Испанская модель местного самоуправления: опыт для России

I.L. Prokhorenko The Spanish Model of Local Government: the Experience for Russia

The stages and lines of the local government reform during the period of democratic changes in Spain after Franco's death are revealed. The general analysis of the local government system of Spain in the context of the state and territorial structure of the country is given.

Key words and word-combinations: local government, municipal bodies, municipal electoral systems, municipalities funding.

Показаны этапы и направления реформы местного самоуправления в период демократических перемен в Испании после смерти Франко. Дан общий анализ системы местного самоуправления Испании в контексте государственно-территориального устройства страны.

Ключевые слова и словосочетания: местное самоуправление, муниципальные органы, муниципальные избирательные системы, финансирование муниципалитетов.

УДК 352/353:342.25

И.Л. Прохоренко

ИСПАНСКАЯ МОДЕЛЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ОПЫТ ДЛЯ РОССИИ

отличие от федеративной по форме государственного устройства России, Испания является разновидностью регионального государства, для которого характерно сочетание унитарных и федеративных черт. В Испании установлена континентальная модель управления на местах, которой присущи сочетание местного самоуправления и государственного (в форме контрольных органов) управления, выборности и назначаемости должностных лиц, иерархии и ограниченной автономии местных сообществ.

После краха режима Франко Конституция Испании 1978 г. предоставила провинциям, имеющим территориальную, историческую, культурную и экономическую общность, право получить самоуправление. В итоге, соответственно прежнему делению страны на провинции и исторические области, было образовано 17 автономных сообществ (регионов), после чего Королевство стали называть «государством автономий». Конституция страны гарантирует автономию и местным сообществам - муниципалитетам и провинциям. Оно предоставляет им всю полноту прав юридического лица.

Испания поделена на 50 провинций (47 -на полуострове, 3 - на островах). С принятием Конституции 1978 г. место провинции в территориальном управлении государства изменилось. С одной стороны, были сформированы, начали функционировать и развиваться институты регионального управления, с другой - в структуре местной власти возросли роль и значение муниципалитетов.

2011 • ВЕСТНИК ПАГС 37

Муниципалитеты (их около 8 тыс.) являются первичным звеном территориального устройства. Численность населения в них составляет от нескольких жителей (около 84% муниципалитетов насчитывают менее 5 тыс. чел., а 60% -менее 1 тыс. чел.) до более 3 млн человек (6 городов перешагнули полумиллионный рубеж, а население еще 60 городов достигло 100 тыс. жителей). Существуют надмуниципальные территориальные образования - комарки и манкому-нидады - в границах регионов. Особый статус имеют столичные округа. Организацию и финансирование местного управления Наварры и Страны Басков устанавливает форальный режим, регулирующий их отношения с центром на основе соглашений по типу старинных средневековых вольностей фуэро. В отношении остальных провинций и муниципалитетов действует общий режим.

Важной вехой стал Закон 1985 г. о регулировании основ режима местного управления [1]. В его текст были внесены изменения и дополнения в 1999 г. [2] и в 2003 г. [3]. Реформа проходила при взаимодействии центра с автономными сообществами, которые институционально оформились ко второй половине 1980-х годов и приняли свои статуты.

Разграничение предметов ведения, полномочий и функций центральной, региональной и местной властей представляет собой непрерывный, постоянно развивающийся процесс, цель которого - достичь согласования интересов. После вступления Испании в 1986 г. в Европейский союз и подписания ею Европейской хартии местного самоуправления европейская интеграция становится важным фактором этого процесса.

Закон 2003 г. дополнил базовый Закон о регулировании основ режима местного управления новым разделом о режиме организации крупных городов. К ним относятся муниципалитеты с населением свыше 250 тыс. человек; столицы провинций, чье население превышает 175 тыс. жителей; столицы провинций, автономных сообществ или места нахождения автономных институтов и учреждений; муниципалитеты с населением свыше 75 тыс. человек, имеющие особую экономическую, социальную, историческую или культурную значимость.

