Борьба с коррупцией в российской Федерации как инновационный проект гражданского общества?

БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ИННОВАЦИОННЫЙ ПРОЕКТ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА?1

Введение

Современная политическая наука демонстрирует удивительное совмещение и смешение концепций, объясняющих причины и характер распространения институтов и политических режимов в различных странах. Теории, возникшие и получившие известность в разное время, в 1990-2000-х годах в ситуации постмодерна (отметим, что достаточно широк круг исследователей, которые деликатно называют это время периодом «мультипарадигмальности в науке» или периодом «мультиметодологий») сосуществуют параллельно и «озвучиваются» (используются для подтверждения собственных взглядов) аналитиками и политиками-практиками (в собственных политических или карьерных целях) в зависимости от ситуации. Это в полной мере относится к теориям первичной (стали популярны в 1960-1970-х годах) и вторичной политической модернизации (1980-е — начало 1990-х годов), теории политической трансформации (1980-е годы) и политического транзита (вторая половина 1990-х годов), теории глобализации и унификации политических процессов (1990-е годы). Все эти концепции в той или иной мере присутствуют сейчас одновременно в научном сообществе и находят своих сторонников.

Существенным элементом всех данных концепций является представление (Кохан, Най, Краснер) о том, что в современном мире действия «агентов внешнего влияния» (международные институты, правительства зарубежных стран) и «внутренних политических акторов» являются следствием ориентации на общие ценности и убеждения, имеющие международную основу. Норма определяется как правило поведения политических акторов, опирающееся на перечень прав и обязательств и интегрирующее коллективные ожидания. Однако особенности политических процессов в отдельных государствах значительно искажают универсальность действия и интерпретаций этих норм. Продвижение этих норм опирается на институты различного уровня (международные всемирные (ООН, МВФ, Всемирный Банк) и региональные организации (Совет Европы, институты ЕС), правительства и, в частности, министерства иностранных дел западных государств (прежде всего США), транснациональные неправительственные организации (Greenpeace, Transparency International) и др.)2 и может осуществляться как одним, так и несколькими институтами.

© Попова О. В., 2006

1 Доклад подготовлен летом 2006 г. и обсужден на международном теоретическом семинаре «Внешнее давление и политические процессы в ННГ» 20 октября 2006 г. в Центре международных политических исследований (Париж, Франция).

2 Обычно в научной литературе их обозначают как «нормативных предпринимателей» (norm entrepreneurs).

Определяющей политической проблемой в данном случае выступает возможность легитимации и институционализации данных норм поведения политических агентов внутри страны, которые определяются степенью обязательности следования этим нормам, степенью их ясности (прозрачности, очевидности), возможностью мониторинга их реализации. Теория «привнесения международных норм» может рассматриваться как удобное и эффективное средство символической легитимации политических институтов новых элит в «странах-импортерах» и воспроизводства отношений и структур политического доминирования, характерных для «стран-экспортеров». Кроме того, данная теория является в некоторых случаях удобным средством необходимости оказания давления на внутреннюю политику в экономической, правовой, политической и социальной сферах в странах, развивающихся в «неправильном» направлении.

С одной стороны, весьма активно в настоящий период теория «международных норм» используется для легитимации деятельности «внешних» институтов, ориентирующихся на борьбу с коррупцией в ННГ, в том числе и в России. С другой стороны, борьба с коррупцией, как и само это явление, не связано, на наш взгляд, непосредственно с политическим режимом и рассматривается властными институтами как одно из средств политической легитимации и обеспечения социальной стабильности.

Целью данного сообщения является оценка действий институтов гражданского общества в России, направленных на преодоление коррупции. Для ее достижения и уточнения причин низкой эффективности антикоррупционной борьбы следует решить несколько задач: а) обозначить основные подходы к определению и характеристики состояния коррупции в современной России; б) определить причины заинтересованности международных организаций в преодолении разгула коррупции в России, в частности, в связи с концепцией влияния уровня коррупционности на перспективы демократического транзита; в) проанализировать модели оценки коррумпированности российского общества, используемые международными институтами; г) выделить этапы и базовые стратегии государственной антикоррупционной политики государственных институтов современной России; д) проанализировать приоритетные направления деятельности общественных организаций, ориентированных на борьбу с коррупцией.

Современное состояние коррупции в России

Хотя в современной политической науке трактовка понятия «коррупция» в целом не отошла от вариантов, представленных в римском праве1 или присутствующих в обыденном сознании людей2, однако единое определение его отсутствует. Можно говорить о расширительной и узкой трактовке коррупции. «Узкое» определение коррупции связы-

1 От соггитрге — портить, повреждать, фальсифицировать, подкупать, совершать противоправное действие в отношении к государственным лицам, например судьям; действия двух и более лиц с целью нарушения нормального развития судебного процесса или управления обществом.

2 Например, в словаре С. И. Ожегова коррупция определяется как «подкуп взятками, продажность должностных лиц» (Ожегов, с. 299).

вается с действиями исключительно должностных лиц. На наш взгляд, наиболее адекватным для политической науки является предложенное экспертами ООН определение коррупции как злоупотребления государственной властью для получения личной выгоды в результате неофициального использования официального статуса. К коррупционным действиям относят кражу, хищение или присвоение государственной собственности должностными лицами.

