Региональное устройство российского государства: от Петра i до наших дней

Перед российским обществом и государством стоит проблема особой важности - интенсивное и качественное освоение огромной территории в условиях перехода к постиндустриальному и информационному обществу. В статье анализируется прошлый опыт территориального устройства, регионализации, накопленный за период экономических и политических реформ в СССР и России. Отмечается, что он был не во всем удачным и нуждается в глубоком осмыслении. На примере Южного федерального округа рассматриваются современные проблемы экономического районирования.

Региональное устройство российского государства: от Петра I до наших дней

М. Э. БУЯНОВА,

кандидат экономических наук, Волгоградский государственный университет

Российские реформы

Почти за 300 лет, начиная с эпохи правления Петра I, Россия пережила 16 крупных административных реформ, не считая корректировки и изменения границ в промежутках между ними. Цели каждой реформы диктовались разными потребностями и задачами государственного строительства, некоторые из них (укрепление государства) и функция управления (наблюдение за исполнением законов, сбор налогов и др.) оставались постоянными.

В первой половине XV века владения Великого князя Московского охватывали губернии сравнительно небольшой площади - 10,675 мили (на момент правления Александра I пространство России составляло 366,582 мили)1.

С XVI века расширение владений, войны, включение Российским государством в свой состав территорий с инонацио-

1 Арсеньев К. Статистические очерки России. СПб, 1848. С. 53-58. © ЭКО 2006 г.

нальным населением требовали новой структуры управления, связанной, прежде всего, с необходимостью обеспечения нужд заметно увеличившей численность армии. В 1708 г. Петр I повелел «для всенародной пользы учинить восемь губерний и к ним приписать города»2, чтобы «лучше присматриваться о денежных сборах и всяких делах» и по чисто административным соображениям поставить «облеченных доверием царя полномочных представителей на пограничных пунктах царства»3.

Данная модель была сугубо мобилизационной: губернии выделялись на основе экономического потенциала территорий, поскольку каждая из них была обязана нести не только налоговое бремя, но и расходы по содержанию расквартированных в ней полков. Во главе учрежденных губерний Петр I ставил губернаторов, в основном бывших генералов и адмиралов. Губернатор осуществлял одновременно фискальные, экономические, хозяйственные и судебные функции, деля полномочия с местными выборными органами. Так, в дополнение к назначаемым губернаторам, Петр I попытался ввести на местах институт ландратов - избираемых на местах из числа дворян советников губернатора.

С 1711 г. еще сохраняющиеся уезды начинают складываться в провинции, объединяющие несколько уездов, которые должны были создать промежуточный уровень управления между губерниями и уездами. Эта система, уже из чисто налоговых соображений, дополняется еще одной единицей - долей, размер которой составлял 5536 дворов (считалось, что в России общее число дворов - 812 тыс., что было выведено по переписным книгам 1678 г.).

В 1719 г. вводится новое административное деление: губернии состоят из провинций, а провинции - из дистриктов. Дистрикты вводятся вместо старых русских уездов и не совпадают с ними по границам, то есть все границы заново перекраиваются.

Однако эта реформа не была доведена до конца, и губернаторы правили единолично, мало считаясь с ландратским

2 Бирюков С. Историческая эволюция системы регионального управления // Русский журнал. 2003. № 6.

3 Арсеньев К. Указ. соч. С. 60.

советом. Преемники Петра I упразднили большинство органов местного самоуправления, передав их функции губернаторам и воеводам, в руках которых сосредотачивались и администрация, и судебная, и дипломатическая власть. Нарушался и естественно-географический принцип: деление на губернии, провинции и уезды носило случайный характер.

К последней четверти XVIII века в стране было 23 губернии, 65 провинций и 276 уездов. Они оставались обширными и «нерегулярными», имея очень разную людность и будучи неудобными для управления и сбора налогов4.

