Понятие дознания и его значение для решения задач уголовного судопроизводства и оперативно-служебной деятельности пограничных органов ФСБ России

Голоса молодых Дискуссионная трибуна

УДК 343.123.1

Денис Александрович Сахно,

адъюнкт отделения подготовки научно-педагогических кадров Хабаровского пограничного института

Федеральной службы безопасности России (г.Хабаровск) лейтенант

ПОНЯТИЕ ДОЗНАНИЯ И ЕГО ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ РЕШЕНИЯ ЗАДАЧ УГОЛОВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА И ОПЕРАТИВНО-СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОГРАНИЧНЫХ ОРГАНОВ ФСБ РОССИИ

С момента вступления в силу Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации прошло пять лет, и уже можно подвести первые итоги практики его применения. Институт дознания в соответствии с УПК РФ претерпел значительные изменения, и эта реформа продолжается. Хорошая иллюстрация этого - внесенные в УПК РФ изменения от 20 апреля и 5 июля 2007 г., существенно изменившие некоторые процедуры, сроки и процессуальный статус участников дознания. Предпринятые законодателем шаги позволяют прогнозировать изменения, связанные со структурой созданного при Генеральной прокуратуре Следственного комитета, что неизбежно повлечет за собой изменения подследственности не только органов предварительного следствия, но и органов дознания, в том числе и пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации.

УПК РФ регламентирует деятельность органов дознания пограничных органов ФСБ России, как представляется, не в полной мере. На наш взгляд, имеют место ряд вопросов, которые не нашли законодательного отражения. Так, УПК РФ нечетко дает понятия

«дознание», «орган дознания», а просто называет их; существенно изменилась подследственность дел, отнесенных к органам дознания пограничных органов ФСБ России. Одним из слабых звеньев современной уголовно-процессуальной доктрины является внутренняя противоречивость институтов дознания и неотложных следственных действий, а также их несогласованность во взаимодействии между собой и с оперативно-розыскной деятельностью.

Представляется, что первым шагом к устранению данных противоречий должно послужить установление роли и места указанных направлений деятельности органов дознания, определение их связей.

Все это ставит перед исследователями задачу изучения вопросов подследственности, эффективности ее распределения между создаваемыми в настоящее время органами дознания, а также формирования научно обоснованного прогноза пути, по которому должен двигаться законодатель. Все это обусловливает актуальность данной статьи.

Прекращение существования Советского Союза, образование новых независимых государств, а с ними и новых границ изменили политическую рас-

становку сил в мире, что потребовало скорейшего нормативного закрепления образовавшихся социально-экономических и политических условий. За период становления российской государственности было принято значительное количество законодательных актов: Конституция Российской Федерации, Гражданский, Трудовой, Уголовный и другие кодексы Российской Федерации, массив федеральных конституционных и федеральных законов Российской Федерации в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации и деятельности правоохранительных органов, ратифицированы ряд международных договоров и соглашений по вопросам делимитации и демаркации Государственной границы Российской Федерации (далее - Государственная граница). Однако все эти акты принимались зачастую бессистемно и без учета практики и реалий правоприменительной деятельности, что привело к обнищанию значительной части населения России, интенсивному росту преступности, дезорганизации системы функционирования правоохранительных органов и ряду других негативных последствий.1

Таким образом, борьба с преступностью, решение задач пограничной безопасности и усиление системы правоохранительных органов превратились в приоритетные задачи государственной власти в современной России. В ходе исполнительно - администр ативных реформ созданы министерства, федеральные службы, агентства и другие федеральные органы исполнительной власти, важнейшим направлением деятельности которых является борьба с преступностью, надежное обеспечение национальной и пограничной безопасности. Пограничные органы ФСБ России, наряду с прочими, относятся к правоохранительным структурам, основной задачей которых является защита и охрана Государственной границы.2 С образованием Российской Федерации появились новые, не оборудован-

ные в инженерном отношении границы, кроме того, переход на оперативно-войсковой метод охраны государственной границы РФ3 и сложившаяся особая экономически-правовая ситуация, когда правоохранительным органам катастрофически не хватает финансирования и опыта правоприменения, не могли не сказаться на росте преступности по делам, подследственным пограничным органам ФСБ России. Все большее значение приобретает уголовно-процессуальная деятельность органов дознания пограничных органов ФСБ России, посредством которой, как известно, поддерживается должный режим законности и правопорядка на Государственной границе.

