Причины и условия неудач внедрения электронного правительства

УДК 321:004 С.А. Овчинников,

С.Е. Гришин

ПРИЧИНЫ И УСЛОВИЯ НЕУДАЧ ВНЕДРЕНИЯ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА

Сбои и отказы присущи не только э-правительству, но и информационным системам в целом. Несомненно, что успешных примеров компьютеризации можно найти много, но разочарований больше. Авторы статьи не сгущают краски, рассматривая процесс внедрения электронного правительства в развивающихся странах: понятия «успех» и «провал» весьма субъективны. Результатом сложновыполнимого действия, считают они, должны стать государственные реформы или более высокий уровень гражданской активности, но все это даже с помощью электронных средств массовой информации не может быть сделано сразу. При этом можно не заметить позитивных моментов, которые часто возникают в результате внедрения системы, трансформации определенных пред -ставлений и взглядов. Практическая значимость исследования состоит в том, что материал необходим для учета при организации работ по теоретической разработке и осуществлению независимой информационной экспертизы информатизации органов власти.

Ключевые слова: электронное правительство, неудачи, сбои, факторы устранения причин сбоев и провалов проектов.

S.A. Ovchinnikov, S.Ye. Grishin

REASONS AND CONDITIONS FOR FAILURE IN IMPLEMENTING ELECTRONIC GOVERNMENT

The paper states that failures and malfunctions are not unique to e-government but rather to information systems in general. There is no doubt that a lot of success stories of computerization can be found, but still there are more disappointments. The authors of the paper do not exaggerate considering the process of e-government implementation in developing countries: the concept of "success" and "failure" are very subjective. The authors believe that state reforms are needed as well as higher level of civil activity but they are difficult to achieve even with the help of electronic media. In addition, one can easily overlook positive tendencies that often arise as a result of implementation of e-system, transformation of certain ideas and views. The practical significance of the research lies in the fact that the research material is needed for organizing the work on theoretical development and implementation of independent examination of informa-tionization of state bodies.

Key words: electronic government, failures, factors of elimination of the reasons of failures of projects.

Публикации по проблематике электронного правительства отличаются полярностью мнений: в ряде работ говорится об успехах электронного правительства, но существует довольно много источников, содержащих информацию о том, что большинство проектов электронного правительства, особенно в развивающихся странах, терпит неудачу [18].

Электронное правительство часто представляется как новый путь развития государственного сектора в различных странах. Имеется несколько примеров того, как эта форма правления вызвала рост темпов развития и способствовала демократизации стран [2; 17].

Целью данного обзора является обобщение и краткий анализ причин того, почему электронное правительство в развивающихся странах терпит неудачи, а также выявление подходов к решению общих проблем в этой области.

По данным Всемирного банка, электронное правительство может быть определено так: «Информационные технологии, применяемые для того, чтобы изменить отношения граждан, предприятий и других ветвей власти ... лучшего предоставления государственных услуг гражданам, улучшенного взаимодействия с промышленностью и бизнесом, расширения прав граждан и обеспечения возможностей путем доступа к информации, более эффективного государственного управления,

снижения коррупции, повышения прозрачности, большего удобства, роста доходов и сокращения расходов» [18]. Из этого определения очевидно, что электронное правительство предполагает не только компьютеризацию системы государственного управления, но и реализацию способностей технологий для достижения высокого уровня качества в различных областях государственного управления посредством изменения характера политики и отношений между правительствами и гражданами.

Хотя понятие неудач э-правительства может существенно различаться в зависимости от контекста, времени и точки зрения, их необходимо знать. В плане научного обсуждения неудача (или провал) э-прави-тельства определяется как неспособность такой системы достичь определенных целей или возникновение других, ранее непредвиденных негативных факторов.

Существует ряд статей, в которых освещены сбои, неисправности и отказы информационных систем в различных, в том числе и развивающихся, странах [9]. Однако в этих статьях авторы пытаются сосредоточиться на материалах, посвященных э-правительствам именно в развивающихся странах, не расширяя диапазон освещения проблемы. Многочисленные исследования показали, что сбои и отказы присущи не только э-правительству, но и информационным системам в

целом. Несомненно, что успешных примеров компьютеризации можно найти много, но разочарований в них больше [18].

