Зарубежный опыт решения проблем рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования

© Л.В. Иванова, 2015

УДК 504.062.4 Л.В. Иванова

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМ РЕКУЛЬТИВАЦИИ ЗЕМЕЛЬ, НАРУШЕННЫХ В ПРОЦЕССЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ

Непрерывно растущие потребности экономики в минеральном сырье впекут за собой постоянное увеличение площадей нарушенных земель. Природные, горнотехнические и социально-экономические условия, определяющие сложность технических и экологических процессов, связанных с разработкой недр и восстановлением нарушаемого при этом природного равновесия отличаются широким разнообразием. Все это выдвигает проблему рекультивации нарушенных в процессе недропользования земель на первое место. Система норм, регулирующих отношения по рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования, часто подвергается критике, поскольку не является целостной и сбалансированной. Законодательство о рекультивации земель, в большинстве случаев, ограничивается тем, что лишь декларирует в общей форме необходимость соблюдения тех или иных правил в области использования земель при разработке полезных ископаемых. Под эгидой Всемирного совета предпринимателей по устойчивому развитию (ШБСБО) разработана глобальная программа — «Инициатива по устойчивому развитию цементной отрасли (СБ!)», которая явилась результатом объединенных усилий 24 крупнейших производителей цемента, работающих в 100 странах. Участники Инициативы разработали рекомендации по подготовке и осуществлению планов рекультивации карьеров. Изложенные в рекомендациях принципы могут быть полезны и другим компаниям отрасли, что способствовало бы дальнейшему совершенствованию стандартов рекультивации карьеров. Ключевые слова: рекультивация земель, устойчивое развитие, зарубежный опыт.

Значительные площади земель, нарушенных при добыче полезных ископаемых и занятые отвалами пород, карьерами и шахтами, не только уменьшают площадь полезно используемых угодий, но и становятся опасными очагами эрозии, источником загрязнения окружающей среды. Кроме того, происходит загрязнение атмосферы газами (при горении угля в породных отвалах) и пылью.

Рекультивация территорий, нарушенных открытыми и подземными горными работами, позволяет восполнять земельные ресурсы, выбывающие из сельскохозяйственного оборота, и улучшить санитарно-гигиенические условия жизни и деятельности человека в горнопромышленных районах.

Непрерывно растущие потребности экономики в минеральном сырье влекут за собой постоянный рост площадей нарушенных земель. Природные, горнотехнические и социально-экономические условия, определяющие сложность технических и экологических

процессов, связанных с разработкой недр и восстановлением нарушаемого при этом природного равновесия, отличаются широким разнообразием. Все это выдвигает проблему рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования, на первое место.

Однако система норм, регулирующих отношения по рекультивации нарушенных в процессе недропользования земель, часто подвергается критике, поскольку не является целостной и сбалансированной [1]. Законодательство, призванное регулировать отношения по рекультивации нарушенных земель, в настоящее время не отвечает потребностям их быстрого восстановления. Это выражается в том, что нормы, регулирующие отношения по рекультивации, не предусматривают реальных и достаточно конкретных правовых последствий в случаях, когда субъекты права недропользования допускают нерациональное использование предоставленных земель. В результате, последующая рекультивация нарушенных земель становится невозможной.

Законодательство о рекультивации земель, в большинстве случаев, ограничивается тем, что лишь декларирует в общей форме необходимость соблюдения тех или иных правил в области использования земель при разработке полезных ископаемых. Наличие в законе только общих норм, устанавливающих ответственность горнодобывающих предприятий за несоблюдение требований законодательства по использованию земельных участков, не решает проблемы правового регулирования отношений по рекультивации земель.

Неполнота правового регулирования не позволяет эффективно реализовывать уже существующие нормы о рекультивации. На практике это проявляется в возникновении заброшенных нарушенных земель, которые ухудшают экологическую обстановку, наносят экономический ущерб жителям близлежащих населенных пунктов [2].

Помимо законодательного регулирования рекультивации карьеров есть примеры инициатив по решению этой проблемы со стороны представителей промышленности.

Всемирный Совет предпринимателей по устойчивому развитию (ШБСБО) - это объединение прогрессивных компаний, нацеленное на побуждение мирового бизнес-сообщества к достижению устойчивого будущего для бизнеса, общества и окружающей среды.

Всемирный Совет предпринимателей по устойчивому развитию объединяет 200 компаний, которые представляют все отрасли бизнеса и все континенты, и имеют совокупный доход в 7 трлн. долларов. С Советом связана сеть из 60 национальных и региональных предпринимательских советов и организаций-партнеров, большинство из которых базируются в развивающихся странах.

