Земельный кодекс Российской Федерации в его логических противоречиях

Вестник Института экономики Российской академии наук

3/2012

ВОПРОС О ЗЕМЛЕ

В. ПАШКОВ

кандидат экономических наук ведущий научный сотрудник Института аграрных проблем РАН

ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ЕГО ЛОГИЧЕСКИХ ПРОТИВОРЕЧИЯХ

Анализируется Земельный Кодекс Российской Федерации в последней редакции Федерального Закона от 29 декабря 2010 г. № 442-ФЗ. Вскрывая недостатки и противоречия данного документа, автор уделяет особое внимание введенным Кодексом понятиям «свободного» владения, пользования и распоряжения землей», «оборота» и «оборотоспособ-ности» земельных участков. Содержатся предложения по совершенствованию Земельного Кодекса РФ.

Ключевые слова: земельный Кодекс Российской Федерации, основные принципы земельного законодательства, оборот земельных участков, оборотоспособность земельных участков.

Земельный кодекс (ЗК) является одной из форм кодификации земельного права со сводом ранее разрозненных федеральных законов о земле и земельных отношениях в единую, рациональную и иерархически субординированную систему законов, направленных на упорядочение совокупности земельных отношений. Это - документ с конкретным детальным развитием базовых исходных положений конституции и гражданского кодекса по земельным отношениям. Он является основой для остальных соответствующих правовых актов. Особенность ЗК РФ заключается в том, что его нормы в части движения земли и поземельных отношений оказываются выше норм Гражданского Кодекса Российской Федерации (ГК РФ). Соответствующие нормы ГК РФ действуют только в случае, если иное не предусмотрено в ЗК РФ. Поправки, вносимые в ЗК, автоматически отменяют действие соответствующих норм ГК.

В 2011 г. исполнилось 20 лет проводимой в стране земельной реформе. Однако юбилей не праздновался - земельная реформа с ее земельными

долями зашла в тупик, из которого не видно выхода. Исполнилось 10 лет и действующему сегодня ЗК РФ. До введения в действие кодекс готовился еще около 10 лет. Причем в работе над ним были задействованы тысячи отечественных и зарубежных ученых и специалистов по сельскому хозяйству. За 10 лет работы юбиляр прошел курсы лечения сотнями поправок в редакциях 15 федеральных законов о поправках. Причем в 15-й по счету закон от 29.12.2010 г. был включен уже целостный пакет поправок, которые готовились в течение почти всего 2010 г.

Проведем выборочный анализ некоторых статей документа.

В ст. 1 (Основные принципы земельного законодательства) главы 1 (Общие положения) ЗК РФ последний, 11-й, принцип излагается так: «сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком». Здесь очень важен принцип, по которому интересы всего общества ставятся выше интересов отдельных граждан. Содержание этой части статьи дезавуирует, по нашему мнению, содержание вышеупомянутой части статьи о смысле первого принципа - учета значения земли как основы жизни и деятельности человека. Подчеркнем - не общества, а человека.

Однако содержание последующей части предложения по «обеспечению гарантий», по нашему мнению, противоречит содержанию его первой части. С учетом того, что Кодекс в подпункте 2 этой же статьи признает свободное владение, пользование и распоряжение землей за «собственниками земельных участков», обеспечение гарантий таким гражданам на свободу осуществления ими указанных действий не будет сочетаться с обеспечением гарантий государству по осуществлению регулирования использования и охраны земель в интересах всего общества. Превращение земли в товарный капитал, в средство спекулятивной наживы, что неизбежно при частной собственности на землю, полностью противоречит интересам развития общества в целом.

Второе предложение подпункта 11 данной статьи излагается так: «При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли». Здесь вторая часть предложения по государственному регулированию приватизации земли является излишней тавтологией. Можно ли предположить проведение приватизации чего-либо и где-либо без государства? Сама приватизация, как и национализация земли или чего-либо другого, уже является формой регулирования, но только не отношений собственности, а форм собственности, их структуры. Каж-

дая форма приватизации земли дает свою структуру форм земельной собственности.

