Правовая поддержка экономического развития прибрежных территорий России

ЭКОНОМИКА И ЭКОЛОГИЯ

правовая поддержка экономического развития прибрежных территорий россии

Е.Н. Дворцова,

профессор кафедры публичного права, директор Дальневосточного филиала Всероссийской академии внешней торговли (г. Петропавловск-Камчатский),

кандидат экономических наук rectordvf@mail.ru

В статье рассматривается влияние глобализации на природно-экологические системы прибрежных зон. В России пока отсутствует законодательство, которое учитывало бы интересы других близлежащих государств, имеющих прибрежные территории. Разрабатываемый пакет законопроектов создаст правовое поле для регулирования охраны окружающей среды в Российской Федерации с учетом современных достижений в этой области, который будет способствовать стабилизации экологической обстановки.

Ключевые слова: экология, экономика прибрежных территорий, международное сотрудничество.

УДК 338 ББК 65.9(2 Рос) + 67

Глобализация воздействует на природно-экологические системы как положительным, так и отрицательным образом. Человек, создавая собственную среду обитания, всегда воздействовал на прибрежные территории океанов и морей, оказывая отрицательное влияние на биологическое разнообразие окружающей среды. Это воздействие наиболее жестко проявляется в прибрежной зоне, где сосредоточена не только значительная часть ресурсов, но и большая часть видов человеческой деятельности. Между тем, именно здесь разнообразие и продуктивность биоты наиболее высоки.

Сейчас, когда численность человечества перевалила за 7 млрд чел., в полный рост встала проблема сохранения морской биоты, особенно на морских побережьях, где большая плотность населения и велико стремление к долгосрочному устойчивому использованию океанов и морей для получения основных ресурсов, обеспечивающих жизнедеятельность населения там проживающего. Бесконтрольное изъятие ресурсного потенциала океанов и морей, а также социокультурные потребности населения повысили ответственность морских экологов и природоохранные организации за сохранение и приумножение биологического разнообразия морей и океанов.

К позитивным проявлениям глобализации можно отнести: увеличение объемов торговли, привлечение внешних инвестиций, увеличение уровня занятости местного населения, углубление интеграционных процессов, касающихся в первую очередь экономических, экологических и социальных проблем. Вместе с тем, с экономической глобализацией связано повышенное или нерациональное потребление природных ресурсов, возрастание бремени выплаты долгов, изменение потоков инвестиций, нерешенность социальных вопросов и целый ряд других проблем.

В вопросах внешней торговли важное значение имеет охрана окружающей среды, т.е. экологические требования, предъявляемые к странам, которые впервые выходят на международные рынки. Экологические вопросы стали предметом беспокойства многих развивающихся стран. В этом контексте особо важным является сохранение и восстановление экологии на прибрежных территориях, где, прежде всего, речь идет об ограничении

и/или упорядочении антропологической деятельности. Этому во многом способствует так называемое Комплексное Управление Прибрежными Зонами (КУПЗ), методология которого впервые разработана более тридцати лет назад и представляет собой экономико-правовой инструмент гармонизации многочисленных противоречивых интересов прибрежных природопользо-вателей.

В рамках КУПЗ осуществляется динамичный процесс разработки и выполнения скоординированной стратегии, направленной на распределение и разделение природных, социокультурных и институциональных ресурсов с целью сохранения и устойчивого развития прибрежной зоны.

После подписания в 1992 г. и ратификации Конвенции по биологическому разнообразию, развитыми странами мира была разработана и начала повсеместно внедряться программа «Интегрированное Управление Прибрежной Зоной (Integrated Coastal Zone Management, ICZM)». Сегодня все большее число стран в лице властных и предпринимательских структур рассматривает её как механизм, потенциально обеспечивающий использование ресурсов и эффективное управление прибрежными территориями и акваториями под национальной юрисдикцией.

