Принцип общего (совокупного) покрытия расходов и целевые бюджетные доходы

Бюджетное регулирование

УДК 336.1

принцип общего (совокупного) покрытия расходов и целевые бюджетные доходы

О.В. БОГАЧЕВА, кандидат экономических наук, руководитель Центра бюджетной политики Научно-исследовательского финансового института

Министерства финансов РФ, ведущий научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений РАН,

Москва, Российская Федерация E-mail: bogacheva@nifi.ru

Предмет/тема. В статье отмечается, что ни международное руководство по управлению государственными финансами, ни Бюджетный кодекс Российской Федерации не дают ответа на вопрос, в чем заключается связь доходов с конкретными расходами. Рассматривается, каким образом образуются и в каких целях используются целевые доходы.

Цели/задачи. Проведен анализ практики использования целевых бюджетных доходов и формирования принципа универсальности (совокупного покрытия расходов) как принципа бюджетного права.

Методология. С помощью метода сравнений и аналогий изучены практика использования принципа универсальности и целевых бюджетных доходов, отражение данной практики в законодательстве.

Результаты. На основе сравнительного анализа международного опыта нормативного регулирования использования целевых бюджетных доходов в странах ОЭСР были сформулированы предложения по внесению изменений в российское бюджетное законодательство, в частности, по корректировке ст. 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Обсуждение/применение. Принятие предложенных изменений в ст. 35 Бюджетного кодекса РФ приведет к тому, что принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов будет в полной мере соответствовать действующей российской

практике и международному опыту, обеспечит согласованное с основными принципами управления государственными финансами применение целевых доходов.

Выводы/значимость. Сделан вывод о том, что использование целевых бюджетных доходов может приносить определенные преимущества (по сравнению с применением нецелевых доходов), если оно в основном ограничено. Сформулированы предложения по совершенствованию бюджетного законодательства РФ.

Ключевые слова: целевые доходы, принцип универсальности бюджета, общее (совокупное) покрытие расходов, бюджетное законодательство, управление бюджетом, Бюджетный кодекс РФ, целевые фонды

Одним из принципов управления бюджетом является принцип универсальности, включающий принцип общего (совокупного) покрытия расходов, который согласно финансовым правилам Европейской организации высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ) означает, что «.. .все доходы должны покрывать все расходы, кроме доходов, связанных с определенными расходами» [10].

В ст. 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации фактически повторяется эта формулировка. При этом к бюджетным доходам добавлены поступления из источников финансирования дефицита. Кроме того, конкретизируются исключительные случаи увязывания доходов с расходами, которые должны быть предусмотрены законом (решением) о бюджете.

Между тем ни международное руководство по управлению государственными финансами, ни Бюджетный кодекс РФ не дают ответа на вопрос, в чем заключается связь доходов с конкретными расходами. Иными словами, как образуются и в каких целях используются целевые доходы. Является ли применение целевых доходов исключением из правила, злом, от которого необходимо избавиться, или это один из инструментов современной бюджетной практики?

Поскольку принцип универсальности (совокупного покрытия расходов) считается принципом бюджетного права, то определенный интерес также представляет анализ его формулирования в законодательстве других стран.

Все это позволит по-новому взглянуть на данный принцип и смысл связи бюджетных доходов с конкретными расходами.

Проблемы непротиворечивого образования и применения целевых бюджетных доходов нашли отражение в работах не только зарубежных, но и отечественных авторов. Российские исследователи основной акцент делают на формировании и функционировании целевых бюджетных и внебюджетных фондов (в том числе на роли целевых фондов в бюджетной системе и в решении задач социально-экономического развития), планировании и исполнении доходов и расходов этих фондов, основах их правового регулирования [1, 2, 6, 7, 8, 9]. В то же время они практически не затрагивают иные аспекты.

Термин «целевые доходы». В действующей редакции ст. 35 «Принцип общего (совокупного) покрытия расходов» Бюджетного кодекса Российской Федерации термин «целевые доходы» не используется1. Но до принятия Федерального закона от 26.04.2007 № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодатель-

1 Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.

ных актов Российской Федерации» такое понятие (точнее, термины «доходы целевого назначения», «целевые отчисления от доходов») применялось в ст. 17 Бюджетного кодекса РФ, регулировавшей формирование и использование целевого бюджетного фонда. Согласно этой статье источниками поступлений целевого бюджетного фонда являются доходы целевого назначения, поступления в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иные поступления. Средства фонда используются по отдельной смете.

