Федеральный закон «о развитии сельского хозяйства»: пробелы и противоречия

Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства»: пробелы и противоречия

Р.Т. Бакирова, к.юрид.н., вед. науч. сотрудник, институт проблем регионального управления; В.Г. Левахин, соискатель, Оренбургский ГАУ

В соответствии со ст. 13 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (далее — Закон), в целях реализации государственной политики, направленной на обеспечение экологического равновесия, охрану сельскохозяйственных земель, повышение их плодородия, сельскохозяйственные товаропроизводители получают государственную поддержку на проведение определенных государственной программой мероприятий, в том числе по стимулированию применения удобрений за счет средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Данная норма закона вызывает ряд вопросов.

Так, в вышеизложенной статье законодателем используется понятие «сельскохозяйственные земли», что, по меньшей мере, вызывает недоумение.

К категории сельскохозяйственного назначения Земельный кодекс РФ относит земли, целевым назначением которых является их

использование в сельскохозяйственном производстве для осуществления различных видов деятельности (растениеводство, животноводство, обслуживание сельского хозяйства) [1]. Таким образом, основной целью использования земель сельскохозяйственного назначения является ведение на них сельскохозяйственного производства, то есть товарного сельскохозяйственного производства и выращивания растениеводческой и животноводческой продукции гражданами для собственного потребления [2].

В литературе обращается внимание на соотношение понятий «земли сельскохозяйственного назначения» и «земли сельскохозяйственного использования». Земли сельскохозяйственного назначения, отмечают С.А. Боголюбов и Е.Л. Минина, не следует путать с установленными ст. 85 ЗК РФ землями сельскохозяйственного использования как входящими в состав иной категории — земель поселений. Эти земли, будучи землями иного целевого назначения, имеют иной правовой режим [3].

Аргументированную точку зрения на данную проблему имеет профессор Г.Е. Быстров, который отмечает, что действующее законодательство РФ исходит из того, что «земли сельскохозяйствен-

ного назначения» и «земли сельскохозяйственного использования» не тождественные понятия. В одном случае специфическим объектом правового регулирования являются земли сельскохозяйственного назначения как составная часть земель России, выделенная в самостоятельную категорию по целевому назначению земель; во втором случае объектом правового регулирования являются земли сельскохозяйственного использования как совокупность земельных участков из состава земель поселений, промышленности и других категорий, используемых в качестве сельскохозяйственных угодий по признаку основного хозяйственного назначения. Земли сельскохозяйственного использования, по мнению Г.Е. Быстрова, имеют двойственный правовой режим, а их использование в сельскохозяйственных целях носит временный характер до момента изменения вида их использования [4].

В юридической литературе существуют различные основания для классификации земель сель-скохозяйственного назначения.

Земли сельскохозяйственного назначения бывают двух видов: земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства (т.е. фактически используемые), и земли, предназначенные для этих целей, т.е. те, которые будут использованы для названных целей в ближайшее время и без которых невозможен процесс сельскохозяйственного производства.

Сельскохозяйственное назначение охватывает как выращивание сельскохозяйственной продукции, так и весь связанный с этим цикл. Следовательно, все земли, обслуживающие этот цикл, подпадают под понятие «земли сельскохозяйственного назначения». Так, хранение продукции и агрохимикатов требует строительства складов; доставка техники, семян к полям и вывоз с полей готовой продукции вызывает потребность во внутрихозяйственных дорогах; для управления сельскохозяйственным производством и содержания административного аппарата необходимо административное здание и т.п. Соответственно и земли, занятые под складами, внутрихозяйственными дорогами и административными зданиями, относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения, хотя они по функционированию не отличаются от земель несельскохозяйственного назначения.

Непосредственное сельскохозяйственное производство (выращивание сельхозкультур, откорм скота) невозможно без соответствующей инфраструктуры (дорог, жилых зданий, мастерских, складов и т.п.). Так, при организации крестьянского (фермерского) хозяйства на территории, где отсутствуют объекты производственного и социально-бытового назначения, государство берет на себя его первичное обустройство: строительство дорог, линий электропередач, водообес-печение, телефонизацию, землеустройство, мелиорацию земель. Местные органы самоуправ-

ления обязаны оказывать помощь в возведении производственных объектов и жилья.

