Историко — правовые аспекты становления института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Актуальные проблемы конституционного права

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ИСТОРИКО — ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аннотация. Одной из основных задач демократического государства является реализация механизма соответствия гарантий прав и свобод человека общепризнанным принципам и нормам международного права, осуществление которых возможно путем сложных процессов взаимодействия специальных государственных институтов, одним из которых является институт Уполномоченного по правам человека Российской Федерации. Анализ процессов и правоотношений, связанных с учреждением должности Уполномоченного по правам человека, проходящих в разные временные периоды, позволяет увидеть процесс становления отечественного института омбудсмана.

Ключевые слова: омбудсман, права человека, Уполномоченный по правам человека, парламентский уполномоченный, государственный институт, Конституция, Федеральный конституционный закон

Annotation. One of the main tasks of a democratic state is the implementation and compliance guarantees the rights and freedoms recognized principles and norms of international law, the implementation of which is possible by complex mechanisms of interaction of special state institutions, one of which is the institution of the Ombudsman of the Russian Federation. Analysis of processes and relationships associated with the institution of the Commissioner for Human Rights, taking place at different times, allows you to see the process of becoming the national ombudsman.

Keywords: ombudsman, Human Rights, Human Rights Ombudsman, the Parliamentary Commissioner, State Institute, Constitution, Federal Constitutional law

А.И. Потапова,

адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право Научный руководитель: кандидат юридических наук,

доцент Харламов С.О. Рецензент: кандидат юридических наук, доцент Юзефович Ж.Ю. E-mail: nastyapotapova22@yandex.ru

HISTORICAL — LEGAL ASPECTS OF THE FORMATION OF THE COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS IN THE RUSSIAN FEDERATION

A.I. Potapova,

Post-graduate student of the department of constitutional and municipal law at the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы конституционного права

С развитием демократических преобразований в Российской Федерации все большее развитие начинает получать институт Уполномоченного по правам человека. Институт Уполномоченного по правам человека представляет собой деятельность достойного доверия независимого лица, направленная на обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод человека, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими, выраженная в осуществлении «надзора» за деятельностью органов государственной власти, не имея при этом правомочий на изменение принятых решений.

Рассматривая деятельность Уполномоченного по правам человека, следует обратить внимание на особенности его правового положения, которое заключается в том, что он юридически не относится ни к одной из ветвей власти, что в свою очередь позволяет судить о его специфическом месте в государственно-правовой структуре общества.

Прежде чем рассматривать историю становления института Уполномоченного по правам человека, следует обратить внимание на то, что указанный термин является российской разновидностью названия института омбудсмана. Существует большое многообразие названий, под которыми в разных странах осуществляют свою деятельность омбуд-сманы и их службы. Так, например, в скандинавских странах, являющихся основоположниками рассматриваемого института, используется название «омбудсман юстиции», в то время как в других странах — «уполномоченный (парламентский уполномоченный)». В ряде стран применяется название «защитник», что в свою очередь еще раз подчеркивает принципиальную направленность деятельности должностного лица. Иногда функцию защиты прав и свобод человека выполняет не единоличное должностное лицо, а коллегиальный орган, как это, к примеру, происходило в Латвии, где в период с 1995 по 2007 года функции омбудсмана выполняло Государственное бюро по правам человека.

Обращаясь к историческим аспектам становления института Уполномоченного по правам человека, следует обратить внимание на то, что становление института омбудсмана в целом в мире уходит своими корнями в Швецию и обращается к Конституции 1809 года, в соответствии с которой впервые была введена должность омбудсмана юстиции. Указанная позиция является общепризнанной, но не единственной. Так, к примеру, отечественные исследователи А.Н.Соколов и К.Б. Трумпель, предла-

гая свое видение рассматриваемого исторического аспекта, обращаются к периодам древнегреческой Афинской республики (гелиэя, номофилаки, архонт-эпоним) и Древнего Рима (народные трибуны)1.

Особенностью становления зарубежного института омбудсмана является то, что на ранних этапах своего существования омбудсман выполнял ряд функций, направленных на повышение эффективности деятельности чиновников исполнительной власти (их деятельность являлась индикатором положения дел в социально ориентированном государстве)2. О главенстве указанной функции свидетельствует название омбудсмана в англосаксонских странах — Уполномоченный по делам администрации.

