Оперативно-розыскная деятельность органов внутренних дел: перспективы совершенствования правового регулирования

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ВФ- ЛУговик, А.Л. Осипенко,

доктор юридических наук, профессор, доктор юридических наук, Омская академия МВД России доцент

ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ: ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

OPERATIONAL-INVESTIGATIVE ACTIVITY OF INTERNAL AFFAIRS AGENCIES: PROSPECTS OF IMPROVEMENT OF LEGAL REGULATION

В статье рассматриваются направления совершенствования правового регулирования оперативно-розыскной деятельности в современных условиях, анализируется проект оперативно-розыскного кодекса Российской Федерации.

The article explores tendencies of improvement of legal regulation in operational-investigative activity under present-day conditions; the project of operational-investigative code of the Russian Federation is analyzed.

Оперативно-розыскная деятельность (далее — ОРД) относится к тем немногим сферам социальной практики, регламентация которой традиционно лежала в плоскости ведомственного секретного нормотворчества. Ее нормативная легитимизация связана с принятием Закона РФ от 13.03.1992 №2506-1 «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации». Принятие путем всенародного голосования 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации потребовало приведения в соответствие с ней и оперативно-розыскного закона. 12 августа 1995 года Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон №144 -ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее — За-

кон об ОРД). С момента принятия он уже выдержал 27 редакций и в него внесено около 70 технических и содержательных поправок.

Характерно, что Конституционный Суд Российской Федерации более 160 раз рассматривал жалобы граждан на нарушение Законом об ОРД их конституционных прав, но ни разу не признал его нормы не соответствующими Конституции Российской Федерации. В то же время в мотивировочных частях определений и постановлений Конституционного Суда Российской Федерации сформулирован ряд правовых позиций, имеющих значение не только для правоприменения, но и для последующего совершенствования законодательного и ведомственного правового регулирования ОРД.

Нельзя не признать и значение для правотворчества особых мнений судей Конституционного Суда, излагающих в рамках судейской сдержанности суждения относительно отдельных положений Закона об ОРД.

Полагаем, что в настоящее время совершенно очевидным является определенное несоответствие международным стандартам и криминальной обстановке в России современного состояния нормативной регламентации полномочий уполномоченных органов государства по негласности действий при раскрытии преступлений. Несмотря на то, что ратифицированные международно-правовые акты обязывают Россию осуществлять и участвовать в осуществлении негласных специальных операций по борьбе с преступностью [1—3], до настоящего времени в отечественном законодательстве порядок их проведения детально не регламентирован.

Необходимость совершенствования правового регулирования оперативно-розыскной деятельности в современных условиях определяется и связанными с развитием информационных технологий сложными социальными и технологическими процессами, вызывающими существенное изменение закономерностей образования и концентрации оперативно значимой информации. Постоянно расширяется спектр технических источников оперативно-розыскных данных, к которым могут быть отнесены различные информационные системы государственных органов и коммерческих структур, в том числе операторов связи, потоки данных от разнообразных датчиков (радиочастотных идентификаторов, GPS-трекеров и т.п.), стационарных и мобильных измерительных устройств, систем геопозиционирования, видеонаблюдения и видеофиксации, сообщения из социальных сетей и иных мест сетевого общения объектов оперативного интереса.

Связанные с этим изменения способов добывания и анализа оперативно значимой информации придают все более острое звучание вопросам обеспечения прав граждан при электронном доступе субъектов ОРД к их персональным данным, определения пределов полномочий оперативно-розыскных органов в наднациональном пространстве сети Интернет, регламентации взаимодействия операторов связи, провайдеров интернет-ресурсов, владельцев информационных систем с органами, осуществляющими ОРД. Соответствующую правовую регламентацию должны получить полномочия полиции по мониторингу персональных данных граждан, контролю за электронной перепиской разрабатываемых

лиц, автоматизированному сбору и анализу разрозненных сведений об их поведении, связях, интересах, финансовых операциях, местонахождении и перемещениях, формированию «электронного досье» [4].

