Дальневосточное наместничество как попытка реформы регионального управления (1903-1905 гг. )

Вестник ДВО РАН. 2007. № 3

А.В.МИЛЕЖИК

Дальневосточное наместничество как попытка реформы регионального управления

Освещаются вопросы подготовки и реализации административной реформы на Дальнем Востоке России накануне Русско-японской войны 1904—1905 гг. Рассматриваются проблемы взаимодействия верховной и региональной властей, центральных ведомств и местных учреждений, а также роль внешнеполитического фактора при учреждении дальневосточного наместничества.

The Ear Eastern deputation as an attempt of the regional management reform (1903—1905). A.V.MILEZHIK (Far East Humanitarian University, Khabarovsk).

The issues ofpreparation and implementation of the administrative reform in the Far East on the eve of the Russian-Japanese war of 1904—1905, examined on the basis of a wide range of historical sources, are examined in the paper A great attention is given to examination of the problems of interaction of the Supreme power and the regional power, the central departments and the local institutions. The role of the policy factor in the period of establishment of the Far Eastern deputation is also considered in the paper.

На протяжении истории Российского государства система регионального управления постоянно изменялась. Обширная территория, неразвитость путей сообщения, географическое, экономическое и этническое многообразие, а часто и внешнеполитическая обстановка не давали возможности создать единую административно-территориальную систему: Кавказ, Средняя Азия и Дальний Восток не могли иметь точно такой же порядок управления, как и центральные губернии. Российское правительство вынуждено было вести гибкую административную политику в регионах, принимая во внимание их специфику.

Вариантом управления на особых основаниях можно рассматривать существовавший в XIX-начале XX в. институт наместничества. Наместничества учреждались в тех областях империи, где для эффективного решения управленческих задач требовалось значительное усиление административной власти. Эта проблема решалась, как правило, путем передачи в регионы части полномочий центральных органов. При этом вертикаль власти не ослабевала, так как наместник подчинялся непосредственно императору. Кроме того, для координации действий на местном и центральном уровнях создавались межведомственные коллегиальные органы (Комитет Дальнего Востока, Совет при наместнике на Кавказе и др.). Но особый интерес представляет история существования на Дальнем Востоке в 1903-1905 гг. особого наместничества, которая практически не освещена в научной литературе.

Особое Его Императорского Величества наместничество Дальнего Востока было учреждено указом Николая II от 30 июля (12 августа) 1903 г. Изменение административно-территориального деления восточных окраин Российской империи объяснялось «устроением власти, действием коей обеспечивалось бы мирное преуспевание сего края

МИЛЕЖИК Алексей Викторович (Дальневосточный государственный гуманитарный университет, Хабаровск).

и неотложное удовлетворение местных нужд...» (РГИА ДВ. Ф. 702, оп. 1, д. 416, л. 1). Власть наместника распространялась на Приамурское генерал-губернаторство, Квантунс-кую область, а также полосу отчуждения КВЖД. Административным центром наместничества стал Порт-Артур: единственный пример в истории Российского государства, когда управление одной из его частей осуществлялось из города, находящегося на территории, арендованной у другого государства.

В указе определялся широкий круг полномочий наместника. Он получал «высшую власть по всем частям гражданского управления в крае вверенном, изъяв сие управление из ведения министерств». Ему предоставлялось верховное попечение о порядке и безопасности в местностях, «состоящих в пользовании КВЖД», и право дипломатических сношений с сопредельными государствами. Командование морскими силами в Тихом океане и всеми расположенными на Дальнем Востоке войсками также передавалось в руки наместника (Там же. Л. 2).

По мнению Николая II, единственным кандидатом на должность наместника был генерал-адъютант адмирал Евгений Иванович Алексеев. Такой выбор не случаен. Во-первых, Алексеев был твердым сторонником укрепления позиций России в Маньчжурии и Корее за счет усиления ее военного присутствия в этом регионе. Во-вторых, адмирал имел богатый опыт административного и военного управления, приобретенный в основном именно на Дальнем Востоке (в 1895-1897 гг. руководил эскадрой на Тихом океане, а с 1899 г. занимал должность главного начальника и командующего войсками Квантунской области и морскими силами Тихого океана). Немаловажно и то, что Алексеев располагал поддержкой в высших кругах общества. «Он пользовался расположением нашего двора, где у него были слишком сильные покровители, начиная с самого Государя», - писал в своих воспоминаниях комиссар по дипломатической части Квантунской области И.Я.Коростовец [4, с. 6]. В этих же мемуарах Е.И.Алексееву дается такая характеристика: «По образованию и ширине умственного кругозора он стоял выше многих крупных наших бюрократов. Алексеев интересовался военными и морскими делами, особенно последними. Из него, вероятно, вышел бы хороший морской министр, и можно только сожалеть, что судьба или неумеренное честолюбие привели его в Порт-Артур, где военный специалист, как показали дальнейшие события, был бы более на месте» [4, с. 6].

