Обеспечение и защита прав ребенка на международном уровне

Вестник Челябинского государственного университета. 2013. № 27 (318). Право. Вып. 38. С. 38-43.

Н. Н. Неровная

ОБЕСПЕЧЕНИЕ И ЗАЩИТА ПРАВ РЕБЕНКА НА МЕЖДУНАРОДНОМ УРОВНЕ

Анализируются процесс становления международного правового регулирования сферы детства и степень участия в нем Российской Федерации.

Ключевые понятия: дети, международное правовое регулирование, декларация, положение детей.

В XX в. в мире возникло принципиально иное отношение к детям, которые достойны лучших условий существования, заботы и всесторонней защиты со стороны любого государства. И это отношение каждое государство отражает посредством правового регулирования сферы детства.

Как справедливо отмечает А. С. Пиголкин, «законодательство по своей природе призвано быть последовательным отражением подлинного народовластия, нравственных устоев общества, выработанных тысячелетиями справедливых правил взаимоотношений людей. Это достижение цивилизации, общечеловеческой культуры, воплощение нравственного, идеологического и гуманистического потенциала народов, демократическое завоевание человечества»1. Такое гуманистическое определение законодательства, безусловно, важно и имеет непосредственное отношение к той его части, которая регулирует отношения с участием детей.

По мнению О. В. Бутько, законодательство в сфере детства является показателем уровня зрелости правового государства и гражданского общества2. Необходимость его разработки объясняется присутствием в обществе таких опасных явлений, как преступность, жертвами которой все чаще становятся дети, терроризм, межнациональные вооруженные конфликты, вынужденная миграция, наркомания, алкоголизм и др.

Поэтому одним из основных направлений обеспечения и защиты прав ребенка является принятие необходимого объема законодательных актов, затрагивающих наиболее важные сферы жизни детей. Их объединяет общая цель, состоящая в укреплении правовых предпосылок защиты прав ребенка. Начало в этом процессе было заложено международным правовым регулированием, в развитии которого можно выделить несколько этапов.

Первый этап — подготовительный. Первым международным документом в этой области

была Декларация прав ребенка3 (Женевская декларация), принятая 26 сентября 1924 г. на пятой Ассамблее Лиги Наций. Несмотря на название в Женевской декларации не провозглашались права ребенка (более того, в формулировках принципов вообще отсутствовало слово «право»), а говорилось о том, что должно быть сделано для детей: например, «ребенку должна предоставляться возможность нормального развития, как материального, так и духовного». В ней было выражено стремление к обеспечению основных нужд детей: «Голодный ребенок должен быть накормлен; больному ребенку должен быть предоставлен уход; отсталому ребенку должна быть оказана помощь; порочные дети должны быть исправлены; сиротам и беспризорным детям должно быть дано убежище и все необходимое для их существования». В то же время предусматривалась определенная степень самостоятельности: «Ребенку должна быть предоставлена возможность зарабатывать средства на существование, и он должен быть огражден от всех видов эксплуатации».

Конечно, по сравнению с последующим правовым регулированием этот первый опыт в большей степени носил «абстрактный и демагогический характер»4, и в нем «ничего не говорилось

об обязательствах правительств по созданию определенных условий для детей»5. Однако основную задачу этот международный документ выполнил: впервые на международном уровне было обращено внимание на необходимость специальной охраны детей и заботы о них.

Следующим важным событием в этом направлении можно назвать принятие Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций (ООН) в 1959 г. Декларации о правах ребенка6. В ней существенно развиваются положения предшествующей декларации: «Ребенку законом и другими средствами должна быть обеспечена специальная защита и предоставлены возможности и благоприятные условия,

которые позволяли бы ему развиваться физически, умственно, нравственно, духовно и в социальном отношении здоровым и нормальным путем и в условиях свободы и достоинства». Декларация 1959 г. провозглашает принцип обеспечения наилучших интересов ребенка, который должен быть «главным соображением» «при издании с этой целью законов» и являться руководящим для лиц, ответственных за воспитание и образование ребенка, в первую очередь для родителей.

