Политика обустройства территорий во Франции: финансовые и административные аспекты

РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

Жан-Жак Бонно1

ПОЛИТИКА ОБУСТРОЙСТВА ТЕРРИТОРИЙ ВО ФРАНЦИИ: ФИНАНСОВЫЕ И АДМИНИСТРАТИВНЫЕ АСПЕКТЫ2

В статье описывается французский опыт регионального развития. Рассматривается политика обустройства территорий, проводимая во Франции с конца 1940-х годов. Анализируются успехи этой политики, а также методы, с помощью которых они были достигнуты. Подчеркивается ключевая роль государства в разработке и осуществлении методов региональной политики. Показан существенный вклад институтов финансирования малых и средних предприятий в развитие французских регионов.

Проблема неравномерного развития территорий существовала во Франции в течение многих десятилетий. Именно этой проблеме была посвящена знаменитая книга Франсуа Гравье с характерным названием «Париж и французская пустыня». Неравномерность территориального развития Франции усугубил экономический кризис 1930-х годов. Кризис, в частности, разрушил хорошо развитую сеть небольших региональных банков, что резко затруднило финансирование малых и средних предприятий местного значения. В этой связи не случайно, что политика обустройства территорий стала одним из основных направлений послевоенного восстановления французской экономики.

Со временем политика финансирования региональной промышленности только усиливалась. Она стимулировалась открытием границ, повлекшим за собой обострение конкуренции. Так происходило и после возникновения Общеевропейского рынка в 1961 г., и в рамках Евросоюза, и после создания ВТО.

Начиная с 1995 г. в пятилетние планы развития страны включались целенаправленные меры по экономической децентрализации, например, предоставление бюджетных кредитов для финансирования инвестиций в крупные объекты транспортной инфраструктуры, образования, здравоохранения в рамках совместного частногосударственного финансирования. Такое финансирование открывается в случае одобрения экспертизой, которая осуществляется Делегацией по Обустройству Территории и производится через банки, контролируемые Генеральным Комиссариатом Планирования (Commissariat General du Plan).

В рамках политики обустройства территорий функции центральных властей были сокращены и сводились к финансированию объектов инфраструктуры национального значения: автомагистралей, железных дорог, университетов, крупных портов, международных аэропортов. Полномочия по финансированию строительства и развитию прочих инфраструктурных объектов были переданы местным органам власти. Кроме того, децентрализация осуществлялась путем сдачи различных объектов в концессионное пользование частному сектору. Активным участни-

1 В 1960-1970-е годы Жан-Жак Бонно работал Директором по промышленности во французском Генеральном Комиссариате Планирования (directeur de l’industrie au Commissariat General du Plan), а также руководителем кабинета у министра планирования и обустройства территории (chef du cabinet du ministre du plan et de I’amenagement du territoire), у министра промышленности, у министра экономики и финансов. В настоящее время является Президентом инвестиционного фонда Galaxy.

2 Статья написана по материалам доклада, представленного на российско-французском семинаре, который прошел в Вологде в декабре 2007 г. Пер. Т.С. Сперанской.

ком этого процесса был Европейский фонд экономического развития регионов (Fonds Europёen de dёveloppement ёconomique Rёgional - FEDER).

Подобное адаптирование финансовых структур и усиление государственного влияния на них осуществлялось в стране каждый раз, когда частная инициатива не справлялась со своими экономическими функциями или выполняла их недостаточно эффективно. Финансовая политика, осуществляющаяся в рамках подобного подхода вплоть до настоящего времени, прошла в своем развитии три основных этапа. На первом этапе приоритетным являлось воссоздание и развитие региональной сети кредитных организаций. На втором этапе государство способствовало созданию структур, обеспечивающих привлечение сбережений населения через финансовые рынки. Наконец, на третьем этапе объединяются усилия государства по внедрению технологических инноваций и поддержке предприятий, в особенности малых и средних.

