Антимонопольное регулирование деятельности локальных естественных монополий в жилищно-коммунальной сфере

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 2 Часть 2

АНТИМОНОПОЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЛОКАЛЬНЫХ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ В ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ СФЕРЕ

ГЛУХОВ И.В.,

кандидат технических наук, профессор, кафедра экспертизы и управления недвижимостью, Северо-Кавказский государственный технический университет, 357500, Ставропольский край, г. Пятигорск, ул. Красноармейская, 20

Публикация посвящена проблеме повышения эффективности коммунальных предприятий посредством совершенствования механизмов и инструментария государственного контроля и регулирования деятельности локальных естественных монополий в жилищнокоммунальной сфере.

Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство; услуги; локальная естественная монополия; регулирование; местное самоуправление; интересы; эффективность; тариф; конкуренция; ресурсосбережение.

The article is devoted to the problem of raising efficiency of communal enterprises by means of improving mechanisms and instruments of state control and also through regulation of activity of local natural monopolies in housing and communal sphere.

Keywords: housing and communal services; local natural monopoly; regulation; local self-government; interests; efficiency; tariff; competition; efficient resource management.

Коды классификатора JEL: L12, L43, O18.

В условиях рыночной трансформации системы жилищно-коммунального хозяйства особое внимание должно быть уделено контролю качества услуг, оказываемых предприятиями коммунальной инфраструктуры. Основной груз ответственности за проводимые в отрасли преобразования возложен на органы местного самоуправления. Их роль как заказчиков эффективных и качественных коммунальных услуг, уровень реализуемых при этом публичных процедур должны обеспечиваться высоким профессионализмом и добросовестным отношением, базирующимся на приоритетной значимости интересов муниципального сообщества.

Коммунальные предприятия водоснабжения и водоотведения, энерго-, тепло- и газоснабжения в муниципальных образованиях имеют в своем соста-

© Глухов И.В., 2010

ве инфраструктурные сети, обладающие всеми характеристиками естественной монополии. Услуги, оказываемые данными хозяйствующими субъектами, являются жизненно необходимыми для муниципальных образований, в большинстве случаев отсутствуют альтернативные их источники, и потребитель не в состоянии отказаться от них на более или менее длительный срок. Однако монополия здесь оказывается локальной, то есть потребители данных коммунальных услуг «привязаны» к предприятиям, сети которых расположены на определенной территории, очерченной границами муниципального образования или региона.

Предприятия локальных естественных монополий в ЖКХ являются источником значительных общественных издержек, что обусловливает объективную необходимость регулирования, то есть установления контрактных отношений, одной из сторон которых выступает государство. Однако при этом возникает сложная система взаимодействия интересов различных экономических субъектов, в числе которых высший менеджмент и прочие работники предприятий, органы тарифного регулирования, муниципалитет как номинальный собственник имущества предприятия, выборные органы власти, потребители коммунальных услуг: население, бюджетные и коммерческие организации, поставщики ресурсов, функционирующие на монопольных рынках. Указанные субъекты имеют различные краткосрочные и долгосрочные цели, отражающие векторы их интересов, различные как по направленности, так и по степени воздействия на деятельность самого предприятия. Отношения данных экономических субъектов регламентируются в контрактах, то есть наборах правил, определяющих взаимные ожидания контрагентов на основе обещаний, выполнение которых обеспечивается соответствующим механизмом принуждения [4], а результирующая взаимодействия их целей и интересов есть эффективность коммунального предприятия.

Обращаясь к зарубежному опыту решения данной проблемы, следует отметить, что до начала 80-х гг. естественные монополии в странах с рыночной экономикой представляли собой вертикально интегрированные компании, которые пользовались значительным иммунитетом против антимонопольных процедур, поддержкой государства, в основном в виде существенных субсидий, а также были подвержены жесткому регулированию. С начала 80-х гг. ХХ века в ряде стран принимаются меры, направленные на либерализацию этой сферы, при этом процесс не является всеобщим и строго подчинен принципу целесообразности с позиций согласования интересов всех участников и приоритетной роли интересов муниципального сообщества.

Регулирование локальных естественных монополий на рынках коммунальных услуг часто реализуется в форме организации муниципальных предприятий. Однако в Великобритании, Швеции, Греции и других европейских странах предприятия естественно-монопольных отраслей во многих случаях до сих пор являются объектами государственной собственности. В Соединенных Штатах 75% населения использует воду, поставляемую государственными предприятиями водоснабжения, а 20% получает электричество от государственных компаний. В США 28% занятых в отраслях коммунального обслужи-

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 2 Часть 2

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 2 Часть 2

вания (электроснабжение, газ, водоснабжение и водоотведение) — работники государственных компаний, в Японии — 20%, в Западной Германии — 43%, в Швейцарии — 60% [6]. Отметим, что муниципальными унитарными предприятиями является большая часть предприятий — субъектов локальной естественной монополии, оказывающих услуги теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения в России.