Соответственно в 2000-2007 гг. в действовавшей редакции ст. 35 Бюджетного кодекса РФ указывалось, что доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. За исключением случая централизации средств из бюджетов других уровней (в котором виды поступлений не были конкретизированы) под целевыми доходами понимались только доходы целевого бюджетного фонда.

В связи с признанием с 01.01.2008 ст. 17 Бюджетного кодекса РФ утратившей силу, казалось бы, сама проблема применения целевых доходов была исчерпана. Более того, возрождение дорожных бюджетных фондов с 2011 г. в связи с принятием Федерального закона от 06.04.2011 № 68-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» и установление источников финансирования бюджетных ассигнований (акцизы на нефтепродукты, налог на транспорт, неналоговые и иные доходы), по мнению российских специалистов, не привели к привязке соответствующих бюджетных доходов к расходам дорожных фондов [4]. Отсутствие связи обосновывалось тем, что доходы бюджета, образующие бюджетные ассигнования для строительства и содержания дорог, непосредственно не поступают в дорожные фонды, а лишь учитываются для определения объема их расходов [5]. В результате в ст. 35 Бюджетного кодекса РФ (в действующей редакции) в перечне случаев, в которых доходы и иные поступления увязаны с расходами, отсутствует привязка налоговых доходов к расходам.

В то же время остаются нерешенными вопросы: могут ли бюджетные доходы, поступающие на еди-

ный бюджетный счет и распределяемые по заранее установленным направлениям, рассматриваться как целевые доходы? Что является критерием определения целевого назначения доходов?

Обращаясь к международному опыту приме-нения целевых доходов2, следует отметить, что на этот вопрос не удалось найти однозначного ответа [11]. Для определения понятия «целевые доходы» могут применяться два критерия: наличие отдельного бюджетного учета и экономическая связь соответствующих доходов с расходами.

При использовании критерия бюджетного учета целевые доходы определяются как доходы, которые имеют отдельный учет, в отличие от остальных бюджетных доходов, поступающих на общий счет доходов. Согласно такой трактовке целевыми являются только доходы целевых фондов, не интегрированных в общий бюджет. Соответственно, интеграция целевых фондов в бюджет приводит к ликвидации целевых доходов.

Если же руководствоваться критерием экономической связи, то бюджетный учет не является определяющим признаком целевого бюджетного дохода. Главным критерием можно считать наличие нормативно установленной связи конкретных бюджетных доходов с определенными расходами. И не суть важно, что бюджетный доход первично поступает на общий бюджетный счет, а затем в форме бюджетных ассигнований направляется на финансирование конкретных расходов.

Международная практика показывает, что при определении целевого характера бюджетного дохода превалирует критерий экономической связи. При этом конкретный бюджетный доход является целевым, если его целевое назначение установлено законом (кроме закона о бюджете).

Целевые доходы — недостаток или инструмент управления бюджетом? Общепризнанные основные принципы управления бюджетом (принципы единства бюджетной системы и общего покрытия расходов бюджетов) исходят из нецелевого характера поступлений в доходы бюджета. Бюджетные доходы не должны быть увязаны с определенными расходами бюджета.

Если существенная часть поступлений в бюджет носит целевой характер, то ухудшаются возможности перераспределения бюджетных ресурсов

2 В США термин «целевое назначение» (earmarking) происходит от старых традиций скотоводов, клеймивших свиней путем фигурного обрезания ушей специальными ножницами.

и финансирования иных приоритетов. Важнейшим недостатком использования целевых доходов является их высокая чувствительность к политическому процессу по распределению бюджетных ресурсов [12]. Зарубежные эксперты, в частности, отмечают, что введение целевых доходов может препятствовать своевременному пересмотру соответствующих налогов и связанных с ними программ расходов в исполнительных и законодательных органах власти. Целевые доходы приводят к усилению влияния на бюджет узких групп населения в ущерб интересам большинства [13]. В средствах массовой информации нередко раскрываются факты строительства «мостов в никуда» за счет специально собранных доходов как примеры неэффективного использования целевых бюджетных средств. Это свидетельствует о том, что использование целевых доходов (в отличие от нецелевых) требует более жестких регулятивных мер.

