Законность и правоприменительное усмотрение

пользования. Несоблюдение этого требования будет означать незаконность и несправедливость судебного решения.

1 См.: Кирьянов А.Ю. Проблемы реализации презумпции невиновности в современном уголовном процессе России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2012. С. 15.

2 См.: Сериков Ю.А. Процессуальные функции правовых презумпций в гражданском судопроизводстве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 14.

3 См.: КрымовА.А. Правовые презумпции в уголовном процессе: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 49.

4 См.: Баулин О.В. Бремя доказывания при разбирательстве гражданских дел. М., 2004. С. 234.

5 См.: Теория доказательств в советском уголовном процессе. Часть общая / под ред. М.М. Левина. М., 1966. С. 428.

6 См.: Каранина Н.С. Правовые презумпции в теории права и российском законодательстве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 17-25.

А.А. Никитин

ЗАКОННОСТЬ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЕ УСМОТРЕНИЕ

В статье исследуется проблема влияния правоприменительного усмотрения на состояние законности. Автор проанализировал отдельные аспекты негативного влияния правоприменительного усмотрения. Изучены случаи, когда правоприменительное усмотрение положительно влияет на реализацию отдельных принципов права.

Ключевые слова: законность, правоприменительное усмотрение, принципы права.

A.A. Nikitin

LEGALITY AND ENFORCEMENT DISCRETION

The article deals with the problem of the effect of enforcement discretion on the legality. The author has analyzed some aspects of the negative impact of enforcement discretion. We study the case when the discretion of law enforcement has a positive effect on the implementation of certain principles of law.

Keywords: legality; enforcement discretion; principles of law.

Для построения правового государства определяющее значение имеет соблюдение общеправового принципа законности. Наиболее часто в науке законность толкуется как точное и последовательное соблюдение всеми органами, организациями, учреждениями, должностными лицами и гражданами действующих в стране законов и основанных на них подзаконных актах, а также метод, принцип и элемент демократического политического режима формирования и функционирования правового государства и гражданского общества1. Нормативно принцип законности закреплен в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, указывающей, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

Точное соблюдение действующего законодательства предполагает, что на всей территории Российской Федерации, во всех сферах, регулируемых законом, будет обеспечено единообразие правоприменительной практики. На обеспечение единства при применении права направлен целый комплекс средств: издание в

© Никитин Александр Александрович, 2015

Кандидат юридических наук, доцент кафедры прокурорского надзора и организации правоохранительной деятельности (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: alexnik-82@mail.ru

различных формах актов толкования права (это принимаемые центральными аппаратами государственных органов и рассылаемые в территориальные структурные подразделения: методические указания, методические инструкции, информационные письма); проверка деятельности структурных подразделений со стороны центрального аппарата; вневедомственный контроль и надзор (первостепенное значение здесь принадлежит прокурорскому надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующего законодательства большинством субъектов российского права); судебный контроль, осуществляемый по жалобам граждан на законность действий и решений государственных или муниципальных органов и их должностных лиц (единство судебной практики в свою очередь обеспечивается разъяснениями Верховного Суда РФ нижестоящим судам, содержащимися в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ и обзорах судебной практики Президиума Верховного Суда РФ).

Однако сложность современного российского законодательства, его объем, слабая систематизация, недостаточная скорость внесения изменений ставят перед правоприменителями на местах множество вопросов, решение которых осуществляется по усмотрению соответствующего органа или должностного лица. Естественно, что при введении в действие нового закона, при существенном изменении действующего закона, а также в иных случаях, когда единая практика еще не наработана, способы применения одних и тех же норм в разных субъектах РФ, а порой и в разных районах одного субъекта РФ будут различными.

В указанных ситуациях правоприменительное усмотрение и законность представляются явлениями-антагонистами: чем меньше принимается решений по а усмотрению правоприменителя, тем выше уровень законности в государстве. ? Наглядным примером, подтверждающим данную закономерность, выступает 3 антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, | введенная Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупци-I онной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативно-правовых

1 актов» (в ред. от 21 октября 2013 г.)2 Государство в борьбе с таким негативным | социально-правовым явлением, как коррупция, сделало ставку на правовую со-| ставляющую, посчитав наличие правоприменительного усмотрения (или дискре-| ционных полномочий) едва ли не основным источником коррупции. В частности

2 прокуроры, осуществляя антикоррупционную экспертизу нормативно-правовых ° актов в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы ж нормативных правовых актов и их проектов3, должны принимать меры к вы-| явлению и устранению коррупциогенных факторов, в числе которых названы

0 необоснованно широкие пределы усмотрения правоприменителя.

