Административно-принудительные меры, применяемые во внесудебном и судебном административно-процессуальном порядке в ходе государственного контроля и надзора

сового, налогового, банковского и конкурентного права Института государства и права РАН о других, последних тенденциях развития науки и практики финансового права. С ярким эмоциональным докладом выступила профессор кафедры административного и финансового права МГИМО МИД России Г.В. Петрова.

УДК 342.9

А.И. Стахов

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРИНУДИТЕЛЬНЫЕ МЕРЫ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ ВО ВНЕСУДЕБНОМ И СУДЕБНОМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОМ ПОРЯДКЕ В ХОДЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА

Введение: в настоящее время сформировалась иная, чем в советский период, система административно-деликтных правоотношений в сфере осуществления органами исполнительной власти государственного контроля и надзора за деятельностью юридических и физических лиц, что насущно требует поиска новых подходов к пониманию административно-принудительных мер, применяемых во внесудебном и судебном процессуальном порядках. Цель: поиск соответствующих Конституции РФ подходов к пониманию административно-принудительных мер, применяемых во внесудебном и судебном процессуальном порядках, разработка научно обоснованных направлений и форм развития и систематизации внесудебного и судебного порядков применения мер административно-правового принуждения в ходе государственного контроля и надзора, осуществляемого за юридическими и физическими лицами. Методологическая основа: использованы различные методы исследования, основными из которых являются диалектический, системный, сравнительно-правовой, сравнительно-исторический, формально-логический, анализ и синтез. Результаты: выделены и подвергнуты сравнительному анализу внесудебный и судебный административно-процессуальные порядки применения мер административно-правового принуждения в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, соответствующие им виды административно-деликтных ситуаций, что в совокупности позволило выделить и структурировать современное административно-деликтное процессуальное законодательство Российской Федерации, а также построить систему административных и судебно-административных дел, которые возникают с контрольно-надзорными и административно-юрисдикционными ситуациями. Выработаны научно обоснованные предложения, направленные на дифференцированное развитие, а также систематизацию внесудебного и судебного административно-процессуальных порядков применения мер административно-правового принуждения в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Выводы: в настоящее время в Российской Федерации сформировался массив федерального

© Стахов Александр Иванович, 2019

Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного права и процесса им. Н.Г. Салищевой, заведующий отделом административно-правовых исследований (Российский государственный университет правосудия); e-mail: alexander-stakhov@ya.ru © Stakhov Aleksandr Ivanovich, 2019

Doctor of law, Professor, head of the Administrative law and procedure department named after N.G. Sal-108 ishcheva, head of the Administrative and legal research department

законодательства, в котором выделяются два исторически обособленных вида административного деликта, выявляемых органами исполнительной власти, иными административно-публичными органами в ходе государственного контроля и надзора: 1) административнонаказуемые деяния — административные и иные правонарушения, влекущие за собой применение карательных (компенсационных) мер административного принуждения. Административно-принудительные меры, применяемые в целях противодействия данным деликтам, логично считать административно-наказательными мерами; 2) нарушения обязательных требований — противоправные деяния физических и юридических лиц, которые официально не признаваемые административными правонарушениями, но влекущие за собой применение во внесудебном административно-процессуальном порядке комплекс превентивно-пресекательно-восстановительных мер. Административно-принудительные меры, применяемые в целях противодействия данным деликтам, являются контрольно-надзорными мерами.

Ключевые слова: административное принуждение, государственный контроль, государственный надзор, административная юрисдикция, юридические лица, индивидуальные предприниматели, контрольно-надзорные мероприятия, административно-процессуальное законодательство, административно-процессуальный порядок, административно-деликтная ситуация, внесудебный порядок, судебный порядок, административное дело, судебно-административное дело.