По хозяйственному использованию земли сельскохозяйственного назначения классифицируются на сельскохозяйственные угодья и несельскохозяйственные угодья, используемые лишь в качестве территориальной основы сельскохозяйственного производства. В составе сельскохозяйственных угодий Земельный кодекс РФ выделяет пашни, сенокосы, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями, виноградниками и другими землями, используемыми в растениеводстве. Составными частями несельскохозяйственных угодий признаются земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. К несельскохозяйственным угодьям относятся земли, занятые древесно-кустарниковой растительностью, не входящей в лесной фонд и предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, и замкнутыми водными объектами, которые могут быть переведены в соответствующие категории земель [4].

По субъектам земельных прав земли сельскохозяйственного назначения могут классифицироваться на земли, предоставленные гражданам, в том числе ведущим крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество; хозяйственным обществам и товариществам, производственным кооперативам, государственным и муниципальным унитарным предприятиям; казачьим обществам; опытнопроизводственным, учебным, учебно-опытным и учебно-производственным хозяйствам научноисследовательских учреждений, образовательных учреждений высшего профессионального, среднего профессионального и начального профессионального образования сельскохозяйственного профиля и общеобразовательных учреждений; общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока для обеспечения их традиционного образа жизни, традиционного хозяйствования и традиционных промыслов.

В зависимости от целей, для которых предоставляются земли сельскохозяйственного назначения, их можно подразделить на земли для ведения сельскохозяйственного производства; земли для защитного лесоразведения; земли для научно-исследовательских, учебных целей и земли для иных целей, связанных с сельскохозяйственным производством.

Земельное законодательство выделяет следующие виды земель сельскохозяйственного назначения: обычные виды земель, на которые распространяется общий режим использования; земли

сельскохозяйственного назначения, кадастровая оценка которых выше среднерайонного уровня (ценные земли); земли сельскохозяйственного назначения, особо ценные для данного региона по своей продуктивности. Перечень особо ценных земель сельскохозяйственного назначения устанавливается законодательством субъектов РФ. В состав таких земель входят опытные поля (участки) научно-исследовательских учреждений и учебных заведений; сельскохозяйственные земли, почвы которых деградированы и их восстановление невозможно в ближайшее время, а также земли, загрязненные химическими и радиоактивными веществами свыше допустимой концентрации, либо земли, зараженные карантинными вредителями и болезнями растений; сельскохозяйственные земли, расположенные в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп. Установлен особый режим использования этих сельскохозяйственных земель.

Одним из видов земель сельскохозяйственного назначения следует выделить мелиорированные земли, которые подвергаются коренному улучшению в результате проведения оросительных, осушительных и других мелиоративных работ. Федеральный закон от 10 января 1996 г. «О мелиорации земель» определяет условия, необходимые для повышения продуктивности земледелия, сохранения и повышения плодородия земель, вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель.

Основную часть земель сельскохозяйственного назначения составляют сельскохозяйственные угодья (участки земли с определенным сельскохозяйственным использованием), которые в зависимости от их природных свойств, экономической целесообразности использования подразделяются на пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и т.д.) [5]. Они, в свою очередь, разделяются на подвиды: пашня, требующая проведения мелиоративных мероприятий, сенокосы заливные, суходолы, пастбища, заросшие кустарниками, заболоченные и т.п. [6].

В юридической литературе выделяют «чисто сельскохозяйственные участки» (сельскохозяйственные угодья). Это земельные участки, используемые под выращивание сельскохозяйственных культур. Закон предъявляет особые требования к содержанию и использованию этого вида сель-скохозяйственных земель. «Чисто» сельскохозяйственные угодья можно подразделить на биоценозы (естественные угодья) — не подвергнутые окультуриванию пастбища, сенокосы, луга и т.п., и агроценозы (окультуренные человеческим трудом) — пашня, многолетние насаждения, окультуренные (мелиорированные) пастбища, сенокосы и другие сельхозугодья [7].

