О проблеме совершенствования информационного законодательства

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИНФОРМАТИКИ

Коврижных Л. А.*

О ПРОБЛЕМЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ИНФОРМАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Ключевые слова: информация, информационное законодательство, информационные процессы, информационная система, база данных.

The article dwells on the problems of legal noms unconfomity which arose after the passing of Federal Law № 149-ФЗ «On Infomation, Information Technologies and Infomation Protection» in July 27, 2006. When the new basic law on Infomation Legislation was passed not all contiguous legal Acts were amended, and some legal noms of infomational legislation continue to cite the old Law № 24-ФЗ «On Infomation, Infomatization and Infomation Protection» passed in Febmaiy 20, 1995.

The article gives a detailed analysis of the concept apparatus of Infomational Legislation: definition of infomation processes, definitions of 'infomational system' and 'data base'.

In conclusion we state that the adoption of new legal Acts and the amendments of certain legal noms must be coordinated with all legal mles in force to avoid new legal collisions. In our opinion the problem of Infomational Law development is an urgent and actual one as unconfomity and conflicts of legal noms make the legislation less effective.

Информация, информационные технологии и информационные системы сегодня являются объектами большого спектра правоотношений. И в настоящее время в нашей стране и за рубежом идет активный процесс формирования и совершенствования информационного законодательства.

Первые базовые законы российского информационного законодательства были приняты в середине 90-х годов — это Федеральный закон от 20 февраля 1995 года № 24-ФЗ (ред. от 10 января 2003г.) «Об информации, информатизации и защите информации»1 и Федеральный закон от 4 июля 1996 года № 85-ФЗ (ред. от 29 июня 2006 г.) «Об участии в международном информационном обмене»2.

* Канд. юрид. наук, доцент кафедры правовой информатики Института (филиала) МГЮАвг. Кирове, [kla_62@mail.ra]

1 Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ (ред. от 10 января 2003 г.) «Об информации, информатизации и защите информации» // РГ. 1995. 22 февр. № 39.

2 Федеральный закон от 4 июля 1996 г. № 85-ФЗ (ред. от 29 июня 2006 г.) «Об участии в международном информационном обмене» // РГ. 1996. 11 июля. № 129.

27 июля 2006 года принят новый базовый закон информационного законодательства — Федеральный закон № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее — Закон об информации), в соответствии с нормами ст. 18 которого были признаны утратившими силу Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» и Федеральный закон «Об участии в международном информационном обмене»1. Сферой действия Закона об информации являются отношения, возникающие при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации при применении информационных технологий, а также при обеспечении защиты информации, за исключением отношений в области охраны результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации.

Оценивая качество Закона об информации, несомненно, следует положительно отметить предписания ст. 3, закрепляющие принципы правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации. Одним из таких принципов является принцип свободы поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом, который соответствует закрепленному нормами ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации праву каждого свободно искать, получать, передавать, производить, распространять информацию любым законным способом. Несомненно, большую значимость для правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий имеет и принцип возможности установления ограничений доступа к информации только федеральными законами, т.е. конституционное право на информацию может быть ограничено не произвольным образом, а только по основаниям, прямо указанным на законодательном уровне.

На наш взгляд, позитивной оценки заслуживают также положения ст. 5 Закона об Информации, определяющие основы правового режима информации в зависимости от категории доступа, а также в зависимости от порядка предоставления или распространения информации. Принципиальное значение для правового регулирования в сфере информации, информационных технологий и защиты информации имеет закрепление нормами п. 4 ст. 8 Закона об информации перечня сведений, доступ к которым не может быть ограничен. В отличие от перечня общедоступных сведений, который был определен в ранее действовавшем Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации», данный перечень

1 Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // РГ. 2006. 29 июля. № 165.

является открытым. Тем самым законодатель оставляет за собой право определять общедоступные сведения положениями других федеральных законов, например, нормами ст. 7 «Сведения, не подлежащие отнесению к государственной тайне и засекречиванию» Закона РФ от 21 июля 1993 года, Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // РГ. 2006. 29 июля. № 165. № 545-1 (ред. от 1 декабря 2007 года) «О государственной тайне»1.

