Генезис надзорного производства по делам об административных правонарушениях в России

УДК 342.9

ГЕНЕЗИС НАДЗОРНОГО ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В РОССИИ

А. Ю. Петров, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного

и административного права ЮУрГУ

И. Н. Князева, соискатель кафедры конституционного и административного

права ЮУрГУ, судья Челябинского областного суда

В статье рассматривается эволюция законодательства о надзорном производстве по делам об административных правонарушениях, определяются основные этапы его развития в СССР и Российской Федерации.

Ключевые слова: законодательство, административные правонарушения, надзорное производство.

Обособление надзорного производства по делам об административных правонарушениях, рассмотрение его в определенном отстранении от иных устоявшихся форм судопроизводства имеют объективные предпосылки, вызванные отсутствием правовой традиции и динамичным развитием административного законодательства лишь в последнее десятилетие1. Отсюда несовершенство, юридические шероховатости и наличие правовых пробелов и коллизий в процессуальной части административного законодательства2.

Первые правовые предпосылки формирования надзорного производства по делам об административных правонарушениях появляются с принятием Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях3. Так, в соответствии с положениями ст. 39 Основ постановление районного (городского) народного суда (народного судьи) о наложении административного взыскания являлось окончательным и обжалованию в порядке производства по делам об административных правонарушениях не подлежало, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Союза ССР и союзных республик. Однако постановление по делу об административном правонарушении и решение по жалобе могли быть опротестованы прокурором. Принесение прокурором протеста приостанавливало исполнение постановления до рассмотрения протеста4.

Следующим шагом на пути становления надзорного производства по делам об административных правонарушениях явилось принятие Кодекса РСФСР об административных

правонарушениях5, который в развитие Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях предусмотрел новые механизмы обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях. Например, согласно ст. 274 КоАП РСФСР постановление народного судьи по делам о некоторых административных правонарушениях могло быть отменено или изменено по протесту прокурора самим народным судьей, а также независимо от наличия протеста прокурора председателем вышестоящего суда. Решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении могло быть опротестовано прокурором.

Параллельно с КоАП РСФСР активно применялся Гражданский процессуальный кодекс РСФСР6, регламентировавший судебный порядок пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, в том числе производство в суде надзорной инстанции.

Положения гражданского процессуального законодательства определяли, что инициаторами надзорного производства могли выступать прокуроры и председатели судов соответствующего уровня; устанавливались процессуальный порядок надзорного производства, права и обязанности сторон судебного процесса, форма итоговых решений. Примечательно, что указанные правила распространялись как на гражданские дела, так и на дела об административных правонарушениях. Дифференциация процессуального регулирования надзорного производства на этом этапе не осуществлялась.

Важной вехой в развитии надзорного производства по делам об административных правонарушениях стала правовая позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная в Постановлении от 28 мая 1999 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 266 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан Е. А. Арбузовой, О. Б. Ко-легова, А. Д. Кутырева, Р. Т. Насибулина и

В. И. Ткачука»7, согласно которой при понимании правового смысла ст. 118 Конституции РФ следует исходить из того, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Обособление указанных видов судопроизводства вызвано тем, что различные процессуальные процедуры, обусловливаемые характером рассматриваемых дел и, следовательно, природой и значимостью применяемых санкций, имеют неодинаковые правовые последствия, в том числе связанные с порядком обжалования судебных постановлений.

В силу отсутствия должного нормативного регулирования института пересмотра в административном законодательстве Конституционный Суд РФ легализовал применение процессуальной аналогии до принятия соответствующих изменений. Иными словами, Конституционный Суд РФ определил вектор развития института пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, в том числе надзорного производства, исключительно в рамках административного законодательства. Данные положения были учтены законодателем при комплексном пересмотре процессуального законодательства в 2002 году.

Введение в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях8 ознаменовало качественно новый этап в деле регламентации надзорного производства9. Впервые в ст. 30.11 КоАП РФ самостоятельное внимание уделялось порядку пересмотра вступивших в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов. Надзорное производство по делам об административных правонарушениях нашло свое закрепление в административном законодательстве10.

Законодательство об административных правонарушениях предусматривало, что вступившие в законную силу постановление по

делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов могли быть опротестованы прокурором. В числе субъектов, имевших право пересматривать постановление по делу об административном правонарушении и решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов, указывались председатели верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов Москвы и Санкт-Петербурга, судов автономной области и автономных округов и их заместители, Председатель Верховного Суда РФ и его заместители.

