Правовая регламентация земельных долей в России: исторический опыт и современные реалии

Гражданско-правовая аналитика

УДК 349.4 ББК 67.99

© 2015 г. Т. В. Шатковская, Т. С. Петровская

ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ДОЛЕЙ В РОССИИ: ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ И СОВРЕМЕННЫЕ РЕАЛИИ

В статье раскрывается проблема оформления прав собственности на участки земель сельскохозяйственного назначения в России. В историко-правовом ракурсе обобщен опыт правовой регламентации земельных долей на различных этапах и определены векторы эффективного решения поставленных практикой задач.

Ключевые слова: земельная реформа, земельная доля, концепция развития гражданского законодательства, обычное право, российские крестьяне, земельное право.

LEGAL REGULATION OF LAND SHARES IN RUSSIA: HISTORICAL EXPERIENCE

AND MODERN REALITIES

In this article the author discloses the problem of registration of ownership for a land share meant for agricultural purposes in Russia. In the historical-law way the author summarizes the experience of law regulation for land shares in different stages. Moreover in this article the ways of effective solutions of the problem are defined.

Keywords: land reform, land lot, conception of civil legislation's development, common law, Russian peasants, land law.

Многие феномены-проблемы современной правовой действительности, кажущиеся вызовами и последствиями новейшей модернизации правовой системы, на самом деле имеют давнюю историю. К их числу относится проблема оформления прав собственности на участки земель сельскохозяйственного назначения в России. Исследование данной проблемы невозможно ограничить анализом земельной реформы 90-х гг. ХХ в. и ее последствий. На протяжении столетий земельный вопрос для российского государства является системным, поэтому необходимо обобщить опыт правовой регламентации земельных долей на различных исторических этапах и определить векторы эффективного решения поставленных практикой задач.

Верховным собственником земли в России всегда было государство. Наличие боярского, а затем и поместного землевладения не противоречит вышесказанному, т. к. государство в лице соответствующих властных структур всегда обладало рычагом контроля и легальной конфискации любого частного землевладения.

Кроме того, государство перманентно реша-

ло задачу создания и поддержания продуктивности сельскохозяйственного фонда земель. При этом обработку миллионов десятин земель необходимо было обеспечить за счет относительно небольшого по численности населения, проживавшего в России. Данная проблема была решена путем прикрепления основных производителей (крестьян) к земле и оформления крепостного права. Крестьянам предоставлялось право пользования и монопольной обработки земли на условиях выполнения определенных повинностей.

В отличие от других направлений государственной деятельности, аграрная политика оставалась традиционной, преемственной и последовательной вплоть до начала ХХ в. Правительство, убежденное в том, что безземельный крестьянин - плохой плательщик налогов [1, с. 110-134], объявляло войну индивидуалистическим устремлениям отдельных личностей и оберегало коренные устои народного землевладения.

Крестьянин осознавал себя не отдельным самостоятельным собственником, а членом общины - хозяином коллективной собственности на землю. Уже в ХП-ХШ вв. правительственные

Юристг-Прлвов^дъ, 2015, № 4

органы обращались с налоговыми требованиями не к отдельным земледельцам, а к общине, которая ручалась за всех своих членов. За все время XIV, XV, XVI столетий сбор податей и отправление повинностей производились по общинной раскладке и «за порукою общин», несмотря на изменения в приемах обложения по новым единицам - сохам. Правительство не только не вмешивалось в дела внутренней раскладки податей, но и прямо запрещало своим агентам - наместникам, волостелям и другим чиновникам -вступаться во внутренние распоряжения общин «относительно раскладки» [2, с. 4].

С учетом того, что в Российской империи право не имело всеобщего распространения во времени, в пространстве и по кругу лиц, у отдельных субъектов существовала специфика выделения земельных долей, порой основанная на обычном праве, например, у донского казачества в результате развития гражданско-правовых отношений в XVIII в. стали формироваться земельные, лесные и речные участки с производственными силами и средствами, занятые войсковыми старшинами, на которых поселялись крестьяне [8, с. 27]. Внутри станичных «юртов», заселенных преимущественно казаками, также могли выделяться отдельные участки угодий. В результате в XVIII в. были созданы условия для становления на Дону трех типов землепользования: помещичьего, казачьего и крестьянского [9, с. 34]. А во второй половине XIX в., помимо участков, появились земельные паи, ставшие доминирующей формой регламентации земельных долей у казаков [8, с. 70].

Формально же в Российской империи юридическое понятие «земельной доли» было регламентировано в указе от 3 ноября 1906 г. «Об отмене выкупных платежей», принятом в рамках проведения столыпинской аграрной реформы. Именно эти указы вывели понятие земельной доли из сферы земельно-распределительной деятельности общины, основанной на нормах обычного права, в область законодательного правового регулирования. Вместе с тем следует отметить, что четкой системы землепользования и землеустройства, в том числе способствующей юридическому и организационному оформлению земельных долей, в период столыпинских преобразований и позднее в дореволюционный период создано не было.