Совет предоставляет своим членам возможность обмена передовым опытом по вопросам устойчивого развития. [3].

Под эгидой Всемирного совета предпринимателей по устойчивому развитию разработана глобальная программа — «Инициатива по устойчивому развитию цементной отрасли (СБ1)». СБ1 явилась результатом объединенных усилий 24 крупнейших производителей цемента, которые работают более чем в 100 странах, и считают необходимым участие в достижении устойчивого развития. В совокупности на эти компании приходится около 30 % мирового производства цемента, их размеры варьируют от очень крупных корпораций до небольших местных производителей. Все члены СБ1 интегрировали устойчивое развитие в свои стратегии и производственную деятельность, так как стремятся к высоким финансовым показателям, уделяя при этом должное внимание социальной и экологической ответственности [4].

В 2002 году члены-учредители Инициативы по устойчивому развитию цементной отрасли Всемирного Совета предпринимателей (ШБСБЭ) опубликовали свой план действий, который определял направления работы в различных областях деятельности компаний. В каждой области предполагалось два вида деятельности: совместные проекты, в рамках которых компании должны были действовать совместно для решения экологических и социальных вопросов, и индивидуальные действия, которые каждая компания предпринимала отдельно в ходе своей деятельности.

Первый шаг в производстве цемента - это добыча сырья, которая неизбежно воздействует на окружающую природную и социальную среду. Например, изменение рельефа местности влияет на местные экосистемы и водоразделы. Тем не менее, возможно успешно заниматься предотвращением или смягчением таких последствий путем разработки и реализации эффективных планов реабилитации карьеров. В некоторых случаях эффективная реализация хорошо продуманного плана реабилитации может привести к значительным экологическим и социальным выгодам.

Компании - участники Инициативы по устойчивому производству цемента — признают, что они несут ответственность за эффективное управление и реабилитацию карьеров, которые они эксплуатируют. Карьерная добыча сырья накладывает обязательства по восстановлению как самого нарушенного участка, так и, при необходимости, окружающей территории во время ведения работ и после их завершения.

В знак признания своей ответственности в отношении эффективной реабилитации карьеров, компании-участники в рамках Ус-

тава СБ1 взяли на себя обязательство составлять планы реабилитации для эксплуатируемых карьеров и производственных зон, обсуждать эти планы со всеми заинтересованными сторонами. Кроме того, был разработан ключевой индикатор эффективности, показывающий процент выполнения данных обязательств [4].

Успешная рекультивация карьеров приносит коммерческую выгоду горнодобывающим компаниям. Получение лицензии на проведение работ как для отрасли в целом, так и для отдельных компаний, зависит от гарантии того, что земли, используемые для целей разработки карьеров, будут подлежать эффективной рекультивации, с учетом потребностей и ожиданий заинтересованных сторон, а также региональных и местных требований по планированию. Компании, которые применяют лучшие практики в этой сфере, могут ожидать получения значительных выгод, в том числе конкурентных преимуществ и долгосрочных перспектив своей деятельности, которые несопоставимо более значимы, чем краткосрочные финансовые затраты на программы рекультивации.

План рекультивации карьера должен основываться на следующих принципах:

— при разработке плана должна быть произведена оценка дальнейшего использования земли с учетом социальных, экономических и экологических потребностей местного сообщества;

— при подготовке рекомендаций по рекультивации необходимо соблюдение всех норм действующего законодательства;

— необходимо учитывать мнение всех заинтересованных сторон, а также вовлекать их в процесс подготовки плана на всех стадиях;

— требуется оценка исходных условий (качество воздуха и воды, флоры и фауны, состояние ландшафта, безопасность объекта, деятельность человека и культурное наследие), которые могут подвергнуться изменениям в результате эксплуатации карьера;

— планы рекультивации карьеров должны составляться до начала добычи на новых объектах, но также должны быть разработаны для тех карьеров, где уже ведется эксплуатация месторождений. В зависимости от целей и приоритетов планы по управлению биоразнообразием в одних случаях должны служить дополнением к плану рекультивации карьера, тогда как в других случаях они являются его центральным звеном;

— план рекультивации карьера также должен включать план мониторинга и, при необходимости, соответствующие меры корректировки.

Разработка и реализация плана по рекультивации карьера подвергается воздействию нескольких факторов: природной сре-

ды, законодательной среды, целей самой компании, интересов внешних стейкхолдеров.

