Об эффективной системе недропользования

ОБ ЭФФЕКТИВНОЙ СИСТЕМЕ

НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ

Д.С. Львов, С.А. Кимелъман

Анализируется представленный в Государственную думу РФ проект закона «О недрах» с позиции необходимости создания нормативной базы для повышения народнохозяйственной эффективности добывающего сектора экономики России. Показано, что нынешняя концепция новой редакции закона «О недрах» не учитывает институциональные отношения недропользования, направлена на дальнейшую приватизацию недр в частности, передачу в частную собственность добытых полезных ископаемых, что фактически означает частное присвоение горной ренты. Сделан вывод, что представленная редакция закона должна быть полностью переработана; показаны направления такой переработки.

Сегодня на руинах государственного комплекса продолжается крупномасштабный передел национального имущества. Похоже, что огромные злоупотребления и социальные конфликты не могут поколебать убежденность наших реформаторов в правильности выбранного пути слома института госсобственности и замены его институтом частной собственности. Они до сих пор убеждены, что частная собственность и есть альфа и омега, без которых нельзя выстроить рыночные отношения.

Но анализ исторического опыта многих стран, где был осуществлен переход контроля над ресурсами, прежде всего землей и полезными ископаемыми, в руки частных лиц, дает этому вопросу совсем иное освещение, подводит нас к совсем другим выводам.

Типичный пример - нефтяная промышленность. Эта отрасль - пионер крупномасштабной приватизации. Ну и что мы имеем?

В 1990 г. производительность в нефтяной промышленности СССР составляла 3700 т/чел. в год. В 1995 г. она снизилась до 1400, а в 1999 г. -до 1000 т/чел. В начале 90-х гг., когда господствующей у нас была государственная собственность, мы обгоняли США по производительности труда на скважине в 2,7 раза. В 1995 г. наша приватизированная нефтяная промышленность стала работать хуже американской на 14%. К началу 2000 г. наши частные нефтяные компании уже уступали американским компаниям в 2,5 раза. Непостижимый парадокс! Он противоречит широко распространенному убеждению, что переход к рынку невозможен без частной собственности на природные ресурсы и создания на этой основе чувства сохозяина.

Как видим, в нашей нефтянке с частной собственностью дела обстоят нормально. И чувство сохозяина получило масштабное распространение. А вот с эффективностью, ради которой собственно и проводилась приватизация, дела обстоят совсем плохо.

Наша нефтяная промышленность не является в этом плане каким-то исключением. Такое же положение мы можем наблюдать и в других определяющих отраслях недроэксплу-атирующего комплекса страны. Следовательно, дело не только и не столько в частной собственности на природные ресурсы, а в создании эффективной системы недропользования, обеспечивающей согласование интересов общества с интересами недроэксплуатирую-щих компаний.

Такой системы у нас, к сожалению, до сих пор нет. И вместо того чтобы главные усилия наших Минэкономразвития, Минприроды направить на её создание, мы наблюдаем уже который год законотворческий зуд у этих ответственных ведомств по поводу подготовки новых законов, все далее уводящих проблему от его принципиального разрешения.

Главное, чего, с нашей точки зрения, не хватает руководству этих ведомств, - народнохозяйственного, государственного подхода. Казалось бы, они по роду возложенных на них функций и должны были бы стоять на стороне

интересов общества и государства, а уже в меру решения этой целевой установки учитывать интересы недроэкплуатирующих компаний, находить и использовать в управлении механизмы, обеспечивающие согласование интересов всех участников рынка.

Сегодня правила взаимодействия государства и бизнеса регламентируются действующим Законом РФ «О недрах». В нём сделана попытка усилить роль государственного регулирования в процессах недропользования. Были введены ограничения в части наделения недропользователя правами частной собственности на участки недр и добываемого сырья. К положительным моментам действующего закона также следует отнести и прописанные в нем процедуры проведения конкурсов, заключения концессионных и арендных договоров.