Восстановление региональной сети кредитных организаций началось в i955 г. с создания двадцати «Обществ Регионального Экономического Развития»(Sociёtёs de Dёveloppement Economique Rёgional). Начальный капитал Обществ финансировался государством. В то же время в капитале Обществ в качестве миноритариев участвовали Депозитная и Консигнационная Касса (Caisse des Dёp6ts et Consignations)5, банки, а позднее и частные лица. Участие частных лиц было разрешено в тот момент, когда Общества получили право выпускать акции и размещать их на бирже. Подобные Общества не являлись полноценными банками и не могли предоставлять кредиты частным лицам. Однако они имели статус кредитных организаций, позволявший им предоставлять займы предприятиям. Кроме собственного капитала ресурсная база Обществ включала в себя облигационные займы, которые им разрешалось выпускать в соответствии с календарным планом, разработанным совместно с Комиссариатом плана, Делегацией по обустройству территории и национальным министерством финансов. Эти займы гарантировались государством. Стратегические решения по упомянутым вопросам принимались специализированным комитетом при Фонде экономического и социального развития (Fonds de Dёveloppement Economique et Social) (FDES), президентом которого был министр финансов Франции. Основной функцией комитета являлась координация внебюджетных расходов, связанных с экономической политикой правительства.

Необходимость в создании перечисленных выше смешанных институтов финансирования была вызвана тем, что частные банки предоставляли почти исключительно краткосрочные кредиты. Инфраструктурные проекты в регионах за счет таких кредитов финансироваться не могли. Нужны были «длинные деньги», которые направлялись бы на цели развития как через упомянутые институты, так и через банки. В частности, контролируемые государством средне- и долгосрочные кредиты предоставлялись такими банками, как Credit National, Credit Hotelier, Caisse des mar^s de l’Etat. Эти и другие крупные банки входили в банковскую сеть, национализированную в i945 г. с целью кредитования крупных французских предприятий в условиях послевоенной разрухи.

Еще одной ключевой целью государственной финансовой политики того времени было восстановление ранее существовавшей сети частных банков. Центрами ее формирования стали такие банки, как Credit Industriel et Commercial, Compagnie Bancaire, Banque de Paris et de Pays-Bas. Следует также отметить, что значительную роль в процессах промышленного и финансового развития сыграли банки, имевшие кооперативную форму собственности: Banques Populaires, Credit Mutuel, Credit Agricole. Например, Credit Agricole в то время активно кредитовал индивидуальные и кооперативные сельскохозяйственные предприятия.

3 Сберегательное учреждение, ориентированное на сбор средств французского населения с целью их инвестирования в социально значимые проекты.

3i

Результаты первого этапа стимулирующей финансовой политики оказались весьма положительными. Многие средние предприятия смогли модернизироваться и расширить производство. При этом расширение производства и создание новых рабочих мест вплоть до 1970 г. дополнительно поощрялись внебюджетными бонусными выплатами из Фонда Экономического и Социального Развития.

Изменения в эту политику были внесены под воздействием нефтяных кризисов 1973-1974 гг. и 1979-1980 гг. Эти кризисы усилили международную конкуренцию, привели к сокращению государственных субсидий промышленным предприятиям и стимулировали переход к более либеральной экономической политике. Государство попыталось отреагировать на рост цен и сокращение спроса на промышленную продукцию. В 1975 г. был реализован масштабный план по увеличению инвестиций в промышленность. Однако реализация плана была связана с ростом бюджетного дефицита и увеличением социальных выплат, в том числе пособий по безработице. Кроме того, были предприняты действия по замораживанию цен.

Эти меры повлекли за собой увеличение импорта и серьезный подрыв возможностей для самофинансирования предприятий. Начиная с 1976 г. на государство обрушился поток запросов о помощи со стороны секторов, которые еще в недавнем прошлом были локомотивами индустриализации - черной и цветной металлургии, текстильной промышленности. Проблемы возникли также у отраслей с высокой трудоемкостью производства. Их затраты увеличились не только из-за повышения цен на топливо и сырье, но и роста стоимости рабочей силы.

Депозитная и Консигнационная Касса, а также государственные банки отчасти компенсировали потери крупных частных и государственных предприятий, предоставляя им субсидии и кредиты на льготных условиях. Но для малых и средних предприятий ситуация оказалась более драматичной. Как следствие увеличивалось беспокойство банков в связи с растущей задолженностью предприятий и повышением различных рисков.

