Правовые проблемы определения компетенции муниципальных образований в области муниципального права

ввоитин

Наталья Викторовна ВАСИЛЬЕВА,

кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой предпринимательского и финансового права

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ОБЛАСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

В статье проводится анализ расширения полномочий органов местного самоуправления в отношении собственных доходов, делается вывод, что органы местного самоуправления практически лишены возможности влияния на повышение пополняемости местного бюджета за счет собственных доходов и о необходимости комплексного подхода к разрешению текущих проблем. Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальные доходы, налог, сбор, субсидия, местные налоги, земельный налог, налог на имущество физических лиц, местный бюджет.

The article analyses the extension of powers of local self-government in relation to its income, is concluded, that bodies of local self-government are deprived of the ability to influence the local budget augmentable from its own revenues. Keywords: local self-government, local revenues, tax, levy, subvention, local taxes, land tax, tax to property of physical persons, local budget.

Одной из основополагающих основ местного самоуправления является его независимость от государственной власти, которая невозможна без самостоятельности в финансовой сфере. В статье 9 Европейской хартии местного самоуправления1 закреплено, что органы местного самоуправления имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Статьей 132 Конституции Российской Федерации2 определено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Главной проблемой муниципальных финансов в России является проблема пополнения доходной части местных бюджетов и ее соответствия расходам муниципальных образований. Проводимые в России налоговая и бюджетная реформы фактически привели к ослаблению собственной доходной базы местных бюджетов, при одновременном перекладывании на них значительных расходов.

1 Европейская хартия местного самоуправления. Совершена в Страсбурге 15 октября 1985 г Ратифицирована Федеральным законом 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 15. Ст. 1695.

© Н. В. В^ил^в^ 2014 2 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок от 30.12.2008 г.) //

Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 4. Ст. 445.

Финансовая самостоятельность местного самоуправления обеспечивается, прежде всего, наличием собственных доходных источников, в отношении которых органы местного самоуправления вправе по своему усмотрению определять направления их расходования. Конгресс местных и региональных властей Европы, состоявшийся в 2000 году, определил, что для обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления доля собственных доходов местных бюджетов (к которым Конгресс относит только финансовые средства, получаемые в результате принятия местными властями собственных решений) должна составлять порядка 75 %3.

В России в настоящее время этот критерий вроде бы соблюдается. Однако, необходимо заметить, что, в отличие от Европы, в России к собственным доходам бюджетов относит все зачисляемые в бюджеты налоговые и неналоговые доходы, а также безвозмездные поступления за исключением субвенций4, то есть доход признается собственным доходом муниципального бюджета вне зависимости от того, кем принимается решение о доходе. Согласно данным Министерства финансов России в общем объеме поступивших в 2012 году собственных доходов местных бюджетов налоговые и неналоговые доходы составляют 53,4%, межбюджетные трансферты (без учета субвенций) — 46,6%5. Получается, что почти половина собственных доходов местных бюджетов — это межбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджета вышестоящего уровня, выделение которых не зависит от решений органов местного самоуправления.

Какое-нибудь влияние своими решениями органы местного самоуправления могут оказать на налоговые и неналоговые доходы своих бюджетов. При этом основную долю доходов местных бюджетов составляют налоговые доходы. Так, в 2013 году доля налоговых доходов бюджета города Иркутска составила 64,8 % доходов6.

Европейской хартией местного самоуправления7 закреплено, что, по меньшей мере, часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом (часть 3 статьи 9).

В настоящее время Налоговым кодексом Российской Федерации8, устанавливающим исчерпывающий перечень налогов и сборов, предусмотрено два местных налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц. Пределы усмотрения органов местного самоуправления в отношении «собственных» налогов существенно ограничены Федерацией. Анализ действующего налогового законодательства позволяет прийти к выводу о том, что в настоящее время органы местного самоуправления осуществляют точечное регулирование местных налогов. Они обязаны ввести налог на своей террито-

Цит. По: Гулина В. В. Структура местных бюджетов нэпа и современности: уроки истории // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 11.

Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823

Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2013 года [электронный ресурс] // (дата обращения 19.11.2013 г.).

Заключение по экспертизе проекта решения Думы города «О бюджете города Иркутска на § 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» [электронный ресурс] // http://www.kspirk.ru/ ш upload/news_docs/48/byudzhet2013.pdf (дата обращения 16.11.2013 г.). -

Европейская хартия местного самоуправления. Совершена в Страсбурге 15 октября 1985 г. > Ратифицирована Федеральным законом 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законода- ^ тельства Российской Федерации. 1998. № 15. Ст. 1695. i

Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3824. мероприяти

3

4

5

6

7

8

ввоинин

рии, установив при этом, в установленных НК РФ пределах, налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налога и налоговые льготы. Причем практика местного самоуправления показывает, что количественное влияние муниципалитета на свои налоги минимально: они могут только снизить налоговые ставки и установить дополнительные налоговые льготы.