И лишь реформы Екатерины II от 1775 г. имели своей целью создание упорядоченной системы областного управления, в котором сочетались бы элементы централизации и инициативы «снизу». Вместо 23 губерний было создано 40, а затем (за счет новых территорий) - 51, в каждой из них насчитывалось 300-400 тыс. чел. Губернии по 2-3 объединялись в 13 наместничеств и делились на округа или уезды.

В основу деления была положена определенная плотность населения, необходимая для успешной фискальной политики в регионе. Для упорядочения дел на местах вертикаль власти достраивалась за счет органов местного самоуправления.

21 апреля 1785 г. Екатерина подписывает две жалованные грамоты - дворянству и городам, оформляющие существование в России частной дворянской собственности и частной собственности в городах, завершая тем самым процесс создания в России многоукладной собственности, которая станет основой дальнейших реформ.

Однако екатерининская система административно-территориального устройства зиждилась на принципах удобства «управления подданными». Экономическая структура и связи территорий, национальные и культурно-бытовые особенности местного населения учитывались слабо.

Последующие государи повели методичное наступление на права местного самоуправления, используя губернаторов как инструмент централизованного контроля. Например,

4 Регионализация и развитие России: географические процессы и проблемы / Под ред. А. И. Трейвиша и С. С. Артоболевского. М.: Эдиториал УРСС, 2001. С. 191-213.

Павел I указом 1798 г. предписал губернаторам присутствовать на выборах предводителей местного дворянства, затем отменил губернские собрания и съезды дворян, усиливая административный контроль за дворянским самоуправлением. Выборные должности заменяются назначаемыми.

Среди прочих поспешных перемен - укрупнение намест-ничеств и официальное переименование их в губернии. Было введено новое деление губерний на уезды, число уездов сокращено (уездные города переведены в заштатные). Таким образом, была сделана попытка воссоздания петровской системы и принципов взаимоотношений общества и государства5.

Несмотря на большие изменения, и не только в численности населения, екатерининские губернии в подавляющем большинстве просуществовали вплоть до Октябрьской революции. Перестройка губернского деления проводилась по существу только на новых территориях.

Так, Александр I отверг предложенный М. М. Сперанским план государственного устройства, предлагавший, наряду с делением страны на 12 наместничеств, выборы губернских, окружных и волостных дум, а также соответствующих им управлений. Фактические реформы административно-территориального деления за это время свели к нулю все укрупнительные меры Павла, увеличив число уездов и уменьшив их средний размер.

При Николае I уточняются границы губерний, чтобы приблизить их границы к реально сложившимся границам губернских рынков и улучшить функционирование губерний.

Однако Николай I, столкнувшийся с ростом революционного движения в стране, сделал ставку на усовершенствование полицейско-бюрократического аппарата. Мобилизационная система вылилась в бюрократизм. Подобная политика привела в итоге к общественному и хозяйственному застою, обернувшемуся для России поражением в Крымской войне 1853-1856 гг. Поэтому Александр II был вынужден пойти на ряд реформ, призванных раскрепостить

5 Административно-территориальное устройство России. История и современность / Под ред. А. В. Пыжикова. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2003. С. 98-100.

инициативу «снизу», в частности на создание выборных органов самоуправления - выборных в соответствии с сословным и имущественным цензом земских управ, а также губернских и земских собраний.

Начавшийся при Александре II процесс децентрализации, ведущий к федерализации России, не прервался и после его гибели, несмотря на некоторую централизацию управления при Александре III.

Цели административно-территориальных реформ в царствование Николая II сосредоточились на подготовке к устроению самого нижнего и самого верхнего уровней административно-территориального деления России.

Реформа нижнего уровня - волости, была подготовлена реформами П. А. Столыпина. Создание класса самостоятельных сельских хозяев позволило начать работу по превращению волости в полноценную самоуправляющуюся «малую земскую единицу».

Подготовка реформы на верхнем уровне ставила вопрос о приведении устройства России в соответствие с потребностями развития внутреннего рынка, формирования на ее территории самостоятельных территориальных единиц. Их основной целью было бы решение проблем социально-экономического развития регионов при сохранении за центром вопросов обороны, внешней политики и ряда проблем, решение которых возможно только в общероссийском масштабе.