Но опыт использования действующего закона о недрах также позволил выявить и достаточно большое число недостатков, снижающих эффективность работы природно-сы-рьевого комплекса страны. Однако, несмотря на это, по сравнению с новой редакцией закона, подготовленного Министерством природных ресурсов, он выглядит как недостижимая, покрытая чистым снегом горная вершина.

В проекте нового закона о недрах четко прослеживается стремление его разработчиков любой ценой отстоять рекламируемую ими идею либерализации гражданско-правовых механизмов доступа и реализации прав пользования недрами.

Перечислим лишь главные, краеугольные моменты новой либеральной доктрины недропользования, получившие отражение в проекте нового закона.

Во-первых, участки недр предлагается передавать по некоему безликому договору в бессрочное пользование, т.е. государственная собственность на участки недр фактически передается в собственность недропользователя.

Во-вторых, проектом устанавливается только частная собственность на добытые полезные ископаемые, что означает передачу всей горной ренты в частную собственность.

В-третьих, устанавливается исключительная частная собственность на геологическую и горно-техническую информацию, если таковая получена за счет собственных средств недропользователя.

В-четвертых, допускается передача в пользование (а по сути - в собственность) участков недр физическим лицам, т.е. отдельным богатым гражданам.

В-пятых, вводится гражданско-правовой оборот переданных в собственность недропользователя участков недр, т.е. разрешается открытая торговля участками недр без вмешательства государства.

И, наконец, в-шестых, в проекте отсутствует нормативное обеспечение порядка определения стоимости горного имущества.

Все это вместе можно расценивать как процесс приватизации недр, т.е. новый, ускоренный передел общественной собственности на недра, в котором государству и обществу отводится роль только лишь стороннего наблюдателя.

Концептуальные изменения, привносимые законопроектом в действующую систему отношений собственности в недропользовании и, в частности, касающиеся наделения недропользователя правами неограниченного пользования участком недр, по сути, означают приватизацию недр действующими и будущими недропользователями, отстраняют государство от управления общенародной собственностью на недра.

Попробуем подтвердить этот вывод путем рассмотрения отдельных статей законопроекта.

В отличие от существующего закона РФ «О недрах», в котором собственности посвящена отдельная ст. 1-2, в новом проекте она просто отсутствует. Возникают справедливые недоуменные вопросы: во-первых, как быть с уже провозглашенным правом государственной собственности на недра и во-вторых, следует ли в таком случае руководствоваться нормами п. 2 ст. 214 Гражданского кодекса РФ, определяющими государственную собственность на природные ресурсы по остаточному

признаку - все что не находится в муниципальной и частной собственности? При этом в последнем случае можно прогнозировать возможность перехода участков недр в частную собственность, что в настоящее время запрещено ст. 1-2 действующего закона.

Статья 16 законопроекта, рассмотренного 9 марта 2005 г. на парламентских слушаниях в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, наделяла недропользователя правом владения участком недр. Вместе с тем, на этих слушаниях мы выступили с резкой критикой этой статьи. Как ни странно, но это возымело свое действие. В уточненной редакции законопроекта передача участка недр во владение исключена из ст. 16 и теперь норма этой статьи сформулирована следующим образом: «пользование недрами в РФ осуществляется на основании права пользования участком недр». В такой редакции эта фраза лишена не только юридического и экономического содержания, но и простого языкового смысла. Мы считаем в данном случае целесообразным говорить о пользовании участком недр в соответствии с заключенным договором.

Как известно, триада прав собственника включает владение, пользование и распоряжение (п. 1 ст. 209 ГК РФ). Именно так звучит первая норма п. 1 ст. 5 законопроекта, в соответствии с которой РФ осуществляет владение, пользование и распоряжение недрами. Однако как только государство распорядилось о передаче права пользования участком недр на неограниченный срок, то по логике ст. 16 законопроекта, правомочия по пользованию участком недр переходят к недропользователю. Следовательно, государству оставлено только полномочие по «распоряжению», т.е. право передачи собственности в пользование.