Вопросы производства дознания пограничными органами Российской Федерации рассматривались А.В.Антоши-ным, В.И.Земцовым, В.Н.Зажицким, В.В.Сидориным, А.В.Третецким, Г.Т.Тай-мановым, И.В.Шульгиным4 и др.

Существуют руководства и методические рекомендации, способствующие решению проблем дознания, но все же данную тему нельзя считать полностью исследованной, так как не все проблемные аспекты процессуальной деятельности органов дознания подвергались научному осмыслению, отдельные проблемы вообще не рассматривались в ходе научных изысканий, а часть изученных все еще продолжает носить дискуссионный характер.

Специфика организации процессуальной деятельности органов дознания пограничных органов ФСБ России имеет характерные черты, обусловленные особенностями федерального органа исполнительной власти, в котором они функционируют. Эта специфика особым образом влияет и на процесс правового регулирования пределов их процессуальной компетенции, что находит отражение в нормативных правовых актах ведомственного уровня, регламентирующих процессуальную деятельность органов дознания пограничных органов ФСБ России.

Шаг ЙН

Дискуссионная трибуна

Согласно ч.1 ст.150 УПК РФ предварительное расследование осуществляется в двух формах: в форме предварительного следствия либо в форме дознания.

Предварительное следствие всегда находилось в сфере внимания ученых, однако вопросы дознания, отнесенные к компетенции пограничных органов ФСБ РФ, на наш взгляд, изучены менее полно.

Проблемность дознания, составляющего частицу юридической теории, в разное время была объектом дискуссии. Наличие противоположных точек зрения по рассматриваемой проблеме - явление нормальное, позитивное, и такое положение следует рассматривать как этап на пути к ее правильному решению.

Если посмотреть на историю становления дознания, то можно увидеть, что еще до реформы 1864 г. данный термин был призван для того, чтобы развести два вида следствия. Дознанием называлось предварительное следствие, выделялось еще и формальное следствие.

Со временем содержание термина «дознание» стало все больше расширяться. Однако связь дознания со следствием была налицо во все времена. Разработчики УПК РФ, в свою очередь, предприняли попытку избавиться от чрезмерного расширения понятия «дознание». Несмотря на всю благость их начинания, эта попытка привела к тому, что часть процедур в УПК РФ выпала за пределы дознания, речь идет о неотложных следственных действиях.

Необходимо напомнить, что дознание по УПК РСФСР подразделялось на два вида: по делам, по которым предварительное следствие обязательно, и по делам, по которым предварительное следствие не обязательно.

До сих пор наука ведет спор о сходстве и различии процедур дознания и предварительного следствия, а главное, о праве той и другой формы именоваться дознанием. Анализ литературы тех лет позволяет сделать вывод о том, что дознание по делам, по которым предварительное следствие обязательно и по которым оно не обязательно, рассмат-

ривались всегда как явления сходные по процессуальному статусу получаемых в ходе их производства результатов.

Необходимо также затронуть вопрос полномочий пограничных органов ФСБ России. Органы дознания и должностные лица, перечисленные в ст.ст.40, 151 УПК РФ, обладают равными процессуальными полномочиями, установленными в законе. Вместе с тем каждый из них действует в пределах собственной, установленной законом, компетенции. Что же законодатель имел в виду, разводя эти два понятия: «полномочия» и «компетенция»?