В отличие от регионов, обладающих административными и законодательными полномочиями, местные сообщества Испании располагают лишь административными полномочиями. Объем компетенций местных властей напрямую зависит от численности населения муниципалитета (пороговыми величинами выступают следующие цифры: до 5 тыс., до 20 тыс. и свыше 50 тыс. жителей). Чтобы система местного управления отвечала современным требованиям, было решено разделить стратегические, наиболее важные политические и нормо-творческие функции местной власти, с одной стороны, и исполнительно-административные - с другой. Для открытого и конструктивного обсуждения и контроля совещательным и контролирующим органом местной власти становится пленум - орган политического представительства граждан муниципалитета, в состав которого входят выборные советники во главе с председателем -алькальдом (мэром).

Советников выбирают путем прямых выборов по пропорциональной системе (по партийным спискам) с использованием формулы д'Ондта. Партиям следует набрать 5% голосов избирателей, чтобы получить места в органах местного само-

38 2011 • ВЕСТНИК ПАГС

управления. Количество избираемых советников зависит от численности населения. Муниципалитеты с населением до 250 жителей избирают 5 советников, от 251 до 1 тыс. - 7, от 1 до 2 тыс. - 9, от 2 до 5 тыс. - 11, от 5 до 10 тыс. - 13, от 10 до 20 тыс. - 17, от 20 до 50 тыс. - 21, от 50 до 100 тыс. - 25. В крупных муниципалитетах число советников возрастает на единицу с каждыми 100 тыс. жителей. Несколько иные цифры существуют в отношении выборов советников территорий Канарских островов. В случае смерти лица, избранного на пост советника, неспособности и отказа советника исполнять свои обязанности, его место передают другому кандидату, следующему за ним в партийном списке.

Запрещено выдвигать кандидатами лиц, которые являются прямыми или опосредованными должниками органа местного самоуправления и в отношении которых вынесено судебное решение; адвокатов и прокуроров, представляющих в суде конфликтующую с органом местного самоуправления сторону; руководителей служб, должностных лиц или служащих местной администрации; директоров провинциальных и местных сберегательных касс; подрядчиков или субподрядчиков по контрактам, чье полное или частичное финансирование возложено на орган местного самоуправления или подчиненное ему учреждение. Выборы алькальда не являются прямыми: его выбирают советники из своего числа абсолютным большинством голосов. Если никто из кандидатов не набрал необходимого числа голосов, алькальдом становится кандидат, возглавивший партийный список победившей на местных выборах партии.

Закон предусматривает смещение с поста алькальда в результате вынесения вотума недоверия абсолютным большинством голосов от списочного числа советников. В свою очередь, алькальд вправе поставить перед пленумом вопрос о доверии себе.

Главными политическими функциями пленума являются контроль и инспектирование муниципальных органов, голосование по вопросу о вотуме доверия / недоверия председателю. Среди законодательных функций пленума -утверждение обязательных нормативных документов и внесение в них изменений и дополнений. Это положения о пленуме муниципалитета, общественном совете города, комиссии по рассмотрению жалоб и предложений, дополнительных органах и процедурном порядке участия граждан, разделении муниципалитета на районы, определении и регулировании работы районных органов, полномочиях органов представительства и участия граждан в деле определения организации и полномочий исполнительных органов муниципальной администрации.

В компетенции пленума оказалось и утверждение документов, имеющих институциональное и стратегическое значение в управлении муниципалитетом. Они касаются прежде всего участия в надмуниципальных образованиях; порядка создания, функционирования и упразднения территориальных образований субмуниципального уровня; разграничения и изменения границ муниципалитета, изменения столицы муниципалитета, его названия и символов; принятия бюджета. Пленум также определяет формы управления муниципальными службами и режим трудового вознаграждения для членов пленума, его генерального секретаря, который назначается на конкурсной основе из числа

2011 • ВЕСТНИК ПАГС 39

служащих государственной администрации, алькальда, членов совета местного управления и руководящих работников муниципальных органов. Именно пленум выносит конфликты полномочий для их решения в другие местные учреждения или перед иными органами государственной администрации.

При пленуме работают комиссии. На них возложены подготовительная, распорядительная и контрольная функции. Система комиссий позволяет осуществлять разделение труда между членами пленума и советниками, а также представляет собой механизм контроля над деятельностью муниципальных чиновников. В состав комиссий входят представители победивших на местных выборах партий пропорционально числу избранных от партии депутатов, которые не обязательно являются советниками. Создание счетной комиссии, а также комиссии по рассмотрению жалоб и предложений для обеспечения участия в местном самоуправлении граждан и защиты их интересов является обязательным.

