическую силу, то юридические коллизии можно подразделить на: коллизии между нормами, содержащимися в одной статье нормативного правового акта, коллизии между нормами, содержащимися в разных статьях одного нормативного правового акта, коллизии

между нормами, содержащимися в статьях различных нормативных правовых актов.

В-четвертых, в зависимости от того, какие элементы правовых норм не согласуются друг с другом, юридические коллизии можно разделить на три группы: коллизии между гипотезами правовых норм, коллизии между диспозициями правовых норм, коллизии между санкциями правовых норм.

В-пятых, коллизии статусов (компетенции) государственных органов и должностных лиц.

В-шестых, коллизии между нормативными правовыми актами и актами толкования9.

Часто истоки юридических конфликтов (коллизий) находятся в политических или экономических расхождениях интересов Российской Федерации и ее субъектов, отражаемых правом. Но нередко они могут быть следствием элементарной неспособности законодателя обеспечить необходимую в условиях федерации гармонизацию права. Вот почему правила по разграничению юридических конфликтов (коллизий) должны быть едиными и установлены в централизованном порядке.

Существующее распределение компетенции в Российской Федерации между органами государственной власти и ее субъектами является достаточным для устранения имеющихся и возможных коллизий в законодательстве: все-таки нормы федеральной конституции имеют прямое действие, что очень важно при коллизиях в праве; возникающие коллизии между Конституцией РФ и законом разрешаются в соответствии с принципом о ее высшей юридической силе и взаимоотношениями между законами10.

Признаками юридических коллизий являются: разное правопонимание и толкование норм права; наличие законной процедуры рассмотрения коллизий и разрешения конфликтов; использование и оценка доказательств; наличие органа. уполномоченного разрешать конфликты; признание обязательной силы решения по спору; компенсация ущерба и восстановление прежнего юридического состояния либо формирование нового состояния11.

Коллизии в конституционном праве представляют собой самостоятельное правовое явление, противоречие публично-властного характера между правовыми актами, правовыми нормами, действиями государственных органов, должностных лиц, граждан, правопониманием в конституционно-правовой сфере.

К числу коллизий в конституционном праве следует отнести:

коллизии в конституционном законодательстве; коллизии статусов (компетенций или отдельных полномочий) государственных органов и должностных лиц;

коллизии в федеративных отношениях; коллизии актов толкования.

Каждый из названных видов коллизий в конституционном праве имеет свою специфику и может делиться на самостоятельные виды. Основными принципами разрешения и устранения коллизий в конституционном праве являются следующие: во-первых, коллизии должны разрешаться на основе верховенства Конституции РФ и закона; во-вторых, при разрешении коллизий не должны нарушаться права и свободы человека и гражданина; в-третьих, средства и процедуры разрешения коллизий должны иметь конституционно-правовую природу, быть закреплены законодательно и отвечать общим принципам построения правового государства.

Коллизии норм встречаются и в конституционном законодательстве субъектов РФ, что нарушает целостность системы, вносит дисбаланс в правовое регулирование общественных отношений. Законодательство субъектов РФ представляет собой часть системы нормативных правовых актов, действующих в Российской Федерации, которая как форма выражения права, в свою очередь, является элементом правовой системы России. Поэтому коллизии между федеральными законами и нормативными правовыми актами субъектов РФ влияют на состояние всей правовой системы, так как при сбоях в работе одного из элементов для дальнейшего эффективного функционирования система либо сама реформируется, либо изменяет элемент12.

Л. В. Тихомирова и М. Ю. Тихомиров предлагают при решении коллизионных ситуаций руководствоваться следующими правилами:

всякая коллизия нормативных правовых актов разрешается путем выбора одного такого акта или нормы — носителя правовой силы в данной ситуации;

при расхождении между нормативными правовыми актами, изданными одним и тем же органом, применяется акт, изданный позднее;

при расхождении между общим и специальным актом преимущество принадлежит

специальному акту, если он не отменен изданным позднее общим актом;

если противоречащие друг другу нормы содержатся в актах, принятых разными органами, применяется норма акта, принятого вышестоящим органом (последнее правило показывает условность границы между коллизией законов и коллизией компетенции)1.

