Земельные отношения в России: проблемы, пути решения

Земельные отношения в России: проблемы, пути решения1

О.В. Киселев

член бюро правления

Российского союза промышленников и предпринимателей

Прежде всего, хотелось бы пояснить, почему именно бюро РСПП заинтересовалось проблемой обеспечения прав собственности на земельные участки под промышленными объектами. Т. к. в бюро РСПП входят представители крупнейших российских компаний, выяснилось, что эта проблема непосредственно затрагивает и их интересы.

Я разделил бы проблемы, связанные с правами собственника, на две категории -количественную и качественную или этическую. Без этой категории развитие предпринимательства и нашего общества в целом абсолютно невозможны.

Говоря о количественной категории, я имею в виду то, что, если мы выполним все новеллы Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации, а также сопутствующих ему документов, то мы фактически остановим работу промышленности в России. Более того, это повлечет череду банкротств, которые приведут к полному краху промышленности.

И это не эмоциональное восприятие ситуации. Мы располагаем конкретными фактами, свидетельствующими о том, что выполнить Земельный кодекс и дополняющие его документы в указанные сроки не представляется возможным, а, может быть, и вообще невозможно без существенного, я бы сказал катастрофического, ущерба для российской промышленности.

К этической категории я отношу вопросы взаимодействия и функционирования нашего общества. Чего мы хотим добиться

принятием законодательных актов? В какое положение мы ставим государство и предпринимателя? Строим ли мы государство по принципу Золотой орды, задачей которой являлось только собрать яссак? Или мы строим государство, которое хочет выступать партнером предпринимателей, возбудить их интерес к инвестициям, увеличению производства и на основе этого получить возрастающий налог? Является ли нормой нашей жизни постоянный обман государством хозяйствующих субъектов и граждан, или мы все-таки строим общество, отвечающее за все, что в нем происходило всего лишь 10 лет назад. И последний вопрос, на который мы постоянно пытаемся найти ответ в диалоге с государством. В нашем государстве все субъекты равны перед законом или, как говорил известный писатель, у нас кто-то равнее остальных.

Итак, мы имеем ситуацию, при которой с 1 января 2004 года для коммерческих организаций по сути отменяется право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, и они должны либо оформить арендные отношения на землю, либо выкупить ее в собственность (рисунки 1 и 2).

Хочу напомнить, что право постоянного (бессрочного) пользования являлось консенсусом между ельцинскими реформато-рами-приватизаторами первой волны и предпринимателями, которые вступили на предпринимательский путь, приняв на веру слова и действия власти.

Проблема заключается в следующем. В 1993-1994 годах (я сам был участником

1 Материалы статьи были изложены автором на парламентских слушаниях Комитета Государственной Думы по собственности «О законодательном обеспечении прав собственности на земельные участки под промышленными объектами», проходивших 31 марта 2003 года.

_У ъ

ПШЇШ Ситуация и проблемы: Право предприятия на свой участок

Рис. 1.

этих событий) нам сказали: «Рискуйте, приватизируйте, покупайте, приобретайте. Если вы приобретаете имущественный комплекс, вы приобретаете не просто здания -коробки на земле, а именно имущественный комплекс. Но, - говорили нам, - сейчас в стране такая политическая ситуация, что лучше подождать некоторое время, не пугать противостоящие нам силы, а землю

дооформить потом». Мы подождали и получили Земельный кодекс Российской Федерации, который обязывает или купить участки, на которых расположены предприятия, или взять их в аренду (рис. 3).

Я попытаюсь аргументировано показать, что цена на землю была заложена в стоимость приобретаемой собственности в период приватизации. Более того, право вла-

Ситуация и проблемы: Отмена бессрочного пользования

• При приватизации предприятия продавались с правом постоянного (бессрочного) пользования, но не безвозмездного пользования на землю. Земельный кодекс определил конечный срок «бессрочного» пользования землей

• Появление конечного срока у бессрочного пользования изменяет условия, на которых приватизировались предприятия, ущемляя права предприятий

• Лишение предприятий ранее предоставленного им права постоянного (бессрочного) пользования равно как и понуждение их к заключению договоров купли-продажи или аренды противоречит ряду статей Конституции Российской Федерации - ст. 2, ст. 18, п. 1 ст. 45, п. 3 ст. 55

Неправомерно требовать «выкупа» участка под зданием.