В зарубежной практике в целях снижения негативных последствий используются следующие меры:

- консолидация внебюджетных фондов в единый бюджет;

- применение бюджетных правил и потолков расходов;

- повышение бюджетной прозрачности и подконтрольности бюджета законодательным органам и обществу.

Для контроля за образованием доходов целевого назначения эти бюджетные поступления вводятся исключительно законодательным актом (кроме закона о бюджете), в котором устанавливаются виды целевых налоговых и неналоговых доходов, полномочия органов государственной власти по сбору соответствующих поступлений и целевому расходованию.

Несмотря на определенные недостатки целевых доходов, в зарубежной практике не наблюдается отказа от их применения [14]. Напротив, эти доходы могут быть полезным инструментом управления бюджетными средствами, роль которого повышается с развитием хозяйственных функций государства.

Существуют два основных теоретических посыла, обосновывающих применение целевых доходов. Согласно первому из них для избирателя-налогоплательщика установление целевых доходов является гарантией оказания определенного объема услуг, финансируемых за счет этих средств. Второй посыл дополняет первый тезисом о том, что

целевые доходы предотвращают распространение бюджетных угроз, связанных с чрезмерным ростом потребности в конкретных расходах, из одних бюджетных статей в другие, что происходит, когда расходы покрываются всеми бюджетными доходами. Бюджет, имеющий целевые доходы, сравнивают с подводной лодкой, разделенной на изолированные отсеки. Течь в одном отсеке не создает угрозы для других отсеков и для субмарины в целом [15].

Использование целевых доходов позволяет сдерживать расходы в сферах с особенным потенциалом роста (прежде всего, медицинские услуги и социальное обеспечение населения), концентрировать бюджетные ресурсы на решение конкретных приоритетных социально-экономических задач, осуществляемых в рамках программ и долгосрочных инвестиционных проектов, и обеспечивает их надежным финансированием. В связи с этим во многих странах целевые доходы рассматриваются как источники финансирования расходов на транспортную инфраструктуру и экологические программы по утилизации промышленных и бытовых отходов [16].

Концептуальной основой отнесения бюджетных доходов к целевым доходам, используемым для финансирования расходов на дорожное хозяйство, является принцип оплаты услуг дорожного хозяйства пользователями дорог, а в сфере экологии — принцип оплаты услуг по защите окружающей среды теми, кто ее загрязняет. В сфере дорожного хозяйства под действие данного принципа подпадают не только специальные сборы и платежи за непосредственное использование автомобильных дорог, но также налоги и сборы, связанные с использованием автотранспортных средств: акцизы на ГСМ, сборы за регистрацию автотранспортного средства, которые обычно относятся к источникам общего (совокупного) покрытия бюджетных расходов.

Преимущества целевых доходов проявляются также при их применении в целях финансирования расходов на осуществление платных услуг и иной ориентированной на рынок деятельности. В том числе в рамках программ кредитования и страхования бизнеса и отдельных категорий населения, программ ГЧП, жизненного цикла проектов, долгового финансирования инвестиций3 [3].

3 Стоит отметить, что, к примеру, в секторе дорожного хозяйства США в сфере строительства и обслуживания платных автотрасс в последнее время усиливается роль моделей ГЧП, рассчитанных на длительную перспективу.

Целесообразность увязывания таких расходов с доходами обусловлена самой природой хозяйственной деятельности, задачами повышения стимулов государственных организаций к эффективному управлению ресурсами. Такая связь обеспечивается введением отдельного учета операций по расходам и поступлениям по конкретным видам хозяйственной деятельности государственных органов (госорганизаций) и использованием особых финансовых механизмов — револьверных фондов.

Расходы револьверных фондов теоретически должны создавать доходы, направляемые на финансирование новых расходов, что обеспечивает финансовую устойчивость соответствующей государственной хозяйственной деятельности (программы). Поэтому такие целевые доходы получили в США название компенсирующих платежей [17].

В рамках долгосрочных инвестиционных проектов, контрактов жизненного цикла и государственно-частных партнерств целевыми доходами могут быть отдельные налоговые и неналоговые доходы, связанные с реализацией этих проектов (т.е. часть доходов в рамках инвестиционных и иных проектов использована для продолжения их бюджетного финансирования). Так, в федеральном бюджете США компенсирующие платежи (offsetting collections) идут на финансирование расходов по контрактам аренды или лизинга капитальных объектов органов государственного управления [18].

