Контрольная функция саморегулируемых организаций: проблемы реализации

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2018. № 3 (56). С. 59-63.

УДК 342

DOI 10.25513/1990-5173.2018.3.59-63

КОНТРОЛЬНАЯ ФУНКЦИЯ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ:

ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

CONTROL FUNCTION OF SELF-REGULATING ORGANIZATIONS: IMPLEMENTATION PROBLEMS

А. Ф. АЛГАЗИНА

Статья посвящена проблемам повышения эффективности контрольной функции саморегулируемых организаций (СРО). Анализ положений законодательства и материалов правоприменительной практики (данных интернет-ресурсов органов государственной власти) позволил обосновать необходимость создания такой системы контроля в отраслях с обязательным саморегулированием, при которой прямой государственный контроль за хозяйствующими субъектами сменяется косвенным контролем с участием СРО. Кроме того, автором предложено закрепить в Законе о СРО сроки составления и размещения на официальном сайте саморегулируемой организации планов проведения проверок, максимально допустимые сроки проведения плановых и внеплановых проверок, особенности оформления результатов проверок.

Ключевые слова: контроль; функции; саморегулируемые организации; саморегулирование; органы исполнительной власти.

The article is devoted to the problems of increasing the effectiveness of the control function of self-regulating organizations. The analysis of the provisions of the legislation and the materials of law enforcement practice (data of Internet resources of public authorities) made it possible to justify the need to create such a control system in industries with mandatory self-regulation, in which direct state control over economic entities is replaced by indirect control with the participation of SRO. In addition, the author proposed to fix in the law on SRO the terms of drawing up and posting on the official website of the self-regulatory organization of plans for inspections, the maximum permissible period of scheduled and unscheduled inspections, especially registration of the results of inspections.

Key words: control; functions, self-regulating organization; self-regulation; executive authorities.

Проблема повышения эффективности контроля и надзора за деятельностью субъектов предпринимательской деятельности имеет для Российской Федерации одно из ведущих значений. Так, в феврале 2018 г. Государственной Думой Федерального Собрания РФ в первом чтении был принят Законопроект № 332053-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [1].

При этом в отечественной юридической науке продолжает оставаться дискуссионным вопрос о соотношении понятий «контроль» и «надзор» [2]. Наличие данной дискуссии объясняется тем, что в ряде нормативных правовых актов данные термины употребля-

© Алгазина А. Ф., 2018

ются как синонимы [3]. Не вдаваясь в существующую в науке административного права дискуссию о соотношении понятий «контроль» и «надзор», считаем возможным в рамках настоящей статьи применять термин «контроль», традиционно используемый в науке для характеристики контроля и надзора в сфере управленческой деятельности государства [4].

Появление института саморегулирования в РФ обусловлено стремлением снизить степень государственного вмешательства в отдельные сферы профессиональной деятельности, уменьшить государственные расходы на регулирование и контроль в таких сферах.

Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее - Закон о СРО) [5] определяет саморегулируемые организации (далее - СРО) как некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных указанным Федеральным законом и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведённых товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определённого вида.

Саморегулируемые организации осуществляют в отношении своих членов предварительный, текущий и последующий контроль.

Предварительный контроль осуществляется на стадии приёма субъекта профессиональной деятельности в члены СРО и связан с проверкой его соответствия установленным требованиям к членству, несоответствие которым является основанием для отказа в приёме в члены саморегулируемой организации. Текущий контроль осуществляется постоянно путём анализа деятельности членов СРО на основании информации, представляемой ими в СРО [6].

Так, согласно ч. 8 ст. 7.1 Закона о СРО члены СРО обязаны уведомлять СРО о наступлении любых событий, влекущих за собой изменение информации, содержащейся в реестре членов СРО.

Последующий контроль организуется посредством проведения плановых и внеплановых проверок. В предмет плановой проверки входит соблюдение членами СРО требований стандартов и правил СРО, условий членства в СРО. Продолжительность плановой проверки определяется постоянно действующим коллегиальным органом управления СРО. Плановые проверки должны проводиться не реже одного раза в три года и не чаще одного раза в год.

Основанием для проведения СРО внеплановой проверки может являться направленная в СРО жалоба на нарушение членом СРО требований стандартов и правил СРО.

Саморегулируемой организацией могут быть предусмотрены также иные основания для проведения внеплановой проверки.

Отличительной чертой контроля, осуществляемого СРО с обязательным членством, является его объём. Данные СРО осуществляют контроль за соблюдением их членами требований не только стандартов и правил, но и федерального законодательства, регулирующего соответствующий вид деятельности [7].

