Современная система государственного регулирования использования природных ресурсов

СОВРЕМЕННАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ

Каныгина Е.В., аспирантка РАП

При переходе к рыночным отношениям государственное регулирование природопользования и охраны природной среды должно сохранять свое ведущее место, обеспечивать выполнение государственных природоохранных программ, политику в области налогообложения, финансирования, кредитования, формирования бюджета.

Ключевые слова: государство, природные ресурсы, регулирование, природопользование

MODERN SYSTEM OF STATE REGULATION OF USE OF NATURAL RESOURCES

Kanygina Е.V., the post-graduate student, RAP

At transition to market relations state regulation of wildlife management and environment protection should keep the leading place, to provide performance of the state nature protection programs, a policy in the field of the taxation, financings, crediting, budget formation.

Keywords: the state, natural resources, regulation, wildlife management

В настоящее время еще не сформирована адекватная складывающейся ситуации система управления природными ресурсами. Регуляторами природопользования служат лимиты. Лимитирование - это система эколого-экономических ограничений по территориям, срокам и объемам предельных показателей использования природных ресурсов, выбросов и сбросов в окружающую природную среду загрязняющих веществ и размещения отходов.

Природопользование осуществляется путем изъятия природного вещества из природы и внесение в нее загрязняющих веществ. В соответствии с этим лимитирование производится путем установления предельных норм изъятия ресурсов, а также норм выбросов и сбросов в среду и размещения отходов. Лимиты устанавливаются на размеры отвода земельных участков для строительства автомобильных и железных дорог, аэропортов, трубопроводов, мелиоративных каналов. Применяются лимиты потребления воды для орошаемого земледелия, для промышленных и сельскохозяйственных объектов. Лимитами для использования лесных ресурсов являются показатели расчетной лесосеки по территориям, т.е. предельная ежегодная норма вырубки. Существуют квоты для вылова рыбы и охоты. Виды, лимиты хозяйственной деятельности, экологические требования при использовании ресурсов фиксируются в лицензиях (разрешениях) на комплексное природопользование, выдаваемых органами управления, где указывается:

• виды, объемы и лимиты хозяйственной деятельности по использованию природных ресурсов;

• экологические требования, при которых допускается использование природных ресурсов, последствий несоблюдения этих требований.

Регулирование осуществляется органами государственного управления путем установления для природопользователей экономических различий - регуляторов. Это прежде всего налогово-кредитные рычаги, финансирование из различных источников, ценообразование, платежи за использование природных ресурсов, за загрязнение среды, за размещение вредных веществ.

Налоги, платежи и финансирование тесно связаны между собой. Налогообложение устанавливается органами власти различных уровней управления. Налоги перечисляются природопользо-вателями на бюджетные счета, а доходы бюджетов используются для финансирования природоохранных мероприятий. Регулирующее воздействие оказывают экологическое нормирование, лимитирование и лицензирование, а так же экологическое страхование.

Законом Российской Федерации установлены формы платы в виде земельного налога, арендной платы и нормативной цены земли. Плательщиками земельного налога и арендной платы являются предприятия всех форм собственности, объединения, организации и учреждения, граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, которым представлена земля в собственность, владение, пользование или аренду на территории России. Земельный налог взимается в расчете на год с облагаемой налогом земельной площади.

Объектами обложения земельным налогом и взимания арендной платы являются сельскохозяйственные угодья; участки, представленные гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и животноводства; жилищного, дач-

ного, гаражного строительства, предпринимательской деятельности; облагаются налогом земли промышленности, транспорта, связи, других отраслей материального производства и непроизводственной сферы.

Ставки земельного налога утверждаются местными органами власти, исходя из средних ставок, которые дифференцируются по зонам. Плата за землю перечисляется землепользователями на специальные счета, учитывается в доходах местных бюджетов отдельной строкой и используется на финансирование мероприятий по землеустройству, ведению земельного кадастра, мониторинга, охране земли и повышению ее плодородия. Законодательством предусмотрена плата за пользование землей, недрами, водными объектами, лесными и растительными ресурсами, ресурсами животного мира, рекреационными и другими природными ресурсами:

• за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов;

• за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов;

• на воспроизводство и охрану природных ресурсов.

Внесение платы за использование природных ресурсов не освобождает природопользователей от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда, причиненного экологическими правонарушениями.