Таким образом, использование целевых бюджетных доходов может приносить определенные преимущества (по сравнению с применением нецелевых доходов), если их применение в основном ограничено:

- решением задач в особо приоритетных сферах (например, создание и содержание транспортной инфраструктуры), требующих концентрации ресурсов и надежного финансирования;

- хозяйственной деятельностью, ориентированной на рынок или аналогичной рыночной и предполагающей применение методов и процедур управления, применяемых в негосударственном секторе.

Кроме того, в бюджетном законодательстве должны быть четко урегулированы вопросы формирования и применения целевых доходов в условиях действия принципа общего (совокупного) покрытия расходов.

определение принципа общего (совокупного) покрытия расходов и целевых доходов в бюджет-

ном законодательстве стран оЭср. В основных бюджетных законах (бюджетных кодексах) развитых стран принцип общего (совокупного) покрытия расходов излагается в одной из первых статей, свидетельствуя об особой его важности. Например, в Федеральном бюджетном кодексе ФРГ в ст. 8 данный принцип называется принципом универсальности, который означает, что все доходы должны служить покрытием всех расходов. Кроме того, устанавливается, что доходы могут быть использованы в специальных целях, если это предусмотрено законом или разрешено бюджетом [19]. Данное положение детализируется п. 3 ст. 17, который устанавливает, что целевые доходы и соответствующие им расходы обязательно должны быть идентифицированы, т.е. они не могут использоваться иначе, чем в соответствии с законом и бюджетом.

Во Франции ст. 6 Органического закона о бюджете (LOLF) устанавливает, что все доходы, поступающие в бюджет, обеспечивают исполнение всех расходов бюджета, все доходы и расходы детализируются в едином счете, который называется «общий бюджет» [20]. При этом целевые доходы не рассматриваются как исключение из принципа совокупного покрытия расходов. Использование целевых доходов не противопоставляется данному принципу. Статьей 16 LOLF устанавливается, что отдельные доходы могут быть напрямую увязаны с определенными расходами путем ведения отдельных (специальных) бюджетов, отдельных (специальных) счетов или специальных бюджетных процедур, осуществляемых как в рамках общего бюджета, так и отдельных (специальных) бюджетов и отдельных (специальных) счетов.

Приведенные примеры свидетельствуют не только о краткости изложения принципа общего (совокупного) покрытия расходов в бюджетном законодательстве этих стран, но также о том, что этот принцип может излагаться по-разному. В частности, его по смыслу увязывают с единым счетом бюджета, на котором отражаются все доходы и расходы, либо формулируют в противопоставлении к целевым доходам, которые являются исключением из правила. Если целевые доходы формулируются как исключение, то дается отсылка на статьи бюджетного кодекса, регулирующие применение целевых доходов.

предложения по корректировке ст. 35 Бюджетного кодекса российской Федерации. Согласно ст. 35 принцип общего (совокупного) покрытия

расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:

1) субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

2) средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

3) добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;

4) расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;

5) расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации;

6) отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете), начиная с очередного финансового года;

7) расходов бюджета, осуществляемых в случаях и в пределах поступления отдельных видов неналоговых доходов.

Если абстрагироваться от допущенной в перечне случаев путаницы с тем, что к чему привязывается (доходы к расходам или расходы к целям), то следует отметить, что остается неопределенным правовой смысл связи расходов с определенными доходами в установленных случаях.

В контексте данной статьи увязку доходов к расходам обеспечивает закон (решение) о бюджете. Следует ли из этого, что перечисленные случаи увязки доходов с расходами, устанавливаемые законом (решением) о бюджете, не предполагают, что целевое назначение данных видов доходов и источников финансирования дефицита бюджета должно быть предварительно установлено иными законами, в частности, Бюджетным кодексом?

По мнению автора, увязка доходов с расходами должна осуществляться в два этапа и иметь две правовые формы соответственно.

На первом этапе целевое назначение доходов устанавливается законом (решением муниципального образования), кроме закона (решения) о бюджете, в котором определены порядок применения целевых доходов и полномочия органов исполнительной власти, ответственных за введение и использование целевых доходов.

На втором этапе использование (конкретные направления расходов) целевого дохода устанав-

ливается законом (решением) о бюджете. Закон (решение) о бюджете не должен быть единственным актом, увязывающим доходы с расходами бюджета, так как следствием такой увязки может быть нарушение основополагающего принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов.