Тенденция к изменению системы управления Дальневосточным регионом стала прослеживаться еще в начале 1903 г. На особом совещании 26 марта (9 апреля) 1903 г., посвященном делам Дальнего Востока, Николай II поднял вопрос об объединении всех функций государственной власти в этом регионе в одних руках, чтобы прекратить существовавший разлад между представителями ведомств. А.Н.Куропаткин, С.Ю.Витте и В.Н.Ламздорф заявили, что никогда различия во взглядах у них «не выражались в форме разнодействия ведомств», потому что они всегда действовали «по прямым указаниям» и «под непосредственным руководством» самого Николая II [7, с. 408]. Однако Николай II все-таки сделал первый шаг к тому, чтобы власть на Дальнем Востоке сосредоточить в одних руках, передав право контроля над концессиями главному начальнику Квантунской области Е.И.Алексееву. Но о введении системы наместничества тогда не было сказано ни слова.

А.М.Безобразов, вернувшийся из своей первой поездки по Дальнему Востоку, в докладе от 16 (29) апреля 1903 г. объяснял наличие проблем в управлении целым рядом причин: «1) чрезмерная централизация наших порядков, значительно умаляющая инициативу, творчество и энергию в поместных деловых организациях; 2) недостаточность верных сведений и неправильная оценка положения; 3) необоснованность планов и программ и увлечение фикциями; 4) борьба разных ведомств, бесхозяйственность дела от многоначалия и фактическая безответственность от коллегиальных порядков, где установилась практика взаимных уступок не для пользы дела, а для политики ведомств; 5) преследование личных интересов и несвоевременное обуздание произвола; 6) солидарность ведомств в борьбе против всякого рода обличения их практических ошибок и деловой несостоятельности» [5, с. 167].

Эти выводы, видимо, были приняты Николаем II во внимание. 2 (15) мая 1903 г. генерал-адъютант Е.И.Алексеев получил телеграмму от государя: «Имея в виду сосредоточить в Вашем лице, под моим непосредственным руководством, высшее и ответственное на Дальнем Востоке управление по всем ведомствам, поручаю Вам подготовиться к этой деятельности и наметить, в крупных чертах, форму, в которую это новое Ваше положение может быть облечено. Одною из главных Ваших задач... будет безотлагательное принятие мер, чтобы в минимальный срок и не останавливаясь перед нужными расходами поставить нашу боевую готовность на Дальнем Востоке в полное равновесие с нашими задачами...» [5, с. 169, 170]. Следовательно, Николай II уже тогда принял решение об учреждении особого управления на Дальнем Востоке. Эта телеграмма была зачитана на совещании руководителей ведомств 7 (20) мая, посвященном дальневосточным делам. Военному министру А.Н.Куропаткину, находившемуся в командировке на Дальнем Востоке, послали извещение о ее содержании.

23 июля (5 августа) 1903 г. А.М.Безобразов написал еще одну докладную записку на имя Николая II, в которой вновь привлек его внимание к ситуации на Дальнем Востоке и к политике России в отношении Японии: «В военно-политическом отношении Дальний Восток находится еще в том периоде, когда требуется интенсивная борьба для утверждения там нашей государственности. Борьба эта имеет конечной целью создание на Дальнем Востоке нашей гегемонии, без которой нам не совладать ни с желтокожей расой, ни с враждебным для нас влиянием наших европейских соперников. Для этого нам следует объединить наши военно-политические силы в одних ответственных руках, чтобы иметь возможность выработать план действий и энергично привести его в исполнение» [6, с. 365]. Возможно, именно эта записка инициировала подписание указа об учреждении Дальневосточного наместничества.