Кодекс в п. 1 ст. 2 так определяет земельное законодательство России: «Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах и в законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу». Здесь законодатель исключает из земельного законодательства России ГК РФ, хотя последний содержит в себе несколько десятков специальных статей по регулированию гражданских прав людей в части земельных отношений. Далее, сам ЗК РФ в п. 3 ст. 3 указывает на противоположное тому, что сказано в п. 1 ст. 2. «Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами». Правда словами «если иное не предусмотрено земельным законодательством» сфера или границы действия гражданского законодательства в области поземельных отношений ограничиваются, причем не Конституцией страны, а прямо ЗК РФ. Получается, что в сфере поземельных отношений ГК РФ выступает вторичным актом, тогда как ЗК РФ - первичным. Это очень странно, поскольку по своей правовой иерархической значимости гражданский кодекс является вторым после конституции страны документом. На основе правовых норм этого документа разрабатываются правовые нормы всех других федеральных законов. Получается также, что ГК РФ в одной статье ЗК РФ не входит в структуру земельного законодательства страны, а в другой его статье - входит.

ЗК РФ в п. 1 ст. 5 так определяет участников земельных отношений: «Участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования». На самом деле круг таких участников более широк. Сюда входят и иностранные государства, иностранные граждане, церковь, некоммерческие объединения. В п. 3 статьи приводятся следующие понятия и их содержательные определения, используемые, как сказано в документе, «для целей настоящего Кодекса».

Здесь речь идет о следующих участниках земельных отношений:

- «собственники земельных участков» - лица, являющиеся собственниками земельных участков, которые могут обладать участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды;

- «землепользователи» - лица, владеющие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;

- «землевладельцы» - лица, обладающие правом пожизненного наследуемого владения;

- «арендаторы» - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды либо субаренды;

- «обладатели сервитута» - лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут)».

Необходимо отметить, что в приведенном перечислении субъектов поземельных отношений даны правильные определения лишь собственникам, арендаторам и обладателям сервитута, и даны совершенно неправильные определения землепользователям и землевладельцам. Так, при определении землепользователей законодатель, похоже, исходил из того факта, что в нашей стране с советских времен осталась лишь небольшая часть людей, у которых по различным причинам, в основном за заслуги перед Отечеством, сохраняются небольшие земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования. Сегодня же возникновение каких-либо новых хозяйств с формами и правами подобного землепользования действующий земельный кодекс и все земельное законодательство России напрочь исключают. Проведение сделок по таким участкам законами ограничено. Предполагается, что с отказом землепользователя от такого участка или с его уходом из жизни эти формы и права землепользования также уйдут или исчезнут, а сам участок должен приобрести какую-то другую форму землевладения и землепользования, например, частной собственности.

Все сказанное здесь об определении землепользователей имеет прямую аналогию с определением землевладельцев. Это такие же лица, у которых по различным причинам сохраняются до настоящего времени небольшие земельные участки, но только на праве пожизненного наследуемого владения. В этом случае Земельным кодексом и всем земельным законодательством России также исключается возникновение новых хозяйств с формами и правами землевладения.

Законодатель не понимает связи понятий «владение» и «пользовании» с понятием «собственность». Дело в том, что содержание понятия собственность разделяется на ряд актов и функций. Исторически полный собственник одновременно является полным владельцем, полным пользователем и полным распорядителем объекта собственности. Когда собственник передает какому-либо лицу в хозяйственное ведение какой-либо объект своей собственности, он одновременно передает тому часть своих прав по владению и все права по пользованию. Поэтому землепользователь всегда и везде является в значительной части и землевладельцем. Но обратное не всегда верно.

Владение может быть ограниченным во времени и неограниченным, т.е. срочным и бессрочным. Пожизненное владение является срочным.