Предписаниями п. 5 ст. 8 Закона об информации устанавливаются обязанность государственных органов, органов местного самоуправления обеспечить доступ к информации о своей деятельности и право для лиц, желающих получить доступ к данной информации, не обосновывать необходимость ее получения. Законодательное закрепление данного права, безусловно, способствует обеспечению информационной прозрачности и открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, построению правового государства.

Однако следует обратить внимание, что с принятием нового базового закона были внесены поправки не во все нормативные правовые акты, связанные с утратившим силу Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации». Так, например, в соответствии с нормами Федерального закона от 10 января 2003 года № 20-ФЗ (ред. от 25 декабря 2008 года) «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации “Выборы”» (далее — Закон о ГАС «Выборы») до сих пор «правовой основой использования, эксплуатации и развития ГАС «Выборы» является Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации», отмененный положениями ст. 18 Закона об информации 2. Предписания ст. 2 Федерального закона от 10 января 2002 года № 1-ФЗ (ред. от 18 ноября 2007 года) «Об электронной цифровой подписи» определяют, что правовое регулирование в области электронной цифровой подписи осуществляется в соответствии с утратившим силу Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации»3. Наконец, нормы ст. 12 Федерального закона от 19 июля 1998 года (ред. от 23 июля 2008 года) № 113-Ф3 «О гидрометеорологической службе» закрепляют, что «деятельность гидрометеорологической службы по обеспечению Вооруженных Сил Российской Федерации информаци-

1 Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 545-1 (ред. от 1 декабря 2007 г.) «О государственной тайне» // РГ. 1993. 21 сент. № 182.

2 Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ (ред. от 25 декабря 2008 г.) «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации “Выборы”» // РГ. 2002. 15 янв. № 5.

3 Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ (ред. 8 ноября 2007 г.) «Об электронной цифровой подписи» // РГ. 2002. 12 янв. № 6.

онной продукцией» осуществляется в соответствии с утратившим силу Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации»1. Подобная ситуация сохраняется и с подзаконными нормативными правовыми актами, например, обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации информационной продукцией осуществляется в соответствии с утратившим силу Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации».

Безусловно, эту ошибку необходимо устранить, и при принятии нового закона следует своевременно вносить соответствующие поправки во все нормативные правовые акты, связанные с вновь принимаемым законом.

Одной из целей принятия нового Закона об информации является приведение понятийного аппарата в соответствие с практикой применения информационных технологий. Действительно, терминологический аппарат, определяемый положениями Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации», претерпел существенные изменения. Так, нормами ст. 2 данного Закона расширено содержание ключевого понятия «информация», к которой относятся «сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления», т.е. сведения любого содержания. Свое легальное закрепление, наконец, получило понятие «информационные технологии», под которыми понимаются «процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов». Также впервые определено понятие «электронное сообщение» как «информация, переданная или полученная пользователем информационно-телекоммуникационной сети». Изменена дефиниция «информационная система». А в качестве субъектов правоотношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации законодатель определяет обладателя информации и оператора информационной системы.

Однако, к сожалению, понятийный аппарат в Законе об информации не является безукоризненным. Например, на наш взгляд, представляется спорным понятие информационных процессов. Положения ст. 2 Закона об информации определяют содержание таких информационных процессов, как предоставление и распространение информации. Рассмотрим детально данные дефиниции. Под предоставлением информации понимают «действия, направленные на получение информации определенным кругом лиц или передачу информации определенному кругу лиц». А распространение информации подразумевает «действия, направленные на получение инфор-

1 Федеральный закон от 23 июля 1998 г. № ПЗ-ФЗ (ред. от 23 июля 2008 г.) «О гидрометеорологической службе» // РГ. 1998. 30 июля. № 143.

мации неопределенным кругом лиц или передачу информации неопределенному кругу лиц».