1 Однако существует и «другая сторона медали» — ситуации, при которых

0

° для обеспечения законности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина

го

3 правоприменительные органы и их должностные лица должны иметь опреде-

1 ленную свободу усмотрения. Остановимся на анализе некоторых из них.

| Во-первых, перевод определенных общественных отношений из внеправовой

сферы в правовую, а соответственно принятие и введение в действие нового закона. Причины начала правового регулирования конкретных общественных отношений могут быть различными: развитие общественных отношений и повышение их значимости для социума и государства; формирование социальной практики, идущей вразрез с интересами общества и государства, и др. Далеко 142 не всегда законодателю сразу удается сформулировать и принять такие право-

вые нормы, которые бы обеспечили идеальную правоприменительную практику. Очень часто государство, реагируя на возникшие социальные проблемы принятием законов, оставляет прямо или косвенно (когда в статьях закона отсутствует достаточная детальная регламентация) широкое пространство для законотворчества субъектов РФ и подзаконного нормотворчества. Тем не менее, процесс принятия предусмотренных федеральным законом или необходимых по смыслу его положений нормативно-правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, законов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления может затянуться, а значит реализация положений принятого федерального закона будет возможна либо с использованием правоприменительного усмотрения в определенных законом рамках, либо невозможна совсем (зависит от конкретных формулировок, используемых в самом законе). Что больше будет соответствовать общественным и государственным интересам — бездействие принятого закона или его действие в толковании правоприменительного органа? Полагаем, что преимущественно действие закона. Следовательно, в этом случае усмотрение правоприменителя способствует законности.

Во-вторых, излишняя либо не вполне корректная нормативно-правовая регламентация общественных отношений. Данная проблема вследствие высокой активности законодательных органов России и слабой работы по систематизации нормативно-правовых актов становится все более характерной для российского законодательства. Такая «заурегулированность» многих социальных процессов приводит к уменьшению пространства для правоприменительного усмотрения, что, с одной стороны, снижает риск злоупотреблений государственными е

т

и муниципальными органами и их должностными лицами, применяющими и соответствующие положения закона, а с другой — препятствует принятию ре- а шений, которые бы выходили за пределы, установленные в законе, но были бы о

в

направлены на помощь в осуществлении прав и законных интересов граждан. о

й

В качестве примера такого не вполне корректного регулирования можно рас- с смотреть реализацию положений ст. 89 Жилищного кодекса РФ (далее — ЖК Р РФ)4, регламентирующей предоставление гражданам других благоустроенных е

жилых помещений по договору социального найма в связи с выселением, в част- о

й

ности из аварийного непригодного для проживания помещения, подлежащего р

сносу. Одним из условий, которому должно соответствовать предоставляемое Ч

жилье, является то, что предоставляемое жилое помещение и жилое помещение, о

которое ранее занимал наниматель, должны быть равнозначны по общей площа- К

ди. Наиболее острый момент, породивший многочисленные обращения граждан м

в суды и потребовавший внимания к этой проблеме со стороны Верховного Суда I

РФ5, заключается в том, что администрация, предоставляя гражданам кварти- ¡§

ры, обращает внимание на соответствие их общей площади и общей площади 00

ранее занимаемой квартиры и, как правило, не берет в расчет жилую площадь и ^

0

количество комнат в предоставляемой квартире. В целом такая позиция право- 5 применителя соответствует закону. Однако для обеспечения жилищных прав переселяемых из аварийного жилья больших семей, имеющих детей разного пола в подростковом возрасте или проживающих совместно с бабушками и дедушками, может иметь принципиальное значение переезд из трехкомнатной квартиры в равную по общей площади, но двухкомнатную квартиру. А ведь многие современные проекты строительства в отличие от тех, по которым были 143

построены дома, признаваемые сегодня аварийными, как раз и предусматривают большую общую площадь на меньшее количество комнат в квартире. Современная квартира, равная по числу комнат квартире, которую занимал наниматель, в таком случае будет существенно больше по общей площади и такой вариант переселения администрациями практически не реализуется.