Таким образом, хотелось бы уточнить, что из вышеперечисленного законодатель подразуме-

вал, используя понятие «сельскохозяйственные земли»?

За последние 12 лет общая площадь сельскохозяйственных угодий сократилась на 1,5 млн. га, пашни — на 8,8 млн. га, посевная площадь — на 33,2 млн. га.

В настоящее время на сельскохозяйственных угодьях наблюдается заметное увеличение площади переувлажненных, заболоченных и кислых почв, почв с низким содержанием фосфора, подверженных засухе, эрозии и дефляции, влиянию других негативных процессов. Отсутствие систематического ежегодного мониторинга качественного состояния сельскохозяйственных угодий не позволяет анализировать и регулировать эти процессы. Необходим переход от 5-летнего к ежегодному обследованию качественного состояния сельскохозяйственных земель.

За счет водной эрозии на пашне плодородие почв снизилось на 30—60%. Площадь оврагов превышает 900 тыс. га, темпы оврагообразования составляют 10—15 тыс. га в год. Более 30% пашни подвержено интенсивному выдуванию с выносом 10—17 т с га мелкозема в год. Вынос продуктов водной и ветровой эрозией не только обедняет почву, но и загрязняет поверхностные водные источники и прилегающие земли.

В настоящее время 56 млн. га пашни (45%) характеризуется низким содержанием гумуса, 28 млн. га (23%) — дефицитом фосфора и 11,5 млн. га (9%) — дефицитом калия. Среднегодовой дефицит гумуса в пахотном слое за последние годы в среднем по России составляет 0,52 т с га, по отдельным регионам изменяется от 0,25 до 0,72 т с га [8].

Результаты агрохимического обследования и только локального мониторинга плодородия сельскохозяйственных угодий показывают проявление технологической деградации вследствие ухудшения агрохимических характеристик сельскохозяйственных угодий. Большая часть урожая в современном экстенсивном земледелии формируется за счет мобилизации почвенного плодородия без компенсации выносимых с урожаем элементов питания, что приводит к отрицательному балансу питательных веществ и потерям гумуса.

Именно поэтому глава «Охрана земель» поставлена в Земельном кодексе РФ на второе, после общих положений, место, что характеризует изменение законодательных приоритетов в России. Вытекающие из положений данной главы требования, обусловленные ч.2 ст. 36 Конституции России, относятся как к органам публичной власти, так и землепользователям. В частности, ЗК РФ возлагает как на собственников земельных участков, так и на лиц-не собственников обязанности по использованию земельных участков способами, не причиняющими им вреда как природному объекту, а также осуществлению мероприятий по охране земель, соблюдению

порядка пользования находящихся на участках иных природных объектов (лесов, вод и т.д.), недопущению загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв на землях соответствующих категорий (ст. 42).

Необходимость охраны земель прямо вытекает из принципов земельного законодательства, сформулированных в ст. 1 ЗК РФ, включая учет значения земли как основы жизни и деятельности человека; приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве над использованием земли в качестве недвижимого имущества и т.д.

Согласно п.1 ст.4 Закона об охране окружающей среды, одним из объектов охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются земли и почвы. В этой связи интересна позиция законодателя, разделяющего эти два объекта. Представляется, что это сделано не случайно. Охрана почв (и их плодородия) представляет интерес большей частью применительно к категориям земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда, где земля выступает в качестве средства производства. В отношении остальных категорий земель мероприятия по охране почв носят производный характер. Например, согласно п.4 ст. 13 ЗК РФ, при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель.

Легального определения охраны земель нет ни в ЗК РФ, ни в ином законодательном акте либо в правоприменительной практике. Поэтому при рассмотрении понятия и целей охраны земель следует иметь в виду следующее обстоятельство. В связи с тем, что земельные отношения — это отношения по использованию и охране земель (п.1 ст. 3), а также учитывая, что земля является важнейшим природным объектом и составной частью окружающей среды (ст. 1), становится очевидным, что мероприятия по охране земель распространяются на все категории земель в земельном фонде России.