Ответственность органов местного самоуправления за обеспечение потребителей их территорий услугами предприятий жилищно-коммунального комплекса усиливается проблемой явно недостаточного уровня антимонопольного регулирования в данной сфере. Так, если деятельность естественных монополий федерального уровня контролируется органами государственной власти, то полномочия по установлению тарифов на услуги ЛЕМ (локальных естественных монополий) переданы ОМСУ (в пределах т.н. индексов, устанавливаемых субъектами РФ и определяющих общий по региону темп роста цен). При этом с 2000 по 2006 г. темпы роста тарифов ЛЕМ значительно опережали увлечение цен ЕМ федерального уровня (рис. 1).

Рис. 1. Динамика тарифов на услуги естественных монополий федерального и локального уровней, нарастающим итогом, % [2]

Как видно из представленных данных, в рассматриваемый период тарифы на услуги ЕМ федерального уровня (газ сетевой и электроэнергия) выросли в среднем в 3,5 раза, в то время как цены локальных ЕМ увеличились более чем в 6,5 раз. Таким образом, антимонопольное регулирование на уровне муниципальных образований является менее эффективным, чем в сфере национальных ЕМ, что актуализирует проблему поиска эффективных методов управления деятельностью локальных естественных монополий.

Останавливаясь подробнее на методах антимонопольного регулирования, следует отметить, что в странах с рыночной экономикой методы регулирования отраслей естественных монополий условно сводятся к четырем основным группам [5]:

1. Защита конкуренции: предполагает предотвращение возникновения монополий или антиконкурентного поведения корпораций, а также контроль в сфере слияний и приобретений.

2. Экономические методы регулирования: включают в себя контроль за издержками производства и процессом ценообразования. Наиболее популярными являются два метода тарифообразования: установления предельного значения тарифа (Price Cap в виде формулы RPI_X) и метод экономически обоснованной доходности (Rate of Return).

3. Технические методы регулирования: предполагают разработку, внедрение и поддержание отраслевых стандартов качества услуги и ее параметров, безопасности, а также конфиденциальности, как, например, в телекоммуникациях.

4. Регулирование условий доступа: означает поддержание недискриминационного режима доступа к неконкурентной инфраструктуре всех существующих и новых участников либерализованного рынка, то есть обеспечение свободного доступа на равных условиях.

Существуют несколько методов ценового регулирования ЕМ, классификация которых в соответствии с международной и российской практикой приведена ниже:

♦♦♦ Стимулирующее регулирование путем установления предельного тарифа: Incentive Based Regulation в форме Price Cap.

♦♦♦ Регулирование на основе учета издержек: метод обоснованной доходности инвестированного капитала: Rate of Return; метод экономически обоснованных затрат: Cost +.

♦♦♦ Метод сравнения эффективности (затрат) с эталонными компаниями: Benchmarking.

♦♦♦ Гибридные формы, включающие комбинации упомянутых методов: Hybrids.

Основная дискуссия в мире разворачивается вокруг применения двух разных по идеологии подходов — стимулирующего регулирования (Price Cap) и регулирования нормы прибыли (Rate of Return).

Большинство европейских стран склоняются к выбору стимулирующих методов, то есть к установлению предельных тарифов.

Многие страны, которые до недавнего времени использовали метод Rate of Return, столкнувшись с недостатками данного подхода, переключились на стимулирующий метод Price Cap.

Интересно отметить, что, согласно проведенным исследованиям, после перехода регулятора от метода Rate of Return к стимулирующим методам Price Cap средняя наценка на товар (услугу) регулируемой компании, как правило, незначительно вырастала. Однако чаще всего этот процесс сопровождался снижением цен.

Таким образом, адаптация стимулирующих методов ведет к обоюдному выигрышу сторон — как регулируемой компании, так и ее потребителей.

Обращаясь к особенностям российских условий применительно к рассматриваемой проблематике, следует отметить, что в настоящее время, несмотря на общий позитивный вектор развития, российская система антимонопольного регулирования находится в стадии становления и адаптации к незавершенным и непоследовательным структурным реформам.

