Организационно-экономические особенности функционирования субъекта малого предпринимательства в системе государственного и муниципального заказа

УДК 338.24

ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СУБЪЕКТА МАЛОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКАЗА

OPERATION NATURE OF SMALL BUSINESS ENTITY WITHIN GOVERNMENTAL

AND MUNICIPAL ORDERS

И.С. Метелев I.S. Metelev

Омский институт (филиал) Российского государственного торгово-экономического университета

Исследование теоретико-методических аспектов деятельности субъектов малого предпринимательства в системе государственного и муниципального заказа является актуальным для рыночной экономики. В статье рассмотрены современные подходы к определению сущности и роли малого бизнеса в экономике. Приведены и систематизированы параметры и преимущества малого бизнеса как формы предпринимательской деятельности. Особое внимание уделено проблемам и перспективам участия субъектов малого бизнеса в поставках товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд. Даны рекомендации по совершенствованию форм и методов участия субъектов малого предпринимательства в системе государственного и муниципального заказа.

The article attempts to research theoretical and methodical sides of small business players activity in the governmental and municipal orders system. Considering the role of small business in economy, it gives ranged examples and merits of this entrepreneurial form and points out the issues and prospects of small business players delivering goods and services for governmental and municipal needs. Based on the findings the article also offers some ways to improve the forms of small business participation in the given system of orders.

Ключевые слова: субъект малого предпринимательства, малый бизнес, государственные закупки, система государственного и муниципального заказа.

Key words: small business player, small business, state purchases, system of governmental and municipal orders.

Современный подход к государству в системе экономических отношений основывается на признании его равноправным субъектом рынка. Цель деятельности государства - эффективное производство общественных благ, которые включают в себя обеспечение правопорядка, национальной безопасности, функционирование экономики, социальную защиту, охрану окружающей среды и т. д. В процессе выполнения своих целевых функций государство обычно сталкивается с проблемой материально-технического обеспечения как при реализации государственных программ, так и в текущей деятельности. Чаще всего эта проблема решается путем приобретения необходимых материальных и интеллектуальных ресурсов на рынках товаров, работ и услуг, что принято называть государственными закупками или закупками для государственных нужд.

Особое место в экономической системе Российской Федерации занимает рынок государственных и муниципальных закупок с его

высоким удельным весом в экономике страны в целом как на федеральном, так и региональном уровне. Столь значительные объемы государственных закупок делают задачу обеспечения их эффективности первостепенной. В то же время в России участие малого предпринимательства в выполнении государственных заказов весьма незначительно и в среднем не превышает 4-8 %. Это обусловлено рядом причин, среди которых новизна данного направления деятельности для органов государственной власти и субъектов бизнеса, несовершенство действующего законодательства в области государственных закупок, отсутствие практических механизмов обеспечения участия малого предпринимательства в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд. В этой связи представляется актуальным проведение исследования особенностей, проблем и перспектив участия субъектов малого бизнеса в выполнении государственных и муниципальных заказов в Российской Федерации.

© И.С. Метелев, 2011

Сущность и критерии отнесения субъектов хозяйствования к малому и среднему предпринимательству определены ст. 3, 4 Федерального закона от 24.07.2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»» [1].

Как показывают результаты российских и зарубежных исследователей, в современной экономике малое предпринимательство представляет собой особую модель, которой присущи специфические законы развития, социальноэкономические особенности и методы управления, а именно:

• высокая степень централизации и персонализации управления;

• отсутствие системы стратегического управления;

• высокая зависимость от внешней среды;

• дефицит финансовых ресурсов (как собственных, так и заемных);

• скромные финансовые возможности по привлечению высококвалифицированных специалистов;

• небольшая численность работающих;

• потребность во всесторонних знаниях законодательства для осуществления хозяйственной деятельности;

• слабая юридическая защищенность;

• представление руководства организации о бухгалтерском учете как средстве для исчисления налоговых обязательств.