Например, пограничные органы ФСБ России осуществляют процессуальные полномочия в порядке п.3 ч.3 ст. 151 УПК РФ - по делам о нарушении и незаконном изменении Государственной границы, по преступлениям, совершенным в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, по делам о контрабанде, обнаруженной в отсутствие таможенных органов. Из этого можно сделать вывод, что содержание термина «компетенция» гораздо шире, чем термина «полномочия», а следовательно, имеет собственное содержание. В подтверждение приведем мнение А.Ю.Шумилова, который рассматривает полномочия как часть, элемент компетенции: «Компетенция органов дознания - это установленные законодателем пределы уголовно-процессуальной деятельности, характеризующиеся совокупностью процессуальных полномочий, подследственностью уголовного дела и юрисдикцией этих органов в сфере уголовного судопроизводства»5.

В ст.151 УПК РФ содержится исчерпывающий перечень должностных лиц органов, которые вправе производить дознание:

1) дознаватели (следователи) органов внутренних дел Российской Федерации;

2) дознаватели пограничных органов федеральной службы безопасности России (курсив наш. - Д.С.);

3) дознаватели органов службы судебных приставов Российской Федерации;

4) дознаватели таможенных органов Российской Федерации;

5) дознаватели органов Государственной противопожарной службы;

6) следователи прокуратуры;

7) дознаватели (следователи) органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Все эти должностные лица наделены государством властными полномочиями по производству дознания.

Следовательно, орган дознания - это государственный орган (специально уполномоченный на производство дознания федеральный орган исполнительной власти) или должностное лицо (руководитель структурного подразделения федерального органа исполнительной власти), имеющие своей непосредственной задачей организацию производства дознания (в целях выявления, предупреждения и пресечения преступлений, а также обнаружения и закрепления следов преступления).

Дознание также может осуществляться и посредством проведения следственных действий, но только по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, и лишь при условии, когда прибытие следователя и осуществление им самим следственных действий невозможно. При этом целью деятельности органов дознания при названных обстоятельствах является обнаружение фактических данных (следов преступления) и придание им строго определенной законом процессуальной формы. Именно процессуальная форма делает следы преступления и сам факт их обнаружения судебными доказательствами. Несвоевременное обнаружение и закрепление доказательств приводит к их утере, порче, признанию судом недопустимыми.

Следовательно, главными целями дознания по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, являются сбор первичных данных об обстоятельствах совершен-

ного преступления, фиксация доказательств в протоколах следственных действий, а также создание для следователя возможности впоследствии (после получения материалов от дознавателя) полно и всесторонне провести предварительное следствие.

Можно сделать вывод, что осуществление органами дознания отдельных следственных действий по поручению следователя или содействие следователю при производстве отдельных следственных действий дознанием не являются, ибо эти действия дознавателем осуществляются вне контекста дознания. Они представляют собой технический, пусть и квалифицированный, но всего лишь набор движений.

С этим утверждением можно и не согласиться, так как оно может вызвать нарекания в той части, что даже обычный допрос имеет целью выявить, установить какие-то сведения, касающиеся доказываемого обстоятельства, а значит, несет элементы дознания. И если встать на такую позицию, то тогда придется при определении дознания говорить о двух значениях дознания: в узком смысле и широком, что для процессуального законодательства практической ценности не представляет.

В интересах дознания решить и такой проблемный вопрос: является ли оперативно-розыскная деятельность дознанием? В этом вопросе нет однозначной позиции. Существовавшие ранее Судебные уставы от 20 ноября 1864 г.6 в ст. 254 в понятие «дознание» включали и оперативно-розыскную деятельность: «При производстве дознания полиция все нужные ей сведения собирает посредством розысков, словесных расспросов и негласным наблюдением». Эту позицию сегодня категорически не приемлют многие процессуалисты.7

П.А.Лупинская считает, что «оперативно-розыскная деятельность, имея важное значение для успешного осуществления уголовно-процессуальной деятельности, в понятие дознания как процессуальной деятельности не вхо-

Шаг ЙН

Дискуссионная трибуна

дит»8. С ней согласен Б.А.Галкин, полагающий, что «осуществление органом дознания оперативно-розыскных мер не охватывается понятием "дознание", как правило, предшествует ему, представляет собой чисто административную деятельность и поэтому не регламентируется уголовно-процессуальным законом»9.