Необходимо дооформить права предприятий на участки под своими объектами, а не продавать их повторно

Рис. 2.

дения землей было закреплено конституционно, и мы готовы в ходе юридических дискуссий доказать, что отмена ранее представленного права бессрочного пользования противоречит Конституции Российской Федерации. Также противоречат Конституции требование заключать какие-либо гражданские договоры и требование арендовать участок или выкупить его. Очевидно, что неправомерно требовать от предприятий, чтобы они выкупили земельные участки, за которые уже заплатили при приватизации. Незаконно требовать оплатить вещь дважды.

Это совсем не означает, что предприниматели не хотят брать участки в собственность или вносить за них кукую-то справедливую плату. Однако десять лет назад государство сказало, что приватизируя имущественный комплекс, мы уже заплатили за землю, поэтому заставлять дважды платить за одно и тоже - это циничный подход.

Итак, наша позиция заключается в следующем: мы за дефиницию, которая позволяет оформить право собственности на участки, а не выкупать их. Эта существенная разница позволяет и законодателю, и субъекту хозяйственной деятельности найти компромисс, удовлетворяющий их обоих.

Таким образом, мы хотя бы в одном из важнейших положений, связанных с правом собственности, не реформируем заново подходы, а показываем людям, участвующим в практической деятельности, что

их в очередной раз не обманули. А это крайне важно для ведения хозяйственной деятельности.

Хотелось бы сказать несколько слов о количественной стороне этих проблем. Мы посчитали, что одноразовая сумма выкупа всех земельных участков, даже по самым нижним границам расчетов, составляет 100 миллиардов долларов США. Хочу напомнить, что это 24 процента валового внутреннего продукта страны -это как минимум двухгодичная заработная плата всех граждан, занятых в российской промышленности. И если пересчитать сумму выкупа на налоговую нагрузку, то годовая налоговая нагрузка, продекларированная государством как снижающаяся и самая либеральная (по крайне мере в Европе), у нас возрастет с 30,5 до 54,5 процента. Согласитесь, что вынести этот груз не в состоянии ни один экономический субъект.

С другой стороны, выкуп участков предприятиями по существующим сегодня правилам приведет к тому, что они недополучат 9,9 миллиарда долларов годового дохода. А государство при этом не получит 13 миллиардов долларов налоговых доходов.

При передаче предприятиям участков с минимальными для них затратами эти же цифры можно рассматривать со знаком плюс. Мы посчитали, что в таком случае в Пенсионный и внебюджетные фонды еже-

Ситуация и проблемы: Аренда земли

Согласно Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону «О плате за землю» арендная плата свободно определяется арендодателем земли - государственными и муниципальными органами Договоры аренды - кабальные: предприятие-арендатор не имеет возможности выбора арендодателя земли под своими зданиями. Предприятие не может перейти со строением на другой участок

Большинство договоров на аренду земли - краткосрочные, что создает дополнительную неопределенность для функционирования предприятия

Рис. 3.

годно будет поступать дополнительно 3,7 миллиарда долларов.

Формами платы за использование земли в Российской Федерации являются земельный налог и арендная плата. Размер арендной платы на государственную и муниципальную землю определяют соответствующие органы: от Правительства Российской Федерации до органов местного самоуправления. Каких-либо ограничений на арендную плату федеральное законодательство не устанавливает. Таким образом, государство-арендодатель является монополистом. Рассмотрим, например, взаимоотношения компании «Норильский никель» и администрации Красноярского края. При всем желании «Норильский никель» не может поменять свой участок на другой, поэтому руководство Красноярского края может установить любую арендную плату. Фактически арендодатель-монополист может навязать предприятию любые условия аренды. К тому же договоры аренды, как правило, являются краткосрочными. Это мешает планированию бизнеса: сегодня даже средние предприятия стремятся планировать свою деятельность минимум на семь-десять лет вперед, а крупные предприятия - на 20-25 лет и более.

