Эколого-правовое регулирование нефтегазового комплекса России

ЗЕМЕЛЬНОЕ И ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО

Я.А. Блажеев*

Эколого-правовое регулирование нефтегазового комплекса России

Аннотация. Статья посвящена исследованию особенностей эколого-правового регулирования нефтегазового комплекса России. Научная новизна статьи заключается в том, что на основе проведенного научного анализа понятия «правовое регулирование» сформулировано комплексное понятие «эколого-правовое регулирование нефтегазового комплекса», а также доказан вывод, согласно которому эколого-правовое регулирование нефтегазового комплекса складывается в рамках предмета экологического права как самостоятельной отрасли российского права и включает в свой состав интегрированные нормы, направленные на охрану окружающей среды как экосистемы, дифференцированные (поресурсные) нормы, направленные на охрану отдельных природных ресурсов, а также экологизированные нормы других отраслей права.

Ключевые слова: нефтегазовый комплекс, недра, экология, правовое регулирование, горное право, горное законодательство, Закон РФ «О недрах», энергетическое законодательство.

Значение эколого-правового регулирования нефтегазового комплекса России связано с многочисленными отрицательными последствиями воздействия антропогенной деятельности на окружающую среду при добыче нефти и газа, поскольку «российский энергетический сектор — один из основных источников загрязнения окружающей среды и на его долю приходится более 50 процентов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и более 20 процентов сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водоемы, а также более 70 процентов суммарной эмиссии парниковых газов в Российской Федерации»1.

Вместе с тем, по данным Минэнерго России, «в 2013 году добыча нефтяного сырья в России составила 523,3 млн т, что на 1,3 млн т выше "максимального варианта", обозначенного в Генсхеме-2020. Это было обеспечено благодаря существенному росту добычи нефти на месторождениях Восточной Сибири и Дальнего Востока. Аналогичные тенденции прослеживаются и в газовой отрасли»2. Указанные тенденции свидетельствуют о потенциальной возможности увеличения антропогенной нагрузки

и загрязнения окружающей среды, в том числе и за счет добычи нефти и газа в таких новых регионах, как Восточная Сибирь и Дальний Восток.

Таким образом, можно констатировать, что возрастает потребность в эколого-правовом регулировании нефтегазового комплекса, под которым следует понимать обобщенное название группы отраслей экономики, в совокупности обеспечивающих единый технологический цикл по добыче, транспортировке и переработке нефти и газа, а также связанных с ними сервисных услуг («нефтегазовый сервис»).

Сложившееся в теории права понятие «правовое регулирование» также является базовым для понимания сущности и особенностей эколого-право-вого регулирования нефтегазового комплекса.

В научной литературе понятие правового регулирования в основном сводится к воздействию на поведение субъектов права и общественные отношения с помощью юридических средств. Например, «правовое регулирование — это целенаправленное воздействие на поведение людей и общественные отношения с помощью правовых (юридических) средств»3. С позиции М.И. Абдулаева:

1 Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 № 1715-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2030 г.» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 48. Ст. 5836.

2 Энергетический Бюллетень. 2014. Вып. № 19. С. 11.

3 Правовое регулирование и его механизм. URL: http:// www.e-ng.ru/drugoe/pravovoe_regulirovanie_i_ego_mexanizm. html (дата посещения: 30.10.2014).

© Блажеев Я.А., 2015

* Блажеев Ярослав Александрович — аспирант кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). [satyrel@mail.ru]

123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9. DOI: 10.17803/1994-1471.2015.58.9.091-095

