Международно-правовые основы противодействия терроризму

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2018. № 2 (55). С. 185-190.

УДК 343

DOI 10.25513/1990-5173.2018.2.185-190

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕРРОРИЗМУ

INTERNATIONAL LEGAL BASIS OF COUNTERING TO TERRORISM Д. В. ЕРОХИН

Приведена классификация международно-правовых актов, посвящённых противодействию терроризму, рассмотрены отдельные особенности международно-правового регулирования противодействия терроризму; проанализированы положения ряда международных конвенций, посвящённых указанной проблеме.

Ключевые слова: международный терроризм; борьба с терроризмом; контртеррористическая стратегия ООН; международная конвенция.

The article categorizes international legal acts devoted to counteracting terrorism, describes certain

features of international legal regulation of counteraction to terrorism; the provisions of a number of international conventions dealing with this issue.

Key words: international terrorism; the fight against terrorism; the United Nations counter-terrorism strategy; international convention.

В настоящее время угроза терроризма является одной из наиболее актуальных проблем, во многом определяя мировую повестку дня. Нельзя отрицать того факта, что даже единичный случай террористического акта несёт в себе исключительную общественную опасность, поскольку он является многообъектным преступлением, посягающим и на жизнь и здоровье людей, и на экономические, социальные, культурные отношения, обостряет имеющиеся в обществе противоречия, демонстрируя возможность их решения насильственным путём.

Глобализация придаёт терроризму транснациональный характер, в связи с чем необходимым представляется анализ текущего состояния международно-правового регулирования противодействия терроризму, в том числе путём классификации имеющихся правовых положений с точки зрения того уровня международной уголовной политики, в рамках которого осуществляется правовое регулирование противодействия терроризму. Таких уровней можно выделить три.

1. Глобальный уровень - в рамках Организации Объединённых Наций

Одним из основных документов, определяющим цели международной уголовной политики в сфере борьбы с терроризмом, является Глобальная контртеррористическая стратегия, принятая 8 сентября 2006 г. Генеральной Ассамблеей ООН [1], где предусмотрен ряд мер, целью которых являются как ограничение условий, способствующих распространению терроризма (например, продолжение урегулирования международных и межгосударственных конфликтов), так и обеспечение неотвратимости правосудия для террористов (их арест, осуждение или экстрадиция).

К числу международных конвенций по борьбе с терроризмом относятся Конвенция о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов 1963 г. («Токийская конвенция»), затрагивающая вопросы авиационной безопасности; Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов 1970 г. («Гаагская конвенция»);

© Ерохин Д. В., 2018

Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации 1971 г. («Монреальская конвенция»); Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов 1973 г.; Международная конвенция о борьбе с захватом заложников 1979 г.; Конвенция о физической защите ядерного материала 1980 г.; Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства 1988 г.; Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе 1988 г., вместе с дополняющим Протоколом 2005 г.; Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения 1991 г.; Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом 1997 г.; Международная конвенция о борьбе финансированием терроризма 1999 г.; Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма 2005 г.

Анализ имеющейся правовой базы позволяет сделать вывод о том, что на уровне международной уголовной политики отсутствует единая правовая основа сотрудничества государств в области противодействия терроризму; само же правовое регулирование на этом уровне носит тематический характер, затрагивает лишь отдельные аспекты проблемы терроризма. Так, И. И. Синякин отмечает, что приведённой международно-правовой базе свойственна регламентация деятельности в той области, которая представляется наиболее важной для государств в определённый период (например, запрещение испытаний ядерного оружия в трёх сферах) [2]. Кроме того, непосредственная борьба с терроризмом для большей части приведённых международных правовых актов не является основной задачей, хотя и данная проблематика косвенно затрагивается. К недостаткам международно-правовой базы борьбы с терроризмом И. И. Синякин относит также фрагментарность регулирования [3].

Общей чертой в структуре перечисленных международно-правовых актов можно считать наличие определения конкретного преступления. К примеру, ст. 1 Конвенции

о борьбе с незаконным захватом воздушных судов 1970 г. (далее - Гаагская Конвенция) предусмотрено, что любое лицо на борту воздушного судна, находящегося в полете, которое незаконно, путём насилия, или угрозы применения насилия, или путём любой другой формы запугивания захватывает это воздушное судно, или осуществляет над ним контроль, либо пытается совершить любое такое действие, совершает по смыслу данной конвенции преступление [4].