Также хочу отметить, что такой договор аренды может быть пересмотрен арендодателем в одностороннем порядке. Именно так ежегодно увеличивается арендная плата - вопреки требованиям Гражданского и Земельного кодексов об определении размера платы в договоре (это его существенное, т. е. обязательное, условие).

Участок под предприятием принципиально отличается от незастроенного участка. В отличие от последнего, застроенный участок не имеет самостоятельной рыночной стоимости, отдельной от стоимости расположенной на участке недвижимости. Тем не менее мы часто слышим противоположные утверждения. В действительности же для того, чтобы получить рыночную стоимость, участок должен быть доступен для купли-продажи. Зачастую наши оппоненты приводят в пример предприятия, находящиеся в Москве. Но ведь даже если на месте завода «Серп и Молот» возникнет комплекс биз-

нес-предприятия, все равно земля не будет являться объектом, приносящим доход. Доход приносит конечное предприятие, которое на нем уже находится или планируется для строительства. Это и является стимулом для совершения сделки с участком.

Поэтому мы предлагаем законодателю установить очень жесткие договоры аренды участков под строениями, предприятиями, которые не могли бы трактоваться на местах иначе, нежели чем они продиктованы Правительством Российской Федерации или федеральным органом.

Земля необходима предпринимателю в первую очередь для привлечения инвестиций. А сторонний инвестор, которым в России чаще всего является субъект из развитой рыночной страны (там титулы на собственность давно стали предметом купли-продажи) не понимает, что такое право бессрочного пользования, что такое аренда, которая каждый год пересматривается.

Обратимся к книге выдающегося перуанского экономиста Эрнандо де Сото «Загадка капитала. Почему капитализм торжествует на Западе и терпит поражение во всем остальном мире?». Основная идея де Сото состоит в том, что без официально оформленной собственности современная рыночная экономика существовать не может. Надо сказать, что в течение многих лет Эрнандо де Сото проводил серьезные экономические исследования, выясняя, почему одни страны преуспевают, а другие нет. Де Сото также опровергает расхожее мнение о том, что одни народы способны к коммерческой деятельности, а другие в силу исторических или ментальных особенностей к ней неспособны. Де Сото считает, что нет таких народов, нет таких стран, в которых предпринимательская деятельность не могла бы развиваться и давать такие же плоды, как в странах развитого капитализма. Для этого надо лишь установить такие законы, которые позволили бы закрепить право на собственность и капитализировать эту собственность.

В развивающихся и бывших социалистических странах, включая, к сожалению, и Россию, в которых «загадка капитала» до сих пор не разгадана, жилище не рассмат-

Ситуация и проблемы: Собственность на землю

Собственность на участок обеспечивает предприятию:

1. Полноту прав на единый объект недвижимости

2. Гарантию прав владения и распоряжения недвижимым имуществом

3. Возможность привлечения инвестиций и ипотечного кредитования

4. Снижение риска и неопределенности деятельности

Рис. 4.

ривается как объект сохранения, накопления и увеличения капитала. Наши дома, недвижимость являются или сокровищем, которое мы бережем, или местом для укрытия от невзгод. До тех пор, пока собственность не будет вовлечена в оборот, мы не получим эффективного рыночного хозяйства. А оборот строения, предприятия без земельного участка представить себе сложно.

Исследования де Сото в Перу показали, что сразу же после «легализации», т. е. оформления прав на недвижимость, инвестиции в эту собственность возрастают в девять раз! И это правильно, потому что ни один здравомыслящий человек не будет инвестировать в предприятие, которое стоит на земле с непонятной правовой основой. И уж тем более этого не будет делать западный предприниматель (рисунки 4 и 5).

Выкупная цена на квадратный метр определяется умножением ставки налога на устанавливаемый субъектом Российской

Федерации выкупной коэффициент, который может составлять от трех до тридцати. Так написано в Федеральном законе «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Чиновники добавляют в эту формулу еще один множитель - повышающий бюджетный коэффициент накопленным итогом с момента установления ставки земельного налога. На рисунке 6 представлена формула расчета выкупной цены.

