Совершенствование организации прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-разыскной деятельности

СУДЕБНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ; ПРОКУРОРСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ; ПРАВОЗАЩИТНАЯ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

***

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В ОПЕРАТИВНО-РАЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ДЫТЧЕНКО Геннадий Владимирович

Аннотация. В статье исследуются перспективы совершенствования организации прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-разыскной деятельности. Дается сравнительный анализ определений понятия организации работы, существующих в теории организации и в теории прокурорского надзора. В целях совершенствования прокурорской деятельности предлагается использовать знание закономерностей организационной работы и, в частности, закон синергии.

Annotation. In the article are examined the prospects of improving the organization of Prosecutor's supervision over execution of laws in the operational-search activity. There is a comparative analysis of definitions of the concept of work organisation that exist in organizational theory and in the theory of the Prosecutor's supervision. In order to improve the activities of public prosecutors are encouraged to use the knowledge of the regularities of the organizational work, and, in particular, the law of synergy.

Ключевые слова: прокурорский надзор, оперативно-разыскная деятельность, совершенствование организации, взаимодействие, закон синергии.

Keywords: public Prosecutor's supervision, operational-investigative activity, improvement of organization, interaction, law of synergy.

Введение

Большинство определений понятия «прокурорский надзор» в качестве ключевого и определяющего используют термин «деятельность»1, под которым понимается в первую очередь практическая деятельность, заключающаяся в преобразовании мира в соответствии с поставленными человеком целями2. Например, допустимо сказать, что практическая деятельность по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов органами,

1 Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус ; науч. ред. А.Ю. Винокуров. М., 2012. С. 175 ; Прокурорский надзор / под ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2006. С. 26 ; и др.

2 Новиков А.М., Новиков Д.А. Методология. М., 2007.

С. 246-247.

уполномоченными на осуществление оперативно-разыскной деятельности (далее - ОРД), направлена на преобразование последней с целью обеспечения ее законности.

Как известно, практическая деятельность вне зависимости от той или иной профессиональной области основывается на общих принципах, средствах и методах, совокупность которых в современной науке принято называть методологией практической деятельности2 . Наличие ряда существенных закономерностей, характеризующих практическую деятельность, уже установлено в теории организации, что позволяет нам использовать их при исследовании организации, средств и методов прокурорского надзора за исполнением зако-

3 Новиков А.М., Новиков Д.А. Методология. С. 240-373.

нов в ОРД и совершенствовании прокурорской деятельности в целом. Возможность такого использования подтверждается и позицией члена-корреспондента Российской академии наук Б.З. Мильнера о том, что организации не могут быть предметом изучения только одной науки - теории организации - и должны рассматриваться как предмет междисциплинарно-

4

го изучения .

Сущность организации прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД

Определенный интерес представляет понятие организации, которое имеет множество различных по форме, но сходных по смыслу определений. Обобщенно организацию определяют как сознательно координируемое социальное образование с определенными границами, которое функционирует на относительно постоянной основе для достижения общей цели или целей5.

Организация понимается не только как деятельность по координации людей, объединенных для достижения определенной цели, но и как форма такого объединения, т. е. структура, поэтому организаторское явление включает одновременно взаимозависимые и взаимодействующие функциональную и структурную составляющие. В связи с этим явление организации удобно представлять в виде структурно-функциональной схемы6.

Приведенным определениям понятия организации соответствует мнение профессора А.Ф. Смирнова о том, что упорядоченность и объединение органов и подразделений прокуратуры в организационное единство происходит посредством распределения функций, полномочий, установления взаимоотношений между элементами структуры. Поэтому функции, полномочия, взаимоотношения представляют собой взаимосвязи элементов структуры, основным содержанием которых является их взаимодействие .

Понятие организации как двух взаимосвязанных элементов правильной расстановки кад-

4 Мильнер Б.З. Теория организации. М., 2000. С. 8.

5 Там же. С. 28.

6 Теория организации / Д.В. Олянич [и др.]. Ростов н/Д., 2008. С. 9-11.

7 Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации / под ред. А.Ф. Смирнова. М., 2004. С. 18.

ров и обеспечения слаженности их деятельности также определяют А.Я. Мыцыков и А.И. Рыб-чинский, указывая на необходимость существования в прокуратуре оптимальной схемы разграничения должностных обязанностей с налаженным взаимодействием между работ-никами8.

