Осуществление права муниципальной собственности в отношении имущества, закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями

ПРОБЛЕМЫ ГРАЖДАНСКОГО И ТРУДОВОГО ПРАВА

О.А. Камалов

ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПРАВА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ В ОТНОШЕНИИ ИМУЩЕСТВА, ЗАКРЕПЛЕННОГО ЗА МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ПРЕДПРИЯТИЯМИ И УЧРЕЖДЕНИЯМИ

Как устанавливает ст. 295 ГК РФ, собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия. В свою очередь, унитарное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или распоряжаться этим имуществом иным способом без согласия собственника. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами.

Создания казенных предприятий на базе муниципальной собственности закон не предусматривает. Вместе с тем в литературе обосновывается предложение о предоставлении муниципальным образованиям возможности выбора между наиболее приемлемыми формами унитарных предприятий и правом создания предприятий, основанных на праве оперативного управления '.

Право оперативного управления муниципального учреждения имеет значительно меньшее содержание. Согласно ст. 296 ГК РФ учреждение осуществляет права владения, пользования и распоряжения в отношении закрепленного за ним имущества в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

Создание унитарных предприятий и учреждений с наделением их имуществом на ограниченном вещном праве является способом реализации гражданской правосубъектности муниципального образования. В литературе высказано мнение, что «муниципальное образование как субъект гражданско-правовых отношений обладает гражданской правоспособностью юридических лиц, создаваемых им же» 2. Думается, что правосубъектность муниципального унитарного предприятия нельзя рассматривать как элемент правосубъектности муниципального образования. Например, при осуществлении лицензируемой деятельности объем правоспособности предприятия включает в себя права и обязанности, которые могут возникнуть только при наличии лицензии. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании от-

91

дельных видов деятельности» 3, в качестве лицензиата рассматривается юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, но не государственное или муниципальное образование. Тождественная в данном смысле норма содержится и в ст. 2 Федерального закона от 8 августа 2001 г. 4 Несоответствие правоспособности учредителя и созданного им юридического лица проявляется при учреждении хозяйственного общества единственным физическим лицом.

Таким образом, права и обязанности, связанные с осуществлением определенного вида деятельности, входят в объем правоспособности муниципального унитарного предприятия, не включаясь при этом в объем правоспособности муниципального образования.

В соответствии с преобладающим в настоящее время в цивилистике мнением сохранение ограниченных вещных прав юридических лиц свидетельствует о переходном характере имущественного оборота, поскольку «участниками нормальных рыночных отношений всегда являются собственники, самостоятельно распоряжающиеся своим имуществом» 5. Отмечается, что «Гражданский кодекс, сохранив юридические конструкции права хозяйственного ведения и оперативного управления, не устранил скрытые в них внутренние противоречия и, как следствие, продолжающиеся связанные с ними негативные последствия их участия в рыночных отношениях» 6.

Впрочем, по вопросу о судьбе институтов ограниченных вещных прав и унитарного предприятия в науке не наблюдается единодушия. По мнению Ю.К. Толстого, унитарным предприятиям «не только уготована в нашей экономике долгая жизнь, но и следует идти по пути применения данной организационно-правовой формы там, где путь ей сейчас заказан»7.

Представляется, что для отказа от организационно-правовых форм унитарного предприятия и учреждения, как и от категории ограниченных вещных прав, нет достаточных оснований. Необходимость сохранения данных организационно-правовых форм юридических лиц несобственников с наличием права собственности муниципального образования обусловливается диалектическим противоречием между следующими обстоятельствами.

1. Для решения вопросов местного значения путем участия в гражданских правоотношениях объективно необходимо наличие единого комплекса имущества, используемого на общественные (муниципальные) нужды. Муниципальное имущество не может быть разделено между частными субъектами, иначе важнейшие сферы коммунальной деятельности выходят из сферы контроля муниципальных органов 8.

2. Обычно субъект гражданского оборота является собственником, поскольку при этом наиболее полно реализуются принципы свободы усмотрения в осуществлении субъективных гражданских прав и свободы договора.

3. Муниципальное образование не способно к самостоятельной деятельности по производству товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которую способны осуществлять лишь физические или юридические лица.