На практике большинство случаев «увязанных» доходов, перечисленных в ст. 35 Бюджетного кодекса РФ, имеет целевое назначение, установленное законодательством (кроме законов о бюджете).

Так, нормативно установлен целевой характер следующих доходов и источников финансирования дефицита:

- субвенции и субсидии, полученные из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (в частности, ст. 84, 85, 132, 133 Бюджетного кодекса РФ);

- средства целевых иностранных кредитов (заимствований) (ст. 6, 93.5 Бюджетного кодекса РФ);

- пожертвования (ст. 582 Гражданского кодекса РФ);

- средства самообложения граждан (ст. 56 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);

- сборы в счет возмещения фактических расходов, связанных с совершением консульских действий (ст. 36 Федерального закона от 05.07.2010 № 154-ФЗ «Консульский устав Российской Федерации»). Как представляется автору, о нем идет речь в случае (5) ст. 35 Бюджетного кодекса РФ.

Других конкретных видов доходов и источников финансирования дефицита бюджета в ст. 35 Бюджетного кодекса РФ не приводится. Однако в случае (7) указывается, что расходы могут осуществляться в пределах поступления отдельных видов неналоговых доходов. Если целевое назначение дохода устанавливается только законом о бюджете, которым не определяется механизм увязки этого дохода с соответствующим направлением расходов, то велика вероятность неисполнения утвержденного объема бюджетных ассигнований4.

4 В частности, в Федеральном законе от 02.12.2013 № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» (ст. 23) бюджетные ассигнования в объеме 638 млн руб. в 2014 г на строительство российского духовно-культурного православного центра в Париже обусловлены поступлением средств от продажи объектов недвижимого имущества и земельных участков, находящихся в ведении Управления делами Президента Российской Федерации. В то же время законом не установлены полномочия Управления

Следует также отметить, что перечень случаев, перечисленных в ст. 35 Бюджетного кодекса РФ, содержащих даже достаточно общие формулировки, не охватывает многих других случаев, в которых доходы бюджета и источники финансирования дефицита также носят целевой характер (увязаны с конкретными расходами). К ним относятся, в частности:

- бюджетные кредиты субъектам Российской Федерации, местным бюджетам (целевое назначение установлено ст. 93.2, 93.3);

- иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение (ст. 6, 93.5);

- вывозные таможенные пошлины и налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья) в части, поступающей в Резервный фонд РФ и Фонд национального благосостояния России. Целевое назначение части этих поступлений определено ст. 96.9 и 96.10;

- налоговые и неналоговые доходы, учитываемые при определении размера бюджетных ассигнований дорожных фондов (ст. 179.4).

К целевым неналоговым доходам можно также отнести вывозные таможенные пошлины на нефть сырую, вывозные таможенные пошлины на газ природный, товары, выработанные из нефти, в части, поступающей в Резервный фонд РФ и Фонд национального благосостояния России. Целевое назначение части этих поступлений определено ст. 96.9 и 96.10 Бюджетного кодекса РФ.

Учитывая, что формулировка общего принципа совокупного покрытия расходов бюджета не должна содержать длинного перечня всех целевых доходов и источников финансирования дефицита бюджета, но обязана отражать действующую практику увязывания доходов с расходами и соответствовать международной практике нормативного регулирования, предлагается следующая редакция ст. 35 Бюджетного кодекса РФ: «Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что доходы бюджета и источники финансирования дефицита бюджета не могут быть увязаны с определенными расходами, если целевое назначение доходов бюджета и источников финансирования дефицита

делами Президента Российской Федерации по реализации данных объектов и направлению средств на строительство православного центра.

бюджета не установлено федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, решением муниципального образования, кроме закона (решения) о бюджете. Конкретное использование целевых доходов бюджета и источников финансирования дефицита бюджета устанавливается законом (решением) о бюджете».

Такое определение, с одной стороны, будет в полной мере соответствовать действующей российской практике и международному опыту, а с другой — обеспечит согласованное с основными принципами управления государственными финансами применение целевых доходов.

Список литературы

1. Белицкая Г.Н., Гафурова Г.Т. Государственные внебюджетные фонды: учеб. пособие. Казань: Познание, 2008. 236 с.