«Правовое регулирование — это осуществляемая с помощью системы юридических средств и приемов деятельность субъектов права в целях упорядочения общественных отношений и их прогрессивного развития»4. В юридической энциклопедии М.Ю. Тихомирова: «Правовое регулирование — государственное регулирование общественных отношений путем установления норм права, направляющих поведение субъектов права на реализацию целей, выдвигаемых субъектом правотворчества»5. С точки зрения Н.И. Матузова и А.В. Малько, «правовое регулирование осуществляется главным образом через механизм субъективных прав и юридических обязанностей... Указанные права и обязанности, корреспондируя друг другу в рамках определенного правоотношения, выступают его юридическим содержанием»6. У С.С. Алексеева: «Правовое регулирование — это осуществление при помощи права, всей системы правовых средств воздействия на общественные отношения, на поведение людей»7. По мнению М.Н. Марченко, это одна из форм «воздействия права на общественные отношения — воздействие при помощи специфических правовых средств: норм права, правоотношений, актов реализации»8. Анализируя приведенные цитаты, следует отметить, что дефиниция понятия «правовое регулирование» включает в себя воздействие на поведение людей с помощью норм права в целях упорядочения общественных отношений, то есть это осуществление при помощи права всей системы правовых средств воздействия на общественные отношения. В процессе такого воздействия устанавливаются конкретные права и обязанности, которые реализуются через правоотношения.

Понятие «эколого-правовое регулирование» как составной элемент правового регулирования хотя и используется в многочисленных научных исследованиях, остается мало изученным в российской юридической науке.

В настоящее время сложилось определенное понимание термина «эколого-правовое регулирование» как синонима термина «правовое регулирование общественных экологических отношений»9,

однако в науке экологического права встречаются и иные определения данного термина применительно к отдельным сферам хозяйственной деятельности.

Так, по мнению Н.И. Хлуденевой, «правовое регулирование охраны окружающей среды (далее также — эколого-правовое регулирование) является перманентной составляющей позитивного правового регулирования в целом и в самом общем виде может быть определено как регулирование, осуществляемое экологическим правом»10.

По мнению Е.С. Болтановой, «эколого-пра-вовое регулирование системы общественных отношений, возникающих и динамично развивающихся при строительстве зданий, сооружений, в том числе в части требований о проведении экологической экспертизы, направлено на обеспечение рационального использования и воспроизводства природных объектов, природных ресурсов, экологической безопасности, поддержание и восстановление качества окружающей среды»11.

В свою очередь, И.В. Чечельницкий отмечает, что «в основе эколого-правового регулирования использования и охраны объектов окружающей среды лежат специфические публичные экологические интересы»12.

Б.Н. Ерофеев неразрывно связывает термин «эколого-правовое регулирование» с проблемами экологического кризиса в России, обосновывая необходимость перехода от природоресурсового к эколого-правовому регулированию взаимодействия общества и природы»13.

Таким образом, в доктрине экологического права, а также в экологическом законодательстве единого понимания эколого-правового регулирования до настоящего времени не сформировалось.

В условиях отсутствия единого теоретического подхода к сущности данного термина в российской эколого-правовой науке для целей настоящего исследования под эколого-правовым регулированием следует понимать целенаправленное

4 Абдулаев М.И. Теория государства и права: учебник для вузов. М.: Магистр-Пресс. 2004 // СПС «Консультант Плюс».

5 Юридическая энциклопедия / под общ.ред. М.Ю. Тихомирова. М.: Юринформцентр, 2006. С. 673.

6 Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2004 // СПС «Консультант Плюс».

7 Алексеев С.С. Государство и право. М.: Юрид. лит., 1993. С. 70.

8 Общая теория государства и права. Т. 2: Теория права / отв. ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало, 2000. С. 436.

9 См.: Щепанский И.С. Эколого-правовые проблемы обеспечения энергетической безопасности России: ав-

тореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013; Редникова Т.В.

Эколого-правовое регулирование производства и оборота продукции в ЕС: автореф. дис. ... канд. юрид. наук.

М., 2009; Гирусов Ф.Э. Эколого-правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами: Сравнительно-

правовое исследование: автореф. дис. . канд. юрид. наук.