О намерениях Николая II изменить систему управления областями Дальнего Востока знали почти все министры, но то, что это произойдет так быстро, не ожидал никто. Появление указа для многих стало неприятным сюрпризом. А.И.Куропаткин вспоминал: «.ко мне приехал Витте, возбужденный, и привез номер “Правительственного вестника”, в котором неожиданно для всех министров, кроме Плеве и, думаю, кроме самого Витте, был напечатан указ о наместнике на Дальнем Востоке. Читали вместе и многое нам было непонятно. Прежде всего, исполнение указа ныне же и мне, и Витте представляется мало выполнимым, ибо у Алексеева нет ныне органов и лиц, которые могли бы помочь ему вступить в должность наместника не по существу, а по форме...» [2, с. 52, 53]. Судя по мемуарам А.И.Куропаткина, министр внутренних дел В.К.Плеве «узнал об указе всего за 2 дня до его обнародования» [2, с. 52, 53]. С.Ю.Витте в своих воспоминаниях указывает, что

об учреждении наместничества на Дальнем Востоке он узнал из газет [1, с. 86]. В таком же положении оказался и министр иностранных дел В.Н.Ламздорф (ГАРФ. Ф. 568, оп. 1, д. 137, л. 158). Даже великий князь Алексей Александрович был в неведении [2, с. 64].

Данные факты указывают на то, что такой важный государственный вопрос, касавшийся многих ведомств, был решен Николаем II самостоятельно, без привлечения даже основных министров. Не была проведена подготовительная работа, обычная при решении любого серьезного дела, тем более такого, как изменение административного управления огромным регионом, расположенным на приоритетном направлении российской внешней политики. И разработкой административной реформы на Дальнем Востоке занимались лица, находящиеся вне ведомств, не имеющие соответствующей компетенции и не отягощенные какой-либо ответственностью.

Появление новой административной структуры внесло некоторую сумятицу в решение дел, касающихся дальневосточных окраин. Не существовало четкого разграничения полномочий между наместником и приамурским генерал-губернатором. Полученные по телеграфу инструкции из Петербурга были довольно расплывчаты. До конца не было определено, какие вопросы решать на местах, какие отправлять в министерства и ведомства,

а какие - в канцелярию наместника. В случае сомнений предлагалось обращаться к рескрипту от 30 января 1845 г. об устройстве кавказского наместничества либо к указаниям учреждения управления Кавказского и Закавказского краев, помещенным во 2-м томе «Свода законов Российской империи». Когда стали искать этот том в канцеляриях и дальневосточных библиотеках, то ни одного экземпляра не обнаружили. Пришлось запрашивать Петербург (РГИА ДВ. Ф. 702, оп. 1, д. 416, л. 20-22), но необходимые документы пришли в Хабаровск только в ноябре 1903 г.

16 (29) августа 1903 г. генерал-адъютант Е.И.Алексеев, прибыв в Порт-Артур, вступил в должность наместника. Так как аппарат управления наместничеством еще не был сформирован, то Алексеев не мог в полном объеме приступить к своим обязанностям. Поэтому он издал приказ, по которому наместнику направлялись наиболее важные дела, а остальные полагалось решать прежним порядком, пока не выработано «Положение об управлении областями Дальнего Востока» (Там же. Д. 416, л. 72; Д. 419, л. 77).

Для разработки этого проекта приказом наместника № 13 от 23 августа (5 сентября) 1903 г. в Порт-Артуре была учреждена комиссия. Ее председателем стал сам Е.И.Алексеев. Комиссия состояла из двух отделов - военного и гражданского. Руководителем военного отдела был помощник командующего войсками Квантунской области генерал-лейтенант С.И.Волков. В состав гражданского отдела, который возглавил генерал-лейтенант И.П.Надаров, были включены представители различных ведомств: комиссары по гражданской и финансовой частям Квантунской области, чиновник по дипломатической части, управляющий почтово-телеграфной частью, техник по горной части, прокурор Порт-Артурского окружного суда, правитель канцелярии Приамурского генерал-губернатора, управляющий государственными имуществами Приамурского края, окружной инспектор училищ и заведующий переселенческим делом в Приамурском крае. В дальнейшем состав комиссии был расширен (Там же. Д. 426, л. 1, 2 об.).

Часто в ходе обсуждения проекта из-за межведомственных противоречий возникали дискуссии по вопросам устройства управления в регионе. «Эти разногласия и борьба за власть, - указывал И.Я.Коростовец, - проходившие среди враждебного населения под ревнивым наблюдением Японии, повели к серьезным ошибкам и отчасти способствовали падению русского господства на Дальнем Востоке» [4, с. 4].