Но является ли одинаковым перечень мероприятий по охране земель для всех категорий земель в земельном фонде России? Представляется, что нет. Так, земли поселений не выступают основой обеспечения продовольственной безопасности страны, их использование не предполагает повышения их плодородия, внесения минеральных удобрений, мелиорацию и т.д. Поэтому многие природоохранные мероприятия, актуальные для земель сельскохозяйственного назначения, для земель поселений не актуальны и не нужны, например, мелиорация.

Охрана земель — это совокупность предусмо-

тренных нормами права организационных, экологических, экономических и иных мер, направленных на сохранение, восстановление и улучшение качества земель всех категорий как составной и неотъемлемой части окружающей среды в интересах обеспечения ее благоприятного состояния. Данное определение прямо вытекает из международных природоохранных документов и конституционной нормы о том, что земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В самом общем виде система землеохранных мероприятий состоит из трех направлений: сохранение земли, т.е. недопущение ухудшения ее качественных показателей; восстановление качества земель (посредством рекультивации); улучшение состояния земель (посредством мелиорации) [9].

Рассматривая понятие «охрана земель», нельзя обойти вниманием проблему соотношения «охраны» и «использования» земель, тем более что данному вопросу посвящен абзац второй п. 1 ст. 12 ЗК РФ. Действующее законодательство указывает на один правомерный вариант такого соотношения

— рациональное использование земель, которое в ГОСТе определено как «обеспечение всеми землепользователями в процессе производства максимального эффекта в достижении цели землепользования с учетом охраны земель и оптимального взаимодействия с природными факторами» [10].

Необходимость точного уяснения данного термина прямо вытекает из действующего законодательства, связывающего с рациональным или нерациональным использованием земель различные правовые последствия вплоть до изъятия земельного участка (ст. 285 ГК РФ).

В научной литературе за последние годы сформировалось два принципиальных подхода к соотношению понятий «рациональное использование» и «охрана» земель. По мнению одной группы авторов, рациональное использование и охрана земель представляют собой самостоятельные группы общественных отношений, т.е. это различные явления в сфере взаимодействия общества и природы. Другая группа авторов полагает, что рациональное землепользование включает также и охрану земли в процессе ее использования. Иными словами, землепользование является рациональным при выполнении землепользователем комплекса мероприятий по охране земли [11]. Так, В.Н. Харьков пишет, что «под рациональным использованием земель следует понимать эффективное, целевое (либо с соблюдением иного правового режима) использование земель, осуществляемое с соблюдением публичных интересов, с учетом экологических связей в окружающей природной среде и в сочетании с охраной земли как основы жизни и деятельности человека» [12].

К.Х. Ибрагимов и А.К. Ибрагимов считают, что понятие «правовая охрана земель» имеет

полное право на существование, однако употребляться оно должно в тех случаях, когда речь идет о неиспользуемых земельных участках. В тех же случаях, когда мы имеем дело с земельными участками, используемыми в качестве средства сельскохозяйственного производства, целесообразно, на наш взгляд, ограничиться термином «рациональное использование земель» [13].

Представляется, что охрану земель не следует сводить лишь к случаям их неприкосновенности. Наоборот, охрана сочетается с интенсивным использованием земельных ресурсов и является необходимым условием их длительного и эффективного использования. В то же время, использование и охрана земель находятся в сложном соотношении.

На наш взгляд, охрана земель любой категории и их рациональное использование являются двумя сторонами одной медали, поскольку отражают две формы взаимодействия общества и природы: природопользование и охрану природы. Когда мы говорим о рациональном использовании земель, то предполагаем соблюдение экологических, градостроительных и иных требований в процессе использования земельных участков. В этом случае не возникает необходимости в применении мер по охране земель, следовательно, в определенном смысле требования рационального использования и охраны земель сливаются. Однако в случае, если предусмотренные законодательством требования в процессе эксплуатации земель не соблюдаются, происходит ухудшение качества земель и, соответственно, окружающей среды. В этом случае мероприятия по охране земель будут нацелены на обеспечение соблюдения природопользователями установленных законодательством норм и правил по охране земель.