Также в указанном Федеральном законе предусматривается поправочный коэффициент от 0,7 до 1,3, который может быть введен Правительством Российской Федерации. Но обращаю ваше внимание на то, что он до сих пор не введен и никаких поправочных коэффициентов не существует, хотя они могли бы сыграть на некоторое понижение.

Как известно, в 1991 году ставки земельного налога были установлены в раз-

Ситуация и проблемы: Собственность на землю

• Неопределенность прав собственности - одно из основных препятствий на пути развития бизнеса

• Ряд исследований, проведенных в различных странах мира, доказывают, что определенность прав собственности является необходимым условием и важнейшим элементом для долгосрочного экономического роста

Рис. 5.

мере от 0,5 до 4,5 рубля за квадратный метр - в зависимости от численности поселения и его географического расположения. Федеральный закон «О плате за землю», принятый в 1991 году, ввел повышающие коэффициенты учета статуса города -культурный центр или центр, способный к реализации культурного потенциала и т. д. Эти коэффициенты варьировались от 1 до

3. Уже в то время разброс средней ставки налога с учетом статусных коэффициентов доходил до 27 раз. Сегодня к этому добавлен разброс «субъектного» выкупного коэффициента до 10 раз. Таким образом, общий разброс выкупных цен по средним ставкам в совокупности составляет около 270 раз. Но ведь это огромная цифра даже для такой большой страны, как Российская Федерация.

Возьмем две организации с одинаковой хозяйственной деятельностью, имеющие примерно одинаковые показатели, скажем, предприятие «Северсталь» и «Новолипецкий металлургический завод». Представьте себе положение владельцев и менеджеров этих заводов, если один из них должен заплатить за свою землю в 270 раз больше, чем другой. Таким образом, для одних создаются более благоприятные условия, а

Ґ

для других - менее благоприятные, происходит искусственное вмешательство в конкуренцию (рис. 7).

Введенный Законом Российской Федерации «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» «прейскурант» «субъектных» коэффициентов для определения выкупных цен базируется на явно ошибочном посыле о том, что участок под предприятием имеет самостоятельную рыночную стоимость. Повторяю, что это не так: участок под предприятием не имеет самостоятельной рыночной стоимости.

Нормы земельного законодательства о выкупе мы, предприниматели, не можем трактовать иначе, как желание собрать с предпринимателей возможно больше денег: не стимулировать их деятельность, не стимулировать собственников к инвестициям, не встать на уровень партнерства и посчитать, сколько же государство выиграет в долгосрочной перспективе, а просто в очередной раз «постричь барана», которого уже много раз стригли. Или, по образному выражению одного иностранного коллеги, у коровы, которая дает молоко, еще и отрезать мясо на бифштекс.

И здесь мы опять возвращаемся к вопросу, какое государство мы строим? Государ-

Ситуация и проблемы: Применяемый расчет суммы выкупа ЦенаЦ) = Площадь Ы К^) К2- К3

N ставка земельного налога для конкрентого участка земли

Кі(0 бюджетный коэффициент нарастающим итогом с момента установления ставки налога

Кг «субъектный» выкупной коэффициент

Кз не введенный на данный момент поправочный коэффициент

Разброс выкупных цен

Коэффициент минимум максимум разброс

Средняя ставка земельного налога в 1991 году с учетом повышательных коэффициентов за статус города, р. 0,5 13,5 27

Кг-«субъектный» выкупной коэффициент 3 30 10

Разброс выкупных цен для средних ставок 270

Кг Численность населения в поселениях, чел.

от 5 до 30 свыше 3 миллионов

от 5 Д017 от 500 тысяч до 3 миллионов

отЗ Д010 до 500 тысяч

Рис. 6.

Ситуация и проблемы: Выкуп и конкуренция

• Субъекты федерации устанавливают необоснованно высокие «субъектные» выкупные коэффициенты. Финансирование выкупа земли за счет собственных средств приводит к изъятию таковых из оборота.