Алькальд наделен правом высшего представительства муниципалитета, обладая исполнительными полномочиями для руководства управлением и администрацией муниципалитета, несет ответственность за управление муниципалитетом перед пленумом и гражданами. Он созывает и ведет в качестве председателя заседания пленума и совета местного управления, разрешая ситуации, при которых подано одинаковое количество голосов, с помощью решающего голоса; назначает и освобождает от должности своих заместителей и председателей районных советов. Руководя муниципальными службами и контролируя их деятельность, алькальд издает приказы, распоряжения и инструкции. В его подчинении находятся муниципальные администрация и полиция. Именно он осуществляет экономическую деятельность, распоряжаясь расходной частью бюджета.

Значительными функциями наделены коллегиальные исполнительные органы - советы (хунты) местного управления в муниципалитетах и провинциях. До трети численности советов, исключая алькальда, могут составлять лица, не являющиеся выборными советниками, а представляющие собой профессионалов-управленцев. Алькальд вправе назначать и освобождать от должности членов совета.

Некоторые эксперты полагают, что именно недостатки пропорциональной системы объясняют непосредственную зависимость выдвижения депутатов от позиций партийного аппарата, бюрократии, которая может, руководствуясь своими узкогрупповыми интересами, включать в партийные списки непопулярных людей. Однако возможность такого рода действий зависит от характера внутрипартийных отношений. В партиях с развитой внутрипартийной демократией она минимальна.

В полномочия совета входит утверждение проектов распоряжений и положений. В их числе документы, составляющие основной корпус местных законов, за исключением нормативов, регулирующих работу пленума и его комиссий. На рассмотрение совета выносятся проект бюджета, проекты и планы муниципального строительства и благоустройства, планы управления муниципальным хозяйством и проекты муниципального строительства. На совет возложены также выдача лицензий; заключение договоров и выдача концессий; дея-

40 2011 • ВЕСТНИК ПАГС

тельность по управлению, приобретению и отчуждению имущества; осуществление хозяйственной деятельности; выдача разрешений и распоряжений в сфере расходования средств, а также работа с кадрами.

Закон позволяет алькальду передавать совету часть своих полномочий в сфере руководства и контроля над деятельностью муниципальных служб. Аналогичным образом совет наделен правом делегировать различные полномочия заместителям алькальда, членам совета, должностным лицам местной администрации. В отличие от заседаний пленума, заседания совета являются закрытыми - на сферу его деятельности распространяется принцип коммерческой тайны.

Анализ распределения властных полномочий в организационной структуре органов на местах позволяет говорить о существовании в Испании смешанной модели по аналогии с соответствующими формами государственного правления - парламентской и президентской. Исполнительная и представительная власть четко не разделены: алькальд является председателем пленума с правом решающего голоса, хотя и не обладает правом вето на решения представительного органа местной власти. Это позволяет избежать противостояния вплоть до политической оппозиции между алькальдом и пленумом, как это случается в странах с классической президентской моделью организации местного самоуправления.

Функции исполнительной власти распределены между алькальдом и коллегиальным исполнительным органом - советом. Избираемый советниками алькальд несет индивидуальную ответственность за руководство муниципалитетом и подотчетен пленуму, который может вынести ему вотум недоверия. В итоге не происходит избыточной концентрации управленческих полномочий в руках одного лица, а значит, единоличного руководства местной администрацией, что оказывается особенно важным для страны с давними традициями каудильизма (почтение перед личностью предводителя, каудильо).

Некоторые эксперты полагают, что именно недостатки пропорциональной системы объясняют непосредственную зависимость выдвижения депутатов от позиций партийного аппарата, бюрократии, которая может, руководствуясь своими узкогрупповыми интересами, включать в партийные списки непопулярных людей. Однако возможность такого рода действий зависит от характера внутрипартийных отношений. В партиях с развитой внутрипартийной демократией она минимальна.