Решением данного противоречия выступает создание юридических лиц со специальной правоспособностью при условии сохранения их имущества в собственности муниципального образования. Существование вещных прав обусловливается не соотношением или взаимодействием объема и содержания правоспособности юридического лица и его учредителя, а необходимостью контроля за сохранностью имущества, который обеспечивается с помощью ряда организационных и вещных правомочий.

Целесообразность сохранения ограниченных вещных прав за унитарными предприятиями обосновывается в литературе и другими соображениями. Так, Л.В. Щенни-

92

кова отмечает, что отечественная доктрина, «отвергнув варианты расщепления прав собственника, не может ... признать предприятия государства собственниками закрепленного за ними имущества ... Такое решение вопроса вызвало бы коренную ломку как гражданского законодательства, так и отечественной цивилистической доктрины права собственности ... Целесообразнее решать наши экономические задачи, используя собственные способы гражданско-правового регулирования. К таковым относится право оперативного управления» 9. Различное решение вопроса о том, на каком ограниченном вещном праве должно быть закреплено имущество за унитарным предприятием - праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления - в целом не меняет положительного вывода о необходимости дальнейшего использования института унитарного предприятия.

Представляется, что отрицательное отношение к ограниченным вещным правам унитарных предприятий в определенной степени обусловлено неверным пониманием или умышленным игнорированием положений гражданского законодательства при их практическом применении.

Нередко права унитарных предприятий необоснованно расширяются, что влечет за собой ограничение правомочий собственника. В качестве примера можно привести небесспорное постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ № 6709/97, в котором было признано правомерным отчуждение муниципальным предприятием недвижимого имущества, созданного в результате деятельности, предусмотренной уставом предприятия10. Президиум указал, что исходя из смысла ст. 295 Гражданского кодекса Российской Федерации согласие собственника на отчуждение имущества требуется лишь в случае, когда отчуждаются основные средства предприятия или имущество, переданное собственником в уставный фонд при создании предприятия, а на реализацию продукции, создаваемой в результате хозяйственной деятельности, согласия собственника не требуется. Тем самым создана новая норма права, ограничивающая права собственника, поскольку п. 2 ст. 295 ГК РФ не дает оснований для исключений из общего порядка отчуждения недвижимого имущества в зависимости от источников его приобретения.

Чаще встречаются случаи ограничения вещных прав унитарных предприятий за счет расширения круга правомочий муниципального образования.

Наиболее характерным и широко распространенным нарушением действующего гражданского законодательства является практика заключения между муниципальными образованиями и унитарными предприятиями договоров о закреплении имущества на праве хозяйственного ведения. Так, постановлением Правительства г. Москвы 11 утвержден Типовой договор о закреплении государственного (муниципального) имущества на праве хозяйственного ведения за государственным (муниципальным) унитарным предприятием г. Москвы. Аналогично этому, при закреплении муниципального имущества за унитарным предприятием г. Челябинска с предприятием заключается договор о закреплении имущества на праве хозяйственного ведения 12. Указанными договорами, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления изменяется соотношение правомочий публичного собственника и унитарного предприятия по владению, пользованию и распоряжению имуществом путем установления дополнительных по сравнению с федеральным законодательством ограничений по распоряжению имуществом унитарного предприятия, а именно:

1. Устанавливается обязанность согласования с собственником распоряжения любым имуществом, включая движимое, путем совершения некоторых, а иногда любых сделок.

93

Так, унитарное предприятие г. Москвы вправе распоряжаться (сдавать в аренду, передавать в залог, во временное пользование, вносить в качестве вклада в уставный капитал других предприятий) закрепленным имуществом по согласованию с собственником. В соответствии с п. 2.6. Типового договора о закреплении имущества на праве хозяйственного ведения г. Челябинска 12 использование закрепленного имущества в качестве предмета залога, а равно обременение его иным способом возможно только с письменного согласия собственника. Только с согласия собственника разрешается совершение сделок по внесению имущества в качестве вклада в хозяйственное общество (п. 2.3.2.), по передаче закрепленного имущества в аренду. В г. Хабаровске предприятия также не вправе без согласия собственника сдавать в залог или вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ муниципальное имущество без дифференциации последнего на движимое и недвижимое 13.

