Экологическая безопасность как объект административно-правового исследования

Н.В. Галицкая, А.В. Баринов

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ КАК ОБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года1 указывает на две главные стратегические цели обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования: сохранение окружающей природной среды и обеспечение ее защиты и ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.

В Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»2 содержится следующее легальное определение: экологическая безопасность — это состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий (ст. 1).

Вместе с тем отдельные авторы отмечают необъективность данного определения. Так, Н.Н. Веденин рассматривает экологическую безопасность как родовое понятие, охватывающее все ее разновидности. «В свою очередь сама экологическая безопасность является одним из видов безопасности вообще, наряду с военной, продовольственной, пожарной безопасностью. Ее можно определить как состояние защищенности человека, общества, государства и окружающей природной среды от негативного природного и техногенного воздействия, обеспечиваемое организационно-правовыми, экономическими, научно-техническими и иными средствами»3. А.С. Шишко под экологической безопасностью понимает комплекс правовых, организационных и материальных гарантий защиты окружающей среды в каждом государстве от вредоносного воздействия, источники которого расположены за его пределами4. О.С. Колбасов определяет экологическую безопасность как «...систему мер, устраняющих угрозу массовой гибели людей в результате такого неблагоприятного антропогенного изменения состояния природной среды на планете, при котором человек как биологический вид лишается возможности существовать, так как не сможет удовлетворять свои естественные физиологические и социальные потребности жизнедеятельности за счет окружающего материального мира»5.

В ст. 1 проекта Конвенции об экологической безопасности под экологической безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов человека и гражданина, общества, защищенности окружающей природной среды от угроз, которые могут возникнуть в результате экологических правонарушений и иных антропогенных воздействий, а также природных воздействий6. А.К. Голиченков рассматривает обеспечение экологической безопасности как «достижение и поддерживание такого качества окружающей природной среды, при котором воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой7». По мнению Г.П. Серова, проблема обеспечения экологической безопасности должна решаться в единой, целостной системе национальных интересов и целей России, а применение правового, организационного и экономического механизмов ее обеспечения должно учитывать результаты деятельности по обеспечению рационального природопользования и эффективной охраны окружающей среды8. M.M. Бринчук утверждает, что в экологическом праве понятие «обеспечение экологической безопасности» выступает в разных качествах. Оно может рассматриваться как один из основных принципов природопользования и охраны окружающей среды, в соответствии с которым любая экологически значимая деятельность, а также предусматриваемые в законодательстве и осуществляемые на практике природоохранительные меры должны оцениваться с позиции экологической безопасности. В известной мере в научном и практическом плане поня-

© Галицкая Наталья Владимировна, 2012

Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия). © Баринов Александр Вячеславович, 2012

Аспирант кафедры административного права и государственного строительства (Поволжский институт (филиал) им. П.А. Столыпина РАНХиГС).

тие «обеспечение экологической безопасности» порой употребляется как синоним понятию «охрана окружающей среды» (имеется в виду, что соответствующая деятельность направлена на сохранение и восстановление благоприятного состояния окружающей среды). Обеспечение экологической безопасности может рассматриваться также как важнейшая цель и задача деятельности по восстановлению и сохранению благоприятного состояния окружающей среды, прежде всего, с точки зрения ее чистоты (незагрязненности) и ресурсоемкости9.

Высказываясь о том, что легитимная дефиниция не охватывает вопросов радиационной безопасности, А.П. Анисимов отмечает, что этот аспект во многом в настоящее время приобретает повышенное общественное значение. Не разграничение в законодательстве понятий ядерной и радиационной безопасности, а также не решение правовыми способами многочисленных проблем в данной сфере весьма обобщенно относит происшествия в этой области к чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера, которые, по сути, нуждаются в индивидуальном подходе и специфической юридической регламентации10.

Приведенные мнения ведущих специалистов свидетельствуют о том, что о проблемах и противоречиях понятийного аппарата отмеченного Закона можно говорить еще очень много, но, как отмечает С.А. Боголюбов, необходимо помнить главное: вступивший в действие Закон приобрел общеобязательный характер. Поэтому закрепленный им понятийный аппарат лучше не критиковать, а изучать, истолковывать и применять «в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности»11.