Анализ современного состояния сельскохозяйственного производства и природной среды свидетельствует о том, что основные тенденции ухудшения экологической и экономической обстановки в отрасли будут сохраняться, если не принять действенных мер по их стабилизации и устранению.

Земли сельскохозяйственного назначения представляют особый биохимический комплекс, являющийся частью экосистемы, и воссоздать их в совершенно искусственных условиях нельзя, но если систематически осуществлять меры по охране и воспроизводству плодородия, то земли сельскохозяйственного назначения можно использовать вечно [14].

О состоянии плодородия земель сельскохозяйственного назначения, о государственном регулировании и о государственной поддержке в этой области Правительство РФ ежегодно представляет доклад Федеральному Собранию РФ. Необходимость разработки и реализации государственной политики в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения вызвана кризисной ситуацией в

аграрной сфере. Повсеместно плодородие почв снижается из-за сокращения объема работ по улучшению земель и увеличения негативного воздействия, прежде всего антропогенной деятельности.

Основной целью всех земельных преобразований должно быть повышение плодородия почв и эффективности сельскохозяйственного производства, обеспечение продовольственной безопасности страны [15].

Учитывая значимость проблемы сохранения и повышения плодородия почв, Правительство РФ приняло Распоряжение № 1564-р «Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006—2010 гг.». Согласно данной федеральной программы, плодородие почвы составляет особую производительную силу земли, существенно влияющую на производительность труда в земледелии и величину стоимости произведенного продукта. Плодородие земель сельскохозяйственного назначения является достоянием народов Российской Федерации, главной характеристикой ценности сельскохозяйственных угодий, которую необходимо сохранить и улучшить. Для сохранения и улучшения плодородия в программе предусмотрена система мер, представляющих собой комплекс взаимосвязанных технических, организационных, технологических, экологических и хозяйственных мероприятий с соответствующим финансовым, материально-техническим, научным и информационным обеспечением.

Невыполнение мероприятий по повышению и сохранению плодородия почв — это одна из причин сокращения площадей сельскохозяйственных угодий. По данным Государственного доклада «О состоянии и охране окружающей среды Российской Федерации», в 2003 г. общая площадь сельскохозяйственных угодий, находившихся у производителей сельскохозяйственной продукции, сократилась на 867,5 тыс. га, площадь пашни при этом уменьшилась на 907,4 тыс. га.

Основными пользователями сельскохозяйственных угодий являются сельскохозяйственные предприятия, организации, а также граждане, занимающиеся производством сельскохозяйственной продукции. На протяжении последних 9 лет отмечается ежегодное сокращение площади сельскохозяйственных угодий в целом по стране, что обусловлено неудовлетворительным экономическим состоянием сельского хозяйства. Другой причиной сокращения площади сельскохозяйственных угодий, используемых для производства сельскохозяйственной продукции, явилось прекращение деятельности предприятий и организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и перевод освободившихся земель в фонд перераспределения земель. Главная же

причина потери пахотных угодий — отсутствие финансовых и технических возможностей для поддержания их в надлежащем состоянии. Академик В.В. Милосердов отмечает, что «в 2005 г. Минфин в очередной раз урезал и без того до смешного мизерный аграрный бюджет. А. Кудрин объясняет это тем, что финансированием АПК теперь должны заниматься субъекты Федерации, тогда как в других странах финансирование АПК из регионального бюджета запрещено как мера, которая ведет к развалу единого рынка продовольствия. В Европе, например, расходы на поддержку сельхозтоваропроизводителей составляют около 40% себестоимости сельхозпродукции.