Азиатско-Тихоокеанский регион (АТР) отличается неравномерностью экономического развития. Наряду с высокоразвитыми (Япония, Австралия, Новая Зеландия) и быстро развивающимися (Республика Корея, Сингапур, Китай, Малайзия) государствами, в регионе немало стран, которые имеют низкие темпы экономического развития. Это, в частности, Камбоджа, Лаос, Вьетнам, страны Океании и др. При этом численность населения здесь растет очень быстро. Все это снижает общий потенциал стран АТР и не позволяет должным образом заниматься охраной окружающей среды своих прибрежных территорий. Правда за последнее десятилетие регион достиг определенных успехов в росте экономики, искоренении бедности, экологической политике, в совершенстве законодательства, институциональном развитии, формировании социальной инфраструктуры, содействии партнерству в процессах устойчивого регионального развития. Россия, несмотря на огромный потенциал, играет

пока слабую роль в области охраны морского биологического разнообразия, а национальные программы по морскому биологическому мониторингу и охране морской среды прибрежных территорий в нашей стране практически отсутствуют.

Следует обратить внимание на совместные Программы и планы действий стран (особенно Японии и Южной Кореи), которые в области освоения океанов и прибрежных зон в целом ориентированы на сохранение морских живых ресурсов, а также на защиту и управление прибрежной морской средой, включая экосистемы, предотвращение и урегулирование экологических конфликтов и поощрение участия общественности в принятии решений в области управления прибрежной зоной. Также интересен опыт Австралии, Новой Зеландии, Индонезии и Филиппин, где государственное управление в значительной мере децентрализовано, а упор делается на разработку региональных и локальных программ в области интегрированного управления прибрежными зонами.

Устойчивое экологически ориентированное развитие не является просто призывом к охране окружающей среды прибрежных территорий. Данное понятие предполагает переход к принципиально новым формам и методам ведения хозяйства, где деятельность хозяйствующих субъектов соответствовала бы концепции экономического роста с использованием инновационного потенциала с целью обеспечения высокого уровня жизни, справедливости и процветания населения региона, без чрезмерного использования ограниченных природных ресурсов.

Главная идея устойчивого развития заключается в интегрировании экономической, социальной и экологической политики в единое целое для обеспечения экологически здравого, социально приемлемого и экономически эффективного развития.

Хозяйственная деятельность человека неизбежно оказывает негативное воздействие на окружающую среду. В последние годы руководство нашей страны данной проблеме уделяет повышенное внимание. В настоящее время в России идут процессы реформирования экологического законодательства и подготовки пакета из восьми законопроектов, пять из которых согласованы с федеральными органами исполнительной власти, а четыре из них в установленном порядке были вынесены на рассмотрение в Правительство РФ. Это проекты Федеральных Законов о сохранении морской среды и ее защиты от нефтяного загрязнения, повышении эффективности государственного экологического мониторинга и экологического контроля, об экологическом аудите.

Разрабатываемый пакет законопроектов создаст правовое поле для регулирования охраны окружающей среды в Российской Федерации с учетом современных достижений в этой области. С принятием этих документов, наша страна получит систему действенных инструментов для перехода на принципы минимального или, по крайней мере, «щадящего воздействия» на окружающую среду, повышения эффективности использования природных ресурсов и как результат, в том числе, рост конкурентоспособности прибрежных экономик. При этом данные законодательные акты будут направлены также на уменьшение административных барьеров и коррупционных факторов в сфере охраны окружающей среды, создание системы управления отходами, создание механизмов защиты морской среды от нефтяного загрязнения, внедрение механизмов экологического аудита и экологической экспертизы, повышение эффективности государственно-экологического мониторинга и контроля и, наконец, на создание условий для развития систем особо охраняемых природных территорий.

В итоге, после принятия такого законодательства должен быть подготовлен комплекс мер по стабилизации экологической обстановки на местах (по каждому объекту в регионах и в целом по России). Принятие данного законодательного пакета особенно важно сейчас, когда в Правительстве идёт подготовка базового документа, который называется «Основы экологической политики России на период до 2030 года».

Следует отметить, что разработка нового экологического законодательства касается, прежде всего, нормирования воздействия на окружающую среду за счёт разработки, внедрения и использования современных «чистых» и, так называемых, «зелёных» технологий, считающихся наилучшими из существующих технологий, то есть технологий, основанных на последних достижениях науки и техники, которые направлены на снижение негативного воздействия на природу. Важным условием, разу-

меется, является то, что такие технологии должны быть финансово доступными, технически реализуемыми и экономически эффективными.