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 2 Часть 2

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 2 Часть 2

Как показал проведенный анализ, антиконкурентное поведение в жилищно-коммунальной сфере России характеризуется определенными особенностями. Так, основными нарушителями прав компаний являются органы власти регионального и местного уровней, на долю которых ежегодно приходится до 80% возбуждаемых федеральной антимонопольной службой (ФАС) дел. В соответствии с имеющимися данными [3], среди нарушений антимонопольного законодательства в инфраструктурной сфере жилищно-коммунального хозяйства наиболее распространенным является нарушение установленного нормативными актами порядка ценообразования. Как правило, речь идет о завышении норм и нормативов, установлении экономически необоснованных тарифов, а также практике двойного счета.

Практика двойного счета на предприятиях естественно-монопольного сектора ЖКХ возникает из-за неурегулированности ряда вопросов нормативноправового плана. Так, нет четкой позиции по поводу того, по какой статье в структуре платежей граждан по оплате жилья и коммунальных услуг должны учитываться затраты на ремонт и техническое обслуживание внутридомовых сетей и оборудования. В соответствии с пунктом 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 2 августа 1999 года № 887 «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения», указанные затраты могут учитываться как в оплате за содержание и текущий ремонт жилищного фонда (внутридомовые сети рассматриваются как неотъемлемая инженерная конструкция дома), так и в оплате соответствующего вида коммунальных услуг. В результате наличия альтернативной возможности появляется практика двойного счета.

Распространенным также является такое нарушение антимонопольного законодательства, как сокращение или прекращение производства товаров (предоставление услуг), на которые имеются спрос или заказы потребителей, при наличии безубыточной возможности их производства: в сфере ЖКХ это отключение добросовестных плательщиков от ресурса, что наиболее часто встречается в рамках электро- и теплоснабжения.

Значительной является также доля нарушений антимонопольного законодательства, связанная с такими действиями хозяйствующих субъектов, как навязывание контрагенту условий договора, не выгодных для него или не относящихся к предмету договора (необоснованные требования передачи финансовых средств, иного имущества, имущественных прав, рабочей силы контрагента, согласие заключить договор лишь при условии внесения в него положений, касающихся товаров, в которых контрагент не заинтересован, и других).

Несмотря на значительное распространение в РФ примеров нарушений антимонопольного законодательства, санкции за его нарушение применяются лишь в редких случаях, поскольку, как правило, потенциальные истцы некомпетентны в законодательстве о защите конкуренции, а меры, принимаемые антимонопольными органами, нечувствительны для ответчиков.

Важным шагом в совершенствовании российской системы антимонопольного законодательства явилось принятие Федерального закона «О защите кон-

куренции» № 135-ФЗ от 27.07.2006 г. (далее Закон № 135). В данном законе закреплен ряд норм, отвечающих современным тенденциям и опыту правоприменения европейских стран по вопросам защиты конкуренции. Однако основными недостатками текущей антимонопольной политики и законодательства являются:

♦ отсутствие оперативности пресечения злоупотреблений: наличие значительного временного лага реализации мер препятствует восстановлению прав пострадавших от неконкурентных действий, что снижает эффективность системы защиты конкуренции;

♦ недостаточно действенная система санкций: даже с учетом проводимых изменений в КоАП размер санкций в РФ значительно ниже, чем в европейских странах, что не позволяет санкциям выполнять функцию отпугивающего превентивного воздействия для потенциального нарушителя;

♦ отсутствие эффективных инструментов борьбы с картельными сговорами и злоупотреблениями доминирующим положением:

♦ невозможность влиять на решения, связанные с деятельностью крупных финансово-промышленных конгломератов.

Российская модель регулирования еще не сбалансирована и развивается в поисках равновесия между регулированием и дерегулированием, между разными вертикальными уровнями регулирования, включающими федеральный, региональный и муниципальный уровень.

По оценкам экспертов [1], в условиях федеративной системы регулирование в режиме «федеральное — региональное — местное» вполне оправдано. Федеральная служба по тарифам подчинена Председателю Правительства РФ, а региональные регуляторы подчинены губернаторам. Муниципальные власти при этом регулируют только небольшие местные энергокомпании. В то же время отсутствие прямой подчиненности региональных регуляторов (РЭК) федеральному (ФСТ) не позволяет последнему контролировать экономическую обоснованность региональных тарифов. ФСТ имеет право определять единую нормативно-методическую базу ценообразования и устанавливать предельные тарифы для отдельных групп конечных потребителей.