A.I. Stakhov

ADMINISTRATIVE AND COERCIVE MEASURES APPLIED IN EXTRAJUDICIAL AND JUDICIAL ADMINISTRATIVE

PROCEDURE IN THE COURSE OF STATE CONTROL C

AND SUPERVISION U

K a

Background: at present, compared with the Soviet period, a new system of administra- T

tive and tort legal relations in the sphere of state control and supervision of the legal enti- K ties and individuals activities by the Executive authorities, which urgently requires the

search for new approaches to the understanding of administrative and coercive measures g

applied in extrajudicial and judicial procedures, has been formed. Objective: search for ap- C

propriate approaches to the Constitution of the Russian Federation to the understanding H

of administrative and coercive measures used in extrajudicial and judicial procedures, o

the development of research-based areas and forms of development and systematization p

of extrajudicial and judicial procedures for the application of measures of administrative ^

and legal coercion in the course of state control and supervision carried out for legal and K

natural persons. Methodology: various research methods were used, the main of which are a'

dialectical, systemic, comparative legal, comparative historical, formal logical, analysis and J

synthesis ones. Results: identified and subjected to comparative analysis of extrajudicial U

and judicial administrative procedural order of administrative enforcement measures ^

against legal entities and individual entrepreneurs, their respective types of administrative (

and tort situations, which together allowed to identify and structure the modern administra- )

tive and tort procedural legislation of the Russian Federation, as well as to build a system 0

of administrative and judicial-administrative cases that arise from administrative-tort 9 situations related to control and Supervisory and administrative-jurisdictional situations. Scientifically substantiated proposals aimed at differentiated development, as well as the systematization of extrajudicial and judicial administrative procedural procedures for the application of measures of administrative and legal coercion against legal entities and individual entrepreneurs have been developed. Conclusions: at present the Russian Federation

has formed an array of Federal legislation, which distinguishes two historically separate 109

types of administrative tort, identified by the Executive authorities and other administrative and public bodies in the course of state control and supervision: 1 ) administrative and punishable acts — administrative and other offenses involving the use of punitive (compensation) measures of administrative coercion. Administrative and coercive measures used to counteract these torts, are logically considered administrative and punitive measures; 2) violations of mandatory requirements — illegal acts of individuals and legal entities that are not officially recognized as administrative offenses, but entail the use of extraju-dicial administrative procedure a set of preventive, precluding and restorative measures. Administrative coercive measures used in order to counteract these offences are regulatory, supervising measures.

Key-words: Administrative coercion, state control, state supervision, administrative jurisdiction, legal entities, individual entrepreneurs, control and Supervisory measures, administrative procedural legislation, administrative procedural order, administrative-tort situation, extrajudicial order, judicial order, administrative case, judicial-administrative case.

С позиции отечественной доктрины административного права применение мер административно-правового принуждения традиционно связывается с административным проступком (административным правонарушением), административным деликтом [1, с. 60-69; 2, с. 86-95; 3, с. 52-61]. Такой подход исторически сложился в советское время в специальной литературе и соответствовал положениям ст. 2 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (утв. ВС РСФСР 20 июня 1984 г.).

Наряду с мерами административной ответственности в советской административно-правовой науке выделялись иные административно-принудительные меры, применение которых связывалось с пресечением или предупреждением административных проступков (административных правонарушений), обеспечением общественной безопасности [1, с. 60-68]. При таком подходе в советской теории административного принуждения выделялась группа административных взысканий (мер административной ответственности) и группа иных мер административного принуждения [4, с. 166-173], в т.ч., к примеру, меры административного пресечения [2, с. 166-173], меры административного обеспечения [5, с. 299-301].

В условиях действия норм советских конституций, на основании которых сформировалась централизованная система органов государственной власти, состоящая из высших органов государственной власти и органов государственного управления (органы общего управления делами государства и органы, создаваемые для непосредственного руководства отдельными отраслями государственного управления)1, вопрос о соотношении внепроцессуального и процессуального порядков применения административно-принудительных мер не привлек внимание советских исследователей.