На более «широкой» трактовке коррупции настаивают эксперты междисциплинарной группы по коррупции в Совете Европы. С их точки зрения, коррупция — «взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном и частном секторе, и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других» (цит. по: Коррупция в России, 2000, с. 35). Принципиальное отличие этих двух подходов связано с определением субъекта коррупционной деятельности: во втором случае учитывается коррупционная деятельность не только должностных лиц. Абсолютно неправомерным, на наш взгляд, является убежденность некоторых исследователей в том, что такая ситуация разрушает общество, в то время как в первом случае «речь идет о преступных действиях лишь отдельных лиц» (Там же, с. 36). Совершенно очевидно, что именно распространенная коррупционная практика в высших элитарных группах, облеченных властными полномочиями, самым негативным и провоцирующим образом сказывается на распространении так называемой «бытовой» («функциональной») коррупции. В любом случае при развитии коррупционной политики личные интересы оказываются на первом месте по сравнению с государственными, при этом реализация неправомерных решений сопровождается, с одной стороны, секретностью, а с другой стороны, настойчивым стремлением прикрыть противоправную деятельность каким-либо юридическим обоснованием. Фактически речь идет о неформальном договоре между сторонами, одна из которых заинтересована в принятии какого-либо решения, а вторая имеет ресурсы для влияния на его принятие. Коррупция в России носит системный характер, поскольку: а) во многом государственная политика определяется частными интересами людей, находящихся у власти или способных на нее влиять; б) «дополнительные теневые» доходы подчас значительно превосходят официальный заработок; в) коррупционное поведение воспринимается как норма и элемент деловой и правовой культуры; г) исполнительная власть не только оказывается неспособна противостоять коррупции, но активно в ней участвует.

При классификации видов коррупции обычно выделяют «коррупцию сверху» и «коррупцию снизу». Фактическим аналогом подобной классификации является используемое экспертами ИНДЕМа разделение коррупции на «деловую» и «бытовую». «Бытовая» коррупция («снизу») связана с неэффективностью выполнения должностными лицами своих функций по отношению к гражданам, она позволяет при достаточно низком уровне риска решать постоянно возникающие проблемы повседневной жизни людей.

Достаточно часто этот вариант коррупции не связан напрямую с вымогательством (как это имеет место, например, в ситуации распределения госзаказов), так как в этом случае распространен вариант «взятки-благодарности», обычно имеющей достаточно небольшой размер. Многими людьми в России подобный вариант коррупции даже не рассматривается как социально опасное действие, поскольку они не отдают себе отчет в том, что в результате создается благоприятный социально-психологический фон для других вариантов коррупции («все так делают», «у нас так принято»). Однако «низовая» / «бытовая» коррупция отнюдь не является непосредственной причиной, взращивающей вертикальную коррупцию, связанную с действиями высших должностных лиц и расхищением государственных средств. Высокая степень распространенности этого варианта коррупции позволила в середине 1990-х годов американскому социологу В. Шляпентоху, в свое время эмигрировавшему из СССР, сделать вывод о «коррумпированности гражданского общества в России».

«Деловая коррупция» («сверху») во властных институтах приобрела в России во время проведения политико-экономических реформ и в постреформенный период воистину угрожающие размеры. Один из парадоксов борьбы с коррупцией заключается в том, что провоцирующим фактором может выступать и получение финансовой поддержки на конкурсной основе или инвестиций из-за рубежа. Более ста лет назад русский историк Н. М. Карамзин основную проблему России охарактеризовал коротко: «Воруют». Успешная деятельность «казнокрадов» оценивается аналитиками как одна из причин революционных выступлений начала XX в.

«Чтобы ... государство не обанкротилось, необходимо разрешить проблему госап-паратов... Каково настоящее положение Неудержимое раздутие штатов. чудовищная бюрократизация всякого дела — горы бумаг и сотни тысяч писак; захваты больших зданий и помещений; автомобильная эпидемия; миллионы излишеств. Это легальное кормление и пожирание госимущества этой саранчой. В придачу к этому неслыханное взяточничество, хищения, нерадения, вопиющая бесхозяйственность, характеризующая наш так называемый “хозрасчет”, преступления, перекачивающие госимущество в частные карманы» (цит. по: Добрюха, 2006, с. 18). Трудно представить себе, что эти слова «железного Феликса» (Ф. Э. Дзержинского) были записаны в разгар революционных преобразований аппарата управления Советской Россией 16 марта 1923 г.

Действительно, рост числа чиновников в России, кажется, невозможно остановить. Если в 1913 г. в Российской империи на государственной службе находилось 253 тыс. чиновников, то в 1921 г. в Советской России бюрократия насчитывала уже 5,7 млн человек, к началу 1954 г. административно-управленческий аппарат включал 6 млн 516 тыс. человек, а к 1987 г. он вырос почти в 3 раза и составил 18,6 млн человек (см.: Борисов, 1990; Государственная служба, 2000). И все же попытки связать развитие коррупции исключительно с периодом существования Советской власти (Коррупция в России, 2000, с. 41-43) («трудности преодоления наследства тоталитарного периода», «характерное для тоталитарного общества слияние власти и экономики с централизованной

системой управления», «обнищание населения», «неспособность государства обеспечить государственным служащим достойное содержание»1) представляются, мягко говоря, лишенными научных оснований.

