Совершенствование методов регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения региона

Совершенствование методов регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения региона

М.И. Щаблыкин Южный федеральный университет

Аннотация: Анализируются тенденции изменения тарифов на ЖКХ в Ростовской области, как субъекта РФ и делается вывод о проявлении устойчивой тенденции их роста. Характеризуются основные методы регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения региона. Обосновывается необходимость использования одноставочных, двухставочных и многоставочных тарифов в водном секторе региональной экономики . Ключевые слова: тарифы, методы регулирования, водоснабжение и водоотведение, индексация, локальная естественная монополия

Один из основных пунктов концессионных соглашений, заключаемых в водном секторе региональной инфраструктуры - это установление тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения. Особое внимание к этому вопросу, как со стороны концессионера, так и со стороны концедента, обусловлено тем, что, несмотря на меры, принимаемые на федеральном и региональном уровнях, цены на услуги жилищно-коммунального хозяйства как одного из основных элементов локальных естественных монополий продолжают расти. Так, в Ростовской области за 9 месяцев 2013 года произошло увеличение тарифов по всем видам жилищно-коммунальных услуг (таблица 1). Плата за холодное водоснабжение за месяц с одного человека увеличилась на 7,2%; за холодное водоотведение - на 6,2%; за горячее водоснабжение - на 9,1%.

Кроме удорожания жилищно-коммунальных услуг увеличивается их доля в структуре потребительских расходов населения, которая по субъектам ЮФО составляет около 9% в среднем и 10-14% - по низкодоходным группам населения [1].

Сложившаяся ситуация в основном объясняется тем, что существующая в настоящее время тарифная политика в области жилищно-коммунальных услуг формировалась в условиях структурного кризиса экономики страны в 90-е годы ХХ века, когда стояла задача смягчить переход к 100-процентной оплате жилищно-коммунальных услуг населением [2].

Задачи тарифного регулирования в современных условиях состоят в установлении понятных и прозрачных правил и процедур тарифного регулирования.

Таблица № 1

Тарифы на коммунальные услуги для населения Ростовской области*

Показатели Тарифы в рублях сентябрь 2013 года Сентябрь 2013 года в процентах к декабрю 2012 года Справочно: сентябрь 2012 года в процентах к декабрю 2011 года

1 2 3 4

Плата за электроэнергию, за 100 кВт/час

основной тариф в квартирах без электроплит 350,00 108,4 104,9

основной тариф в квартирах с электроплитами 245,00 108,4 105,1

Плата за холодное водоснабжение

за месяц с 1 человека 237,41 107,2 106,3

с использованием счетчиков 3 индивидуального учета, м 34,83 107,1 107,7

1 2 3 4

Плата за холодное

водоотведение

за месяц с 1 человека 227,42 106,2 110,9

с использованием счетчиков 3 индивидуального учета, м 24,89 106,2 111,4

Плата за газ сетевой за месяц с 1 человека 65,00 114,9 115,0

Плата за газ сжиженный в

баллонах, за баллон емкостью 561,15 113,7 104,9

50 л

Плата за отопление, за 1 кв. метр общей площади 24,14 108,4 104,9

Плата за горячее

водоснабжение

за месяц с 1 человека 408,63 109,1 99,5

с использованием счетчиков 3 индивидуального учета, м 127,31 109,0 98,9

*Источник: О ходе реформы ЖКХ в Ростовской области за январь-сентябрь 2013 года. Стат. бюллетень / Ростовстат, Ростов-на-Дону, 2013. - С.8

Хорошее тарифное регулирование ориентирует экономический субъект на снижение непроизводительных затрат с целью увеличения прибыли. Плохое тарифное регулирование ориентирует регулируемый экономический субъект на повышение издержек с целью увеличения прибыли. Сложность тарифного регулирования в сфере водоснабжения и водоотведения обусловлена тем, что цели участников концессионного соглашения с точки зрения тарифного регулирования имеют различный характер.

1. Для концессионера - обеспечение прибыльности предприятия, его инвестиционной привлекательности и поддержание качества активов.

2. Для потребителей - бесперебойное получение услуг высокого качества.

3. Для концедента - сохранение объектов коммунальной инфраструктуры, защита экологии региона, снижение тарифов на услуги.

