Прокурорский надзор и ведомственный процессуальный контроль на предварительном следствии

6.4. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР И

ВЕДОМСТВЕННЫЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ НА ПРЕДВАРИТЕЛЬНОМ СЛЕДСТВИИ

Абдул-Кадыров Шарпудди Муайдович, Прокурор Чеченской Республики. E-mail : abdul-kadyrov@yandex.ru

Аннотация: Статья посвящена соотношению прокурорского надзора и ведомственного контроля при расследовании преступлений органами предварительного следствия. Автором рассматривается существо полномочий прокурора и руководителя следственного органа в досудебном производстве по уголовным делам. Формулируются предложения по совершенствованию действующего уголовно-процессуального законодательства.

Ключевые слова: прокурорский надзор, ведомственный контроль, предварительное следствие, досудебное производство по уголовным делам, прокурор, руководитель следственного органа.

PROSECUTOR'S OVERSIGHT AND OFFICIAL CONTROL PROCEDURE FOR THE PRELIMINARY INVESTIGATION

Abdul-Kadyrov Sharpuddy Muaydovich, Prosecutor of the Chechen Republic. E-mail : abdul-kadyrov@yandex.ru

Annotation: The article is devoted to the correlation of the Prosecutor's supervision and departmental control in the investigation of crimes by the bodies of preliminary investigation. The author examines the creature powers of the Prosecutor and head of the investigative body in pre-trial criminal proceedings. Formulating proposals for improving the existing criminal procedural law. Keywords: public Prosecutor's supervision, departmental control, preliminary investigation, pre-trial proceedings in criminal cases, the Prosecutor, the head of the investigative body.

Вопрос о соотношении прокурорского надзора и ведомственного процессуального контроля на предварительном следствии обсуждался в уголовно-процессуальной науке очень длительное время. Этот вопрос был поставлен сразу после того, как в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР появилась статья 127-1 «Начальник следственного отдела», когда органы предварительного следствия были созданы в 1963 году в системе МООП (МВД) СССР. На протяжении 50 лет было защищено, как минимум, более 50 диссертаций, в которых ставился вопрос о том, что начальник следственного отдела должен иметь более широкие полномочия. В частности, должен иметь право отменять любые постановления следователя. Мотивировались подобные предложения тем, что «любой руководитель должен иметь право отменить любое решение своего подчиненного» [1]. Однако при этом, как правило, предложения о сокращении перечня полномочий прокурора не вносились.

Возражения против этого сводились к тому, что нельзя смешивать административные правоотношения, основанные на власти и подчинении, и уголовно-процессуальные правоотношения, имеющие совершенно иную специфику [2].

В 2007 году этот вопрос был перенесен из сферы теоретических споров в сферу законотворчества, а затем и в сферу практической деятельности с момента

введения в действие Федерального закона от 5 июня 2007 года № 87-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Как известно, появилась новая процессуальная фигура - руководитель следственного органа, получивший значительно более широкие полномочия, чем ранее существовавший в УПК начальник следственного отдела.