М., 2005; Хлуденева Н.И. Дефекты в экологическом праве: понятие и виды // Журнал российского права. 2014. № 11. С. 85-95; Рафалюк Е.Е., Власенко В.Н. Дефекты правового регулирования охраны окружающей среды // Журнал российского права. 2014. № 9. С. 150-153; Жаворонкова Н.Г., Агафонов В.Б. Теоретические проблемы формирования концепции природоресурсного законодательства // Lex Russica. 2013. № 1. С. 25-33; Кичигин Н.В., Пуляева Е.В., Хлуденева Н.И., Черепанова Е.В., Чертков А.Н. Прогнозирование развития эколого-правового регулирования // Журнал российского права. 2010. № 9. С. 5- 3.

10 Хлуденева Н.И. Границы правового регулирования охраны окружающей среды // Экологическое право. 2011. № 6. С. 20.

11 Болтанова Е.С. Значение норм об экспертизе проектной документации в системе требований по обеспечению охраны окружающей среды // Современное право. 2014. № 7. С. 14.

12 Чечельницкий И.В. Публично-правовые ограничения природопользования по экологическому законодательству // Юридический мир. 2013. № 8. С. 44.

13 Ерофеев Б.В. Экологическое право России: учебник. 3-е изд., перераб. М.: Юрайт, 2006. С. 41.

воздействие государства в лице уполномоченных органов и органов местного самоуправления на общественные отношения, складывающиеся в сфере взаимодействия общества и природы, в том числе в сфере охраны окружающей среды, защиты и гарантии экологических прав и общественных интересов личности, в освещении рационального природопользования и охраны природных объектов и компонентов окружающей среды.

В свою очередь, целенаправленное воздействие государства в первую очередь должно обеспечиваться адекватной государственно-экологической политикой. Так, по мнению В.Б. Агафонова, «такая политика должна исходить из доминанты экологических требований перед экономическими, заключающейся в:

- переходе на новую систему технологического нормирования, основанную на принципах наилучших доступных технологий;

- предупреждении (профилактики) и планировании долгосрочных потенциальных негативных экологических последствий посредством управления экологическими, промышленными и техногенными рисками;

- восстановлении нарушенных естественных экологических систем, в том числе ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью в сфере недропользования»14.

В целом эколого-правовое регулирование складывается в рамках предмета экологического права как самостоятельной отрасли российского права и включает «в состав интегрированные нормы, направленные на охрану окружающей среды как экосистемы, дифференцированные (поресурсные) нормы, направленные на охрану отдельных природных ресурсов, а также экологизированные нормы других отраслей права»15.

Применительно к сфере эколого-правового регулирования нефтегазового комплекса интегрированные нормы содержатся в Федеральном законе от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральном законе от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» и Федеральном законе от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе».

Дифференцированные нормы содержатся в базовых нормативных правовых актах природо-ресурсного законодательства: ЗК РФ от 25.10.2001 № 136-ФЗ, ЛК РФ от 04.12.2006 № 200-ФЗ, ВК РФ от 03.06.2006 № 74-ФЗ, а также Законе РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

14 Агафонов В.Б. Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами: теория и практика: авто-реф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 6.

15 Экологическое право: учебник для бакалавров / под ред. Н.Г. Жаворонковой, И.О. Красновой. М.: Проспект,

2014. С. 49.

Экологизированные нормы других отраслей права содержатся в таких специальных законах энергетического законодательства, как Федеральный закон от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в РФ», Федеральный закон от 03.12.2011 № 382-ФЗ «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса», Федеральный закон от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ»16.

Так, например, Федеральный закон от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в РФ» к основным принципам государственной политики в области газоснабжения в РФ относит такие принципы, как «государственная поддержка развития газоснабжения в целях улучшения социально-экономических условий жизни населения, обеспечения технического прогресса и создания условий для развития экономики РФ с учетом промышленной и экологической безопасности», а также «государственное регулирование рационального использования запасов газа, особенно запасов газа, имеющих стратегическое значение».

В свою очередь, согласно ст. 4 Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ», одними из базовых принципов правового регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности является принцип эффективного и рационального использования энергетических ресурсов, а также использования энергетических ресурсов с учетом ресурсных, производственно-технологических, экологических и социальных условий.