На сокращение площади сельскохозяйственных земель также оказывают влияние негативные экологические процессы, получившие широкое распространение в связи с резким уменьшением мероприятий по защите ценных земель от водной и ветровой эрозии, подтопления, заболачивания, переувлажнения и других процессов, в результате которых наступает деградация продуктивных угодий. В большинстве основных сельскохозяйственных регионов России распаханность территории превышает экологически допустимые пределы, что усиливает процессы деградации почв и снижает способность природных комплексов к саморегуляции и поддержанию продуктивности сельскохозяйственных угодий. Закрепленные в законодательстве об охране окружающей среды и земельном законодательстве правовые нормы, касающиеся охраны сельскохозяйственных земель как особой экосистемы, носят декларативный характер. Цели охраны земель не касаются решения проблемы охраны сельскохозяйственных угодий как элемента экологической системы. Правовая охрана земель, в том числе сельскохозяйственных угодий, сводится главным образом к регулированию предотвращения вредных воздействий на земли и сохранению, повышению и восстановлению плодородия земель сельскохозяйственного назначения» [17].

Чтобы повысить продуктивность и устойчивость земледелия, обеспечить производство сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создать необходимые условия для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель, сформировать рациональную структуру земельных угодий, проводятся мероприятия по мелиорации земель [18]. Мелиорация земель является одним из средств рационального сельскохозяйственного воздействия человека на природу. Ее грамотное проведение позволяет придать устойчивость аграрному производству, сохранить и повысить плодородие земель.

В настоящее время положение дел в мелиорации продолжает оставаться тяжелым. Мелиоративные системы на значительных площадях

сельскохозяйственных угодий находятся в неудовлетворительном состоянии и не используются для повышения эффективности сельскохозяйственного производства.

Большое количество гидротехнических сооружений на оросительных и осушительных системах, относящихся к федеральной собственности, требует проведения работ по повышению надежности и ремонту. Не обеспечиваются требования по их безопасной эксплуатации.

На больших площадях пришли в полную негодность и практически не восстанавливаются внутрихозяйственные системы, находящиеся на балансе сельскохозяйственных товаропроизводителей. Ежегодно поливается немногим более половины орошаемых земель от их наличия.

В качестве цели государственной поддержки мероприятий по повышению плодородия замель следовало бы обозначить сохранение, восстановление и рациональное использование мелиоративных систем, создание условий роста объемов производства сельскохозяйственной продукции на основе выполнения в необходимых объемах технического обслуживания и ремонта мелиоративных объектов федеральной собственности и мелиоративных систем, используемых сельскохозяйственными товаропроизводителями. Для осуществления этих целей необходимо выделение средств на техническое обслуживание и ремонт объектов федеральной собственности для обеспечения эффективной и безопасной эксплуатации этих объектов; нужна государственная поддержка в предоставлении сельскохозяйственным товаропроизводителям из федерального бюджета субсидий.

Так, к примеру в Проекте Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования агропродовольственных рынков на 2007—2009 гг. предложены следующие расходы финансовых средств, выделяемых из федерального бюджета:

— на техническое обслуживание и ремонт мелиоративных систем и сооружений федеральной собственности: 2007 г. — 1050 млн. руб., 2008 г. — 1300 млн. руб., 2009 г. — 1600 млн. руб.;

— на компенсацию части затрат на ремонт внутрихозяйственных мелиоративных систем сельскохозяйственным товаропроизводителям: 2007 г. — 850 млн. руб., 2008 г. — 1000 млн. руб., 2009 г. — 1100 млн. руб.

Это позволило бы ожидать прирост площадей мелиорированных земель сельскохозяйственного назначения, обеспечение работоспособности оросительных и осушительных систем, повышение эксплуатационной надежности гидротехнических сооружений и вовлечение в сельскохозяйственный оборот значительных площадей качественно улучшенных сельскохозяйственных угодий с целью увеличения производства сельскохозяйственной продукции.

На территории Оренбургской области был при-

нят Закон от 18 января 2005 г. № 1774/303-Ш2ОЭ «Об областной целевой программе «Создание системы государственного земельного кадастра и управления земельно-имущественным комплексом на территории Оренбургской области на 2005—2007 гг.». Среди основных задач данной программы можно обозначить обеспечение эффективного использования земли, проведение разграничения государственной собственности на землю на собственность Оренбургской области и собственность муниципальных образований области, повышение эффективности использования земли, обоснованное установление платы за землю, создание условий для увеличения социального инвестиционного и производственного потенциала земли.

