О методологических и методических основах изучения мнения населения о качестве государственных и муниципальных услуг

Ns 2(29), 2014 г.

СОЦИОЛОГИЯ, политология

ЛИДЖИ-ГОРЯЕВА С. Э.

О МЕТОДОЛОГИЧЕСКИХ И МЕТОДИЧЕСКИХ ОСНОВАХ ИЗУЧЕНИЯ МНЕНИЯ НАСЕЛЕНИЯ О КАЧЕСТВЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ

Аннотация: В настоящей статье в обобщенном виде изложены основные методологические и методические принципы проведения любого социологического исследования. Сделана попытка показать, опираясь на собственную практику, проблемы, возникающие в случае нарушения единства этих принципов (требований).

Ключевые слова: методологические и методические принципы изучения мнения населения, государственные и муниципальные услуги, качество предоставления услуг.

Проблеме изучения качества предоставляемых гражданам республики государственных и муниципальных услуг и органами власти, и научным сообществом региона уделяется серьезное внимание уже длительное время. Так, с целью повышения эффективности государственного управления, обеспечения роста доступности и качества предоставляемых государственных услуг была разработана и принята республиканская целевая программа «Проведение административной реформы в Республике Калмыкия на 2006-2008 годы». Согласно этой программе в республике были осуществлены мероприятия по стандартизации и регламентации государственных функций и государственных услуг, реализуемых в рамках проекта Всемирного банка и Правительства РК «Разработка и внедрение стандартов государственных услуг, административных регламентов исполнения государственных функций и оказания государственных услуг в органах исполнительной власти (ОИВ) Республики Калмыкия».

Сотрудники института (тогда КИСЭПИ) принимали в них деятельное участие. Однозначно определились: важным фактором успешной реализации проекта будет обеспечение регулярного мониторинга его реализации, отслеживание изменений в доступности и качестве государственных услуг. Соответственно, возникла необходимость разработки методики проведения мониторинга качества и доступности государственных услуг органами исполнительной власти Республики Калмыкия. Задача была успешно осуществлена в 2008 году [1].

Тщательно изучив и обобщив примеры зарубежного и российского опыта практики проведения мониторинга качества и доступности государственных услуг, пришли к заключению, что исследования удовлетворенности запросов потребителей представляют собой одну из форм «обратной связи» с теми, кто является получателем услуг. Вместе с тем, было очевидно, что обратная связь способна принимать многочисленные формы и заключения, которые могут быть при этом сделаны на основании результатов обратной связи и будут находиться в зависимости от объема и типа ограничений, обуславливающих процесс получения подобной обратной связи (например, случайные комментарии, полученные от потребителей). Следовательно, лишь тщательное, научное, представительное исследование совокупности потребителей способно принести результаты, которые можно распространить на всех потребителей в целом.

Следование определенному строгому принципу является необходимым в интересах адекватности исполнительских отчетов, которые представляют собой средство постоянной отчетности перед общественностью и могут являться основой для принятия управленческих решений. Исключительно научные методы позволяют обеспечивать такое качество информации, которое необходимо органам государственной власти для обоснования заявленной результативности.

В Республике Калмыкия в сентябре 2006 года группой сотрудников института было проведено исследование «Разработка инструментов мониторинга реализации административных регламентов государственных функций и стандартов государственных услуг в Республике Калмыкия с использованием механизмов «обратной связи».

Соответственно поставленной цели в ходе проведенного исследования были решены его задачи:

о обоснован отбор методов мониторинга с учетом их адекватности, оперативности и простоты, возможности использования в целях мониторинга, экономичности и тиражируемое™;

о разработаны инструменты мониторинга на основе механизмов обратной связи;

о апробированы инструменты мониторинга внедрения административных регламентов путем проведения социологического исследования.

Отметим, что оценка уровня удовлетворенности основывалась на предположении о том, что удовлетворенность получения определяется соотношением ожидаемого и воспринимаемого им уровня

83

ВЕСТНИК ИНСТИТУТА

отдельных аспектов качества и доступности предоставляемой услуги. Эти аспекты были сгруппированы соответственно в два блока. Каждый из блоков отражает, во-первых, критерии качества услуги: «своевременность», «добросовестность персонала», «компетентность и вежливость», «оперативность», «соответствие запросам» и, во-вторых, критерии доступности услуги: «информационная доступность», «экономичность», «техническая оснащенность процесса», «комфортность помещения», «доступность персонала».