Несмотря на наличие ряда базовых эколого-ориентированных принципов, закрепленных в данных законах, тем не менее следует отметить, что проблемы охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования регулируются специальным Законом РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах». Из данного вывода следует, что эколого-правовое регулирование нефтегазового комплекса России осуществляется не только через его непосредственное правовое обеспечение, но и через дальнейшую экологизацию хозяйственной деятельности, поскольку данные общественные отношения носят комплексный характер и присутствуют на всех этапах экономического процесса, начиная с добычи полезных ископаемых и заканчивая переработкой, транспортировкой и доведением до конечного потребителя.

16 Более подробно см.: Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития: монография / под ред. Н.Г. Жаво-ронковой. М.: Норма: Инфра-М, 2014.

Библиография:

1. Абдулаев MÄ Теория государства и права: учебник для вузов. M.: Mагистр-Пресс. 2004 II СПС «Консультант Плюс».

2. Агафонов В.Б. Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами: теория и практика: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. M., 2014. 54 с.

3. Алексеев С.С. Государство и право. M.: Юрид. лит., 1993. 176 с.

4. Болтанова Е.С. Значение норм об экспертизе проектной документации в системе требований по обеспечению охраны окружающей среды II Современное право. 2014. № 7. С. 14—19.

5. Гирусов Ф.Э. Эколого-правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами: Сравнительно-правовое исследование: автореф. дис. . канд. юрид. наук. M., 2005. 25 с.

6. Ерофеев Б.В. Экологическое право России: учебник. 3-е изд., перераб. M.: Юрайт, 2006. 656 с.

7. Жаворонкова H.E, Агафонов В.Б. Теоретические проблемы формирования концепции природоресурсного законодательства II Lex Russica. 2013. № 1. С. 25—33.

8. Кичигин H^., Пуляева Е.В., Хлуденева ^И., Черепанова Е.В., Чертков AH. Прогнозирование развития эколого-правового регулирования II Журнал российского права. 2010. № 9. С. 5—13.

9. Mатузов H.^, Mалько А.В. Теория государства и права: учебник. M.: Юристъ, 2004 II СПС «Консультант Плюс».

10. Общая теория государства и права. Т. 2: Теория права I отв. ред. M.H. Mарченко. M.: Зерцало, 2000. 639 с.

11. Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития: монография I под ред. H.E Жаворонковой. M.: Шрма, Инфра-M, 2014. 160 с.

12. Рафалюк Е.Е., Власенко ВЛ. Дефекты правового регулирования охраны окружающей среды II Журнал российского права. 2014. № 9. С. 150-153.

13. Редникова Т.В. Эколого-правовое регулирование производства и оборота продукции в ЕС: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. M., 2009. 25 с.

14. Хлуденева ^И. Границы правового регулирования охраны окружающей среды II Экологическое право. 2011. № 6. С. 20-24.

15. Хлуденева ^И. Дефекты в экологическом праве: понятие и виды II Журнал российского права. 2014. № 11. С. 85-95.

16. Чечельницкий И.В. Публично-правовые ограничения природопользования по экологическому законодательству II Юридический мир. 2013. № 8. С. 44-47.

17. Щепанский И.С. Эколого-правовые проблемы обеспечения энергетической безопасности России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. M., 2013. 29 с.

18. Экологическое право: учебник для бакалавров I под ред. H.E Жаворонковой, И.О. Красновой. M.: Проспект, 2014. 376 с.

References (transliteration):

1. Abdulaev M.I. Teorija gosudarstva i prava: uchebnik dlja vuzov. M.: Magistr-Press. 2004 II SPS «Konsul'tant Pljus».

2. Agafonov V.B. Pravovoe regulirovanie ohrany okruzhajushhej sredy i obespechenija jekologicheskoj bezopasnosti pri pol'zovanii nedrami: teorija i praktika: avtoref. dis. ... d-ra jurid. nauk. M., 2014. 54 s.

3. Alekseev S.S. Gosudarstvo i pravo. M.: Jurid. lit., 1993. 176 s.

4. Boltanova E.S. Znachenie norm ob jekspertize proektnoj dokumentacii v sisteme trebovanij po obespecheniju ohrany okruzhajushhej sredy II Sovremennoe pravo. 2014. № 7. S. 14-19.