Поскольку особенности коллизий в конституционном праве предопределены спецификой предмета данной отрасли, способы их устранения и разрешения также должны иметь конституционно-правовой характер, соответствующий предмету и методу конституционного права как ведущей отрасли российского права.

Высшей степенью коллизионности в конституционном праве можно считать конституционный кризис, который представляет собой не просто суммарное сложение огромного числа коллизий в конституционно-правовой сфере, но и отражает системный кризис в публично-правовой сфере и обществе в целом. Конституционный кризис проявляется в девальвации конституции, ее расхождении с общественной практикой, в функционировании социально-экономических, политических, государственно-правовых институтов с существенными отступлениями от требований Основного Закона, в разрушении единого правового пространства, а также в массовом нарушении конституционных норм.

Для своевременного устранения возникающих противоречий в правовом регулировании конституционно-правовых отношений, создания надлежащих условий для успешного проведения государственной политики необходимы создание и эффективное функционирование в системе права механизма разрешения коллизий в конституционно-правовой сфере. Этот механизм должен представлять собой комплексную систему конституционно-правовых средств, направленных на предотвращение, устранение и разрешение коллизий, обеспечивать внутреннее единство и стабильность правовой системы, ее гармоничное развитие.

Конституционное право Российской Федерации располагает легитимными средствами и способами предупреждения и разрешения коллизий публично-властного характера. Совокупность этих средств и способов может быть представлена в виде двух самостоятельных групп:

а) универсальные способы, к которым относятся принцип разделения власти, принцип фе-

дерализма, идеологическое и политическое многообразие и многопартийность, экономический плюрализм, конституционная юстиция;

б) специальные способы, имеющие конкретно-целевое назначение для разрешения коллизий в конкретных сферах государственной и общественной жизни.

Обеспечение единого правового пространства может рассматриваться и как общее условие устранения и разрешения коллизий в конституционно-правовом поле Российской Федерации, и как конечный результат деятельности, направленной на их устранение.

Большую роль в разрешении коллизий в конституционном праве играет Конституционный Суд РФ. В то же время следует отметить, что эта роль имеет двойственную природу, поскольку, с одной стороны, Конституционный Суд РФ как орган конституционной юстиции способен разрешать (легитимным путем) юридические коллизии, не допуская их перевода в стадию юридического конфликта, и, тем более, кризиса, с другой — его решения также не свободны от коллизионности, что вызывает необходимость совершенствования существующего механизма их исполнения, основанного на их непосредственном действии и авторитете судебного органа, а также общем правиле, в соответствии с которым механизм исполнения решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов должен основываться на одних и тех же принципах.

Именно Конституционный Суд РФ сформулировал ряд позиций, касающихся недопустимости сужения правовых возможностей субъектов РФ, а также их права принимать собственные нормативные правовые акты в случае отсутствия соответствующего федерального закона, регулирующего вопросы совместного ведения.

Способность Конституционного Суда РФ быть средством разрешения коллизий обусловлена особенностями и юридическими свойствами его решений и содержащихся в них правовых позиций.

Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал: «Следует иметь в виду, что правовые позиции, содержащие толкования конституционных норм либо выявляющие конституционный смысл закона, на которых основаны выводы Конституционного Суда Российской Федерации в резолютивной части его решений, обязательны для всех государственных органов и долж-

ностных лиц»13. Следовательно, решение обязательно и для самого Конституционного Суда РФ, что дает основания полагать, что в последующих решениях по подобным вопросам им будет принято аналогичное предыдущему решение. Поэтому следует говорить не просто об обязательности, а общеобязательности решений Конституционного Суда РФ. В то же время законом предусмотрена возможность изменения правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда РФ.