Система платежей за природные ресурсы, введенная всего несколько лет назад, стала основным действующим рычагом экономического механизма регулирования природопользования и охраны природной среды.

Финансирование является одним из способов регулирования. Финансирование - это обеспечение выполнения природоохранных программ материальными средствами. Оно осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, бюджетов органов местного самоуправления; собственных средств предприятий, учреждений, организаций; экологических фондов, фондов экологического страхования, кредитов банков, добровольных взносов населения, других источников.

В качестве источника финансирования мероприятий по охране природы выступает экологическое страхование. Страхование - это отношение по защите имущественных интересов физических и юридических лиц при наступлении неблагоприятных событий за счет денежных фондов, которые создаются из уплачиваемых ими страховых взносов.

Цель экологического страхования состоит в защите имущественных интересов граждан и предприятий за счет страховых фондов при наступлении неожиданного, внезапного загрязнения окружающей природной среды. Объектами экологического страхования является риск гражданско-правовой ответственности в случаях экологических аварий и катастроф.

Страхователями выступают предприятия - причинители вреда. К их числу относятся предприятия, деятельность которых представляет потенциальную опасность для возникновения аварий и катастроф. В сельском хозяйстве, потенциально опасными аварийными сбросами отходов в водные источники, являются птицефабрики, крупные животноводческие комплексы.

На основе анализа опыта ведения переговоров с потенциаль-

ТЕХНОЛОГИЧЕСКИМ СРЕЗ

Рисунок 1 - Схема основных процессов регулирования природопользования1

ными инвесторами о разработке и использовании природных ресурсов на условиях соглашения о разделе продукции (СРП) предложена технология и процедура регулирования использования природных ресурсов относительно основных технико-экономических параметров (показателей) условий соглашения (ТЭО СРП) и ведения переговоров, которая послужила основой модельного соглашения о разделе продукции.

Технология подготовки и ведения переговоров с потенциальным инвестором разрабатывалась нами с учетом следующих особенностей разработки месторождений в режиме СРП и интересов потенциальных инвесторов:

месторождения, которые согласно перечню, утвержденному Государственной Думой РФ, могут разрабатываться на условиях СРП, находятся в эксплуатации, в том числе на стадии падающей добычи природных ресурсов;

многие из месторождений, разработка которых может вестись в режиме СРП, являются градообразующими и в значительной степени определяют социально-экономические условия административных районов;

производственная инфраструктура добычи и использования природных ресурсов и, в первую очередь, объекты подготовки товарной продукции и коммерческие узлы учета природных ресурсов были созданы в период унитарного управления и не позволяют вести оперативный учет, подготовку и коммерческий учет по лицензионным участкам природных ресурсов;

нестабильность экономических условий не позволяет потенциальным инвесторам достаточно уверенно прогнозировать свою инвестиционную деятельность по реконструкции и развитию систем разработки и обустройства месторождений на длительную перспективу.

Кроме того, при разработке процедуры подготовки ТЭП СРП и ведения переговоров необходимо было учесть поведение потенциальных инвесторов, стремящихся «выторговать» для себя больше выгоды в части условий и параметров раздела продукции. Многие компании на этапе переговоров усиленно доказывают, в каких сложных условиях им придется работать и как это для них убыточно. Весьма часты такие расчеты, когда предполагается 90-95% всей добытой нефти затрачивать на реализацию самого проекта (компенсацию затрат).

Нередко возникают проблемы, связанные с непониманием некоторых параметров СРП. Особенно с предельной долей природных ресурсов, идущей на компенсацию затрат. Если, например, предельная доля природных ресурсов, которую можно расходовать на компенсацию затрат (реализацию проекта) составляет 90%, то потенциальные инвесторы на каждый год в течение всего периода разработки месторождения (20-25 лет) закладывают в расчеты показатели, при которых 90% природных ресурсов будет отдаваться компании на покрытие ее расходов. Конечно, подобных расчетов никакая экономика не выдержит. Законодатель предусмотрел пиковые нагрузки для начальной стадии освоения месторождений природных ресурсов.

1 Мамонтов Ю. Ю. Совершенствование механизма формирования государственных доходов в добывающих отраслях промышленности - дисс. канд. экон. наук, 08.00.05. - М., 2006.