2. Вафин Э.Я., Журкина Н.С., Катаева Н.З. Внебюджетные фонды: учеб. пособие. URL: http:// kpfu.ru/e-ksu/docs/Gosudarstvennye%20vnebjudzhetn ye%20fondy_68239.pdf?p_random=29419.

3. Голышев Г.А. Развитие инфраструктуры с использованием концессионных и долгосрочных инвестиционных контрактов // Финансовый журнал. 2014. № 1. С. 101-110.

4. Кузин И.Р. Новая жизнь дорожных фондов. URL: http://bujet.ru/article/107967.php.

5. Кузьмин И. Возрождение дорожных фондов. URL: http://www.justicemaker.ru/view-article. php?id=23&art=2526.

6. ПолякГ.Б. Бюджетная система России: учеб. для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям. М.: ЮНИТИ, 2010. 703 с.

7. Финансовое право в вопросах и ответах: учеб. пособие / под ред. Е.Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2009. 229 с.

8. Финансовое право: учебник / под ред. Н.И. Химичевой. М.: Юристъ, 2004. 749 с.

9. Целевые бюджетные и внебюджетные фонды: учеб. пособие для вузов / под ред. В.В. Карчевского. М.: Вузовский учебник, 2009. 223 с.

10. EUROS AI Financial Rules. Rule 16. URL: http://www.eurosai.org/handle404?exporturi=/ export/sites/eurosai/.content/documents/about-us/efr/ EUROSAI-FINANCIAL-RULES_EN2014.pdf.

11. Porter R., Walsh S. Earmarks in the Federal Budget Process. Harvard Law School. Federal Budget Policy Seminar // Briefing Paper. 2006. № 16. P. 2.

12. Brett Craig and Keen Michael. Political Uncertainty and the Earmarking of Environmental Taxes // Journal of Public Economics. March 2000. Vol. 75. P. 3.

13. Marsiliani L., Renstr'qm T.I. Time Inconsistency in Environmental Policy: Tax Earmarking as a Commitment Solution // Source: The Economic Journal. Mar. 2000. Vol. 110. P. 123-138.

14. Pirttila Jukka. Earmarking of Environmental Taxes and Pareto-Efficient Taxation // Finanz Archiv. 1999. Vol. 56. Р. 202-217.

15. Bingyuang Hsiung. A Note on Earmarked Taxes // Public Finance Review. 2001. № 29. P. 224. URL: http://pfr.sagepub.com/content/29/3/223.

16. The Political Economy of Environmentally Related Taxes. OECD. Paris. 2006. P. 171. URL: http:// dx.doi.org/10.1787/9789264025530-en.

17. Cuny T.J. Offsetting Collections in the Federal Budget. Public Budgeting & Finance. Autumn 1988. P. 96-109.

18. Budgetary treatment of lease-purchases and leases of capital assets. OMB Circular № A-11. 2014.

19. Federal Budget Code of 19 August 1969 (Federal Law Gazette I. P. 1284), as most recently amended by Article 4 of the Act of 31 July 2009 (Federal Law Gazette I. P. 2580).

20. Loi organique relative aux lois de finances. Version consolidйe au 13 Octobre 2013. URL: http:// www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JOR FTEXT000000394028.

Finance and Credit Budget Regulation

ISSN 2311-8709

THE PRINCIPLE OF TOTAL (AGGREGATE) EXPENDITURE COVERAGE AND SPECIAL-PURPOSE BUDGET REVENUES

Ol'ga V. BOGACHEVA

Abstract

Importance Neither the international guidelines for public finance management, nor the Budget Code of the Russian Federation answer what the link between revenues and specific expenditures is. The article discusses the ways of formation and use of special-purpose revenues.

Objectives The objective of the study is to analyze the practical use of earmarked budget revenues and to form the principle of universality (aggregate expenditure coverage) as the principle of the budget law. Methods I applied a method of comparisons and analogies to analyze the practical use of the principle of universality and earmarked budget revenues, and how the practice gets reflected in the legislation. Results Based on the comparative analysis of international experience in statutory regulation of the use of special-purpose budget revenues in OECD countries, I have drafted proposals on amendments to the Russian budget legislation; in particular, revision of Article 35 of the Budget Code of the Russian Federation. If adopted, the proposed amendments to Article 35 of the Budget Code of the Russian Federation will result in the situation when the principle of total (aggregate) budget expenditure coverage will fully comply with the existing Russian practice and international experience, and the use of earmarked revenues will stay consistent with the basic principles of public finance management.