А пожизненное наследуемое владение является переходной формой между срочным и бессрочным владениями, поскольку оно обладает признаками как первого, так и второго. Сегодня в РФ, согласно его законодательству, землевладельцами признаются лишь те граждане, которые владеют и пользуются земельными участками «на праве пожизненного наследуемого владения» (ст. 5 и 21 ЗК РФ). Получается, что теперь землевладельцы с ограниченным во времени фактическим землевладением юридически не являются никакими землевладельцами. С точки зрения экономической теории такое определение в ЗК РФ некорректно, поскольку землевладельцами являются и арендаторы, и собственники земли. Однако землевладелец и собственник земельного участка - различающиеся понятия. Каждый собственник является одновременно и землевладельцем, но не каждый землевладелец является собственником. Полное владение предполагает полного землевладельца-собственника, а неполное - неполного, к примеру, землевладельца-арендатора. По одному и тому же земельному участку могут одновременно действовать отношение владения землевладельца-арендатора и отношение владения собственника.

ЗК РФ в п. 1 ст. 6 так определяет объекты земельных отношений.

«Объектами земельных отношений являются:

1) земля как природный объект и природный ресурс;

2) земельные участки;

3) части земельных участков».

Объекты в их перечне должны указываться в единственном, а не во множественном числе. Так, объектами земельных отношений могут быть: 1) земельный участок, а не земельные участки; 2) часть земельного участка, а не части земельных участков. Всего же законодатель насчитал три объекта.

Введение понятия «часть земельного участка (части земельных участков)», по нашему мнению, вообще неправомерно. Дело в том, что законодатель отказался определять земельное поле как объект земельных отношений и включать его в их перечень. Во всем земельном законодательстве страны нет даже упоминания о нем. На самом же деле земельное поле является наиглавнейшим объектом земельных отношений. Земельный участок является лишь частью земельного поля независимо от того, большой он или малый. Получается, что теперь по закону объект «часть земельного участка» является частью объекта «земельные участки». По сути, законодатель на месте целостных крупных полей хотел бы видеть их части и частички.

В подпункте 2 п. 1 ст. 9 Кодекс определяет федеральные полномочия России в области земельных отношений как «установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборо-

тоспособности земельных участков». Установление ограничений по правам тех или иных лиц является вполне осуществимым и правомерным мероприятием. Однако невозможно осуществить ограничения по обо-ротоспособности земельных участков. Причина заключается в том, что земельные участки, как и всякое другое материально-вещественное имущество, по своей природе не обладают и не могут обладать какими-либо способностями, в том числе к обороту, точнее, к общественному движению. Способностями могут обладать лишь живые субъекты. Земельные участки, как и всякое другое материально-вещественное имущество, могут обладать лишь свойствами. Способности и свойства - это далеко не одно и то же.

В п. 2 той же статьи Кодекс отождествляет собственность Российской Федерации с федеральной собственностью. Это неверно. Собственность Российской Федерации есть собственность всей страны и включает собственность трех уровней субъектов государства: федерального, субъектов Федерации и муниципального. В собственность Российской Федерации не может входить частная собственность физических и юридических лиц.

ЗК РФ в п. 1 ст. 11.2 определяет образование земельных участков следующим образом: «Земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности». Слова «а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности» здесь не только не к месту, а вообще не нужны. Здесь нет никакой логической связи с первой частью определения. Участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков любых форм собственности, включая и частную, и государственную. Законодателю, похоже, претит само существование государственной или муниципальной земельной собственности, он старается напомнить о своем отрицательном отношении к ней.

В п. 4 той же статьи Кодекс говорит об образовании земельных участков следующее: «Образование земельных участков допускается при наличии в письменной форме согласия землепользователей, землевладельцев, арендаторов, залогодержателей земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки. Не требуется такое согласие на образование земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных государственным или муниципальным унитарным предприятиям, государственным или муниципальным учреждением». Получается, что государственные и муниципальные предприятия и учреждения, будучи всего лишь пользователями земли государственной или муниципальной собственности,

теперь наделяются и некоторыми функциями собственников. Однако только собственник, а не землепользователь вправе решать: дробить или не дробить, создавать или не создавать новые земельные участки. В данном пункте имеет место уже прямая дискриминация государственной и муниципальной земельной собственности.