В данной ситуации СРО фактически осуществляют публично-властные полномочия органов исполнительной власти, которым принадлежат функции по государственному контролю в определённой сфере профессиональной деятельности.

Однако на практике такая ситуация зачастую приводит к дублированию контрольных полномочий СРО и уполномоченных федеральных органов государственной власти, осуществляемых в отношении членов СРО.

Так, СРО аудиторов осуществляют внешний контроль качества работы аудиторских организаций, индивидуальных аудиторов. Кроме того, внешний контроль качества работы аудиторов также осуществляет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.

Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 18 декабря 2015 г. № 203н [8] утверждено Положение о принципах осуществления внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, индивидуальных аудиторов и требованиях к организации указанного контроля. Таким образом, требования к организации и проведению внешнего контроля качества работы аудиторских организаций и аудиторов закреплены единым нормативным правовым актом и для случаев осуществления таких мероприятий СРО, и для осуществления внешнего контроля качества уполномоченным органом государственной власти.

Такое положение вещей противоречит целям создания СРО, поскольку приводит не к снижению, а к фактическому увеличению административной нагрузки в отношении субъектов профессиональной деятельности. Представляется, что в части предмета саморегулирования проведение контроля в отношении деятельности субъектов профессиональной и предпринимательской деятельности должны обеспечивать соответст-

вующие СРО, уполномоченные органы государственной власти должны быть сосредоточены в первую очередь на проверке деятельности СРО.

Таким образом, должна иметь место система контроля, при которой прямой государственный контроль за хозяйствующими субъектами сменяется косвенным контролем с участием СРО:

1) уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за деятельностью СРО, проверяя её соответствие требованиям нормативных правовых актов, регулирующих деятельность СРО;

2) СРО осуществляют контроль за деятельностью своих членов, в том числе за соблюдением ими требований стандартов и правил осуществления профессиональной деятельности, а также требований федеральных законов, регламентирующий осуществление конкретного вида профессиональной деятельности [9].

Хотелось бы подчеркнуть, что основное назначение контроля за членами СРО состоит в обеспечении надлежащего уровня безопасности производимых хозяйствующими субъектами товаров, выполняемых работ и оказываемых услуг.

Особую значимость данная функция имеет при её осуществлении СРО, членство в которых является обязательным, поскольку в предмет осуществляемой ими проверки входит соблюдение не только стандартов, правил саморегулирования и иных внутренних документов СРО, но и положений федерального законодательства, что необходимо отразить в Законе о СРО.

Анализ практики реализации Росреест-ром функции по надзору за деятельностью СРО арбитражных управляющих по результатам проведённых в 2015 г. проверок их деятельности [10] показывает, что основную массу нарушений, выявленных в ходе плановых и внеплановых проверок, составили именно нарушения в сфере контроля за соблюдением членами СРО требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, федеральных стандартов, стандартов и правил профессиональной деятельности. Так, в нарушение требований ч. 1 и 3 ст. 9 Закона о СРО плановые проверки деятельности членов

СРО арбитражных управляющих не проводились или были проведены с нарушением установленной периодичности; сведения о запланированных и проведённых СРО арбитражных управляющих плановых проверках деятельности своих членов и о результатах этих проверок, о внутренних документах СРО, информации об исключении арбитражного управляющего из членов СРО были не представлены или представлены с нарушением установленных сроков.

Анализ результатов плановых и внеплановых проверок СРО оценщиков, проведённых Росреестром в 2016 г. [11], свидетельствует о том, что к числу типичных нарушений требований законодательства Российской Федерации, обнаруженных в деятельности СРО оценщиков, относятся следующие: неисполнение СРО обязанности по осуществлению контроля за соблюдением оценщиками требований Федерального закона об оценочной деятельности, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, федеральных стандартов оценки, стандартов и правил оценочной деятельности, а также правил деловой и профессиональной этики, нарушение порядка проведения контроля, установленного ст. 22.2, 24.3 и 24.4 Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».

Указанный вывод подтверждается и результатами проведённых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору плановых и внеплановых проверок СРО в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства в первом, втором, третьем, четвёртом кварталах 2017 г. [12].

На практике контроль за членами СРО зачастую сводится лишь к проверке исполнения ряда формальных требований законодательства или проверке наличия определённого набора документов, что объясняется отсутствием в Законе о СРО детальных положений о контроле и нежеланием СРО терять своих членов.