Правовая политика первых месяцев советской власти ориентировалась на активизацию самодеятельности народных масс. Большевики полагали, что крестьянство, опираясь на свой социалистический инстинкт, самостоятельно в рамках каждой местности решит аграрный вопрос

[3, с. 87-92]. Собственные декреты советские руководители воспринимали как «инструкции, зовущие к массовому практическому делу».

Декрет о земле «подогрел» народные страсти и вызвал волну земельных переделов и захватов поместий. Однако движущей силой стихийной земельной реформы стало не традиционное представление крестьян о справедливости, божественном происхождении земли и равном праве на нее, а «жадное стремление приумножить собственное достояние».

С началом полевых работ 1918 г. государство отказалось от политики стихийной советизации деревни и начало апробировать чрезвычайные методы управления крестьянскими массами. Предвестником этой политики стал Основной закон о социализации земли, принятый ВЦИК и опубликованный в «Газете Рабочего и Крестьянского правительства» 19 февраля 1918 г. [4]. Всякая собственность на землю отменялась навсегда. Земля без всякого выкупа переходила в пользование всего трудового народа. Земельный надел, отводимый хозяйственной единице, должен был соответствовать «трудоспособности наличных сил каждого отдельного хозяйства» и одновременно давать «возможность безбедного существования семье земледельца», т. е. потребительно-трудо-вой норме. В законе о социализации не затрагивался вопрос о включении в состав распределительного фонда надельных земель и правилах их передела.

В целом все первые советские законы, призванные содействовать справедливому распределению земель сельскохозяйственного значения среди трудового населения на уравнительно-трудовых началах, вызвали нескончаемый поток переделов земли внутри общины, измельчение хозяйств и жажду дальнейших преобразований, поскольку принцип уравнительности, положенный в основу перераспределения земли, делал этот процесс бесконечным и практически не осуществимым.

Эра колхозно-совхозной организации землепользования в Советском государстве ограничила крестьянскую самодеятельность в вопросе перераспределения земельного фонда и выделения индивидуальных земельных долей. Земельная доля как правовое явление возродилось в 90-е гг. ХХ в. в ходе проведения земельной реформы, нацеленной на реорганизацию сельскохозяйственных предприятий и изменение производственных отношений на селе. Тем не менее она носила половинчатый, непоследовательный и незавершенный характер. Через двадцать лет после начала земельной реформы из 12 миллионов собственников земельных долей только земли 1,4 млн прошли кадастровый

учет и государственную регистрацию. Они выделили земельные доли в натуре для создания фермерских и личных подсобных хозяйств, или передали их в уставные капиталы (фонды) сельскохозяйственных организаций [5, с. 5].

Ввиду наличия ряда проблем, связанных с оформлением земельных долей, способами их выражения и исчисления, оборота, «мертвыми» как для собственников, так и для государства остается 90 % земельных наделов. Последние нельзя установить на местности, поскольку зачастую сами собственники не знают их местоположения, но при этом налоги на них собственник должен оплачивать. Это и многое другое привело к серьезным проблемам экономического плана. Площадь земель сельскохозяйственного назначения в субъектах Российской Федерации сокращается. Так, за 2009-2010 гг. площади земель сельскохозяйственного назначения Красноярского края уменьшились на 0,9 тыс. га [6]. В республике Удмуртия за 2013 г. площадь земель сельскохозяйственного назначения сократилась почти на 800 га (по материалам интернет-ресурса на 02.10.2014. Росреестр по Удмуртии: уточнены данные земельного фонда).

Без должного (формального и практического) закрепления за каждым собственником конкретного земельного надела отсутствует стимул к обработке земли, не происходит и развития экономики. По сведениям «Российской газеты», динамично развивающиеся владимирские хозяйства испытывают острый дефицит угодий и вынуждены арендовать площади в соседних районах и даже областях. При этом вокруг много земли, зарастающей бурьяном, но воспользоваться ею крестьяне не могут. По данным регионального управления Росреестра, у граждан и организаций, занимающихся производством сельхозпродукции, имеется 550 тыс. га пашни, а в обороте - лишь 338 тыс. га, т. е. 63 % пашни; в личном пользовании жителей - 183,6 тыс. га, при этом за последние пять лет процент использования таких земель сократился с 67 до 17 % [7].