Анализируя опыт развития малого предпринимательства в России и за рубежом, можно выделить следующие преимущества данной экономической категории как формы организации бизнеса:

• увеличение числа собственников, а следовательно, формирование среднего класса как гаранта политической и социальной стабильности в обществе;

• рост доли экономически активного населения, позволяющий сгладить диспропорции в благосостоянии различных социальных групп населения;

• селекция наиболее энергичных, дееспособных индивидуальностей, для которых малый бизнес становится первичной школой самореализации;

• создание новых рабочих мест с относительно низкими капитальными затратами, особенно в сфере услуг;

• ликвидация монополии производителей, создание конкурентной среды;

• трудоустройство работников, высвобождаемых в государственном секторе, а также представителей социально уязвимых групп

населения (инвалиды, молодежь, женщины, беженцы);

• подготовка кадров за счет использования работников с ограниченным формальным образованием, которые приобретают свою квалификацию на рабочем месте;

• разработка и внедрение технологических, технических и организационных новшеств;

• косвенная стимуляция эффективности производства крупных компаний путем освоения новых рынков, недостаточно емких для крупного бизнеса;

• мобилизация материальных, финансовых и сырьевых ресурсов, более эффективное их использование;

• снижение фондовооруженности и капиталоемкости при выпуске более трудоемкой продукции, быстрая окупаемость вложений;

• улучшение взаимосвязи между различными секторами экономики.

Однако малому предпринимательству характерны и определенные недостатки, среди которых наиболее существенными являются:

• более высокий уровень риска;

• высокая степень неустойчивости на рынке;

• зависимость от крупных предприятий и организаций;

• слабая компетентность руководителей;

• повышенная чувствительность к изменениям условий хозяйствования;

• трудности в заимствовании финансовых ресурсов и получении кредитов.

Одним из важных направлений государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства в России является обеспечение возможности участия субъектов малого предпринимательства в поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд. Привлекая малый бизнес к выполнению государственного и муниципального заказа, органы государственного управления решают следующие задачи реализации экономической и социальной политики: развитие рынка, содействие конкуренции; расширение сферы деятельности малого предпринимательства путем поощрения производственной и инновационной деятельности; создание новых рабочих мест; увеличение базы налогообложения и, как следствие, доходов бюджета.

Процесс размещения государственных заказов регулируется Федеральным законом

21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципаль-

ных нужд», который определяет привилегированные условия участия субъектов малого предпринимательства в поставках продукции, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд [2]. Государственные заказчики обязаны размещать заказы у субъектов малого предпринимательства в размере от 10 до 20 % общего годового объема поставок товаров, выполнения работ и оказания услуг. Исключение составляют случаи размещения заказов для нужд обороны страны и безопасности государства. Уточнение процедуры закупок на региональном уровне и для муниципальных нужд содержится в соответствующих постановлениях субъекта РФ и органов местного самоуправления [3-6].

Размещение заказов у субъектов малого предпринимательства является обособленной процедурой: ее участниками могут быть исключительно субъекты малого предпринимательства, о чем делается соответствующая оговорка в извещении о проведении открытого конкурса, открытого аукциона, запроса котировок. Перечень продукции, закупаемой у субъектов малого бизнеса, установлен Постановлением Правительства РФ от 04.11.2006 г. № 642 [7]. В случае признания торгов несостоявшимися и если не подана ни одна заявка или заявка, поданная единственным участником размещения заказа, являющимся субъектом малого предпринимательства, не соответствует требованиям и условиям, предусмотренным конкурсной документацией, документацией об аукционе, повторные торги не проводятся [8]. Размещение заказа осуществляется повторно в общем порядке. Если по истечении срока подачи котировочных заявок, участниками которых являются субъекты малого предпринимательства, не подана ни одна заявка, повторное размещение заказа путем запроса котировок не проводится.

Практическая реализация положений вышеназванных нормативных актов сводится к следующему:

• определяется объем бюджетных средств, предусмотренных данному государственному заказчику законом о бюджете на соответствующий год на оплату товаров, работ, услуг, включенных в Перечень;

• рассчитывается от 10 до 20 % общего годового объема поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг в денежном выражении;

• эти 10-20 % заказчик распределяет на одну или несколько позиций из Перечня и выбирает способ закупки (торги или запрос котировок), устанавливая начальные (максимальные) цены контрактов (цены лотов) в рамках, предусмотренных законом.