Одновременно произошло существенное сокращение полномочий прокурора по надзору за исполнением законов органами предварительного следствия, что явно ослабило правозащитный механизм в этой сфере. Прокурор был лишен ряда сугубо надзорных полномочий, которые хорошо апробированы многолетним опытом и были ему присущи еще в соответствии с Уставом уголовного судопроизводства 1864 года, а также согласно УПК РСФСР и УПК РФ. Так, в соответствии со ст. 21 и 37 УПК РФ прокурор обязан от имени государства осуществлять уголовное преследование, но лишен права принимать такие важнейшие, связанные с уголовным преследованием, решения, как возбуждение и прекращение уголовного дела. Не имеет властных полномочий для того, чтобы направлять деятельность следственных органов по осуществлению уголовного преследования до того момента, когда уголовное дело поступило прокурору с обвинительным заключением. Только Федеральным законом от 2 декабря 2008 г. № 226-ФЗ было восстановлено право прокурора знакомиться с материалами уголовных дел, находящихся в производстве следователя, да и то в извинительно-снисходительной форме, никоим образом не свойственной для надзорных полномочий: «По мотивированному письменному запросу прокурора ему предоставляется возможность ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела» (ч.2-1ст. 37 УПК РФ). На практике названная редакция из-за своей неопределенности порождает целый ряд проблем, негативно сказывающихся на осуществлении как прокурорского надзора, так и уголовного преследования. Прежде всего, заложена возможность для оспаривания мотивированности запроса надзирающего прокурора. Не ясно, что законодатель имеет в виду под предоставлением возможности для ознакомления с делом: оно незамедлительно представляется прокурору или же последний выжидает удобный для следователя случай, чтобы реализовать свое право. Нетрудно догадаться, что следствие отдает предпочтение второму варианту. Кроме того, указание в законе на то, что прокурору предоставляется возможность ознакомиться не с уголовным делом, а лишь с материалами находящегося в производстве уголовного дела, позволяют следователю и руководителю следственного органа самим определять, какие именно материалы предоставлять прокурору. Как правило, возникшая конфликтная ситуация находит свое логическое разрешение после поступления прокурору уже оконченного дела, когда он может использовать конкретные полномочия для того, чтобы выразить свое мнение по поводу качества и объективности предварительного расследования. Между тем такой подход только усугубляет ситуацию и, в конечном счете, ставит под сомнение безусловность судебной перспективы уголовного дела, что не соответствует целям и задачам стороны обвинения.

Для того, чтобы выяснить, насколько оправдано такое изменившееся соотношение полномочий, обратимся, прежде всего, к Рекомендации R (2000) 19 Ко-

КОНТРОЛЬ НА ПРЕДВАРИТЕЛЬНОМ СЛЕДСТВИИ

Абдул-Кадыров Ш.М.

митета министров Совета Европы «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия», где в п. 2 совершенно определенно говорится: «Во всех системах уголовного правосудия прокуроры: решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования; поддерживают обвинение в суде; могут обжаловать или давать заключения по жалобам на все или некоторые решения суда». Полномочия прокурора, как видно из содержания этой рекомендации, вытекают из того, что он является должностным лицом, осуществляющим уголовное преследование, как в досудебном, так и в судебном производстве.

Осуществляя в ходе уголовного судопроизводства от имени государства надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и уголовное преследование, прокурор не связан ведомственной заинтересованностью в исходе дела. В отличие от руководителя следственного органа, у него не существует иного процессуального интереса, помимо обеспечения законности и обоснованности процессуальной деятельности органов предварительного следствия.

Прокурор осуществляет надзор за законностью предварительного следствия в целом (за законностью процессуальных действий и решений следователя, руководителя следственного органа, органов дознания и органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность по поручению следователя по конкретному уголовному делу).

Руководитель же следственного органа осуществляет только ведомственный процессуальный контроль за работой подчиненных ему следователей по конкретным уголовным делам.

Ведомственный процессуальный контроль характеризуют, в первую очередь, властно-распорядительные полномочия по организации предварительного следствия (поручать производство предварительного следствия следователю, нескольким следователем, принимать решение о создании следственной группы, разрешать отводы, заявленные следователю и его самоотводы, передавать уголовное дело от одного следователя другому, принимать решение об отстранении следователя от дальнейшего производства расследования, принимать решение о месте производства предварительного следствия).

Процессуальные полномочия руководителя следственного органа направлены на обеспечение полного, всестороннего и объективного предварительного следствия, обеспечение выполнения предписаний уголовно-процессуального закона, руководство деятельностью следователя, в том числе по вопросам тактики и методики производства расследования (проверять материалы уголовного дела, давать письменные указания о производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого, о квалификации преступления и объеме обвинения, т.е. направлять ход расследования, принимать решения о соединении уголовных дел, возвращении уголовного дела для производства дополнительного расследования, контролировать соблюдение процессуальных сроков и т.д.).