R. Heeks внес существенный вклад в исследование данной предметной области. Он считает, что большинство проектов реализации э-правительства в развивающихся странах не удается, а 35% случаев попыток приходится классифицировать как общие неудачи, поскольку э-правительство не было реализовано вообще или после создания сразу же отказались от его применения, а в 50% случаев отмечались частичные неудачи, так как основные цели не были достигнуты или имели нежелательные последствия. Это тревожный факт, особенно для развивающихся стран, имеющих ограниченное количество ресурсов и не позволяющих себе расходовать их необоснованно [5 - 7]. Таким образом, автор считает, что планы внедрения приложений к э-прави-тельству в развивающихся странах часто сопровождаются нереалистичными ожиданиями.

М. Heidegger утверждает, что суть технологии э-пра-вительства заключена не только в применении технических средств для достижения цели, но и в том, что возникла общемировая проблема при создании конкретных информационных инфраструктур, которые могут быть трансформированы с целью улучшения работы правительства [8].

C. Ci borra и D. Navarra подобным же образом осмысляют использование э-правительства в развивающихся странах, где значительное внимание уделено технологии упорядочения отношений между администрацией и гражданами, установлению границ между государством и рынком, обеспечению большей подотчетности и транспарентности власти. Они утверждают, что это часто является причиной для разработки в ряде стран модели «хорошего управления для повышения уровня развития» и, следовательно, желания принять участие в проектах э-правительства, систему которого, как они полагают, можно приравнивать к той помощи, которую они получают от богатых стран [4].

Однако С. Ciborra более критичен и полагает, что этот мотив для принятия э-правительства в развивающихся странах весьма сомнителен, поскольку эффективное управление не всегда есть результат функционирования э- правительства, а бюрократическая или военная администрации не будут автоматически становиться более прозрачными, эффективными в результате применения информационных технологий. Развивающиеся страны не могут быть готовы к системе, когда граждане не рассматриваются в качестве объектов для оказания госуслуг. Это означает, что привилегированные слои населения, возможно, получат более свободный доступ к услугам, коррупция будет продолжаться и получит новых посредников, уровень демократии и конкуренции не будут повышены [3]. Таким образом, внедрение в развивающихся странах э-правительства как такового не подходит для получения соответствующих выгод: необходимы политические и социальные изменения наряду с внедрением электронных носителей [4].

С. Ciborra также отмечает, что экономика является определяющим фактором и необходима для разработки механизмов поставки государственных услуг в э-пра-вительстве, однако из-за сбоев в управлении, коррупции, искажения рыночных отношений и отсутствия демократии функционирование э-правительства не может быть реализовано. Весьма интересно мнение ис-

следователя, практически нигде не встречающееся в литературе, о том, что э-правительство может быть использовано в качестве технологии контроля со стороны Запада системы управления в «слабых государствах», которые могут представлять угрозу для международной безопасности [3].

R. Heeks представлен более объективный подход к провалам э-правительства в развивающихся странах посредством исследования ситуаций и факторов, часто приводящих к сбоям. Анализируя многочисленные случаи сбоев информационных систем и отказов э-прави-тельства в развивающихся странах, он отмечает, что главной причиной этих неудач является несоответствие между реальностью и архитектурой будущего э-прави-тельства, именно поэтому риск провала, как и увеличения цифрового разрыва, возрастает [7]. В качестве иллюстрации он отметил, что проблемой, которая часто возникает в развивающихся странах, являются несоответствия между текущей и будущей системами в связи с большим физическим, культурным, экономическим отрывом разработчиков программного обеспечения от объектов внедрения системы. Этот подход позволил обозначить ряд типовых проблем:

- «жесткие» и «мягкие» проблемы - разница между фактической технологией («жесткие») и социальной реальностью (люди, культура, политика и т.д.), в которой система работает («мягкие»);

- частногосударственные проблемы - разница между частным и государственным секторами означает, что система, которая работает в одном секторе, часто не работает в другом из-за различий между системами, разработанными для частного сектора, и реальностью государственного сектора, в котором эта система применяется;

- контекст страновых проблем - разрыв, который возникает при попытке использования одинаковых технологий э-правительства для развитых и развивающихся стран.

