Организация управления жилищно-коммунальным хозяйством города

УДК 332.83.2 ББК У 44

ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ ГОРОДА

Горшков С.А., к.э.н., доцент, Ермолаев Е.Е., к.э.н., профессор Самарский государственный архитектурно-строительный университет

В статье рассмотрены современные особенности организации управления жилищно-коммунальным хозяйством города в части определения модели функционирования отрасли, роли органов местного самоуправления и муниципального жилья. Определены условия привлечения инвестиций в отрасль и заключения концессионных союзов.

Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство города, модель функционирования отрасли, орган местного самоуправления, муниципальное жилье, инвестиции, концессионные соглашения.

THE ORGANIZATION OF MANAGEMENT OF CITY HOUSING AND COMMUNAL SERVICES

Gorshkov S., Cand.Econ.Sci., senior lecturer, Ermolaev E., Cand.Econ.Sci., professor

Samara State University of Architecture and Civil Engineering

In article modern features of the organization of management by housing and communal services of a city regarding definition of branch functioning model, a role of local governments and municipal habitation are considered. Conditions of attraction of investments into branch and the conclusion концессионных the unions are defined.

Keywords: city housing and communal services, branch functioning model, local government, municipal habitation, investments, concession agreements.

Появление новых организационно-правовых форм экономических отношений в ЖКХ было объективно обусловлено процессом реформирования экономики страны, а в жилищной сфере принятием Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 04.07.1991. Это привело к значительным изменениям в структуре жилищного фонда его форм собственности.

В советский период для ЖКХ была характерна административная модель управления. Она выглядела таким образом: администрация города через свои подразделения (службы) воздействовала на жилищно-эксплуатационные (ЖЭУ) и ремонтно-строительные предприятие и, в конечном итоге, на состояние жилищного фонда.

В настоящее время модель функционирования ЖКХ представляют в основном следующие службы: администрация города, служба заказчика, городские жилищно-эксплуатационные организации, население, прожинающее в муниципальном городском жилищном фонде, а также альтернативные структуры: независимые управляющие компании, ремонтно-эксплуатационные фирмы, население, проживающее в частном и коллективном жилищном фонде. Кроме того, в процессе управления ЖКХ могут участвовать различные специализированные службы, лицензионные структуры, банки, страховые компании.

В данной системе распределение функций между участниками происходит следующим образом:

- администрация организует управление эксплуатацией жилищного фонда города и обеспечивает привлечение необходимых ресурсов;

- служба заказчика, имея организационно-правовую форму государственного унитарного предприятия или учреждения, выступает от лица города, формирует муниципальный заказ на содержание и ремонт жилья, заключает договоры с производителями работ и потребителями услуг, обеспечивает контроль за проведением и сдачей выполненных работ;

- городские жилищно-эксплуатационные организации, имея организационно-правовую форму государственной производственной организации, проводят работы по содержанию и ремонту городского жилищного фонда, а также фонда других форм собственности в соответствии с договорными обязательствами;

- управляющие компании представляют собой негосударственные и немуниципальные организации, имеющие разнообразный статус, в том числе частной фирмы, но выполняющие функции заказчика по договору с городом или негосударственными структурами на содержание жилищного фонда;

- фирмы-производители ремонтно-эксплуатационных работ и услуг выполняют работы преимущественно в немуниципальном секторе города.

В основе хозяйственных взаимоотношений в данной модели лежат договорные связи, формируемые на конкурентных началах. Администрация города определяет стратегические направления ремонта жилищного сектора города, разрабатывает и принимает программу реформирования жилищного хозяйства, формирует службу заказчика и регулирует централизованные финансовые потоки, направленные в данную сферу деятельности. Городская (или районные в крупных городах) служба заказчика организует конкурсный отбор подрядчиков на проведение работ по содержанию и ремонту городского жилищного фонда. Финансирование этих работ осуществляется из двух основных источников: платы потребителей за содержание и ремонт жилья и предоставленные услуги, а также дотации из городского бюджета, направленные через службу заказчика подрядным жилищным организациям в связи с низкими тарифами для населения

Жилищный фонд других форм собственности эксплуатируется на основе прямых договоров между коллективными и частными собственниками зданий и подрядными ремонтно-строительными фирмами или городскими жилищно-эксплуатационными организациями. Расширение альтернативного городского жилищного сектора приводит к необходимости возникновения управляющих компаний, которые принимают на себя ответственность за эксплуатацию зданий, находящихся в частной или коллективной собственности. Они могут выступать в качестве альтернативных заказчиков или привлекать к выполнению работ отдельных работников на контрактной основе. При этом частные и коллективные владельцы жилого фонда непосредственно рассчитываются либо прямо с производителями, либо с управляющими фирмами. Разделение функции заказчика и подрядчика в процессе эксплуатации жилищного фонда направлено на обеспечение экономической заинтересованности исполнителей в результатах своей деятельности и на повышение качества обслуживания жилья.

Создание новых организационно-правовых форм управления в сфере ЖКХ - трудный и длительный процесс, зачастую ломающий сложившиеся стереотипы. Отсутствие опыта и определенный психологический настрой руководителей администраций и населения вызывает недоверие к любым новым предложениям в данной области. Считается, что они таят в себе элементы риска развала сложившейся системы обеспечения населения жилищно-коммунальными услугами. Между тем, практика работы существующих многопрофильных муниципальных предприятий свидетельствует об их консервативной сущности. Несовершенная форма управления этими предприятиями и подразделениями, входящими в их состав и не обладающими юридической самостоятельностью, не обес-

печивает ритмичность работы предприятий, материальную заинтересованность специалистов и, в целом, высокую эффек-тивность системы.