В связи с этим целесообразно закрепить в Законе о СРО сроки составления и размещения на официальном сайте СРО планов

проведения проверок, максимально допустимые сроки проведения плановых и внеплановых проверок, особенности оформления результатов проверок, сроки передачи материалов проверки в орган по рассмотрению дел о применении в отношении членов СРО мер дисциплинарного воздействия в случае выявления нарушений; установить требования к специалистам, осуществляющим проведение проверок.

В отраслях производства товаров (работ, услуг), связанных с применением источников повышенной опасности, значительной степенью рисков причинения вреда жизни или здоровью граждан, замена лицензирования обязательным саморегулированием с передачей полномочий по контролю за соблюдением требований федерального законодательства недопустима. Как верно отмечает М. С. Матейкович, в сферах деятельности, характеризующихся применением источников повышенной опасности, значительной степенью техногенных рисков, передача публично-властных полномочий негосударственным субъектам недопустима [13].

Изучение зарубежного опыта [14] показало, что в отраслях, в которых ненадлежащее качество производимых товаров (работ, услуг) может повлечь причинение вреда жизни и здоровью третьих лиц (строительная, медицинская деятельность), в большинстве стран существует система государственного лицензирования, а не обязательного саморегулирования.

Учитывая специфику появления обязательного саморегулирования в Российской Федерации, считаем необходимым закрепить в Законе о СРО критерии определения сфер деятельности, в которых отказ от форм государственного регулирования в пользу саморегулирования недопустим, а также рассмотреть вопрос об отказе от системы обязательного саморегулирования в строительстве и возвращении системы государственного лицензирования.

Реализация указанных мер позволит сократить административные барьеры на пути развития предпринимательства, а также обеспечить соблюдение прав и законных интересов потребителей товаров, работ, услуг, предоставляемых членами СРО.

1. О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации : Законопроект № 332053-7 // СОЗД ГАС «Законотворчество». - URL: http://sozd. parlament.gov.ru/bill/332053-7 (дата обращения: 22.04.2018).

2. Подробнее см.: МасловК. В. О соотношении понятий контроля и надзора // Правоприменение. - 2018. - Т. 2, № 1. - С. 86.

3. См., например, ст. 23.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

4. См., например: Старилов Ю. Н. Административное право : в 2 ч. - Ч. 1 : История. Наука. Предмет. Нормы. - Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 1998. - С. 171.

5. О саморегулируемых организациях : Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ // СЗ РФ. - 2007. - № 49. - Ст. 6076.

6. См.: Петров Д. А. Контрольная функция саморегулируемых организаций: содержание и проблемы осуществления // Конкурентное право. - 2014. - № 1. - С. 30-35.

7. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 24.3 Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» СРО осуществляют контроль за соблюдением членами СРО оценщиков требований указанного Федерального закона, федеральных стандартов оценки, иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области оценочной деятельно -сти, стандартов и правил оценочной деятельности, правил деловой и профессиональной этики.

8. Об утверждении Положения о принципах осуществления внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, индивидуальных аудиторов и требованиях к организации указанного контроля : Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 18 декабря 2015 г. № 203н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2016. - № 18.

9. См.: Лескова Ю. Г., Серова О. А., Диден-ко А. А., Алгазина А. Ф., Байтенова А. А., Ва-сючкова О. А. Комментарий к Федеральному закону от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях». - Специально для системы ГАРАНТ, 2016. - Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

10. Обобщение практики реализации Росреест-ром функций по контролю (надзору) за деятельностью саморегулируемых организаций

арбитражных управляющих и надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков по результатам проведённых в 2015 году проверок их деятельности // Официальный сайт Росреестра. - URL: https:// го5геезй".ги/ир1оай'Вос/07-иргЮбзор%20за% 202015%20год.р^ (дата обращения: 03.11.2017).

11. Обобщение практики реализации Росреест-ром функций по контролю (надзору) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков по результатам проведённых в 2016 году проверок их деятельности // Официальный сайт Росреестра. - URL: https://rosreestr.ru/up1oad/ib1ock/76d/76di834a9

004aec29a4dbe72075bc7d5.PDF (дата обращения: 20.04.2018).

12. Проверки саморегулируемых организаций в 2017 году // Официальный сайт Ростехнад-зора. - URL: http://www.gosnadzor.ru/building /inspect/proverki_2017/ (дата обращения: 21.04.2018).

13. Матейкович М. С. Публичное управление в России: пути совершенствования // Журнал российского права. - 2008. - № 5. - С. 118125.

14. Исследовался опыт экономически развитых стран, в которых саморегулирование в отдельных сферах существует несколько десятилетий: Соединенных Штатов Америки, Великобритании, Германии, Франции, Италии, Японии, Канады.