В настоящее время в России и регионах в основном сформирована нормативная и правовая база для осуществления тарифного регулирования на услуги водоснабжения и водоотведения в рамках концессионных соглашений. До принятия Федерального закона от 07.12.2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» тарифное регулирование в сфере водоснабжения и водоотведения осуществлялось в соответствии с Федеральным законом от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса». Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2008 № 520 «Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса», приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 15.02.2011 № 47 «Об утверждении Методических указаний по расчету тарифов и надбавок в сфере деятельности организаций коммунального комплекса».

Принятие Федерального закона от 07.12.2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» привнесло необходимость обеспечения взаимосвязи тарифного регулирования с такими новациями федерального закона, как утверждение схем водоснабжения и водоотведения, определение гарантирующих организаций в системах водоснабжения и водоотведения,

установление целевых показателей деятельности регулируемых организаций, осуществляющих горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение.

В целях реализации в полной мере положений о тарифном регулировании, предусмотренных Федеральным законом от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» Правительством Российской Федерации принято постановление от 13.05.2013 № 406 «О государственном регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения», которым утверждены:

1. Основы ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения.

2. Правила регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения.

3. Правила определения размера инвестированного капитала в сфере водоснабжения и водоотведения и правила ведения его учета.

4. Правила расчета нормы доходности инвестированного капитала.

В указанное Постановление внесены изменения Постановлением Правительства РФ от 26 июня 2014 года № 588 «О регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, предусматривающие:

- определение в составе необходимой валовой выручки гарантирующей организации, осуществляющей водоснабжение и водоотведение, учитываемой при расчёте тарифов с применением метода экономически обоснованных затрат или метода индексации, норматива прибыли, остающейся в распоряжении такой организации и расходуемой ею по своему усмотрению;

- установление ставки процента по привлекаемым займам и кредитам, учитываемой при установлении тарифов методом индексации, в размере ставки рефинансирования Центрального банка, увеличенной на 4 процентных пункта, а также

возможности превышения этой ставки по решению органа регулирования тарифов в населённых пунктах с численностью населения менее 100 тыс. человек; - установление при применении метода доходности инвестированного капитала срока возврата этого капитала в отношении организаций, осуществляющих деятельность с использованием централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем на основе договоров аренды и концессионных соглашений, от 10 до 30 лет. Тарифное регулирование в сфере водоснабжения и водоотведения предусматривает выбор соответствующего метода.

27 апреля 2013 года Совет Федерации одобрил законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», ключевой задачей которой является закрепление основных механизмов передачи прав владения и (или) пользования объектами водоотведения, водо- и теплоснабжения. Закон уточняет, что такая передача возможна либо посредством заключения договора аренды в результате проведения конкурса, либо посредством заключения концессионного соглашения с соблюдением установленных законодательством конкурсных процедур.

В последнем случае для объектов ЖКХ устанавливается ряд дополнительных требований к конкурсной документации, одно из которых - указание на применяемый метод регулирования тарифов.

Созданная в стране нормативная и правовая база позволяет использовать в концессионных соглашениях следующие методы регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения (таблица 2).

Таблица № 2

Методы регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения

Метод Срок действия тарифов Критерии применения метода

Метод экономически обоснованных расходов (затрат) 1 год 1. Если в отношении регулируемой организации в течение предыдущего года не осуществлялось государственное регулирование тарифов 2. Если оставшийся срок действия договоров аренды централизованной системы водоснабжения и (или) водоотведения, либо объектов таких систем, иных договоров не менее трех лет

Метод индексации долгосрочных тарифов 5 лет (3 года при первом применении) 1. Базовый уровень операционных расходов 2. Индекс эффективности операционных расходов 3. Нормативный уровень прибыли 4. Уровень потерь воды 5. Удельный вес электрической энергии

Метод доходности инвестированного капитала 5 лет (3 года при первом применении) 1. Регулируемая организация имеет утвержденную схему водоснабжения и водоотведения 2. Регулируемая организация имеет утвержденную инвестиционную программу 3. Регулируемая организация подала

заявление о выборе метода доходности инвестированного капитала 4. Протяженность водопроводных или канализационных сетей, эксплуатируемых регулируемой организацией, превышает 10% суммарной протяженности сетей в централизованной системе водоснабжения или водоотведения 5. Регулируемая организация не является государственным или муниципальным предприятием 6. Регулируемая организация соответствует критериям, установленным Федеральной службой по тарифам правилах согласования решений органов исполнительной власти субъектов РФ

Метод сравнения аналогов 5 лет (3 года при первом применении) 1. Только в отношении организаций, осуществляющих транспортировку воды или сточных вод 2. Протяженность систем эксплуатируемых регулируемой организацией, не превышает 10% общей протяженности сетей в указанных системах либо протяженность сетей не более 10 километров

Регулирование на уровне издержек означает, что цена устанавливается на таком уровне, который позволяет предприятию покрывать свои операционные издержки и обеспечивать определенную доходность используемого капитала.