Проблема коррупции за прошедшие годы не стала менее острой. Более того, многочисленные реорганизации последних 20 лет — идеологические, экономические и административные — только усугубили ее. Коррупция сегодня не только угрожает темпам экономического роста России (связанного, к сожалению, преимущественно с мировыми ценами на нефть), но и национальной безопасности. По оценкам аналитиков, только структуры «Юкоса» контролировали (не благодаря ли подкупу?) голоса около 100 депутатов (Костиков, 2006, с. 8). Как отмечает глава Счетной палаты С. Степашин, десять лет назад — в середине 1990-х годов «процветало откровенное казнокрадство. Деньги просто брали и тратили, как хотели. Сегодня такие случаи еще есть, например, в Чечне. Но массовое расхищение средств удалось остановить» (Степашин, 2006, с. 3). По оценке уровня восприятия коррупции с помощью индексов, предложенных «Transparency International», РФ относится к разряду наиболее коррумпированных государств (с 90-го на 126-е место в конце 2005 г. с индексом восприятия коррупции 2,4; РФ стоит в ряду таких государств, как Непал, Габон, Коста-Рика).

В связи с ужесточением оценок коррумпированности российского общества зарубежные политологи начинают активно обсуждать вопрос о взаимосвязи коррупции и трансформации политического режима. Эта проблема представляется важной, поскольку в обосновании участия «внешних институтов давления» стратегическое значение имеет постулат о необходимости с помощью этого средства подвигнуть Россию на путь демократии (в смягченном варианте речь идет о «либерализации режима»)2. Например, американская исследовательница Л. Шелли (Shelly, http://american.edu/transcrime) считает, что коррупция является фактором, способствующим развитию в РФ авторитарных тенденций постсоветского типа, поскольку: а) проникновение коррупции в представительные институты власти делает их неспособными отстаивать реальные интересы граждан; б) коррупция ограничивает распространение общественно значимой информации; в) публикация в западных СМИ фактов коррупции в России вызывает раздражение властной элиты против Запада в целом; г) коррупция провоцирует монополизацию экономики и ставит реальные препятствия для развития честной конкурентоспособной экономики; д) коррупция тесно связана с уровнем насилия (во всех формах) в социуме.

Выделяются два принципиальных подхода к вопросу о соотношении коррупции и экономических реформ. Сторонники одного из них склонны считать, что неолиберальные экономические меры (состязательность, частная собственность, дерегулирование, финансовая эффективность любой ценой) автоматически снижают уровень коррупции.

1 Все эти характеристики, за исключением первой, относятся именно к периоду реформ 1990-х годов, но отнюдь не к так называемому «развитому социализму» 1970-х — середины 1980-х годов.

2 Позиция автора по поводу характеристик политического режима современной России и его взаимосвязи с уровнем коррупции подробно изложена в статье О. В. Поповой (Попова, 2006, с. 31-50).

139

Сторонники второй убеждены, что именно либеральная экономическая программа (тендеры, аукционы, привлечение частных фирм и инвесторов для выполнения государственных или муниципальных заказов) провоцирует коррупцию. Хотя среди аналитиков доминирует первая точка зрения, отметим, что катастрофически распространившаяся в России практика «откатов» доказывает серьезные основания второго подхода.

Уровень коррупции связан скорее не с характером политического режима, а со степенью устойчивости и легитимности институтов политического управления в стране. Чем выше, по мнению людей, уровень коррупции, тем менее надежна власть, тем в меньшей степени она отражает интересы рядовых граждан. Представительные органы власти в РФ рассматриваются значительной частью населения как коррумпированные. Например, по данным ФОМ, при сохраняющемся уровне доверия Государственной Думе и Совету Федерации в последние пять лет на уровне 5-7% уровень негативного отношения колеблется на уровне, соответственно, 35-37% и 15-17% соответственно. Вторым по степени распространенности мотивом негативного отношения к парламенту в РФ после низкой эффективности его работы является представление о коррумпированности депутатов и сенаторов («много тратят на себя», «воруют»). Фактическими разновидностями взяток являются и так называемые «откаты», и подарки властной элите1. Население РФ убеждено, что коррупция в стране неискоренима, так как не менее 4/5 граждан хотя бы раз в жизни решали свои проблемы с помощью взятки (в данном случае не обсуждается ее форма и размер, поскольку в этом качестве при проведении опросов учитывались и такие варианты, как коробка конфет секретарю в приемной чиновника). По данным опросов общественного мнения, каждая российская семья тратит на взятки в среднем 250 руб. в месяц2. Согласно результатам исследований фонда «ИН-ДЕМ», «средний» размер «деловой» взятки равен 136 тыс. дол. Фонд общественного мнения на основе результатов общероссийского опроса в 2006 г. составил рейтинг «взяткоемкости» различных учреждений (табл. 1).

Эти опросы не могут дать реальной картины распространения взяточничества в стране не только из-за «закрытости» этой темы, но и потому, что ответы респондентов строятся на основе личного опыта и рассказов людей, принадлежащих к малой социальной группе респондентов, а частота обращений в различные государственный учреждения обывателей, да и размер этих групп существенно отличаются. Говоря о взаимосвязи политического режима и роста уровня коррупции при обсуждении позиций коллег из Фонда «ИНДЕМ» и российского филиала “Transparency International”, следует обра-

1 Типичные «сувениры» чиновникам от бизнесменов — сине-бело-красные визитницы с рубином за 75 тыс. руб., книги стоимостью от 800 до 15 000 дол. каждая, породистые скакуны и т. д. (см.: Чернышова, 2006, с. 9). Нетрудно догадаться, что подобные «сувениры» скажутся на благосклонности чиновников к дарителям при «решении их вопроса».