Выкуп земли лишает предприятия средств для развития бизнеса

• Институт постоянного (бессрочного) пользования не исчезает полностью. Предприятия лишают права бессрочного пользования из-за их организационноправовой формы. Где же равенство конкуренции?

Рис. 7.

ство по образу и подобию Золотой орды? Или мы строим государство-партнер, которое также заинтересовано в долгосрочной предпринимательской деятельности?

Еще раз хочу подчеркнуть, что рассматриваемый Федеральный закон не распространяется на государственные муниципальные предприятия.

Если частный предприниматель поставлен перед необходимостью или выкупить землю, или взять ее в аренду, то государственные муниципальные предприятия становятся «заповедниками льгот», а значит, на-

рушается еще один базовый принцип -принцип равенства субъектов предпринимательской деятельности и равенство всех перед законом. Мы настаиваем на том, чтобы равенство субъектов перед законом было сохранено.

Собственность на землю является важнейшим стимулом для привлечения инвестиций (рис. 8).

В Земельном кодексе Российской Федерации (ЗК РФ) заложено, что ранее возникшее право бессрочного пользования на землю сохраняется. Утверждение о том, что

Ситуация и проблемы: Инвестиционная привлекательность

Рост неопределенности деятельности Снижение ликвидности средств Рост государственных изъятий из частного сектора Отказ от инвестиций в связи с нехваткой средств

Снижение инвестиционной привлекательности российских компаний, в том числе и для сегодняшних владельцев Кто согласится строить или развивать свой бизнес на земле, которая непонятно кому принадлежит?

Рис. 8.

это право прекращается с 1 января 2004 года неправомерно.

Пункт 3 статьи 20 ЗК РФ говорит, что право постоянного бессрочного пользования находящимися в государственной муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или у юридических лиц до введения настоящего Кодекса, сохраняется. Кроме того, ЗК РФ установил: «нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу» (п. 1 ст. 2 ЗК РФ). Иначе говоря, в Кодексе новеллы об отмене постоянного бессрочного пользования нет. Тем не менее такая трактовка появилась на основе Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», который требует до начала 2004 года переоформить это право на аренду или собственность.

Кстати, при внимательном прочтении законов становится очевидным, что на самом деле государство признает, что в принципе мы являемся собственниками участков под зданиями. Обязанность оплаты землеустроительных работ, необходимых при передаче участка собственнику строения, законом возложена на собственника здания. В то же время согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации имущественное бремя несет собственник имущества. Таким образом, государство признает, что мы уже яв-

ляемся собственниками земли, а потому и обязывает нас оплатить землеустроительные работы. Так давайте то, что государство признает де-юре, сделаем де-факто.

Исходя из Конституции Российской Федерации мы считаем, что единственная возможность разрешить коллизию, возникшую в результате наслоившихся действий законодателя и исполнительной власти, -это обеспечить передачу собственникам строений и предприятий земельных участков, чтобы обеспечить их полноценные права на единый объект недвижимости. Именно этот шаг будет выполнением и норм Конституции, и условий приватизации предприятий. Итак, единственный способ - это дооформить право предприятий на их земельные участки независимо от организационно-правовой формы собственника недвижимости (рис. 9).

За это государство, разумеется, должно получить деньги, но только на покрытие расходов, которые необходимы для дооформления. Иными словами, ввести сбор компенсационного характера за потраченные человекочасы, печати, бумаги и т. д. и т. д. Мы готовы заплатить государству за дооформление прав собственности. Считаю, что эта плата может быть достаточно серьезной и полагаю, что это было бы справедливо.

Мы должны привести земельное законодательство в соответствие с Конституцией, т. е. отменить обязывание юридических лиц

Предложения РСПП: Собственность на земельные участки

При дооформлении прав на недвижимость взимается разовый сбор, размер которого не должен превышать обоснованных расходов соответствующих ведомств на процедуру дооформления

Необходимо отменить норму Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» об обязании ряда юридических лиц заключить гражданско-правовую сделку - заключить договор купли-продажи земельного участка или договор аренды

Рис. 9.

заключать сделки купли-продажи земли или аренды земли.