ЗК РФ в п. 4 ст. 11.4 так определяет раздел земельного участка, предоставленного садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению граждан. Раздел «осуществляется в соответствии с проектом организации и застройки территории данного некоммерческого объединения либо другим устанавливающим распределение земельных участков в данном некоммерческом объединении документом. При разделе такого земельного участка могут быть образованы один или несколько земельных участков, предназначенных для ведения гражданином садоводства, огородничества или дачного строительства, либо относящихся к имуществу общего пользования. При этом земельный участок, раздел которого осуществлен, сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок). Речь идет о громадном земельном массиве, который законодатель скромно называет «земельный участок». Образованные новые мелкие земельные участки могут быть проданы или подарены. Однако сам земельный массив как целое, похоже, сохраняется под названием «измененный земельный участок». И это хорошо, поскольку хотя бы в малой степени препятствует дроблению земли. Но сразу встает вопрос: а почему в законе по другим категориям земель при разделе земельных участков не введено понятие «измененный земельный участок». Введение понятия «измененный земельный участок» в категорию земель, например, сельскохозяйственного назначения работало бы на сохранение, хотя бы отчасти, крупных земельных полей.

Правда, в ст. 11.5 Кодекса предусматривается для участников долевой собственности сохранение в измененных границах старого участка, т.е. измененного земельного участка. Статья определяет следующее:

«1. Выдел земельного участка осуществляется в случае выдела доли или долей из земельного участка, находящегося в долевой собственности. При выделе земельного участка образуются один или несколько земельных участков. При этом земельный участок, из которого осуществлен выдел, сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок).

2. При выделе земельного участка у участника долевой собственности, по заявлению которого осуществляется выдел земельного участка, возникает право собственности на образуемый земельный участок, и указанный участник долевой собственности утрачивает право долевой собственности на измененный земельный участок. Другие участники долевой собственности сохраняют право долевой собственности на измененный земельный участок с учетом изменившегося размера их долей

в праве долевой собственности». С нашей точки зрения, такое решение является половинчатым. Оно не исключает полностью дробления крупных земельных полей на клочки земли, именуемые здесь как земельные участки.

В ЗК РФ в п. 2 ст. 12 перечисляются цели охраны земель. Имеется в виду «предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности». Однако одно понятие деградация уже включает в себя все последующее перечисляемое - и загрязнение, и захламление и др. Такое перечисление оказывается не только излишним, но и неправомерным, поскольку понятие деградация является одним общим родовым понятием для частных видовых понятий «загрязнение», «захламление», «нарушение» и пр.

ЗК РФ в п. 1 ст. 13 в целях охраны земель обязывает собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков проводить мероприятия по «рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот». А пунктом 6 этой статьи в целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускает «консервацию земель с изъятием их из оборота». Остается неясным, что же законодатель понимает под оборотом земель - агротехническое движение земель по аналогии с севооборотами, что было бы совершенно правильно, или общественное движение между физическими и юридическими лицами, что совершенно неправильно. Законодатель не понимает, что в обществе земля не оборачивается, а движется. Оборачивается капитал, различные стоимостные формы, но не потребительные стоимости, не материально-вещественные формы.

ЗК РФ в п. 1 ст. 15 говорит, что «собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации». Законодатель забыл, что граждане России могут приобретать земельные участки и за рубежом, причем по основаниям, предусмотренным законодательством иностранных государств, и при этом быть законными собственниками. Поэтому данный пункт также требует доработки для прояснения того, что речь идет о приобретении земельных участков гражданами России на территории России и только по законам России.