Данные условия противоречат ст. 295 ГК РФ. В п. 39 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 6/8 специально разъяснено, что правомочия унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения по владению, пользованию и распоряжению ... муниципальным имуществом, находящимся у него в хозяйственном ведении, определены ст. 294, 295 ГК. В связи с этим условия договоров, заключенных между собственником соответствующего ... муниципального имущества и таким предприятием, которые изменяют характер и пределы указанных правомочий, являются ничтожными.

В соответствии с п. 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 8 «при разрешении споров, связанных с участием государственных или муниципальных предприятий в хозяйственных обществах и товариществах, необходимо руководствоваться ст. 295 ГК РФ. ... Денежные средства и остальное имущество (движимое) могут использоваться предприятием в качестве вклада в уставный (складочный) капитал, а также для оплаты акций создаваемого общества либо для приобретения акций действующего акционерного общества по своему усмотрению, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами, регулирующими деятельность данного предприятия» 14.

2. Из содержания правосубъектности унитарных предприятий исключается право на самостоятельное заключение договоров определенного вида.

П. 3 Указа Президента РФ от 14 октября 1992 г. №2 1230 установлено, что исключительно комитеты по управлению имуществом городов и районов осуществляют полномочия арендодателя при сдаче в аренду недвижимого имущества муниципальных предприятий. В п. 4 этого же акта предусматривается, что сдача в аренду объектов движимого имущества, закрепленного за государственным, муниципальным предприятием на праве полного хозяйственного ведения на срок более одного года, осуществляется этим предприятием по согласованию с соответствующим комитетом по управлению имуществом 15. В.В. Витрянский совершенно обоснованно отмечает противоречие данных положений нормам Гражданского кодекса РФ: «Собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении у государственного (муниципального) предприятия, не наделен законом правом распоряжаться имуществом, принадлежащим этому предприятию (ст. 295 ГК РФ). Поэтому ни один из государственных (муниципальных) органов не вправе выступать арендодателем имущества, закрепленного на балансе государственного (муниципального) предприятия»16.

94

3. Предусматривается право муниципального образования изъять имущество, закрепленное за унитарным предприятием, независимо от согласия последнего.

Например, п. 2.1.5, 4.8. Типового договора в г. Челябинске предусматривают, что собственник имеет право на основании собственного приказа изъять имущество, закрепленное за предприятием, в случае нарушения предприятием условий договора, положений устава предприятия, действующего законодательства Российской Федерации или при возникновении реальной угрозы причинения ущерба (вреда) интересам государства либо собственника имущества; в случаях использования имущества не в соответствии с его целевым назначением, не обеспечения его эффективного использования и сохранности. Вместе с тем в п. 40 совместного постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ было указано, что собственник (управомоченный им орган) не наделен правом изымать, передавать в аренду либо иным образом распоряжаться имуществом, находящимся в хозяйственном ведении муниципального предприятия. Акты органов местного самоуправления по распоряжению имуществом, принадлежащим муниципальным предприятиям на праве хозяйственного ведения, по требованиям этих предприятий должны признаваться недействительными 17.

Примечательно, что проект федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» не предусматривает возникновения договорных отношений между муниципальным образованием и муниципальным унитарным предприятием. В соответствии со ст. 19 проекта муниципальное предприятие перечисляет в соответствующий бюджет часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей и формирования резервного фонда, в размерах, порядке и сроки, определяемые уставом муниципального предприятия, но не договором с учредителем. Согласно ст. 20 проекта уставом муниципального предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер сделок, заключение которых не может осуществляться без согласия собственника 18. В данном случае ограничения правосубъектности унитарного предприятия могут предусматриваться лишь его учредительным документом, но не договором, так как ограничения касаются не круга объектов вещных прав, а видов совершаемых самостоятельно сделок (то есть ограничивается не право хозяйственного ведения, а дееспособность унитарного предприятия).

