Институциональные аспекты международного участия бельгийских регионов в контексте российского федерализма

Муслим ДАСУЕВ

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ МЕЖДУНАРОДНОГО УЧАСТИЯ БЕЛЬГИЙСКИХ РЕГИОНОВ В КОНТЕКСТЕ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

В настоящей статье рассмотрены особенности участия бельгийских регионов и сообществ в международной деятельности после конституционных реформ 1993 г.

Features of participation of Belgian régions and communities in international activity after constitutional reforms of 1993 are considered in this article.

Ключевые слова:

федерализм, международная деятельность субъектов федерации, Бельгия; federalism, international activity of federation's subject, Belgium.

В исследовательской литературе о международной деятельно -сти политико -территориальных образований в составе государств справедливо отмечается, что конституционные пара -метры подобной деятельности являются основообразующими. Не будет большим преувеличением сказать, что международная пра -восубъектность в этом смысле является вторичной по отношению к правосубъектности в пределах государственной юрисдикции: поскольку существуют конституционные основания для участия политико территориальных образований в международной дея тельности, последние могут выступать в качестве субъектов между народного права. Это условие является необходимым, но не доста -точным, поскольку международная правосубъектность требует признания политико территориального образования со стороны зарубежных партнеров — иностранных государств или их политико -территориальных образований.

Международное участие политико -территориальных образова -ний характерно для государств как унитарного, так и федеративного типа. При этом разница между ними в аспекте международного уча -стия их составных образований может существенно уменьшаться. Речь идет, прежде всего, о Евросоюзе, концепция регионального развития которого строится на принципах децентрализации и суб -сидиарности. Оба принципа получили отражение в Декларации о регионализме в Европе1, принятой Ассамблеей европейских регио -нов 4 декабря 1996 г. в Базеле. Бельгийская федеративная модель после конституционных реформ 1993 г. дает пример крайне гибкой системы, в которой международная политика федерации в целом не является предметом регулирования исключительно федераль -ного центра — она представляет собой продукт координации дея -тельности как федерального центра, так и местных органов вла -сти. Параметры взаимодействия между разными уровнями власти задаются новой конституцией и зависят от разделения полномочий между ними.

Принятие Бельгией Конституции 1993 г. повлекло внедрение в федеративную модель двух принципов. 1 - й принцип — in foro interno, in foro externo, согласно которому бельгийские регионы получили

ДАСУЕВ Муслим Лукманович — аспирант кафедры философии политики и права философского факультета МГУ им. М.В. Ломоносова

dasuev2013@

gmail.com

1 http://www.mid.ru/bdomp/sbor.nsf/fe3845c0f6d9b35443256c8a004e8835/0bb87e 3076058a9443256c8a0047bc02!OpenDocument (дата обращения 16.11.2013).

право самостоятельного участия в международных отношениях по всем закреплен -ным за ними компетенциям, их «внутрен -ние дела» отныне получили и «внешнюю» сторону. Он конкретизируется через право сообществ и регионов заключать международные договоры наравне с федера -цией, отправлять своих представителей в другие страны и в международные орга низации1. 2 -й принцип — равнозначность всех уровней власти — подразумевает, что законы, принятые провинциями, сообще ствами и федерацией равны по силе. Так, Д. Крикманс отмечает: «Применительно к внешнеполитическим вопросам это озна -чает, что определение международной политики федерации в ее содержательных аспектах, а также выработка согласованной позиции зависит от всех уровней власти Бельгии. Если найти консенсус не удается, на практике это означает отсутствие меж дународной позиции у Бельгии в целом»2.

В связи с этим особую важность приоб -ретают механизмы выработки коллектив ной и согласованной позиции по международным вопросам. Институциональные аспекты этого процесса и являются пред метом настоящей статьи.

На федеральном уровне координа -ция внешнеполитической деятельности осуществляется Министерской конференцией по международным вопро сам (Interministerial Conference for Foreign Affaires — ICFA), в состав которой входят федеральный министр и министры — пре -зиденты сообществ и регионов.

Организационная структура внеш неполитических ведомств Фландрии и Валлонии довольно запутанна. Федеративная модель Бельгии предпола гает, что органы власти Фландрии и фла -мандского языкового сообщества (север ная часть Бельгии), с одной стороны, и

1 Представители регионов и сообществ с 1993 г. могут быть занесены в список дипломатических представителей Бельгии только министром ино -странных дел федерального уровня. Однако это не отменяет того факта, что с принятием новой конституции в состав международных делегаций Бельгии в обязательном порядке включены представители регионов и сообществ, особенно если повестка той или иной международной или меж региональной организации касается компетенций сообществ и регионов.

2 Criekemans D. The Foreign Policy and Diplomatic Representation of the Belgian Regions: Flanders and Wallonia Compared // Foreign Policy of Constituent Units at the Beginning of 21th Century / F. Requejo (ed). - Barcelona, 2010, p. 49.

органы власти Валлонии и франкоязыч -ного сообщества (южная часть Бельгии) — с другой, независимы друг от друга. По мере расширения компетенций регионов и сообществ за счет передачи полномочий от федеральной власти росла и сложность координационных процедур по горизон -тали3. Это привело к тому, что были обра -зованы единые для регионов и сообществ внешнеполитические ведомства с верти -кальной организационной структурой4. В случае с Фландрией и фламандским сообществом координирующую роль стал играть Фламандский департамент по международным делам, действующий с 1 апреля 2006 г. Его бюджет в 2006 г. соста -вил более 55 млн евро, персонал — 95 чел., из которых 15 имели дипломатический статус. В случае с Валлонией и франко -язычным сообществом произошло сли -яние ведомства региона (Division des Relations Internationals — DRI) и ведом -ства сообщества (Commissaritat Général des Relations Internationals — CGRI) в единый орган Wallonie-Bruxelles International (WBI). Его годовой бюджет составлял почти 66 млн евро, персонал — 152 чел., из которых 24 имели дипломатический статус.