Наместничество предполагало расширить компетенцию губернаторов и областных советов, а также сделать приоритетом сохранение и рациональное использование естественных богатств края. Северные уезды и Камчатку планировалось выделить в особую область, как один из приоритетов рассматривался переселенческий вопрос. Основными положениями проекта также были введение гражданского управления в полосе отчуждения КВЖД с соблюдением существующих договоров с Китаем, ликвидация двойственных органов при Маньчжурском правительстве, реорганизация учебной части с выделением территории наместничества в отдельный учебный округ, решение проблем в тюремной и горной частях [8, с. 406, 407]. Работа над проектом «Положения об управлении областями Дальнего Востока» была завершена в Порт-Артуре в ноябре 1903 г., далее документ направлялся в Петербург для дальнейшего обсуждения.

7 (20) мая 1903 г. Николай II поставил резолюцию на журнале совещания правительства: «Дела Дальнего Востока, требующие совместного обсуждения ведомств, должны быть и впредь соображаемы в Особом совещании, подобно настоящему» (ГАРФ. Ф. 568, оп. 1, д. 137, л. 48). И уже 30 сентября (13 октября) 1903 г. последовал императорский указ, утверждающий новый координационный орган власти (правда, «особое совещание» трансформировалось в «особый комитет», о необходимости создания которого говорилось и в указе об учреждении наместничества), - «Положение об особом комитете Дальнего Востока».

В состав комитета под председательством Николая II входили все основные министры и лица, назначаемые императором. Наместник также являлся членом комитета и должен

был участвовать в его заседаниях во время пребывания в Петербурге. Дела рассматривались либо по распоряжению императора, либо по представлениям министров и наместника на Дальнем Востоке (РГИА ДВ. Ф. 702, оп. 1, д. 416, л. 133).

Особый комитет по делам Дальнего Востока сам по себе не имел властных полномочий, поэтому обязанность исполнения его положений возлагалась на наместников и министров. За все время существования этого органа Николай II ни разу не собирал его в полном составе, в основном делами комитета занимались его управляющий А.М.Абаза со своим помощником Н.Г.Матюниным и наместником Е.И.Алексеевым.

Комитет Дальнего Востока и образованная 19 декабря 1903 г. (1 января 1904 г.) правительственная комиссия под председательством В.К.Плеве должны были собрать отзывы министерств и департаментов на созданный в Порт-Артуре проект и выработать окончательный вариант «Положения...». Но комиссия под председательством члена государственного совета графа А.П.Игнатьева рассмотрела лишь «программу вопросов, подлежащих обсуждению по финансированию промышленных и хозяйственных предприятий России в зарубежных местностях Дальнего Востока» [5, с. 182].

Противоречия выявились и в ходе обсуждения проекта в министерствах и ведомствах. С острой критикой этого документа выступили представители министерства финансов и иностранных дел. В целом соглашаясь с расширением прав местной администрации, министры отрицательно отнеслись к намерениям А.М.Абазы, Е.И.Алексеева и А.М.Безобразова полностью отстранить центральные ведомства от управления Дальним Востоком.

Неудачное для России начало Русско-японской войны, гибель В.К.Плеве и негативное мнение министров фактически блокировали дальнейшую разработку законодательной основы наместничества. Все, что удалось сделать, - собрать отзывы министерств о проекте, представленном Алексеевым. Под предлогом начала военных действий работа была приостановлена.

В соответствии с проектом «Положения об управлении областями Дальнего Востока» при наместнике должны были состоять: три члена совета, инспектора по медицинской, тюремной, почтово-телеграфной, ветеринарной части, инженер-архитектор, инженер по водяным сообщениям и портам, телеграфный инженер, семь чиновников для особых поручений и столько же сверхштатных. Все делопроизводство сосредоточивалось в канцелярии по общим делам и дипломатической канцелярии. Общая канцелярия, предполагалась, будет состоять из директора, двух вице-директоров, четырех начальников отделений и т.д., всего 41 человек. Дипломатическая канцелярия была не столь многочисленной, в нее входили директор, вице-директор, старший секретарь, два младших секретаря, драгоман, два студента и три переводчика, всего 11 человек.