ЗК РФ в п. 1 ст. 16 говорит, что «государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований». Приведенное определение государственной собственности не является ее определением как таковой. Оно может претендовать всего лишь на количественное определение

тех земельных объектов, которые остаются в государственной собственности. Используемая здесь методика подсчета основана на остаточном принципе. А экономическое определение должно быть основано на качественных принципах и никак не должно быть связано с количеством объектов. Государственная собственность, как и всякая другая форма собственности, должна получить теоретическое определение в законах.

Кодекс в п. 2 этой статьи так говорит о разграничении государственной собственности на землю: «Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами». Здесь и далее Кодекс под разграничением государственной собственности, похоже, ошибочно понимает разделение государственной собственности. Однако это есть два разных акта или действия и, соответственно, два различающихся понятия. Разделение государственной собственности является более важным актом, оно должно предшествовать разграничению. Без предварительных переговоров, без достижения согласия не может быть разграничения.

Раскрытие содержания очень важной ст. 22 (Аренда земельных участков) ЗК РФ начинает с прав иностранных граждан и лиц без российского гражданства. «Иностранные граждане, лица без гражданства могут иметь расположенные в пределах территории Российской Федерации земельные участки на праве аренды, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом». В связи с этим возникают вопросы: Почему граждане России законом отодвигаются с первого места на второе; Почему на первом месте оказываются иностранные граждане и лица без российского гражданства. Законодатель уже откровенно дискриминирует граждан России и Россию в целом.

«Нормы предоставления земельных участков» - логически противоречивое, неясное понятие, введенное в обращение самим названием ст. 33 нового ЗК РФ. П. 1 этой статьи определяет данные нормы следующим образом: «Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства - нормативными правовыми актами органов местного самоуправления». Это определение Закона было бы правоверным, если бы статья называлась «Нормы размеров предоставляемых земельных участков», а не «Нормы предоставления земельных участков». В последнем случае логически

Закон следует понимать так: количество земельных участков предоставляемых по нормам. Закон перепутал нормы количества участков с нормами размеров участков.

П. 2 этой же статьи гласит: «Максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно для целей, предусмотренных правилами п. 1 настоящей статьи, устанавливаются: федеральными законами - из земель, находящихся в федеральной собственности; законами субъектов Российской Федерации - из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации; нормативными правовыми актами органов местного самоуправления - из земель, находящихся в собственности муниципальных образований». Это определение Закона было бы правоверным, если бы пункт статьи говорил о «максимальных размерах общей площади земельных участков», а не об их размерах.

В этих двух пунктах ст. 33 понятие «предельные (максимальные и минимальные) размеры общих площадей земли» неправомерно отождествляется с иным понятием - «предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков». Получается, что земельные участки, которые по своей площади не вписываются в предъявленные требования, должны либо навсегда остаться в государственной или муниципальной собственности, либо должны быть изменены по площади: крупные уменьшены, а мелкие как-то увеличены. Это - нонсенс. Нормы площади предоставляемой земли сведены к нормам размеров земельных участков. В таком случае «нормой» будет любой раздел земельных участков в указанных размерных пределах.

Такое требование к размерам земельных участков вытекает из смешения совершенно различных понятий: «размер объектов земельных отношений (земельного поля, земельного участка, части земельного участка)» и «размер общей площади земельных участков».

Данная статья ЗК РФ говорит о предельных размерах земли применительно только к крестьянским (фермерским) хозяйствам, дачникам, огородникам, но исключает их применение к ООО, ЗАО, ОАО, крупным сельскохозяйственным корпорациям, агрохолдингам. Видимо, необходимо расширить круг применения этой нормы.

Согласно статье Кодекса, предельные размеры площади земли устанавливаются только по сделкам продажи земель в частную собственность и не устанавливаются по сделкам аренды, продажи прав аренды и другим. Однако сегодня в стране существуют крестьянские (фермерские) хозяйства и индивидуальные предприниматели, которые на правах аренды используют площади земли в десятки тысяч га.

Очевидно, что действующий сегодня в нашей стране Земельный Кодекс еще не вполне совершенен. Он нуждается в серьезной доработке.