Необходимо признать, что ЖК РФ, установив положение «о равенстве общей площади», по сути снял с усмотрения соответствующих органов решение вопросов о жилой площади и количестве комнат в предоставляемых квартирах. Рассматривая вопрос о конституционности положений ст. 89 ЖК РФ, Конституционный Суд РФ не усмотрел их несоответствия нормам Конституции РФ, однако обратил внимание судов на возможность в ходе исследования и оценки того или иного варианта предоставления жилого помещения принимать во внимание обстоятельства, свидетельствующие об объективной невозможности проживания в данном помещении конкретных лиц6.

Полагаем, что в данном случае более оптимальным для формирования правоприменительной практики, не вызывающей множество жалоб со стороны граждан, было бы либо включение в норму ЖК РФ и других показателей (жилая площадь, количество комнат), или использование более общей формулировки «должна быть равнозначной» без указания одного из критериев — общей площади. В последнем случае закон предоставлял бы большую свободу правоприменительного усмотрения. Критерии равнозначности (общая площадь, жилая площадь, число комнат), скорее всего, были бы сформулированы в подзаконном нормативно-правовом акте, но его положения, возможно, оказались бы более благоприятными для граждан.

Следует отметить, что излишне детализированная регламентация в законах и подзаконных нормативных правовых актах деятельности государственных и муниципальных органов и их должностных лиц зачастую не дает ожидаемых результатов в борьбе с коррупцией и может привести к другим негативным последствиям. Можно обратиться, например, к практике деятельности органов прокуратуры, которые как органы, осуществляющие надзор за исполнением законов, законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина все чаще сталкиваются с последствиями ограничения правоприменительного усмотрения и излишней правовой регламентации общественных отношений. Так, имеют место случаи, когда нарушение не наносит ущерба общественным отношениям, носит формальный характер и связано с излишней сложностью регламентированной законом процедуры (например, при проведении конкурсов на закупку товаров для государственных или муниципальных учреждений). Прокуроры обязаны реагировать на любое нарушение действующего законодательства, но в данном случае это будет просто отвлечением средств от противодействия нарушениям, причиняющим реальный вред общественным отношениям. Однако возможна и обратная ситуация — выполнение всех предусмотренных законодательством процедур (например, при тех же закупках), «формальная» законность действий должностных лиц, которая вуалирует реальное причинение вреда интересам граждан, общества и государства.

Представляется, что главная проблема — это кардинальное расхождение целей, для достижения которых в законодательство вводились определенные процедуры, и фактических результатов реализации этих процедур. Конкретный исполнитель — служащий правоприменительного органа — в первую

очередь ориентирован на точное выполнение своих должностных обязанностей, установленных либо законом или чаще всего ведомственным циркуляром, а не на влияние результатов своей работы на реализацию прав, свобод и законных интересов каждого гражданина.

В третьих, обеспечение соответствия законности и таких общеправовых принципов, как гуманизм, справедливость. Расхождение между «формальной» законностью и другими общеправовыми принципами возможно, в частности, при попытке устранить личность правоприменителя из процесса применения права, заменив ее техническими средствами.

Как панацея от многочисленных нарушений и коррупционных проявлений в наиболее подверженных злоупотреблениям должностных лиц сферах рассматривается более широкое внедрение технических средств в правоприменительный процесс, например, средств фотовидеофиксации нарушений правил дорожного движения (а в дальнейшем и автоматизированной рассылки штрафных квитанций), которые должны обеспечить законность и принцип равенства всех перед законом и судом.

При этом абсолютно теряется из виду тот факт, что закон представляет собой свод общих правил поведения, распространяющихся на большинство однотипных ситуаций, но допускающих и исключения, поскольку реальность намного шире, чем это может быть учтено в нормах права. И ни одно техническое средство, действующее в соответствии с заложенными алгоритмами, не способно учесть исключения из общих правил. В самих нормативно-правовых актах могут содержаться нормы-исключения либо этот вопрос должен решаться правоприменителем. Так, уголовный закон и административное законодательство предусматри- е

т

вают случаи, исключающие привлечение к соответствующему виду юридической и ответственности: совершения деяния в состоянии необходимой обороны (ст. 37 р