Таким образом, основные преобразования административно-территориального деления высшего звена (губернии, области) завершились в империи в 1860-1880 гг. (самой последней возникла Черноморская губерния, выделенная в 1896 г. из состава Кубанской области). В целом сеть административно-территориального деления была сравнительно устойчивой, но далеко не везде однообразной. Помимо обычных губерний имелись генерал-губернаторства и области, причем с разными правами.

В 1914 г. большинство областей, в основном на окраинах империи, входили в состав генерал-губернаторств: Иркутского, Приамурского, Степного, Туркестанского. Пять областей было и в Кавказском наместничестве. Три облас-

ти (Войска Донского, Уральская и Тургайская) существовали самостоятельно, на правах губерний. Средний размер губернии6 в европейской части страны в 1917 г. составлял 95 тыс. км2, а в азиатской - 630 тыс. км2.

Перед революцией Россия, оставаясь (из-за особого статуса Финляндии, Тувы, Кокандского ханства и Бухарского эмирата) весьма неоднородным образованием, делилась уже на 99 губерний. Единство России укреплялось ее подразделением на подчиненные правительству 14 военных, 12 судебных и 15 учебных округов. Принцип сочетания губернского и укрупненного (генерал-губернаторского) территориального деления позволял лучше совмещать оперативное управление (в первом случае) с функциями общего надзора и контроля (во втором).

Однако административно-территориальное деление преследовало, прежде всего, цель укрепления строя и служило главным образом для регулярного взыскания налогов с населения. Недостаточно учитывались народнохозяйственные нужды страны и игнорировались национальные интересы народов, населяющих Россию. Это деление сдерживало развитие рыночной капиталистической экономики, образование внутреннего рынка и свободу капиталистического оборота, а следовательно, не соответствовало интересам развития капитализма.

Регулированием экономики территориальные органы не занимались, частично это был удел центральных министров (железнодорожное строительство, работа казенных заводов и т. д.). У нынешних федеральных округов функции контроля и координации, наоборот, связаны в основном с хозяйственной деятельностью регионов, и поэтому их сходство с генерал-губернаторствами чисто внешнее7.

Созданная Временным правительством Административная комиссия по подготовке территориальных реформ предложила план, по которому Россия оформляется в Федера-

6 Тарханов С. А. Изменения административно-территориального деления России за последние 300 лет // География. 2001. № 15. С. 1-32.

7 Гранберг А. Г., Кистанов В. В. Адамеску А. А. и др. Государственно-территориальное устройство России. М.: ООО Издательско-Консалтинговое предприятие «Де-Ка», 2003. С. 39.

цию из 21 республики. Нижний уровень территории складывался из самоуправлений - городов и волостей. Промежуточные административные уровни оставлялись на усмотрение областной республики. Началось разукрупнение территориальных единиц, призванное усилить влияние новых органов власти8.

Наличие этих регионов до сих пор можно проследить на экономической карте России. Именно этот план, правда, со значительными коррективами, лег в основу административно-территориального деления СССР.

Особенности районирования в СССР

Национально-территориальное устройство России в основных его чертах сформировалось в 1920-1922 гг. Вместе с тем национальные образования не покрыли всю территорию РСФСР, оставшись своеобразными анклавами, наравне с которыми продолжали существовать и административно-территориальные единицы.

В 1924-1929 гг. был ликвидирован старый государственный губернский аппарат и началось новое административно-территориальное устройство страны. Губернии были заменены областями, уезды - районами. В национальных районах на окраинных территориях были созданы республики. Союзной федеративной республикой стала и Россия, так как на ее территории, в районах компактного проживания отдельных национальностей, были образованы автономные республики, а в ряде областей и краев - автономные области и автономные национальные округа.

К концу 1930-х годов сформировалось политико-административное деление СССР, сохранившееся вплоть до 1990-х годов. В этот период существовали 15 союзных республик, в их составе - 20 автономных республик, 8 автономных областей и 10 автономных (национальных) округов9.