К сожалению, и сейчас остается потребность аргументировать необходимость правового регулирования оперативно-розыскной деятельности. Научная общественность не спешит признавать оперативно-розыскное право в качестве отрасли права. Приверженность мифу об исключительности ОРД и трактовке ее как сугубо негласной, закрытой сферы борьбы с преступностью, регулируемой лишь ведомственными нормативными актами, не позволяет отдельным авторам увидеть связанные с ней правовые проблемы. Достаточно часто их суждения сводятся к тому, что четкая правовая регламентация приведет к утрате уникальных свойств ОРД, сузит поле тактической свободы и тем самым снизит ее эффективность.

Фрагментарность и неполнота знаний в области ОРД, обремененность стереотипами узкопрофессионального мышления, а в ряде случаев и пренебрежительное и высокомерное отношение к ОРД как к вспомогательной не вполне моральной сфере социальной практики закрывает таким авторам глаза не только на сложные реальные проблемы оперативно-розыскной деятельности, но и на направления их правового решения.

Конечно, в правовом регулировании ОРД есть пробелы и недостатки. Под пробелами в оперативно-розыскном праве понимаются ситуации, когда какие-либо значимые отношения в сфере ОРД остаются неурегулированными правовыми нормами. Это чаще всего происходит из-за недостатков в правовой регламентации и является признаком некачественности соответствующего закона. Пробелы в праве могут быть ликвидированы посредством уточнения существующего или разработки и принятия нормативного правового акта, регламентирующего ОРД, либо использования аналогии права или аналогии закона. Учитывая, что возможности применения последних двух способов в уголовно-правовой сфере ограничены, основное внимание, на наш взгляд, следует сосредоточить на перспективах разработки нового оперативно-розыскного закона.

Недостатки в правовом регулировании — более широкое понятие, означающее несовершенство нормативной регламентации какой-либо сферы общественных отношений в целом. В обобщенном виде недостатки в правовом регулировании ОРД были сформулированы еще в

2009 году в докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации. Мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики» [5]. В нем отмечалось, что совершенствованию борьбы с преступностью и укреплению общественной безопасности будут способствовать разработка и принятие нового федерального закона, регулирующего правоотношения в сфере осуществления оперативно-розыскной деятельности, так как нормы Закона об ОРД содержат нечеткие формулировки и противоречия. Это относится и к определению задач и принципов оперативно-розыскной деятельности, оперативно-розыскных мероприятий (их перечня, оснований и условий проведения и т.д.), а также к регламентированию прав, обязанностей, социальной и правовой защиты субъектов осуществления оперативно-розыскной деятельности.

В связи с этим предлагалось в новом законе:

- закрепить порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий;

- уточнить отдельные нормы закона и привести их в соответствие с иными законодательными актами Российской Федерации;

- определить правовое содержание и порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий, уточнить условия их проведения;

- установить правовые критерии проведения отдельных оперативно-розыскных мероприятий (оперативный эксперимент, контролируемая поставка, проверочная закупка) в целях обеспечения гарантий соблюдения прав граждан и недопущения провокационных действий со стороны сотрудников, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

- разграничить содержание оперативно -розыскных мероприятий и административных процедур, осуществляемых при проведении правоохранительными органами контрольно-надзорных мероприятий в рамках полномочий, предусмотренных иными законодательными актами;

- уточнить процедуру представления результатов оперативно-розыскной деятельности для использования в уголовном процессе, а также условия признания этих результатов в качестве доказательств по уголовным делам;

- установить особенности пенсионного обеспечения штатных негласных сотрудников органов, осуществляющих ОРД, а также лиц, оказывающих этим органам содействие на контрактной основе;

- уточнить порядок и условия проведения оперативно-розыскных мероприятий в отноше-

нии отдельных категорий лиц (судей, прокуроров, депутатов, адвокатов) [5].

Высказанные в докладе предложения и сегодня не потеряли своей актуальности. На их реализацию направлен проект Федерального закона «Оперативно-розыскной кодекс Российской Федерации» [6], содержащий значительное количество новаций, среди которых следует выделить основные:

1. Проект более детально регламентирует вопросы осуществления оперативно-розыскной деятельности (даже по количеству правовых норм — он содержит 12 глав, включающих 81 статью, а в действующем Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» 6 глав и 23 статьи).