Так все же можно или нельзя включать в понятие «дознание» отдельный его вид - оперативно-розыскную деятельность? Закон запрещает следователю осуществлять свою деятельность способами иными, чем установленные УПК РФ. На органы же дознания в качестве обязанности согласно ст.40, ч.4 ст.157 УПК РФ возлагается принятие необходимых оперативно-розыскных мер. И следователь, и орган дознания осуществляют познавательную деятельность посредством одних и тех же операций: наблюдение, расспрос, измерение, сравнение, моделирование и т.д. Именно поэтому в способах осуществления оперативно-розыскной деятельности нетрудно обнаружить сходство со следственными действиями: опрос граждан - допрос свидетелей, сбор образцов для сравнительного исследования - получение образцов для сравнительного исследования, исследование предметов и документов - осмотр предметов и документов, отождествление личности - предъявление личности для опознания, обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств - осмотр помещений, местности, оперативный эксперимент - следственный эксперимент, контроль и запись телефонных переговоров и др.10

Однако доказательственное значение следственных действий и результатов оперативно-розыскных мероприятий принципиально различно: результаты последних в принципе не могут подменять собой доказательств. Согласно ст.11 Федерального закона от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» информация,

полученная в процессе осуществления оперативно-розыскной деятельности, может быть использована в процессе доказывания в соответствии с положениями уголовно-процессуального законодательства, то есть только после преобразования их в форму одного из предусмотренных уголовно-процессуальным законом доказательств. Оперативно-розыскная деятельность, осуществляемая в стадии предварительного расследования, прежде всего, ориентирует следствие в правильном направлении, сужая зону поиска, и может осуществляться наряду с расследованием, но не параллельно ему.

Таким образом, можно сделать важный для правильного понимания и разрешения поднятых проблем вывод: необходимо уточнить и законодательно закрепить понятия, разграничить виды дознания и раскрыть перечень неотложных следственных действий.

Пограничные органы ФСБ России согласно ст.3 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» занимаются защитой и охраной Государственной границы.11

Необходимо уточнить перечень полномочий органов дознания пограничных органов ФСБ России при производстве дознания по делам, отнесенным к их компетенции. Для этого необходимо выбрать из всех федеральных законодательных актов те, в которых содержатся полномочия указанных органов. К ним относятся, например, ч. 2 ст.30 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» (раскрывает права пограничных органов и пограничных войск ФСБ России в пределах приграничной территории), ст.ст.12, 13 Федерального закона «О федеральной службе безопасности» (раскрывают права и обязанности органов ФСБ России); ст.ст.13, 14, 15 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (раскрывают права и обязанности органов, осуществляющих оперативную деятельность); полномочия, указанные в

Концепции национальной безопасности РФ, в Положении «О федеральной службе безопасности» и в других ведомственных нормативных правовых актах.12

Далее необходимо исследовать полномочия пограничных органов ФСБ России, закрепленные в вышеуказанных нормативных правовых актах, дабы избежать их дублирования. Некоторые из них требуют и уточнения.

Таким образом, дознание имеет важное значение в борьбе с преступностью, целью которого, как и предварительного следствия, является решение задач уголовного судопроизводства. Возрастание преступности способствовало и активизации дознания: существенно расширена компетенция данных органов.

Следует отметить, что в УПК РФ не закреплены права дознавателя и нет правил о согласовании действий и решений дознавателя с начальником органа дознания. Следовательно, законодателю в ст.41 УПК РФ для скорейшего разрешения практических проблем необходимо закрепить права дознавателя по аналогии с правами следователя, указанными в ст.37 УПК РФ. Это позволит в короткие сроки наиболее полно и всесторонне производить дознание органами дознания пограничных органов ФСБ России. Также необходимо изъять из ч.2 ст.30 ФЗ «О Государственной границе Российской Федерации» ряд установлений, регламентирующих производство дознания, как дублирующих положения ст.13 ФЗ «О Федеральной службе безопасности». Закрепить в ст. 13.1 («Права пограничных органов федеральной службы безопасности») Федерального закона «О Федеральной службе безопасности» следующие отсутствующие в настоящее время установления: «Пограничные органы Федеральной службы безопасности имеют право: осуществлять задержание и личный обыск подозреваемых, доставлять их в расположение служебных подразделений или иные места, определенные законодательством Российской Федера-