Самым важным в Декларации 1959 г. было то. что в ее положения уже включены слова «право» и «иметь право»: «Ребенок должен обладать всеми правами, изложенными в настоящей Декларации»; «Ребенок с момента своего рождения должен иметь право на имя и гражданство»; «Он должен иметь право на здоровый рост и развитие...»; «Ребенок должен иметь право на необходимое питание, жилище, отдых и медицинское обслуживание»; «Ребенок имеет право на образование... »

Второй этап — принятие основополагающего документа. В 1970 г. впервые стал обсуждаться вопрос о возможности и необходимости создания в рамках ООН конвенции, посвященной правам ребенка, ответ на который был неоднозначным. С одной стороны, существовали международные пакты о правах человека 1966 г., предоставляющие права каждому, включая и ребенка, о чем свидетельствуют формулировки статей этих международных договоров: «каждый», «никто», «все лица». Кроме того, некоторые положения специально адресованы детям: п. 3 ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (об особых мерах охраны и помощи детям и подросткам и защите от экономической эксплуатации); п. 5 ст. 6 Международного пакта о гражданских и политических правах (запрет на вынесение смертной казни за преступления, совершенные лицами до 18 лет); п. 4 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах (учет возраста и содействие перевоспитанию несовершеннолетнего преступника при осуществлении правосудия); ст. 24 Международного пакта о гражданских и политических правах (обязательная регистрация рождения ребенка, право на имя, на приобретение гражданства).

С другой стороны, в сфере решения отдельных вопросов, связанных с защитой интересов и прав ребенка, в тот период действовали кон-

венции ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Международной организации труда (МОТ): например, Конвенция № 59 о минимальном возрасте приема на работу в промышленность (1937), Конвенция № 60 о минимальном возрасте приема детей на непромышленные работы (1937), Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (1960)7. Однако множество факторов указывало на необходимость принятия специального международного договора, посвященного детям. По мнению Т. А. Титовой8, это обосновывалось следующим.

Во-первых, начало развития отдельного комплекса международно-правовых норм уже было положено принятием сначала Женевской декларации 1924 г., затем Декларации 1959 г. Основанием для этого послужили особые нужды детей. Причем последняя наметила тенденцию к изменению правового положения ребенка.

Во-вторых, можно предположить, что наличие специальных положений международных пактов о правах человека, касающихся детей, создали представление о том, что эти договоры применимы к ребенку только в этой части. Это подтверждает Общий комментарий, в котором Комитет по правам человека отмечает, что «права, закрепленные в ст. 24, не являются единственными, принадлежащими ребенку, и как индивиды они пользуются всеми гражданскими правами, закрепленными в Пакте»9, и просит включать в доклады информацию о положении детей, находящихся под юрисдикцией госу-дарств-участников. Не являются исключением и периодические доклады РФ10.

В-третьих, не все права в том виде, в котором они сформулированы в международных пактах о правах человека, применимы к ребенку с учетом его физического и психического развития. Одни могут принадлежать только лицу, достигшему совершеннолетия (право голосовать и быть избранным, право на доступ к государственной службе, право на свободу передвижения и выбора места жительства и т. д.), другие — лицу, достигшему определенного возраста (право на труд, право на равенство перед законом, право на свободное выражение своего мнения и т. д.). Например, особый интерес представляют формулировки ст. 3 обоих международных пактов о правах человека, в которых говорится об обязательствах государств-участни-ков обеспечить равное для мужчин и женщин

право пользования всеми экономическими, социальными, культурными, гражданскими и политическими правами. Тем самым сделан акцент на взрослой половине человечества и не принимается во внимание возможность аналогичных ситуаций применительно к детям. В связи с этим следует привести точку зрения А. В. Кортунова, который считает, что «необходимость создания международного инструмента защиты прав детей связана с тем, что в Уставе ООН и основных универсальных конвенциях по правам человека наряду с общими критериями, по которым запрещена дискриминация личности... не оговорен особо возраст»11.

В-четвертых, положения международных договоров, касающиеся детей, формулируются по принципу «забота и защита» или «забота и воспитание»12. Например: «Особые меры охраны и защиты должны приниматься в отношении всех детей и подростков...» (п. 3 ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах); «Каждый ребенок должен быть зарегистрирован немедленно после его рождения и должен иметь имя» (п. 2 ст. 24 Международного пакта о гражданских и политических правах).