Развивая эту мысль, Ф.М. Кобзарев пишет, что при взаимодействии складываются не отдельные результаты деятельности субъектов взаимодействия, а применяемые ими формы и методы работы, которые в своей совокупности дают некий общий результат. Именно в объединении форм и методов профессиональной деятельности субъектов проявляется сила их взаимодействия9. При этом организацию работы в органах прокуратуры Ф.М. Кобзарев и А.Д. Воронов понимают в сочетании ряда существенных положений. Во-первых, как комплекс взаимосвязанных между собой действий, направленных на оптимизацию функционирования системы прокуратуры по реализации целей и задач, стоящих перед прокуратурой. Во-вторых, как создание необходимых условий взаимодействия органов, подразделений и должностных лиц для достижения задач функциональной деятельности органов прокуратуры. В-третьих, ученые указывают, что сущность организации работы состоит в упорядочении, обеспечении такого состояния системы, когда каждый субъект совместной деятельности находится на своем месте и наиболее эффективно выполняет свои обязанности10.

Профессор Ю.Е. Винокуров и иные авторы дают системное понимание организации как устойчивой системы совместно работающих индивидов на основе иерархии рангов и разделения труда для достижения общих целей11.

Таким образом, общее понимание организации прокурорской деятельности в теории прокурорского надзора тождественно определению организации работы в теории организации. Последняя представляется как совокупность различных дефиниций, взаимно дополняющих друг друга. Вместе с тем следует признать, что в органах прокуратуры значительное

8 Настольная книга прокурора / под ред. С.И. Герасимова. М., 2002. С. 58.

9 Там же. С. 29.

10 Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехле-рова, О.С. Капинус. С. 44-45.

11 Прокурорский надзор. С. 97.

число проблем в практической прокурорско-надзорной деятельности связано именно с недостаточной изученностью и разработанностью организационных вопросов.

Значение закономерностей развития организаций в совершенствовании прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД

Знание закономерностей организационной работы способствует поиску новых способов совершенствования прокурорской деятельности по обеспечению законности в ОРД, поскольку наукой признано, что отсутствие понимания сущности организаций и закономерностей их развития приводит к невозможности управления ими и не позволяет эффективно использовать их потенциали, осваивать современные технологии их деятельности12.

По мнению А.Ф. Смирнова, игнорирование закономерностей развития организации и управления привело к тому, что в современный период органы прокуратуры стали отставать от предъявляемых к ним требований со стороны граждан и государства13. Следует признать, что данная мысль, высказанная еще в 2004 г., не утратила своей актуальности и сегодня. При этом возникает вопрос о том, какие именно закономерности развития организации и управления нужно учитывать при осуществлении прокурорско-надзорной деятельности, а также чем может быть обусловлена необходимость использования той или иной закономерности.

Наибольший интерес в контексте рассматриваемого вопроса представляет закон синергии, в соответствии с которым любая сложная динамическая система старается получить наивысший эффект за счет своей целостности: стремится максимально использовать возможности кооперирования для достижения эффек-

14

тов .

Признание и возможность применения закона синергии в теории прокурорского надзора подтверждается позицией Т.А. Ашурбекова, В.П. Рябцева и других, которые, определяя факторы, подлежащие учету в целях оптимального выделения приоритетов прокурор-

12 Мильнер Б.З. Теория организации. С. 4.

13 Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации. С. 13.

14 Теория организации / Д.В. Олянич [и др.]. С. 139-140.

ской деятельности и построения их системы, указывают на уровень синергичности, состоящий, в частности, в определении того, способствует ли исполнение определенного, конкретного функционального мероприятия решению других задач, достижению их общих или конкретных целей15.

Полагаем, что закон синергии нашел свое отражение в таком принципе организации и деятельности органов прокуратуры РФ, как единство и централизация ее системы (п. 1 ст. 4 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»). Закрепление данного принципа в указанном Федеральном законе демонстрирует стремление получить наибольший эффект от работы различных органов прокуратуры благодаря объединению их в единую централизованную систему.

Признание действия закона синергии в организации прокурорского надзора вообще и надзора за исполнением законов в ОРД в частности позволяет нам прийти к выводу о зависимости эффективности прокурорско-надзорной деятельности от ее организованности.

Практическая ценность закона синергии при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД заключается в возможности установления такой организации работы, при которой налаживается оптимальное взаимодействие отдельных структурных подразделений или сотрудников органов прокуратуры при осуществлении своих функций. Очевидно, что любая разрозненность в деятельности структурных единиц будет снижать эффективность работы прокуратуры в целом. В то же время заорганизованность и дублирование причиняют вред и признаются сегодня актуальными проблемами организационного характера16.

