Ответственность субъектов законотворческой деятельности: дискуссионные вопросы

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

Т.В. Милушева

Милушева Татьяна Владимировна — доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой гражданского права и процесса Поволжского института управления им. ПА. Столыпина — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Ответственность субъектов законотворческой деятельности:

дискуссионные вопросы*

Юридическая ответственность субъектов власти, будучи важнейшей правовой ценностью, создает дополнительные сдержки и противовесы власти; служит формой ее самоограничения в условиях правового государственного строя.

Ответственность властных субъектов обусловлена как объективными, так и субъективными предпосылками. Объективные предпосылки возникают из факта бытия и функционирования государства как организации политической власти. Субъективными предпосылками социальной ответственности являются понимание государственными деятелями своего социального предназначения, осознание профессионального долга, обязанности осуществлять свою деятельность, как в интересах отдельной личности, так и общества в целом. Содержание ответственности обусловлено целями и назначением государства, вытекает из обязанности признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, а также права обладания властными полномочиями и необходимыми ресурсами для реализации этой обязанности1.

Не секрет, что в сфере функционирования законодательной власти ответственность приобретает особый характер, поскольку здесь многие поступки и действия порождают глубокие социальные последствия. Так, негативные последствия в сфере законотворчества способны нанести колоссальный ущерб обществу, поскольку выражаются в широкомасштабном массовом нарушении прав и свобод человека и гражданина. Ситуация усугубляется длительностью (учитывая консервативность законотворческой деятельности) отрицательного воздействия на общественные отношения.

Вопрос об установлении мер юридической ответственности властных субъектов в отношении самих себя является весьма деликатным и лежит в сфере взаимодействия политики, права и морали. Однако радует то, что идею о необходимости введения ответственности депутатов за неэффективное законотворчество высказал 20 июня 2008 года представитель власти — заместитель председателя Совета Федерации А. Торшин на презентации доклада «О состоянии законодательства в Российской Федерации»2.

На сегодняшний день вопросы ответственности субъектов законотворческой деятельности недостаточно разработаны в науке и не урегулированы в законодательстве. В теоретическом осмыслении нуждаются вопросы об объеме полномочий законодателя, границах его правовой связанности, пределах правотворческой деятельности.

Сложность исследования означенных вопросов обусловлена, на наш взгляд, спецификой законотворческой деятельности, а также особенностью самих законотворческих органов. Законотворчество, исходя из этимологии слова, в буквальном смысле означает творение, делание закона. Данная деятельность, безусловно, носит творческий характер, напрямую связана с уровнем правового сознания соответствующих субъектов, широтой их мировоззрения, моральными установками, осознанием своей миссии как творцов правил поведения для многих людей. С.Н. Братусь писал: «процесс формирования юридических норм немыслим вне психологических актов воли живых людей, предлагающих и утверждающих эти нормы. Право как совокупность юридических норм есть продукт сознательной деятельности тех представителей господствующего класса, которым принадлежат законодательные в широком смысле этого слова (то есть нормотворческие) функции»3.

Кроме того, специфика ответственности представительных органов как субъектов законотворчества заключается в трудности установления вины коллективного органа. Несмотря на то, что принятие коллективных решений считается серьезным завоеванием демократии, существует возможность спря-

* Работа выполнена при финансовой поддержке РГНФ, проект № 13-03-00352.

1 См.: Цыбулевская О.И., Милушева Т.В. Публичная власть: взаимодействие юридической и нравственной ответственности // Публичная власть: проблемы реализации и ответственности / Н.И. Матузов, А.В. Малько, В.Т. Кабы-шев и др.; под ред. Н.И. Матузова, О.И. Цыбулевской. Саратов, 2011. С. 122.

2 URL: http://content.mail.ru/ (дата обращения: 11.12.2010).

3 Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 18.

Юридическая техника. 2015. № 9

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

таться за их анонимностью, что порождает злоупотребления среди лиц, облеченных властными полномочиями. Безответственность должностных лиц, справедливо отмечает А.А. Гусейнов, нередко вуалируется моральной демагогией, которая растворяет конкретную ответственность во всеобщей вине1.

Л.А. Морозова считает, и с ней следует согласиться, что «для коллегиальных субъектов необходимо законодательно закрепить ответственность независимо от субъективного отношения к данному деянию, поскольку незаконным решением, как правило, затрагиваются интересы большинства населения, избирателей и т. д.»2. Представляется, что в связи со значительной общественной опасностью антиконституционного закона, посягающего на права и свободы населения, интересы юридических лиц, конституционно-правовая ответственность парламента может и должна наступить безотносительно к наличию или отсутствию вины лиц, составляющих депутатский корпус.

В литературе нет единого подхода к определению сущности института конституционно-правовой ответственности и критериям ее отграничения от иных видов ответственности. Некоторые авторы считают ее разновидностью политической3. Другие полагают, что конституционная ответственность объединяет в себе и политическую, и моральную4. Эта точка зрения представляется справедливой.

