Проблемы экспериментального нормотворчества в сфере цифровых инноваций

УНИВЕРСИТЕТА

имени О.Е, Кутафина

Ефремов А. А.

Проблемы экспериментального нормотворчества в сфере цифровых инноваций

Правовая среда

для цифровой экономики

ПРОБЛЕМЫ ЭКСПЕРИМЕНТАЛЬНОГО НОРМОТВОРЧЕСТВА В СФЕРЕ ЦИФРОВЫХ ИННОВАЦИЙ1

Аннотация. В статье проведен анализ современных тенденций и проблем правового регулирования проведения экспериментов и формирования регулирования экспериментальных правовых режимов для цифровых инноваций.

Обоснована и подтверждена исследовательская гипотеза об общей фрагментарности правового регулирования экспериментов — в России они вводятся нормативными правовыми актами разных уровней, при этом полный управленческий цикл, включающий стадии проектирования экспериментов, его подготовки, проведения, оценки эффективности, не реализуется, отсутствует взаимосвязь со стратегическим планированием и планированием нормотворческого процесса. На основе сравнительно-правового и статистического анализа федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ за 1993—2019 гг., а также подготовленных в 2019 г. проектов нормативных правовых актов о проведении экспериментов выявлены существующие недостатки в определении целей, показателей достижения целей, в оценке эффективности и результативности проводимых экспериментов, в том числе в сфере применения цифровых технологий.

На основе методов правового моделирования и институционального проектирования разработан комплекс предложений по формированию правового регулирования экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций, которые могут быть реализованы при принятии соответствующего федерального закона. Ключевые слова: информационное право, информационные технологии, правовое регулирование, правовой режим, регуляторные песочницы, цифровая трансформация, цифровая экономика, цифрови-зация, цифровые инновации, цифровые технологии, эксперименты, экспериментальный правовой режим.

DOI: 10.17803/2311-5998.2019.64.12.053-060

Алексей

Александрович

ЕФРЕМОВ,

ведущий научный сотрудник Центра технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС,

кандидат юридических наук, доцент efremov-a@ranepa.ru 119571, Россия, г. Москва, проспект Вернадского, д. 82

1 Статья подготовлена в рамках научно-исследовательской работы, выполненной в рамках государственного задания РАНХиГС 2019 г.

© А. А. Ефремов, 2019

) УНИВЕРСИТЕТА

L-—имени О. Е. Кугафи на

A. A. YEFREMOV, Leading researcher of Public Management Technologies Center AERI RANEPA, Candidate of Law, Associate Professor efremov-a@ranepa.ru 119571, Russia, Moscow, prosp. Vernadskogo, 82 PROBLEMS OF EXPERIMENTAL LAWMAKING IN THE SPHERE OF DIGITAL INNOVATION Abstract. The article analyzes the current trends and problems of legal regulation of experiments and the formation of regulation of experimental legal regimes for digital innovation. The research hypothesis about the general fragmentation of the legal regulation of experiments is substantiated and confirmed — in the Russian Federation they are introduced by regulatory legal acts at various levels, while the full management cycle, including the stages of designing experiments, its preparation, conduct, and performance evaluation is not implemented, there is no relationship with strategic planning and planning rule-making process. Based on a comparative legal and statistical analysis of federal laws, decrees of the President of the Russian Federation, decrees of the Government of the Russian Federation for 1993—2019, as well as drafts of normative legal acts on conducting experiments prepared in 2019, existing shortcomings were identified in determining goals, indicators of achieving goals, and evaluating the effectiveness and efficiency of the experiments, including in the field of digital technology. Based on the methods of legal modeling and institutional design, a set of proposals has been developed on the formation of legal regulation of experimental legal regimes in the field of digital innovations, which can be implemented with the adoption of the relevant federal law. Keywords: digital economy, digital innovations, digital technology, digital transformation, digitalization, experiment, experimental legal regime, information law, information technologies, legal regime, legal regulation, regulatory sandboxes.