В процессе рыночных реформ все ощутимее становится отсутствие регионального нормативно-правового обеспечения хозяйственного развития прибрежной зоны России. В настоящее время Россия одно из немногих государств Европы и единственное среди государств Балтийского бассейна, которое не имеет самостоятельного профильного берегового законодательства. При этом более чем в 30 государствах принято и действует специализированное законодательство (Франция, Испания, Китай, Новая Зеландия, Бразилия и др.) или законодательство о комплексном управлении береговыми зонами (США, Болгария и др.).

Дальнейшее же развитие национальной экономики и, в первую очередь, транспортной системы страны, настоятельно требует определить правовой статус береговой зоны морей и разграничить полномочия органов государственной власти для создания особой организационной структуры, которая позволила бы более эффективно управлять использованием, защитой и охраной этой особо важной, с точки зрения развития народного хозяйства России, прибрежной зоны. При этом не имеет определяющего значения вопрос, в чьей собственности будут находиться участки земель в береговой зоне морей. Необходимо лишь однозначное установление норм, которые определят вещные права на такие участки и механизм государственного управления в сфере их охраны, защиты и использования.

Пока же в России правовой статус береговой зоны морей определяется совокупностью норм водного, земельного законодательства, законодательства о недрах, о внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации, о государственной границе РФ. Правовые предпосылки развития института государственного управления береговой зоной пока же находят свое отражение лишь в статусе прибрежной полосы, которое существует в российском водном законодательстве.

В российской научной среде данной проблеме также уделяется особое внимание. Среди представителей данного направления науки и практики можно выделить таких ученых и специалистов как Айбулатов Н.А., Плинк Н.Л., Тарбаева В.М., Щукин А.К. и др. Все они высказываются за необходимость разработки и принятия специального берегового законодательства России в виде Федерального закона о «прибрежном управлении», который остро необходим для оптимизации хозяйственных взаимоотношений между пользователями береговой зоны морей.

В результате использование различных видов морских ресурсов, разнообразная хозяйственная деятельность на берегу и в море, в сочетании с необходимостью охраны окружающей среды, требует включить в научное рассмотрение не только собственно берег, но и прилегающую к нему часть морской акватории, независимо от того, какие пространства будут отнесены российским законодательством к береговым зонам. Очевидно, что участки береговой зоны морей должны включать как часть территории субъектов Российской Федерации, так и прилегающие морские акватории. Осознание важности названной проблемы как социально-экономической и возвращение её в поле зрения отечественных ученых и исследователей, а также использование международных инициатив, связанных с рачительным сохранением морского биологического разнообразия, будет являться базой для создания специального законодательства, касающегося поведения хозяйствующих субъектов в прибрежных зонах и необходимости охраны природы.

Интерес к этой актуальной проблеме активно растет и является далеко не случайным. Интенсивное освоение береговых зон, связанное с хозяйственной деятельностью человека очень многообразно. Это и развитие портов, создание перерабатывающих предприятий в прибрежных зонах, освоение углеводородных месторождений на шельфе, добыча нефти и газа, интенсивное строительство подводных нефте- и газопроводных систем, транспортировка добытого сырья на материк, а также использование биологических и рекреационных ресурсов. Именно в таком понимании целесообразно использовать термин «прибрежная зона», рассматривая ее как некое единое пространство, в котором происходит активное взаимодействие природных, экономических и социальных процессов, опреде-

ЭКОНОМИКА И ЭКОЛОГИЯ

ляемых наличием береговой (прибрежной) и морской деятельности. Однако при таком комплексном и системном подходе к развитию прибрежных территорий возникает целый ряд задач, решению которых следует придать приоритетное научно-правовое значение.