По существу, получается, что государство через предоставление права бессрочного пользования участком недр отдает свою собственность недропользователям, что де-факто означает приватизацию недр.

В п. 4 ст. 16 законопроекта записано, что «участок недр не может быть объектом оборота». Однако в п. 1 ст. 20 фиксируется,

что «право пользования участком недр является имущественным правом», т.е., согласно ст. 128 ГК РФ имуществом, может быть предметом свободного гражданского оборота (объектом частноправовых сделок). Следовательно, формулировка ст. 20 законопроекта опровергает утверждение ст. 16 о недопустимости оборота участков недр, превращая это положение в фикцию. Тем самым законопроект создает предпосылки для торговли правом пользования и, как следствие, участком недр, находящимся в неограниченном пользовании недропользователя. То есть оборот участков недр фактически приравнивается к обороту зданий и сооружений, находящихся в частной собственности, что недопустимо, так как нельзя отождествлять участки государственного фонда недр с недвижимым имуществом на поверхности земли.

Участок недр определен законопроектом как «геометризированная часть недр, имеющая пространственные границы», т.е. только лишь как некое объемное геометрическое тело в виде параллелепипеда. При этом при проведении кадастра участков недр согласно законопроекту осуществляется только геометризация границ этого участка, хотя известно, что основной характеристикой любых объектов кадастрового учета является их стоимостная оценка.

Участок недр - это прежде всего экономический объект отношений недропользования, включающий обслуживающее его горное имущество, в том числе созданное за счет федерального бюджета, оцененные запасы и ресурсы полезных ископаемых, находящиеся в федеральной собственности. Поэтому права на горное имущество (неотъемлемую принадлежность участка недр) должны устанавливаться и прекращаться в зависимости от прав пользования этим участком недр (в трактовке ст. 135 ГК РФ - главной вещи этих отношений).

В законопроекте определяется, что «право собственности на добытые полезные ископаемые принадлежит пользователю участка недр» (ст. 23). Это положение, так же

как и завуалированная передача участка недр в собственность недропользователя (неограниченное пользование), является ключевым моментом законопроекта. Но оно явно противоречит ст. 220 ГК РФ о праве собственности на предметы, полученные в результате переработки материалов собственника.

В ст. 1-2 действующего Закона «О недрах» допускается любая форма собственности на добытые полезные ископаемые; конкретный вид собственности устанавливается условиями лицензионного соглашения. Теперь же недропользователи получат в свою собственность как добытые полезные ископаемые, так и первые продукты их товарного передела. Об этом столько лет могли лишь мечтать наши нефтяные олигархи. И вот Минприроды преподносит им этот подарок!

Обратим внимание на ст. 39 законопроекта, по которой осуществляется предоставление права пользования участками недр на срок и без определения срока. Данная статья написана таким образом, что срок установлен только для геологического изучения недр -5 лет. При пользовании недрами с целью разведки и добычи срок «исчисляется исходя из технической (технологической) проектной документации на разработку месторождения». Но как можно составить проект и техсхему, если месторождение еще не разведано? Но даже если оно разведано, то срок эксплуатации месторождения нефти зачастую превышает 50 и даже 100 лет. А как при этом учесть тот факт, что технология обновляется через каждые 10-15 лет, появляются новые инновационные решения? Ясно одно: у составителей раконопроекта стояла задача не ограничивать сроки пользования участками недр, а отдавать их в бессрочное пользование, чтобы эти участки переходили затем к детям, внукам и даже правнукам нынешних недропользователей.

Предлагаемые в проекте законоположения блокируют возможность развития геологии как отрасли народного хозяйства. Сегодня большинство запасов полезных ископаемых уже распределено между недропользователям

на 30 лет вперед. Таким образом, никакого стимула проводить геолого-разведочные работы у пользователей недр, обеспеченных запасами, нет.