Разные способы фиксирования земельных долей привнесли сумятицу и в сферу налогообложения. Исчисление налога на земельные участки, находящиеся в общей долевой собственности, доля в праве собственности на которые выражена в баллогектарах, требует решения проблемы установления коэффициента для определения размеров земельных долей, выраженных в гектарах и баллах. Государство на федеральном уровне не разобралось с проблемой многовариантной модели земельной доли. Самостоятельный расчет на общем собрании дольщиков затруднен отсутствием нормативной базы данного механизма.

Последствием вышеперечисленных проблем стал массовый отказ сельскохозяйственных производителей от обработки земли. После внесения ряда поправок в Земельный кодекс Российской Федерации появился механизм добровольного «избавления» от собственности и новый правовой феномен - невостребованные земельные доли. В результате собственники не заинтересованы в своем имуществе - земельных долях.

Таким образом, более чем двадцатилетний опыт решения проблемы земельных долей в современной России оказался малоэффективным. Измерение земельной доли и указание ее в гектарах в свидетельстве на право собственности на землю представляется и на сегодняшний день крайне неверным. Называясь долей, она оформляется как объект индивидуальной собственности. Гектар означает конкретные границы, в то время как доля в классическом понимании предполагает неопределенность границ на местности до момента выдела земельного участка в счет земельной доли. Следовательно, единственно правильным способом выражения земельной доли является доля в виде простой правильной дроби.

Измерение земельной доли в баллогектарах также вызывает затруднения. Что означают «бал-логектары», не известно ни одному справочнику. Впервые это понятие встречается в письме Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству № 2-12/810 от 31 мая 1994 г. «О заполнении свидетельства на право собственности на землю». В строке «описание собственности» приводится оценка земельной доли в баллогектарах (7 абзац письма). Сущность «оценки земельной доли» можно понять из письма Государственного комитета РСФСР по земельной реформе и поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств № 3-15/51 от 10 января 1992 г. «О средней норме бесплатной передачи земли в собственность граждан». Анализ шкалы среднерайонной нормы бесплатной передачи земли в собственность граждан позволяет сделать вывод о том, что «баллогектар» - это качественная оценка земли. Однако кто и каким образом ее рассчитывает, не ясно. Кроме того, качественная оценка земли может изменяться и, как правило, не в лучшую сторону. Описание земельной доли посредством оценки в баллогектарах в правоустанавливающих документах отсутствует. И это еще одно доказательного того, что доля -величина абстрактная, не имеющая качественных характеристик по определению.

Вышеназванные способы обозначения земельной доли не являются взаимозаменяющими, а, наоборот, исключающими друг друга. Первый из них (обозначение через дробь) тяготеет к

Юристъ-Правов^дъ, 2015, № 4

«стандарту» обозначения доли, второй - даже не имеет научного обоснования. Вместе с тем спустя двадцатилетие проблема обозначения земельной доли так и не решена. Напротив, она усугубилась, «перекочевав» из старых документов в новые, современные документы о собственности - свидетельства о государственной регистрации права.

Считаем, что проблему определения земельных долей возможно разрешить в рамках проводимой реформы гражданского законодательства. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» была принята Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009). И впервые было указано на то, что земля как объект гражданского права регулируется по-прежнему в соответствии с «советской традицией» (п. 3).

Важным, но еще не реализованным шагом в развитии гражданского законодательства, как заявлено, станет безусловный отказ от понятия общей долевой собственности (п. 4.1), которую заменит договор. На его основании единоличный собственник будет допускать к участию в своем праве других лиц. При этом законодатель прямо называет дробление права собственности на доли «неразумным» (п. 4.2), предполагая установить некие ограничения для собственника в отношении допуска к участию в своем праве других лиц и образования общей собственности. Однако в п. 4.2 записано, что при наличии заключенного соглашения (по-видимому, с единоличным собственником) «его условия будут обязательны для последующих приобретателей долей в праве собственности». Иными словами, оборот долей в праве собственности сохранится.

Таким образом, проблематика долевой собственности (в том числе земельных долей) снова не принята во внимание законодателем. Концепция не направлена на усовершенствование понятия земельных долей, отмену многовариантной модели обозначения, методики их «перевода» из гектаров в дроби.

Необходимость наведения порядка в такой важной сфере, как оборот земельных участков и земельных долей, подтверждает Правительство Российской Федерации. В изданном им распоряжении от 30.07.2010 № 1291-р (в ред. от 30.05.2014) «Об утверждении Концепции развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сель-

ского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года» подчеркивается, что в настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации продолжается снижение плодородия почв, ухудшается состояние земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства. Почвенный покров, особенно сельскохозяйственных угодий, подвержен деградации и загрязнению, теряет устойчивость к разрушению, способность к восстановлению свойств и воспроизводству плодородия. Однако концепция нацелена на проведение мониторинга для создания государственных баз данных.