Уголовного кодекса РФ (далее — УК РФ)), крайней необходимости (ст. 39 УК РФ о

в

и ст. 2.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее — КоАП о РФ)), при малозначительности совершенного правонарушения (ч. 2 ст. 14 УК РФ, з ст. 2.9 КоАП РФ), а также в иных установленных законодательством случаях. | Такие правила включают значительную оценочную составляющую и их при- тве

менение зависит от усмотрения правоприменителя. Но поскольку должностное °

й

лицо — правоприменитель, способный к усмотрению, в случае применения тех- р

нических средств будет исключен из процесса привлечения к соответствующему 1

виду ответственности, то правовые нормы, исключающие ответственность лица, о

фактически перестанут реализовываться. к

Например, превысить скорость или проехать на запрещающий сигнал свето- |

фора под объективом фото- или видеокамеры могут автомобили специальных и

служб, направляющиеся на вызов, либо частные автомобили, используемые в со- №

стоянии крайней необходимости для доставления пострадавших в медицинские 00

учреждения. В частности, в августе 2013 г. в г. Екатеринбурге при участии главы ^

регионального ГИБДД за нарушение правил дорожного движения был оштра- 5 фован водитель скорой медицинской помощи, прибывшей на вызов7. Практика направления штрафных квитанций за нарушение правил дорожного движения в адрес служб, использующих спецавтотранспорт, существует и в других регионах.

Привлечение к административной ответственности за нарушение правил дорожного движения на основании показаний приборов фотовидеофиксации

водителя специального автотранспорта, выполнявшего должностные обязан- 145

ности, либо водителя, доставившего на личном автомобиле пострадавшего в больницу, не будет соответствовать ни принципам гуманизма и справедливости, ни истинному содержанию принципа законности.

Не отрицая возможности использования технических средств при привлечении к юридической ответственности, при оказании государственных или муниципальных услуг населению и в других сферах при получении положительных результатов такого использования все же следует отметить необходимость законодательного закрепления механизма «ручной» корректировки решениями должностных лиц — правоприменителей.

В приведенных примерах показано, что законность и правоприменительное усмотрение не всегда находятся в оппозиции друг другу, во многих случаях для достижения целей правового регулирования, обеспечения единства и укрепления законности усмотрение правоприменителя необходимо.

Содействие позитивному взаимодействию законности и правоприменительного усмотрения возможно при условии совершенствования законодательства, которое должно осуществляться с учетом выявляемых недостатков нормативно-правовых актов, включающих в себя как пробелы, так и излишне детализированные нормы. Соответственно устранение пороков действующего законодательства должно идти не только по пути принятия новых нормативных правовых актов, но и отмены тех актов (или их частей), которые затрудняют процесс реализации правовых предписаний. Кроме того, требуется отлаженный механизм систематизации действующего законодательства.

1 См.: Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). М., 2005. С. 340-344; Матузов Н.И., Малько A.B. Теория государства и права: учебник. М., 2003. С. 411; и др.

2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 29, ст. 3609; 2013. № 43, ст. 5449.

3 См.: Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (в ред. от 27 ноября 2013 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 10, ст. 1084; 2013. № 48, ст. 6278.

4 См.: Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. (в ред. от 29 декабря 2014 г.) № 188-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 1, ч. 1, ст. 14; 2015. № 1, ч. 1, ст. 38.

5 См.: Обзор судебной практики по делам, связанным с обеспечением жилищных прав граждан в случае признания жилого дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции: утв. Президиумом Верховного Суда РФ 29 апреля 2014 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2014. № 7.

6 См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 3 ноября 2009 г. № 1368-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб граждан Артюкиной Марии Васильевны, Кошолкиной Марии Владимировны, Федотова Сергея Владимировича, Федотовой Людмилы Сергеевны, Фисунова Владимира Ивановича, Честных Владимира Ивановича и Шарковой Алевтины Владимировны на нарушение их конституционных прав частью 3 статьи 6, частью 2 статьи 57 и частью 1 статьи 89 Жилищного кодекса Российской Федерации». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

7 См.: Скорую оштрафовали за парковку у дома больного. URL: http://lifenews.ru/news/118443 (дата обращения: 01.03.2015); Начальник ГАИ наказал шофера «неотложки» за тротуарную парковку. URL: http://www.ntv.ru/novosti/650898/ (дата обращения: 01.03.2015) и др.