Законопроектом допускается совмещение разных видов недропользования (изучение, поиск, разведка и добыча полезных ископаемых). Это способствует в настоящее время и будет способствовать в будущем росту монополизма в данной сфере. Так, компании, получившие права пользования недрами с оцененными запасами полезных ископаемых, часто «замораживают» разработку соответствующих месторождений, таким образом повышая свою капитализацию. Отсутствие новых месторождений и наличие большого числа «замороженных» месторождений затрудняют возможность участия в недропользовании новых компаний и, в частности, тех, которым в соответствии с законодательством Российской Федерации присвоен статус субъектов малого предпринимательства. Вместе с тем законопроект не исправляет существующее положение вещей, например законодательно не устанавливает предельных сроков отдельных видов недропользования в соответствии с принятым делением процесса использования недр на этапы и стадии и не определяет количество и предельные размеры месторождений по видам полезных ископаемых, права пользования которыми могут предоставляться одному физическому лицу.

Совершенно необоснованно в законопроекте установлено, что торги проводятся в форме только аукциона. Такие виды торгов, как конкурсы, тендеры, конкурсы с аукционным предложением, аукционы с участием консорциума организаций, аукционы с государственным участием и т.п., законопроектом не допускаются. На торгах не учитываются интересы предприятий малого горного бизнеса. Вообще вопросы, проблемы и интересы малого горного предпринимательства в законопроекте не учтены. Создается впечатление, что законопроект написан только в интересах монополий, олигополии и крупных добывающих компаний.

Важное значение в законопроекте имеет ст. 69 «Предоставление права пользования участком недр без проведения аукциона». Если эта статья будет принята в предложенной редакции, то в дальнейшем проведение аукционов вообще не потребуется. Участки недр будут передаваться без каких-либо торгов в пользование, не ограниченное сроками, а точнее, приватизироваться нужными людьми в нужное время на безвозмездной основе и навсегда.

Нельзя не обратить внимание на тот факт, что Минэкономразвития России, непосредственно принимавшее участие в разработке законопроекта, не уделило внимания антимонопольному регулированию в недропользовании. Соответствующая статья в законопроекте просто отсутствует. Это тем более поразительно, что в сфере недропользования монополизация усиливается с каждым днем.

Законопроектом определено, что условия договора устанавливаются по соглашению сторон. То есть государство, будучи собственником участков недр, нормативно не оговаривает какие-либо обязательные условия. Получается, что законопроект допускает, что договор может вообще не содержать каких-либо обязательных условий. А безликий, не обремененный никакими обязательными условиями договор на практике означает передачу федеральной собственности (а именно участка недр) в собственность недропользователя. Правда, одно условие все же зафиксировано в ст. 51 «Плата по договору пользования участком недр»: согласно этой статье «пользователь недр обязан своевременно вносить плату по договору пользования участком недр, порядок, условия и сроки внесения которой определяются в соответствии с главой 12 рассматриваемого законопроекта.

В главе 12 законопроекта переписаны платежи при пользовании недрами из действующей редакции Закона «О недрах», т.е. речь идет о бонусах, платежах за поиски и разведку, плате за геологическую информацию. Но эти платежи являются незначительными по сравнению с налогом на добычу полезных ископаемых (глава 22 Налогового ко-

декса РФ). Составители рассматриваемого законопроекта не предложили каких-либо новаций в платное недропользование. Понятие горной ренты в законопроекте принципиально не упоминается.

Отмеченные недостатки проекта нового закона о недрах носят принципиальный характер. Его принятие Государственной Думой будет означать резкое снижение показателей эффективности недроэксплуатирующего комплекса, подорвет экономическую и национальную безопасность страны. При его прочтении любому непредвзятому человеку становится понятно, что проект нового закона мощно пролоббирован крупными «капитанами» нефтяного и других видов сырьевого бизнеса. Да, для них новый закон станет источником дополнительных миллиардных доходов. Но для страны он не принесет никаких дополнительных дивидендов.