Современные тенденции развития цифровых технологий создают серьезные вызовы для правового регулирования и самого нормотворческого процесса. В этих условиях возрастает значение таких инструментов и институтов правового регулирования, как правовые эксперименты и специальные (особые) правовые режимы.

В зарубежной практике активное развитие получили так называемые регу-ляторные (или регулятивные), «песочницы», которые представляют вводимый регулирующим органом специальный или особый правовой режим для апроба-

тз

L-—^ i,

УНИВЕРСИТЕТА Проблемы экспериментального нормотворчества

имени O.E. Кутафина(МГЮА) В сфере цифровых инноваций

ции применения цифровых технологий. Данный институт активно исследуется как в зарубежной2, так и в российской науке3, его применение поддерживается в рекомендациях таких международных организаций, как ОЭСР и Международный союз электросвязи4. В рамках цифровой повестки ЕАЭС ведется разработка концепции и проекта Соглашения ЕАЭС о регулятивных «песочницах».

Развитие законодательных основ для введения экспериментальных правовых режимов предусматривается в рамках национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации».

Для формирования оптимальной правовой модели экспериментальных правовых режимов необходимо учитывать существующий опыт правового регулирования экспериментов.

В советской и российской юридической науке разработка теории правовых экспериментов и требований к их проведению идет с 1960-х гг.5, в советское время этот опыт рассматривался как «форма исполнительно-распорядительной деятельности»6, а в российской науке определяется как фактор совершенствования государственного управления7, при этом выделяют стадии экспериментально-правотворческого процесса: подготовка к правотворческому эксперименту, проведение и подведение его итогов8, отмечают проблемы проведения правовых экспериментов: отсутствие четких критериев оценки эффективности экспериментов и общего нормативного правового акта, регламентирующего их организацию и проведение9.

2 Arner D. W., Barberis J., Buckley R. P. FinTech and RegTech in a Nutshell, and the Future in a Sandbox // Research Foundation Briefs. 2017. № 3 (4). P. 1—20 ; Zetzsche D., Buckley R. P., Arner D. W., Barberis J. N. Regulating a Revolution: From Regulatory Sandboxes to Smart Regulation // European Banking Institute (EBI) Research Paper Series. 2017. № 11. URL: https://doi.org/10.2139/ssrn.3018534.

3 Достов В. Л., Шуст П. М., Рябкова Е. С. Институт «регулятивных песочниц» как ин-  струмент поддержки финансовых инноваций // Деньги и кредит. 2016. № 10. С. 51—56 ; А Достов В. Л., Шуст П. М., Леонова А. В. Внедрение «регулятивных песочниц» на фи- О нансовом рынке Великобритании — первый опыт // Ученые записки Международного Ш банковского института. 2017. № 22. С. 103—114.

4 См. подробнее: Ефремов А. А. Экспериментальные правовые режимы для цифровых

инноваций: зарубежный опыт и российские перспективы // Информационное право. 2019. m

№ 3. С. 21—23.

Сафаров Р. А. Социальный эксперимент и проблемы государства и права // Советское государство и право. 1964. № 10. С. 16—21. Я Никитинский В. И. Значение эксперимента в нормотворческой деятельности // Совет-

ское государство и право. 1967. № 6. С. 27—33. ф Шемелин А. В., Путренко Е. В. Государственный эксперимент как фактор совершен- О

ствования государственного управления. Международный опыт // Вестник ЗабГУ. 2014. ш № 5. С. 141—147. Й Фатьянов И. В. Правотворческий эксперимент в России как метод правового регулиро- Э вания : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2015. С. 15. ° Ельцов В. Н. Правовой эксперимент в современной России: проблемы эффективности : О автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2009. МИКИ

5

6

7

8

9

) УНИВЕРСИТЕТА

L-—имени О. Е. Кугафи на

В рамках данной работы выдвинута исследовательская гипотеза об общей фрагментарности правового регулирования экспериментов — в России они вводятся различными нормативными правовыми актами, при этом полный управленческий цикл, включающий стадии проектирования эксперимента, его подготовки, проведения, оценки эффективности, не реализуется, отсутствует взаимосвязь со стратегическим планированием и планированием нормотворческого процесса.