Затраты на проезд чиновников аппарата наместника от Петербурга до Порт-Артура и подъемные оценивались в 260 006 руб. 50 коп. (Там же. Д. 426, л. 20, 21). Для первоначального обзаведения помещениями предполагалось потратить 17 000 руб. (Там же. Л. 24-26). Такой же расчет делался и для вновь назначенных чинов областного управления Кван-тунской области. Здесь по штату насчитывалось 40 человек, а на содержание требовалась сумма в размере 104 315 руб. 25 коп. (Там же. Л. 22, 23).

Из учреждений наместнического управления были сформированы только две временные, выполнявшие всю предварительную работу, канцелярии: общая и дипломатическая [3, с. 194]. Управляющим общей канцелярией был назначен правитель канцелярии Приамурского генерал-губернатора М.П.Щербина (Там же. Л. 1 об., 8), а дипломатическую возглавил бывший чиновник по дипломатическим делам при Приамурском генерал-губернаторе Г.А.Плансон.

Русско-японская война показала неподготовленность России к военным действиям в отдаленном от центра страны регионе. Армия и флот терпели поражение за поражением, а вину за это общественное мнение возложило на наместника Дальнего Востока

Е.И.Алексеева. 11 (24) октября 1904 г. Алексеев был уволен (согласно своему прошению) с должности главнокомандующего войсками на Дальнем Востоке, но с сохранением должности наместника. 31 мая (13 июня) 1905 г. Николай II поручил главноуправляющему

I отделением его канцелярии А.С.Танееву переговорить с Алексеевым о способе прекращения действий канцелярии Комитета Дальнего Востока. Танеев предложил вместе с канцелярией упразднить и сам комитет, но обсуждался вопрос о дальнейшем существовании дальневосточного наместничества. 4 (17) июня 1905 г. Алексеев предложил императору до конца войны приостановить действие власти наместника, и Николай II посчитал уместным удовлетворить давнюю просьбу Алексеева об отставке (Там же. Д. 416, л. 168). Указ

8 (21) июня 1905 г. упразднил наместничество и особый комитет по делам Дальнего Востока.

Учреждение дальневосточного наместничества явилось попыткой путем изменений в административном управлении решить ряд злободневных задач: усилить российское политическое и экономическое влияние в Маньчжурии и Корее, устранить межведомственные противоречия на местах, мобилизовать все ресурсы ввиду надвигавшегося военного конфликта с Японией. Однако административная реформа не была последовательной. Главная проблема состояла в том, что учрежденное наместничество не имело соответствующей нормативно-правовой основы, необходимой для нормального функционирования любой власти. Основной нормативный документ «Положение об управлении областями Дальнего Востока» так и не вышел за рамки проекта. Неудачный исход Русско-японской войны и последующие за ней революционные события вынудили российское правительство пересмотреть свои взгляды на внешнюю и внутреннюю политику. Дальневосточное наместничество уже не соответствовало сложившейся обстановке и поэтому незамедлительно было упразднено.

ЛИТЕРАТУРА

1. Витте С.Ю. Воспоминания. Т. 2. Таллинн; Москва: Скиф Алекс, 1994. 576 с.

2. Дневник А.Н. Куропаткина. Б. м.: Нижполиграф, 1923.

3. Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи: в 2 т. Т. 1 / под общ. ред. В.В.Черкесова. СПб.: Изд-во С.-Петербург. ун-та, 2001. 456 с.

4. Коростовец И.Я. Россия на Дальнем Востоке. Пекин: Типо-литография Рос. Духовной Миссии, 1922. 153+4 с.

5. Материалы о русско-японских переговорах: из архива А.М.Безобразова и др. М.: Публичная историческая библиотека. Б.г. 224 с.

6. Попов И.М. Россия и Китай: 300 лет на грани войны. М.: Астрель, 2004. 510 с.

7. Романов Б.А. Россия в Маньчжурии (1892-1906 гг.): Очерки по истории внешней политики самодержавия в эпоху империализма. Л.: Ленингр. вост. ин-т им. А.С.Енукидзе, 1928. 605 с.

8. Салогуб Я.Л. Планы реорганизации Дальневосточного регионального управления в нач. XX в.: (к 100-летию со дня создания Особого дальневосточного наместничества) // 85 лет высшему историческому и филологическому образованию на Дальнем Востоке: материалы науч. конф. 4-5 марта 2003 г. Ч. 1: сб. тр. Ин-та истории и философии ДВГУ Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 2003. С. 402-410.