Согласно данным определениям, информационные процессы как предоставления, так и распространения информации включают в себя процессы получения или передачи информации. Хотя нормами ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации закрепляется право каждого «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом»1. Процессы получения и передачи информации в Конституции Российской Федерации определяются как самостоятельные, наравне с процессом распространения информации. Налицо несоответствие предписаний ст. 2 Закона об информации, определяющих содержание понятия «распространение информации», положениям ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации.

За время действия Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» принимаемые нормативные правовые акты были ориентированы на терминологический аппарат данного закона. Поэтому внесение изменений в понятийный аппарат информационного законодательства предписаниями нового базового закона не могло не повлечь за собой несогласованности действующих правовых норм.

Так, например, положения п. 3 ст. 4 и ст. 10 Закона РФ «О государственной тайне» определяют правовой статус «собственника информации». А предписаниями ст. 15 Федерального закона от 26 декабря 1995 года № 209-ФЗ (ред. от 30 декабря 2008 года) «О геодезии и картографии» устанавливается обязанность «владельцев информации об объектах местности на территории Российской Федерации» передать копии документов, содержащих эту информацию, по запросам определенных субъектов 2. Как мы видим, все приведенные правовые нормы определяют информацию как объект права собственности. Действительно, до 1 января 2008 года положения ст. 128 Гражданского кодекса Российской Федерации включали информацию как самостоятельный объект в перечень объектов гражданских прав

Информация как объект права собственности была определена и нормами ст. 6 «Информационные ресурсы как элемент состава имущества и

1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ) // РГ. 1993. 21 дек. № 237; РГ. 2009. 21 янв. № 7.

2 Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 209-ФЗ (ред. от 30 декабря 2008 г.) «О геодезии и картографии» // РГ. 1996. 13 янв. № 7.

3 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 9 февраля 2009 г.) // РГ. 1994. 22 дек. № 238—239.

объект права собственности» Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации». К субъектам правоотношений данный закон относил, соответственно, собственников информационных ресурсов, информационных систем, технологий и средств их обеспечения, владельцев информационных ресурсов, информационных систем, технологий и средств их обеспечения и пользователей (потребителей) информации.

В настоящее время законодатель исключил информацию из перечня объектов гражданских прав в ст. 128 Гражданского кодекса Российской Федерации. Предписаниями же ст. 2 Закона об информации субъектом правоотношений определяется не собственник информации, а обладатель информации, как «лицо, самостоятельно создавшее информацию либо получившее на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к информации, определяемой по каким-либо признакам», сама информация действующим законодательством не рассматривается как объект права собственности. По нашему мнению, в данном случае необходимо ориентироваться на нормы Закона об информации как системообразующего акта информационного законодательства и внести соответствующие поправки в вышеуказанные законы.

Нормы ст. 2 Закона об информации определяют понятие информационной системы как совокупности, «содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих обработку ее информационных технологий и технических средств». На основании данного определения информационная система в свой состав включает следующие составляющие: базы данных, информационные технологии, к которым относится программное обеспечение, и технические средства.

Понятия «информационная система» и «база данных» в данном случае законодатель соотносит как общее и частное. В связи с этим представляется дискуссионным определение федеральной базы данных геномной информации, закрепленное в Федеральном законе от 9 декабря 2008 года № 242 «О государственной регистрации геномной информации в Российской Федерации»1.

На основании положений ст. 1 данного закона под федеральной базой данных геномной информации понимается «федеральная автоматизированная информационная система по обработке геномной информации, оператором которой является федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный настоящим Федеральным законом». Здесь понятия

1 Федеральный закон от 3 декабря 2008 г. № 242 «О государственной геномной регистрации в Российской Федерации» // РГ. 2008. 9 дек. № 251.