В настоящее время под воздействием принципов и норм Конституции РФ сформировалась иная система административно-деликтных правоотношений в сфере

1 См., например: гл. 8 Конституции (Основного Закона) РСФСР (принятой V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г.). Доступ из справ.-правовой системы «ГАРАНТ»; ст. 104, 113, 122 Конституции (Основного Закона) Российской Федерации — России (принятой ВС РСФСР 12 апреля 1978 г.) // Ведомости ВС РСФСР. 1978. № 15, ст. 407; гл. 3 Конституции (Основного Закона) РСФСР (утв. Постановлением XII Всероссийского Съезда Советов от 11 мая 1925 г.) // СУ РСФСР. 1925. № 30, ст. 218; ст. 51-55 Конституции (Основного Закона) РСФСР (утв. Постановлением Чрезвычайного XVII Всероссийского Съезда Советов от 21 января 1937 г.) // СУ 110 РСФСР. 1937. № 2, ст. 11.

осуществления органами исполнительной власти государственного контроля и надзора за деятельностью юридических и физических лиц, что насущно требует поиска новых подходов к пониманию административно-принудительных мер во внесудебном и судебном процессуальном порядках. В этой связи предлагается обратить внимание на следующие обстоятельства.

Во-первых, меры административной ответственности применяются в условиях конституционного признания самостоятельности функционирования органов исполнительной власти и органов судебной власти (ст. 10 Конституции РФ), а также самостоятельности органов местного самоуправления (ст. 132 Конституции РФ), провозглашения приоритета прав и свобод человека и гражданина в деятельности исполнительной власти и местного самоуправления, обеспечения их правосудием (ст. 2, 18 Конституции РФ), закрепления гарантии защиты государством частной и государственной собственности равным образом (ст. 8 Конституции РФ) посредством применения органами исполнительной власти и судами норм административно-процессуального законодательства, разделенного с административным законодательством (ст. 72 Конституции РФ), соответственно, во внесудебном порядке и в ходе осуществления правосудия в форме административного судопроизводства (т.е. в специальном судебном административно-процессуальном порядке) (ст. 118 Конституции РФ).

Во-вторых, на смену Кодексу РСФСР об административных правонарушениях, принятому в прошлом столетии, в 2001 г. пришел Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), в котором субъектами административно-деликтных отношений признаются физические и юридические лица, привлекаемые к административной ответственности как е во внесудебном, так в судебном процессуальном порядках, различия которых и проведены в КоАП РФ, АПК РФ. При этом начиная с 2001 г. возникло и активно а развивается законодательство о государственном контроле и надзоре, осущест- о вляемом органами исполнительной власти за деятельностью юридических и фи- О зических лиц. В настоящее время центральное место в данном законодательстве О занимает Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав | юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении в

е

государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в ред. от О 27 декабря 2018 г.)2. I

_ "О

В-третьих, Конституция РФ и КоАП РФ не предусматривают взаимосвязь |

административно-деликтных процессуальных правоотношений с государ- К

ственным управлением. Ст. 72 Конституции РФ и ст. 1.1. КоАП РФ, по сути, |

устанавливают взаимосвязь современных административно-деликтных |

процессуальных правоотношений с составной частью административного и ии

административно-процессуального законодательства Российской Федерации, №

которая называется законодательством об административных правонарушениях. 1

Все меры государственного принуждения, предусмотренные КоАП РФ, взаи- )

мосвязаны между собой в единый комплекс административно-принудительных 9 мер, который применяется в процессуальном порядке уполномоченными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, а также некоторыми организациями, наделенными соответствующими отдельными

2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52 (ч. 1), ст. 6249; 2018. № 53, ч. I, ст. 8437. 111

полномочиями (далее — административно-публичными органами), а также судами исключительно в рамках одной и той же категории административных дел — об административных правонарушениях, и нацелен на то, чтобы компенсировать вред, причиненный административным правонарушением, посредством карательных, обременительных для правонарушителя последствий имущественного, личного, правового характера. Такого рода административно-принудительные меры логично называть административно-карательными или административно-наказательными. При этом, если процессуальный порядок применения административно-наказательных мер, урегулированный АПК РФ, в полной мере соответствует ст. 10, 118 Конституции РФ, то процессуальный порядок применения данных мер, установленный КоАП РФ, соответствует ст. 10, 118 Конституции РФ лишь отчасти — в части предоставления физическим и юридическим лицам возможности пересмотра в судах постановлений и иных решений административно-публичных органов по делам об административных правонарушениях.