Дополнительные сложности создавал начальный процесс вхождения французского франка в европейскую монетарную систему. В этих условиях правительство изо всех сил старалось не допустить девальвации национальной валюты и искало способ вернуться к равновесному состоянию государственных финансов и баланса внешней торговли. Стоимость выпуска облигационных займов значительно увеличивалась из-за того, что государство должно было изыскивать все больше средств для оплаты растущего долга. Таким образом, политика финансирования экономики посредством наращивания долговых обязательств достигла разумного предела. Государство должно было как можно быстрее сбалансировать ситуацию и создать предприятиям дополнительные возможности доступа к новым источникам финансирования. Ставка была сделана на увеличение собственного капитала предприятий.

Одновременно французские власти пришли к пониманию того, что инновации в экономике и обществе не могут осуществляться только за счет масштабных промышленных программ и развития крупных предприятий. Был сделан вывод, что в новых реалиях международной экономики сложившаяся во Франции «демография компаний» не способствует быстрому распространению технического прогресса в производстве и сфере услуг. Как следствие гораздо больше внимания стало уделяться развитию малых и средних предприятий. Назначение на пост министра экономики и финансов г-на Рене Монори, ранее работавшего руководителем среднего предприятия, позволило в короткие сроки внедрить новые подходы в националь-

4

ную экономическую политику .

4 Рене Монори занимал пост министра промышленности, а затем (с 1977 по 1981 г.) — министра экономики Франции.

Новая политика включала в себя меры, поощряющие увеличение объемов финансирования прикладных исследований в сфере высоких технологий. Кроме того, стимулировались разработка и внедрение новой продукции в таких сферах, как освоение космоса (включая развитие систем связи и изучение Земли), нетрадиционные источники энергии, скоростной железнодорожный транспорт, электроника и т. д.

Основной замысел новой экономической политики заключался в упрощении доступа малых и средних предприятий не только к кредитам, но и к капиталу, циркулирующему на финансовых рынках. Эти перемены по времени совпали с кардинальными сдвигами, изменившими условия функционирования французских предприятий.

Французские власти предприняли, в частности, следующие действия:

- либерализацию в период с июля по сентябрь 1978 г. цен на некоторые товары и услуги, включая отказ от политизированных цен на бензин (за счет снятия контроля за импортом нефтепродуктов) и на хлеб;

- создание системы налоговых привилегий, стимулирующих инвестиции населения в ценные бумаги предприятий (знаменитая система СИКАВ Монори (SICAV Monory)). Это позволило всего за шесть месяцев удвоить количество акционеров в стране с 1 до 2 млн. чел.;

- принятие новых законов по стимулированию конкуренции и защите интересов потребителей.

Правительственные меры по оказанию помощи малым и средним предприятиям предусматривали четыре основных ее направления:

- создание новых предприятий;

- формирование и развитие финансовых институтов, обеспечивающих развитие финансовых рынков;

- оказание помощи предприятиям для выхода на финансовые рынки;

- реструктуризация и модернизация предприятий, расположенных в старых промышленных зонах.

Государственное содействие в вопросах создания предприятий заключалось в следующем. Во-первых, в первые три года существования новые предприятия освобождались от уплаты налога на прибыль. Во-вторых, упрощались административные формальности, что позволяло создавать предприятия всего за 8 дней.

Следует сказать о том, что региональные финансовые институты, равно как государственные и частные банки, не стремились входить в капитал малых и средних предприятий, даже когда последние получали финансовую помощь государства. Это объяснялось как боязнью рисков (кредиты под залог купленного материала или построенного завода казались более надежным способом работы с предприятиями), так и нехваткой квалифицированного персонала. Кроме того, банки не хотели финансировать проекты, связанные с научно-исследовательскими работами (НИР), исследованиями рынка или профессиональным образованием, ссылаясь на то, что это не инвестиционные затраты, а оплата издержек производства.

В конечном счете правительство реализовало свои намерения в два приема. Вначале, в 1978 г. были созданы так называемые Региональные Институты Участия (Instituts Regionaux de Participation), в отношении которых действовал специальный льготный налоговый режим. Помимо этого для формирования первоначального капитала им выделялись бюджетные средства. Региональные Институты Участия создавались в больших городах, например, в Лилле (Институт Participex), Нанте (Институт Участия Востока) (Institut de Participation de l’Ouest-I.P.O), Бордо. Прообразом для Институтов стал частный фонд СИПАРЕКС (SIPAREX), ранее созданный промышленниками и банкирами Лиона.