Внешнеполитическая деятельность Фландрии с 2006 г. регулируется Департаментом по международным делам Фландрии (Flemish Department of Foreign Affaires). Он состоит из 5 отделов во главе с генеральным секретарем: это отдел международных дел, политический отдел, отдел туризма, предприниматель ства и стратегических товаров, служба генерального секретариата, а также отдел фламандских представительств за рубе жом. Содержательными аспектами внеш -ней политики занимается политический отдел, в то время как отдел международ ных дел осуществляет ее на практике.

Внешнеполитическая деятельность Валлонии регулируется WBI. Этот орган объединяет в себе 23 департамента, кото -

3 Регионам и сообществам были предоставлены дополнительные полномочия в регулировании сельского хозяйства, внешней торговли, сотруд -ничества в области развития отстающих стран. Эти и некоторые другие вопросы получили формальное закрепление в ряде договоров между центром и регионами/сообществами (соглашение Hermes от 5 апреля 2000 г., а также соглашение Lamberemont от 13 июля 2001 г.).

4 Мы не рассматриваем отдельный случай — случай немецкоязычного сообщества, территория которого не совпадает с территорией регионов.

рые отвечают как за содержательные, так и за технические вопросы проведения единой внешней политики региона и сообщества. На вершине организацион -ной диаграммы располагается генераль ный комиссариат (Commissariat Général ) во главе с генеральным директором. С организационной точки зрения внеш неполитическая деятельность Валлонии имеет значительно более сложный харак тер, чем в случае с Фландрией. Частично проблема решается за счет «тематиче -ской» фокусировки организационных процессов: все они «стянуты» к основ -ным направлениям внешней политики Валлонии. К их числу относятся: сотруд -ничество в целях развития, культура, права человека, экономика, образование и воспитание, окружающая среда, ЕС, франкофония, дела молодежи, научно исследовательская деятельность и инно вации, здоровье и социальная политика.

При сравнительно более запутанной структуре внешнеполитическая служба Валлонии выполняет функции, схожие с функциями внешнеполитического депар тамента Фландрии:

1) содержательная проработка внеш -неполитических векторов, определяемых президентом- министром Валлонии, а также их техническое сопровождение;

2) координация международной повестки правительства региона, прави тельства франкоязычного сообщества, а также властных органов франкоязычного сообщества Брюсселя;

3) координация работы представи тельств Валлонии в иностранных государ ствах и международных организациях.

Развитие институтов участия бельгий ских регионов и сообществ в междуна родной деятельности с момента принятия новой конституции в 1993 г. отражало по степенное расширение их полномочий. Первоначально ориентированные на горизонтальную координацию сравни тельно слабо централизованных процес сов департаменты международных дел сливались в вертикально подчиненные структуры. В случае с Фландрией это про изошло в 2006 г., в случае с Валлонией — в 2009 г. Появилась потребность в создании промежуточного органа — ICFA, который выполняет балансирующую функцию и является механизмом разрешения колли зий между федеральной внешнеполитиче ской программой и внешнеполитическими

программами регионов. Все указанные преобразования вызваны стремлением к минимизации бюрократических издержек при выработке единой политики Бельгии. Точная количественная оценка эффектив -ности принятых мер должна стать темой отдельного исследования.

Сравнивая федеративную модель Бельгии с моделью РФ в аспекте международного участия субъектов федерации, стоит отметить, что бельгийская модель слабо применима к российским реалиям на текущий момент. С одной стороны, Конституция РФ не знает настолько отчетливо и последовательно прове денного принципа самостоятельности субъектов федерации, как мы видели в случае с Бельгией. Другим важным пре -пятствием для проведения параллелей является уровень экономического благо состояния: сказывается, прежде всего, неравномерность экономического и соци ального положения субъектов РФ. И хотя на конституционном уровне признается равноправие субъектов, степень вовлече ния в международную жизнь зависит от благосостояния того или иного региона, поэтому равноправие de jure не влечет равноправия de facto. Чем более регион богат, тем он более самостоятелен и в международной сфере, поскольку одним из основных мотивов международного участия является привлечение инвести ций и поиск рынков сбыта региональной продукции. Учитывая территориальную разницу между РФ и Бельгией, в случае с РФ повышаются как издержки согла -сования решений на внешнеполитиче ском направлении, так и риски их неис полнения. Этих проблем можно было бы избежать за счет проработки институтов взаимодействия на уровне «федеральная власть — субъекты федерации», и здесь может быть полезен бельгийский опыт (ICFA). Не следует забывать, что в России самостоятельность субъектов в междуна родной сфере зачастую воспринимается как фактор нестабильности федеративной модели в целом, поэтому развитие между народного участия следует осуществлять, прежде всего, в сферах образовательного, научного, технологического и культур -ного сотрудничества. Здесь также может быть полезен опыт бельгийских регионов, особенно Валлонии, где деятельность WBI сконцентрирована вокруг нескольких культурно образовательных направлений.