8 Лужин А. От волости к району. О реорганизации волости в РСФСР. М., 1929. С. 6.

9 Региональная экономика: Учебник для вузов / Т. Г. Морозова, М. П. Победина, Г. Б. Поляк и др.; Под ред. Т. Г. Морозовой. 3-е изд. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. С. 280-283.

В 1919 г. было решено разработать новое административно-территориальное деление РСФСР на основе экономического районирования и в неразрывной связи с образованием национальных республик и областей. Организованная для этого межведомственная Административная комиссия ВЦИК выработала общие положения установления границ административно-хозяйственных районов. Работы по экономическому районированию велись также Комиссией по электрификации России (ГОЭЛРО), ВСНХ, местными совнархозами, Академией наук (КЕПС) и другими организациями.

По проекту районирования, разработанному Госпланом в 1921-1922 гг., государство делилось на экономические районы, причем учитывались взаимосвязанные факторы: экономический (принцип наивысшей производительности труда); национальный; исторический; перспективный; фактор территориальной специализации производства, его комплексности и концентрации; транспортный фактор; технический, что обеспечивало обоснованное распределение по территории плановых заданий.

Проектом предусматривалось деление страны на 21 экономико-административную область (на территории современной России - 16). Область подразделялась на округа, а последние - на низовые административные районы (укрупненные волости). Районирование, таким образом, становилось формой организации хозяйства на местах, способом привлечения населения к управлению, открывало пути для проявления хозяйственной инициативы территориальных органов власти. Госплановский проект воплотил в себе новаторскую идею единства экономического и административного районирования10.

Практическое осуществление административно-экономического районирования с последующими изменениями заняло 7 лет. Новые области и края представляли крупные специализированные народнохозяйственные комплексы с большими и разнообразными ресурсами11.

10 Тезисы, выработанные комиссией при ВЦИК по вопросу об экономическом районировании России // Вопросы экономического районирования. М., 1957. С. 104, 105.

11 Алампиев П. М. Экономическое районирование СССР. М.: Госпланиздат, 1959. С.162.

В 1930 г. в СССР насчитывалось 35 крупных политико- и административно-территориальных единиц: союзных республик, краев, областей и АССР (не входящих в края), в том числе в РСФСР - 14.

Однако взятый в 1930-х годах курс на коллективизацию, индустриализацию и мобилизацию экономики вновь потребовал централизации управления, ограничения хозяйственной самостоятельности региональных властей. Все это привело к дроблению экономических районов на легкоуправляемые «сверху» административно-территориальные единицы (области, республики, края).

Работа по районированию государства вновь активизировалась во второй половине 1950-х - начале 1960-х годов. Поскольку планирование комплексного развития районов требовало внимания, в первую очередь, к большим хозяйственным территориям, где объективно складывались мощные производственные комплексы, возникла необходимость в укрупненной сетке регионов - противовесе дробным административным образованиям. В 1961 г. была принята новая сетка из 17 экономических районов (в 1963 г. - 18) с советами по координации и планированию.

Характерно, что ряд новых экономических районов (Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Северо-Кавказский и др.) напоминает крупные области и края конца 1920-х -начала 1930-х годов. Эти экономические районы представляли собой крупные территориально-производственные комплексы, в состав которых входило несколько областей (краев) или республик. Высшее звено районирования - основные (крупные) экономические районы - наряду с союзно-республиканским делением использовалось плановыми органами для общегосударственного планирования народного хозяйства в территориальном разрезе12.

Выделение федеральных округов

Несоответствие экономического районирования реалиям периода экономических рыночных реформ особенно резко проявилось к концу 1990-х годов.

12 Кистанов В. В. Федеральные округа России - важный шаг в укреплении государства. М.: Экономика, 2000. С. 24-30.