Другой общей чертой является закрепление принципа аШ dedere, аШ; _)Ш1&саге (либо выдай, либо накажи) вместе с положениями об экстрадиции, что делает международный терроризм преступлением с универсальной юрисдикцией (за некоторыми исключениями).

Вместе с тем недостаточно чётко в Международной конвенции о борьбе с бомбовым терроризмом 1997 г. (далее - Конвенции (1997)) урегулирована проблема противодействия актам терроризма с использованием оружия массового уничтожения. В частности, не вполне ясно, охватывается ли нормами Конвенции (1997) все виды оружия массового уничтожения или его отдельные виды. Представляется, что Конвенция (1997), применима лишь по отношению к актам терроризма, совершённым с использованием взрывного или иного смертоносного устройства, в то время как перечень видов оружия массового уничтожения не ограничивается только бомбовым оружием. Так, Конвенцией о запрещении бактериологического оружия 1972 г., а также Конвенцией о запрещении химического оружия 1993 г. предусмотрено, что под оружием поднимаются также и микробиологические или другие биологические агенты или токсины и токсичные химикаты и их прекурсоры отдельно от боеприпасов и устройств, могущих их содержать. Таким образом, за пределами регулирования Конвенции (1997) остаются иные, чем перечислено в ней, виды оружия.

Проблема потенциального использования террористическими организациями ядерного оружия попала во внимание международного сообщества сразу после того, как угроза вооружённого конфликта с применением ядерного оружия между государствами - членами «ядерного клуба» стала минимальной. Особенно активным катализатором

проблемы стали ядерные программы Индии и Пакистана. Рост численности государств с ядерным оружием увеличивает вероятность получения неправительственными экстремистскими организациями ядерного оружия.

Ответом на угрозу стала Международная конвенция по борьбе с актами ядерного терроризма 2005 г. (далее - Конвенция (2005)). Её основная задача - регулирование сотрудничества между государствами в области предупреждения актов ядерного терроризма.

Статьёй 2 Конвенции (2005) очерчен широкий круг деяний, признаваемых преступными. Более того, приведённые в ст. 1 Конвенции (2005) определения радиоактивного материала, ядерного материала, ядерного объекта, устройства также способствуют максимальному охвату всех потенциально возможных преступных действий. Так, по смыслу Конвенции (2005) преступлением является владение радиоактивным материалом либо изготовление устройства или владение им с намерением причинить смерть или серьёзное увечье, существенный ущерб собственности или окружающей среде; использование радиоактивного материала или устройства любым образом, а также использование или повреждение ядерного объекта таким образом, что происходит высвобождение или создаётся опасность высвобождения ядерного материала с намерением причинить смерть или серьёзное увечье или с намерением нанести существенный ущерб собственности или окружающей среде, вынудить физическое или юридическое лицо, международную организацию или государство совершить какое-либо действие или воздержаться от него [5].

Кроме того, Конвенция (2005) носит и ярко выраженный предупредительный характер. Так, п. «а» ч. 1 ст. 7 предусмотрено, что одной из форм сотрудничества является принятие таких мер, направленных на предотвращение государствами-участниками подготовки к совершению преступления по смыслу данной Конвенции (2005), как адаптация национального законодательства, а также принятие мер по запрету незаконной деятельности лиц, групп и организаций, которые поощряют, подстрекают, организуют, преднамеренно финансируют или преднамеренно оказывают технологическую помощь,

или предоставляют информацию, или участвуют в совершении таких преступлений [6].

Таким образом, современное состояние глобального уровня международной уголовной политики в области борьбы с терроризмом характеризуется наличием множественных правовых актов, касающихся данной тематики, которые, с одной стороны, затрагивают наиболее существенные проявления террористической угрозы, но оставляют без внимания немало существующих и потенциально опасных проблем. Анализируя положения приведённых конвенций, можно установить, что за рамками существующих международно-правовых основ противодействия терроризму остаётся такое направление этой деятельности, как полноценное предотвращение распространения террористической идеологии.