Возникновение юридических коллизий конституционного законодательства обусловлено негативными явлениями как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

«Благоприятную» почву для противоречий и несогласованности в законодательстве создает проблема формально действующих, но фактически утративших силу правовых актов. Субъектам правотворчества необходимо оперативно решать судьбу «устаревших» актов, чтобы не загромождать законодательство, не плодить излишнюю множественность актов по одному и тому же вопросу14.

Иногда субъекты РФ дублируют федеральные нормы права в принимаемых ими нормативных правовых актах, объясняя это удобством пользования ими. Например, все конституции республик и уставы краев, областей, автономных образований, городов федерального значения содержат положения о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Проанализировав основные законы субъектов РФ, можно отметить, что совместное ведение в порядке ст. 76 (ч. 2) Конституции РФ означает, что при отсутствии федерального закона субъект РФ вправе самостоятельно урегулировать соответствующий вопрос. Закон субъекта РФ с принятием федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним. Если субъект РФ не принял закон по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем, то последний в случае необходимости может сам осуществить правовое регулирование в этой сфере.

Дублирование федеральных норм в законодательстве субъектов РФ таит в себе опасность их искажения, в результате чего может возникнуть путаница в правоприменительной деятельности или толковании актов Российской Федерации.

В целях разрешения проблемы устранения несоответствия нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству

можно предложить ряд конкретных мер. Одной из них, предлагаемой многими учеными и практиками, могла бы стать регулярная деятельность федерального законодателя по созданию модельных законов для субъектов РФ. На наш взгляд, в федеральных актах необходимо развивать мо-дельность, вариативность в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Перспективы развития регионального законодательства тесно связаны с механизмом создания модельных правовых актов в качестве типовых образцов нормативно-правового регулирования различных сфер общественной жизни, что позволит, не навязывая субъектам РФ жесткого эталона, обеспечить общую концептуальную основу нормативных актов, принимаемых на региональном уровне, согласовать нормы, тяготеющие к унификации, а также преодолеть неоправданный разнобой в решении однотипных задач правового регулирования15.

В последние десятилетия расширилось поле действия национального и международного права. Естественно, между их нормами возникают противоречия, устраняемые с помощью «парных» норм, которыми служат нормы-принципы и нормы-доминанты. Так, в национальном праве получил признание приоритет принципов и норм международного права, что нашло свое отражение в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Причем международно-правовые акты в соответствии с регламентами палат Федерального Собрания РФ подлежат предварительной конституционно-правовой экспертизе. Конституционный Суд РФ вправе разрешать дела о соответствии не вступивших в силу международных договоров Конституции РФ, но таких дел очень мало, например, в Армении и Белоруссии подобная практика намного шире.

Следует иметь в виду, что включенная в Конституцию РФ формулировка «общепризнанные принципы и нормы международного права» содержит в себе много неясностей, поскольку не существует общепринятого определения этих понятий.

Динамичное воздействие Конституции РФ на правовую систему происходит в условиях переходного периода и осложняется факторами внешнего и внутреннего характера, которыми, в частности, являются: инкорпорация норм международного и европейского права, регулирующих основные права и свободы человека и гражданина; столкновение консервативной функции

права и его преобразующей роли; невысокий уровень доверия со стороны населения конституционным принципам и нормам; проблемы исполнения решений судебных органов и особенно Конституционного Суда РФ.

Анализируя действующее законодательство, И. А. Кравец констатирует тот факт, что роль конституции в процессе конституционализации правового порядка проявляется в трех аспектах:

1) конституция выступает юридической основой процесса конституционализации;

2) конституция является фактором интеграции законодательной системы;

3) конституция устанавливает механизм согласования актов международного и национального права, тем самым закрепляя конституционный механизм гармонизации законодательной системы16.

Однако в теории и практике международного права общепризнанными принципами и нормами международного права считаются такие общеобязательные нормы международного права, которые пользуются всеобщим признанием, выраженным тем или иным способом, хотя зачастую они не закреплены в каких-либо конвенциях. Они получили название норм «общего» международного права, или «общих», «универсальных» норм17.