Для обеспечения реальных и достоверных результатов мониторинга реализации административных регламентов государственных функций и стандартов государственных услуг с использованием механизмов «обратной связи» было намечено использовать следующие методы:

1. Анализ документов.

2. Наблюдение.

3. Экспертный опрос.

4. Опрос получателей услуг.

5. Блиц-опрос клиентов на выходе.

6. Анализ данных.

На основе данных методов были разработаны инструменты их применения: лист наблюдения, вопросник полуформализованного интервью с экспертами, анкеты опроса получателей услуг, анкета блиц-опроса. Все эти инструменты были апробированы и рекомендованы к использованию при мониторинге различных государственных услуг и функций.

На основе проведенной многоплановой работы, полученных результатов мы определенно сделали вывод: общепризнанным в мировой практике мониторинга качества и доступности госуслуг является использование социологических методов выявления удовлетворенности получателей услуг. В последующем проведение социологических опросов с применением различных методов и инструментария прочно вошло в практику нашей деятельности по исследованию оценки качества, а также удовлетворенности граждан республики получаемыми ими государственными и муниципальными услугами.

Социологическое исследование - это система логически последовательных методологических, методических и организационно-технических процедур, направленных на достижение одной цели - получение объективно достоверных данных о конкретном исследуемом (изучаемом) социальном процессе или явлении для их последующего практического использования.

Суть социологических исследований состоит в том, что они обеспечивают обратную связь, дополняя статистическую (или иную) информацию конкретными данными об интересах и запросах, мнениях и настроениях людей, их жизненных планах, об уровне и качестве жизни, ценностных установках, удовлетворенности теми или иными сторонами жизни.

При проведении социологического исследования непременно возникает проблема качества социологического измерения и построения социологических индексов и шкал. Для признания результатов любого социологического исследования достаточно объективными и заслуживающими доверия общепринятыми и практически обязательными являются следующие требования:

о Репрезентативность.

о Надежность.

о Валидность.

Под репрезентативностью понимается свойство выборочной совокупности воспроизводить параметры и существенные элементы генеральной совокупности. Основой выборки служит перечень элементов генеральной совокупности, удовлетворяющий требованиям полноты, адекватности, удобства в проведении исследования. Результаты исследования можно назвать репрезентативными, если полученные данные можно экстраполировать на весь объект исследования в целом.

Надежность измерения связана с его устойчивостью и воспроизводимостью. Надежность исследования есть степень идентичности (соответствия) результатов исследования, получаемых при повторном применении той же самой методики и техники в аналогичных условиях. Следовательно, надежность понимается как устойчивость результатов исследования, возможность получения тех же самых или очень близких результатов при его повторении. Это и возможность проверки результатов исследования другими организациями (исследователями), и получение ими тех же самых или очень близких результатов аналогичных исследований.

Валидность понимается как обоснованность методик и результатов исследования, правильность и точность, как собранной информации, так и выводов. Валидность включает также возможность распространения выявленных по результатам опроса закономерностей (тенденций) на объекты, не входившие в состав исследования.

84

Ns 2(29), 2014 г.

Валидность - это характеристика качества методик, данных и результатов исследования. «Валидность инструмента измерения состоит в однозначности и правильности получаемых результатов относительно измеряемого свойства объектов, то есть относительно предмета измерения [2].

В обобщенном виде в зависимости от многих оснований, конечно, целей, глубины и специфики требуемого анализа предмета можно выделить следующие виды социологических исследований:

о теоретические;

о эмпирические.

По задачам исследования бывают: разведывательные, описательные, аналитические. Пилотажные.

По цели. По частоте проведения: разовые, повторные. Панельные.

По масштабности: международные, общенациональные, региональные, отраслевые, локальные. Лонгитюдные (долговременные).

По числу опрашиваемых: массовые, групповые, индивидуальные, когортные.

По форме проведения: письменные, устные.

По месту проведения: на дому, на работе, по месту учебы, на улице.

Целевые аудитории: зрители в кинотеатре, пациенты в больнице, пассажиры в транспорте.

По форме контакта с респондентами: очные, заочные.

При подготовке и проведении любого социологического исследования необходимо соблюдение всех методологических и методических требований, основными этапами которого являются:

1. Разработка программы исследования.

2. Сбор первичной социологической информации (полевой этап).