2 Понятно, что этот показатель подобен «средней температуре по больнице», так как какие-то слои общества не платят взяток вообще (или они имеют смехотворный размер и спорадический характер), а какие-то тратят на них ежемесячно десятки тысяч «у. е.» (см.: Андреева, 2006, с. 15).

140

тить внимание на слишком короткий промежуток времени между декларируемой ими «смерти демократии» и ростом коррупции. Основная проблема России — коррупция (наряду с «дураками» и «дорогами») — была четко обозначена еще в XIX в.

Таблица 1. «Среди должностных лиц каких служб, организаций, учреждений чаще встречается ______________коррупция?» (можно выбрать несколько вариантов ответа, %)*

Милиция, таможня, правоохранительные органы 57

ГИБДД 45

Суд, прокуратура 32

Больницы,поликлиники 24

Местные органы власти 21

Военкоматы 19

Учреждения образования 18

Высшие, федеральные органы власти 14

Жилищно-коммунальные службы, учреждения бытового обслуживания 12

Армия 6

Профсоюзы 3

* Источник: Андреева М. Чем побороть взятку? // АиФ. 2006. №40. С. 15.

«Внешние институты давления»

Существуют как минимум две причины, почему международное сообщество (а если быть точными, руководство наиболее сильных государств) беспокоит уровень коррумпированности Российского государства. Во-первых, по мнению многих зарубежных политиков и экспертов, коррупция непосредственно определяет качество политического управления в стране. Но, как было показано выше, прямой связи между уровнем коррупции и эффективностью демократического транзита, по крайней мере в ситуации с РФ, нет. Во-вторых, сверхкоррумпированное государство представляет угрозу не только для себя и собственного социума, но в эпоху глобализации — и для других стран из-за опасности нелегального распространения «высоких технологий», отмывания «грязных денег» в международных банках и т. д., поскольку понятие «безопасность государства» все дальше отходит только от военной составляющей. Если в начале-середине 1990-х годов коррупция оценивалась международными аналитиками как некая «болезнь роста» в рамках демократического транзита, поскольку коррупция трактовалась почти исключительно как спутник авторитарности власти, бедности жителей и плохого управления в стране, то к началу XXI столетия оптимизм в их оценках значительно угас1, а дискурс,

1 В заявлении прежнего президента Всемирного банка Дж. Вулфенсона в октябре 1999 г. прямо прозвучала мысль, что помимо морального долга в помощи России необходимо учитывать и реальную степень заинтересованности в состоянии дел в ней, поскольку «вопрос стоит сегодня совсем в иной плоскости, скорее политической... Если мы не будем продолжать помогать этой стране, есть угроза нового ядерного противостояния» (http://lenta.ru/economy/1999/10/06/world_bank). В июле 2001 г. на пресс-конференции в Санкт-Петербурге он же заявил, что Президент РФ В. Путин преуспеет в борьбе с коррупцией при поддержке общества в целом, но для этого необходимо изменить культуру.

141

связанный с этой темой, стал изобиловать терминами «риск», «опасность», «необходимость оказать давление». По мнению уже упоминавшейся Л. Шелли, лидеры постсоветских стран предпринимают редкие практические антикоррупционные шаги только как средство избавиться от политических конкурентов или как результат давления США и Всемирного банка1, который объявил о программе борьбы с коррупцией в 1996 г.

Действительно, в 1990-х годах темпы и масштаб преобразований в России в значительной степени зависели от активной политики стран Запада. Но поскольку в 2000-е годы попытки прямого воздействия руководства зарубежных стран (даже с благими намерениями) были бы восприняты как вмешательство во внутренние дела нашей страны, негосударственные/надгосударственные международные организации берут на себя функцию «агента внешнего давления» в реализации в России антикоррупционной политики.

Среди наиболее значимых из них необходимо назвать (помимо Всемирного банка) Совет Европы, Европейский банк реконструкции и развития и российский филиал организации «Transparency International». В докладе ОБСЕ отмечается, что «слабость, неэффективность и коррупция всех ветвей власти — самые главные препятствия для дальнейшего прогресса в реформировании России». Аналитики из этих структур считают, что если в ближайшее время не произойдет значительных прорывов в борьбе с коррупцией, то Россия окажется отброшенной по этому показателю на 14 лет назад, когда после изменения политического и экономического строя в стране был настоящий хаос. Помимо экспертных отчетов Совет Европы предпринимает практические шаги по взаимодействию с федеральными и региональными властными институтами в России2. С апреля 2005 г. действует совместный проект Госдумы РФ и Совета Европы «Приведение российского антикоррупционного законодательства в соответствие с международными стандартами». 23 июня 2006 г. в Госдуме РФ прошла встреча рабочей группы, посвященная уточнению позиций сторон в совместном проекте Комиссии Государственной Думы по противодействию коррупции и Совета Европы. Целью совещания была разработка единой методики оценки коррупции в сфере законодательства. Предлагаемая схема сотрудничества этих политических институтов в виде проведения серии совещаний экспертов и международных конференций предполагает подключение к работе представителей гражданского общества в России, в частности Института модернизации государственного и муниципального управления и Межрегионального общественного движения «Против коррупции». В феврале 2002 г. Еврокомиссия признала лучшим проект антикоррупционной реформы, разработанный Госсобранием — Курултаем — Рес-

1 Данная идея была высказана этой исследовательницей, в частности, в конце 1990-х годов в докладе комитету по международным отношениям Конгресса США. Совершенно очевидно, что косвенным образом Всемирный банк реализует интересы крупнейших стран мира (прежде всего США).

