Конституционно-правовые механизмы разграничения предметов ведения и полномочий

Constitutional and legal mechanisms of differentiation of powers Syutkina N.

Конституционно-правовые механизмы разграничения предметов ведения и полномочий Сюткина Н. С.

Сюткина Наталья Станиславовна /Syutkina Natalia - магистрант, юридический факультет,

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение Высшего образования Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации,

Уральский институт управления, г. Екатеринбург

Аннотация: в статье анализируются конституционно-правовые механизмы разграничения предметов ведения и полномочий, существующие в современной правовой действительности, дана характеристика каждого из указанных механизмов.

Abstract: the article analyzes the constitutional and legal mechanisms of differentiation of powers that exist in the current legal reality, given the characteristics of each of these mechanisms.

Ключевые слова: разграничение предметов ведения и полномочий, предмет ведения, полномочия, конституционно-правовой механизм.

Keywords: delineation ofpowers, the object of reference, powers, constitutional and legal framework.

Развитые федеративные отношения отличает наличие работающего механизма реализации конституционной модели разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации (далее - РФ) и органами государственной власти субъектов РФ закреплен в части 3 статьи 5 Конституции РФ, а конституционно-правовые инструменты этого разграничения содержатся в части 3 статьи 11 Конституции РФ. В соответствии с этой статьей в их число входят Конституция РФ, Федеративные и иные договоры о разграничении предметов и полномочий.

Итак, последовательно рассмотрим существующие конституционно-правовые инструменты

разграничения.

Конституция Российской Федерации. Третья глава Конституции в статьях 71-73 содержит конституционное разграничение компетенции федерации и ее субъектов, выделяя также область совместного ведения. В статье 73 говорится, что вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Нельзя сказать, что подобная регламентация разграничения предметов ведения и полномочий является идеальной, поскольку содержит лишь определенный перечень разнородных предметов ведения [1], т. е. они выделены по различным критериям.

Федеративный договор и иные договоры. На данный момент времени вопрос о рациональности использования Федеративного договора в качестве инструмента разграничения предметов ведения не является в полной мере актуальным, поскольку процесс заключения договоров полностью сошел на нет. Федеративный договор 1992 как действующий источник конституционного права исчерпал себя [2, с. 2]. Кроме того, в части 4 пункта 1 раздела второго Конституции установлено, что в случае несоответствия Конституции положений Федеративного договора действуют положения Конституции, тем самым нивелируется значимость Федеративного договора как источника норм конституционного права.

Ученые считают, что появление в части 3 статьи 11 Конституции РФ положения о Федеративных и иных договорах было связано с требованиями субъектов РФ включить в Основной закон федеративный договор, который в то время считался основой построения федеративных отношений в России [3, с. 128]. Действительно, исторические реалии были таковы, что Федерация была вынуждена идти на уступки региональным властям, пресекая тем самым идущие центробежные процессы.

Конституцией предусмотрена возможность заключения договоров между Федерацией и ее субъектами, но фактически в настоящее время нет оснований к их заключению. Опыт заключения договора с Татарстаном [4] свидетельствует о том, что это скорее исключение, нежели общая тенденция правового регулирования, т. к. на современном этапе он является единственным действующим договором. Кроме того, договор наполнен декларативными нормами, имеющими политическое значение, но практически не содержит норм прямого регулирования взаимоотношений Федерации и ее субъекта [5].

Справедливо отмечает С. А. Авакьян, большинство договоров были признаны выполнившими свою роль и утратившими силу - это сделано по взаимной воле сторон (по крайней мере, так выглядит внешне). Поскольку в Конституции есть соответствующая норма, Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) урегулировал вопрос и ввел достаточно жесткие правила, когда договоры появляются в дополнение к

Конституции и федеральным законам и только по тем вопросам, которые обозначены в законах [6]. Кроме того, в разрезе истории мы видели, что подобные договоры зачастую могли противоречить и фактически противоречили действующей Конституции. На современном этапе такая ситуация исключена.

Стоит также отметить, что в статье 26.7 Федерального закона № 184-ФЗ содержатся принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий. Обозначенный Федеральный закон гласит, что заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий [7]. Иных обстоятельств для заключения указанного вида договоров в законодательстве не содержится.

Несмотря на то, что внутригосударственные договоры остаются одним из конституционных инструментов размежевания предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, на современном этапе их возможности значительно сокращены. Использование договоров ограничилось существенными требованиями по критерию целевого назначения, что ставит вопрос о необходимости сохранения данной правовой конструкции в существующем законодательстве.

Вертикальные соглашения. Естественно, существование федеративных отношений требует наличия тесного взаимодействия в работе различных уровней государственной власти. Согласно части 2 и части 3 статьи 78 Конституции РФ, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ могут передавать друг другу части своих полномочий. При этом необходимо отметить, что передача полномочий должна быть подкреплена необходимыми материальными и финансовыми средствами. Также это не должно противоречить нормативным правовым актам субъекта РФ (конституции, уставу, законам).