3. Математическая и статистическая обработка полученной информации.

4. Анализ и обобщение полученных результатов, подготовка итогового документа.

1. Программа исследования состоит из методологической и методической части: формируется и излагается общая концепция, формируются цель, основные задачи и гипотеза (гипотезы), определяются объект и предмет исследования, обосновываются методы сбора социологической информации (анкета, бланк интервью, лист наблюдения), разрабатывается инструментарий, определяются выборка, схема математической обработки и анализа полученной информации.

2. Массовый анкетный опрос, блиц-опрос респондентов, интервью экспертов, изучение документов, наблюдения и т. п.

3. Подготовка собранной в ходе полевого этапа информации к обработке (сверка, отбраковка), анализ данных (получение обобщающих результатов (таблиц-матриц).

4. Анализ и обобщение всех результатов, разработка (формулировка) выводов и рекомендаций, подготовка итогового документа - отчета, доклада.

Следовательно, проведение любого социологического исследования, вне зависимости от степени сложности, цели и задач, состоит из нескольких этапов и серии логически последовательных операций и процедур. Поэтому проведение социологического исследования требует гибкого, умелого сочетания научно-теоретической, методической и организационной деятельности, четкого разделения труда между его участниками.

В Республике Калмыкия с 2011 года осуществляется мониторинг качества предоставления государственных услуг органами власти республики в соответствии с «Порядком изучения мнения населения о качестве оказываемых государственных услуг» (от 18. 04. 2011 г. № 97).

Государственная услуга - деятельность органов исполнительной власти, осуществляемая в непосредственном взаимодействии с клиентом. Признаками государственной услуги являются, во-первых, индивидуальный характер предоставления (оказывается конкретному физическому или юридическому лицу); во-вторых, наличие взаимодействия клиента с органом государственной власти по поводу реализации своих прав, законных интересов, обязанностей [1].

Следует сразу оговориться, что согласно «Порядку...» были четко распределены функции: ИКИАТ осуществлял методологическое и методическое сопровождение исследования, т. е. разработка Методики мониторинга, инструментария, обработка, обобщение и анализ результатов массового опроса получателей услуг, подготовка итогового Доклада.

За органами исполнительной власти были закреплены организация и проведение полевого этапа исследования, т. е. сбор первичной информации.

Хотим подчеркнуть, что социологическое исследование - это система (цепочка) логически последовательных методологических, методических и организационно-технических процедур для

85

ВЕСТНИК ИНСТИТУТА

достижения одной цели - получение объективно достоверных данных о конкретном исследуемом социальном процессе или явлении для их последующего практического использования.

Безусловно, намеченное сотрудничество выражало заинтересованность органов власти в получении научно обоснованных данных в целях повышения качества предоставления государственных услуг населению.

Однако практика показала, что результаты полевого этапа исследования, когда органы исполнительной власти вынуждены были сами себя оценивать без контроля со стороны независимой службы, могут подвергаться сомнению.

Сошлемся на следующие данные:

Таблица 1.

Данные опросов получателей государственных услуг по годам

Отчетный период 2011-2012 2012-2013 2013-2014

Получено анкет 9115 100% 9254 100% 9194 100%

Отбраковано 4034 44,3% 4052 43,8% 5482 60,0%

Обработано 5081 55,7% 5202 56,2% 3712 40,0%

Наблюдалось снижение качества проведения полевого этапа исследования и, как следствие, -снижение доверия результатам полученных данных.

Для сравнения: отбраковка анкет при проведении исследований по другим темам государственных заданий составляет не более 1%. Этот факт подтверждает, что правила проведения социологического опроса нарушаются на стадии сбора первичной информации. И, конечно, при анализе полученных результатов остро вставал вопрос о недостаточной объективности полученных данных.

Тем не менее, эти данные мы ежегодно обрабатывали, обобщали, анализировали. В целом по всем министерствам и учреждениям получались очень высокие оценки показателей административного процесса и инфраструктуры государственных услуг. Выявлялась также практически абсолютная удовлетворенность граждан, обратившихся для получения различных услуг, полученным результатам. Значит, опираясь на эти данные, можно было говорить о том, что процесс предоставления государственных услуг, условия, созданные органами исполнительной власти РК, в полной мере соответствуют ожиданиям граждан республики. Покажем на следующих примерах:

Диаграмма 1.