Расчет цены в этом случае осуществляется по формуле:

В

Ц =

Внв ,

где Ц - цена;

Втр - требуемая выручка в стоимостном выражении;

Внв - планируемый объем реализации услуг в натуральном выражении.

В свою очередь требуемая выручка определяется следующим образом:

Втр = ОЗ + Н + А + К х г ,

где ОЗ - операционные затраты; Н - налоги; А - амортизация; К - капитал;

г - доходность капитала (доли).

Достоинства и недостатки регулирования тарифов на основе издержек представлены в таблице 3. Таблица № 3

Достоинства и недостатки регулирования цен на основе издержек

Достоинства Недостатки

1. Тариф обеспечивает предприятию возможность безубыточного функционирования 1. Стимулирование излишних инвестиций (эффект Аверча-Джонса) 2. Отсутствуют значимые стимулы для повышения эффективности оказания услуг

3. Процедура регулирования требует значительных затрат времени и финансовых ресурсов, т.к. необходимо проверять представленную предприятиями

информацию о затратах, что связано с привлечением внешних экспертов

В основе метода доходности инвестированного капитала (метод ЯДВ) лежит система расчета необходимой валовой выручки, которая позволяет постепенно возвращать инвестированные средства, включая проценты на привлеченный капитал. Формула расчета необходимой суммы валовой выручки НВВ имеет следующий вид:

НВВ = Р + ВК + ДК + АНВВ

Р = ОР + НР ,

где Р - расходы, связанные с производством и реализацией; ОР - операционные расходы; НР - неподконтрольные расходы; ВК - возврат капитала; ДК - доход на капитал;

ЛНВВ - величина изменения необходимой валовой выручки в целях сглаживания тарифов.

При использовании метода доходности инвестированного капитала расходы устанавливаются как сумма подконтрольных (операционных) и неподконтрольных расходов. К подконтрольным расходам относятся: расходы на сырье и материалы; расходы на ремонт основных средств и оплату труда. К неподконтрольным относятся расходы на приобретение энергоресурсов и прочие расходы.

Подконтрольные расходы - ПР определяются следующим образом:

ПР = ПРб X Кр X 10р,

где ПРб - подконтрольные расходы базисного года; Кр - темп увеличения подконтрольных расходов;

гор - индекс эффективности операционных расходов (изменяются от 1% до 2,5%).

При использовании метода индексации необходимая валовая выручка определяется следующим образом:

НВВг = ТРг + Аг + ПРг + АНВВС

ТРг = ОРг + РЭг + НРг

ОРг = ОР-1 (1 - ИЭР) X (1 + ИПЦм) X (1 + ИКА-!),

где ТРг - текущие расходы 1-го года;

Аг - амортизация основных средств в 1-ом году;

ААНВВгс - величина изменения необходимой валовой выручки в целях

сглаживания тарифов в 1-ом году;

ОРг - операционные расходы в 1-ом году;

РЭг -расходы на приобретение электроэнергии и других видов

энергетических ресурсов в 1-ом году;

НРг - неподконтрольные расходы в 1-ом году;

ИЭР - индекс эффективности операционных расходов (от 1 до 3% на первый

долгосрочный период);

ИПЦг-1 - индекс потребительских цен;

ИКАг.] - индекс изменения активов.

В работах Сиваева Б.С. предлагается формирование договорных тарифов на жилищно-коммунальные услуги в концессионных соглашениях [3, 4], что по мнению автора обусловлено следующими факторами: политизированность тарифной политики;

- тарифы не сопряжены с целевыми задачами предприятий;

- сложность механизмов оспаривания необоснованного установления тарифов органами тарифного регулирования;

- отсутствует ответственность органов тарифного регулирования и органов государственной власти за принятые решения;

- неурегулированность порядка возмещения убытков организации коммунального комплекса в случаях установления экономически необоснованных тарифов;

- неурегулированность порядка включения в состав затрат организации коммунального комплекса расходов, признанных в судебном порядке необоснованно исключенными из расходов прошлых лет.

При использовании договорных тарифов концессионное соглашение, по мнению автора, должно содержать:

- тарифный план на весь период договора и средний размер тарифов водоснабжения и водоотведения, рассчитанные исходя из тарифного плана участника (без учета инфляции, в ценах на год проведения конкурса);

- ограничение на максимальный годовой рост тарифа по отношению к тарифу предыдущего года, % (без учета инфляции, в ценах на год проведения конкурса).