Анализ взаимосвязи проведения экспериментов и стратегического планирования в Российской Федерации показывает, что эксперименты только упоминаются в трех федеральных стратегиях, при этом в законодательстве по стратегическому планированию такая взаимосвязь не определяется.

Анализ взаимосвязи проведения экспериментов и планирования нормотвор-ческой деятельности в России показывает, что в 33 планах нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти за 2017—2019 гг. какие-либо эксперименты не предусматриваются.

Для анализа федерального законодательства, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ за 1993—2019 гг., предусматривающих проведение экспериментов, а также проектов таких нормативных правовых актов были определены следующие параметры:

— цель проведения эксперимента;

— показатели достижения цели;

— механизм оценки эффективности;

— разработка по итогам эксперимента предложений по совершенствованию государственного управления или правового регулирования в соответствующей сфере.

В результате проведенного анализа выявлено, что в 24 федеральных законах и проектах федеральных законов, которыми предусматривалось проведение эксперимента в Российской Федерации, цели были определены в 3 случаях (12,5 %), показатели достижения цели — ни в одном случае (0 %), механизм оценки эффективности — в 5 случаях (20,8 %). При этом разработка по итогам проведения экспериментов предложений по совершенствованию (изменению, дополнению законодательства) предусматривалась в 5 случаях (20,8 %). Из 24 внесенных в Государственную Думу проектов федеральных законов о проведении экспериментов в 1994—2019 гг. приняты только 8, что составляет 33,3 %. Это свидетельствует в том числе о том, что качественное проектирование экспериментов не осуществлялось.

На основе проведенного анализа указов Президента РФ выявлено, что цель проведения экспериментов определена в 8 из 9 указов Президента РФ о проведении экспериментов за 1991—2019 гг. (88,8 %), показатели достижения цели — в 1 указе (11,1 %), механизм оценки эффективности — в 3 (33,3 %), необходимость разработки по итогам эксперимента предложений по совершенствованию государственного управления или правового регулирования в соответствующей сфере — в 3 указах (33,3 %).

На основе проведенного анализа постановлений Правительства РФ, предусматривающих проведение экспериментов в различных сферах, выявлено, что цель проведения экспериментов определена в 35 из 45 постановлений Правительства РФ о проведении экспериментов (77,7 %), показатели достижения

73

L-—^ Ii

УНИВЕРСИТЕТА Проблемы экспериментального нормотворчества 5/

имени O.E. Кутафина(МГЮА) В сфере цифровых инноваций

цели — ни в одном постановлении (0 %), механизм оценки эффективности — в 33 (73,3 %), необходимость разработки по итогам эксперимента предложений по совершенствованию государственного управления или правового регулирования в соответствующей сфере — в 5 (11,1 %). При этом механизм оценки эффективности сводится к представлению федеральными органами исполнительной власти доклада о результатах эксперимента без каких-либо заранее определенных показателей достижения заявленных целей.

В настоящее время требования к решению о проведении эксперимента установлены только в пп. 3 п. 8 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии (утв. постановлением Правительства РФ от 17.12.1012 № 1318) и, соответственно, в п. 16 формы сводного отчета (приказ Минэкономразвития России от 27.05.2013 № 290). Результаты анализа 9 проектов нормативных правовых актов о проведении эксперимента, опубликованных с 30.01.2015 по 31.10.2019, для проведения оценки регулирующего воздействия показывают, что положения о проведении экспериментов в рамках сводных отчетов отражены:

— обоснование необходимости установления эксперимента — в 5 случаях (55,6 %);

— цель проведения эксперимента — в 7 случаях (77,8 %);

— срок проведения эксперимента — в 5 случаях (55,6 %);

— необходимые для проведения эксперимента материальные и организационно-технические ресурсы — в 2 случаях (22,2 %);