В-четвертых, из анализа действующего публичного законодательства Российской Федерации следует выделить применяемые во внесудебном процессуальном порядке административно-наказательные меры, основаниями которых являются противоправные деяния (действия, бездействия) физических и юридических лиц, официально не признаваемые административными правонарушениями, но влекущие за собой возникновение административно-процессуальных правоотношений с обязательным участием административно-публичного органа. По сути, административно-процессуальные правоотношения такого рода урегулированы административными процедурами, которые определяют внесудебный административно-процессуальный порядок применения контрольно-надзорными органами компенсационных (карательных, обременительных) мер государственного принуждения в целях обеспечения исполнения физическими и юридическими лицами норм отдельных отраслей современного федерального законодательства. К противоправным деяниям такого рода относятся, например, так называемые «налоговые правонарушения» (ст. 106 НК РФ (первая часть)) и «нарушения кредитной организацией федеральных законов, нормативных актов или предписаний Банка России, установленных обязательных нормативов»3. К числу компенсационных (карательных, обременительных) мер государственного принуждения, применяемых в целях обеспечения исполнения норм налогового или банковского законодательства, по сути, относятся налоговые санкции в виде денежных взысканий (штрафов) в размерах, предусмотренных гл. 16 и 18 Налогового кодекса РФ (далее — НК РФ) (ст. 114 НК РФ (первая часть)), и взыскание с кредитной организации штрафа4! Важно отметить, что выделяемые меры применяются правоохранительными органами в ходе того или иного вида государственного контроля и надзора за юридическими и физическими лицами (налогового, банковского), осуществляемого в соответствии с административными процедурами, которые закреплены не в КоАП РФ, а в федеральных

3 См. ст. 74 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в ред. от 27 декабря 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 28, ст. 2790; 2018. № 53, ч. I, ст. 8440.

4 См. ч. 1 ст. 74 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в ред. от 27 декабря 2018 г.) // Собр. законодательства

112 Рос. Федерации. 2002. № 28, ст. 2790; 2018. № 53, ч. I, ст. 8440.

законах, регулирующих отдельные виды контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти (в частности НК РФ, ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»). Подчеркивая карательный характер выделяемых мер государственного принуждения, законодатель называет их ответственностью (к примеру, в НК РФ налоговые санкции в виде денежных взысканий (штрафов) признаются в качестве меры ответственности за совершение налогового правонарушения (ст. 114 НК РФ (первая часть)). Очевидно, что при описанных законодательных приемах не следует отождествлять такие меры, как «налоговые санкции» или «взыскание с кредитной организации штрафа» с такой мерой административной ответственности как «административный штраф», но вполне логично рассматривать данные меры государственного принуждения в качестве специальных видов административно-наказательных мер, применяемых в административно-процессуальном порядке. При этом необходимо подчеркнуть, что основанием применения таких специальных видов административно-наказательных мер являются не признаваемые административными правонарушениями: 1) противоправные деяния физического или юридического лица, которое выделенные в федеральном законе в качестве отдельных видов правонарушений, связанных с необходимостью установления вины (например, налоговое правонарушение); 2) противоправные деяния физического или юридического лица, выделенные в федеральном законе в качестве нарушения норм отдельных отраслей законодательства, не связанных с необходимостью установления вины (например, нарушение банковского законодательства); 3) противоправные деяния физического или юридического лица, выделенные в федеральном законе в качестве нарушения законного требования административно-публичного органа (например, предписания Банка России).