Серьезным недостатком на этом этапе стала ограниченность нормативного регулирования производства об административных правонарушениях в суде надзорной инстанции. Наличие лишь одной статьи в КоАП РФ предопределило необходимость поиска дополнительных процессуальных механизмов, способных удовлетворить правоприменительную практику. Суды вынуждены были руководствоваться разъяснениями, содержащимися в п. 34 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (в редакции, действовавшей до . 10 июня 2010 г.)11, определениями Конституционного Суда РФ, в том числе Определением от 4 апреля 2006 г. № 113-0 «По жалобе гражданина Овчинникова Виктора Александровича на нарушение его конституционных прав ч. 3 ст. 30.11 Кодекса РФ об административных правонарушениях»12, Определением от 12 мая 2005 г. № 145-0 «По жалобе гражданина Андреева Николая Ивановича на нарушение его конституционных прав ч. 3 ст. 30.11 Кодекса РФ об административных правонарушениях»13, Определением от 12 апреля 2005 г. № 13-0 «По жалобе гражданина Маслова Александра Ивановича на нарушение его конституционных прав ч. 1, 2 и 3 ст. 30.11 Кодекса РФ об административных правонарушениях»14, Определением от 22 апреля 2004 г. № 159-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Лопуховского Олега Анатольевича на нарушение его конституционных прав ч. 1 и 2 ст. 30.11 Кодекса РФ об административных правонарушениях»15, правовой позицией Конституционного Суда РФ, высказанной по другим отраслям процессуального права, решениями Европейского суда по правам человека.

Проблемы и вопросы конституционного и административного права

Безусловно, разъяснения п. 34 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 вносили значительную ясность в правоприменительную практику, в том числе относительно субъектов обжалования, формы процессуальных документов, принимаемых председателями или заместителями председателей соответствующих судов, процессуального порядка рассмотрения жалоб и протестов на вступившие в законную силу постановления и решения по делам об административных правонарушениях.

Конституционный Суд РФ в вышеуказанных определениях от 12 мая 2005 г. № 145-0 и от 12 апреля 2005 г. № 113-0 обратил внимание на осуществление административного судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон, обязанность суда надзорной инстанции известить лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о факте принесения протеста прокурора, предоставить возможность ознакомиться с протестом и привести свои возражения на него.

На тех же принципах состязательности и равноправия сторон основано определение от 4 апреля 2006 г. № 113-0, согласно которому ч. 3 ст. 30.11 КоАП РФ предполагает обязанность суда надзорной инстанции известить лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, не только о факте принесения протеста прокурора, но и о факте подачи надзорной жалобы потерпевшим, а также предоставить возможность ознакомиться с жалобой и привести свои возражения на нее.

В указанном выше определении Конституционным Судом РФ также сделан вывод о допустимости применения по аналогии процессуальных норм в делах об административных правонарушениях и возможности восполнения пробелов, возникающих в правовом регулировании надзорного производства в судах общей юрисдикции, на основании процессуальной аналогии норм гл. 36 Арбитражного процессуального кодекса РФ, регламентирующей производство по пересмотру судебных актов арбитражных судов в порядке надзора, с учетом особенностей разрешаемых вопросов и общих принципов судопроизводства, поскольку КоАП РФ не регламентирует пределы и основания проверки, конкретные полномочия председателя соответствующего суда, сроки для обжалования (опротестования) вступившего в законную силу судебного

акта и порядок рассмотрения жалобы (протеста) в суде надзорной инстанции16.

С учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ в 2008 году в КоАП РФ были внесены существенные дополнения, направленные на более детальную регламентацию производства в суде надзорной инстанции в рамках административного законодательства17. Для федерального законодателя стало очевидным, что положения ст. 30.11 КоАП РФ явно не охватывают всю процедуру, необходимую для надзорного производства.

В существовавшей ранее ст. 30.11 КоАП РФ термин «надзор» не применялся по отношению к пересмотру постановлений по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции, была только ссылка, что вступившие в законную силу постановление и решения по результатам рассмотрения жалоб могли быть пересмотрены в порядке надзора Высшим Арбитражным Судом РФ в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

АПК РФ предусматривает отличные от содержащихся в КоАП РФ правила пересмотра дел об административных правонарушениях. При осуществлении правосудия на стадии пересмотра дел об административных правонарушениях арбитражные суды руководствуются нормами АПК РФ, как и по другим спорам, отнесенным к его подведомственности.

Судьи судов общей юрисдикции, которые при пересмотре дел об административных правонарушениях руководствуются процессуальными нормами КоАП РФ, были поставлены перед необходимостью руководствоваться аналогией права, правовыми позициями Конституционного Суда РФ, разъяснениями Верховного Суда РФ. После дополнения гл. 30 КоАП РФ ст. 30.12-30.19 такая необходимость в основном исчезла.