В целях достижения максимальной эффективности осуществление плана рекультивации необходимо начинать работы на как можно более ранних стадиях жизненного цикла карьера, а также пересматривать и обновлять его на постоянной основе. В идеале планирование рекультивации должно начинаться до начала промышленной разработки как часть оценки воздействия на окружающую природную и социальную среду. Однако, необходимо признать, что во многих случаях нет возможности приступить к планированию рекультивации вплоть до создания карьера. Кроме того, уже существующий план рекультивации может потребовать значительной корректировки по ряду причин: изменения в законодательной базе, корректировки требований, изложенных в лицензии на эксплуатацию, изменения планов местного развития, изменения мнений и ожиданий заинтересованных сторон (например, повышение уровня осведомленности и общий интерес к сохранению биоразнообразия и экосистемных функций). При этом необходимо отметить, что принятие существенных поправок к планам рекультивации в большинстве случаев должно пройти через официальную процедуру разрешения. Лишь незначительные изменения могут быть приняты и применены без официального одобрения властей [5].

План рекультивации карьера должен включать краткое, но емкое описание видения главных аспектов состояния участка в период после рекультивации с указанием конкретных целей рекультивации. Эти цели будут способствовать разработке плана и, в конечном итоге, могут быть использованы как внутренними, так и внешними заинтересованными сторонами для оценки успешности проекта по рекультивации. Эти цели могут существенно варьироваться, поскольку каждый проект требует адаптации к местным условиям, которые всегда специфичны, а иногда уникальны [6].

При формулировании целей необходимо соблюдение следующих принципов: длительное использование объекта в соответствии с целью рекультивации после ее завершения; снижение промышленного воздействия на природную среду и увеличение положительных социальных, экологических и экономических эффектов для местного сообщества; учет интересов всех заинтересованных сторон; максимальная интеграция подвергшегося воздействию объекта в окружающую среду [4].

После определения целей план рекультивации разрабатывается и согласовывается с планом проведения добычных работ. Несмотря на то, что содержимое плана рекультивации в каждом

конкретном случае будет отличаться вследствие различия местных условий его осуществления, он должен включать следующие обязательные элементы: общая информация, цели, планы действий, приоритетные действия и график их выполнения, мониторинг и оценка, затраты не рекультивацию, ответственность, совместимость с сохранением биоразнообразия.

Осуществление плана рекультивации подразумевает реализацию подробно изложенных в нем действий и процессов для достижения намеченных целей. Выбор методов и практических мер зависит от поставленных целей, но, в любом случае, должны соблюдаться общие принципы, касающиеся следующих аспектов: здоровье и безопасность, ресурсы для рекультивации, максимально возможное применение современных методов рекультивации, открытость информации о ходе выполнения работ на всем их протяжении, а также вовлечение в процесс всех заинтересованных сторон.

Реализация плана рекультивации объекта после окончания работ должна сопровождаться мониторингом. Цель мониторинга заключается в обеспечении соблюдения графика выполнения работ и запланированного бюджета. Если график работ или затраты не соответствуют плану, требуется рассмотрение необходимости внесения изменений.

Уровень мониторинга (интенсивность, частота и т. п.) и его параметры зависят не только от внешних требований, которые могут быть связаны с разрешениями на эксплуатацию, но также от удовлетворения внутренних потребностей оценки эффективности и имеющихся ресурсов [3].

Варианты рекультивации могут ограничиваться внешними факторами. В частности, реализация компанией наилучшего для всех заинтересованных лиц варианта может ограничиваться существующей моделью землепользования. Также, результаты рекультивации могут быть ограничены в случаях, когда карьер является частью проекта слияния и поглощения, и есть правовые механизмы и/или условия разрешения, которые существовали до его приобретения и продолжают применяться.

Кроме того, в то время как требования законодательства и местного планирования могут ограничивать варианты рекультивации, возможно осуществлять сотрудничество между компаниями по определению преимуществ того или иного варианта для реализации.

Для гарантии того, что необходимое финансирование будет обеспечено, затраты, связанные с рекультивацией карьеров, должны быть полностью определены заранее и включены в финансовый план эксплуатации карьера.

Оценка этих расходов должна быть частью первоначального финансового плана и, в случае необходимости, корректироваться

на протяжении всего жизненного цикла проекта, На ранних стадиях жизненного цикла карьера оценки могут быть неточны, поэтому представляется целесообразным сопроводить план описанием ключевых факторов, определяющих затраты по рекультивации, и того как эти факторы могут изменяться. При оценке предстоящих расходов необходимо учитывать следующие основные их направления: формирование морфологии ландшафта; подготовка мест обитания (леса, луга, пахотные земли); а также долгосрочное поддержание и мониторинг.