Одним из главных направлений реформы местного самоуправления стали меры по децентрализации и усилению участия граждан в данной сфере, что затрагивает сущностную структуру общества и способность его членов к коллективному действию.

Закон о регулировании основы местного управления в редакции 2003 г. предусматривает меры по снижению степени концентрации административной деятельности в сфере муниципального управления. Этот пример может оказаться полезен для России. Территориальная децентрализация достигла субмуниципального уровня для больших городов: внутри муниципалитетов создаются районы как территориальные единицы, наделенные органами управления в целях поощрения и развития участия граждан в управлении делами муници-

2011 • ВЕСТНИК ПАГС

палитета. Закон обязывает муниципальные власти определять в виде нормативов минимальный процент бюджетных средств, которыми должны распоряжаться районы в совокупности. Разделение на районы обладает несомненными достоинствами практического и демократического характера, но порождает проблему координации действий различных местных органов и поддержания определенного равенства (прежде всего в финансовой сфере) между районами с неодинаковыми источниками самофинансирования.

Предусмотрено создание общественного совета города, куда входят представители наиболее значительных экономических, общественных, профессиональных организаций и объединений жителей. Жители муниципалитетов, обладающие активным избирательным правом, получили право законодательного предложения - народной инициативы. В муниципалитетах с числом населения менее 5 тыс. человек для этого требуется 20% подписей от общего количества жителей, от 5 до 20 тыс. жителей - 15%, свыше 20 тыс. - 10%.

В то же время передача административных рычагов локальной автономии не является автоматическим решением проблемы представительной демократии. Сообщество представляет собой не просто территорию, а пространство как организованную территорию, где проживает группа лиц, функционируют институты, формируется совокупность взаимодействующих интересов, а значит, складываются условия и обстоятельства для возникновения естественных конфликтов как между территориальными единицами и центром, так и между самими территориальными единицами.

В целях организации административного контроля центра над местными властями, постоянного и эффективного взаимодействия между ними была создана Национальная комиссия местной администрации под председательством главы министерства территориальной политики (до недавнего времени - министерства государственной администрации). Комиссия состоит поровну из представителей местных территориальных образований и государственных служащих.

Для взаимодействия территориальных образований различного типа - городских и сельских муниципалитетов и провинций - между собой, а также с центральными и региональными властями в 1981 г. была учреждена Испанская федерация муниципалитетов и провинций, объединившая около 7 тыс. муниципалитетов. Ее председатель наделен полномочиями члена пленума Национальной комиссии местной администрации с правом решающего голоса. На региональном уровне функционируют ассоциации местных территориальных образований, в той или иной форме связанные с Федерацией. На международной арене Федерация выступает в качестве испанской секции Совета муниципалитетов и регионов Европы, а штаб-квартира Федерации является официальной резиденцией Иберо-американской организации межмуниципального сотрудничества.

Нельзя обойти стороной вопрос об эффективности местного самоуправления в сфере экономики, о влиянии проводимой местными властями политики расходов и налогообложения на макроэкономическую политику государства. На органы местного самоуправления возложены следующие экономические функ-

42 2011 • ВЕСТНИК ПАГС

ции: размещение ресурсов, включая деятельность естественных монополий -служб водоснабжения и канализации, коммунальных служб, торговых организаций, служб недвижимости (например, предоставление жилья надлежащих стандартов), что требует прямого вмешательства или регулирования со стороны местных органов; распределение и перераспределение доходов через налоги и субсидии; регулирование как выполнения на местах регулирующих функций центрального правительства (примером здесь может служить политика в области землепользования, урбанизации, экологии); стабилизация. Проблема успешной экономической деятельности на местах, в том числе и в плане энергоэффективности и энергосбережения, особенно важна для России, где дополнительную сложность представляют суровые зимы, а значит, долгий отопительный сезон и трудоемкая уборка снега.

Предполагается, что местные органы управления имеют больше возможностей для нововведений и экспериментов при поиске собственных путей решений тех или иных проблем. Ошибки местного масштаба, масштабы и издержки возможных экспериментов в финансово-экономической сфере менее опасны, чем ошибки, совершаемые центральным правительством. В Испании доля местных органов управления в структуре общественных расходов (13-14%) соответствует аналогичным показателям в других странах Евросоюза, например в Германии, которую считают образцом федеративного государства с устоявшимися традициями местного самоуправления [4, с. 9], а также России (18% консолидированного бюджета [5]).

