СИЛЬНЫЕ И СЛАБЫЕ СТОРОНЫ СОВРЕМЕННОЙ ПРАКТИКИ РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИЙ РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ

УДК 332.142

СИЛЬНЫЕ И СЛАБЫЕ СТОРОНЫ СОВРЕМЕННОЙ ПРАКТИКИ РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИЙ РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ

И. Е. Рисин

Воронежский государственный университет

Поступила в редакцию 15 января 2019 г.

Аннотация: в статье представлены результаты анализа современной российской практики разработки стратегий социально-экономического развития субъектов РФ, осуществленной в соответствии с требованиями Федерального закона Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Установлены и содержательно раскрыты ее сильные и слабые стороны.

Ключевые слова: стратегия развития региона, практика разработки, сильные и слабые стороны.

Abstract: the article presents the results of the analysis of the modern Russian practice of developing strategies for socio-economic development of the Russian Federation, carried out in accordance with the requirements of the Federal law of the Russian Federation of June 28, 2014 № 172 «On strategic planning in the Russian Federation». Its strengths and weaknesses are established and substantially revealed.

Key words: regional development strategy, development practice, strengths and weaknesses.

Предварим оценку современной российской практики разработки стратегий развития регионов акцентированием внимания на трех важных обстоятельствах.

Первое. На XV Международном конгрессе по научной организации управления (Токио, 1969 г.) П. Дракер обнародовал новую парадигму менеджмента. Если в прежней менеджмент трактовался как управление исключительно бизнесом, то в новой - как функция общества [1]. Иными словами, было обосновано, что менеджмент не является особенностью одного уникального института, именуемого бизнесом. Такая установка «запустила» процесс освоения достижений менеджмента в публичном управлении.

Второе. Появление регионального стратегического планирования в мировой практике можно зафиксировать в 70-х гг. XX в. В этой связи сошлемся на опыт Канады, где в эти годы отрабатываются процедуры, связанные с освоением модели проак-тивного управления развитием территорий, основанной на оценках будущего [2].

Третье. В современной России практика стратегического планирования развития территорий становится реальностью во второй половине 90-х гг. XX века (Санкт-Петербург), затем распространяется на другие регионы. Однако ее законодательное обеспечение появляется только в 2014 г.

© Рисин И. Е., 2019

с принятием Федерального закона № 172 от 28 июня 2014 г. «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [3].

В соответствии с этим законом регионы ныне осуществляют актуализацию действующих стратегий, их представление в Министерство экономического развития (МЭР) Российской Федерации на согласование, с последующим утверждением названных программных документов законодательными органами государственной власти субъектов РФ.

В анализе современной российской практики регионального стратегического планирования стратегий нами использованы указанный Федеральный закон, методические указания МЭР по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъектов РФ, утвержденные приказом этого Министерства от 23 марта 2017 г. № 132 [4], проекты актуализированных стратегий развития субъектов РФ, прошедшие согласование в МЭР.

Для обеспечения репрезентативности оценки современной практики стратегического планирования в объектную базу анализа включены субъекты РФ, представляющие разные федеральные округа. Информационную базу анализа составили проекты стратегий социально-экономического развития Вологодской [5], Воронежской [6], Иркутской [7], Тамбовской областей [8], Краснодарского [9], Красноярского [10] краев, Санкт-Петер-

бурга [11], Республик Алтай [12] Башкортостан [13], Саха (Якутия) [14], Татарстан [15].

Проведенный анализ позволил выявить сильные и слабые сторон современной практики стратегического планирования регионального развития.

Заметим, что сильные стороны пока выступают характеристикой потенциала предложенной системы стратегического планирования, реализованного в ограниченном числе субъектов РФ.

В составе сильных сторон выделены следующие.

1. Сквозной характер системы стратегического планирования, охватывающей национальный, региональный и местный уровни. Речь идет о реализации императива, предусматривающего взаимосвязанную разработку программных документов, призванных обеспечить согласованность целевых ориентиров и приоритетных направлений социально-экономического развития страны и ее территориальных формирований при полноценном учете специфики последних.

Следует отметить, что в ряде актуализированных региональных стратегий заявлена разработка и реализация стратегий развития муниципальных районов и городских округов (Республика Татарстан, Самарская область).

В Воронежской области осуществлена синхронизация процессов разработки стратегии социально-экономического развития региона и стратегий развития городских округов и муниципальных районов. Такой порядок позволил:

- привлечь к стратегическому планированию органы местного самоуправления и бизнес, дислоцированный на территории муниципальных образований;

- учесть основные ожидания населения городских и сельских поселений;

- консолидировать действия органов государственной власти и местного самоуправления субъекта РФ в решении задач диагностики ключевых социально-экономических проблем развития региона, его муниципальных образований, определения стратегических векторов развития и необходимой ресурсной базы.