Конкурсант, на основе принятых на себя инвестиционных обязательств, прогнозирует изменение тарифа в приведенных ценах.

Среднее значение тарифа на период действия концессионного соглашения определяется как сумма приведенных тарифов по годам, разделенная на количество лет исполнения концессионного соглашения. Возможные ограничения по максимальному увеличению тарифа:

- в первые 4 года не может превышать 12%;

- в последующие годы не может превышать 15%.

Определение текущих договорных тарифов по условиям концессионного соглашения осуществляется по формуле:

Тдог.г = Тг X П, =2

где ТдогЛ - договорной тариф на водоснабжение в 1-том году; Т - заявленный в тарифном плане тариф на водоснабжение (без учета инфляции, в ценах на год проведения конкурса);

1пр, - прогнозная инфляция в >год действия договора (устанавливается МЭР); 1ф,-] - фактическая инфляция на >1 год действия договора; 1пр.,-] - прогнозная инфляция на >1 год действия договора. Следует согласиться с Сиваевым в том, что тарифы должны корректироваться не на плановый, а фактический уровень инфляции. Несмотря на обширную нормативную и правовую базу тарифного регулирования в концессионных соглашениях, заключаемых в сфере ЖКХ, по мнению ряда авторов, занимающихся этой проблематикой, она нуждается в определенном совершенствовании как в целом в жилищно-коммунальном хозяйстве [5, 6], так и в водном секторе региональной экономики [7, 8,9]. Существующая система тарифообразования не учитывает многих факторов, связанных с уровнем комфортабельности жилья, доходами населения, занятостью, уровнем износа инфраструктуры. Должен быть клиентоориентированный подход с целью достижения наилучших результатов в отношении конкретного потребителя жилищно-коммунальных услуг [10].

При этом следует учитывать зарубежный опыт управления сферой ЖКХ региона [11, 12].

Основные направления такого совершенствования, на наш взгляд, должны состоять в следующем:

1. Существующий механизм тарифного регулирования предусматривает осуществление тарифного регулирования субъектом Российской Федерации либо муниципальным образованием, не являющимся стороной концессионного соглашения, а значит, заинтересованным только в снижении тарифов. Это может привести к ущемлению интересов концессионера-инвестора в процессе формирования тарифов с учетом инвестиционной составляющей. В этой связи необходимо предусматривать в концессионных соглашениях возможность участия множества лиц на стороне концедента с тем, чтобы их законные, экономически обоснованные интересы также нашли свое отражение в устанавливаемом тарифе.

2. Период регулирования, равный 5 годам, является недостаточным для реализации крупных инвестиционных проектов в сфере водоснабжения и водоотведения региона. Его следует увеличить как минимум до величины периода полного окончания строительства или модернизации объектов водопроводно-канализационного хозяйства.

3. При расчетах тарифов в качестве планового показателя полезного отпуска воды целесообразно использовать данные о фактически выявленной потребности, а не производственную мощность предприятия.

4. Следует осуществить поэтапный подход к двухставочным тарифам. При этом необходимо разработать методические рекомендации по расчету двухставочных тарифов, которые бы предусматривали разделение расходов предприятий водопроводно-канализационного хозяйства на переменные

(электроэнергия, расходы вспомогательных производств, налоги) и постоянные (амортизация, покупная вода, общеэксплуатационные расходы).

5. При использовании метода индексации индекс - дефлятор целесообразно устанавливать с учетом изменения стоимости всех факторов, влияющих на себестоимость услуг водоснабжения и водоотведения, что вполне возможно на базе современного математического аппарата, применяемого в экономических исследованиях. В результате совершенствования тарифного регулирования в водном секторе региональной экономики будет повышена эффективность его функционирования за счет дополнительного привлечения финансовых ресурсов частных инвесторов. Это будет способствовать достижению основной цели осуществления жилищно-коммунальной реформы -улучшение качества услуг водоснабжения и водоотведения для населения и прочих потребителей.

Литература

1. Саркисян А.А. Аспекты функционирования и тенденции развития жилищно-коммунального хозяйства и его основных элементов // «Инженерный вестник Дона», 2012, №1. URL: ivdon.ru/magazine/archive/n1y2012/680

2. Чернышов Л.Н. Совершенствование тарифной политики как инструмент модернизации коммунальной инфраструктуры // ЖКХ. Экономика и управление предприятием ЖКХ. Часть 1. 2011, №2. С. 9-15.