Для современной экономики России характерна абсолютизация ценового регулирования, хотя и федеральное законодательство, и опыт зарубежных стран подтверждают, что контроль за ценами не является единственным методом государственного регулирования естественных монополий. Необходимо более активно использовать такие механизмы воздействия на экономическое поведение субъектов естественных монополий, как:

♦♦♦ установление правил обслуживания потребителей и правил свободного недискриминационного доступа к сети распределения, а также обеспечение их неукоснительного соблюдения;

♦♦♦ контроль инвестиционной политики и имущественных сделок с участием субъектов естественных монополий;

♦♦♦ контроль за соблюдением условий договоров, заключаемых субъектами естественных монополий с потребителями;

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 2 Часть 2

ТЕRRА ECONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета)^2009Том 7№ 3

❖ рассмотрение и принятие решений по разногласиям между субъектами естественных монополий и потребителями их услуг;

❖ рационализация сбыта продукции и приобретения ресурсов, а также определение операторов с использованием конкурсных принципов;

❖ установление особенностей приватизации субъектов естественных монополий;

❖ совершенствование механизмов лицензирования и сертификации.

Поскольку субъекты естественных монополий жилищно-коммунального

хозяйства по сути своего положения доминируют на городских рынках, на них должны распространяться правовые нормы, установленные антимонопольным законодательством, включая как запреты совершения определенных действий, так и методы контроля за экономической концентрацией.

С учетом вышесказанного, можно сформулировать следующие направления совершенствования регулирования и управления объектами коммунальной инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства (рис. 2).

Основные направления повышения эффективности системы управления объектами коммунальной инфраструктуры ЖКХ

Обеспечение максимальной независимости органа регулирования от органов власти всех уровней

Создание системы публичного раскрытия финансовой и технической информации НМ

Публикация сравнительных отраслевых отчетов

Разработка комплекса мер по стимулированию внедрения ресурсосберегающих технологий в ЖКХ посредством использования инвестиционных и налоговых льгот

Переход на повсеместный приборный учет в комплексе с одновременной заменой и реконструкцией сетей ресурсоснабжающих организаций

Внедрение механизмов государственночастного партнерства

Использование методов установления тарифов, стимулирующих снижение издержек с привязкой к качеству услуг

Публичность и прозрачность процесса принятия тарифных решений

Устойчивость во времени методов и сроков тарифного регулирования

Установление предельных значений тарифов на уровне прогнозируемой инфляции

Переход от регулирования методом установления предельных значений тарифов на методы стимулирования повышения ресурсосбережения ИР1-Х и качества КР1 * /-К

Установление единых правил обслуживания потребителей с разработкой критериев оценки качества предоставляемых услуг, а также правил свободного нсдискриминационного доступа к сети распределения, а также обеспечение их неукоснительного соблюдения

Рис. 2. Основные направления повышения эффективности системы управления коммунальной инфраструктуры ЖКХ

В первую очередь необходимо введение процедур долгосрочного планирования и прогнозирования тарифов. На сегодняшний день предельные тарифы на услуги ЖКХ устанавливаются сроком на 1 год, причем из-за неспособности

большинства регионов обеспечить рост тарифов в указанных рамках предельные значения в течение года могут неоднократно пересматриваться в сторону увеличения. Также индикативные пороговые значения могут устанавливаться на срок до 3 лет.

В то же время значительная часть крупных инвестиционных программ имеет срок окупаемости не менее 5 лет, а чаще всего находится в диапазоне 5-10 лет. Поскольку частным инвесторам и кредиторам важна предсказуемость денежных потоков в период реализации их инвестиционных проектов, представляется целесообразным законодательно расширить рамки установления предельных тарифов на услуги ЖКХ до 5-7 лет. Это также важно для предприятий — потребителей услуг ЖКХ, поскольку прогнозируемость тарифов позволит расширить горизонты бизнес-планирования и избежать неожиданного повышения цен на их продукцию.

Следующим шагом на пути совершенствования тарифной политики в секторе ЖКХ должно стать постепенное понижение предельных значений тарифов до уровня ниже инфляции. В настоящий момент рост тарифов ЖКХ значительно опережает инфляцию. С учетом доли сектора ЖКХ в общем объеме российского ВВП (по разным оценкам, не менее 8-10%) его влияние на общую инфляцию более чем значительно.

Поэтому среднесрочные планы установления пороговых значений должны учитывать постепенное снижение тарифов ЖКХ до уровня ниже инфляции, а также комплекс мер по достижению этих результатов.