Имеют место странности и в последовательности предоставления и рассмотрения некоторых материалов. Обычно не в начале, а в самом конце переговорного процесса возникает вопрос о недо-амортизированном имуществе компании на месторождении природных ресурсов, отягощенный еще и тем, что стремительная приватизация ко многим существенным имущественным вопросам отнеслась скоропалительно. Эта недоамортизированная часть имущества может быть столь велика, что ее компенсация, особенно с применением механизма аплифта (надбавки на невозмещенные затраты) разрушает все ранее выстроенные экономические схемы.

На основе анализа опыта ведения переговоров с потенциальными инвесторами и исходя из особенностей условий разработки месторождений в режиме СРП, учеными были определены три группы факторов, которые явились основой предметной области модельного соглашения о разделе продукции: ключевые параметры проекта разработки месторождения на условиях раздела продукции; проверенная и подтвержденная аудитом информация, содержащая сведения об имуществе, запасах, состоянии инфраструктуры, экологии, задолженностях и т.д.; согласованные сторонами предельная доля компенсационной продукции и условия раздела прибыльной продукции.

Прежде всего компания-инвестор и соответствующие службы системы управления ресурсами рассматривают и согласовывают имеющиеся материалы по вовлекаемым в разработку запасам на лицензионном участке за весь срок действия соглашения, очередность их вовлечения в разработку. Согласованные параметры фиксируются протоколом, который впоследствии включается в доку-

менты соглашения. Эти материалы обязательно рассматриваются и утверждаются территориальной комиссией по запасам. Данный этап подготовки Соглашения является наиболее важным и определяющим, т.к. это этап совместного утверждения одного из основных параметров проекта СРП. Этот этап не очень растянут по времени и в зависимости от качества геолого-геофизической информации, объемов запасов, стоящих на государственном балансе, может занимать период до трех месяцев.

Затем, на основании согласованных объемов запасов и последовательности их вовлечения в эксплуатацию, формируются ТЭП разработки месторождения, содержащие основные технологические и экономические параметры разработки месторождения. К примеру, объемы добычи нефти по годам, очередность ввода запасов в эксплуатацию, нормативы и объемы затрат, срок рентабельной разработки запасов. ТЭП разработки обязательно рассматриваются и утверждаются территориальной или центральной комиссией по разработке нефтяных месторождений. Этот документ является основой расчета основных экономических параметров проекта соглашения о разделе продукции (размера роялти - платежей за пользование природными ресурсами, предельного годового и среднего за пять лет уровня компенсации затрат, рентабельности проекта, пропорций раздела прибыльной продукции и т.д.). Согласованные экономические параметры проекта фиксируются в протоколе и затем вносятся в текст СРП без изменения.

Использование природных ресурсов является одним из важнейших факторов экономики России, обеспечивающим свыше 50% поступлений доходов в консолидированный бюджет страны. Как

Рисунок 2 - Регулирование природопользования :

2 Мамонтов Ю. Ю. Совершенствование механизма формирования государственных доходов в добывающих отраслях промышленности - дисс. канд. экон. наук, 08.00.05. - М., 2006.

известно, управление природными ресурсами - это хозяйственный механизм, включающий сложные, непрерывные и соподчиненные процессы подготовки и воспроизводства минерально-сырьевой базы, организацию производства и добычу полезных ископаемых, их первичную переработку и поставку для потребления перерабатывающим отраслям промышленности, включая экспорт сырья. По мнению Мамонтова Ю. Ю. механизм регулирования имеет три среза: институциональный, инновационный и технологический (рисунок 1).

В тоже время значительную роль в повышении эффективности хозяйственного механизма природопользования играет состояние и совершенствование нормативно-правовой базы, определяющей условия его развития. В сложившейся в России экономико-политической ситуации природопользование является главенствующим фактором, обеспечивающим экономический рост и развитие страны, а также равные партнерские отношения с развитыми странами. В этой связи, данный механизм является инструментом внешнего и внутреннего управления.

Под внешним регулированием понимается динамичный процесс управления природопользованием на федеральном уровне, включающий соответствующие органы управления, нормативноправовую базу, систему обеспечения воспроизводства минеральносырьевого потенциала. Основами как внешнего, так и внутреннего регулирования природопользования являются Конституция Российской Федерации и заключенные на ее основе Федеральные Договора, и законодательные акты Российской Федерации.