В-пятых, важно подчеркнуть, что противоправные деяния, официально не признаваемые законодателем административными правонарушениями, но влекущие за собой применение контрольно-надзорными органами административно-принудительных мер в административно-процессуальном порядке, по общему правилу, выявляются на территориях, в зданиях, сооружениях и помещениях, принадлежащих юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на праве частной собственности. По выявленным фактам противоправных деяний такого рода к проверяемым лицам во внесудебном административно-процессуальном порядке применяются меры государственного принуждения, которые имеют не карательный, а превентивно-пресекательно-восстановительный характер. Административно-принудительные меры, применяемые в целях государственного контроля и надзора за деятельностью юридических и физических лиц, направлены на предупреждение, выявление и пресечение выделяемых в федеральных законах различных противоправных деяний, совершаемых указанными лицами, не признаваемых административными правонарушениями, а также направлены на восстановление правового положения, нарушенного данными противоправными деяниями. К примеру, такими противоправными деяниями являются: «бюджетное нарушение» (ст. 306.1. БК РФ), «нарушение антимонопольного законодательства»5! «нарушение обязательных требований»6,

5 См. ст. 39 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции» (в ред. от 27 декабря 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 31, ч. 1, ст. 3434; 2018. № 53, ч. I, ст. 8440.

6 Ст. 2, 8.2., 10, 13.2., 16, 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6249. 113

«нарушение лицензионных требований», «грубое нарушение лицензионных требований»7! Превентивными мерами, на мой взгляд, являются так называемые меры профилактики нарушений обязательных требований8, а пресекательно-восстановительными мерами, которые применяются в связи с перечисленными правонарушениями, являются: 1) меры бюджетного принуждения (в том числе, например, бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации; бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, и др.) (ст. 306.2. БК РФ); 2) выдача предписаний по делу о нарушении антимонопольного законодательства9« 3) выдача юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований либо предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда10; 4) приостановление и аннулирование лицензии11! Административно-процессуальный порядок применения данных мер государственного принуждения урегулирован разнообразными административными процедурами, которые закреплены в многочисленных федеральных законах, регулирующих различные сферы и специализированные направления государственного контроля и надзора, и поэтому применяются за рамками производства по делам об административных правонарушениях, но в рамках разнообразных контрольно-надзорных мероприятий. В обобщенном виде выделяемую группу превентивно-пресекательно-восстановительных мер, применяемых во внесудебном административно-процессуальном порядке в ходе государственного контроля и надзора за деятельностью юридических и физических лиц, предлагается называть контрольно-надзорными мерами, а совокупность федеральных законов и иных нормативных правовых актов, в которых закреплены административные процедуры, определяющие данный порядок, считать административно-процессуальным законодательством о государственном контроле и надзоре. Центральное место в структуре данного законодательства занимает Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»12 (далее — ФЗ

| 7 См. ст. 19 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных

0 видов деятельности» (в ред. от 27 декабря 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. >1 2011. № 19 ст. 2716; 2018. № 53, ч. I, ст. 8424.

б 8 См. ст. 8.2. Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридиче-

° ских лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля

§ (надзора) и муниципального контроля» (в ред. от 27 декабря 2018 г.) // Собр. законодательства ^ Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6249; 2018. № 53, ч. I, ст. 8437.

1 9 См. ст. 50 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (в ш ред. от 27 декабря 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 31, ч. 1, ст. 3434;

2018. № 53, ч. I, ст. 8440.

10 См. ст. 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в ред. от 27 декабря 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6249; 2018. № 53, ч. I, ст. 8437.

11 См. ст. 20 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в ред. от 27 декабря 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 19 ст. 2716; 2018. № 53, ч. I, ст. 8424.

114 12 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6249.

№ 294). Более подробно данное законодательство выделяется и структурируется в современной административно-правовой литературе [6; 7].