Немаловажным представляется и вопрос о едином подходе к пониманию терроризма. Не случайно Питер Уильямс, возглавлявший военную миссию связи НАТО в Москве, а также участвовавший в качестве пехотного командира в ряде военных операций, предполагает, что «польза от того, чтобы тратить много времени, пытаясь достичь какого-либо консенсуса в определении "терроризма"... бывает весьма ограничена» [7]. Очевидно, что трудности в выработке единого подхода к понятиям «терроризм» и «международный терроризм» состоят в разных оценках деятельности ряда вооружённых формирований, ведущих деятельность в том числе на Ближнем Востоке, с точки зрения их принадлежности к числу террористических организаций. Вполне очевидно и то, что проведение насильственных акций против действующего политического режима, оцениваемое рядом государств как основанная на нормах международного права защита интересов народа, сторонниками данного режима воспринимается не иначе, как террористическая деятельность.

2. Уровень иных международных организаций

Наиболее предметный характер из международно-правовых документов данного уровня имеют принятая в июне 2001 г. Декларация о создании Шанхайской организации сотрудничества, а также документы, принятые в её развитие, такие как Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, се-

паратизмом и экстремизмом от 15 июня 2001 г. В частности, названные документы в качестве одной из приоритетных целей Шанхайской организации сотрудничества (далее - ШОС), государствами-учредителями которой являются Российская Федерация, Республика Казахстан, Китайская Народная Республика, Киргизская Республика, Республика Таджикистан и Республика Узбекистан, называют поддержание мира и безопасности, признавая терроризм и экстремизм представляющими угрозу международному миру и безопасности ШОС [8]. Элементом, составляющим правовую основу противодействия терроризму на данном уровне в рамках ШОС, является также и Хартия Шанхайской организации сотрудничества, подписанная в июне 2002 г. [9].

Содержащая детально прописанные механизмы взаимодействия, указанная правовая основа международного сотрудничества в области противодействия терроризму заложила прочный фундамент для решения задач, стоящих как перед ШОС в целом, так и перед Региональной антитеррористической структурой ШОС, более подробное раскрытие роли которой в структуре системы сотрудничества России, государств Центрально-Азиатского региона и Китая можно назвать одним из направлений дальнейшего совершенствования данной правовой базы.

Нормативное закрепление должны получить такие направления работы ШОС (в настоящее время должным образом не раскрытые), как исследование источников террористических угроз, воплотить которое возможно в системе их мониторинга. Это, в свою очередь, с необходимостью потребует и закрепления мер социального, экономического, политического характера, а также разработки соответствующих планов и программ [10].

3. Региональный уровень

В рамках данного уровня рассмотрим два самостоятельных и независимых друг от друга подуровня:

А) Международно-правовые нормы Европейского союза.

В рамках данного подуровня в г. Страсбург 27 января 1977 г. принята Европейская конвенция о пресечении терроризма (далее -Конвенция (1977)) вместе с Протоколом от 15 мая 2003 г., вносящим в неё изменения.

Основной целью Конвенции (1977) является принятие эффективных мер, направленных на обеспечение неотвратимости уголовного преследования лиц, причастных к совершению террористических актов [11]. Вместе с тем значение данной Конвенции (1977) является весьма спорным, ибо, по существу, она не содержит принципиально новых положений, каким-либо образом конкретизирующих содержание международных конвенций, принятых в рамках глобального уровня уголовной политики.

Критически следует воспринимать ст. 8 Конвенции (1977). Закрепляя намерения договаривающихся государств оказывать друг другу правовую помощь в связи с рассмотрением уголовных дел о терроризме, данная норма устанавливает и ограничение, заключающееся в том, что правовая помощь может быть не оказана в случаях, когда запрашиваемое государство имеет весомые основания полагать, что запрос направлен с целью уголовного преследования или наказания лица на основании его расы, религии, национальности или политических взглядов.