По своей раздробленности и бессистемности существующее территориальное деление страны весьма архаично и не имеет аналогов в мире. Общее количество таксономет-рических единиц в РФ около 80, а субъектов Федерации -89. Соответствующих территориальных образований в Бразилии - 27, Китае - 30, Индии - 32, США - 51. Подавляющее большинство российских областей, особенно в европейской части, - небольшие, малоресурсные образования, лишенные особой производственной специализации и благоприятных условий для комплексного развития, хотя в восточной части выделены и довольно крупные.

Вместе с тем немногочисленные крупные областные регионы показывают свои явные преимущества перед мелкими: превосходят по численности населения почти до 30 раз, величине валового регионального продукта на душу населения - до 15 раз, благоприятности предпринимательской среды (интегральный индекс) - до 5 раз13.

Следовательно, в условиях рынка крупные экономические районы необходимы для прогнозирования основных направлений экономического и социального развития страны, рационального использования огромного производственного, трудового, природно-ресурсного потенциала, формирования и совершенствования крупных народнохозяйственных комплексов и региональных рынков, меж- и внутрирайонных потоков товаров, капиталов, трудовых ресурсов, а также уточнения и перестройки административно-территориального деления.

Радикальные изменения в экономическое районирование России были внесены в 2000 г. Были образованы семь федеральных округов, объединяющих пространства нескольких субъектов Федерации в крупный территориально-производственный комплекс, в котором сочетаются отрасли рыночной специализации с отраслями, дополняющими территориальный комплекс, и инфраструктурой. Во многом районирование по федеральным округам базируется на сетке из 11 экономических районов, выделенных на территории РСФСР в 1980-е годы.

13 Гранберг А. Г., Кистанов В. В. Адамеску А. А. и др. Указ. соч. С. 205.

Выделение макрорегионов в виде территориально-экономических комплексов со своей исторической, экономической и природной спецификой (а не просто территориальных «учетных» единиц) создает эффективную систему крупномасштабных, много- и разноресурсных сегментов единого экономического и правового пространства, которые становятся мощными двигателями формирования управляемых рыночных отношений. Посредством этой системы гораздо успешнее обеспечиваются комплексное развитие, хозяйственная интеграция и выравнивание социально-экономических уровней субъектов макрорегионов (рисунок).

о а

'Первичный социум

Низовой экономический

район

Средний экономический район

Крупный экономический район

Основная экономическая зона -макрорегион

Структура территориально-организационной системы России

При образовании макрорегионов учитывались такие структурообразующие факторы, как история региона; государственное и территориальное устройство; географические и климатические условия, природные ресурсы; народонаселение, его динамика, расселение и урбанизация; этнический состав населения; экономико-географическое состояние; трудовые ресурсы.

Хозяйственная система Южного федерального округа

В состав Южного федерального округа (ЮФО) входят восемь республик (Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия -Алания, Чеченская), два края (Краснодарский и Ставропольский), три области (Астраханская, Волгоградская и Ростовская).

При формировании округа в таких границах доминировал, прежде всего, геополитический принцип. Кроме этого, целый ряд объективных факторов выступает в пользу именно такой пространственной локализации.

Природно-географический фактор. Дагестан, Калмыкия и Астраханская область, являясь прибрежной Каспийской территорией, обладают схожим ресурсным потенциалом, основу которого образуют важнейшие топливные ресурсы - нефть, природный газ, а также рыбные ресурсы Каспия. При этом природные условия, ландшафт, климат и т. п. «присоединенных» к Северо-Кавказскому экономическому району нижневолжских субъектов во многом идентичны природным условиям северо-восточных частей Ростовской области, Дагестана и Ставропольского края.

Транспортно-географический фактор. Дагестан, Калмыкия и Астраханская область обеспечивают связь России на ее южных рубежах с государствами акватории Каспийского моря как ближнего, так и дальнего зарубежья. Более того, Ростовская и Волгоградская области связаны в единый водно-транспортный комплекс Волго-Донским судоходным каналом им. В. И. Ленина, обеспечивающим тесную связь Юга России с Поволжьем, Центральным регионом, Уралом, а также северо-западной частью России.