Таким образом, ни одна из принятых концепций не содержит нормы, направленные на «исправление» результатов земельной реформы, не сделаны выводы, не подведены итоги по существующим «горьким» земельным вопросам. Для того чтобы решить проблемы регулирования и распределения земельных долей, считаем необходимым реализовать вышеперечисленные практические задачи использования земельных долей путем внесения изменений в законодательство и создания легкодоступного собственникам банка нормативной информации. Кроме того, учитывая отечественный аграрный опыт, полагаем, что наиболее привычными для россиян будут коллективные формы землепользования, например кооперативы или сельские общества, позволяющие удовлетворить интересы дольщиков и развивать сельскохозяйственное производство в стране.

Литература

1. Шатковская Т. В. Обычное право российских крестьян второй половины XIX - начала XX века (историко-правовой аспект): дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2009.

2. Щепотьев С. Круговая порука в бытовом и фискальном отношениях // Северный вестник. 1884. № 7.

3. Шатковская Т. В. Место обычного права в регулировании земельных отношений в первые годы советской власти (1917-1922 гг.) // Юристъ-Правоведъ. 2008. № 3.

4. Декреты советской власти. М., 1957. Т. 1.

5. Методические рекомендации по совершенствованию оборота и использования земель сельскохозяйственного назначения / С. Н. Волков и др. М., 2011. URL // http:// mcx.ru>documents/file_docu-ment/show/17511.133.htm

6. http://forum.yuclub.ru/index.php?s howtop-ic=260232)

7. Доклад Т. А. Громовой о состоянии и использовании земель Красноярского края за 2010 год, руководителя Управления Федеральной государственной регистрации, кадастра и картографии по Красноярскому краю. 2011 г. URL // http: // to24. rosreestr.ru>upload/to24/files/2013

8. Небратенко Г. Г. Обычай в гражданско-правовых отношениях донских казаков: учебное пособие. М., 2014.

9. Небратенкго Г. Г., Небратенко О. О. Обычное земельное право донских казаков // СевероКавказский юридический вестник. 2013. № 2.

УДК 349.6 ББК 67.99

© 2015 г. А. Я. Рыженков

ПРИНЦИП ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЛАГОПРИЯТНЫХ УСЛОВИЙ ЖИЗНЕДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЧЕЛОВЕКА В ЭКОЛОГИЧЕСКОМ ПРАВЕ:

ВОПРОСЫ ТЕОРИИ

В статье аргументируется вывод о том, что предусмотренный Федеральным законом «Об охране окружающей среды» принцип обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека носит межотраслевой характер и попадает в сферу действия трех отраслей законодательства: экологического, градостроительного и санитарного.

Ключевые слова: благоприятная окружающая среда, благоприятные условия жизнедеятельности, благоприятная среда обитания, градостроительное законодательство, принципы, права граждан, экологические факторы, природные ресурсы.

PRINCIPLE OF PROVIDING FAVORABLE CONDITIONS OF PERSON ACTIVITY IN

THE ECOLOGICAL LAW: THEORY QUESTIONS

In article the conclusion that the principle of providing favorable conditions of activity of the person provided in Art. 3 of the Federal law ««About environmental protection» interindustry character is reasoned and gets to a coverage of three branches of the legislation: environmental, town-planning and sanitary legislation.

Keywords: favorable environment, favorable conditions of activity, favorable habitat, town-planning legislation, principles, rights of citizens, environmental factors, natural resources.

Исследование основополагающих принципов, лежащих в основе любой отрасли права, предполагает первоначально уяснение самого понятия «принцип права» и его значения. Термин «принцип» обычно употребляется в значении основного, исходного положения какой-либо теории, учения, науки или мировоззрения. В советской юридической науке под принципами права понимали основные, руководящие положения, выражающие наиболее существенные черты права; исходные идеи, лежащие в основе права и находящие свое осуществление не только в юридической форме, но и в тех общественных отношениях, которые она опосредует. Из этого следует, что принципы права по своей природе принадлежат к области идей. Их специфика состоит в том, что они носят основополагающий характер, выражают сущность права и в концентрированном виде характеризуют его содержание [1, с. 13, 14]. Таким образом, на основе принципов можно судить не только о праве или его содержании, но и о тенденциях его дальнейшего развития.

Эти общетеоретические соображения имеют прямое отношение и к принципам экологического права. Данные принципы закреплены в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ и включают в себя (наряду с другими) принцип соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду и принцип обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека. Учитывая важное значение принципов для развития правовой системы, попытаемся определить, каково соотношение данных принципов и как они реализуются на практике.

Принцип соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду достаточно хорошо исследован в юридической науке. Так, А. П. Анисимов предлагает понимать под правом человека на благоприятную окружающую среду «возможность для каждого человека, народов и всего человечества существовать при таком состоянии биосферы Земли, которое обеспечивает максимальный уровень физического и