Отметим также, что основное содержание и проблемы экологической безопасности затронуты во многих международных документах. Однако, как отмечает Б.Б. Тангиев, большинство из них декларативны, не содержат в себе единого подхода к пониманию проблемы экологической безопасности, четких понятий и признаков экологической безопасности как объекта права. Некоторые международные акты имеют незначительное практическое значение, но они позволяют привести общество к комплексному пониманию проблемы экологической безопасности12. Вместе с тем В.Н. Лопатин высказывается о том, что основная цель международных документов в данной области заключается в закреплении основных положений, формирующих нравственное отношение человечества к данному вопросу и создающих основу для развития и совершенствования внутреннего законодательства каждого конкретного государства13. В качестве документов подобного содержания можно выделить, например, Стокгольмскую декларацию оОн 1972 г.14, Всемирную хартию природы 1982 г.15, наметившие систему долгосрочных экологически безопасных действий, необходимых для устойчивого развития стран мира. Основная цель Конвенции о коллективной экологической безопасности16 — придание правового статуса межгосударственным отношениям в области обеспечения коллективной экологической безопасности на основе интеграции существующих международных норм, упорядочивания практически соблюдаемых юридических норм каждым субъектом права и учета весомости и значимости жизнедеятельности природных систем, находящихся под их юрисдикцией, для целостности коллективной природной среды и планетарной биосферы в целом.

Рассматривая многогранное содержание отмеченного легитимного определения экологической безопасности как защищенности жизненно важных интересов человека, так и окружающей среды, укажем, что под факторами, создающими опасность конституционным и законным интересам личности, общества, государства и нации в правовой системе Российской Федерации, подразумеваются разнообразные проявления или действия предметов и явлений окружающей среды, создающие возможности причинения вреда конституционным и законным интересам личности, общества, государства и нации (т. е. вредоносные воздействия). При этом категория «экологическая безопасность» не поглощается понятием «благоприятное качество окружающей среды», поскольку «экологическая безопасность» включает не только предотвращение обычной опасности, но и защиту от чрезмерной опасности, которая не всегда может быть надлежащим образом соизмерена и, следовательно, ликвидирована с наименьшими потерями.

При анализе природных факторов как объективных причин и условий, создающих угрозу безопасности жизнедеятельности, а точнее их юридической легитимации в качестве обсто-

ятельств, порождающих юридические факты, каких-либо споров не возникает, поскольку в подавляющем большинстве случаев человечество не в силах предотвратить землетрясения, цунами, смерчи, ураганы, масштабные наводнения и иные вредоносные природные явления (например, резкое понижение или повышение температуры воздуха), которые происходят и способны развиваться независимо от сознания и воли человека.

Иначе дело обстоит с техногенными факторами. Государственный стандарт РФ ГОСТ Р 22.0.05-94 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Техногенные чрезвычайные ситуации. Термины и определения»17 в п. 3.1.1 определяет техногенную чрезвычайную ситуацию как состояние, при котором в результате возникновения источника техногенной чрезвычайной ситуации на объекте, определенной территории или акватории нарушаются нормальные условия жизни и деятельности людей, возникает угроза их жизни и здоровью, наносится ущерб имуществу населения, народному хозяйству и окружающей природной среде. Однако за рамками этого определения остаются причины и условия, способствующие возникновению техногенной чрезвычайной ситуации, а следовательно, и критерии отнесения этой ситуации к техногенной. О.Л. Дубовик18 и иные авторы19 в целом под этими факторами понимают совокупность общественных отношений, связанную с использованием технических средств и иной деятельностью человека, осуществляющего воздействие на природную среду, вследствие которой возникает потенциальная или реальная угроза жизнедеятельности. При этом понятие и содержание ситуации (фактора, происшествия, аварии, катастрофы) техногенного характера можно трактовать многогранно, однако основная его суть, по нашему мнению, не изменится, поскольку в данном случае речь идет о воздействии на окружающую среду именно человека.

Вместе с тем, с позиций юридической науки и практики, важнейшим критерием оценки факторов и условий, создающих опасность конституционным и законным интересам личности, общества, государства и нации, служит установление зависимости вредоносных воздействий предметов и явлений окружающей среды от сознания и воли человека. Если в отношение природных факторов юридическая квалификация их последствий бессмысленна, то техногенное вмешательство человека, породившее причинение ущерба государству и населению, требует установления глубокой причинно-следственной связи и выявления прямого или косвенного умысла. В данном контексте небезынтересна позиция А.И. Стахова, отмечающего, что под таким углом зрения условия, создающие общественную опасность, можно разделить на правонарушения и юридические казусы. Под правонарушением в рассматриваемом случае ученый понимает противоправное, виновное действие или бездействие, способствующее возникновению и (или) развитию вредоносных воздействий природных и техногенных предметов и явлений окружающей среды, за которое законом предусмотрена юридическая ответственность. Юридический казус представляет собой случайное действие, которое имеет указанные выше внешние признаки правонарушения, но не содержит элемента вины и, следовательно, не влечет юридической ответственности20. Соглашаясь в определенном ракурсе с высказанным суждением, все же отметим его некоторую узость. С учетом анализа многочисленных пагубных последствий, произошедших как в России, так и в иных странах мира, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, динамичной трансформации общества, направленной на поиск эффективных путей безопасного существования, а также повсеместно реализуемых мер превентивного характера, отметим, что наступление ответственности за причиненный вред в указанных случаях необходимо. Государство в лице многочисленных органов реализует комплекс мер общественной и экологической безопасности, формируя при этом концепцию административного режима, функционирующего в рамках необходимости соблюдения широкого круга нормативных актов в сфере безопасности. Юридическая ответственность наступает вследствие неисполнения правовых предписаний и ее установление служит объективной предпосылкой к повышению правосознания граждан и эффективному противостоянию вредоносным человеческим факторам. При этом наступление юридической ответственности в случае природных катаклизмов должно происходить при ненадлежащей и недобросовестной ликвидации последствий. При техногенной аварии ее действие должно быть максимально широким и охватывать всех лиц,