В-пятых, существовал определенный вакуум в правовом положении ребенка, поскольку международные пакты о правах человека не учитывали его особенности как развивающейся личности. Например, ребенок не имеет права вступать в брак и создавать семью, но ему необходимы право знать своих родителей и право на их заботу, право на семейные отношения. Ребенок не имеет права принимать участие в ведении государственных дел, но он должен иметь право выражать свое мнение при решении вопросов, касающихся его собственной жизни.

В-шестых, не все государства являлись участниками данных международных документов, тем более что некоторые из этих документов не являются юридически обязательными.

О необходимости разработки и принятия комплексного международного договора по правам ребенка также свидетельствовало крайне тяжелое положение детей во всем мире: высокая детская смертность, неадекватная охрана здоровья детей, отсутствие возможности получения элементарного образования, эксплуатация детей, последствия вооруженных конфликтов.

Работа над Конвенцией продолжалась десять лет, и 20 ноября 1989 г. она была одобрена

Генеральной Ассамблеей ООН. Значение этого события определил в своей речи Председатель 44-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН Дж. Н. Гарба: «Конвенция, которую только что приняла Ассамблея, является документом, имеющим широкое применение. Я поздравляю членов [ООН] и уверяю, что мы стремимся сделать принципы Конвенции реальностью для каждого ребенка на Земле. В этом мы должны не только гарантировать права будущих поколений, но мы также должны упрочить основы справедливости, мира и свободы в будущем»13.

Несмотря на длительный процесс создания, Конвенция вступила в силу уже через десять месяцев — 2 сентября 1990 г. В этой связи можно отметить, что, во-первых, это единственный международный договор в области прав человека, для вступления в силу которого потребовался такой небольшой промежуток времени. Во-вторых, к настоящему времени Конвенцию о правах ребенка ратифицировали практически все государства, за исключением Сомали и США; СССР стал государством — участником Конвенции 26 января 1990 г.14 Российская Федерация участвует в Конвенции в порядке правопреемства.

Третий этап — развитие. Впоследствии на основе положений Конвенции о правах ребенка были приняты важные международные акты:

1. Конвенция о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей (Гаага, 25 октября 1980 г.). Основной целью документа является предоставление детям защиты в международном масштабе от вредоносных последствий их незаконного перемещения или захвата и создание процедуры для обеспечения их незамедлительного возвращения в государство их постоянного проживания. Российская Федерация присоединилась к Конвенции в мае 2011 г.15 с оговоркой о том, что не будет нести расходы на оплату услуг адвокатов или советников либо судебных издержек, кроме тех, которые могут быть возмещены ее системой юридической помощи и консультирования.

2. Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей (Нью-Йорк, 30 сентября 1990 г.). Она призвала государства принять на себя обязательства и безотлагательно выступить с всеобщим призывом — обеспечить каждому ребенку лучшее будущее. Россия подписала ее 31 декабря 1992 г., но не ратифицировала.

3. Конвенция о защите детей и сотрудничестве в вопросах международного усыновления (Гаага, 29 мая 1993 г.). Основные цели документа: создание гарантии того, что иностранное усыновление осуществляется в наилучших интересах ребенка и при соблюдении его основных прав, признанных международным правом; создание системы сотрудничества между договаривающимися государствами для обеспечения действенности таких гарантий и посредством этого предотвращение похищения, продажи детей или торговли ими; обеспечение признания усыновлений в договаривающихся государствах, совершенных в соответствии с Конвенцией.

Российская Федерация Конвенцию подпи-сала16, но не ратифицировала. Вместе с тем в России был принят Федеральный закон от 9 ноября 2009 г. № 258-ФЗ «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Итальянской Республикой о сотрудничестве в области усыновления (удочерения) детей», который урегулировал данную сферу, но только между двумя государствами.

