Развитие российского административного права

УДК 342.9

Коноплева Л.Л.

РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

В статье рассматриваются развитие российского административного права и проблемы разграничения административных правонарушений и преступлений в российском законодательстве досоветского, советского и постсоветского периодов.

Ключевые слова: административные правонарушения, правовое регулирование, административная ответственность, ответственность за преступления.

Konoplyova L.L.

DEVELOPMENT OF THE RUSSIAN ADMINISTRATIVE LAW

In the article the development of the Russian administrative law and problems of differentiation of administrative offenses and crimes in the Russian legislation of the pre-Soviet, Soviet and Post-Soviet periods are considered.

Keywords: administrative offenses, legal regulation, administrative responsibility, responsibility for crimes.

В развитии российского административного права принято выделять три этапа: имперский (дореволюционный), советский (постреволюционный) и постсоветский (современный) [1, с. 52].

Хотя первые публикации по вопросам деятельности государственной администрации появились в России во второй половине XVIII века, только через сто лет, в конце XIX века, а особенно в начале XX века сформировалась специальная отрасль правовой науки - полицейское право. Большое внимание российские полицеисты уделяли организации государственной администрации в условиях монархии, охране общественного порядка («полицейской» деятельности). Особый вклад в разработку проблемы в предреволюционные годы внесли И.Е. Андреевский, Н.Н. Белявский, Э. Бе-рендтс, П. Гуляев, В. Дерюжинский, В.В. Ивановский, В.Н. Лешков, А.С. Окольский, М.К. Палибин, И.Т. Тарасов, И. Шеймин, М.М. Шпилевский. На становление полицейского права значительное влияние ока-

зало также интенсивное развитие полиции и полицейских учреждений [2, с. 124].

Фактически появление первых полицейских наказаний, отличных от уголовных и налагаемых без производства следствия и без суда, относится к периоду царствования Екатерины II. Это, в частности, Устав благочиния от 8 апреля 1782 г., Указ от 1 августа 1782 г. «Об исправлении полицейским наказанием воров, укравших меньше 20 рублей») [3, с. 76]. Постепенно такой подход получает все большее развитие. Стремление предать полицейской неправде самостоятельный характер нашло отражение в Уложении Российской империи 1845 г. о наказаниях уголовных и исправительных [4, с. 624]. Уложение содержало определения преступления и проступка. «Всякое нарушение закона, через которое посягается на неприкосновенность прав власти верховной и установленных ею властей или же на право или безопасность общества или частных лиц, есть преступление» (ст. 1 Уложения) [5, с. 105]. Проступок - нарушение «пра-

вил, предписанных для охранения определенных законами прав и общественной или личной безопасности или пользы» (ст. 2 Уложения) [5, с. 109]. Правда, разграничение преступления и проступка было недостаточно четким. Не случайно известный русский юрист Н.С. Таганцев акцентирует внимание на споре о делении деяний, запрещенных под страхом наказания, на два вида: уголовные преступления и полицейские нарушения. По мнению Н.С. Та-ганцева, уголовные и полицейские посягательства представляют собой «особую группу уголовно наказуемых деяний» [5, с. 110]. В качестве наиболее приемлемого критерия разграничения правонарушений ученый называл уголовную наказуемость деяния.

В Уголовном уложении 1903 г. преступные деяния подразделялись уже на:

а) тяжкие преступления, за которые в законе определено высшее наказание (смертная казнь, каторга) и ссылка на поселение;

б) преступления, за которые устанавливалось в качестве наиболее сурового наказания заключение в исправительный дом, крепость или тюрьму;

в) проступки, влекущие за собой наименее строгие наказания, «самое суровое из которых - арест или денежная пеня» [8, с. 106].

При трехчленном делении правонарушений (оно известно и зарубежному законодательству) правовое регулирование ответственности за данные правонарушения осуществляется всецело нормами уголовного, а не административного права. Таким образом, до октября 1917 года в России при четкой системе деления преступных деяний рельефность выделения проступков, относимых к сфере административного (полицейского права), была достаточно ограниченной.

С установлением советской власти государственно-партийный аппарат широко использовал меры политической репрессии и внесудебной расправы. За мелкие правонарушения и проступки, а также за одну

только принадлежность к определенным социальным группам предусматривалось уголовное наказание вплоть до расстрела.

Сформулированные правительством основные принципы правового регулирования коренным образом повлияли на становление и развитие административного законодательства СССР. Нормы административного права слились воедино с нормами уголовного и уголовно-процессуального права. В 1930-е годы административно-правовая деятельность почти полностью трансформировалась в уголовно-правовую репрессию.