Подчеркивая важность объединения различных элементов в систему для достижения общей цели, обусловленного получением большего совокупного эффекта (закон синергии), мы согласимся с высказыванием А.Ф. Смирнова о том, что основным содержанием функций,

15 Научные основы определения приоритетов деятельности органов прокуратуры // Научное обеспечение деятельности органов прокуратуры в 2014 году : сб. науч. докл. / под общ. ред. О.С. Капинус ; Акад. Ген. прокуратуры РФ. М., 2015. Вып. 3. С. 126.

16 Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехле-рова, О.С. Капинус. С. 287-288.

полномочий, взаимоотношений, представляющих собой взаимосвязи элементов структуры, является их взаимодействие17. В связи с этим полагаем, что взаимодействие как основной вопрос организации является ключом к пониманию способов воплощения закона синергии в прокурорско-надзорной деятельности.

Считаем, что внутреннее взаимодействие выступает в качестве обязательного условия (элемента) организации внутрисистемных видов деятельности прокуратуры, а также является обязательным элементом содержания организации внешнефункциональных видов деятельности прокуратуры, поскольку без взаимодействия прокуратуры с органами власти, контролирующими органами, судами, правоохранительными органами ее эффективная деятельность фактически невозможна, А.Ф. Смирнов приходит к выводу о том, что при взаимодействии складываются не отдельные результаты деятельности субъектов взаимодействия, а применяемые ими формы и методы работы, которые в своей совокупности дают некий общий результат. Именно в объединении форм и методов профессиональной деятельности субъектов проявляется сила их взаимодействия. В связи с этим, характеризуя взаимодействие, следует говорить о том, что оно направлено на достижение общей цели18.

Осознание глубины этого высказывания позволяет нам понять, что под «проявлением силы взаимодействия», выраженном в «некоем общем результате» имеется в виду не что иное, как закон синергии. Очевидно, что закон синергии проявляется именно во взаимодействии, которое может быть как внутренним, так и внешним. При внутреннем взаимодействии уполномоченные прокуроры совместно осуществляют надзорную деятельность, обмениваются информацией между собой и прокурорами, специализирующимися на иных видах прокурорской деятельности. При внешнем взаимодействии уполномоченные прокуроры применяют различные формы и методы работы совместно с поднадзорными оперативно-разыскными органами и иными органами, не являющимися объектами надзора, например судами.

К выводу о возможности совершенствования прокурорской деятельности посредством

17 Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации. С. 18.

18 Там же. С. 29-30.

повышения эффективности управления ею приходят также Р.В. Жубрин и О.В. Сазанова, указывая на необходимость взаимодействия органов прокуратуры с другими органами государственной власти и внедрения инновационных подходов к организации работы при условии создания оптимальной организационной структуры19. Этой же позиции, по сути, придерживаются Е.Л. Никитин и И.В. Литвинова, поддерживающие идею участия уполномоченного прокурора в процедуре получения судебного решения на проведение оперативно-разыскных мероприятий, ограничивающих

20 тг

конституционные права граждан . При этом предполагается установление взаимодействия уполномоченных прокуроров с оперативно-разыскными органами и судом.

Примеры правоприменительной практики

Для наглядности приведем практические примеры организации работы по надзору за исполнением законов в ОРД, на которых, как мы считаем, можно продемонстрировать действие закона синергии.

Совместным приказом прокуратуры Саратовской области, Следственного управления Следственного комитета РФ по Саратовской области и Главного управления МВД России по Саратовской области от 12 августа 2011 г. № 80/112/1000 была создана межведомственная рабочая группа по вопросам раскрытия и расследования убийств, фактов причинения тяжкого вреда здоровью со смертельным исходом, а также безвестного исчезновения лиц и розыска скрывшихся преступников, совершивших особо тяжкие преступления против личности. В работе данной группы принимали участие уполномоченные прокуроры по надзору за исполнением законов в ОРД и прокуроры, надзирающие за процессуальной деятельностью Следственного управления Следственного комитета РФ по Саратовской области, а также соответствующие должностные лица следственных и оперативно-разыскных органов. Посредством применения такой формы

19 Жубрин Р.В., Сазанова О.В. Совершенствование организации работы прокуратуры Российской Федерации // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2015. № 5 (49). С. 51-56.

20 Никитин Е.Л., Литвинова И.В. Судебный контроль в сфере оперативно-разыскной деятельности: за и против // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2015. № 3 (104). С. 240-244.

работы под руководством прокуратуры было налажено эффективное взаимодействие оперативно-разыскного органа и следствия.

Положительным примером работы указанной группы стало раскрытие в 2014 г. убийства пропавшего без вести в 2009 г. гражданина Б.