5. Girusov F.Je. Jekologo-pravovoe regulirovanie obrashhenija s radioaktivnymi othodami: Sravnitel'no-pravovoe issledo-vanie: avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. M., 2005. 25 s.

6. Erofeev B.V. Jekologicheskoe pravo Rossii: uchebnik. 3-e izd., pererab. M.: Jurajt, 2006. 656 s.

7. Zhavoronkova N.G., Agafonov V.B. Teoreticheskie problemy formirovanija koncepcii prirodoresursnogo zakonodatel'stva II Lex Russica. 2013. № 1. S. 25-33.

8. Kichigin N.V., Puljaeva E.V., Hludeneva N.I., Cherepanova E.V., Chertkov A.N. Prognozirovanie razvitija jekologo-pravovogo regulirovanija II Zhurnal rossijskogo prava. 2010. № 9. S. 5-13.

9. Matuzov N.I., Mal'ko A.V. Teorija gosudarstva i prava: uchebnik. M.: Jurist', 2004 II SPS «Konsul'tant Pljus».

10. Obshhaja teorija gosudarstva i prava. T 2: Teorija prava I otv. red. M.N. Marchenko. M.: Zercalo, 2000. 639 s.

11. Prirodoresursnoe zakonodatel'stvo v uslovijah modernizacii jekonomiki Rossii: sovremennye problemy razvitija: mono-grafija I pod red. N.G. Zhavoronkovoj. M.: Norma, Infra-M, 2014. 160 s.

12. Rafaljuk E.E., Vlasenko V.N. Defekty pravovogo regulirovanija ohrany okruzhajushhej sredy II Zhurnal rossijskogo prava. 2014. № 9. S. 150-153.

13. Rednikova T.V. Jekologo-pravovoe regulirovanie proizvodstva i oborota produkcii v ES: avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. M., 2009. 25 s.

14. Hludeneva N.I. Granicy pravovogo regulirovanija ohrany okruzhajushhej sredy II Jekologicheskoe pravo. 2011. № 6. S. 20-24.

15. Hludeneva N.I. Defekty v jekologicheskom prave: ponjatie i vidy II Zhurnal rossijskogo prava. 2014. № 11. S. 85-95.

16. Chechel'nickij I.V. Publichno-pravovye ogranichenija prirodopol'zovanija po jekologicheskomu zakonodatel'stvu II Juridicheskij mir. 2013. № 8. S. 44-47.

17. Shhepanskij I.S. Jekologo-pravovye problemy obespechenija jenergeticheskoj bezopasnosti Rossii: avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. M., 2013. 29 s.

18. Jekologicheskoe pravo: uchebnik dlja bakalavrov I pod red. N.G. Zhavoronkovoj, I.O. Krasnovoj. M.: Prospekt, 2014. 376 s.

Материал поступил в редакцию 15 июня 2015 г.

Environmental legal regulation of oil and gas industry in Russia

BLAZHEEV, Yaroslav Aleksandrovich — postgraduate student of the Department of Environmental and Natural

Resources Law of the Kutafin Moscow State Law University.

[satyrel@mail.ru]

123995, Russia, Moskva, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9.

Review. The article is devoted to the studies of the specificities of the environmental legal regulation of the oil and gas industry in Russia. The scientific novelty of the article is due to the fact that based upon the scientific analysis of the definition of «legal regulation» the author formulates a comprehensive definition of the «environmental legal regulation of the oil and gas industry», and it is proven that the environmental legal regulation of oil and gas industry is formed within the object field of the environmental law, which is an independent branch of Russian Law, including integrated provisions for the protection of the environmental as an ecosystem, differentiated provisions on resources, which are aimed at the protection of certain natural resources, as well as ecologized provisions of other branches of law.

Keywords: oil and gas industry, subsoil resources, ecology, legal regulation, mining law, mining legislation the Law of the Russian Federation «On subsoil resources», energy legislation.