2. Расширение (в сравнении со стратегиями, разработанными в первом десятилетии XXI в.) инвариантного состава ключевых задач разработки региональной стратегии, в числе которых:

- оценка достижения ранее поставленных стратегических целей;

- идентификация относительных конкурентных преимуществ региона;

- определение миссии региона;

- учет мнений стейкхолдеров в диагностике проблем, постановке целей и ключевых задач социально-экономического развития региона;

- обоснование основных направлений пространственного развития региона;

- определение перечня государственных программ субъекта РФ, утверждаемых в целях реализации Стратегии;

- оценка финансовых ресурсов, необходимых для реализации Стратегии.

В эффективном решении названных задач заслуживают внимания практики ряда субъектов РФ:

- диагностика ключевых проблем социально-экономического развития субъекта РФ дана как на общесистемном уровне, так и применительно к структурным элементам его социально-экономической системы - комплексам, отраслям (Санкт-Петербург);

- содержательная характеристика конкурентных преимуществ субъекта РФ дана в двух «срезах» - глобальном и межрегиональном (Краснодарский край, Республика Татарстан). В первом случае осуществлена оценка нынешней и ожидаемой глобальной конкурентоспособности субъекта РФ, во втором - на основе использования комплекса основных общенациональных рейтингов установлены его позиции в социально-экономическом пространстве России;

- обозначенные в стратегиях риски (угрозы) и возможности социально-экономического развития регионов подкреплены оценками их важности (приоритетов), силы воздействия, вероятности осуществления, полученными при анкетировании разных групп стейкхолдеров - представителей малого, среднего, крупного бизнеса, институтов гражданского общества, органов государственной власти и местного самоуправления (Воронежская область).

Акцентируя внимание на последнем моменте, укажем, что такая практика свидетельствует о формирующейся новой модели государственного управления, предусматривающей стратегическое партнерство власти с бизнесом и обществом, активное использование механизма обратной связи, учет мнений стейкхолдеров при постановке и достижении целей социально-экономического развития территории.

3. Центральное место в региональной стратегии отведено приоритетам, целям, задачам и направлениям его социально-экономической политики.

В этой связи вместо традиционного отраслевого подхода востребованным становится системный, изначально ориентированный на решение проблем,

И. Е. Рисин

являющихся сквозными для множества элементов социально-экономической системы региона. К таким проблемам относятся: развитие и эффективное использование человеческого капитала; сохранение здоровья и продление активного долголетия населения; инновационное развитие экономики и социальной сферы; повышение их конкурентоспособности; развитие процессов интеграции региона в национальное и мировое экономическое, научное, образовательное, культурное пространство.

В составе слабых сторон современной практики разработки региональных стратегий выделены две группы.

Первую группу формируют ограничения, не зависящие от действий разработчиков стратегий, т. е. являющиеся для них внешними.

Вторую - недостатки, присущие массовой практике разработки стратегий.

В перечне внешних ограничений сфокусируем внимание на следующих.

1. Неполнота элементного состава системы стратегического планирования регионального развития.

Аргументируя такой вывод, укажем, что обеспечение «сквозного» характера формируемой в стране системы стратегического планирования предполагает наличие «пар» инструментов, применяемых на федеральном и региональном уровнях.

Между тем, если на федеральном уровне предусмотрена разработка стратегии пространственного развития и прогноза научно-технологического развития Российской Федерации, то на уровне субъекта РФ аналогичные программные документы Федеральным законом № 172-ФЗ не установлены.

Преодоление такого несоответствия связывается Министерством экономического развития с вводом императива, согласно которому необходимыми компонентами стратегии социально-экономического развития субъекта РФ должны стать разделы, содержащие основные направления его научно-технологического и пространственного развития.

Анализ содержания актуализированных региональных стратегий действительно фиксирует наличие таких разделов. Однако в них отсутствуют прогнозные оценки развития производительных сил в долгосрочной перспективе дифференцированно по их видам (трудовые, земельные, водные, инфраструктурные и др.) применительно к региону в целом, его основным отраслевым и межотраслевым комплексам, муниципальным образованиям; прогнозные оценки технологического развития

секторов (отраслей) его экономики; прогнозные оценки тенденций научно-технологического развития субъекта РФ и др.