Ограничение федеральным законодательством прав органов местного самоуправления в установлении элементов местных налогов, как справедливо указывается в литературе, порождает низкий уровень заинтересованности и ответственности органов местного самоуправления за развитие налоговой базы на соответствующей территории9. В настоящее время доходность местных налогов очень мала. По данным Министерства финансов Российской Федерации в 2012 году удельный вес в налоговых доходах земельного налога составляет 13,3%, налога на имущество физических лиц — 1,7 %10. Получается, что органы местного самоуправления фактически лишены возможности использования налоговых конструкций для стимулирования и регулирования экономической деятельности в муниципальных образованиях. В связи с этим, в литературе высказывается мнение о том, что в отношении местных налогов органам местного самоуправления должны быть предоставлены более широкие полномочия по управлению элементами данных налогов, что увеличит возможность влиять на формирование своей налоговой базы, укреплять финансовую самостоятельность, проводя грамотную налоговую политику11.

На наш взгляд, увеличение полномочий местного самоуправления по определению элементов местных налогов не является выходом из сложившейся ситуации, поскольку в Российских условиях возможно развитие местного сепаратизма, что приведет, в свою очередь, к нарушению основополагающих принципов налогообложения — принципов единства экономического пространства и единства налоговой политики. Кроме того, учитывая кадровые проблемы органов местного самоуправления, можно предположить, что большинство муниципальных образований не смогут грамотно воспользоваться предоставленными возможностями.

Более того, по нашему мнению, основные проблемы низкой доходности местных налогов лежат вне рамок налогово-правовых конструкций. Налогообложение недвижимого имущества давно нуждается в серьезном реформировании. Налоги на имущество в России были введены в начале 90-х годов при отсутствии общего государственного кадастра недвижимого имущества, системы учета налогоплательщиков и объектов налогообложения, поэтому взимание имущественных налогов существенного влияния на формирование местных бюджетов оказать не может.

До сих пор не все физические лица, владельцы объектов недвижимого имущества, привлечены к уплате имущественных налогов. Это связано и с не завершением земельной реформы (до настоящего времени не все земельные участки не закреплены на праве собственности в установленном законом порядке за фактическими владельцами), и с не привлечением к уплате налога на имущество владельцев объектов незавершенного строительства. Проведенная в России так называемая дачная амнистия12 также не привела к увеличению собираемости налога на имущество физических лиц в связи с

9

Никиткова У. О. К вопросу о финансовой самостоятельности муниципальных образований // Финансы. 2012. № 7.

Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2013 года [электронный ресурс] // (дата обращения 19.11.2013 г.).

Никиткова У. О. Указ. соч.

О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества: Федеральный закон от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 27. Ст. 2881.

10

11

тем, что упрощенный порядок декларирования не предусматривает технического учета объекта недвижимого имущества, соответственно по ним не определяется инвентаризационная стоимость, являющаяся налоговой базой налога на имущество физических лиц, что в свою очередь делает невозможным их налогообложение.

Что касается иных налоговых доходов, то несомненно, что закрепление единых нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов является реальным инструментом усиления заинтересованности муниципальных образований в расширении налогооблагаемой базы. Это показывает и анализ налоговых поступлений. Традиционно основным бюджетообразующим налогом для местных бюджетов продолжает оставаться налог на доходы физических лиц, удельный вес которого в налоговых доходах местных бюджетов в 2012 году составляет 70,2 %. По данным Министерства финансов России доходы от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, составили: налог на вмененный доход — 8,2 % налоговых доходов местных бюджетов, единый сельскохозяйственный налог — 0,4 %13.

Вместе с тем, необходимо учитывать, что налоговая база по этим налогам неравномерно распределена по территории Российской Федерации. Получается, что не все муниципальные образования могут получить доходы от таких налогов. Так, поступления от налога на доходы физических лиц зависят от места учета работодателя, поскольку сумма налога, исчисленная и удержанная налоговым агентом, уплачивается в бюджет по месту учета налогового агента в налоговом органе (пункт 7 ст. 226 НК РФ). Поступления от единого налога на вмененный доход — от количества предпринимателей, ведущих отдельные виды деятельности, подпадающие под действие этого налога (розничную торговлю, перевозку пассажиров маршрутными такси и др.), изъявивших желание перейти на данную систему налогообложения.

Если обратиться к исследованию неналоговых доходов, то первое, что бросается в глаза, это их невысокая доля в собственных доходах местных бюджетов. Так, в г Иркутске в 2013 году доля неналоговых доходов составила всего 10,2 % от общего объема доходов14. В чем причины этого?

Как показывает анализ отчетных данных, основную долю неналоговых доходов муниципальных образований составляют доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности. В то же время их доходность незначительна. Низкая доходность этого вида неналогового дохода вызвана тем, что в соответствии со ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»15 в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, для осуществления отдельных государственных полномочий, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и муниципальных предприятий и учреждений, а также необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления. Получается, что у муниципальных образований просто нет «лишнего» имущества, от использования которого они могут извлекать доход.

Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоя- § нию на 1 января 2013 года [электронный ресурс] // (дата обращения: 19.11.2013 г.). о

Заключение по экспертизе проекта решения Думы города « О бюджете города Иркутска на 2013 x

год и плановый период 2014 и 2015 годов» [электронный ресурс] // http://www.kspirk.ru/upload/ >

<

х

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Феде- 1 ральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822. мероприяти

news_docs/48/byudzhet2013.pdf (дата обращения: 16.11.2013 г.).

13

14

15

ввошаин

Кроме этого, существует еще ряд взаимосвязанных проблем, препятствующих эффективной реализации полномочий органов местного самоуправления в отношении собственного имущества, вытекающих из отсутствия государственной регистрации права муниципальной собственности на объекты имущества. Это и отсутствие учета использования муниципального имущества, и слабый контроль в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом. Проверки, проводимые Контрольно-счетной палатой Иркутской области, показывают системность таких нарушений. Так, проверки ряда поселений, входящих в состав Нижнеудинского района, показали, что реестры муниципальной собственности не обеспечивают полноту учета информации о муниципальном имуществе поселения, сведения о балансовой, первоначальной и остаточной стоимости имущества не подтверждаются документально и достаточно противоречивы16.

Это приводит к отсутствию контроля за целевым использованием предоставленного в аренду муниципального имущества, высокой задолженности по арендной плате, ее списанию, как безнадежной к взысканию. В частности, по данным Контрольно-счетной палаты Иркутской области в 2011 году исполнение собственных доходов города Тулуна было существенно занижено за счет списания просроченной задолженности по аренде за земельные участки и из-за отсутствия контроля за целевым использованием земельных участков, предоставленных в аренду17.

Наряду с налоговыми и неналоговыми доходами значительную часть собственных доходов местных бюджетов составляют доходы, полученные местными бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций. Практика показывает зависимость местных бюджетов от межбюджетных трансфертов. По данным Министерства финансов Российской Федерации самая высокая доля финансовой помощи отмечается в местных бюджетах Тюменской области (80,0 %), Ненецкого автономного округа (76,5 %), Чукотского автономного округа (75,4 %), Республики Дагестан (72,7 %) и Сахалинской области (71,5 %)18.

Здесь необходимо отметить, что согласно пункту 7 статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления19 предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции, то есть по возможности не должны быть целевыми. В России же доля дотаций в составе межбюджетных трансфертов в 2012 году составила 29,5 %20. Все остальные трансферты являются целевыми.

Отчет о деятельности Контрольно-счетной палаты Иркутской области за 2011 год: постановление коллегии Контрольно-счетной палаты Иркутской области от 29 февраля 2012 г № 2(173)/2-КСП [электронный ресурс] // http://www.irksp.ru/data/annual_reports/report2011.pdf (дата обращения 22.11.2013 г.).

Отчет о деятельности Контрольно-счетной палаты Иркутской области за 2012 год: постановление коллегии Контрольно-счетной палаты Иркутской области от 30 января 2013 г. № 1(183)/1-КСП [электронный ресурс] // http://www.irksp.ru/data/annual_reports/report2012.pdf (дата обращения 22.11.2013 г.).

Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2013 года [электронный ресурс] // (дата обращения 19.11.2013 г.).

Европейская хартия местного самоуправления. Совершена в Страсбурге 15 октября 1985 г Ратифицирована Федеральным законом 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 15. Ст. 1695.

Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2013 года [электронный ресурс] // (дата обращения 19.11.2013 г.).

16

17

18

19

В связи с этим очень часто встречается ситуация отсутствия финансовых ресурсов на текущие и неотложные нужды местного самоуправления при наличии целевых доходов. Это приводит к неосуществлению необходимых расходов. Так, в Иркутской области только 20 % поселений проводят внешнюю проверку своих бюджетов21.

Проведенный анализ показал, что в настоящее время органы местного самоуправления практически лишены возможности влияния на повышение пополняемости местного бюджета за счет собственных доходов, что приводит к их зависимости от государственной власти. Провозглашенный принцип финансовой самостоятельности местного самоуправления не соблюдается. Решение выявленных проблем, на наш взгляд, не может решиться механическим расширением полномочий органов местного самоуправления в отношении собственных доходов. Необходим комплекс мероприятий (реформа поимущественного налогообложения, проведение всеобщей регистрации права муниципальной собственности, усиление контроля и учета в сфере муниципальной собственности и др.).

Отчет о деятельности Контрольно-счетной палаты Иркутской области за 2012 год: постановление коллегии Контрольно-счетной палаты Иркутской области от 30 января 2013 г. № 1(183)/1-КСП [электронный ресурс] // http://www.irksp.ru/data/annual_reports/report2012.pdf (дата обращения: 22.11.2013 г.).

21