2. В отдельной статье представлен оперативно-розыскной глоссарий, содержащий правовые определения наиболее значимых терминов. Это способствует более четкому пониманию правовых норм, содержащих эти термины, правоприменителем.

3. Глава 2 раскрывает содержание 9 принципов оперативно-розыскной деятельности, причем соответствующие нормы понятны, потенциально реализуемы и не декларативны.

4. Глава 4 посвящена участникам оперативно-розыскной деятельности. Впервые на законодательном уровне предлагается закрепить права и обязанности руководителя оперативно-розыскного органа, руководителя оперативного подразделения, оперуполномоченного, прокурора, суда (судьи), специалиста. Оперативно-розыскное законодательство в этой части корреспондирует с уголовно-процессуальным и административным, в том числе и посредством введения в ОРД такого участника, как понятой.

5. Определен порядок оперативно-розыскного производства, предлагается законодательно закрепить, что оперативно-розыскное производство осуществляется только по проверочным материалам и оперативным делам, заводимым как в отношении лиц, так и по фактам. Таким образом, оперативно-розыскные органы смогут заводить лишь один вид дела оперативного учета — оперативное дело. Это позволит снизить количество заводимых дел и уменьшить объем ненужного бюрократического «бумаготворчества».

6. Впервые в отечественном законодательстве предполагается закрепить принудительные меры обеспечения оперативно-розыскного производства. В их числе: 1) доставление; 2) задержание; 3) личный досмотр; 4) изъятие; 5) приведение в негодность или уничтожение документов, предметов, материалов, веществ; 6) ограничение использования сетей связи и средств связи;

7) приостановление услуг связи. Каждой из названных мер посвящена отдельная статья кодекса. Включение в оперативно-розыскной кодекс принудительных мер обеспечения оперативно-розыскного производства, а значит, и получение возможности их реализации, должно принципиально изменить концептуальные положения ОРД, долгие годы испытывавшей дефицит властно-распорядительных возможностей.

7. В главе 7 детально (в 20 статьях) регламентирован порядок осуществления и документального оформления оперативно-розыскных мероприятий, определена процедура представления результатов ОРД органу дознания, дознавателю, следователю или в суд. Впервые предложен судебный порядок оценки результатов ОРД, полученных при непредвиденных обстоятельствах.

8. Содействие отдельных лиц оперативно -розыскным органам предлагается рассматривать как трудовую деятельность с заключением трудового договора. В соответствующих нормах определено, что должностные лица государственных органов, органов местного самоуправления, органов военного управления, руководители коммерческих и некоммерческих организаций в рамках своей компетенции обязаны оказывать содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность. В установленных нормативными правовыми актами случаях они обязаны сообщать оперативно-розыскным органам об известных им признаках подготовки или совершении преступлений, а также лицах, их подготавливающих и совершающих.

9. В целях обеспечения правовой защиты предусмотрено освобождение от уголовной ответственности лиц, выполняющих специальные задания по борьбе с преступностью. В частности, ст. 73 проекта гласит, что не подлежит уголовной ответственности лицо, которое, выполняя в соответствии с настоящим Кодексом специальное задание по выявлению, предупреждению или пресечению преступления и действуя с другими его участниками, вынужденно совершит преступление, за исключением тяжкого или особо тяжкого, связанного с посягательством на жизнь или здоровье человека. Закрепление этой нормы потребует внесения соответствующих изменений в уголовное и уголовно-процессуальное законодательство.

10. Нормы статей, включенных в главу 11, детально регламентируют контроль и надзор за оперативно-розыскной деятельностью. В частности, согласно ст. 76 судья (суд), вынесший постановление о проведении оперативно-розыскного мероприятия, вправе установить срок и регуляр-

ность представления ему результатов оперативно-розыскного мероприятия. В случае, если при их оценке судья (суд) придет к выводу о необоснованности проведения оперативно-розыскного мероприятия, он вправе вынести постановление о прекращении этого мероприятия. Думаем, такой подход будет выступать одним из важнейших элементов обеспечения законности в ОРД.