Затем государство способствовало удвоению капитала Обществ Регионального Экономического Развития в обмен на использование большей части этого капитала для финансирования операций по развитию. При этом был облегчен доступ предприятий не только к капиталу с финансовых рынков, но и к банковским кредитам. В частности, это произошло благодаря созданию по инициативе государства Банка Развития для Малых и Средних Предприятий (Banque de Developpement des P.M.E). Этот банк был создан на базе государственного финансового института, носившего название Национальная Касса Рынка Государственных Заказов (Caisse Nationale des Marches de l’Etat). Изначальными функциями Национальной Кассы были выплата авансов по государственным заказам и предоставление гарантий и поручительств. Трансформация этого финансового института в банк заметно расширяла его возможности.

Кроме того, посредством создания Агентства по Капитализации Исследований (АНВАР) (ANVAR - Agence pour la Valorisation de la Recherche) была усилена поддержка научно-исследовательских работ на малых и средних предприятиях. Это Агентство через государственные фонды финансировало наиболее перспективные программы и проекты небольших предприятий. Были также усилены позиции Взаимных Фондов Венчурного (Рискового) Капитала (Fonds Communs de Capital -Risque). Это было сделано за счет налоговых освобождений, предоставлявшихся частным лицам в случае инвестирования своих сбережений в эти венчурные фонды. При этом через несколько лет Взаимные Фонды стали полностью независимыми от национального министерства финансов.

В дальнейшем описанная экономическая политика была продолжена другими правительствами. В частности, по инициативе министра-социалиста Пьера Берего-вуа был создан СОФИНДАС (SOFINDAS) - финансовый институт, который специализировался на предоставлении гарантий банкам, финансирующим увеличение капитала малых и средних предприятий. Это было сделано как альтернатива неудачным попыткам возврата к государственному контролю за ценами и национализации банковского сектора, которые были прекращены в 1984 г.

Финансирование из СОФИНДАС использовалось для субсидирования перспективных промышленных проектов, осуществляемых на территории Франции, а также программ по поддержке экспортных операций французских предприятий (международный маркетинг, создание коммерческих сетей за границей и т. д.). Финансирование СОФИНДАС происходило по смешанной схеме: частично государством, частично банками и государственными страховыми компаниями. Кроме того, после выхода в свет в 1983 г. доклада Генерального Комиссариата Планирования, посвященного финансированию НИР, программ по профессиональному образованию и других инвестиций в нематериальные активы, правительство предприняло меры по устранению барьеров, мешавших банкам кредитовать этот вид расходов. Была улучшена процедура проведения конкурсов на рынке государственных заказов, в том числе по обеспечению национальной безопасности. После этого было принято решение о выделении региональных грантов малым и средним предприятиям, которые осуществляли различные НИР, исследования рынка или образовательные проекты.

Следует отметить, что нефтяные кризисы 1970-х годов, а также либерализация конкуренции в рамках Европейского экономического сообщества создали очень серьезные проблемы для традиционных отраслей французской промышленности. Поэтому различные составы французского правительства начиная с 1978 г. разрабатывали меры, нацеленные на адаптацию этих отраслей к новым макроэкономическим условиям. Другой целью этих мер было восстановление экономической и социальной инфраструктур депрессивных (опустошенных) регионов. В частности, в 1978 г. был создан Межминистерский Комитет по Адаптации Промышленных Структур (Comite Interministeriel pour

l’Adaptation des Structures Industrielles - CIASI), находившийся в подчинении министерства экономики и финансов. Задачей Комитета было облегчить положение неблагополучных промышленных предприятий и помочь им найти новых эффективных собственников. В этот же период под эгидой Делегации по Обустройству Территории в депрессивных зонах осуществлялось кредитование программ инфраструктурного развития, профессиональной переподготовки работников и социальной помощи.

Примером такой программы являлся масштабный план реабилитации предприятий черной металлургии и угольных бассейнов на севере Франции. Депозитной Кассе было предложено финансировать специальную программу по созданию новых предприятий, открываемых уволенными менеджерами и рабочими. За iG лет реализации эта программа дала возможность создать iG тыс. новых предприятий.