Отечественные ученые-юристы на основании использования критерия общественной опасности и критерия тяжести наказания в конце 1960-х - начале 1970-х годов предлагали разработать Кодекс уголовных проступков, за которые были бы предусмотрены кратковременное лишение свободы на срок до одного года или наказания, не связанные с лишением свободы. В частности, В.М. Дмитрук, стоявший на позиции минимизированной опасности административных нарушений, считал необходимым большую часть менее общественно опасных деяний, расцениваемых действующим уголовным законодательством как преступления, исключить из числа таковых, создав категорию уголовно-правовых проступков. При этом, полагал он, «.. .следует исходить из того, что проступки - это уголовные правонарушения, тщательно отобранный круг преступлений, имеющих малозначительную опасность» [Цит. по: 7, с. 58]. Н.Ф. Кузнецова сформулировала понятие уголовного проступка, понимая под ним «умышленное либо неосторожное малозначительное по характеру и степени общественной опасности деяние, за которое по закону предусмотрено максимальное лишение свободы на срок до одного года либо другое, более легкое наказание, либо в санкции предусмотрена альтернативная форма ответственности: уголовное наказание или меры общественного воздействия» [8, с. 530].

В РСФСР Кодекс об административных

правонарушениях был принят в 1984 году. Реформы уголовного и процессуального права Союза ССР сказались на принятии Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях в 1980 году. Таким образом, была осуществлена необходимая кодификация обособленной группы мер, регулирующих вопросы административной ответственности, полномочия субъектов административной юрисдикции и производства по делам об административных правонарушениях.

29 ноября 1991 года комитет конституционного надзора СССР был вынужден принять специальное Постановление о регламентации оснований и пределов ответственности за преступления и административные правонарушения.

Примечательно, что в 1985-1991 годы пределы уголовной и административной ответственности часто колебались: во-первых, смещались в сторону установления уголовной ответственности за административное правонарушение, во-вторых, уголовная ответственность заменялась административной без достаточных оснований, в том числе за деяния, представляющие большую общественную опасность.

Таким образом, пределы уголовной и административной ответственности, границы между ними в советский период определялись не всегда четко, были нестабильны и во многом зависели от колебаний идеологии и политики государственных органов.

В дальнейшем проблема разграничения уголовных преступлений и административных правонарушений в процессе законотворчества и правоприменения стала одной из сложнейших для большинства постсоветских государств, в том числе для современной России. Законодатели и правоприменители до сих пор часто вынуждены пользоваться советским юридическим инструментарием, сформировавшимся в иных политико-идеологических и институциональных условиях. Это затрудняет разгра-

ничение административных правонарушений и преступлений и касается прежде всего многочисленных смежных составов.

В целом в современном российском праве можно выделить три критерия разграничения административных правонарушений и преступлений:

а) материальный критерий, характеризующий общественную опасность деяния;

б) тяжесть наказания за административное правонарушение или преступление (критерий наказуемости деяния);

в) процессуальный критерий, характеризующий процессуальную форму привлечения виновных лиц к юридической ответственности.

Определяющим среди них в современной теории уголовного и административного права считается общественная опасность [9].

Критерий общественной опасности рассматривается представителями науки административного и уголовного права с трех точек зрения. Представители первой из них отрицают общественную опасность административных правонарушений (В. М. Дмитрук). При таком взгляде административные правонарушения оцениваются лишь как общественно вредные, вредоносные. Согласно второй одни административные проступки общественно опасны, а другие не имеют этого признака (В.Ф. Дружинина, Д.Н. Бахрах в ранний период), поскольку для проступков такое качество, как общественная опасность, не является обязательным. Наконец, сторонники третьей точки зрения (Н.А. Беляев, Л.И. Спиридонов) признают общественную опасность и преступлений, и административных правонарушений [10, с. 263; 11]. Но административные правонарушения они считают «в меньшей степени общественно опасными по сравнению с преступлениями» [12, с. 52].

Последнее утверждение представляется нам наиболее убедительным. Ведь категория общественной опасности отражает сущность правонарушения, поскольку любое правонарушение посягает на общественные

отношения, охраняемые нормами различных отраслей права (конституционного, уголовного, административного, гражданского), препятствует нормальному осуществлению правоотношений, причиняет вред или создает угрозу причинения вреда правам и законным интересам участников правоотношений. Разграничение правонарушений по видам должно быть основано на степени общественной опасности деяния, проявлениями которой могут выступать:

а) характер общественной опасности деяния;

б) объект посягательства;

в) неоднократность деяния;

г) способ совершения деяния и характер действий виновного лица;

д) тяжесть последствий деяния и размер причиненного вреда;

е) форма вины лица, совершившего деяние;

ж) личность виновного в совершении деяния.

Исходя из критерия степени общественной опасности деяния, имеет смысл выделить три группы правонарушений:

1) преступления, то есть деяния, имеющие наибольшую степень общественной опасности;

2) уголовно-правовые проступки меньшей общественной опасности, не обладающие признаками преступления;

з) административные правонарушения.