11. Ст. 81 проекта запрещает оперативно -розыскным органам и их должностным лицам осуществлять оперативно-розыскную деятельность за счет средств, представляемых безвозмездно иными юридическими и физическими лицами, за исключением случаев назначения иными юридическими и физическими лицами вознаграждения за помощь в раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших, а также поощрения лиц, оказавших помощь оперативно-розыскным органам в выполнении иных возложенных на них обязанностей. Данная норма направлена на недопущение зависимости оперативно-розыскных органов от иных юридических и физических лиц.

Полагаем, что названные предложения в достаточной степени демонстрируют комплексность использованного при разработке проекта кодекса подхода, направленного на улучшение правового регулирования ОРД. В то же время принятие оперативно-розыскного кодекса потребует:

а) внесения изменений и дополнений в уголовное, уголовно-процессуальное, трудовое законодательства;

б) внесения изменений в подзаконные нормативные правовые акты, регламентирующие допуск лиц к государственной тайне;

в) приведения нормативных правовых актов оперативно-розыскных органов в соответствие с оперативно-розыскным кодексом.

Очевидно, что в современных условиях совершенствование правового регулирования ОРД предполагает и повышение качества подзаконных нормативных правовых актов. Здесь нельзя не обратить внимание на существующую несогласованность отдельных нормативных актов органов, уполномоченных на осуществление ОРД (МВД, ФСИН, ФСБ и др.), что затрудняет их сотрудничество при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. Выходом из такой ситуации могла бы стать так называемая вторичная кодификация, предполагающая издание Указа Президента Российской Федерации или совместного нормативного правового акта органов, уполномоченных на осуществление ОРД (Положения, Основ), регламентирующего базовые положения организации и тактики ОРД.

Относительно совершенствования ведомственного нормативного правового регулирования нужно также заметить, что, согласно п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 №1009 (ред. от 30.01.2015), нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Что же касается наставления, то как вид нормативного правового акта оно не предусмотрено. В связи с этим следовало бы привести в соответствие с упомянутым постановлением и вид нормативного акта, регламентирующего организацию и тактику ОРД органов внутренних дел.

Завершая, еще раз подчеркнем, что с учетом происходящих в современном обществе трансформаций преступности, возрастания ее профессионализма и организованности, а также обострения проблем противодействия проявлениям экстремизма и терроризма особую значимость приобретает задача поиска и правового закрепления оптимального соотношения между интересами личности и общества. Отметим, что в последнее время во многих государствах усиливается тенденция изменения баланса приоритетов правоохранительной деятельности в пользу защиты общественных, государственных интересов, причем в социуме растет понимание необходимости определенного ограничения конституционных прав граждан для повышения уровня обеспечения общественной безопасности. В таких условиях крайне важно обеспечить адекватность правового регулирования оперативно-розыскной деятельности требованиям сложившейся ситуации. На решение этой задачи, в первую очередь, и направлен анализируемый проект оперативно-розыскного кодекса.

ЛИТЕРАТУРА

1. Конвенция против транснациональной организованной преступности (Заключена в г. Нью-Йорке 15.11.2000) // Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 40. — Ст. 3882 // СПС «КонсультантПлюс».

2. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (Заключена в г. Нью-Йорке 31.10.2003) // Собрание законодательства РФ. — 2006. — №26. — Ст. 2780 // СПС «КонсультантПлюс».

3. Рекомендация №Rec (2005) 10 Комитета министров Совета Европы об «особых методах расследования» тяжких преступлений, в том числе террористических актов (Принята 20.04.2005 на 924-м заседании представителей министров) // СПС «КонсультантПлюс».

4. Осипенко А.Л. Новые технологии получения и анализа оперативно-розыскной информации: правовые проблемы и перспективы внедрения // Вестник Воронежского института МВД России. — 2015. — № 2. — С. 13—19.

5. О состоянии законодательства в Российской Федерации: мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2009 года // СПС «КонсультантПлюс».