Выделяемые сегодня приоритеты распространяются, прежде всего, на проблемы охраны и защиты природной среды от последствий хозяйственной деятельности, а также на задачи социальной среды обитания человека. При этом необходимо отметить, что до сих пор отсутствует даже «узаконенный» статус самой береговой зоны, не говоря уже о нормативно-правовой основе всего ведения хозяйственной деятельности в субъектах РФ, а также распределения освоения земельного фонда рассматриваемых территорий и, наконец, ведения экологического мониторинга береговой зоны и особенно окружающих её морских акваторий.

Иначе говоря, без скорейшей разработки и внедрения в жизнь специальных нормативно-правовых документов федерального уровня невозможно будет рационально и эффективно осуществлять практическое управление в сфере использования и охраны морских берегов, прибрежных территорий и прилегающих к ним частей акваторий морей. Следует отметить, что именно данные территории и являются важнейшими элементами окружающей среды, непосредственной среды обитания человека, которая представляет собой довольно узкую территориальную зону в пределах РФ, где сосредоточены: специфические по характеру жизни населенные пункты; объекты, обеспечивающие различные функции жизнедеятельности населения; возобновляемые и не возобновляемые природные ресурсы, имеющие общегосударственное, общерегиональное и общечеловеческое значение, включая международные взаимоотношения стран. В целом береговая зона России должна использоваться и охраняться в рамках общего законодательства РФ, как основа жизни и деятельности малых народов, проживающих на ее территории, а устойчивое развитие прибрежных территорий обеспечивает в целом экономическое, социальное, экологическое благополучие населения страны.

В случае, если в ближайшее время не будет разработано соответствующего законодательства, то может возникнуть такая ситуация, когда за неимением самостоятельного «берегового» федерального закона, каждый субъект РФ будет вынужден разрабатывать собственную нормативно-правовую базу, обеспечивающую устойчивое развитие прибрежных территорий, учитывающую специфику только данного региона. И ситуация в настоящее время в прибрежных территориях подталкивает к тому, что в каждом регионе, имеющем береговые зоны, дополнительно к федеральному законодательству могут и должны быть разработаны подзаконные нормативно-правовые документы, не противоречащие общему федеральному закону и регулирующие правовую деятельность с учетом специфики каждого региона.

Сегодня региональные органы власти, включая органы местного самоуправления, практически отстранены от систематического участия в планировании хозяйственного развития прибрежных территорий, хотя реальная жизнь уже диктует необходимость такого участия, когда субъекты РФ разрабатывают и утверждают генеральные планы развития поселений, создания новых промышленных объектов, модернизации уже существующих институтов управления и т.д.

В этом контексте возникают серьезные правовые противоречия между деятельностью местных органов власти, местных предпринимателей и бездеятельностью федеральных законодательных органов, призванных разработать и внедрить береговое законодательство с тем, чтобы разрешить имеющиеся противоречия, создать стройную правовую основу для регулирования использования, охраны и защиты прибрежных территорий, включая и их природные морские ресурсы.

Кроме того, представляется, что прибрежные территории России в настоящее время нуждаются в четком государственном управлении, т.к. они все являются пограничными территориями России. Вместе с тем, задача государственного управления — это постановка и достижение долговременных целей устойчивого социально-экономического развития таких территорий и обеспечения их национальной безопасности.

Для налаживания комплексного управления прибрежными территориями необходима мобилизация всего научного потен-

циала российских морских биологов, географов, специалистов по экологическому и морскому праву и экономике, а также, не в меньшей степени, добрая воля к сотрудничеству между федеральными, региональными властями и неправительственными организациями.

Переход России на модель КУПЗ включает формирование представления о прибрежной зоне как о едином природно-экономическом комплексе, создание системы правовых, экономических, нравственно-этических механизмов, позволяющих регулировать отношения различных природопользователей, а также использование различных инструментов и процедур для обоснования и принятия решений, связанных с развитием прибрежной зоны.

Необходимость перехода на данную модель также требует внедрения новых механизмов управления. Это, в первую очередь, относится к комплексному улучшению организационноадминистративной, законодательной и нормативно-правовой базы, призванных учитывать специфические особенности разных прибрежных зон и возможности реального регулирования взаимоотношений администраций и пользователей, интересы которых могут быть достаточно противоречивы.