2 На наш взгляд, существует некая «специализация» в установлении контактов с представителями власти в России: ВБ ориентируется в большей степени на исполнительную власть, СЕ — на представительную законодательную.

публики Башкортостан1, который с июля 2003 г. начал реализовываться в виде программы по совершенствованию организационного и информационного обеспечения борьбы с коррупцией. В некоторых случаях лидеры ведущих стран мира берут на себя функции «агентов внешнего давления». Например, на саммите «Большой восьмерки» летом 2006 г. в Санкт-Петербурге, на котором председательствовал Президент РФ В. Путин, по инициативе Президента США Дж. Буша было принято заявление о «борьбе с коррупцией на высоком уровне» в исполнительной, законодательной и судебной ветвях власти. Этот документ подтверждает обязательство стран-участниц «Большой восьмерки» выявлять и преследовать в судебном порядке коррумпированных госчиновников и взяткодателей, принимать все меры к предотвращению предоставления убежища чиновникам, виновным в коррупции.

«Программа по предупреждению коррупции», администрируемая Московским и дальневосточным региональными представительствами Фонда «Евразия», финансируется Агентством США по международному развитию (USAID). Этот проект предполагает грантовую поддержку зарегистрированных или осуществляющих свою деятельность на территории Российской Федерации организаций2. Далеко не всегда «агенты внешнего влияния» жестко диктуют, куда следует тратить выделенные ими финансовые средства. Например, то же самое Агентство Международного Развития (декабрь 2001 г.) в лице заместителя руководителя АМР по Европе и Евразии К. Хилла в ходе переговоров с губернатором Самарской области К. Титовым договорилось о выделении 3 млн дол. на программу партнерства, при этом было принято решение о том, что средства будут расходоваться по усмотрению региональных властей. Сам губернатор определил три приоритетных направления: борьбу с коррупцией, построение гражданского общества, защиту экологии.

Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Transparency International-Russia» (генеральный директор российского филиала — Е. Панфилова3) специализируется в проведении опросов среди населения с целью определения наиболее коррумпированных учреждений в стране4. По мнению руководства этого центра, реальная борьба с коррупцией возможна только при наличии сильной политической воли главы государства и десятков «воодушевленных этой идеей энтузиастов — в парламенте, в исполнительных органах власти, органах правопорядка» (Панфилова, 2006, с. 4), принцип «кампанейщины» в подобной борьбе является абсолютно недопустимым. В зоне внимания

1 Закон «О борьбе с коррупцией» был принят в Республике Башкортостан еще в 1994 г.

2 Агентство международного развития США активно участвует в организации региональных конкурсов (например, проект «Томское образование — против коррупции», осуществляемый ТРОО «Оберег» при поддержке администрации Томской области и этой структуры).

3 Поскольку в России данная организация существует как «дочерняя» международной организации, мы считаем справедивым относить ее к институтам «внешнего влияния».

4 По данным проведенного этой структурой в 2005 г. исследования, самыми коррумпированными являются именно правоохранительные органы, на втором месте стоят политические партии, за ними следуют парламент и суд (Панфилова, 2006, с. 4).

этой фирмы, помимо прочего, находится и исследование форм коррупции. Образ взятки в виде «чемоданчика с деньгами» безнадежно уходит в прошлое. Ныне в России в зависимости от масштаба взятки популярны такие формы, как документы на квартиру, новая дорогостоящая техника с документами и чеками, подарочные сертификаты определенной сети магазинов, анонимные счета в иностранных банках, консультационные фирмы-однодневки за рубежом, кредитные карты на подставных лиц, банковские карты на представителя1, передача чиновнику или его родственнику доли в компании, устройство родственника на высокооплачиваемую должность, крупные подряды для родственных фирм. «Transparency International-Russia» регулярно проводит конференции, прежде всего с представителями бизнес-сообщества2.

Всемирный банк проводит мониторинг уровня коррумпированности России более десяти лет в сравнительной перспективе с другими странами, постоянно расширяя круг анализируемых государств. В середине 1990-х годов, согласно данным Всемирного банка, по масштабу коррупции Россия стояла на 47 месте из проанализированных экспертами этой организации 54 стран. Согласно выводам доклада Всемирного банка «Борьба с коррупцией в переходный период-3. Кто достигает цели ... и почему?» (АСТ3)3 за 2005 г., посвященного изучению форм и тенденций в проявлении коррупции во взаимоотношении бизнеса и правительства в странах с переходной экономикой, 78% российских компаний платят взятки. Доля фирм, считающих именно коррупцию препятствием для развития и роста в РФ, увеличилась с 29,1% в 2002 г. до 39,3% в 2005 г. Но при этом объем валовой коррупции вырос на 50%. Наиболее высоки показатели коррупции в России в области получения лицензий.