Удовлетворенность полученным результатом предоставления государственных услуг за 2013-2014 отчетный год, поквартально

2 квартал 3 квартал 4 квартал 1 квартал Всего за год 2013 2013 2013 2014

затрудняюсь ответить

нет, совершенно не согласен

sj нет, скорее не согласен

да,скорее согласен

да, абсолютно согласен

86

Ns 2(29), 2014 г.

Диаграмма 2.

Удовлетворенность полученным результатом предоставления государственных услуг в разрезе министерств за 2013-2014 отчетный год

Для сравнения: параллельно мы осуществляем ежегодный мониторинг удовлетворенности населения республики получаемыми муниципальными услугами.

Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления, - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В рамках данного материала сошлемся на один пример. В 2014 году на вопрос об удовлетворенности качеством водоснабжения жители республики ответили следующим образом (диаграмма 3).

Диаграмма 3.

7,9

Ш Удовлетворен  Не удовлетворен Ш Затрудняюсь ответить

Данные опроса свидетельствуют, что только менее трети (29,3%) жителей республики удовлетворены качеством водоснабжения. Большинство же населения (62,8%) высказались отрицательно. Незначительная группа лиц (7,9%) затруднились ответить на этот вопрос.

Мониторинг удовлетворенности жителей республики получаемыми муниципальными услугами осуществляется нами 3 последних года. По всем исследуемым показателям разброс мнений граждан весьма различный. Но, на наш взгляд, результаты опросов населения вполне адекватные и объективные.

Поэтому, анализируя ежегодные данные о качестве удовлетворенности населения получаемыми государственными услугами, мы пришли к выводу, что процесс изучения качества предоставления государственных услуг необходимо совершенствовать.

87

ВЕСТНИК ИНСТИТУТА

Неоднократно Институт обращался к органам власти РК с письмами и докладными записками по этой проблеме, обращая особое внимание на то, что несоблюдение принципиальных требований к проведению социологического исследования может серьезно влиять на достоверность получаемых материалов.

В результате в действующее Постановление Правительства Республики Калмыкия были внесены поправки, предполагающие изменение процесса проведения мониторинга качества предоставления государственных услуг в разрезе органов исполнительной власти в Республике Калмыкия и в целом по республике (постановление Правительства РК от 15 апреля 2014 года № 152).

По измененному варианту порядка предоставления государственных услуг населению республики все функции организации и проведения социологического исследования возложены на БНУ РК ИКИАТ.

В настоящее время Министерством экономического развития Российской Федерации разработана Методика проведения социологического исследования и оценки удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг, среднего числа обращений представителей бизнес-сообщества в орган государственной власти Российской Федерации (орган местного самоуправления) для получения одной государственной (муниципальной) услуги, связанной со сферой предпринимательской деятельности, времени ожидания в очереди при обращении заявителя в орган государственной власти Российской Федерации (орган местного самоуправления) для получения государственных (муниципальных) услуг (далее - Методика).

Указанная Методика одобрена на заседании Правительственной Комиссии РФ по проведению административной реформы от 16 сентября 2013 г. № 137.

Также пунктом 4 раздела Ш протокола заседания Подкомиссии по вопросам повышения качества оказания государственных и муниципальных услуг и мониторинга реализации поэтапных планов выполнения мероприятий, содержащих ежегодные индикаторы, обеспечивающие достижение целевых показателей, установленных Указом Президента Российской Федерации от7мая2012г.№ 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», при Правительственной комиссии по проведению административной реформы субъектам Российской Федерации рекомендовано руководствоваться Методикой при проведении мониторинга качества предоставления государственных и муниципальных услуг от 29 января 2014 года №5.

В связи с этим проведение мониторинга качества предоставления государственных и муниципальных услуг в последующем будет осуществляться в соответствии с Методикой, разработанной Министерством экономического развития Российской Федерации. 1

1. Методика проведения мониторинга качества и доступности государственных услуг: метод, пособ. / Д. А. Манджиева, С. Э. Лиджи-Горяева, И. С. Крепская, Е. В. Наранова. Элиста: [Типография] ИКИАТ, 2008. С. 114.

2. Девятко И. Ф. Методы социологического исследования. М.: Изд-во «КДУ». 2009. С. 171.

3. Голенкова 3. Т, Акулич М. М., Кузнецов В. Н. Общая социология / под ред. 3. Т. Голенковой. М.: Г ардарики, 2005. С. 474.

88