Эта далеко не полная, на наш взгляд, классификация проблем. Рассмотрим более подробно эти типовые ситуации, в которых обозначаются общие факторы неудач и сбоев э-правительства.

«Жесткие» и «мягкие» проблемы. Они обычно привязаны к конкретным примерам отказов э-правитель-ства в развивающихся странах. «Мягкие» проблемы обусловлены человеческим фактором, который первоначально не учитывался в проектах э-правительства, что приводило к нежелательным результатам.

C. Stanforth утверждает, что технологии являются лишь одним из многообразия разнородных социально-технических элементов, которые должны быть рассмотрены и предусматриваться при разработке и реализации успешных проектов информационных систем. Множество тематических исследований показало, что существуют многочисленные факторы, которые игнорируются, не позволяя гражданам в развивающихся странах получать доступ к эффективным госуслугам [16].

Многие факторы зависят от ресурсов, навыков, уровня подготовки, убеждения и мотивации тех, кто участвует в реализации проекта. Отсутствие профессиональной подготовки кадров, навыков у граждан и некачественного управления процессами информатизации («мягкие» проблемы) - все это определяет процент аварий, сбоев и отказов, создает большой разрыв между самой технологией и контекстом, в котором технология существует [11].

S. Cecchini и M. Raina совершенно справедливо считают, что для проектов э-правительства крайне важно создание службы изучения информационных потребностей общества, необходимой для того, чтобы технология э-правительства не была разработана сама по себе, а вырабатывалась в сотрудничестве с местным персоналом, что позволит значительно уменьшить «жесткие» и «мягкие» проблемы, сформировать чувство ответственности на местном уровне. Кроме того, важно привлекать людей на местах, наиболее тесно связанных с проектом, повышать осведомленность о проекте посредством рекламных кампаний; местные административные и политические деятели должны быть вовлечены в осуществление проекта, в противном случае вероятность провала резко возрастает [2].

P.T. Jaeger и K.M. Thompson отмечают, что внедрение э-правительства будет непродуктивным проектом, если правительство не предпринимает активные меры по воспитанию «электронных» граждан, привитию им знаний о роли и возможностях э-правительства. Подобная ситуация присуща развивающимся странам, где чаще всего уровень грамотности населения низок, не хватает образовательных учреждений [10]. Кроме того, М. Odedra-Straub отмечает, развивающиеся страны имеют серьезные ограничения в плане подключения к услугам э-пра-вительства и наличия доступа к ним пользователей [13].

Особенно серьезной проблемой в развивающихся странах является вопрос хронической нехватки квалифицированного э-персонала и подготовленных кадров, что является необходимым условием для существования и успешного функционирования э-правительства [21]. Обостряет ситуацию с внедрением э-правитель-ства сложность и дороговизна проекта [1].

Вопрос об изменении государственной практики также является составной и трудно устранимой частью срывов внедрения электронного правительства. Инициатива в этой области представляет собой перераспределение рабочей практики и государственных функций, и, как показал опыт развитых стран, государственный сектор должен претерпеть изменения и осуществить реинжиниринг своих процессов, чтобы адаптироваться к новым технологиям и культуре э-правительства. Од -нако здесь можно столкнуться именно с проблемой: некоторые заинтересованные стороны могут прибегнуть к негативной политике саботажа реформ из-за нежелания делиться информацией, свободный доступ к которой ими расценивается как снижение их власти и возможностей [6]. Гораздо более опасны тенденции, когда коррупция является нормой, а перестройке информационных потоков и основных структур власти сопротивляются субъекты власти [14]. Если эта и другие формы сопротивления не устраняются с помощью управления изменениями или аналогичными инициативами, то разрыв между технологией и социальным контекстом, в котором э-правительство действует, не может быть преодолен, и провал неизбежен [12].

Следовательно, многие рассмотренные аспекты находятся в одной плоскости с «жесткими» и «мягкими » проблемами, и если не принимать во внимание «мягкие» проблемы, не учитывать роль человеческого фактора в отсутствии готовности общества, проект не будет эффективным или даст сбой.