В настоящее время ведомственный процессуальный контроль, осуществляемый руководителем следственного органа, выполняет, на наш взгляд, не свойственные ему надзорные функции, которые должны возлагаться на прокурора для проверки законности и обоснованности процессуальной деятельности следователя при расследовании конкретных уголов-

ных дел. Например, право отменять любые незаконные и необоснованные постановления следователя, рассматривать жалобы на действия (бездействие) и решения следователя, давать согласие на прекращение уголовного дела (уголовного преследования). В следственной практике, как правило, основные следственные действия и процессуальные решения по делу следователь согласовывает с руководителем следственного органа, которые впоследствии он сам (руководитель) и отменяет, в том числе и по жалобам. Руководитель осуществляет процессуальный контроль за процессуальной деятельностью, фактически оставаясь при этом бесконтрольным, так как прокурор не вправе отменять процессуальные решения следователя и руководителя следственного органа, за исключением постановлений о возбуждении, об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела и уголовного преследования и о приостановлении предварительного следствия. Иные решения вправе отменять только вышестоящий руководитель следственного органа. Следует отметить, что при применении названных процессуальных рычагов на практике прокурор дополнительно сталкивается с законодательными барьерами, которые значительно ослабляют его позиции. Так, если постановление о возбуждении уголовного дела направляется прокурору незамедлительно, то материалы дела могут быть представлены по усмотрению следователя. Не определен уголовно-процессуальным законом срок представления прокурору также материалов проверки сообщения о преступлении, которые явились основанием для отказа в возбуждении уголовного дела; копий постановлений о привлечении в качестве обвиняемого и прекращении уголовного преследования в соответствующей части; материалов приостановленного и прекращенного уголовного дела с копиями процессуальных решений об этом. Кроме того, в п.12 ст.37 УПК РФ закреплено полномочие прокурора по передаче материалов проверки сообщения о преступлении от одного органа предварительного расследования другому в соответствии с правилами, установленными ст.151 УПК РФ (за исключением органов одной системы). Казалось бы, законодатель дает прокурору возможность реально оценить ситуацию и обеспечить оптимальные условия для оперативного раскрытия преступления. Однако, достижение этой цели затруднено тем, что требуемый материал зачастую не представляется для ознакомления, поскольку законом не установлен для этого срок. Как правило, такое изъятие производится по состоявшейся договоренности для улучшения статистики и других целей, не связанных с раскрытием преступления и осуществлением качественного расследования. Таким образом, правовая неопределенность надзорных полномочий прокурора снижает эффективность их реализации.

По нашему мнению, в сферу деятельности руководителя следственного органа должны входить, прежде всего, вопросы организации предварительного следствия и процессуальное руководство расследованием, вопросы тактики и методики предварительного следствия по конкретным уголовным делам. Как представляется, термин «ведомственный процессуальный контроль» не является точным, как и названия соответствующих структурных подразделений следственных органов - управления (отделы) процессуального контроля. Контроль является всего лишь одной из функций управления, а не самоцелью.[3] Поэтому, на наш взгляд, следует вести речь не только о процессуаль-

ном контроле, а о процессуальном руководстве расследованием со стороны руководителя следственного органа. Ведомственный контроль носит преимущественно предварительный характер, направлен на пресечение нарушений закона, а также на повышение эффективности организации расследования.

Вместе с тем руководитель следственного органа обязан осуществлять процессуальный контроль за соблюдением требований уголовно-процессуального закона при расследовании преступлений, прав и свобод участников уголовного судопроизводства как должностное лицо, несущее ответственность за результаты расследования по уголовным делам, находящимся в производстве подчиненных следователей.

Прокурор же является гарантом обеспечения законности на всех этапах досудебного производства. При этом, он не просто осуществляет надзор за исполнением законов при производстве следственных и иных процессуальных действий, а также при принятии процессуальных решений органами предварительного следствия, но и обеспечивает единообразное понимание и неукоснительное соблюдение основополагающих принципов уголовного судопроизводства (законность, презумпция невиновности, состязательность сторон, обеспечение подозреваемому и обвиняемому права на защиту, объективность оценки доказательств и др.). В связи с этим прокурор должен обладать реальными полномочиями, позволяющими выявлять, пресекать и устранять допущенные нарушения закона при расследовании преступлений.