Государственный или муниципальный заказчик обязательно должен провести конкурс или аукцион, если контракт с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) планируется на сумму свыше 500 000 руб. Обязательные требования к участникам размещения заказа путем проведения торгов (в форме конкурса, аукциона) содержат следующую информацию [9]:

- они должны соответствовать требованиям, которые установлены в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, поставляющим товары, выполняющим работы, оказывающим услуги, которые являются предметом торгов;

- в отношении участника-юридического лица не должна проводиться ликвидация, а в отношении участника-индивидуального предпринимателя не должна идти процедура банкротства;

- деятельность участника на день рассмотрения заявки на участие в конкурсе или аукционе не была приостановлена в порядке, предусмотренном КоАП РФ;

- у участника размещения заказа нет задолженности по налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год, размер которой превышает 25 % балансовой стоимости активов участника по данным бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период.

Порядок подачи заявок на участие в конкурсе следующий. Заявка должна быть подана не только в срок, но и по форме, которая установлена конкурсной документацией. Оформление конкурсных документов в свободной форме не допускается. Заявка должна содержать конкурсное предложение о функциональных характеристиках (потребительских свойствах) и качественных характеристиках товара (работ, услуг) и иные предложения об условиях исполнения государственного или муниципального контракта, в том числе предложения по его цене. В заявке также должны содержаться сведения и документы об участнике размещения заказа, а именно:

- юридическое лицо указывает фирменное наименование (наименование), сведения об организационно-правовой форме, месте нахождения, почтовом адресе; физическое лицо - ФИО, паспортные данные, сведения о месте жительства;

- выписка из ЕГРЮЛ или ее нотариально заверенная копия - для юридических лиц; выписка из ЕГРИП или ее нотариально заверенная копия - для индивидуальных предприни-

мателей; копии документов, удостоверяющих личность, - для физических лиц;

- документ, подтверждающий полномочия лица на ведение действий от имени участника размещения заказа;

- документы, подтверждающие квалификацию участника размещения заказа, в случае проведения конкурса на выполнение работ, оказание услуг, если в конкурсной документации указан такой критерий оценки заявок на участие в конкурсе, как квалификация участника размещения заказа.

Если в конкурсной документации содержится требование обеспечения заявки на участие в конкурсе, нужно приложить документы, подтверждающие внесение денежных средств. Заявку можно оформить в письменном или электронном виде - форма подачи определяется заказчиком. Документы в составе заявки обязательно должны находиться в порядке, предусмотренном конкурсной документацией.

Любой участник размещения заказа вправе подать только одну котировочную заявку, внесение изменений в которую не допускается. Заявка подается в письменной форме или в форме электронного документа в срок, указанный в извещении о проведении запроса котировок. Заявки, поданные после дня окончания срока подачи котировочных заявок, указанного в извещении о проведении запроса котировок, не рассматриваются и в день их поступления возвращаются участникам размещения заказа, подавшим такие заявки. Все документы (извещения, протоколы) обязательно публикуются. Муниципальные заказчики области самостоятельно выбирают печатные издания и сайты в Интернете для размещения информации о муниципальных заказах области.

Анализируя современный опыт участия субъектов малого предпринимательства в процессе конкурсного размещения при закупках товаров (работ, услуг) для государственных нужд министерствами, ведомствами, региональными и местными органами власти, были выявлены следующие недостатки:

1. Показатели бюджетов различных уровней имеют существенные отклонения значений фактически профинансированных расходов на проведение государственных закупок от бюджетных норм. Размеры этих отклонений могут служить косвенным индикатором силы негативных явлений, существующих в системе формирования и исполнения государственных заказов.

2. Действующая система закупок продукции для государственных нужд имеет децен-

трализованный характер, что связано с большим количеством бюджетополучателей, имеющих функции государственных заказчиков. На региональном и местном уровнях организация государственных закупок имеет еще более децентрализованный характер.