Заметим, что практика получения таких оценок в ряде регионов уже есть. В этой связи укажем на такой программный документ, как долгосрочный план развития и размещения производительных сил региона. Опыт его разработки имеют Свердловская и Воронежская области, Республики Татарстан и Коми. Другой документ - прогноз научно-технологического развития региона на период до 2030 г. -разработан в Воронежской области и был востребован в процессе актуализации стратегии его развития.

2. Асинхронность в разработке программных документов стратегического планирования на федеральном и региональном уровнях.

В этой связи обратим внимание на императив Федерального закона Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», которым установлено, что приоритеты социально-экономической политики, долгосрочные цели и задачи социально-экономического развития субъектов Российской Федерации должны быть согласованы с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации.

Отметим, что в настоящее время1 отсутствует ряд предусмотренных вышеназванным законом программных документов, за подготовку которых отвечает Федеральный центр, и с которыми нужно согласовывать региональную стратегию. В их числе:

- Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации, в которой определяются основные приоритеты и задачи социально-экономической политики Российской Федерации, приоритеты и направления регионального развития, дается обоснование основных реформ и программ;

- Стратегия пространственного развития Российской Федерации, устанавливающая приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации и меры по их достижению и решению;

- Стратегии социально-экономического развития макрорегионов, призванные обеспечить согласованность проведения в территориальном и временном отношениях мероприятий, адресованных двум и более субъектам РФ;

- Стратегический прогноз Российской Федерации, содержащий в том числе оценку рисков соци-

1 По состоянию на 15 января 2019 г.

ально-экономического развития и угроз национальной безопасности Российской Федерации, оценку ее конкурентных позиций в мировом сообществе, прогнозные оценки вероятного состояния социально-экономического потенциала и национальной безопасности Российской Федерации, оптимальный сценарий преодоления рисков и угроз с учетом решения задач национальной безопасности Российской Федерации;

- отраслевые стратегии на период до 20302035 гг., в которых должны быть определены приоритеты, цели и задачи государственного и муниципального управления, способы их эффективного достижения и решения в соответствующей отрасли экономики и сфере государственного и муниципального управления.

Очевидно, что ввод в практику стратегического планирования названных и других документов Федерального центра будет вызывать необходимую корректировку региональных стратегий, ныне разрабатываемых, а в ряде регионов уже реализуемых.

3. Корректировка установок, связанных с разработкой региональных стратегий, осуществляемая Министерством экономического развития. Речь идет о требованиях:

- к срокам реализации стратегий (первоначально установленный срок их реализации завершался 2030 г., впоследствии - 2035 г.). Такая корректировка зачастую продуцировала нарушение установленного Федеральным законом № 172 принципа преемственности и непрерывности, требующего последовательной разработки программных документов. Так, если в большинстве субъектов РФ имелся прогноз социально-экономического развития на период до 2030 г., то невозможно было осуществлять разработку региональной стратегии до 2035 г. Неслучайно, что из 27 стратегий, прошедших ныне согласование в названном министерстве, только 9 имеют срок реализации до 2035 г., большинство - до 2030 г.;

- к составу показателей оценки результатов (первоначально был предложен диспозитивный принцип его формирования, с учетом перечня, предложенного МЭР, затем на этапе согласования проектов региональных стратегий в МЭР часть показателей была определена министерством в императивном порядке);

- к временным интервалам расчета значений показателей (вначале предписывалось давать их применительно к этапам реализации стратегий, впоследствии было предложено осуществлять расчет по каждого году).

В перечне недостатков, отличающих результаты деятельности самих разработчиков региональных стратегий, сфокусируем внимание на следующих.

1. Наличие заметных «пробелов» в содержании региональных стратегий. В их ряду:

- идентификация конкурентных преимуществ субъектов РФ сводится, как правило, к перечислению их сильных сторон, не подкрепленному оценками занимаемых и ожидаемых в будущем позиций региона на национальном и мировом рынках товаров и услуг (Вологодская и Тамбовская области, Алтайский и Красноярский края, Республика Башкортостан);

- стратегии не содержат обоснованной качественно-количественной характеристики возможностей и угроз, прогнозируемых во внешней среде регионов (Вологодская, Самарская и Тамбовская области, Алтайский и Красноярский края, Республики Башкортостан и Саха (Якутия);

- постановка задач социально-экономического развития региона зачастую не сопровождается указанием «точек» в экономическом пространстве регионов (конкретные муниципальные образования), в которых планируются соответствующие процессы (создание новых или развитие действующих элементов социально-экономической системы субъектов РФ). Справедливости ради отметим, что иногда недостающая информация содержится в Приложениях к стратегии, в которых приведены перечни государственных программ и ключевых проектов, необходимых для ее реализации. Однако присутствие такой информации в полноценном формате зафиксировано только в единичных случаях;

- определение инструментария реализации стратегий не сопровождается его «привязкой» к сферам, комплексам, отраслям экономики региона (Вологодская, Иркутская и Тамбовская области, Алтайский край, Республика Башкортостан).