не только прямо или косвенно виновных в случившемся, но и принимавших профилактические меры, направленные на ее недопущение.

1 См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 20, ст. 2444.

2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2, ст. 133.

3 Веденин Н.Н. Экологическая безопасность как институт экологического права // Журнал российского права. 2001. № 12. С. 15.

4 См.: Шишко А.С. Предупреждение трансграничного загрязнения // Международно-правовые проблемы / под ред. М.А. Морозова. Киев, 1990. С. 8.

5 Колбасов О.С. Концепция экологической безопасности (юридический аспект) // Советское государство и право. 1988. № 12. С. 48.

6 См.: Злотникова Т.В. Проект Конвенции об экологической безопасности // Зеленый мир. 1998. № 30. С. 12.

7 Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1992. С. 22.

8 См.: Серов Г.П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении промышленной и иных видов деятельности. М., 1998. С. 42.

9 См.: БринчукМ.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. № 9. С. 26-27.

10 См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный) / под ред. А.П. Анисимова. М., 2010.

11 Боголюбов С.А. Соотношение федерального и регионального законодательства в области охраны окружающей среды//Журнал российского права. 2003. № 2. С. 17.

12 См.: Тангиев Б.Б. Экологическая безопасность водных ресурсов // Гражданин и право. 2006. № 7.

13 См.: Лопатин В.Н. Законодательство в области экологической безопасности как объект прокурорского надзора // Роль прокуратуры и контролирующих органов в обеспечении экологической безопасности: материалы научно-практической конференции (19-20 декабря 2003 г.). СПб., 2004. С. 175-176.

14 См.: Стокгольмская декларация: принята в г. Стокгольме 16 июня 1972 г. на Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды // Действующее международное право. Т. 3. М., 1997. С. 682-687.

15 См.: Всемирная хартия природы: принята 28 октября 1982 г. Резолюцией 37/7 на 48-м пленарном заседании 37-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН // Международное публичное право: сборник документов. Т. 2. М., 1996. С. 132-135.

16 См.: Постановление Совета Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств от 14 июня 1998 г. № 29 «О концепции Конвенции о коллективной экологической безопасности» // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. 1998. № 18.

17 См.: Государственный стандарт РФ ГОСТ Р 22.0.05-94 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Техногенные чрезвычайные ситуации. Термины и определения»: принят постановлением Госстандарта РФ от 26 декабря 1994 г. № 362. М., 1995.

18 См.: Дубовик О.Л. Экологическое право: учебник. М., 2005. С. 266.

19 См., например: Ивакин В.И. Понятие и виды юридической ответственности за экологические правонарушения // Аграрное и земельное право. 2005. № 3; Собчак И., Смирнов В. Понятие источника повышенной опасности // Советская юстиция. 1988. № 18; Краснова И.О. Правовое регулирование возмещения экологического вреда // Экологическое право. 2005. № 4.

20 См.: Стахов А.И. Безопасность в правовой системе Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2005. № 3.

М.П. Петров

ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СТРУКТУРЫ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Структурные вопросы внутриорганизационных административных отношений определяют устройство исполнительной власти с точки зрения внешней формы ее осуществления и являются компонентом их правового статуса. Постмодернизационные тенденции, складывающиеся в организации центрального аппарата государств, обеспечивших глубокие и системные реформы в сфере публичного управления, в частности, характеризуются укрупнением министерского звена, заменой отраслевого управления функциональным, созданием суперминистерств, диверсификацией организационно-правовых форм исполнительной власти, отказом от монопольного положения министерств в централизованной администрации, развитием децентрализованных учреждений. Становится относительно регулярной деятельность по реформированию государственного управления, для чего создаются специализированные

© Петров Михаил Петрович, 2012

Кандидат юридических наук, доцент, заместитель директора по науке (Саратовский филиал Учреждения Российской академии наук «Институт государства и права РАН»).