Дифференциация конституционно-правовой ответственности осуществляется по различным основаниям: характеру специфических санкций, применяемых к лицам, участвующим в осуществлении публичной власти5, наличию или отсутствию вины в действиях представителей органов власти6.

Следует отметить, что юридическая ответственность в сфере властеотношений рассматривается нами с широких позиций как совокупность позитивного и негативного аспектов. Не вызывает сомнений то, что деятельность субъектов публичной власти есть прежде всего ответственное правомерное поведение, выражающееся прежде всего в строгом, неукоснительном соблюдении законодательных положений, принятых самой же властью. Это возможно лишь при осознании своей социальной роли и необходимости действовать в соответствии с требованиями личности, общества и государства; постоянном самоконтроле своих действий с учетом их последствий для себя и других людей; самоотчете и самооценке на основе общественно значимых критериев; социально активной жизненной позиции. Все перечисленное составляет ядро позитивной юридической ответственности.

Исходя из двухаспектного понимания юридической ответственности основанием конституционной ответственности в позитивном смысле является вступление во власть, то есть факт приобретения специального государственно-правового статуса, возложение на субъект определенных государственно-правовых функций7, а в негативном смысле — нарушение конституционных обязанностей (конституционный деликт)8.

В сфере законотворчества деликт выражается в принятии нормативного правового акта, не соответствующего Конституции Российской Федерации, федеральным законам, региональным Конституциям и уставам. Полемичным, заслуживающим пристального внимания является вопрос о привлечении законодателя к ответственности в случае нарушения им правил законодательной техники, в частности требований к структуре правовой нормы9. На практике обнаруживается, что некоторые нормы права не снабжены механизмом ответственности. Независимо от того, что это — недоработка законодателя или сознательное нарушение правил законодательной техники, вред от таких норм огромный. Они создают видимость правового регулирования, являются благодатной почвой для безответственности, вседозволенности, произвола чиновников, в конечном счете, системной коррупции. Таким образом, ответственность за нарушение правил законодательной техники — вполне реальный инструмент воздействия на правотворческие органы. В качестве субъекта ответственности может выступать ответственный за законопроект комитет, создание которого предусмотрено Регламентом Государственной Думы10. Представляется, что практическая потребность, социальная значимость зако-

1 См.: Гусейнов А.А. Моральная демагогия как форма апологии насилия // Вопросы философии. 1995. № 5. С. 9.

2 Морозова Л.А. Выступление на заседании круглого стола // Государство и право. 2000. № 3. С. 52.

3 См.: Пискотин М.И. Политическая ответственность работника аппарата государственного управления в социалистических странах: доклад на Международной научной конференции по теме «Ответственность сотрудника государственной администрации». Варшава, 1975. С. 29.

4 См.; Боброва Н.А., Зражевская Т. Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985. С. 84.

5 Сергеев А.А. Прекращение полномочий выборных лиц публичной власти как мера юридической ответственности // Журнал российского права. 2002. № 7. С. 27.

6 Несмеянова С.Э. К вопросу о конституционной ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 4. С. 20—21.

7 См.: Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980. С. 47—48.

8 См.; Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 288.

9 См.: Колдаева Н.П. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих (круглый стол) // Государство и право. 2000. № 3. С. 31.

10 См.: Регламент Государственной Думы Российской Федерации: принят постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД (в ред. от 16.03.2012) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 16, ст. 1828; 2012. № 13, ст. 1448.

Милушева Т.В. Ответственность субъектов законотворческой деятельности...

475

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

нодательства в жизни общества, а также его современное состояние обусловливают перспективность исследований в этом направлении.

Законодательными мерами конституционной ответственности палат Российского парламента являются признание не соответствующим Конституции Российской Федерации закона, принятого Государственной Думой, либо постановления, принятого одной из палат Федерального Собрания РФ по вопросам ее ведения, отмена незаконного постановления палаты Федерального Собрания судом общей юрисдикции.

Однако вышеперечисленные меры в науке понимаются неоднозначно. Так, К.С. Малеин отмечает, что: «При отмене незаконного акта или применении мер дисциплинарной ответственности претерпевание ответственности состоит в умалении авторитета, престижа, уважения виновного органа или должностного лица, а в соответствующих случаях — и в возмещении ущерба»1.

Более обоснованной представляется позиция, согласно которой обязанности отменить неконституционный нормативный правовой акт, приостановить его действие или внести соответствующие изменения представляют собой меры защиты2. Такая обязанность для органа власти не несет в себе изначально карательного потенциала. Карательные санкции применяются лишь в случае игнорирования судебного решения. В связи с этим представляется совершенно оправданным предложение М.А. Краснова понимать отмену незаконного акта как промежуточное звено, необходимое для реализации ответственности, а не как самостоятельную санкцию3.