В соответствии с ч. 1 ст. 14 УК РФ преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное Кодексом под угрозой наказания. Административным правонарушением согласно ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. То есть в законодательном определении административного правонарушения отсутствует признак общественной опасно-

сти, что является недостатком КоАП РФ. Общественная опасность - материальный признак, характе-ризующий и преступления, и административные правонарушения. Он не является исключительной чертой преступления, об этом говорит Уголовный кодекс РФ (ч. 2 ст. 2), так как «данный закон устанавливает основание и принципы уголовной ответственности, определяет, какие опасные для личности, общества или государства деяния признаются преступлениями». Следовательно, существуют иные опасные для личности, общества и государства деяния, не признаваемые преступлениями, например административные правонарушения [13, с. 92].

В этой связи «пограничным», казалось бы, является понятие малозначительного деяния. В УК РФ (ч. 2 ст. 14) малозначительность деяния означает отсутствие его общественной опасности и непризнание этого деяния преступлением. Однако малозначительность с точки зрения уголовного права в некоторых случаях может не означать отсутствие общественной опасности с точки зрения административного права. Малозначительное деяние может содержать признаки административного правонарушения, например мелкое хищение, мелкое хулиганство, незаконный оборот наркотических средств и др. Из-за неточности критериев малозначительности в УК РФ это понятие в судебной практике практически не используется. Кроме того, в УПК РФ нет прямых процессуальных оснований для отказа в возбуждении уголовного дела или его прекращения (ч. 1 ст. 24) или прекращения уголовного преследования (ч. 1 ст. 27) в связи с малозначительностью деяния.

В КоАП РФ понятие малозначительности сформулировано еще менее удачно. В ст. 2.9 Кодекса речь идет о малозначительности административного правонарушения и освобождении от административной ответственности, что не вполне обосновано. Правонарушение не может быть малозначительным, так как оно всегда общественно опасно. Введение в УК РФ кате-

гории «уголовный проступок», на наш взгляд, позволило бы вообще отказаться от оценочного понятия «малозначительность деяния», в том числе в КоАП РФ. Тем самым сократится риск субъективных подходов в практике правоохранительной деятельности.

Резюмируя изложенное, следует констатировать следующее. Соотношение между административным правонарушением и преступлением не является раз и навсегда данным, а меняется в зависимости от конкретных условий развития общества и государства, что подтверждается введением уголовной ответственности за повторное совершение нарушения законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании. Тем самым происходит возвращение административной преюдиции применительно к привлечению к уголовной ответственности за ряд преступлений, то есть повторные административные правонарушения образуют состав преступлений. Однако, на наш взгляд, среди оснований для разграничения преступлений и проступков решающую роль по пре-

жнему должны играть:

- характер и степень общественной опасности, которая определяется ценностью объекта противоправного посягательства, содержанием противоправного деяния, обстановкой, временем, способами и т.д.;

- субъективный фактор, который оказывает влияние на признание того или иного деяния в качестве противоправного.

К сожалению, в настоящее время большинство критериев разграничения административных правонарушений уголовных преступлений носит размытый и оценочный характер, что порождает значительные трудности для правоприменительной практики. В целях устранения рассогласованности между смежными отраслями, каковыми являются уголовное и административное право, и, в частности, между преступлениями и административными правонарушениями, законодателю надлежит сформулировать ясные, точные и четкие критерии их разграничения, что позволит правоприменителю избежать ошибок в ходе практической деятельности.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник / 2-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2008.

2. Административное право: Учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 4-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2009.

3. Максимов И.В. Административные наказания: понятие, правовое содержание и их система. Саратов, 2003.

4. Курс уголовного права: В 5 т. / Под ред. Кузнецовой ИМ, Тяжковой ИМ, Борзенкова Г.Н. Т. I. Общая часть. Учение о преступлении. М.: Зерцало, 2002. 624 с.

5. Таганцев И.С. Русское уголовное право. Т. I. Тула, 2001.

6. Уголовное право. Общая часть: Учебник для вузов / Отв. ред. И. Я. Козаченко М.: 2008. 720 с.

7. Взаимосвязь административных правонарушений и преступлений: проблемы теории и практики / П.Ю. Константинов, А.К. Соловьева, А.П. Стуканов // Проблемы теории и практики. 2005.

8. Кузнецова И.Ф. Преступление и преступность // Избр. труды. СПб., 2003. 530 с.

9. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. И.А. Рарог. М., 2004 (Комментарий к ст. 14 УК РФ); Комментарий к кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. Е. Н. Сидоренко. М., 2004.

10. Беляев Н.А. Уголовно-правовая политика и пути ее реализации // Избр. труды. СПб., 2003. С. 86-87.

11. Спиридонов Л.И. Теория государства и права: Учебник. М., 2001.

12. Россинский Б.В. Административная ответственность: Курс лекций. М., 2004.

13. Уголовное право России. Часть Общая: Учебник для бакалавров. 3-е изд. / Под ред. профессора д.ю.н. Л.Л. Кругликова. М.: Проспект. 2014.

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ

КОНОПЛЕВА Лидия Леонидовна, аспирант, Уральский институт экономики, управления и права, г. Екатеринбург. E-mail: lydia_ekb83@mail.ru