2. Ограниченность методической базы стратегического планирования. Единичные практики отличаются применением комплекса методов, включая методы экономико-статистического, компаративного и кластерного анализа, экспертных оценок (Воронежская область, Краснодарский край, Республика Татарстан).

3. Бизнес не стал активным участником процесса разработки региональных стратегий. Иначе трудно объяснить, почему в постановке и содержании ключевых задач социально-экономического развития субъектов РФ, как правило, отсутствуют интересующие бизнес в первую очередь конкретные действия (экономические, финансовые, организаци-

И. E. Рисин

онно-правовые и др.), которые власти намерены совместно с ним реализовать в той или иной сфере, отрасли, географической «точке» пространственной организации экономики; почему во многих случаях позиционируемый механизм реализации стратегии ограничивается преимущественно инструментами, использование которых находится только в компетенции органов государственной власти.

По нашему мнению, этот недостаток отражает несовершенство правовой базы, регулирующей порядок стратегического планирования. В этой связи укажем, что отнесение к участникам стратегического планирования социально-экономического развития субъектов РФ только представителей публичной власти разных уровней изначально существенно ограничивает роль бизнеса в разра-

ЛИТЕРАТУРА

1. Дракер П. Ф. Роль управления в новом мире / П. Ф. Дракер // Современные тенденции в управлении в капиталистических странах. - М. : Прогресс, 1972. -С. 278-281.

2. Стратегическое планирование экономического развития : 35 лет канадского опыта / Под ред. Дж. Бэй-тера, Б. С. Жихаревича, Н. А. Лебедевой. - Спб. : Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр», 2004. - 288 с.

3. О стратегическом планировании в Российской Федерации : федер. закон Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ. - Режим доступа: Консуль-тантПлюс // www.consultant.ru

4. Методические рекомендации по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации : утв. приказом Минэкономразвития России от 23 марта 2017 г. № 132. - Режим доступа: КонсультантПлюс // www.consultant.ru.

5. Доработанный проект Стратегии социально-экономического развития Вологодской области на период до 2030 года. - Режим доступа: http://economy.gov.ru

6. Доработанный проект Стратегии социально-экономического развития Воронежской области на период до 2035 года. - Режим доступа: http://economy.gov.ru

7. Доработанный проект Стратегии социально-экономического развития Иркутской области на период до 2030 года. - Режим доступа: http://economy.gov.ru

Воронежский государственный университет

Рисин И. Е., заведующий кафедрой региональной экономики и территориального управления, доктор экономических наук, профессор

E-mail: risin@mail.ru

ботке программных документов. Его присутствие только на общественных обсуждениях не позволяет в полной мере учесть интересы, использовать знания и опыт этого стейкхолдера в обосновании содержания процессов и механизмов долгосрочного развития регионов.

Резюмируя, укажем, что современная практика разработки региональных стратегий пока не позволяет в полной мере реализовать потенциал этого инструмента проактивного управления социально-экономическим развитием территорий.

Полагаем, что выявленные нами сильные стороны названной практики должны стать примерами для широкомасштабного тиражирования, слабые стороны - обозначить основные направления мер по ее совершенствованию.

8. Доработанный проект Стратегии социально-экономического развития Тамбовской области на период до 2035 года. - Режим доступа: http://economy. gov.ru

9. Доработанный проект Стратегии социально-экономического развития Краснодарского края на период до 2030 года. - Режим доступа: http://economy.gov.ru

10. Доработанный вариант Стратегии социально-экономического развития Красноярского края до 2030 года. - Режим доступа: http://economy.gov.ru

11. Доработанный проект Стратегии социально-экономического развития Санкт-Петербурга на период до 2035 года. - Режим доступа: http://economy.gov.ru

12. Доработанный проект Стратегии социально-экономического развития Республики Алтай на период до 2035 года. - Режим доступа: http://economy.gov.ru

13. Доработанный проект Стратегии социально-экономического развития Республики Башкортостан на период до 2030 года. - Режим доступа: http://economy. gov.ru

14. Доработанный проект Стратегии социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) на период до 2030 года с определением целевого видения до 2050 года. - Режим доступа: http://economy. gov.ru

15. Стратегия социально-экономического развития Республики Татарстан на период до 2030 года. - Режим доступа: http://www.invest.tatar.ru

Voronezh State University

Risin I. E., Doctor of Economics, Professor, Head of the Regional Economy and Territorial Management Department

E-mail: risin@mail.ru