Суммируя изложенное, можно сделать обобщающий вывод о том, что в настоящее время в Российской Федерации сформировался массив федерального законодательства, в котором выделяются два исторически обособленных вида административного деликта: 1) административные и иные правонарушения, влекущие за собой применение карательных (компенсационных) мер административного принуждения. Такого рода административные деликты предлагается называть административно-наказуемыми деяниями. Соответственно административно-принудительные меры, применяемые в целях противодействия данным деликтам, логично считать административно-наказательными мерами; 2) противоправные деяния физических и юридических лиц, которые официально не признаются административными правонарушениями, но влекущие применение во внесудебном административно-процессуальном порядке комплекса пресекательно-восстановительных мер. Данные административные деликты предлагается в обобщенном виде называть «нарушениями обязательных требований», а административно-принудительные меры, применяемые в целях противодействия данным деликтам, считать контрольно-надзорными мерами.

Совокупность юридических фактов, связанных с готовящимися, совершаемыми или совершенными административными деликтами и влекущих необходимость возбуждения и разрешения во внесудебном и судебном административно-процессуальном порядке соответствующего административного дела, возникающего из отношений государственного контроля и надзора, будет логичным называть административно-деликтными ситуациями. Соответственно массив федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих административно-процессуальные порядки применения административно-наказательных мер и контрольно-надзорных мер, предлагается выделить из общей структуры современного административно-процессуального законодательства в качестве административно-деликтного процессуального законодательства.

Из анализа сформировавшегося в России административно-деликтного процессуального законодательства можно сделать вывод, что в КАС РФ, АПК РФ и КоАП РФ закреплены, систематизированы административно-процессуальные нормы, регулирующие судебный порядок применения мер административного принуждения по делам, возникающим из выделяемых административно-деликтных процессуальных ситуаций: 1) процедуры разрешения дел о нарушениях обязательных требований, а именно: об оспаривании контрольно-надзорных действий (бездействия), предписаний и иных решений контрольно-надзорных органов, а также дела об аннулировании лицензий; 2) процедуры разрешения дел об административных правонарушениях, а именно: дел о привлечении к административной ответственности, дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности.

Следует подчеркнуть, что в сформировавшемся законодательстве о государственном контроле и надзоре и КоАП РФ закреплены административно-процессуальные нормы, на их основе образованы процедуры, регулирующие внесудебный порядок применения мер административного принуждения по делам, возникающим из административно-деликтных процессуальных ситуаций в ходе государственного контроля и надзора, а именно: 1) по делам о предупреждении,

выявлении и пресечении нарушений обязательных требований, восстановлении нарушенного правового положения; 2) по делам об административных правонарушениях, выявляемых в ходе государственного контроля и надзора.

В целях дальнейшего развивая положений ст. 8, 10, 18, 72, 118 Конституции РФ будет логичным выдвинуть предложение о необходимости установления обособленных, но функционально взаимосвязанных: 1) систематизированного внесудебного административно-процессуального порядка применения мер административного принуждения по делам, связанным с контрольно-надзорными мероприятиями, и делам, связанным с административно-юрисдикционными мероприятиями; 2) систематизированного судебного административно-процессуального порядка разрешения дел о нарушениях обязательных требований и дел об административных правонарушениях, выявляемых в ходе государственного контроля и надзора за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Кроме того, предлагается разработать и ввести в практику контрольно-надзорных органов утверждаемые Правительством РФ перечни обязательных требований, нарушение которых влечет безусловное привлечение к административной ответственности. Признать, что нарушение иных обязательных требований влечет за собой применение пресекательно-восстановительных мер, если иное не установлено Федеральным законом.

Выдвинутые предложения могут быть реализованы лишь в результате коренной модернизации действующего КоАП РФ посредством разработки и принятия в обозримом будущем коррелирующих между собой кодифицированных федеральных законов: 1) Кодекса Российской Федерации (Федерального закона) «Об административном контрольно-надзорном производстве»; 2) Кодекса Российской Федерации «Об административном (внесудебном) производстве по делам об административных правонарушениях», или иначе Кодекса административной юрисдикции Российской Федерации; 3) Единого кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Очевидным результатом предлагаемого развития административно-деликтного процессуального законодательства станет принятие Кодекса Российской Федерации об административной ответственности, который займет достойное место в структуре административного законодательства, формирующегося из материальных норм современного административного права.