Conclusions and Relevance I conclude that the use of earmarked budget revenues may give certain advantages (as compared to the use of general revenues), if it is substantially limited. These findings enabled to formulate proposals on improving the budget law of the Russian Federation.

Keywords: earmarked, special-purpose, budget revenues, principle, budget universality, total, aggregate expenditure coverage, budget legislation, budget management, Budget Code

References

1. Belitskaya G.N., Gafurova G.T. Gosudarst-vennye vnebyudzhetnye fondy [State extra-budgetary funds]. Kazan, Poznanie Publ., 2008, 236 p.

2. Vafin E.Ya., Zhurkina N.S., Kapkaeva N.Z. Vnebyudzhetnye fondy [Extra-budgetary funds]. Available at: http://kpfu.ru/e-ksu/docs/Gosudarstven nye%20vnebjudzhetnye%20fondy_68239.pdf?p_ran-dom=29419.

3. Golyshev G.A. Razvitie infrastruktury s ispol'zovaniem kontsessionnykh i dolgosrochnykh investitsionnykh kontraktov [Developing the infrastructure with the use of concession and long-term investment contracts]. Finansovyi zhurnal = Financial Journal, 2014, no. 1, pp. 101-110.

4. Kuzin I.R. Novaya zhizn' dorozhnykh fondov [New life of road funds]. Available at: http://bujet. ru/article/107967.php.

5. Kuz'min I. Vozrozhdenie dorozhnykh fondov [Revival of road funds]. Available at: http://www. justicemaker.ru/view-article.php?id=23&art=2526.

6. Polyak G.B. Byudzhetnaya sistema Rossii [The Budgetary system of Russia]. Moscow, YUNITI Publ., 2010, 703 p.

7. Finansovoepravo v voprosakh i otvetakh [Financial law in questions and answers]. Moscow, Prospekt Publ., 2009, 229 p.

8. Finansovoe pravo [Financial law]. Moscow, Yurist" Publ., 2004, 749 p.

9. Tselevye byudzhetnye i vnebyudzhetnye fondy [Special-purpose budgetary and extra-budgetary funds]. Moscow, Vuzovskii uchebnik Publ., 2009, 223 p.

10. EUROSAI Financial Rules. Rule 16. Available at: http://www.eurosai.org/handle404?exporturi=/ex-port/sites/eurosai/.content/documents/about-us/efr/EU-R0SAI-FINANCIAL-RULES_EN2014.pdf.

11. Porter R., Walsh S. Earmarks in the Federal Budget Process. Harvard Law School. Federal Budget Policy Seminar. Briefing Paper, 2006, no. 16, p. 2.

12. Brett C., Keen M Political Uncertainty and the Earmarking of Environmental Taxes. Journal of Public Economics, 2000, March, vol. 75, p. 3.

13. Marsiliani L., Renström T.I. Time Inconsistency in Environmental Policy: Tax Earmarking as a Commitment Solution. The Economic Journal, 2000, March, vol. 110, pp. 123-138.

14. Pirttila Jukka. Earmarking of Environmental Taxes and Pareto-Efficient Taxation. FinanzArchiv, 1999, vol. 56, pp. 202-217.

15. Bingyuang Hsiung. A Note on Earmarked Taxes. Public Finance Review, 2001, no. 29, p. 224. Available at: http://pfr.sagepub.com/content/29/3/223.

16. The Political Economy of Environmentally Related Taxes. OECD. Paris, 2006, pp. 171. Available at: http://dx.doi.org/10.1787/9789264025530-en.

17. Cuny T.J. Offsetting Collections in the Federal Budget. Public Budgeting & Finance, 1988, Autumn, pp. 96-109.

18. Budgetary treatment of lease-purchases and leases of capital assets. OMB Circular no. A-11, 2014.

19. Federal Budget Code of August 19, 1969 (Federal Law Gazette I, p. 1284), as most recently amended by Article 4 of the Act of July 31, 2009 (Federal Law Gazette I, p. 2580).

20. Loi organique relative aux lois de finances. Version consolidée au 13 Octobre 2013. Available at: http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidText e=JORFTEXT000000394028.

Ol'ga V. BOGACHEVA

Research Financial Institution of Ministry of Finance of Russian Federation, Institute of World Economy and International Relations of RAS, Moscow, Russian Federation bogacheva@nifi.ru