Важно учитывать также и то, что знание юридических ошибок, которые зачастую встречаются на практике, позволяет избегать их на стадии подготовки, принятия и исполнения правового акта. Известно, что средства недопущения возникновения конфликтных ситуаций в федеративных правоотношениях играют не менее важную роль, чем меры ответственности. Аксиомой может служить формула, согласно которой конфликт проще предотвратить, чем потом разрешить.

В заключение отметим, что причины появления и существования в законодательной системе противоречий, конфликтов и коллизий могут быть объективного и субъективного характера.

К объективным причинам можно отнести: сложность российской законодательной системы, ее многоцелевой (по предмету регулирования) и многофакторный (в силу множества субъектов правотворчества) характер; переходный характер российского общества и государства, выражающийся в необходимости постоянных перемен в правовом регулировании; высокий уровень общесоциальной конфликтности, по-

рождаемой недостаточным количеством ресурсов, благ и соответственно трудностями их распределения; неразвитость механизма разграничения правотворческих полномочий различных субъектов; сложный характер самого российского общества, являющегося многонациональным, многоконфессиональным, значительным по территории и имеющим различия в природных, экономических и иных условиях жизни людей; отсутствие слаженной деятельности по обеспечению единства законодательной системы.

В качестве субъективных причин возникновения коллизий в законодательстве можно назвать: неразвитость правового сознания и правовой культуры населения; низкий уровень владения правопользователем приемами законодательной техники; стремление с помощью законодательства изменить объективно складывающиеся отношения; корпоративный эгоизм правотворцев разного уровня.

Правовые коллизии подрывают единство законодательной системы, однако разрешаться они должны с помощью правовых средств, а не по логике целесообразности, их не следует «загонять» внутрь законодательной системы, откладывать «на потом». В противном случае они будут не источником развития, а причиной дестабилизации законодательной системы, правового регулирования и правоприменения.

Примечания

1 Юридическая энциклопедия / под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 1998. С. 202.

2 См.: Власенко, Н. А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск, 1984. С. 20-35.

3 См.: Матузов, Н. И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2002. С. 208-209.

4 См.: Тихомиров, Ю. А. Коллизионное право. М., 2000. С. 293.

5Алексеев, С. С. Проблемы теории права : курс лекций. Свердловск, 1973. С. 137.

6 Он же. Теория права. М., 1995. С. 142.

7 См.: Тихомиров, Ю. А. Указ. соч. С. 33.

8 Он же. Юридическая коллизия, власть, правопорядок // Государство и право. 1994. № 1. С. 4-5.

9 См.: Буяков, А. Ю. Юридические коллизии и способы их устранения : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 12-13.

10 См.: Лебедев, В. А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М., 2000. С. 176.

11 См.: Тихомиров Ю. А. Правовые акты / Ю. А. Тихомиров, И. В. Котелевская. М., 1995. С. 133.

12 См.: Стародубцева, И. А. Коллизии конституционного законодательства на уровне субъектов Российской Федерации. Воронеж, 2004. С. 35.

13 Определение Конституционного Суда РФ «О разъяснении постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1996 года по делу о проверке конституционности статьи 418 Уголовно -процессуального кодекса РСФСР в связи с запросом Каратузского районного суда Красноярского края» от 7 октября 1997 г. № 88-О // Собр. законодательства РФ. 1997. № 42. Ст. 4900; Определение Конституционного Суда РФ «По ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия,

Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан» от 19 апреля 2001 г. № 65 // Собр. законодательства РФ. 2001. № 20. Ст. 2059.

14 См.: Закон: создание и толкование / под ред.

A. С. Пиголкина. М., 1998. С. 99.

15 См.: Теоретические проблемы российского конституционализма / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2000. С. 128-129; Лебедев, В. А. Обеспечение единства законодательной системы Российской Федерации /

B. А. Лебедев, О. В. Анциферова. М., 2005. С. 74.

16 См.: Кравец, И. А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики) : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 35.

17 См.: Кутафин, О. Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002. С. 50.