К внешним регуляторам отношений природопользования относятся: ценообразование, организация внешнеэкономической деятельности, налогообложение природопользователей, процесс лицензирования стратегических видов полезных ископаемых, программа геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы, организация и систематизация государственного баланса запасов полезных ископаемых, повышение эффективности использования других природных ресурсов.

Под внутренним регулированием понимается динамичный процесс управления природопользованием на региональном уровне и уровне субъекта Российской Федерации (территории), включающий

соответствующие органы управления, нормативно-правовую базу и систему обеспечения воспроизводства минерально-сырьевого потенциала, законодательство о недрах, а также отмечено, что «вопросы владения, пользования недрами и распоряжения недрами и другими природными ресурсами регулируются основами законодательства Российской Федерации и законодательством республик в составе Российской Федерации» (или соответственно - правовыми актами субъектов Российской Федерации); а статус федеральных природных ресурсов определяется «по взаимной договоренности органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации». В настоящее время в природопользовании присутствует сильное государственное регулирование, осуществляемое через систему программного планирования, лицензирования, налогов, целевого финансирования процесса создания и развития минерально-сырьевой базы (рисунок 2).

Субъектами рынка природных ресурсов являются их владельцы, пользователи, а также посредники рыночных сделок с природными ресурсами. Взаимосвязь между экономическими агентами по поводу природных ресурсов достигается через спрос и предложение, конкуренцию, уровень и виды доходов от использования природных ресурсов. Специфика отношений экономических агентов по поводу воспроизводства природных ресурсов определяется на выявленных в первой главе особенностях самих природных ресурсов.

Владельцы природных ресурсов - это их собственники. Человеческая история знает небольшое количество основных форм собственности, которые к тому же отличаются стабильностью: частная, коллективная и государственная. Однако их постоянство отличается многообразием специфики каждой из них в различных странах и в различные периоды.

В экономическом смысле собственность есть совокупность экономических (как принято говорить - производственных в широком смысле) отношений, связанных с определенным имущественным комплексом и определенным субъектом хозяйственной (экономической) деятельности. Термин «собственность» в юридическом смысле употребляется как обозначение вещного права и включает в себя правомочия владеть, пользоваться

НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТИМУЛИРОВАНИЯ ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ ИННОВАЦИОННОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ

Батенева Г.В., соискательница ИМПЭ им. А.С. Грибоедова

Статья посвящена раскрытию основных направлений государственной поддержки инновационной деятельности, в том числе через федерально-целевые программы, налоговые льготы, повышение качества системы образования.

Ключевые слова: государство, инновация, инновационная инфраструктура, стимулирование.

DIRECTIONS OF THE STATE STIMULATION OF FORMATION AND DEVELOPMENT OF A NATIONAL INNOVATIVE INFRASTRUCTURE

Bateneva G., The applicant, IMPE under the name A.Griboedov

Article is devoted disclosing of the basic directions of the state support of innovative activity, including through federalno-target programs, tax privileges, education system improvement of quality.

Keywords: the state, an innovation, an innovative infrastructure, stimulation.

В настоящее время с целью развития высокотехнологичных секторов экономики созданы и реализуются различные инструменты государственной поддержки. В рамках рассмотрения основных направлений государственного стимулирования формирования и развития национальной инновационной системы рассмотрим государственные программы и проекты поддержки науки и инноваций, результативность сектора исследований и разработок, перспективы использования государственно-частного партнерства, а также налоговый режим для научных исследований и инновационной деятельности. Одним из таких инструментов является программноцелевой подход, реализуемый в рамках федеральных целевых программ (далее - ФЦП), в том числе1 :

ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007-2012 годы» (развитие научно-технологического потенциала

для реализации Приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации) (далее - ФЦП «Исследования и разработки...»);

ФЦП «Национальная технологическая база» на 2007-2011 годы (разработка новых базовых технологий);

ФЦП «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года» (модернизация существующих и создание новых конкурентоспособных образцов авиационной техники);

Федеральная космическая программа России на 2006-2015 годы (развитие ракетно-космической промышленности);

ФЦП «Развитие оборонно-промышленного комплекса на 20072010 годы и на период до 2015 года» (развитие промышленной и экспериментальной базы оборонно-промышленного комплекса (ОПК); ФЦП «Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Россий-