3. Товары, имеющие однотипный характер, закупаемые различными бюджетополучателями (например, продовольственное и вещевое снабжение воинских подразделений, материально-технические ресурсы для функционирования органов власти и др.), из-за снижения объемов закупаемой продукции (дробление закупок) приводят к существенному уменьшению эффективности закупок; снижению конкуренции среди поставщиков; неоправданно высоким затратам по осуществлению государственной закупочной деятельности.

4. Значительный объем закупок для государственных нужд проводится без конкурсов. Размещение заказов «у единственного источника» и методом ценовых котировок применяется крайне широко, а на региональном и местном уровнях является наиболее частой формой закупок.

5. Существующая практика заключения договоров без фиксации конечной цены поставки продукции с обязательствами заказчика оплатить исполнителю выполненные работы «по уровню фактических затрат с учетом принятого процента рентабельности» приводит к повсеместному списанию на государственные заказы затрат, не имеющих к ним никакого отношения.

6. Заключение договоров поставки для государственных нужд без обеспечения бюджетным финансированием с оговоркой «оплатить выполненные работы (поставленную продукцию, оказанные услуги) в случае появления дополнительного финансирования» приводит к возможностям для коррумпированных проявлений отдельных чиновников.

7. При проведении конкурсов имеют место нарушения правил и процедур, предусмотренных нормативными актами (несоблюдение срока проведения отдельных процедур конкурса, некачественная подготовка конкурсной документации, изменение условий конкурса в ходе его проведения, нарушение правил определения победителя и т. д.), что приводит к покупке продукции по более высоким ценам, по сравнению со средними сложившимися ценами, при высоких затратах на проведение конкурса. Имеют место нарекания к качеству продукции, поставляемой организацией, выигравшей торги.

Систематизированная структура нарушений на рынке государственных и муниципальных закупок

Вид нарушения Удельный вес, %

Необоснованный отказ в допуске участника размещения заказа либо необоснованный допуск участника 30

Нарушения при разработке документации, в том числе связанные с установлением в документации требований к участникам либо их заявкам, противоречащих закону 25

Нарушения при проведении процедуры оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе или рассмотрения и оценки котировочных заявок 15

Нарушения в сфере информационного обеспечения размещения заказов 15

Нарушения при проведении процедур, предусмотренных законом о размещении заказов, в том числе нарушение сроков проведения процедур 8

Нарушения при оформлении предусмотренных законодательством процедурных документов (протоколов, извещений) 5

Нарушения, не регулируемые законом, о размещении заказов и сроков заключения государственных и муниципальных контрактов 1

Нарушения, связанные с решением о способе размещения заказа 1

8. Существенным фактором удорожания продукции, поставляемой для государственных нужд, является практика осуществления поставок в форме товарного кредитования заказчика с неопределенными сроками финансовых расчетов, что приводит к дополнительным издержкам, существенно превышающим стоимость финансовых заимствований в коммерческой практике.

Перечень нарушений представлен в таблице.

Вместе с тем существуют определенные недостатки в организации данного механизма взаимодействия субъектов малого предпринимательства и государственных и муниципальных заказчиков, среди которых могут быть названы:

• отсутствие проектно-сметной документации для аукциона;

• несоответствие заявленных объемов работ фактически существующим;

• отсутствие полной и достоверной информации об объекте;

• сроки выполнения работ, указанные в информационной карте аукциона, значительно меньше фактически необходимого времени для выполнения указанного объема работ;

• стоимость государственного (муниципального) контракта не соответствует реально действующим ценам (нет поправки на инфляцию);

• в одном лоте выставляются разные по технологии, объемам и срокам работы;

• бюрократический формализованный подход к документальному сопровождению заявки.

Кроме того, в связи с переходом на электронную форму размещения государственного и муниципального заказа выявлен ряд органи-

зационно-управленческих проблем в части проведения электронных аукционов, а именно: несовершенство законодательства в данной сфере; приверженность традиционному подходу в процессе закупа, отсутствие определенных навыков работы в новой информационной среде со стороны сотрудников государственных учреждений.