К настоящему времени подходы к описанным проблемам заметно изменились. С одной стороны, сама концепция политики обустройства территории стала более глубокой. Теперь она не сводится к идее о том, что создание новых рабочих мест и получение дохода от территориальной деятельности является заботой только регионов. Многие экономические исследования показали значительную эффективность государственной политики, которая использует перераспределение доходов с помощью социальных трансфертов в части ослабления регионального неравенства по уровню доходов наемных работников и социальных возможностей [І]. С другой стороны, существенно возросла роль малых и средних предприятий в вопросах национальной конкурентоспособности, экономической устойчивости и финансового равновесия. И это объективная тенденция, которая обусловливается экономической глобализацией.

Второй этап стимулирующей финансовой политики также дал положительные результаты, особенно в области создания новых предприятий. В i98G г. таких предприятий было менее iGG тыс., а в 2GG7 г. их стало уже примерно 3GG тыс. При этом более 7G% новых предприятий продолжает работать и по истечении первых трех лет.

Тем не менее определенные трудности сохраняются. Например, действующие на финансовых рынках фонды развития капитала (Fonds de capital dёveloppement) по-прежнему предпочитают LBO-операции (Leveraged Buyout - выкуп за счет займа) с крупными корпорациями взаимодействию с малыми и средними предприятиями. Кроме того, небольшим предприятиям до сих пор очень непросто выходить на рынок государственных заказов. Из-за этого французские малые предприятия гораздо реже участвуют в экспортных операциях, чем их немецкие или итальянские коллеги. Эксперты и государственная власть констатируют, что по-прежнему не хватает инвесторов, готовых делать вложения при больших рисках, что распространение инноваций происходит недостаточно быстро и что количество конкурентоспособных на европейских рынках предприятий недостаточно велико. Постепенно французские политические круги и общественность пришли к выводу, что наличие мощного и активного сектора малых и средних предприятий является одним из основных факторов эффективной адаптации к изменениям экономической среды, вызванным глобализацией. Франция как страна без богатых природных ресурсов, но располагающая высококлассными специалистами во многих отраслях экономики и развитой системой образования, имеет все возможности для преодоления количественного отставания в сфере малого бизнеса.

В этой связи в настоящее время во Франции осуществляется третий этап государственной финансовой политики по поддержке промышленности и регионов.

В рамках этой политики были выделены три приоритетных направления:

- помощь в создании микропредприятий;

- развитие взаимодействия между крупными и малыми предприятиями и получение синергического эффекта такого сотрудничества;

- целенаправленное развитие средних предприятий.

Развитие микропредприятий в современной Франции происходит достаточно успешно. Однако их значение пока увеличивается гораздо медленнее, чем, например, в США и других англосаксонских странах. Это связано с нехваткой финансовых компаний, готовых заниматься рискованными венчурными инвестициями. Например, в 2006 г. во Франции существовало всего 400 «бизнес-ангелов» (Business angels), а в Великобритании - около 20 тыс. Как следствие во Франции на 100 микропредприятий после пяти лет их существования приходится менее десяти дополнительных постоянных рабочих мест, в то время как в США число таких мест - 100 и более.

В 2007 г. французское правительство предприняло меры, способствующие формированию организаций (клубов) «бизнес-ангелов», имеющих целью распространение информации об инвестиционных возможностях и установление контактов с потенциальными партнерами. Эти клубы получают государственное финансирование для проведения организационной работы в течение первых двух или трех лет. При этом некоторые регионы ранее уже предоставляли такую поддержку по собственной инициативе. Помимо этого был принят закон, который разрешает в 2008 г. освобождать от налога на имущество частных лиц (таких во Франции примерно 400 тыс. чел.), которые будут инвестировать свои сбережения в капитал микропредприятий. Подобное инвестирование может осуществляться либо напрямую, либо через посредника, «местный инвестиционный фонд» (Fonds d’Investissement de Proximite). В свою очередь государственное участие в этой сфере простимулировало действия местных органов власти по поддержке микропредприятий посредством консультаций, помощи в сборе необходимых документов для получения финансирования и создании «инкубаторов», упрощающих жизнь вновь созданным предприятиям в течение первых двух или трех лет их деятельности.