Между тем не вполне ясным является содержание категорий «религия» и «политические взгляды» в свете изложенных положений Конвенции (1977). Так, известно, что в исламском мире наряду с ортодоксальным исламом существует и такое течение, как ваххабизм-салафизм, называемое М. Хасса-ном «идеологическим источником терроризма» [12], которое официально признано в Саудовской Аравии и Катаре, а также имеет свои доктрины, догмы и обряды. Кроме того, внутри салафитского движения существует особое ответвление - салафизм-такфиризм, чьи последователи не только признают насилие, но и на практике прибегают к нему. Разделяя все убеждения и предрассудки вахха-бизма-салафизма, такие как буквализм, направленность против культуры и традиционных установок, они трактуют джихад совершенно особым образом не как войну ради законной самозащиты, но как тотальную войну без установленных Кораном запретов. Однако не вызывает сомнения и тот факт, что ваххабизм-салафизм является самостоятельной религией, а значит, недопустимым, по мнению авторов указанного положения Конвенции (1977), является уголовное пре-

следование лиц, ведущих пропаганду идей салафизма-такфиризма как осуществляемое «на основании религии». Таким образом, в этой части Конвенция (1977) оставляет за рамками взаимной правовой помощи целый пласт возможностей для уголовного преследования вербовщиков террористических организаций, лишает возможности наладить организованное сотрудничество между государствами Европейского союза, направленное на заявленную в названии Конвенции (1977) цель пресечения терроризма.

Другим международно-правовым актом данного уровня является Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма, принятая в г. Варшава 16 мая 2005 г. (далее -Конвенция (2005)). С учётом того, что целью Конвенции (2005) является активизация усилий Сторон по предупреждению терроризма посредством мер, принимаемых как на национальном уровне, так и в рамках международного сотрудничества, государства - члены Совета Европы и другие государства, подписавшие данную Конвенцию (2005), должны принимать необходимые и надлежащие меры, направленные на предупреждение террористических преступлений и их негативных последствий, а также совершенствовать и развивать сотрудничество национальных органов в целях предупреждения указанных преступлений, в том числе обмениваться информацией и совершенствовать подготовку и планы координации действий в чрезвычайных ситуациях, что составляет национальную политику по предупреждению терроризма. По существу, речь идёт о комплексе мер, которые затрагивают все аспекты противодействия терроризму, тем самым наполняя эту формулировку качественным содержанием, в чём состоит отличие данного международного правового акта от Европейской конвенции о пресечении терроризма 1977 г., которая не раскрывала, что именно представляет собой деятельность по противодействию терроризму.

Б) Международно-правовые нормы стран СНГ.

Решением Совета глав государств СНГ от 21 июня 2000 г. был создан Антитеррористический центр государств - участников Содружества Независимых Государств. Указанным же Решением утверждено и Положе-

ние об Антитеррористическом центре государств - участников СНГ, в соответствии с которым Центр является постоянно действующим специализированным отраслевым органом СНГ, предназначенным для обеспечения координации взаимодействия компетентных органов государств - участников СНГ в области борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма [13].

Кроме того, Решением Совета глав государств СНГ от 16 сентября 2016 г. утверждена Программа сотрудничества государств -участников СНГ в борьбе с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма на 2017-2019 гг. (далее - Программа). Данная Программа содержит в себе комплекс мер, основанный на положениях Договора о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма от 26 августа 2005 г. В частности, задачами Программы являются развитие нормативно-правовой базы сотрудничества государств - участников СНГ, гармонизация национального законодательства, осуществление информационно-аналитической деятельности, сотрудничество в кадровой сфере.

Таким образом, отличительными чертами нормативной основы противодействия терроризму в рамках СНГ являются конкретный характер правовых положений (отсутствуют неопределённые формулировки, минимизировано количество декларативных норм); ориентированность на преимущественно силовой метод борьбы с терроризмом; вопросы экстрадиции и порядка осуществления правосудия в отношении террористов вынесены за рамки международных правовых актов данной группы).

В заключение хотелось бы отметить, что в юридической литературе звучит тезис о том, что решение проблемы терроризма возможно исключительно путём международного сотрудничества максимально глобального уровня [14]. Между тем сотру дни-чество в области противодействия терроризму не должно ограничиваться лишь уровнем ООН. Существует множество форм взаимодействия государств в рамках региональных блоков.

Значение международно-правовых основ противодействия терроризму на уровне

международных организаций (в особенности ШОС) и в рамках СНГ сложно переоценить, поскольку в сотрудничестве на этих уровнях заинтересованы все государства-участники. Очевидна и их заинтересованность в дальнейшем развитии и расширении такого взаимодействия. Международно-правовые нормы данной группы позволяют говорить о нормативном обеспечении устойчивых и вместе с тем интенсивно развивающихся взаимоотношений России с государствами Центральной Азии, Китайской Народной Республики, странами СНГ. Более того, с точки зрения Российской Федерации, такая нормативная база отвечает национальным интересам.