Прежде всего, требования прокурора о представлении материалов проверки сообщения о преступлении, расследуемых, прекращенных и приостановленных уголовных дел, а также об устранении нарушений закона, допущенных в ходе предварительного следствия, и постановления прокурора должны носить обязательный для следователя характер в определенный срок [4]. Следователь должен иметь право обжаловать требования и постановления прокурора вышестоящему прокурору в установленном порядке, но обжалование не должно приостанавливать их исполнение.

Учитывая, что меры процессуального принуждения, как правило, ограничивают конституционные права и свободы участников уголовного судопроизводства, именно прокурор должен обладать полномочиями, в том числе и предупредительного характера, обеспечивающими законность и обоснованность этих мер. Это должно быть обеспечено возвращением прокурору полномочия давать согласие следователю на обращение в суд с ходатайством об избрании меры пресечения либо производстве процессуальных действий, ограничивающих конституционные права граждан.

В связи с этим представляется целесообразным наделить прокурора также следующими полномочиями:

- требовать от органа дознания, следователя, дознавателя, руководителя следственного органа представления в установленный прокурором срок материалов проверок сообщений о преступлениях и уголовных дел; при этом необходимо законодательно предусмотреть обязанности руководителя следственного органа представлять в установленный срок прокурору материалы проверок сообщений о преступлениях и уголовные дела;

- рассматривать жалобы на действия и решения органов предварительного расследования и при выявлении нарушений закона своим мотивированным постановлением прекращать осуществляемые органами

предварительного расследования действия либо отменять принятые ими решения;

- давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайств об избрании, отмене или изменении меры пресечения в виде заключения под стражу, залога и домашнего ареста и продлении срока содержания обвиняемого под стражей и домашнего ареста;

- своим постановлением прекращать уголовное дело (уголовное преследование).

Кроме того, считаем целесообразным предоставить прокурору право возбуждать уголовное дело в случае отмены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, а также в случае, если признаки преступления были выявлены прокурором при осуществлении надзорной деятельности.

Заслуживает внимания и предложение предоставить прокурору право возбуждать уголовное дело в отношении следователя, руководителя следственного органа, судьи, прокурора, адвоката, принимать его к своему производству и проводить предварительное расследование в полном объеме либо поручать его расследование нижестоящему прокурору.

Разумное, вытекающее из положений Конституции Российской Федерации и международно-правовых актов, соотношение полномочий прокурора и руководителя следственного органа должно способствовать достижению главной цели - законности предварительного расследования, соблюдению прав и свобод человека и гражданина.

Список литературы:

1. Кальницкий В.В. Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей органов внутренних дел. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М.,1982 (д.с.п.).

2. Халиулин А.Г. Прокурорский надзор за обеспечением конституционных прав подозреваемого и обвиняемого. Автореф. дисс. канд. юрид. наук.М.,1988 (д.с.п.).

3. См. Смирнов А.Ф. Прокуратура и проблемы управления. М., 1998.

4. В отличие от действующего порядка, когда при отказе руководителя следственного органа удовлетворить требование к вышестоящему руководителю обращается прокурор (см. ч.6ст.37 УПК РФ в ред. Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ.

Literature list:

1 Kalnitskiy, V.V. Departmental procedure of control over the activities of the investigators of the bodies of internal Affairs. Avtoref. Diss... Cand. a throne. Sciences. M.,1982.

2 Халиулин A.G. public Prosecutor's supervision over the provision of constitutional rights of the suspect and the accused. Avtoref. Diss... Cand. a throne. наук.М.,1988.

3 Cm. Smirnov A.F. Prosecutor's office and management problems. M., 1998.

4 In contrast to the existing order, when at refusal of the head of the investigative body to meet the requirement to the supervisor of the appeals Prosecutor (see p.6 t..37 of the CCP, as amended by Federal law of 28 December 2010 № 404-FZ.