3. Сиваев С.Б., Шакиров Т.А., Прокофьев В.Ю. Анализ практики проведения конкурсов на проведение конкурсов на заключение договоров

государственно-частного партнерства в коммунальном секторе // Городской альманах. 2012, № 5. С. 24-33.

4. Сиваев С.Б., Шакиров Т.А. Выбор критериев конкурсов на заключение договоров государственно-частного партнерства в коммунальном секторе // Демография и социальная экономика. - 2012, № 1. С. 155-164.

5. Анестратенко М.Д. Тарифная политика в сфере представления жилищно-коммунальных услуг // Экономика и управление предприятием ЖКХ. Часть 1. 2012, № 8. С. 16-21

6. Голомолзин А.О. О повышении эффективности регулирования тарифов на услуги естественных монополий и коммунальных организаций // Конкуренция и рынок. 2011, № 2. С. 8-15.

7. Бахмой А.Б. Новая тарифная политика в водоснабжении // ЖКХ. Экономика и управление предприятием ЖКХ. Часть 1. 2013, № 1. С. 71-78, № 2.С. 74-79.

8. Ульяницкая Н.М. Развитие стратегии управления регионом: концептуальный подход //Инженерный вестник Дона, 2012, №2, ivdon.ru/ru/magazine/archive/n2y2012/841

9. Никулина С.Г. Развитие рыночных механизмов в сфере водоснабжения и водоотведения жилищно-коммунального хозяйства крупного города: дис... канд. экон. наук: СПб., 2010. 15 с.

10. Макареня, Т.А., Сташ С.В. Система тарифообразования на услуги жилищно-коммунального хозяйства // «Инженерный вестник Дона», 2013, №3. URL: ivdon.ru/magazine/archive/n3y2013/1839

11. Kobets E.A., Makarenya T.A., Nalesnaya Ya.A. Improvement of management of the municipal enterprises in the sphere of housing and communal services // Regional Economy: Theory and Practice. 2008. No. 10. pp. 101-109.

12. Nalesnaya Ya.A. Increase in energy saving and the water supply and water disposal modernization in municipalities in the case of the city of Taganrog // Energy Security and Energy Saving. 2012. No. 6. pp. 22-26.

References

1. Sarkisjan A.A. Inzenernyj vestnik Dona (Rus), 2012, №1. URL: ivdon.ru/magazine/archive/n1y2012/680

2. Chernyshov L.N. ZhKH. Jekonomika i upravlenie predprijatiem ZhKH. Chast' 1. 2011, №2. pp. 9-15.

3. Sivaev S.B., Shakirov T.A., Prokofev V.Ju. Gorodskoj al'manah. 2012, № 5. pp. 24-33.

4. Sivaev S.B., Shakirov T.A. Demografija i social'naja jekonomika. 2012, № 1. pp. 155-164.

5. Anestratenko M.D. Jekonomika i upravlenie predprijatiem ZhKH. Chast' 1. 2012, № 8. pp.16-21

6. Golomolzin A.O. Konkurencija i rynok. 2011, № 2. pp. 8-15.

7. Bahmoj A.B. ZhKH. Jekonomika i upravlenie predprijatiem ZhKH. Chast' 1. 2013, № 1. pp. 71-78, № 2. pp. 74-79.

8. Ul'janickaja N.M. Inzenernyj vestnik Dona (Rus), 2012, №2, ivdon.ru/ru/magazine/archive/n2y2012/841

9. Nikulina S.G. Razvitie rynochnyh mehanizmov v sfere vodosnabzhenija i vodootvedenija zhilishhno-kommunal'nogo hozjajstva krupnogo goroda [Development of market mechanisms in the field of water supply and sanitation of housing and communal services of a large city]: dis... kand. jekon. nauk: SPb., 2010. 15 p.

10. Makarenja, T.A., Stash S.V. Inzenernyj vestnik Dona (Rus), 2013, №3. URL: ivdon.ru/magazine/archive/n3y2013/1839.

11. Kobets E.A., Makarenya T.A., Nalesnaya Ya.A. Improvement of management of the municipal enterprises in the sphere of housing and communal services // Regional Economy: Theory and Practice. 2008. No. 10. pp. 101-109.

12. Nalesnaya Ya.A. Increase in energy saving and the water supply and water disposal modernization in municipalities in the case of the city of Taganrog // Energy Security and Energy Saving. 2012. No. 6. pp. 22-26.