Ответственность в сфере правотворчества, по мнению Ж.И. Овсепян, часто связана с применением санкций не к самому органу (должностному лицу) публичной власти, издавшему закон (нормативный акт), а к закону (иному нормативному акту) как продукту, итогу правотворческой деятельности4. Вряд ли обоснованно применять понятие «санкция» к закону, однако из контекста очевидно, что в данном случае речь идет именно об обеспечительных мерах, необходимых для прекращения нарушения прав и свобод субъектов, неизбежно возникающих как следствие неконституицонного правового регулирования.

Интересной представляется точка зрения согласно который предлагает в качестве мер конституционной ответственности представительных органов: а) официальное предупреждение представительного органа о возможности роспуска, б) досрочное прекращение полномочий органа власти. Причем эти меры должны применяться последовательно и только специальной судебной инстанцией5. С этих позиций целесообразно было бы закрепить официальное предупреждение палате Федерального Собрания и досрочное прекращение ее полномочий. «Без обязательного применения промежуточной формы реагирования, — констатирует ученый, — искажается роль ответственности — на первый план в этом случае выходит ее карательный аспект, в то время как главный в механизме ответственности — аспект предупредительный»6.

В литературе исследуются основания досрочного прекращения полномочий палат Федерального Собрания РФ7. В качестве таковых называют, например: систематическое (три и более раза) грубое нарушение Конституции Российской Федерации, установленные Конституционным Судом РФ; однократное грубое нарушение Конституции РФ, явившееся причиной массового нарушения прав и свобод человека и гражданина либо нанесшее значительный вред безопасности Российской Федерации и жизнедеятельности народов, проживающих на ее территории; злоупотребление полномочиями либо принятие очевидно необоснованного решения в пределах своей компетенции, ставшее причиной массового нарушения прав и свобод субъектов и др. В целом, законодательное закрепление конституционных оснований досрочного прекращения полномочий палат парламента не противоречит Конституции РФ. Однако предложенные основания нуждаются в доработке и уточнении. Вызывает вопрос неоднозначность толкования оценочного понятия «грубое нарушение норм Конституции». Как представляется, нарушение норм Конституции само по себе уже есть основание для предупреждения палаты, его допустившей.

В литературе в качестве мер конституционной ответственности предлагается внедрение конституционных штрафов, которые бы применялись к депутатам Государственной Думы за непринятие

1 Малеин К.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985. С. 23.

2 См., например: Ведяхин В.М., Шубина Т.Б. Защита права как правовая категория // Правоведение. 1998. № 1. С. 72.

3 См.: Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. № 6. С. 50.

4 См.: Овсепян Ж.И. Критерии конституционной ответственности // Северо-Кавказский юридический вестник 2001. № 4.

5 См.: Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. № 6. С. 55.

6 См. там же.

7 См.: Сергеев А.Л. Конституционная ответственность палат Федерального Собрания Российской Федерации // Черные дыры в российском законодательстве. 2006. № 4. С. 28.

Юридическая техника. 2015. № 9

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

в установленные сроки федерального закона для обеспечения исполнения решений Конституционного Суда РФ. Решение о наложении штрафа, по ее мнению, должен выносить Верховный Суд РФ по представлению Генерального прокурора РФ после соответствующего предупреждения1.

Таким образом, краткий анализ поставленных вопросов позволяет констатировать, что конституционная ответственность в сфере законотворчества — это, с одной стороны, обусловленная нормами Конституции юридическая необходимость субъектов публичной власти надлежащим образом соблюдать и исполнять возложенные на них должностные обязанности, принимать нормативные правовые акты, соответствующие актам высшей юридической силы, с другой, — в случае нарушения конституционных норм — юридическая необходимость претерпеть неблагоприятные последствия, содержащиеся в санкции нарушаемой нормы.

К сожалению, механизм реализации конституционной ответственности на сегодняшний день работает неэффективно. Современные реалии свидетельствуют о дисфункции юридической ответственности в означенной сфере, проявляющейся в частности в декларативности принципа неотвратимости наказания в сфере конституционно-правового регулирования.

Обобщив накопленный потенциал юридической теории и практики, следует выработать меры и основания конституционно-правовой ответственности представительных органов, которые целесообразно, на наш взгляд, закрепить в Федеральном конституционном законе «О конституционной ответственности палат Федерального Собрания Российской Федерации». В то же время необходима грамотная политика государства, обеспечивающая планирование, прогнозирование, системность правотворческой деятельности, сводящая к минимуму конституционные деликты в означенной сфере.

1 См. об этом: Колосова Н.М. Оставьте неприкосновенность депутатам Государственной Думы // Независимая газета. 2000. 12 сентября.

Милушева Т.В. Ответственность субъектов законотворческой деятельности...

477