— перечень субъектов РФ, на территориях которых проводится эксперимент, — в 3 случаях (33,3 %);

— индикативные показатели, в соответствии с которыми проводится оценка достижения заявленных целей эксперимента по итогам его проведения —

в 1 случае (11,1 %). п

Проведение экспериментов в сфере цифровых технологий в 2019 г. также АА

характеризуется указанными выше недостатками. Ш

Например, анализ проекта федерального закона «О проведении экспери- Ш

мента по ведению документов, предусмотренных трудовым законодательством, Я

связанных с работой, в электронном виде у отдельных работодателей»10 пока- п

зывает неверное определение существующей проблемы и, как следствие, цели Е

регулирования и способа ее достижения. Как указано в сводном отчете к данно- А

му проекту федерального закона, проблемой является «отработка механизмов д

ведения документов, связанных с работой, в электронном виде в организации Я

без дублирования на бумажном носителе». Однако реально проблемой является ц

переход от фиксации отдельных юридических фактов на носителях (бумажных Ф

или электронных) к системе управления данными о трудовых отношениях. В этом р

случае реальной целью эксперимента было бы выявление случаев избыточности Ш

таких документов и требований нормативных правовых актов, предписывающих

К

10 Проект федерального закона «О проведении эксперимента по ведению документов, °

предусмотренных трудовым законодательством, связанных с работой, в электронном О

виде у отдельных работодателей» // URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=88427. МИКИ

) УНИВЕРСИТЕТА

L-—имени О. Е. Кугафи на

их ведение. В данном проекте также отсутствуют индикативные показатели результативности эксперимента11.

В постановлении Правительства РФ от 03.06.2019 № 710 «О проведении эксперимента по повышению качества и связанности данных, содержащихся в государственных информационных ресурсах» установлено, что целью эксперимента является обеспечение качества и связанности данных в объеме, определенном для эксперимента, т.е., по сути, цель эксперимента сводится к его содержанию. При этом нет каких-либо показателей достижения указанной цели.

В постановлении Правительства РФ от 28.08.2019 № 1114 «О проведении эксперимента по переводу информационных систем и информационных ресурсов федеральных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов в государственную единую облачную платформу, а также по обеспечению федеральных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов автоматизированными рабочими местами и программным обеспечением» определены уже 4 цели проведения эксперимента, при этом нет показателей оценки его эффективности и результативности.

Проект постановления Правительства РФ «О проведении эксперимента по предоставлению государственных услуг физическим и юридическим лицам с участием банков»12 не содержит положений, регламентирующих порядок мониторинга и контроля проведения экспериментов, индикативных показателей его эффективности и результативности13.

В апреле 2019 г. был опубликован проект федерального закона «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации»14. Анализ данного законопроекта15 показал наличие нормативных коллизий при определении термина «цифровые инновации» с законодательством о науке и научно-технической политике, недостатков при определении механизма введения и реализации экспериментального правового режима, в том числе

11 Ефремов А. А. Заключение на проект федерального закона «О проведении эксперимента по ведению документов, предусмотренных трудовым законодательством, связанных с работой, в электронном виде у отдельных работодателей». 12.03.2019 // URL: https:// to36.minjust.ru/sites/default/files/efremov_aa_ake_zakl_mintrud_eksperiment.pdf.

12 Проект постановления Правительства Российской Федерации «О проведении эксперимента по предоставлению государственных услуг физическим и юридическим лицам с участием банков» // URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=95412.

13 Ефремов А. А. Заключение на проект постановления Правительства Российской Федерации «О проведении эксперимента по предоставлению государственных услуг физическим и юридическим лицам с участием банков». 22.10.2019 // URL: https://to36.minjust. ru/sites/default/files/efremov_aa_ake_zakl_minek_gosuslugi_banki.pdf.

14 Проект федерального закона «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» // URL: https://regulation.gov.ru/ projects#npa=90706.