Представляется, что правоспособность или дееспособность юридического лица не может быть ограничена иным документом, кроме учредительного. Так, в соответствии с п. 2 ст. 52 ГК РФ ограничение правоспособности коммерческой организации должно быть предусмотрено учредительными документами, но не договором между учредителями и учреждаемым юридическим лицом. Договор, заключаемый юридическим лицом, носит относительный характер. Принимая на себя по договору с одним лицом ограничения правоспособности, юридическое лицо не связано этими ограничениями в отношениях с другими лицами. Последствием нарушения ограничения в данном случае будет выступать не недействительность совершенной сделки, а лишь возмещение убытков кредитору. Аналогичные положения об ограничении на уступку требования финансовому агенту закреплены в ст. 828 ГК РФ, согласно которым уступка финансовому агенту денежного требования является действительной, даже если между клиентом и его должником существует соглашение о ее запрете или ограничении. Однако это не освобождает клиента от обязательств или ответственности перед должником в связи с уступкой требования в нарушение существующего между ними соглашения о ее запрете или ограничении. Подобно этой норме, если запрет на совершение сделки содержится в дого-

95

воре, то его нарушение может повлечь ответственность перед контрагентом, но не ничтожность сделки с третьим лицом.

Ограничения правоспособности могут устанавливаться лишь документом, имеющим абсолютное действие - учредительным документом юридического лица, в силу которого определяется возможность обладать правами и обязанностями в любых правоотношениях с неопределенным кругом лиц. Думается, необходимостью обеспечить абсолютный характер учредительного документа объясняется правило о вступлении его в силу для третьих лиц с момента государственной регистрации. Акт регистрации придает учредительному документу публичность, в силу которой он и становится действующим в отношении неопределенного круга третьих лиц. Различие между уставом унитарного предприятия и договором о закреплении имущества как правовыми актами индивидуального характера заключается также в том, что договор заключается с участием унитарного предприятия, при этом учитывается волеизъявление последнего. Ус -тав унитарного предприятия утверждается, а равно изменяется впоследствии без согласия самого унитарного предприятия.

Таким образом, муниципальное образование вправе ограничить правоспособность создаваемого унитарного предприятия. Однако содержание вещных правоотношений между муниципальным образованием и унитарным предприятием исчерпывающим образом определяется законом. Уставом унитарного предприятия могут определяться размер прибыли, а также виды сделок, заключение которых не может осуществляться без согласия собственника.

Поскольку закон устанавливает принцип специальной правоспособности унитарных предприятий, действия предприятия по распоряжению закрепленным за ним имуществом собственника должны быть обусловлены задачами его уставной деятельности и целевым назначением предоставленного для выполнения этих задач имущества. Поэтому движимым и недвижимым имуществом муниципальное предприятие распоряжается лишь в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом. Сделки, совершенные муниципальным предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными независимо от того, совершены они с согласия муниципального образования или самостоятельно предприятием 19. Данное правило служит гарантией соблюдения специальной правосубъектности не только унитарного предприятия, но и его собственника - муниципального образования, не допуская отчуждения имущества или совершения иных сделок, препятствующих решению вопросов местного значения.

Рассматривая негативные стороны имеющейся практики заключения договоров между муниципальными образованиями и унитарными предприятиями (учреждениями), нельзя не упомянуть ряд положительных моментов. Распространение договоров между муниципальными образованиями и унитарными предприятиями (учреждениями) можно объяснить стремлением восполнить несовершенство и неполноту федерального законодательства, регулирующего данные отношения. Обычно в условия таких договоров включаются такие обязанности унитарного предприятия, как своевременное осуществление постановки на баланс приобретаемого имущества, ежеквартальное представление собственнику данных бухгалтерской отчетности предприятия, ежегодное проведение инвентаризации основных средств. Трудно отрицать, что подобная конкретизация взаимоотношений унитарного предприятия и собственника обеспечивает контроль

96

за деятельностью унитарного предприятия, а в конечном счете - эффективность деятельности унитарного предприятия.

Такие положения могут включаться в договор с целью дисциплинирования его участников, детализации организационных отношений между предприятием и муниципальным образованием, в силу чего договор определяет права и обязанности сторон в различных видах организационных отношений гражданско-правового характера: органи-зационно-предпосылочных, организационно-делегирующих, организационно-контрольных и организационно-информационных 20.

Примечания

1 См.: Матанцев И.В. Правовой статус муниципального унитарного предприятия по гражданскому законодательству // Управление муниципальными предприятиями и учреждениями: Проблемы и перспективы их развития: Материалы Рос. науч.-практ. конф. Екатеринбург, 1998. С. 38 - 39.

2 Слепнёв Е.Л. Право собственности муниципальных образований: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 60.

3 О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1998. № 39. Ст. 4857.