На уровне прокуратур районного звена действие закона синергии можно проследить на следующем примере. Установленным порядком распределения обязанностей в прокуратурах районов г. Санкт-Петербурга функции по надзору за законностью процессуальных проверок и исполнением законов в ОРД, осуществляемых по заявлению о безвестном исчезновении граждан, выполняют разные помощники прокурора района. При этом они подчинены разным заместителям прокурора района. Соответственно, работа организована так, что один помощник прокурора проверяет материалы процессуальных проверок, послуживших основанием к принятию процессуального решения об отказе в возбуждении уголовного дела по заявлениям о безвестном исчезновении граждан, а другой - проверяет разыскные дела, заводимые в связи с указанными заявлениями. Материалы процессуальных проверок могут существенно отличаться по своему содержанию от разыскных дел, поскольку формируются на основании материалов розыска, осуществленного в дежурные сутки, а разыскные дела заводятся в течение 10 суток с момента принятия заявления. Это означает, что следователь, принимающий решение об отказе в возбуждении уголовного дела, как правило, по причине ненадлежащего взаимодействия с оперативно-разыскным органом, не осведомлен о результатах последующей разыскной работы, в ходе которой может быть получена информация о наличии признаков преступления, совершенного в отношении пропавшего без вести лица. В связи с этим решение об отказе в возбуждении уголовного дела, по сути, является незаконным. Однако помощник прокурора, проверяющий материалы процессуальной проверки, также не в состоянии выявить указанный недостаток, поскольку незнаком с материалами разыскного дела.

Таким образом, отсутствие надлежащего взаимодействия между указанными помощниками в виде обмена информацией существенно снижает эффективность надзорной работы про-

куратуры района в целом и негативно отражается на выявлении преступлений, связанных с безвестным исчезновением граждан.

В целях совершенствования организации работы на указанном направлении по инициативе прокуратуры Санкт-Петербурга в 2007 г. совместно со следственными и оперативно-разыскными органами были изданы указания об организации работы по разрешению заявлений и сообщений о безвестном исчезновении граждан, проведению проверок по фактам смерти неустановленных лиц. Данные указания установили обязательность проведения уполномоченными прокурорами сверок данных, содержащихся в материалах процессуальной проверки, с заведенными разыскными делами, с одновременным заполнением соответствующего журнала. Таким образом, обобщается и анализируется информация о поступившем заявлении, безвестном исчезновении лица, заведении разыскного дела и результатах розыска, об основаниях и сроках принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о возбуждении уголовного дела.

Изменение организации работы и установление нового способа взаимодействия позволило уполномоченным прокурорам определить недостатки в работе оперативно-разыскных и следственных органов, своевременно принимать меры прокурорского реагирования и активизировать их работу, что способствовало выявлению и раскрытию ряда убийств без вести пропавших жителей Санкт-Петербурга, совершенных с целью завладения их жильем.

Выводы

Исходя из указанных примеров, следует признать, что эффективность прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД зависит от ее организованности, которая также влияет и на эффективность работы оперативно-разыскных органов, обеспечивая исполнение установленных законом задач ОРД.

Таким образом, совершенствование организации прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД должно основываться на использовании закономерностей развития организаций и разработках новых способов взаимодействия.

Библиографический список

1. Жубрин, Р.В. Совершенствование организации работы прокуратуры Российской Федерации / Р.В. Жубрин, О.В. Сазанова // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - 2015. - № 5 (49).

2. Мильнер, Б.З. Теория организации. - М., 2000.

3. Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус ; науч. ред. А.Ю. Винокуров. - М., 2012.

4. Настольная книга прокурора / под ред. С.И. Герасимова. - М., 2002.

5. Научные основы определения приоритетов деятельности органов прокуратуры // Научное обеспечение деятельности органов прокуратуры в 2014 году : сб. науч. докл. / под общ. ред. О.С. Капинус ; Акад. Ген. прокуратуры РФ. - М., 2015. - Вып. 3.

6. Никитин, Е.Л. Судебный контроль в сфере оперативно-разыскной деятельности: за и против / Е.Л. Никитин, И.В. Литвинова // Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2015. - № 3 (104).

7. Новиков, А.М. Методология / А.М. Новиков, Д.А. Новиков. - М., 2007.

8. Олянич, Д.В. Теория организации / Д.В. Олянич [и др.]. - Ростов н/Д., 2008.

9. Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации / под ред. А.Ф. Смирнова. - М., 2004.

10. Прокурорский надзор / под ред. Ю.Е. Винокурова. - М., 2006.