«база данных» и «автоматизированная информационная система»1 определены как тождественные. Из понятия информационной систе-мы по обработке геномной информации исключены две обязательные составляющие информационной системы: информационные технологии и технические средства. Отсюда вытекает правомерный вопрос: «Каким же образом будет обрабатываться информация в базах данных без использования информационных технологий и технических средств в данной информационной системе»? По нашему мнению, закрепленное в данном законе определение базы данных геномной информации не соответствует логике Закона об информации и требует соответствующей доработки.

На наш взгляд, представляется дискуссионным и определение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности как организованного в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации систематизированного свода «документированных сведений о развитии территорий, об их застройке, о земельных участках, об объектах капитального строительства и иных необходимых для осуществления градостроительной деятельности сведений», закрепленное положениями п. 1 ст. 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ (ред. от 30 декабря 2008 года)2. В данном случае информационные системы обеспечения градостроительной деятельности включают в свой состав только свод определенных документированных сведений, а информационные технологии и технические средства опять остались без внимания законодателя и не вошли в состав данных информационных систем.

С 1 января 2008 года действуют нормы IV части Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающие права на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации Информация, например, литературные, драматические и другие произведения, а также информационные технологии, в частности, программы для электронных вычислительных машин, являются объектами авторских прав. Базы данных рассматриваются как составное произведение. Подбор или расположение материалов в базах данных (составительство) относится к объектам авторских прав. Таким образом, положения законодательства о результатах интеллектуальной деятельности тесно взаимосвязаны с нормами информационного законодательства.

1 Автоматизированная информационная система — это вид информационной системы. См. об этом подроб.: Чубукова С.Г., Элъкин В.Д. Основы правовой информатики. М.: Юрид. фирма «Контракт». 2009. С. 76.

2 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (ред. от 30 декабря 2008 г.) // РГ. 2004. 30 дек. № 294.

3 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть четвертая) от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЭ (ред. от 8 ноября 2008 г.) // РГ. 2008. 22 дек. № 289.

По нашему мнению, следует положительно оценить подход законодателя к внесению изменений в дефиницию «база данных». Предписаниями ст. 1260IV части Гражданского кодекса Российской Федерации база данных определяется как «представленная в объективной форме совокупность самостоятельных материалов (статей, расчетов, нормативных актов, судебных решений и иных подобных материалов), систематизированных таким образом, чтобы эти материалы могли быть найдены и обработаны с помощью электронной вычислительной машины (ЭВМ)». Согласно данному определению, база данных — это совокупность самостоятельных материалов, систематизированных, структурированных определенным образом. Ранее действовавшее законодательство нормами п. 1 ст. 1 Закона РФ от 23 сентября 1992 года № 3523-1 «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных» определяло базу данных как объективную форму представления и организации совокупности данных, «систематизированных таким образом, чтобы эти данные могли быть найдены и обработаны с помощью ЭВМ»1. В этом случае под базой данных понималась объективная форма представления определенных данных. Безусловно, формулировка действующего законодательства является более корректной и точной.

Однако необходимо отметить, что опять же не были внесены соответствующие изменения в действующее законодательство. Так, нормы пп. 1 п. 1 ст. 2 Закона о ГАС «Выборы» по-прежнему определяют базу данных ГАС «Выборы» как объективную форму «представления и организации совокупности данных, систематизированных таким образом, чтобы эти данные могли быть найдены и обработаны с использованием комплексов средств автоматизации ГАС «Выборы». На наш взгляд, представляется целесообразным данную дефиницию согласовать с предписаниями IV части Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющими содержание понятия «база данных».

Проблема совершенствования информационного законодательства сегодня является актуальной, так как несогласованность и противоречивость отдельных правовых норм между собой значительно снижает эффективность действующего законодательства. Поэтому при принятии новых нормативных правовых актов, а также при внесении поправок в отдельные правовые нормы необходимо детально согласовывать все вносимые изменения с действующими нормами права, чтобы не возникало новых коллизий правовых норм.

1 Закон РФ от 23 сентября 1992 г. № 3523-11 (ред. от 2 февраля 2006 г.) «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных» // РГ. 1992. 20 окт. № 229.