Чтобы в очередной раз не допустить провалов в развитии страны, нашим законодателям необходимо тщательно взвесить и оценить отрицательные последствия нового, умело завуалированного передела собственности в пользу частных лиц. Законодательство о недрах надо совершенствовать, по этому поводу не может быть двух мнений. Но определяющим для нас в законотворческой работе должны быть интересы страны, ее народа. А это означает, что в новом законопроекте должны найти отражение следующие основополагающие принципы.

Во-первых, титульным собственником недр, а следовательно, и рентного дохода является государство, а более точно - общество.

Во-вторых, основными институциональными формами коммерческого использования запасов месторождений должны стать концессия (предоставление исключительных прав пользования экономическим объектом) и аренда (передача имущества во временное владение и пользование).

Преобладающей формой определения лучшего пользователя или концессионера являются открытые конкурсы, а главными критериями выбора победителя - соблюдение

оговоренных в соглашении условий эксплуатации: поддержание и приумножение рыночной стоимости компании, размер рентных платежей (переменных во времени) и страхование ответственности недропользователя.

В-третьих, после реализации извлеченных из недр полезных ископаемых добывающей организации возмещаются нормативно и технологически обоснованные затраты, связанные с добычей, хранением и реализацией минерального сырья, а также нормативная прибыль, размер которой устанавливается в договоре концессии по условиям торгов (аукционов, конкурсов).

В-четвертых, создание экономического механизма, принуждающего компании, не осваивающие полученные бесплатно месторождения, отказаться от права пользования ими: например, постановка на баланс предприятий активов в виде имеющихся запасов полезных ископаемых, оцененных по рыночной стоимости добытого сырья, и взимания налога на имущество с этой суммы.

Подводя итог сказанному, хотелось бы еще раз подчеркнуть актуальность и исключительную народнохозяйственную значимость разработки нового закона. Но он должен быть принципиально иным по сравнению с тем, что подготовило Минприроды. Активное участие в его разработке могли бы принять и сырьевые «капитаны». Но при этом они должны встать выше своих узколокальных коммерческих интересов и посмотреть на проблему недропользования с позиции интересов всего общества, а следовательно, в стратегическом плане и своих собственных.

Рукопись поступила в редакцию 14.09.2005 г.

СОВРЕМЕННАЯ

МНОГОЯРУСНАЯ ЭКОНОМИКА: МОНОПОЛИЗМ И ГОСУДАРСТВО*

В.А. Волконский, Т.И. Корягина

Неоклассическая теория, занимающая до сих пор господствующее положение в мировой экономической науке, основана на бескоалиционной модели конкурентного равновесия. В этой концепции, также как в классической политэкономии, существуют законы сохранения стоимости и принцип выравнивания нормы прибыли, согласно которым цена товара определятся количеством материальных, трудовых и капитальных ресурсов, затраченных на его производство. Эти принципы все меньше соответствуют реальностям мировой экономики. Важнейшим понятием, позволяющим адекватно описать структуру складывающейся экономической системы, является понятие «монополизм» (с близкими к нему категориями - «барьеры между рынками», «рента, связанная с ограничениями разнообразной природы»), В новейшей истории наиболее значимая линия конфронтации - борьба за статус и роль государства: будет ли оно выразителем интересов страны и ее экономики или инструментом в руках транснациональных корпораций и крупнейших финансовых групп.

1. КОНКУРЕНЦИЯ И СЕГМЕНТАЦИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ

Тот корпус знаний, который составляет главную часть мировой экономической науки и содержания учебников по экономике, базируется на исключительно красивой и логически совершенной концепции конкурентного рынка. Недаром модели конкурентного равновесия и

* Статья подготовлена при поддержке РГНФ, проект 04-02-00227а.