Частногосударственные проблемы. Эти проблемы рассматривает R. Heeks, который стремится определить соответствие информационной системы, пред-

назначенной для частного сектора, системе, применяемой в государственном секторе. Общей проблемой, связанной с государственным сектором, является не-конкурентоспособность ставки заработной платы персонала по сравнению с частным сектором. В наибольшей степени эта ситуация препятствует набору высококачественных ИТ-специалистов, что приводит к сбоям и проблемам эксплуатационного свойства [4; 5].

В результате применения для э-правительства технических проектов, предназначенных для частного сектора, происходит столкновение культуры и ценностей и выявляется большой разрыв между внешним подходом и реальностью [4].

Проекты э-государства в развивающихся странах, как правило, обусловлены инициативами отдельных государственных ведомств, которые часто зависят от помощи доноров [16]. Зачастую финансирование для продолжения проекта становится недостаточным. В частном же секторе ИТ-инвестиции редко заканчиваются, а средства, как правило, выделяются специально для целей информатизации. Лица, участвующие в реализации проекта э-правительства с мышлением, присущим представителям частного сектора, не способны реально рассматривать возможность рационального подхода к финансированию. Это может привести к тому, что все усилия будут напрасны. К сожалению, большие, впечатляющие проекты, часто предпочитающиеся правительствами развивающихся стран, рассматриваемые ими в качестве доказательства политического действия и как ответ на конкретные проблемы, приводят к неудачам, поскольку риск неудачи пропорционален размеру проекта.

Необходимо учитывать и то, что системы, предназначенные для частного сектора, правительство должно модернизировать в соответствии со взглядами получателей услуг от э-правительства (граждан - клиентов). Это является причиной того, что многие развивающиеся страны сталкиваются с трудностями внедрения электронного правительства [24; 25]

Но потребности клиентов рынка, право выбора между различными альтернативами невозможно учесть в электронном правительстве, которое работает как монополия. Кроме того, частный сектор рассматривает клиентов в качестве средства для повышения рентабельности, что приводит к ценовой дискриминации и возникновению иных аналогичных механизмов для создания неравенства между заказчиками. С другой стороны , э- правительство должно обеспечить равные подходы к обслуживанию для всех граждан, что является условием его создания и успешной работы [15].

Контекст страновых проблем. R. Heeks указывает, что сбои электронного правительства в развивающихся странах нередко происходят вследствие того, что не учитываются реальные условия развития страны. Использование готовых решений, предназначенных для промышленно развитых стран, в развивающихся странах часто приводит к большим проблемам в сфере планирования. Это связано со многими причинами, такими как различия в образовании и культуре, отсутствие навыков и свободного доступа к технологиям, соответствующей инфраструктуры [18]. Таким образом, проблемы этого уровня тесно переплетаются с «жесткими» и «мягкими» проблемами. Для успеха э-правительства в развивающихся странах необходимо на первое место поставить создание требуемой технологической инф-

раструктуры, позволяющей всем гражданам иметь равный доступ к информации [5; 17].

Преимуществами э-правительства в развитых странах являются сокращение расходов при передаче информации и возможность интернет-сделки. Однако из-за отсутствия инфраструктуры в большинстве развивающихся стран телекоммуникационные издержки могут быть высокими, и это сводит на нет данное преимущество. Многие люди в развивающихся странах не имеют доступа к информации и коммуникационным технологиям, даже если есть инфраструктура. «The digital divide» («цифровой разрыв») всегда присутствует в таких случаях, и он образует пропасть между образованной элитой, которая может позволить себе использование современных технологий, и необразованными и бедными людьми, которые этого себе не могут позволить [1]. Подобное разделение существует не только внутри стран, но между развитыми и развивающимися регионами мира [15].

Таким образом, в этой сфере имеется много вопросов, в том числе по обеспечению соответствующей подготовки тех, кто участвует в работе электронного правительства: вполне очевидно, что практикующие лица должны понимать важность конкретных условий, в которых они работают. Такое понимание является критическим, если оно не предусматривает преодоление разрыва между планированием и реальностью э-пра-вительства. Кроме того, оно может приводить к неудачам э-правительства [18].

Однако R. Heeks утверждает, что понятие «разрыва» может быть применено к почти любой ситуации, связанной с организационными или правительственными изменениями. Это очевидно, поскольку чем больше разрыв между предложенной и существующей системами работы, тем труднее будет успешно реализовать новую систему в силу различных факторов, которые могут быть связаны с культурой, предубеждениями, существующими в обществе обычаями и нравами [6].