Далее, с окончанием Второй Мировой войны наравне с осознанием потерь и разрушений, принесенных войной, к человечеству пришло осознание важности соблюдения прав человека, выведя институт омбудсмана на новый уровень развития. 10 декабря 1948 года принята Всеобщая декларация прав человека. Положенные в основу документа идеи нашли свое отражение в национальном законодательстве многих стран, став тем самым источником стандартов в области прав человека.

Впоследствии в зависимости от условий развития демократии в государстве институт омбудсмана трансформируется в одну из трех основных моделей: «Уполномоченный по делам администрации», «Защитник народа», «Уполномоченный по правам человека».

В отличие от зарубежных стран, история развития института омбудсмана в России уходит своими корнями в более поздний период, а именно, в осень 1990 года, когда находит отражение предложение по включению в проект новой Конституции РСФСР статьи, регламентирующей деятельность Государственного комиссара Верховного Совета по правам человека. Однако первое юридически закрепленное выражение институт Уполномоченного по правам человека получает в рамках статьи 40 Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Постановлением ВС РСФСР от 22.11.1991 № 1920-1 по предложению Президента РСФСР Б.Н. Ельцина, предусматривавшей создание Парламентского уполномоченного по правам человека, обладающего той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР, назначаемый Верховным Советом на срок 5 лет. Полномочия Парламентского уполномоченного по правам человека и порядок их осуществления должны были быть установлены законом, подготавливаемым соответствующими комитетами

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы конституционного права

Верховного Совета, что, однако, так и не было осуществлено.

В период 1992-1993 г.г. происходит рост конфронтации между исполнительной и законодательной ветвями власти, что приводит к тому, что в проекте Конституции, обсуждаемой с мая 1993 года и принятой на всеобщем референдуме 12 декабря 1993 года, остается всего одна норма, касающаяся Уполномоченного по правам человека, а именно ст. 103, в соответствии с которой на Государственную Думу возложены полномочия по назначению и освобождению от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом.

До принятия Федерального конституционного закона деятельность института Уполномоченного по правам человека регламентировалась Указом Президента Российской Федерации от 04.08.1994 № 1587 «О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека», в соответствии с которым до принятия соответствующего Федерального конституционного закона реализация конституционных функций Уполномоченного по правам человека обеспечивается путем осуществления им полномочий, предоставленных председателю Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации. Также Указом была закреплена обязанность должностных лиц по предоставлению информации, необходимой для осуществления Уполномоченным по правам человека своей деятельности, что можно расценивать как гарантии его деятельности.

Первым Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации 17 января 1994 года стал правозащитник С.А. Ковалев, который с сентября 1993 года занимал должность председателя Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации, в связи с чем фактически можно говорить о его более раннем назначении в качестве первого российского омбудсмана.

Решение о назначении С.А. Ковалева Уполномоченным по правам человека явилось результатом соглашения между фракциями Государственной Думы, в результате которого были распределены должности руководителей Государственной Думы и ее Комитетов, а также Председателя Счетной палаты. Активное возражение против расширения Чеченской компании сопутствовало объединению ряда фракций Государственной Думы, которые спровоцировали его освобождение от занимаемой должности 10 марта 1995 года.

Одновременно с отстранением С.А. Ковалева

от занимаемой должности в Государственной Думе второго созыва происходит продолжение борьбы между фракциями, направленной на включение в проект закона поправок, позволяющих назначить свои кандидатуры на должность, что в свою очередь блокировало принятие соответствующего федерального конституционного закона.

20 марта 1996 года закон был принят во втором чтении с поправкой, предусматривающей включение кандидатур в список для тайного голосования двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

17 апреля 1996 года закон был принят в целом и направлен в Совет Федерации, который его отклонил, указав в качестве основного требования замену права Уполномоченного создавать региональные представительства на право субъектов Федерации создавать у себя аналогичные должности, финансируемые за счет местного (регионального) бюджета субъекта Российской Федерации.

После длительного согласования 25 декабря 1996 года Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» был принят Государственной Думой, после чего 12 февраля 1997 года одобрен Советом Федерации, а 26 февраля 1997 года подписан Президентом Российской Федерации.

Принятый закон определил статус Уполномоченного по правам человека, его компетенцию, порядок назначения и освобождения от должности, реализовав тем самым требование п. «е» ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации.