Среди других острых проблем эксперты зафиксировали высокие показатели взяточничества при заключении госконтрактов и коррупцию в судебном производстве (http://www.rcsme.ru/news.asp?Sectionld=1&Newsld=24142). В докладе отмечено снижение «коррупционного налога», хотя он до сих пор остается серьезным препятствием для развития бизнеса. Если в 2002 г. на взятки уходило до 1,4% выручки компаний, то в

1 Например, только в Юниаструмбанке к 1 апреля 2006 г. было выдано 7016 неименных карт, а к осени этого года число этих карт выросло в шесть раз! Аналогичная ситуация в банке «Петркоммерц», Международном московском банке, МДМ-банке. При этом банкиры дружно в один голос заявляют, что они не отвечают за характер использования подобных карт. Внешторгбанк, Сбербанк, Альфа-банк, Райффазен-банк такие карточки не выпускают. В ближайшее время из-за постоянно растущего спроса на подобные карточки в других банках планируют выпустить их в банке «Союз», Русславбанке, «Русфинанс банке», Росевробанке (http://www.vedomosti.ru/newspaper/article.shtml72006/09/19/112825).

2 Пример подобного взаимодействия — конференция «Власть и бизнес против коррупции», проведенная 14 октября 2005 г. Одним из неожиданных выводов этого мероприятия было заявление о том, что именно муниципальный (а не региональный или федеральный) уровень власти является основным бе-нифициаром коррупции. Подобный вывод основан на смешении деловой и бытовой коррупции.

3 Это третий доклад Всемирного банка (периодичность подготовки доклада — три года), посвященный анализу коррупции в 26 странах Восточной Европы, Центральной Азии и Турции. Собственно говоря, сам выбор объектов для сравнения четко обозначает то место в мировой экономике (развивающаяся страна или страна с переходной экономикой), которое данная организация отводит России.

144

2005 г. этот показатель составил 1,1%. Это эффект сокращения на 20% среднего числа взяток1, что явилось прямым следствием «громких» антикоррупционных скандалов, например в таможне. Вместе с тем Россия относится экспертами (наряду с Киргизией и Албанией) к той группе стран, которые не преуспели в создании упрощенной системы налогообложения, тщательно проработанной системы регулирования и искоренения с бюрократизмом в борьбе с коррупцией (http://www.rosinvest.com/news/214035/). Согласно заключению другого доклада Всемирного банка “Doing Business-2006”, Россия находится на 79-м из 155-ти месте по «легкости» ведения бизнеса, но по «легкости» получения необходимых для ведения бизнеса лицензий РФ находится на 143-м месте из-за количества необходимых для решений инстанций (22 инстанции), суммы денег, необходимых для этого (в среднем 12 тыс. дол.) и ожидания в 528 дней.

В целом Всемирный банк достаточно скептически оценивает перспективы нашей страны в борьбе с коррупцией. В апреле 2006 г. была обнародована его новая стратегия борьбы2 с этим злом в государствах, пользующихся в реализации своих проектов средствами этой организации3. Цель стратегии — минимизация рисков взяточничества в спонсируемых ВБ проектах. Ключевая позиция этой стратегии заключается в тезисе о необходимости вовлечения (помимо экспертов ВБ) в борьбу правительств, институтов гражданского общества (в отношении этих организаций ВБ планирует долгосрочные программы без ставки на быстрый результат, но при этом общественные организации должны служить противовесом государственной власти, обеспечивая ее подотчетность) и самих бизнесменов4. Для стран-заемщиков выработана стратегия «по улучшению функционирования местных правительств и борьбе с коррупцией» (http://bankir.ru/newsline/ 19.04.2006/51017). Абсолютно с духе этой стратегии была проведена встреча Президента РФ В. Путина с президентом Всемирного банка П. Вулфовицем5 в октябре 2005 г.,

1 По данным фонда «ИНДЭМ», средний размер взятки вырос с 2001 по 2005 г. в 13 раз. В 2005 г. общий объем рынка «деловой» коррупции составил 316 млрд дол., что превзошло доходы федерального бюджета в 2,66 раза.

2 Введение этой стратегии показывает, что деятельность мировых финансовых центров рассматриваются «внешними агентами влияния» как более эффективный инструмент, чем неправительственные организации, занимающиеся правозащитной деятельностью и «продвижением демократии».

3 По мнению экспертов, масштабы коррупции во Всемирном банке могут достигать 130 млрд дол. Эта цифра отражает объем денег (от 5 до 25% сумм выделенных кредитов), которые могли быть использованы получателями кредитов ненадлежащим образом с момента существования ВБ — с 1946 г. (http://www.P0LIT.ru/news/2004/05/14/wb.html).

4 Заявление о необходимости работать с фирмами и бизнесменами напрямую является институциа-лизацией сложившейся практики. ВБ уже вводил санкции по отношению к конкретным корпорациям, включая их в «черный список». Это было осуществлено, например, летом 2005 г. в отношении ЗАО «Ланк» (Санкт-Петербург) и замдиректора компании В. Винокурова за мошенничество.