Итогом процессов децентрализации в государствах - членах ЕС стало смещение доли расходов на субнациональный уровень, а значит, повысилась ответственность местных властей за проводимую ими финансовую и социально-экономическую политику в соответствии с передаваемыми им центральной властью полномочиями и функциями.

Закон о регулировании основ режима местного управления в последней редакции перечисляет основные принципы финансово-экономической деятельности местной власти (ст. 133). Прежде всего это выполнение задачи обеспечения бюджетной стабильности, что отвечает положениям Генерального закона 2001 г. о бюджетной стабильности. Определение степени выполнения этой задачи на этапе принятия, а затем подведения результатов исполнения осуществляется согласно требованиям Европейской системы национальных и региональных форм учета и отчетности и предполагает отсутствие финансового дефицита.

Выделение средств в соответствии с принципами действенности и эффективности должно согласовываться с определением и выполнением поставленных задач. Это особенно важно в связи с тем, что финансовая задолженность стала одной из главных проблем местной власти, которую невозможно решить без участия центра. В этом смысле эффективными оказались меры государства по введению лимитов и ограничений на проведение кредитно-денежных операций муниципалитетами и провинциями; обязательное разрешение министерства экономики и финансов соответствующего региона на взятие долгосрочного кредита местными властями; налаживание механизмов контроля, инспек-

2011 • ВЕСТНИК ПАГС

тирования и обмена информацией с участием министерства, Центробанка страны, Банка местного кредитования и автономных сообществ.

Принцип отделения функций бухгалтерского учета и проверки от управления финансово-экономической деятельностью означает завершение существования традиционной модели, когда бухгалтерский учет и проверка были совмещены. С 2003 г. документы, акты и досье муниципальной администрации и всех подчиняющихся ей учреждений и организаций подлежат не только внутреннему контролю, но и проверке со стороны генеральной муниципальной инспекции, не зависящей от муниципальных органов и учреждений. Ее руководитель назначается государством из числа чиновников местной администрации. К сожалению, в случае с Россией подобные институты финансового контроля созданы лишь в трети муниципальных образований [5].

Сложность организации налогового управления на местном уровне связана напрямую с усложнением самой этой сферы деятельности и ее значением для муниципалитетов, особенно с большой численностью населения. Это не просто составление списков и баз данных налогоплательщиков и управление ими, сбор налогов, налоговая инспекция, а также оформление и вынесение решений по делам о наложении налоговых санкций, контроль и упорядочение исполнения доходной части бюджета в части налоговых поступлений. Необходимо выстроить единое комплексное оперативное и эффективное управление муниципальной налоговой системой, поскольку налоги и различные сборы составляют основной источник доходов местных органов (налог на имущество (движимое и недвижимое), различные косвенные налоги).

Испанский опыт местного управления и самоуправления показывает, что требуются дальнейшие шаги по реформированию указанной сферы, особенно в контексте реформы статутов автономных сообществ и модели финансирования регионов.

Реформа по децентрализации власти в современной Испании реализуется вот уже более четверти века. Испанский опыт может представлять несомненный интерес для России. Несколько проблем, которые можно решить лишь в более широком общегосударственном контексте, привлекают особое внимание. Среди них - финансовая задолженность местных территориальных образований, коррупция на местном уровне, проблема защиты окружающей среды.

1. Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local // BoletHn oficial del Estado. 1985. № 80. P.8945-8964.

2. Ley de modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local // Boletín oficial del Estado. 1999. № 96. P. 14928-14936.

3. Ley de medidas para la modernización del gobierno local // B oletHn oficial del Estado. 2003. № 301. P.44771-44791.

4. Pérez González D., Cantareo Prieto D. Descentralización fiscal y crecimiento económico de las regiones españoles // Papeles de Trabajo del Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, 2006. № 5.

5. Стенографический отчет о заседании в Кремле Совета по развитию местного самоуправления 5 октября 2010 г. URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/9147

Библиографический список

2011 • ВЕСТНИК ПАГС