В соответствии с принятым федеральным конституционным законом, Государственная Дума должна была назначить Уполномоченного по правам человека в течение 30 дней со дня вступления закона в силу, однако назначение состоялось только 22 мая 1998 года после двух неудачных попыток 04 апреля 1997 года и 17 сентября 1997 года и явилось следствием еще одного многопартийного коалиционного соглашения, в очередной раз заключенного с целью распределения руководящих должностей Государственной Думы и ее Комитетов. По результатам рейтингового голосования 20-22 мая 1998 года по 10 кандидатурам, на должность был назначен О.О. Миронов.

Весьма примечательной является ситуация, разворачивающаяся с определением даты вступления закона в силу. В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов,

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы конституционного права

актов палат Федерального Собрания» официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или в журнале «Собрание законодательства Российской Федерации». Таким образом, если закон опубликован в нескольких источниках, необходимо выбрать один из них, по дате которого и определить момент вступления в силу нормативного акта. Особенностью ситуации, возникшей вокруг закона №1-ФКЗ от 26.02.1997 г. заключается в том, что при формальном подходе первоначально нормативно-правовой акт был опубликован в журнале «Собрание законодательства РФ» от 03.03.1997 г. №9 ст. 1011, а 04.03.1997 г. — в газете «Российская газета» № 43-44, т.е. датой вступления в силу является 03.03.1997 г., однако согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 24.10.1996 г. №17-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 07.03.1996 г. «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах» дата вступления в силу является 04.03.1997 г., поскольку дата публикации журнала свидетельствует о дате подписания издания в печать, следовательно, с этого момента печатное издание еще не распространяется и невозможно точно установить дату получения информации о содержании закона его адресатами, в отличие газеты, издаваемой и распространяемой ежедневно.

Впоследствии, на весенней сессии Государственной Думы 2003 года была предпринята попытка назначить нового уполномоченного по правам человека вместо О.О. Миронова, срок полномочий которого истек. Однако ни один кандидат не получил требуемого числа голосов.

13 февраля 2004 года по представлению Президента Российской Федерации, Уполномоченным по правам человека назначен В.П. Лукин, занимающий указанную должность до настоящего времени.

Принятие Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» в феврале 1997 года дало новые предпосылки в разработке и принятии регионального законодательства по защите прав человека. Употребление формулировки «новые» является не случайным, поскольку в 1996 году уже начал свое становление институт Уполномоченного по правам человека в Республике Башкортостан, Свердловской и Амурской областях, однако, проводимая работа не могла быть полной и плодотворной до момента официального оформления их процессуального статуса на федеральном

уровне. Обуславливающим данную позицию фактом является то, что на протяжении непродолжительного периода самостоятельного становления институты Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ существовали зачастую как парламентские институты, не имеющие самостоятельно -сти и действующие в условиях подконтрольности, что в свою очередь само может служить отправной точкой становления, но не является таковой по своей правовой природе.

Рассмотрев особенности становления Российского института Уполномоченного по правам человека как важнейшего института предупреждения коррупции, можно сделать вывод о том, что в настоящий момент в Российской Федерации институт омбудсмана проходит планомерное развитие, являющееся следствием деятельности социально ориентированного государства, ставящего во главу своей деятельности права и свободы человека, результатом которого станет формирование заслуженного уважения как со стороны общества, так и со стороны должностных лиц, чью деятельность он признан контролировать.

1 Соколов А.Н., Трумпель К.Б., Смирнова Е.С. Институт омбуд-смана в современном мире. -Калининград, 2001, с.8-9.

2 Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. / Л. В. Сморгунов, А. П. Альгин, И. Н. Барыгин [и др.]; под ред. Л. В. Сморгунова., ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. — М.: РОССПЭН, 2006, с.184

Литература:

1 Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт.-М: БЭК, 1996.

2 Соколов А.Н., Трумпель К.Б., Смирнова Е.С. Институт омбудсмена в современном мире. -Калининград. 2001, с.8-9

3 Сморгунов Л.В., Альгин А.П., Барыгин И.Н. (и др.); под ред. Сморгунова Л.В., Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. / ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. — М.: РОССПЭН, 2006, с.184

4 Сунгуров А.Ю. Из опыта развития института омбудсмана в регионах России // ПОЛИС. -2002, № 2. с. 147-154.

5 Цалиев А.М. Конституционные суды и уполномоченные по правам человека: общие задачи, проблемы образования и взаимодействия // Государственная власть и местное самоуправление. -2010. -№4. с. 9-12.

6 Цымбалова Н.А. История учреждения института омбудсмана в России // Комиссии и уполномоченные по правам человека: опыт российских регионов. -СПб.: Норма, -2002. с. 105-114.