Если учесть, какой резонанс вызывает усыновление российских детей иностранными гражданами и их последствия, то возникает вопрос: что останавливает наше государство на пути ратификации данной конвенции? Безусловно, благодаря изменениям, внесенным в российское законодательство, этот вопрос получил результативное правовое регулирование. Но качественный скачок может быть совершен, если Россия ратифицирует конвенцию «О защите детей и сотрудничестве в области международного усыновления». Поддержим мнение О. Н. Митеревой в защиту этой, безусловно, полезной и весьма квалифицированно составленной Конвенции. Во-первых, Конвенция устанавливает приоритет внутреннего усыновления перед международным, то есть усыновлению иностранными гражданами могут подлежать только те дети, которых не удалось усыновить на родине. Во-вторых, Конвенция формулирует важные общие требования к международному усыновлению, направленные на соблюдение прав всех заинтересованных лиц, в первую очередь ребенка. Здесь следует особо упомянуть добровольность и безвозмездность международного усыновления на всех его стадиях. В-третьих (что очень важно), документ определяет общие правила взаимодействия заинтересованных государств. Соблюдение международных принци-

пов в столь деликатном деле, как усыновление, возможно лишь при последовательных скоординированных действиях их компетентных органов. (Это позволяет в рабочем порядке устранить неизбежно возникающие проблемы, обеспечить прозрачность деятельности надлежащим образом аккредитованных агентств по усыновлению, отработать процедуры досудебной подготовки и создать гарантии контроля условий жизни ребенка после усыновления.) Координацию должны обеспечить специально уполномоченные государством органы, как правило, это уже существующие министерства17.

В целом Конвенция не прорабатывает процессуальные и иные особенности международного усыновления детально, а устанавливает общие направления и принципы регулируемого предмета. Определение деталей — задача внутреннего законодательства. Внутреннее законодательство РФ сегодня в целом соответствует Гаагской конвенции. Таким образом, нет никаких причин, кроме искусственных и надуманных, чтобы и дальше затягивать процесс ратификации этой нужной и своевременной Конвенции.

4. Конвенция МОТ № 182 «О запрещении и немедленных мерах по искоренению наихудших форм детского труда» (Женева, 17 июня

1999 г.). Направлена на немедленное принятие государствами-участниками эффективных мер, обеспечивающих в срочном порядке запрещение и искоренение наихудших форм детского труда, к которым отнесены: все формы рабства или практика, сходная с рабством; использование, вербовка или предложение ребенка для занятия проституцией, производства порнографической продукции; вербовка или предложение ребенка для занятия противоправной деятельностью; работа, которая по своему характеру или условиям выполнения может нанести вред здоровью, безопасности или нравственности детей. Конвенция ратифицирована Российской Федерацией в 2003 г.18

5. Факультативный протокол к Конвенции

о правах ребенка, касающийся участия детей в вооруженных конфликтах (Нью-Йорк, 25 мая

2000 г.). Он призвал государства-участников принять все возможные меры для обеспечения того, чтобы военнослужащие вооруженных сил, не достигшие 18-летнего возраста, не принимали прямого участия в военных действиях. Российская Федерация ратифицировала данный протокол в 2008 г.19

6. Факультативный протокол о правах ребенка, касающийся торговли детьми, детской проституции и детской порнографии (Нью-Йорк, 25 мая 2000 г.). Этот документ призвал государства-участников запретить торговлю детьми, детскую проституцию и детскую порнографию, закрепить в национальном уголовном (криминальном) законодательстве соответствующие запрещающие нормы и надлежащие меры наказания за эти преступления.

Конвенция Совета Европы о защите детей от сексуальной эксплуатации и сексуального насилия (Лансарот, 25 октября 2007 г.) направлена на предотвращение сексуальной эксплуатации и сексуального насилия в отношении детей и борьбе с ними; защиту прав детей — жертв сексуальной эксплуатации и сексуального насилия; развитие национального и международного сотрудничества в борьбе с сексуальной эксплуатацией и сексуальным насилием в отношении детей.

Российской Федерацией факультативный протокол был подписан 26 сентября 2012 г., а Конвенция Совета Европы — 1 октября 2012 г. Этому предшествовал ряд изменений в российском законодательстве, усиливающих уголовную ответственность за преступления против жизни, здоровья и половой неприкосновенности несовершеннолетних20.

В соответствии с Национальной стратегией действий в интересах детей РФ на 2012-2017 гг., утвержденной Указом Президента РФ от 1 июня 2012 г.21, присоединение к Лансаротской конвенции и факультативному протоколу является одной из мер, направленных на реформирование законодательства РФ в части, касающейся защиты прав и интересов детей.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что на международном уровне сложилось правовое регулирование сферы детства, обеспечивающее определенные гарантии защиты прав ребенка. Российской Федерацией подписаны все перечисленные основные международные документы, направленные на защиту прав ребенка, но не все они ратифицированы. Теперь работа должна быть направлена на подготовку к процессу ратификации международных документов для формирования цивилизованных отношений, связанных с правильно понимаемой и имеющей приоритетное значение защитой прав ребенка.