Во-первых, что представляется немаловажным, появился термин «надзор», существующий в других процессуальных законах -УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ.

Во-вторых, уточнены участники процесса, имеющие право на подачу жалобы (протеста); прямо определена возможность пересмотра вступивших в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов в порядке надзора окружными (флотскими) военными судами и Военной коллегией Верховного Суда РФ; введены требования к содержанию жалобы,

протеста, а также к содержанию самого постановления; определен круг обжалуемых актов; установлены основания отмены или изменения постановлений и решений. Так, в ст. 30.12 Ко АП РФ указаны лица, которые вправе обжаловать в порядке надзора вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов. Таковыми в силу ч. 1 ст. 30.12 Ко-АП РФ являются лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (ст. 25.1 Ко АП РФ); потерпевший (ст. 25.2 Ко АП РФ); законные представители физического лица (ст. 25.3 КоАП РФ); законные представители юридического лица (ст. 25.4 КоАП РФ); защитник лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и представитель потерпевшего (ст. 25.5 КоАП РФ).

В целом следует отметить, что законодательство об административных правонарушениях в части регламентации судебных процедур пересмотра вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов находится в постоянном обновлении, а федеральный законодатель старается учитывать существующие направления развития процессуального законодательства в РФ и адекватно отражать наиболее оптимальные процессуальные элементы в КоАП РФ18.

1 В XXI веке законодательство об административной ответственности бурно развивается. Был принят новый Кодекс РФ об административных правонарушениях. С

1 июля 2002 г. в него внесено более 120 поправок. См.: Бахрах Д. Н. Юридическая ответственность по административному праву // Административное право и процесс. 2010. №1. С. 3.

2 Обращает на себя внимание тот факт, что до сих пор не удалось преодолеть определенные разногласия в пози-

циях двух Кодексов - КоАП РФ и Арбитражного про-

цессуального кодекса РФ, касающиеся порядка рас-

смотрения дел об административных правонарушениях. В научной литературе эти разногласия активно обсуждались, даже Конституционный Суд РФ рекомендовал сблизить позиции этих кодексов по вопросам рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях. См.: Салищева Н. Г. О некоторых тенденциях развития законодательства об административной ответственности в России в современный период // Административное право и процесс. 2009. № 5. С. 8.

3 Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 44. Ст. 909.

4 О научных предпосылках кодификации советского административного законодательства см.: Петров Г. И. Задачи кодификации советского права // Советское государство и право. 1958. № 6. С. 21-30; Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961; Якуба О. М. Административная ответственность. М., 1972; Галаган И. А. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1970.

5 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. № 27. Ст. 909.

6 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. № 24. Ст. 407.

7 СЗ РФ. 1999. № 23. Ст. 2890.

8 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

9 См.: Гречкина О. В. Производство по делам об административных правонарушениях в структуре административного процесса // Актуальные вопросы администра-тивно-правового регулирования в современной России: материалы Международной научно-практической конференции / отв. ред. А. С. Дугенец, В. И. Майоров. М., 2008. С. 169-174.

10 Как считает М. Л. Поздняков, введение надзорной стадии в административное производство явилось следствием того, что в создающейся отрасли административного процесса были механически воспроизведены традиционные стадии отечественного судопроизводства. См.: Поздняков М. Л. К вопросу о целесообразности надзорной стадии в административном судопроизводстве // Административное право и процесс. 2009. № 3. С. 22.

11 Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2005. № 6.

12 СЗ РФ. 2006. № 27. Ст. 2971.

13 СПС «КонсультантПлюс».

14 СЗ РФ. 2005. № 22. Ст. 2195.

’5 СПС «КонсультантПлюс».

16 Подробнее см.: Князева И. Н. Проблемы применения судами положений ст. 30.11 Кодекса об административных правонарушениях РФ // Полицейское право. 2007. № 2 (10). С. 111-112; Шатов С. А. О некоторых проблемах пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях // Российская юстиция. 2008. № 7. С. 34-36; Шалыгин Б. О некоторых проблемах защиты прав граждан в сфере административных правонарушений и обжалования решений по ним // Административное право. 2008. № 1. С. 61-79; Хазанов С. Д. Общая характеристика стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях // Журнал российского права. 2004. № 10. С. 69-80.

17 Федеральный закон от 3 декабря 2008 г. № 240-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2008. № 49. Ст. 5738.

18 Ярким подтверждением динамичности законодательства о надзорном производстве по делам об административных правонарушениях является принятие Федерального закона от 23 декабря 2010 г. № 381:ФЭ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2010. № 52 (ч. 1). Ст. 6996.

Статья поступила в редакцию 16 февраля 2011 г.