В то же время даже при условии разработки такого специального законодательства возникает ещё один не менее важный вопрос — речь идет о том, как законодательство, связанное с прибрежной зоной, увязать с другими, уже действующими российскими законами. Причем чем дальше откладывается вопрос о разработке и принятии «береговых законов», тем сложнее становится эта проблема. В частности, с позиций КУПЗ еще не утвержденная новая редакция «Водного кодекса» уже предстает устаревшей, поскольку вопрос о прибрежных зонах в нем остался на уровне определения только сухопутной части в объеме водоохранной зоны.

Система управления прибрежными территориями основывается на координации управления категориями всех объектов береговой зоны. Категории объектов береговой зоны выделяются на основании правовых особенностей статуса объектов, который определяется их расположением на землях (участках или районах акваторий) различного назначения.

Следует также иметь в виду, что объектами прибрежных территорий является совокупность природных и техногенных составляющих, расположенных в пределах береговой зоны. К ним относятся части и элементы береговой зоны, ресурсы береговой зоны, а также строения, сооружения, коммуникации. Пока же охрана и использование ресурсов береговой зоны находится в компетенции структур Министерства Природных Ресурсов России. Именно эти права и призваны решить назревший вопрос по созданию законодательства об использовании прибрежных территорий. Также не надо сбрасывать со счетов, что вплоть до настоящего времени государственное управление береговой зоной осуществляется по ведомственно-территориальному принципу.

Это означает, что с одной стороны ведомственные инициативы на федеральном уровне в области развития обороны, безопасности, морского транспорта, защиты берегов от разрушения, освоения минеральных ресурсов, а также прибрежного и дальнего морского рыболовства не носят скоординированного характера, при том, что их цели и задачи часто противоречивы.

С другой стороны, органы власти субъектов РФ разрабатывают и реализуют собственную хозяйственную политику в прибрежной зоне морей, без взаимного учета федеральных и региональных интересов при реализации различных программ долгосрочного экономического развития на прибрежных территориях.

В итоге, часто возникает ситуация, когда одни и те же береговые участки и/или акватории резервируются под различные хозяйственные нужды, а в некоторых случаях на них строятся объекты, исключающие более эффективное или крайне необходимое в интересах национальной безопасности строительство на смежных (морских и береговых) территориях.

Сегодня, исходя из уже сложившейся практики ведения дел на прибрежных территориях, необходимо определить пределы компетенции органов федеральной государственной власти и власти субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере, с возможностью делегирования определенными полномочиями органы местного самоуправления. Как указывает

ряд отечественных исследователей, в целом ряде случаев федеральные полномочия уже сегодня могут быть переданы для реализации субъектам РФ.

Таким образом, исходя из категорий объектов прибрежных территорий, участки береговой зоны могут находиться в различной форме собственности (государственной и частной — с ограничением деятельности и передаче прав на владение сто-

ронним лицам — физическим, юридическим), а участки морской зоны в федеральной.

В заключение следует отметить, что, исходя из российских условий, новая нормативно-правовая база позволит разработать эффективный механизм сбора платы за природопользование береговой зоной, а также разработать систему пополнения федерального и регионального бюджетов.

Литература

1. Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 г.: Утв. Президентом РФ 27.07.2001.

2. Плинк Н.Л., Гогоберидзе Г.Г. Политика действий в прибрежной зоне. — СПб.: Изд-во РГГМУ, 2003. — 226 с.

3. Айбулатов Н.А., Андреева Е.Н., Вылегжанин А.Н., Михайличенко Ю.Г. Природопользование в прибрежной зоне морей России // Изв. РАН. Сер. геогр. — 2005. — № 4. — С.13-26.

4. Алхименко А.П., Звездунов С.И. Морехозяйственный комплекс России: проблемы экологической безопасности // Морехозяйственный комплекс России: эколого-географические проблемы. — СПб: Изд-во РГО, 2005. — С. 13-19.

5. Щукин А. Барьер для инвестиций: правовой статус береговой зоны морей России // Транспорт Российской Федерации. — 2006. — № 3.