Примечания

1 Систематизация законодательства в Российской Федерации / под ред. А. С. Пиголкина. СПб. : Юрид. центр Пресс, 2003. С. 7.

2 Будько, О. Д. Правовой статус ребенка: теоретико-правовой анализ : дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2004. С. 74.

3 Декларация прав ребенка (26 сентября 1924 г., Женева) [Электронный ресурс]. URL: http:// ru.wikipedia.org/wiki

4 Городецкая, И. К. Международная защита прав и интересов детей. М. : Междунар. отношения, 1973. С. 12.

5 Там же. С. 13.

6 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 1386 (XIV) от 20 ноября 1959 г. // Международная защита прав и свобод человека. М. : Юрид. лит., 1990.

7 Конвенции Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Международной организации труда (МОТ). Например: Конвенция № 59 о минимальном возрасте приема на работу в промышленность 1937 г.; Конвенция № 60 о минимальном возрасте приема детей на непромышленные работы 1937 г.; Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования 1960 г.

8 Титова, Т. А. Конвенция о правах ребенка в системе общей регламентации прав человека : дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 17-19.

9 General comment 17/35 of April 1989 [Rights of the Child], par. 2 // U. N. Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary / M. Nowak. Strasbourg, 1993. P. 866.

10 По правилам Комитета ООН по правам ребенка каждая страна — участник Конвенции о правах ребенка должна раз в пять лет представлять в Комитет ООН Государственный периодический доклад о реализации Конвенции. Российская Федерация представила такие доклады в 1992, 1998 и 2005 гг. В 2009 г. Россия представила в Комитет ООН сводный 4-й и 5-й периодический доклад.

11 Кортунов, А. В. Конвенция о правах ребенка // Правоведение. Изв. вузов. 1990. № 2. С. 75.

12 Колосова, С. Ю. Реализация принципа справедливости при защите социально уязвимых категорий населения в международном праве (на примере Конвенции о правах ребенка) // Моск. журн. между-нар. права. 2000. № 1. С. 118.

13 Cite on Adam Lopatka Impotence of the Convention on the Rights of the Child // Bulletin of Human Rights 91/2. The Rights of the child / United Nations. N. Y., 1992. P. 65.

14 Постановление Верховного Совета СССР от 13 июня 1990 г. № 1559-1 «О ратификации Конвенции о правах ребенка» // Ведомости Съезда нар. депутатов СССР и Верхов. Совета СССР. 1990. № 26.

15 Федеральный закон от 31 мая 2011 г. № 102-ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Конвенции о гражданско-правых аспектах международного похищения детей» // Рос. газ. 2011. № 119.

16 Распоряжение Президента РФ от 26 июня 2000 г. № 241-рп «О подписании Российской Федерацией Конвенции о защите детей и сотрудничестве в области международного усыновления (удочерения)» // Собр. законодательства РФ. 2000. № 27. Ст. 2844.

17 Митирева, О. Международное усыновление [Электронный ресурс]. иЯЬ: http://adoptlaw.ru/ ^етайопа1^орйоп

18 Федеральный закон от 8 февраля 2003 г. № 23-ФЗ «О ратификации Конвенции о запрещении и немедленных мерах по искоренению наихудших форм детского труда (Конвенция № 182)» // Собр. законодательства РФ. 2003. № 6. Ст. 506.

19 Федеральный закон от 26 июня 2008 г. № 101-ФЗ «О ратификации Факультативного протокола к Конвенции о правах ребенка, касающихся участия детей

в вооруженных конфликтах» // Собр. законодательства РФ. 2008. № 26. Ст. 3020.

20 Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях предупреждения торговли детьми, их эксплуатации, детской проституции, а также деятельности, связанной с изготовлением и оборотом материалов или предметов с порнографическими изображениями несовершеннолетних» // Собр. законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1666.

21 Указ президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 «Национальная стратегия действий в интересах детей Российской Федерации на 2012-2017 гг.» // Собр. законодательства РФ. 2012. № 23. Ст. 2994.