5 Позиция П. Вулфовица, бывшего министра обороны США, во многом определяется его политическими убеждениями преданного сторонника республиканской партии. Многие ключевые посты в ВБ после получения В. Вулфовцем поста президента этой организации получили аналитики и политические консультанты, близкие республиканской партии. Например, пост директора департамента внутренних рас-

145

когда была подтверждена договоренность о получении Россией у ВБ в 2006 г. 100 млн дол. на проведение судебной реформы и создание особых экономических зон (ОЭЗ)1.

По заявлению президента ВБ П. Вулфовица2, реальная борьба правительства с коррупцией укрепляет первенство закона и может повысить национальные доходы в несколько раз. Для борьбы с хищениями кредитов будут использованы различные инструменты, в том числе гранты, займы, исследовательская и техническая помощь, целевые инвестиции в область юридических реформ, реформ государственной службы, децентрализации функций государственного управления, СМИ, свободы распространения информации. Планируется проводить мониторинг хода этих преобразований с публикацией ежегодного отчета экспертов, в которых будут представлены расчеты эффективности реформ с помощью системы специальных индикаторов. Подозрение в коррупции будет означать замораживание помощи банка государству. В качестве конкретной срочной меры ВБ3 создает внутреннее подразделение с наймом дополнительного персонала и выделением ресурсов, которое будет заниматься расследованием случаев коррупции, а его филиалы будут размещаться во всех странах-пользователях кредитов.

Из этих положений обнародованной стратегии можно сделать, как минимум, следующие выводы. Во-первых, антикоррупционные требования выступают своеобразным «политическим рычагом», с помощью которого «внешние агенты влияния» пытаются воздействовать на внутреннюю политику независимых государств. Во-вторых, косвенным образом признается достаточно низкая эффективность антикоррупционной деятельности ВБ. В-третьих, данная организация ощущает себя «одиноким борцом», чьи усилия до сих пор должным образом не поддерживались внутри государств, получающих кредиты ВБ. В-четвертых, ВБ считает себя вправе усиливать давление на своих непосредственных клиентов и организации, действующие в странах-реципиентах. Но при этом руководство ВБ понимает, что одним принуждением коррупцию не победить, необходимо именно взаимодействие с правительствами и гражданским обществом.

Итак, доминирующими стратегиями в оказании влияния этих международных институтов на борьбу против коррупции являются следующие: а) проведение опросов общественного мнения и политической экспертизы; б) публичное обнародование фактов и

следований ВБ, учрежденный в 2001 г., получила Сьюзан Рич Фолс, личный консультант П. Вулфовица, человек, близкий к американским спецслужбам. П. Вулфовиц «объясняет повышенную активность американцев на ключевых постах в ВБ необходимостью победить коррупцию» (http://economica.com.ua/fi-nance/news/7968.html).

1 Любопытно, что в ходе предшествующей встречи 3 февраля 2005 г. В. Путин отметил, что хотя Россия и не нуждается сейчас в финансовой помощи со стороны международных организаций и, в частности, Всемирного банка, но возможно финансирование этой организацией отдельных социальных проектов.

2 Заявление было сделано на ежегодном совещании руководителей МВФ и Всемирного банка в Сингапуре 20 сентября 2006 г.

3 Ежегодные затраты ВБ на расследование случаев коррупции составляют около 10 млн дол.

146

участников коррупционной деятельности1, которым будет запрещено участвовать в проектах, финансируемых банком; в) выполнение совместных действий представителей ВБ с исполнительной властью в государстве по аудиту государственного финансового контроля2; г) выделение финансовых средств на проведение реформ и отдельных мероприятий в стране-реципиенте (совершенно очевидно, что международные институты влияния выделяют финансовые средства именно и только на те проекты, которые считают необходимыми); при этом оговаривается необходимость проведения независимого аудита предоставляемых средств; д) расширение технической помощи правоохранительным органам (она может быть, например, информационной). Западные аналитики говорят о необходимости усиления институтов гражданского общества, формирования независимых СМИ, развития юридического образования или, как минимум, того, что называется правовой грамотностью. Объектами влияния международные институты, борющиеся с коррупцией, считают и политический истеблишмент, и пока еще только формирующееся гражданское общество в РФ.

Данная стратегия вызвала серьезную критику среди политиков и экспертов различных стран. Многие из них подвергают сомнению принципы «вашингтонского консенсуса» (представления об универсальности «правильных» институтов) и утверждают, что эксперты ВБ просто делят страны на «хорошие» и «плохие» в зависимости от того, похожа ли их финансовая система на ту, что сформировалась в англосаксонских странах. Кроме того, по мнению некоторых аналитиков, кредиты международных финансовых организаций не способствуют экономическому росту и улучшению качества институтов, а вопрос об отсутствии или наличии коррупции — это зона субъективных оценок. Абсолютно жестко, фактически заявив, что борьба с коррупцией — внутреннее дело государства, высказался по этому поводу и министр финансов РФ А. Кудрин: «Невольное вмешательство в политический процесс, даже если оно осуществляется под лозунгами поддержки тех или иных противников коррупции . может привести к нарастанию отчуждения между банком и его клиентами» (http://www.kommersant.ru/doc.html?docId=706140). Таким образом, можно констатировать определенное сопротивление антикоррупционной стратегии среди стран-клиентов Всемирного банка.