Эффективным средством систематизации судебного административно-процессуального порядка применения мер административного принуждения в ходе государственного контроля и надзора является разработка Пленума Верховного Суда РФ «Вопросы судебной практики рассмотрения административных дел, возникающих из отношений государственного контроля (надзора)». В данном Пленуме Верховного Суда Российской Федерации будет логичным внести определенность в применении судами общей юрисдикции и арбитражными судами отдельных норм ФЗ № 294, КоАП РФ, АПК РФ в целях обеспечения единообразия и устранения конкуренции судебных решений по делам, возникающим из отношений государственного контроля (надзора), а также исключения необоснованного административного принуждения физических и юридических лиц, выступающих участниками данных дел.

Ю.Б. Масягина • Правовые формы организации местных органов самоуправления

Библиографический список

1. Еропкин М.И. О классификации мер административного принуждения // Вопросы административного права на современном этапе. М.: Госюриздат, 1963. С. 60-68.

2. Советское административное право: учебник / под ред. В.И. Поповой, М.С. Сту-деникиной. М.: Юридическая литература, 1988. 319 с.

3. Шергин А.П. Проблемы административно-деликтного права // Государство и право. М.: Наука, 1994. С. 52-65.

4. Власов ВА., Студеникин С.С. Советское административное право. М.: Госюриздат, 1959. 565 с.

5. Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая. Ленинград: Изд-во Ленинградского ун-та, 1966. 320 с.

6. Стахов А.И. Административно-процессуальные формы деятельности органов государственного контроля и надзора. М.: Российский государственный ун-т правосудия, 2017. 176 с.

7. Стахов А.И. Актуальные проблемы гармонизации судебной реформы с реформой государственного контроля и надзора // Российское правосудие. 2019. С. 109-112.

References

1. Eropkin M.I. Classification of Measures of Administrative Coercion // Questions of Administrative Law at the Present Stage. M.: Gosyurizdat, 1963. P. 60-68.

2. Soviet Administrative Law: textbook / edited by V.I. Popova, M.S. Studenikina. M.: Legal literature, 1988. 319 р.

3. SherginA.P. Problems of Administrative and Tort Law // State and law. M.: Science, 1994. P. 52-65.

4. Vlasov V.A., Studenikin S.S. Soviet Administrative Law. Moscow: Gosyurizdat, 1959.

565 р. в

^ с

5. Petrov G.I. Soviet Administrative Law. Common part. L.: Leningrad University и Publ., 1966. 320 р. С

Cü

6. Stakhov A.I. Administrative-procedural Forms of Activity of State Control and Su- T pervision Bodies. M.: Russian State University of Justice, 2017. 176 p. К

7. Stakhov A.I. Actual Problems of Harmonization of Judicial Reform with the Reform

of State Control and Supervision // Russian justice. 2019. P. 109-112. 5

а T

УДК: 340.1 |

s

Ю.Б. Масягина I s

к

ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНЫХ M

ОРГАНОВ САМОУПРАВЛЕНИЯ I

№

го

Введение: статья рассматривает правовые формы организации местных органов 1 власти. Цель: показать различные модели формирования и взаимодействия орга- ) нов местного самоуправления как варианты правовых форм. Методологическая g основа: используется анализ источников и литературы, догматический метод при 9

© Масягина Юлия Борисовна, 2019

Кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин (Смоленский филиал Саратовской государственной юридической академии); e-mail: masyagina.iul@yandex.ru © Masyagina Julia Borisovna, 2019

Candidate of law, associate professor of the Theory of state and law department (Smolensk branch of the Saratov State Law Academy) 117