Орган местного самоуправления как собственник муници-паль-ного жилищного фонда в условиях ограниченности бюджетных средств и субсидий федерального и регионального уровней не в состоянии обеспечить в должной мере развитие материально-технической базы ЖКХ, проводить в необходимых объемах и в регламентные сроки капитальный и текущий ремонт жилья, внедрить новые ресурсосберегающие технологии.

Постепенное уменьшение доли муниципального жилья в структуре жилищного фонда в результате приватизации, а также повышение уровня оплаты населением жилищно-коммунальных услуг в перспективе еще больше обострят проблему управления жилищно-коммунальным хозяйством. В целях успешного решения задач реформирования жилищно-коммунального хозяйства необходимо внедрение новых форм управления предприятиями ЖКХ.

Основными достоинствами новой системы управления являются:

- инвестирование мероприятий по программе реформиро-ва-ния ЖКХ в целях снижения себестоимости жилищно-коммунальных услуг при гарантиях администрации защиты коммерческих интересов управляющих компаний;

- снижение потерь ресурсов за счет модернизации оборудования, перекладки ветхих участков сетей и др.;

- сокращение налогового бремени при системе взаимо-расче-тов между цеховыми структурами по себестоимости;

- совершенствование системы учета внутрипроизводственных затрат и обеспечение для всех субъектов правоотношений прозрачности финансовых потоков;

- заинтересованность работников в повышении доходов управляющих компаний;

- сокращение численности работников аппарата управления за счет более совершенной структуры управляющей компании.

Привлечение частных капиталов к финансированию инвестиционных вложений в развитие жилищно-коммунальной инфраструктуры через создание механизмов государственно-частных партнерств создает спрос на определенные финансовые активы — долгосрочные инвестиционные ресурсы. Успешная реализация такого рода организационных форм способствует развитию этого сегмента финансового рынка, следовательно, более оптимальной диверсификации финансовых активов в экономике и, таким образом, обеспечению поступательного развития региональной и национальной экономики.

Очевидно, что привлечение в жилищно-коммунальный комплекс муниципального образования потенциальных частных инвестиций не может быть осуществлено только посредством проведения конституциональных реформ, без привлечения дополнительных государственных. кадровых, научных и других ресурсов. Для кардинального изменения ситуации в данном секторе муниципального образования необходимо одновременно с институциональными преобразованиями значительно увеличить финансирование данной сферы из внебюджетных источников, обеспечить приток инвестиций и модернизацию отраслевой инфраструктуры, в комплексное обновление основных фондов, создавая условия повышению привлекательности этой сферы для частного бизнеса и кредитования со стороны банковского сектора.

Приоритетными задачами развития жилищно-коммунального хозяйства крупного города в настоящее время являются: формирование адекватных правил взаимоотношений и оптимальное распределение ответственности между публичной властью и бизнесом; наличие стимулов к эффективной работе, а также условий; мотивация с целью сделать отрасль привлекательной для бизнеса и его инвесторов.

Применительно к коммунальному хозяйству в современной научной литературе государственно-частное партнерство определяется как делегирование на определенный срок частному сектору функции управления муниципальными системами коммунальной инфраструктуры и предоставления коммунальных услуг. Термином «государственно-частное партнерство» обозначают совокупность форм взаимодействия государственной или муниципальной власти и частных предприятий в целях выполнения задач по коммунальному обслуживанию.

Международный опыт последних десятилетий показал, что государственно-частное партнерство может приносить большую

пользу для модернизации систем коммунального обслуживания. Оно выгодно как для муниципальной администрации, так и для бизнес-структур.

Наиболее распространенным в мировой практике видом государственно-частного партнерства в жилищно-коммунальной сфере действия являются концессионные соглашения, согласно которым частный сектор получает во владение государственные или муниципальные инфраструктурные объекты с целью предоставления публичных услуг оговоренного в договоре качества. Важным содержательным моментом договора концессии является принятие концессионером на себя определенных финансовых обязательств по инвестированию в инфраструктурные системы. Таким образом, в рамках договора концессии частный бизнес принимает на себя все три основные риска, о которых говорилось ранее: коммерческие и инвестиционные риски и риски, связанные с управлением инфраструктурой и обеспечением ее работоспособности.

Важным фактором, определяющим целесообразность заключения концессионных соглашений, является необходимость привлечения больших инвестиционных ресурсов в модернизацию и ремонт коммунальной инфраструктуры при ограниченности бюджетных ресурсов.

Очевидно, что интерес бизнеса к подобным контрактам возможен только в том случае, если они с приемлемыми рисками позволяют обеспечить необходимую норму доходности на вложенный капитал. Поэтому концессионные соглашения должны быть достаточно длительными для обеспечения возврата вложенных инвестиций. Срок действия контрактов концессии варьируется от 10 до 30 лет.

В зависимости от экономического содержания заключаются следующие виды договоров концессионного типа:

- договор, содержащий условия о выполнении работ с использованием объекта, находящегося в муниципальной собственности;

- договор, содержащий условия об управлении объектом, находящегося в муниципальной собственности;

- договор, содержащий условия аренды объекта, находящегося в муниципальной собственности;

- договор по модели «строительство - эксплуатация - передача»;

- договор по модели «строительство - владение - эксплуатация

- передача»;

- договор концессии объектов, находящихся в муниципальной собственности.

Для развития концессионных схем привлечения инвестиций необходимо создание нормативно-правовой базы для урегулирования вопросов концессии в жилищно-коммунальном хозяйстве.

Переход на использование новых хозяйственных отношений между муниципалитетами и управляющими компаниями, предусмотренных действующим законодательством и учитывающих особенности рыночных взаимоотношений, будет способствовать снижению рисков деятельности управляющих компаний и повысит гибкость муниципалитетов в отношениях с концессионерами.