4 О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон от 8 августа 2001г. № 128-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2001. № 33 (Ч. I). Ст. 3430.

5 Гражданское право: В 2 т.: Учеб. / Отв. ред. проф. Е.А. Суханов; 2-е изд. М., 1998. Т. I С. 599.

6 Слепнёв Е.Л. Указ. соч. С. 23.

7 Толстой Ю.К. К разработке теории юридического лица на современном этапе // Проблемы современного гражданского права: Сб. ст. М., 2000. С. 111.

8 См.: Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М., 2000. С. 77.

9 Щенникова Л.В. Проблема права оперативного управления в цивилистике, или Хорошо ли быть директором унитарного предприятия // Законодательство. 2001. № 2.

10 Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 апреля 1998 г. № 6709/97 // Вестн. Высш. Арбитраж. Суда Рос. Федерации. 1998. № 7.

11 О создании, реорганизации, ликвидации государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений города Москвы и об участии города Москвы в хозяйственных обществах: Постановление Правительства Москвы от 15 июня 1999 г. № 542 // Вестн. мэрии Москвы. 1999. № 15. Авг.

12 О порядке управления муниципальным имуществом, закрепленным за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями города Челябинска: Решение Челябинской городской Думы от 24 февраля 1998 г. № 21/4 // Вечер. Челябинск. 1998. 12 марта.

13 Об утверждении положения о порядке управления, владения и распоряжения муниципальной собственностью в городе Хабаровске // ИПС «Кодекс». Разд. «Региональное законодательство: Решение Хабаровской городской Думы от 26 декабря 1995 г. № 10.

14 О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 г. № 8 // Вестн. Высш. Арбитраж. Суда Рос. Федерации. 1998. № 10.

15 О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, сданного в аренду: Указ Президента РФ от 14 октября 1992г. № 1230 // Экономика и жизнь. 1992. № 43.

97

16 Витрянский В.В. Договор аренды и его виды: прокат, фрахтование на время, аренда зданий, сооружений и предприятий, лизинг. М., 1999. С. 106.

17 О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации: Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 // Вестн. Высш. Арбитраж. Суда Рос. Федерации. 1996. № 9.

18 О государственных и муниципальных унитарных предприятиях: Проект федерального закона: Принят Государственной Думой РФ в первом чтении постановлением от 22 апреля 1999 г. № 3916-11 ГД // СПС «Гарант. Проекты законов».

19 О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 г. № 8 // Вестн. Высш. Арбитраж. Суда Рос. Федерации. 1998. № 10.

20 См.: Красавчиков О.А. Гражданские организационно-правовые отношения // Сов. государство и право. 1966. № 10.

Т.А. Савельева

ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ ДОСУДЕБНОГО ПОРЯДКА УРЕГУЛИРОВАНИЯ ИНДИВИДУАЛЬНЫХ ТРУДОВЫХ СПОРОВ

Досудебный порядок разрешения индивидуальных трудовых споров впервые был закреплен в Кодексе законов о труде РСФСР (1922). В соответствии с разделом XVI споры, возникающие вследствие применения наемного труда, разрешались следующими органами:

- в особых сессиях народных судов;

- расценчно-конфликтными комиссиями;

- примирительными камерами;

- третейскими судами.

Принудительным порядком считалось только рассмотрение спора в особых сессиях народных судов. Разрешение спора во всех иных органах рассматривалось как примирительное разбирательство, так как все органы, за исключением суда, организовывались на началах паритетного представительства сторон.

Таким образом, в кодексе 1922 г. 1 появляется разделение органов, рассматривающих трудовые споры, на примирительные и принудительные.

В Трудовом кодексе 2001 г. также существует досудебный порядок урегулирования индивидуальных трудовых споров, но в виде комиссий по трудовым спорам, образуемых непосредственно в организациях 2.

Однако несмотря на то, что досудебный порядок урегулирования индивидуальных трудовых споров существует в России уже около восьмидесяти лет и будет существовать в дальнейшем, в законодательстве отсутствует единая база принципов организации и деятельности досудебного органа.

Вопросам принципа формирования досудебного органа не было уделено внимания ни в КЗоТе 1971 г., ни в проектах трудового кодекса, ни в новом Трудовом кодексе Российской Федерации.

98