Учитывая вышесказанное, основными направлениями повышения эффективности функционирования субъектов малого предпринимательства в системе государственного и муниципального заказа в современных экономических условиях являются совершенствование нормативно-правовых основ государственных (муниципальных) закупок и процедуры проведения электронных аукционов, мониторинг рынка закупок в контексте реализации программ государственной поддержки малого и среднего бизнеса.

Резюмируя изложенный материал, можно говорить о том, что государство, обладая значительными финансовыми ресурсами, при осуществлении закупок продукции для государственных нужд является крупнейшим субъектом рыночных отношений. Решения государства по приобретению продукции оказывают существенное влияние на функционирование рынков. Особенно это сказывается на тех рынках, где государство является единственным приобретателем продукции - фундаментальные научные исследования, продукция для нужд национальной обороны и безопасности, социальные услуги населению. Государственные (муниципальные) закупки представляют собой целостную систему. Этот тезис позволяет сделать вывод, что сами государственные (муниципальные) закупки есть самостоятельный институт,

включающий правила, нормы отношений и механизм их реализации. Процесс управления данной системой предполагает целенаправленное внешнее воздействие на ее элементы. Сама система государственных закупок не статична, внутри нее постоянно происходит процесс взаимодействия между ее элементами. Это, в свою очередь, порождает трансакционные издержки. Управление государственными закупками предполагает целенаправленное управление отношениями как внутри системы, так и со стороны других институтов и организаций, причастных к государственному заказу. Таким образом, государственные и муниципальные закупки из способов обеспечения текущей деятельности превращаются в инструмент реализации государственной политики.

Государственные закупки у малого предпринимательства являются элементом национальной политики и значительным источником материального обеспечения нужд социальноэкономического развития регионов и местных органов власти РФ. Государственная политика поддержки малого предпринимательства включает множество аспектов, одним из которых является обеспечение участия субъектов малого предпринимательства в поставках товаров, выполнении работ или оказании услуг для государственных и муниципальных нужд. При размещении государственных и муниципальных заказов органы государственного управления и местного самоуправления (государственные и муниципальные заказчики) используют специальные мероприятия, которые позволяют субъектам малого бизнеса получать государственные и муниципальные заказы и выполнять их. Привлекая малое предпринимательство к выполнению государственного и муниципального заказа, органы государственного управления решают следующие задачи реализации экономической и социальной политики: развитие рынка, содействие конкуренции; расширение сферы деятельности малого предпринимательства путем поощрения производственной и инновационной деятельности; создание новых рабочих мест; увеличение базы налогообложения.

1. Федеральный закон от 24.07.2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации». -Доступ из справочно-правовой системы «Кон-сультантПлюс ».

2. Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». -

Доступ из справочно-правовой системы «Кон-сультантПлюс».

3. Постановление Правительства Омской области от 28.12.2005 г. № 144-п «О мерах по реализации на территории Омской области Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». - Доступ из справочно-правовой системы «Консуль-тантПлюс».

4. Решение Омского городского совета от

18.10.2006 г. № 401 «Об утверждении Положения о порядке формирования муниципального заказа и порядке взаимодействия уполномоченного органа на осуществление функций по размещению заказов и муниципальных заказчиков». - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

5. Постановление мэра города Омска от

19.03.2006 г. № 56-п «О мерах по реализации Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

6. Постановление мэра города Омска от

05.04.2006 г. № 90-п «Об определении официального печатного издания и официального сайта для опубликования информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд». - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

7. Постановление Правительства РФ от

04.11.2006 г. № 642 «О перечне товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства». - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

8. Приказ Министерства экономического развития и торговли РФ от 03.05.2006 г. № 124 «Об утверждении порядка согласования проведения закрытого конкурса, закрытого аукциона, возможности заключения государственного или муниципального контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком)». - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

9. Распоряжение Правительства РФ от 27.02.2008 г. № 236-р «Перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона». - Доступ из справочно-правовой системы «Консультант-Плюс».