Арендные договоры на участки под предприятиями являются предметом нашей особой озабоченности. Предположим, что предприниматель или владелец предприятия все-таки выбирает не выкуп участка под предприятием, а долгосрочную аренду. Сегодня экономическое состояние нашей страны в принципе позволяет прогнозировать ситуацию, и мы считаем совершенно справедливым заключать арендные договоры на срок минимум 10 лет. За это время должна успеть окупиться хотя бы та часть оборудования, которая размещена на участке. Было бы логичным установить минимальный срок аренды как нормативный срок амортизации тех зданий, которые расположены на участке. Это было бы понятно и собственнику, и арендатору, и арендодателю.

Еще одна проблема, стоящая перед арендатором, - это возможность для нового арендатора заключать договор аренды участка на тех же условиях. Иначе в условиях аренды участка невозможно сделать предприятие товаром, капитализировать его. Даже если при раздроблении предприятия, на которое часто идут предприниматели,

получается, что выделенное новое предприятие должно перезаключать договор аренды, этот договор, как правило, хуже для арендатора, чем договор, который имела материнская компания. Трудно продать предприятие, поставив нового владельца перед необходимостью перезаключать арендные договоры на участки. К тому же при этом на нового владельца может быть оказано существенное давление со стороны монопольного арендодателя - муниципальных или федеральных властей. В англосаксонском законодательстве аренда -это вещное право, и там существует классическая форма уступки прав. Почему в нашей стране нельзя это учесть?

Ну и, конечно же, ставки арендной платы по договору аренды не должны быть выше ставок земельного налога. В противном случае получается, что местные власти заинтересованы в том, чтобы предприятие не выкупало землю, а заключало арендные договоры. Мы также считаем, что в договор аренды не должны включаться условия, которые будут вынуждать арендодателя нести иные, кроме арендной платы, финансовые издержки (например, покраска зданий местной администрации, его ремонт, расходы на под-

Предложения РСПП: Аренда земельных участков

Для земельных участков под существующими капитальными зданиями, предприятиями и под вновь возводимыми капитальными сооружениями применяется только долгосрочная аренда сроком не менее 10 лет При продаже здания, предприятия новому хозяйствующему субъекту должно быть гарантировано право заключения договоров аренды того же участка на условиях, не худших, чем у прежнего арендатора Размер арендной платы устанавливается на весь срок аренды в виде фиксированной суммы или в виде формулы, которая позволяет в момент заключения договора однозначно определить механизм расчета размера платы в любой период. Методика определения арендной платы должна быть установлена на федеральном уровне

Арендная плата не может превышать земельного налога за соответствующий земельный участок

Рис. 10.

Предложения РСПП: Аренда земельных участков

Договор аренды участка под строением, предприятием не может содержать:

1. Обязательств арендатора выполнять какие-либо работы или оказывать услуги, влекущие дополнительные расходы со стороны арендатора

2. Иных требований, фактически увеличивающих платежи за аренду земли

3. Требований выплаты штрафов или компенсаций за нарушение экологических и/или иных норм, по которым штрафные санкции предусмотрены российским законодательством

4. Норм об одностороннем расторжении договора арендодателем

Рис. 11.

Предложения РСПП: Концепция дооформления прав

Передача земельных участков в собственность предприятий за разовый сбор

за дооформление прав:

1. Минимизирует уплачиваемую сумму, устраняя искусственный барьер, препятствующий восстановлению единства недвижимости

2. Фиксирует, что фактически происходит не «приватизация» участка, а конституционное дооформление прав собственности на единый объект недвижимости

3. Исключает произвол в установлении уплачиваемой суммы за выкуп участка земли

4. Снижает разброс уплачиваемых сумм

5. Устанавливает единые условия приобретения в собственность земельных участков для предприятий, расположенных в различных регионах России

Рис. 12.

держание дорог и т. д.). Это есть не что иное, Мы уверены, что дооформление прав на как скрытое увеличение арендной платы. участки под зданиями и предприятиями -И, разумеется, необходимо исключить воз- это единственно верный путь для создания можность расторжения арендного договора в эффективного бизнеса и эффективной одностороннем порядке (рисунки 10 и 11). экономики (рис. 12).