15 Ефремов А. А. Заключение на проект федерального закона «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации». 24.04.2019 // URL: https://to36.minjust.ru/sites/default/files/efremov_aa_ake_zakl_minek_epr.pdf.

73

L-—^ ь

f»* ¡фремов А. А.

УНИВЕРСИТЕТА Проблемы экспериментального нормотворчества

имени O.E. Кутафина(МГЮА) в сфере цифровых инноваций

полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ, оценки эффективности и результативности данных режимов.

В июле 2019 г была опубликована доработанная версия указанного проекта16, но остались нерешенными вопросы оценки эффективности и результативности данных режимов17.

В целом оптимальная модель правового регулирования проведения экспериментов и введения экспериментальных правовых режимов в Российской Федерации должна включать:

— систематизацию норм об их введении в рамках федеральных законов «Об основах государственного управления» и «О нормативных правовых актах». Принятие отдельного федерального закона как промежуточный этап регулирования требует также внесения изменений в законодательство об отдельных сферах деятельности, в том числе в законопроекты о разрешительной и контрольно-надзорной деятельности и об обязательных требованиях;

— определение критериев разграничения условий проведения экспериментов и введения специальных правовых режимов;

— обеспечение системной взаимосвязи со стратегическим планированием и планированием нормотворческого процесса;

— определение механизмов взаимосвязи национальных экспериментальных правовых режимов и регулятивных «песочниц» ЕАЭС;

— определение методики оценки эффективности и результативности указанных режимов.

17

БИБЛИОГРАФИЯ

1. Достов В. Л., Шуст П. М., Леонова А. В. Внедрение «регулятивных песочниц» на финансовом рынке Великобритании — первый опыт // Ученые записки Международного банковского института. — 2017. — № 22. — С. 103—114. АА

2. Достов В. Л., Шуст П. М., Рябкова Е. С. Институт «регулятивных песочниц» Ш как инструмент поддержки финансовых инноваций // Деньги и кредит. — Ш 2016. — № 10. — С. 51—56. Я

3. Ельцов В. Н. Правовой эксперимент в современной России: проблемы эф- п фективности : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Тамбов, 2009. — 23 с. Е

4. Ефремов А. А. Экспериментальные правовые режимы для цифровых ин- А новаций: зарубежный опыт и российские перспективы // Информационное д

право. — 2019. — № 3. — С. 21—23. Я

Ц

И

В

6 Проект федерального закона «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифро- О

вых инноваций в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законода- Ш

тельные акты Российской Федерации» // URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=93066.

Ефремов А. А. Заключение на проект федерального закона «Об экспериментальных Э

правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации и о внесении 0

изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». 17.07.2019 // О

URL: https://to36.minjust.ru/sites/default/files/efremov_aa_ake_zakl_minek_epr_07.2019.pdf. МИКИ

) УНИВЕРСИТЕТА

а-—^ имени О. Е. Кугафи на

5. Никитинский В. И. Значение эксперимента в нормотворческой деятельности // Советское государство и право. — 1967. — № 6. — С. 27—33.

6. Сафаров Р. А. Социальный эксперимент и проблемы государства и права // Советское государство и право. — 1964. — № 10. — С. 16—21.

7. Шемелин А. В., Путренко Е. В. Государственный эксперимент как фактор совершенствования государственного управления: международный опыт // Вестник ЗабГУ. — 2014. — № 5. — С. 141—147.

8. Фатьянов И. В. Правотворческий эксперимент в России как метод правового регулирования : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Омск, 2015. — 35 с.

9. Arner D. W., Barberis J., Buckley R. P. FinTech and RegTech in a Nutshell, and the Future in a Sandbox // Research Foundation Briefs. — 2017. — № 3 (4). — P. 1—20.

10. Zetzsche D., Buckley R. P., Arner D. W., Barberis J. N. Regulating a Revolution: From Regulatory Sandboxes to Smart Regulation // European Banking Institute (EBI) Research Paper Series. — 2017. — № 11. — URL: https://doi.org/10.2139/ ssrn.3018534.