ции для выяснения обстоятельств преступления; временно ограничивать или запрещать движение лиц и транспортных средств в пограничной зоне при проведении действий по уголовным делам; входить в любое время суток в жилые и иные помещения граждан, на территории и в помещения предприятий, учреждений, организаций, кроме имеющих дипломатический иммунитет, и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступления; запрашивать и получать безвозмездно от государственных органов, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений информацию, необходимую для исполнения служебных обязанностей; вносить в государственные органы, предприятия, учреждения, организации, общественные объединения представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушений; останавливать, осматривать и задерживать российские и иностранные суда, доставлять их в ближайший российский порт для выяснения обстоятельств нарушения; снимать с судна и задерживать лиц, совершивших преступления и подлежащих уголовной ответственности, передавать этих лиц органам следствия».

Институт дознания, бесспорно, имеет большое значение для отечественного уголовного процесса, а развитие органов дознания пограничных органов ФСБ России, несомненно, должно обеспечить решение задач пограничной безопасности.

1 О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 годы : постановление Правительства Российской Федерации от 10 марта 1999 г. №270 // Собрание законодательства Российской Федерации. -1999. - №12. - Ст. 1484; Шульгин, И.В. Теоретико-правовые аспекты предварительного расследования (по материалам органов дознания Пограничной службы Российской Федерации) : дис. ... канд. юрид. наук / И.В.Шульгин. - М., 2003. - С.3; Криминология : учебник / под ред. В.Н.Кудрявцева, В.Е.Эминова. - М., 2000. - С.108.

2 О Государственной границе Российской Федерации : Закон РФ от 1 апреля 1993 г. №4730-1,

шг W)

Дискуссионная трибуна

ст. 3 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - №17. - Ст.594.

3 Пункт 3 ч.3 ст.151 УПК РФ введен в действие Федеральным законом от 18 декабря 2001 г. №174-ФЗ / / Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - №52 (Ч.1). - Ст. 4921.

4 Антошин, В.А. Дознание по делам о незаконном пересечении Государственной границы / В.А.Антошин. - М., 1994; Уголовно-процессуальные аспекты проведения дознания в органах и войсках ФПС России / В.И.Земцов [и др.]. - М., 1999; Тайманов, Г.Т. Дознание по делам о нарушениях Государственной границы СССР / Г.Т.Тайманов, В.Н.Зажицкий. - М., 1985; Шульгин, И.В. Указ. соч.

5 Новый закон о милиции : учебно-практическое пособие / под ред. А.Ю. Шумилова. - М., 1999. - С.47.

6 Судебные уставы от 20 ноября 1864 года. -СПб.: Типография Ретгера и Шнейдера, 1975.

7 Белозеров, Ю.Н. Дознание в органах милиции и его проблемы / Ю.Н.Белозеров, В.Е.Чу-гунов, А.А.Чувилев ; под ред. С.В. Мурашева. -М., 1972; Чувилев, А.А. Соотношение оперативно-розыскного и уголовно-процессуального права / А.А.Чувилев // Право. - 1997. - №1. - С.27.

8 Лупинская, П.А. Уголовный процесс / П.А.Лупинская. - М., 1995. - С.236.

9 Галкин, Б.А. Советский процессуальный закон / Б.А.Галкин. - М., 1974. - С.209.

10 Об оперативно-розыскной деятельности : Федеральный закон от 12 августа 1995 г., ст.6 / / Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - №33. - Ст.3349.

11 О Государственной границе Российской Федерации : закон РФ от 1 апреля 1993 г. №4730-1, ст. 3 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - №17. - Ст. 594.

12 О полномочиях органов Пограничной службы Российской Федерации при проведении дознания в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации, водных животных и растений : приказ ФПС РФ от 4 декабря 2002 г. №760 / / Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2003. - №7.