6. Луговик В.Ф. Оперативно-разыскной кодекс Российской Федерации: авторский проект. — Омск: Омская юридическая академия, 2014.

REFERENCES

1. Konventsiya protiv transnatsionalnoy organi-zovannoy prestupnosti (Zaklyuchena v g. Nyu-Yorke 15.11.2000) // Sobranie zako-noda-telstva RF. — 2004. — № 40. — St. 3882 // SPS «Konsult-antPlyus».

2. Konventsiya Organizatsii Ob'edinennyih Natsiy protiv korruptsii (Zaklyuchena v g. Nyu-Yorke 31.10.2003) // Sobranie zakonodatelstva RF.

— 2006. — № 26. — St. 2780 // SPS «Konsultant-Plyus».

3. Rekomendatsiya №Rec (2005) 10 Komiteta ministrov Soveta Evropyi ob «osobyih metodah rassledovaniya» tyazhkih prestupleniy, v tom chisle terroristicheskih aktov (Prinyata 20.04.2005 na 924-m zasedanii predstaviteley ministrov) // SPS «Konsul-tantPlyus».

4. Osipenko A.L. Novyie tehnologii polucheniya i analiza operativno-rozyisknoy informatsii: pravo-vyie problemyi i per-spek-tivyi vnedreniya // Vest-nik Voronezhskogo instituta MVD Rossii. — 2015.

— № 2. — S. 13—19.

5. O sostoyanii zakonodatelstva v Rossiyskoy Federatsii: monitoring pravovogo obespecheniya osnovnyih napravleniy vnutrenney i vneshney poli-tiki: Doklad Soveta Federatsii Federalnogo Sobrani-ya Rossiyskoy Federatsii 2009 goda // SPS «Kon-sultantPlyus».

6. Lugovik V.F. Operativno-razyisknoy kodeks Rossiyskoy Federatsii: avtorskiy proekt. — Omsk: Omskaya yuridicheskaya akademiya, 2014.

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ

Луговик Виктор Федорович. Профессор кафедры оперативно-разыскной деятельности органов внутренних дел. Доктор юридических наук, профессор. Омская академия МВД России.

Россия, 644092, Омск, пр. Комарова, 7. Тел. (3812) 75-01-80.

Осипенко Анатолий Леонидович. Заместитель начальника института по научной работе. Доктор юридических наук, доцент.

Воронежский институт МВД России. E-mail: osipenko_al@mail.ru

Россия, 394065, Воронеж, проспект Патриотов, 53.

Lugovik Victor Fedorovich. Professor of the chair of the Operative-searh Activity. Doctor of Law, Professor. Omsk Academy of the Ministry of the Interior of Russia.

Work address: Russia, 644092, Omsk, Prospect Komarova, 7. Tel. (3812) 75-01-80.

Osipenko Anatoliy Leonidovich. The deputy head on scientific work. Doctor of Law, Assistаnt Professor. Voronezh Institute of the Ministry of the Interior of Russia. E-mail: osipenko_al@mail.ru

Work address: Russia, 394065, Voronezh, Prospect Patriotov, 53.

Ключевые слова: оперативно-розыскная деятельность; органы внутренних дел; правовое регулирование.

Key words: operative-searh activity; bodies of internal affairs; legal regulation. УДК 343.2

ИЗДАНИЯ ВОРОНЕЖСКОГО ИНСТИТУТА МВД РОССИИ

Преступность в сфере информационно-телекоммуникационных технологий: проблемы предупреждения, раскрытия и расследования преступлений: сборник материалов всероссийской научно-практической конференции (Воронеж, 16-17 апреля 2015 г.) / под ред. д-ра юрид. наук А.Л. Осипенко. — Воронеж: Воронежский институт МВД России, 2015. — 135 с.

В сборнике содержатся материалы всероссийской научно-практической конференции «Преступность в сфере информационно-телекоммуникационных технологий: проблемы предупреждения, раскрытия и расследования преступлений». Издание предназначено для профессорско-преподавательского состава, курсантов и слушателей образовательных организаций МВД России, студентов, адъюнктов, аспирантов и сотрудников правоохранительных органов.