Историко-географический фактор. На юге России исторически шло взаимодействие и взаимопроникновение русской и кавказской горской культур, на востоке - русской и степной кочевой культур. Результатом стал феномен казачества, во многом определивший базовые параметры южно-русского культурного типа и даже сами территориальные контуры региона. Осуществление через территорию Южного региона торгово-эконо-

мических связей Центральной России с соседями (со времен Ивана Грозного), в частности, пролегание по территории нынешнего Южного федерального округа знаменитого «шелкового пути» в страны Востока - все это способствовало формированию исторически единого южнороссийского пространства.

Экономический фактор. Ведущее значение в округе имеет агропромышленный комплекс (регион обеспечивает 1/5 валового сельскохозяйственного производства страны, является монополистом в выращивании чая, риса, цитрусовых культур), транспортный комплекс (округ является транспортно-шлюзовым модулем, обеспечивая через морские порты около 70% внешнеторгового грузооборота страны), санаторно-курортный и турист-ско-рекреационный комплекс (благодаря наличию уникальной бальнеологической базы и курортов мирового значения регион является всероссийской «здравницей»).

Развитие экономики Юга России в ХХ веке привело не только к созданию современной индустрии, обслуживающей весь народнохозяйственный комплекс страны, но и глубокой асимметричности экономики и социальной сферы. Отрасли современной промышленности и этноэкономика развивались практически независимо друг от друга. Почти единственной формой воспроизводства экономики стала этническая миграция.

В то же время экономика макрорегиона оказалась однородной по своим основным секторам (отрасли АПК, машиностроение, стройиндустрия, химия, лесная и пищевая промышленность), что не стимулировало развитие внутрирегионального обмена, поддерживающего, за исключением ряда производств, некоторую замкнутость хозяйств отдельных территорий.

Главная проблема в Южном федеральном округе - вовлечение региона в общероссийский конкурентный рынок, органичная модернизация обширного традиционного сектора экономики, основывающегося на индивидуальных мелкотоварных и натуральных формах хозяйствования, вовлечение потенциала этноэкономики в современную корпоративную экономику14.

14 Юг России на рубеже III тысячелетия: территория, ресурсы, проблемы, приоритеты / Под ред. А. Г. Дружинина, Ю. С. Колесникова. Ростов-на-Дону.: Изд-во РГУ, 2000. С. 294.

Управленческий фактор. До образования федеральных округов на территории Юга России функционировали различные отраслевые структуры управления: Северо-Кавказский военный округ, железная дорога, Научный центр высшей школы, таможенное управление и другие, с центрами в различных городах. Вследствие этого образовался своеобразный «каркас» управления, стягивающий отдельные субъекты Юга России и придававший им определенную целостность. С образованием полномочного представительства президента РФ в Южном федеральном округе появился орган управления, функционирование которого охватывает всю территорию Юга России.

Таким образом, на современном этапе преждевременно констатировать создание единых народнохозяйственных территориальных комплексов в границах российских макрорегионов. Примером может служить слабо интегрированная хозяйственная система Южного федерального округа, объединяющая экономики расположенных на ее территории субъектов Федерации с сопредельными границами.

Наряду со стабильными регионами в экономическом пространстве округа функционируют регионы бедствия, которые являются финансово несостоятельными и создают угрозу безопасности соседей. Достаточно высока агрессивность и нестабильность приграничного окружения, что накладывает дополнительную ответственность на выбор параметров и направлений стратегии внутренней консолидации России.

Такие различия в большинстве своем обладают значительной инерцией, что накладывает серьезный отпечаток на скорость осуществляемых преобразований, а также на возможности синхронного проведения позитивных реформ в различных регионах. В основе межрегиональных различий лежат либо политические приоритеты центральных властей, либо неспособность последних добиться повышения жизненных стандартов в неблагополучных регионах.

Следовательно, необходим стратегический подход к процессу интеграции этих конгломератов в гармоничные территориальные системы хозяйства15.

15 Иншаков О. В. О стратегии развития Южного макрорегиона России: (Методологические и методические проблемы формирования). Волгоград: Издательство ВолГУ, 2003. С. 4-16.