Основной отличительной чертой тарифного регулирования в ЖКХ в России является использование методов установления предельных индексов или малоиспользуемого в мировой практике метода «затраты плюс». Также при регулировании не используется сравнительный отраслевой анализ (бенчмаркинг), а горизонт установления тарифов составляет 1 год. Очевидно, что относительная простота методов регулирования связана с трудностями переходного периода в реструктуризации естественных монополий и желанием правительства создать для них благоприятный режим. В то же время это приводит к снижению конкурентоспособности не только ЖКХ, но ряда отраслей российской экономики, а также к сдерживанию темпов реального экономического роста.

Исходя из зарубежного опыта регулирования данного сектора, в ЖКХ целесообразно осуществить переход от регулирования методом установления предельных значений тарифов на методы стимулирования повышения ресурсосбережения RPI-X и качества RPI+/-К, то есть постепенное снижение порогового значения в случае ухудшения качества и его увеличение, если качество услуги адекватно увеличивается. В существующем законодательстве база для внедрения этих методов частично заложена, но требует дополнительного развития. Поэтому необходимо начать использовать эти методы, тем более что они хорошо зарекомендовали себя в мире для стимулирования ресурсосбережения.

Следует также отметить, что метод нормативной доходности на вложенный капитал еще не может использоваться для регулирования тарифов в россий-

ТЕRRА ECONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета)^2009Том 7№ 3

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 2 Часть 2

ском ЖКХ, поскольку доступ участников отрасли на рынок частного капитала сегодня затруднен, а большинство предприятий — убыточны. Возможно, этот метод станет применим, когда отрасль реформируется и достигнет зрелости через 5-8 лет.

Важным шагом на пути повышения конкурентоспособности объектов коммунальной инфраструктуры ЖКХ является внедрение политики стимулирования энергосберегающих технологий через инвестиционные льготы. Для того чтобы решить проблему использования устаревшего и изношенного оборудования, а также значительных потерь при транспортировке в сфере водо- и теплоснабжения, следует разработать комплекс мер по стимулированию внедрения новых технологий в ЖКХ. Среди таких мер, возможно, наиболее эффективной будет предоставление государственных кредитов на льготных условиях, а также налоговых льгот частным инвесторам при внедрении и использовании ими энергосберегающих технологий.

Также следует пересмотреть нормативы потребления в целях стимулирования ресурсосбережения и снижения тарифов. Существующие нормативы потребления при водо- и теплоснабжении требуют существенного и регулярного пересмотра, поскольку часто превышают потребление конкретными домохозяйствами и, таким образом, могут нивелировать экономический эффект от предоставляемых льгот. В законодательстве должна быть обозначена методология исчисления нормативов потребления различными группами потребителей, а также регулярность (желательно, не менее 1 раза в год) их пересмотра. Более того, необходимо осуществить скорейший переход от нормативного потребления к фактическому, то есть по показаниям счетчика, как в развитых странах современного мира. Вместе с тем решение этой проблемы в отсутствие действенных мер по замене и ремонту изношенных сетей, являющихся источником значительных потерь ресурсов, приведет лишь к очередному росту тарифов.

Кроме того, необходимо обеспечить необходимый уровень качественного состояния коммунальных ресурсоснабжающих предприятий, для чего требуется разработка и принятие единых правил обслуживания потребителей с разработкой критериев оценки качества предоставляемых услуг, а также правил свободного недискриминационного доступа к сети распределения, а также обеспечение их неукоснительного соблюдения.

Представленная выше система мер по совершенствованию естественномонопольного сегмента ЖКХ, на наш взгляд, обладает потенциалом значительного повышения эффективности функционирования отрасли и постепенного снижения того значительного груза социальных, финансовых и технических проблем, который сегодня сконцентрирован в этой сфере.

ЛИТЕРАТУРА

1. Всероссийская конференция «Влияние ценовой и тарифной политики на конкурентоспособность российской экономики». Аналитические материалы / Торгово-промышленная палата Российской Федерации. Москва, 2007.

2. Россия в цифрах. 2007: Крат. стат. сб. М.: Росстат, 2007. С. 427, 443.

3. Типичные нарушения антимонопольного законодательства в сфере жилищнокоммунального хозяйства / Федеральная антимонопольная служба // http://www. fas.gov.ru/competition/goods/adm_practice/a_355.shtml/

4. Шаститко А.Е. Неполные контракты: проблемы определения и моделирования // Вопросы экономики. 2001. № 6. С. 80-97.

5. OECD, Committee on Competition law and policy. Relationship between regulators and competition authorities, 1999.

6. Schmalensee, R. The Control of Natural Monopolies, Lexington, Mass., Lexington Books, 1979.

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 2 Часть 2