Вместе с тем предложенный в настоящей статье порядок изложения уровней международно-правовых основ противодействия терроризму вовсе не определяет их строгую иерархичность и подчинённость. Вполне возможно, что соглашения, достигнутые в рамках СНГ, имеют большее значение для развития международного сотрудничества в рассматриваемой сфере, чем положения деклараций ООН. Такой вывод можно сделать, если проследить ряд тенденций глобализации, связанных с интеграцией правовых семей, приводящей к неоднозначным результатам. А. Э. Жалинский в этой связи писал: «К такого рода проявлениям относятся правовая интеграция или сближение правовых систем, иногда, напротив, повышение конфликтности между ними, их взаимоотталкивание и, как весьма чувствительное следствие, существенное ограничение национального уголовно-правового суверенитета» [15]. Данная проблема особенно актуальна в силу того обстоятельства, что объективно возникло и субъективно усиливается противоречие между национальным уголовно-правовым суверенитетом, принципом невмешательства во внутренние дела государства, с одной стороны, и реальными политическими и правовыми процессами - с другой.

1. Resolution 60/288. The United Nations Global Counter-Terrorism Strategy: adopted by the General Assembly on 8 September 2006 // United Nations Office Counter-Terrorism. Counter-Terrorism Implementation Task Force (CTITF) : [website]. - URL: http://www.un.org /en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/60 /288 (accessed: 01.03.2018).

2. Синякин И. И. Терроризм с использованием оружия массового уничтожения: международно-правовые вопросы противодействия. -М., 2012. - С. 52.

3. Там же. - С. 54.

4. Международная конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов : принята в г. Гааге 16 декабря 1970 г. // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключённых СССР с иностранными государствами. Вып. XXVII. - М., 1974. - С. 292.

5. Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма : принята в г. Нью-Йорке 13 апреля 2005 г. резолюцией 59/290 на 91-м пленарном заседании 59-й сессии Гене -ральной Ассамблеи ООН // СЗ РФ. - 2008. -№ 33. - Ст. 3819. - С. 10307-10319.

6. Там же.

7. Уильямс П. Терроризм и повстанческая деятельность: военные реалии // Противодействие терроризму и другим новым вызовам и угрозам в Центральной Азии и Афганистане / под ред. В. И. Наумкина. - М., 2005. - С. 189.

8. Декларация о создании Шанхайской организации сотрудничества : принята в г. Шанхае 14 июня 2001 г. // ШОС : [сайт] - URL: http:// rus.sectsco.org/documents/ (дата обращения: 01.03.2018).

9. Хартия Шанхайской организации сотрудничества : принята в г. Санкт-Петербурге 7 июня 2002 г. // Бюллетень международных договоров. - 2007. - № 1. - С. 8-17.

10. См.: Григорьев В. С. Роль Шанхайской организации сотрудничества, региональной антитеррористической структуры ШОС в борьбе с терроризмом // Противодействие терроризму и другим новым вызовам и угрозам в Центральной Азии и Афганистане / под ред. В. И. Наумкина. - М., 2005 - С. 39.

11. Европейская конвенция о пресечении терроризма : принята в г. Страсбург 27 января 1977 г. // Бюллетень международных договоров. - 2003. - № 3. - С. 8-13.

12. Хассан М. Источник террора: идеология вах-хабизма-салафизма. - М., 2005. - С. 39.

13. О создании Антитеррористического центра государств - участников Содружества Независимых Государств : Решение Совета глав государств СНГ от 21 июня 2000 года : (совершено в г. Москве) // Антитеррористический центр СНГ : сайт. - URL: http://www.cisatc.org/132/166/188 (дата обращения: 04.05.2018).

14. См.: Будеева С. В., Дегтярева Н. В. Международное сотрудничество в области борьбы с терроризмом // Вестник Забайкальского государственного университета. - 2014. - № 05. - С. 66.

15. Жалинский А. Э. Охрана национального уголовно-правового суверенитета в контексте современных международных процессов // Право и государство. - 2006. - № 6. - С. 66-75.