Еще одна инициатива, проявленная государством в 2007 г., заключалась в создании концепции «полюсов конкурентоспособности»'5. Они получают помощь из госбюджета на проведение исследовательских работ и внедрение инноваций. Финансируемые из бюджета проекты, выбранные строго на конкурсной основе, должны осуществляться совместными усилиями крупных и средних предприятий, исследовательских лабораторий, местных университетов. Идея состоит в том, чтобы ускорить процесс создания кластеров, слишком медленный в естественных условиях. Этот подход дает хорошие результаты. Но осталась нерешенной проблема включения в процесс малых и средних предприятий, которые не всегда адаптированы к проектному финансированию. Они больше привыкли получать кредиты именно как предприятия, тем более что проект часто предполагает вовлечение всех ресурсов малых фирм [2]. Помимо этого практика налоговых отчислений, существовавшая до недавнего времени, «душила» многие молодые предприятия, если их хозяева не получали дополнительных ресурсов, не связанных с деятельностью их предприятий.

Чтобы устранить эти проблемы, правительство уже два года проводит системную политику по оказанию помощи малым и средним предприятиям, а также по упрощению процедур по уплате налогов и доступу к рынку государственных заказов. В рамках этой политики французское правительство недавно приняло решение не взимать налоги и социальные отчисления с предприятий, которые еще не получили дохода от своей деятельности. Кроме того, правительство подало заявку в органы Евросоюза на получение разрешения на предоставление малым и средним предприятиям квот на рынке государственных заказов, как это практикуется в США с 1929 г.

Государственные институты финансирования малых и средних предприятий были объединены в рамках финансового института, названного ОЗЕО (OSEO). Этот инсти-

5 На территории Франции было выделено примерно сто «полюсов» по принципу секторной специализации (морская промышленность, финансы, авиационная промышленность и т. д.).

тут унаследовал полномочия и ресурсную базу Банка Развития Малых и Средних предприятий, агентства АНВАР и компании СОФИНДАС. Более того, на национальном уровне ведутся дебаты о создании единой государственной структуры, в компетенцию которой будет включено администрирование всех вопросов, касающихся регламентации работы малых и средних предприятий. По своей сути такая структура должна представлять модернизированную модель американской Администрации Малого Бизнеса (Small Business Administration). Ее эффективность была доказана экономической историей, и потому этот опыт может пригодиться и во Франции.

* * *

В заключение необходимо отметить, что продолжительность усилий французских властей по проведению поддерживающей финансовой политики указывает на сложности сохранения национальной конкурентоспособности в современном мире с открытыми экономическими границами. Это тем более сложно для Франции как для страны, имеющей устойчивые традиции административного централизма и регулирования подходов к предпринимательству. Исторически предпочтения отдавались взаимодействию государства и крупных экономических агентов, поскольку последние консервативны и лишены духа инноваций и риска. А основой функционирования французской банковской системы всегда было уклонение от всяческих рисков. Необходимо учесть, что французское бремя налоговых и квазифискальных платежей (одно из самых высоких в Европе после Швеции) стало причиной для разработки и применения инструментов экономического вмешательства, облегчающих положение предприятий. Однако эти меры должны привести, скорее, к стимулированию государственного и частного спроса, чем к быстрому развитию конкурентоспособного предложения. В то же время слишком быстрая экономическая либерализация в современном открытом мире крайне редко оказывается эффективной, приводя обычно лишь к увеличению дефицита внешнеторгового и платежного баланса. Представляется, что сейчас необходимо учитывать и проблемы, создаваемые регулированием, и проблемы, создаваемые либерализацией. Промышленная политика и политика территориального выравнивания, безусловно, должны быть продолжены, но их необходимо адаптировать к условиям современной мировой экономики. В этой связи применение новых подходов, финансовых инструментов и институтов выглядит оправданным.

Литература

1. V. LaurentDavezies. LaRёpublique et ses territoires (La circulation invisible des richesses). Edition du Seuil. 2008.

2. Duranton G., Martin Ph., Mayer T., Mayneris F. Les poles de compёtitivitё: que peut-on en attendre? ENS-RUE

DUL, collection CEPREMAP, 2008.