В дополнение к тому, что расходы по рекультивации необходимо должным образом отражать в бюджете эксплуатации карьера, важно также обеспечить ежегодные отчисления на эти цели течение всего срока службы карьера в соответствии с правилами бухгалтерского учета и правовыми требованиями. Эти отчисления должны учитывать общую оценочную стоимость рекультивации карьера, с учетом проведения прогрессивных восстановительных мероприятий. Однако обычно преобладают конкретные правила ведения бухгалтерского учета компании [4].

Основными целями Инициативы по устойчивому производству цемента при разработке рекомендаций, касающиеся различных аспектов подготовки и осуществления планов рекультивации карьеров, являлись:

— поддержка процесса рекультивации карьеров всеми компаниями-участниками, с целью повышения качественного уровня проектов по рекультивации, как для уже эксплуатируемых, так и для проектируемых карьеров;

— обеспечение общего понимания ключевых показателей эффективности и необходимости согласованной отчетности всеми участниками Инициативы.

Хотя рассмотренные рекомендации ориентированы, в первую очередь, на членов CSI, представляется, что изложенные в них руководящие принципы также могут быть полезны и другим компаниям горнодобывающей отрасли, что способствовало бы дальнейшему совершенствованию стандартов рекультивации карьеров.

- СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Земля и право. Пособие для российских землевладельцев. Рекультивация земель и восстановление ландшафтов [Электронный ресурс]. — URL: http://bibliotekar.ru/zemelnyi-codex-2/30.htm.

2. Surface Mining and Reclamation Act (SMARA) Regulations. [Электронный ресурс]. — URL:http://www.conservation.ca.gov/smgb/Regulations/ Documents/ SMARA%20Regulations%20Revised%2010-19-12.pdf.

3. The Cement Sustainability Initiative. Ten Years of Progress - Moving on to the Next Decade. [Электронный ресурс]. — URL: http://csiprogress2012.org/ CSI_ProgressReport_FullReport.pdf.

4. The Cement Sustainability Initiative. Guidelines on Quarry Rehabilitation. [Электронный ресурс]. — URL: http://www.wbcsdcement.org/pdf/CSI% 20Guidelines%20on%20Quarry%20Rehabilitation%20(English)_Dec%202011.pdf

5. Reclamation Planning in Hard Rock Quarries: a Guide to Good Practice. [Электронный ресурс] — URL: http://www.sustainableaggregates.com/ library/ docs/samp/l0126_samp_1_034.pdf.

6. Applied Ecological Services, Inc. Mine and Quarry Reclamation. [Электронный ресурс]. — URL:http://www.appliedeco.com/MineQuarry.cfm. ЕШ

КОРОТКО ОБ АВТОРЕ -

Иванова Людмила Викторовна - кандидат экономических наук, старший научный сотрудник, ivanova@iep.kolasc.net.ru, Институт экономических проблем

UDC 504.062.4

INTERNATIONAL EXPERIENCE OF SOLVING THE PROBLEM OF LAND RECLAMATION AFTER MINING

Ivanova L.V., senior researcher, PhD (Econ.), Institute for Economic Studies of the Kola Science Centre of the Russian Academy of Sciences, ivanova@iep.kolasc.net.ru, Russia.

The continuously growing economics demands for minerals lead to increasing of disturbed lands. Natural, mining and socio-economic conditions that determine the complexity of technical and environmental processes related to mining and reclamation of the destroyed natural balance differ widely. All these facts highlight the problem of land reclamation. The system of rules governing the relations of land reclamation after mining is often criticized because it is not complete and balanced. The legislation on land reclamation, in most cases, is limited to the fact that it only declares in general terms the need to comply with certain rules in the field of land use during mining. The Cement Sustainability Initiative (CSI) is a global program that works under the auspices of the World Business Council for Sustainable Development, which was the result of the combined efforts of 24 major cement producers, who operate in more than 100 countries. Participants of the Initiative have developed recommendations on preparation and implementation of reclamation plans for quarries. The guidelines set out in the recommendations may be useful to other companies in the sector, which would contribute to further improvement of the standards of quarries reclamation.

Key words: land reclamation, sustainable development, international experience

REFERENCES

1. Zemlya i Pravo (The land and the right). Posobie dlya rossiyskih zemlevladeltsev. Rekultivatsija zemel i vosstanovlenie landshaftov [Land and Law. Handbook for Russian landowners. Land reclamation and restoration of landscapes]. (In Russ.) Available at: http://bibliotekar.ru/zemelnyi-codex-2/30. htm.

КНЦ PAH.