Таким образом, земли сельскохозяйственного назначения являются основным средством производства продуктов питания, кормов для скота, сырья, имеют особый правовой режим и подлежат особой охране, направленной на сохранение их площадей, предотвращение развития негативных процессов и повышения плодородия.

Осуществление мероприятий в сфере обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения является расходным полномочием субъекта Российской Федерации. При этом за счет средств федерального бюджета в рамках федеральных целевых программ могут финансироваться отдельные мероприятия, связанные в основном с развитием материально-технической базы государственных учреждений, обеспечивающих предоставление услуг по сохранению и восстановлению плодородия почв, в том числе услуг по реконструкции, восстановлению, содержанию и эксплуатации государственных мелиоративных систем и гидротехнических сооружений.

В условиях перехода к рыночным отношениям с целью повышения плодородия почв и роста производства сельхозпродукции возможно несколько вариантов государственной поддержки: ценностной, натуральной и комбинированной. Наиболее приемлемым явилось бы заключение досрочных адресных контрактов между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и сельхозпроизводителями с их ежегодной корректировкой. В контракте должен быть установлен перечень мероприятий по повышению плодородия почв (агрохимические, мелиоративные и другие мероприятия) и обеспечению определенного уровня производства

товарной продукции, которые должен выполнить сельхозпроизводитель. Министерство сельского хозяйства Российской Федерации со своей стороны в начале года авансирует сельхозпроизводителя на каждый гектар пашни для закупок горючего, семян, удобрений, обеспечивает первоочередной доступ к лизингу и другой возможной помощи, предусмотренной законодательством Российской Федерации. При выполнении сельхозпроизводителем обязательств по итогам года Министерство сельского хозяйства Российской Федерации выделяет оставшуюся часть средств по контракту. При такой системе учитываются интересы государства и сельхозпроизводителя.

Литература

1. Крассов, О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М., 2002. С. 514.

2. Боголюбов, С.А. Комментарий к Земельному кодексу РФ / С.А. Боголюбов, Е.Л. Минина. М.: Норма, 2002. С. 227.

3. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой. М., 2002. С. 386.

4. Земельное право: учебник / под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева, А.В. Бабанова и др. М.: ТК Велби: Изд-во Проспект, 2006.С. 493, 495.

5. Болтанова, Е.С. Земельное право: курс лекций. М., 2003. С. 126.

6. Аграрное право: учебное пособие / Под ред. проф. С.А. Боголюбова и к.ю.н. Е.Л. Минина. М., 2001. С. 75.

7. Ерофеев, Б.В. Земельное право России: учебник. М., 2004. С. 452-453.

8. Федеральная целевая программа «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 гг.», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 99.

9. Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 287.

10. ГОСТ 26640-85 «Земли. Термины и определения». Пункт 14.

11. Краснов, Н.И. О понятиях рационального использования и охраны земли // Государство и право. 1999. №10. С. 38-39.

12. Харьков, В.Н. Рациональное использование земельных ресурсов: понятие и правовое регулирование // Государство и право. 2000. №9. С. 37.

13. Ибрагимов, К.Х. Земли сельскохозяйственного назначения: понятие, сущность и особенности правовой охраны / К.Х. Ибрагимов, А.К. Ибрагимов // Право и политика. 2004. №4. С. 85.

14. Иосифиди, С.Д. Земли сельскохозяйственного назначения как объект особой правовой охраны // Аграрное и земельное право. 2006. №2. С. 57.

15. Милосердов, В.В. Хозяйственный механизм регулирования земельных отношений // Международный сельскохозяйственный журнал. 1997. №2. С. 20-24.

16. Милосердов, В.В. Нынешний экономический курс губителен для сельского хозяйства России // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2005. №10. С. 12.

17. Крассов, О.И. Правовое обеспечение сохранения экологических систем на землях сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2005. №1. С. 35-36.

18. Болтанова, Е.С. Указ. соч. С. 127.