Еще один недостаток использования рассмотренной выше классификации состоит в субъективном характере интерпретации того, что принадлежит к определенной категории, а некоторые вопросы, возможно, могут быть включены в несколько категорий. Крайне важно иметь в виду, что наиболее важным вопросом является не классификация причин и распределение отказов по различным категориям, а необходимость понять причины потенциальных недостатков, тем самым быть более подготовленными для решения возможных проблем.

Применение э-правительства в развивающихся странах высокий процент чиновников рассматривают как инвестиции со стороны развитых стран ради их собственной безопасности. Однако использование технологии как формы управления является вопросом: должны ли быть при этом изменены планы и архитектура, соответствует ли это нормам, структуре мышления и работе системы или должна быть изменена технология [5]. Следовательно, создатели э- правительства должны критически оценить ситуацию и технологии в своей стране, рассмотреть мотивы и возможности учета корпоративных интересов различных заинтересованных сторон, участвующих в проекте. Будучи осведомленными о ситуации, разработчики могут устранить существующие пробелы за счет необходимых социальных и технических изменений.

Не будем рисовать мрачную картину внедрения электронного правительства в развивающихся странах, поскольку все оценки зачастую весьма субъективны. Результатом этого процесса должны стать государственные реформы или достижение более высокого уровня гражданской активности, но все это невозможно осуществить сразу даже с помощью электронных средств массовой информации. При этом можно не заметить позитивные элементы, которые часто возникают в результате внедрения системы, трансформации определенных взглядов.

Основной и реальной проблемой являются существующие разрывы между архитектурой э-правительства и реальностью. Ряд аспектов проблемы электронного правительства по-прежнему остаются новыми, весьма перспективными, возможно, что со временем акценты в этой сфере поменяются. Это область для дальнейших исследований успехов и неудач электронного правительства в развивающихся странах и, несомненно, на материале реальном.

1. Basu S. Taxation of electronic commerce: a developing problem // International Review of Law Computers & Technology. 2004. №18 (1).

2. Cecchini S., Raina M. Electronic government and the rural poor: the case of Gyandoot // Information technologies and international development. 2004.

3. Ciborra C. Interpreting e-government and development: efficiency, transparency or governance at a distance? // IT & People. 2005. №18 (3).

4. Ciborra C., Navarra D. Good governance, development theory and aid policy: risks and challenges of e-government in Jordan // Information Technology. 2005.

5. Heeks R. E-government for development: causes of e-government success and failure: factor mode, government // Working Paper Series. 2003. Series 14.

6. Heeks R. Information systems and developing countries: failure, success and local improvisations // The Information Society. 2002.

7. Heeks R. The Uneven Profile of Indian Software Exports Series. 1998. № 6.

8. Heidegger M. The question concerning technology // Heidegger M. Basic Writings. Routledge; London, 1978.

9. Horton F.W., Lewis D. Great information disasters. ASLIB, 1991.

10. Jaeger P.T., Thompson K.M. E-government around the world: lessons, challenges, and future directions // Government Information Quarterly. 2003. № 20 (4).

11. Madon S. Information systems and non-governmental development organisations: advocacy, organisational learning and accountability in a Southern NGO // The Information Society. 2004.

12. Ndou V.D. E-government for developing of public choice. London: Macmillan Press Limited countries: opportunities and challenges. 2004. №18 (2).

13. Odedra-Straub M. E-commerce and development: whose development? // Electronic Journal of Information Systems in Developing Countries. 2003. №11 (2).

14. Peterson S.B. Why information technology reforms fail or underperform in public bureaucraciers // Public administration and development. 1998. № 18 (1).

15. Pratchett L. Technological bias in an information age: ICT Policy //Administration in an Information Age. Amsterdam: IOS Press, 1998.

16. Stanforth C. Analysing e-government implementation in developing. Actor Network Theory, e-Government // Working Paper Series. 2006. № 17.

17. Tapscott D. The digital economy. New York: McGraw Hill, 1996.

18. Website Всемирного банка. URL: http://www1 .worldbank. org/publicsector/egov/definition.htm (дата обращения: 12.04.10 г.).