Некоторые исследователи отмечают негативную роль подобных договоров. В. Е. Чиркин [8, с. 329], Т. Я. Хабриева придерживаются мнения, что недопустимо делить исключительные полномочия с отдельными субъектами Федерации, это ведет к нарушению принципа равноправия субъектов, выраженному в статье 5 Конституции РФ 1993 [9].

Однако есть и сторонники существования договоров между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов. В качестве плюсов подобных договорных отношений можно выделить: придание гибкости российскому федерализму, существование договоров создает поле для экспериментов, что позволяет отработать определенные механизмы разграничения полномочий; возможность индивидуального подхода к взаимодействию Федерации с разнородными субъектами, обладающими особой спецификой.

При этом считаем, что, несмотря на существование определенной критики, положения Главы 1 Конституции являются основополагающими и серьезных корректировок не требуют. Ведь стабильность действующей Конституции намного важнее, чем сиюминутное стремление улучшить ее.

Федеральные законы. Наряду с Конституцией и Федеративным договором, в качестве инструмента разграничения предметов ведения и полномочий используются и федеральные законы. Стоит отметить, что в части 3 статьи 11 Конституции РФ федеральные законы, как источник правового регулирования размежевания, не указаны. Но если обратиться к статье 72 и части 2 статьи 76, то можно прийти к выводу, что регулировать разграничение предметов ведения и полномочий могут и федеральные законы. Конституционный суд РФ в своем Постановлении от 09.01.1998 N 1-П определил роль федерального закона как одной из основных правовых форм разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов [10]. Выступая с Посланием Федеральному Собранию 05.03.2001 [11], Президент РФ В. В. Путин поставил цель: «определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции, это разграничение федеральными законами, хочу это особо подчеркнуть, именно федеральными законами, предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем управления». Необходимо отметить, что с приятием Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» федеральный закон становится «приоритетной формой разграничения полномочий в пределах конституционно установленных предметов ведения», а договор соответственно - исключительной формой. Сейчас заключение договора допускается, только если оно обусловлено определенной спецификой региона, и договор не противоречит федеральному законодательству. К тому же, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, подобно международным, должны быть утверждены федеральными законами, иначе они не вступают в юридическую силу.

И. А. Умнова [12] выделяет, что так же в правовом регулировании по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов определенную нишу занимают акты Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. Конституционный Суд РФ высказал свою позицию в Постановлении от 09.01.1998 по делу о проверки конституционности Лесного кодекса Российской Федерации: возможность издания не только законов, но и иных федеральных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по предметам совместного ведения, это не является нарушением части 2 статьи 76 Конституции РФ [13].

Также необходимо отметить, что в литературе в качестве источника разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами выделяют судебную практику [14].

Таким образом, на данный момент времени в российской политической практике федеративного строительства приоритет отдается законодательной форме регулирования разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации. Федеральный закон является одним из основных средств разграничения предметов ведения и полномочий. Более того, как отмечает Ж. И. Овсепян [15], внутригосударственные федеративные договоры о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами утратили статус самостоятельных источников конституционного права - после их заключения они должны быть утверждены федеральным законом. Однако договоры остаются одним из конституционных инструментов размежевания компетенций Федерации и ее субъектов. И, кажется, что в ближайшее время невозможно отказаться от данного механизма, поскольку он еще может быть значительно востребован в достаточно молодой Российской Федерации.

Литература

1. Овсепян Ж. И. Законодательные полномочия и интересы субъектов Российской Федерации: к вопросу об обеспечении реализации конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. К 20-летию Конституции РФ 1993. «Журнал конституционного правосудия», 2014, № 1 // Консультант Плюс.

2. Черепанов В. А. О мониторинге правовых основ федеративной реформы. «Конституционное и муниципальное право», 2005, № 5, С. 2.

3. Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 128. СЗ РФ. 2007. № 31.

4. Черкасов К. В. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах. «Законодательство и экономика», 2008, № 11. // Консультант Плюс.

5. Авакьян С. А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения. «Конституционное и муниципальное право», 2007, № 8. // Консультант Плюс, СЗ РФ, 18.10.1999, N 42, ст. 5005.

6. Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.; 1998. С. 329.

7. Хабриева Т. Я. Федерализм в России: современный этап развития. «Казанский федералист». 2003. № 1

(5). СЗ РФ, 19.01.1998, № 3, ст. 429. [Электронный ресурс]. Режим доступа:

http://archive.kremlin.ru/text/appears/2001/04/28514.shtml.

8. Умнова И. А. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования. «Журнал российского права», 1999, №11 // Консультант Плюс, СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429.

9. Миронов В. П. Конституционно-правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в условиях российского федерализм. Дисс ... канд. юр. наук. Екатеринбург, 2004.

10. Овсепян Ж. И. Законодательные полномочия и интересы субъектов Российской Федерации: к вопросу об обеспечении реализации конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. К 20-летию Конституции РФ 1993. «Журнал конституционного правосудия», 2014, № 1 // Консультант Плюс.