Необходимо отметить, что критика состояния дел с коррупцией в России Всемирным банком постоянно усиливается. В опубликованном ВБ в сентябре 2006 г. исследовании “Governance Matters, 2006: Worldwide Governance Indicators”3 отмечается снижение свободы общества (более чем в два раза; по этим показателям Россия, по мнению

1 Списки коррупционеров, выявленных ВБ, передаются странам-донорам и в СМИ. Вместе с тем ВБ обнародовал и программу «финансовой амнистии» — «Программу добровольного разоблачения» (иногда ее называют «Добровольным признанием»), согласно которой признавшиеся в мошенничестве и злоупотреблении доверием банка фирмы могут быть прощены этой структурой.

2 Примером подобного действия может служить рабочая встреча в марте 2002 г. главы Счетной палаты С. Степашина и директора ВБ по России Дж. Швейцера.

3 В рамках данного исследования анализируется положение дел в 200 государствах мира.

147

ВБ, находится на уровне Либерии и Камбоджи) и эффективности деятельности правительства в РФ (этот показатель ухудшился за последние три года, хотя он все же несколько лучше, чем в 1996 г.; по этому показателю ВБ поставил Россию на один уровень с Филиппинами, Македонией, Центрально-Африканской республикой, Алжиром). При этом в отчете ВБ все же отмечается некоторое улучшение контроля над коррупцией (http://www.b-online.ru/articles/a_20066.shtml). Российские аналитики (Д. Орешкин, руководитель исследовательской группы «Меркатор»; И. Николаев, директор центра стратегического анализа ФБК), комментируя этот отчет, отметили, что в ситуации сверхвысоких рисков в России коррупция парадоксальным образом выступает одним из эффективных механизмов обеспечения стабильности в государстве, а борьба ведется не с самой коррупцией как явлением, а исключительно с отдельными коррупционерами, которые по каким-либо причинам не устраивают политическую элиту.

Антикоррупционная политика властных институтов РФ

Коррупция в России — следствие неэффективности организации и реализации управленческих и контрольных функций государственной власти. Многие «рецепты» борьбы с коррупцией, используемые в других странах, оказываются абсолютно неэффективными в нашей стране. Например, считается, что децентрализация власти является одним из действенных инструментов. В других странах — да, но не в России, поскольку опыт асимметричного перераспределения властных полномочий Центра в пользу регионов начала-середины 1990-х годов продемонстрировал не только опасность возникновения сепаратистских настроений и центробежных тенденций, но и реальную угрозу национальной безопасности.

Деятельность государственных структур по искоренению коррупции носит характер «кампанейщины»1 («борьба с оборотнями в погонах» — кампания против сотрудников МВД, «чистка» Московского уголовного розыска, «борьба с коррупцией» в высших учебных заведениях при поступлении абитуриентов и во время сессий, «таможенные дела»), то есть разовый характер, призванный время от времени демонстрировать (посылать сигналы активности) обществу. Деятельность «чистых», то есть некоррумпированных силовых и карательных институтов власти, как показал пример Италии (независимая судебная система), гарантирует успех борьбы государства с преступностью. Но как быть с ситуацией, когда сами эти институты поражены коррупционной гнилью? Отдельные попытки борьбы с коррупцией в нашей стране предпринимают комиссия по борьбе с коррупцией Госдумы2 (цель — совершенствование законодательства, подготовка к

1 Подобные оценки можно встретить в высказываниях члена Комитета Госдумы по безопасности Г. Гудкова, члена Общественной палаты РФ С. Маркова и т. д. (см.: Победить коррупцию, 2006, с. 10; Костюковский, 2006, с. 3). Прямо противоположную позицию во многих интервью высказывает спикер Совета Федерации С. Миронов.

2 1997 г. решением Государственной Думы второго созыва была образована Комиссия по проверке фактов участия должностных лиц органов государственной власти в коррупционной деятельности. Госу-

148

ратификации международных конвенций по борьбе с коррупцией Совета Европы и ООН)1, МЭРТ (Министерство экономического развития и торговли, департамент административной реформы и антикоррупционной политики). Эти попытки не являются стратегической доминантой власти.

Дополнительным фактором развития коррупции являются «пробелы» в законодательстве. К ним можно отнести как фактическое снижение наказания за взяточничество (в уголовном кодексе убран пункт о конфискации имущества взяткодателя), так и отсутствие юридических норм, легализующих и корректирующих процессы лоббирования (закон о лоббизме не принимается Госдумой более 10 лет). Закон «О борьбе с коррупцией», прошедший первое чтение в Госдуме в 2004 г., положен «под сукно» и не выносится на дальнейшее обсуждение. Одна из причин — положение закона о необходимости всех близких родственников высших должностных лиц наравне с ними предоставлять декларацию о доходах. Практика записывания всей собственности представителями политического истеблишмента на родственников хорошо известна. 10 октября 2006 г. в Госдуме был представлен проект по приведению российского антикоррупционного законодательства в соответствие с международными стандартами, который подготовили евроструктуры и думская комиссия по противодействию коррупции.

Данный проект полностью финансирует Совет Европы, который выделил на его осуществление 300 тыс. евро. В рамках создания законодательной базы по борьбе с коррупцией будут разработаны необходимые поправки в Уголовный и Уголовнопроцессуальный кодексы, законы «О государственной службе» и «О противодействии легализации доходов, нажитых преступным путем», ориентированные на пресечение коррупции в судебной сфере, возвращение в РФ активов, полученных в результате коррупционной деятельности. Нужно признать, что соответствующая законодательная база в стране фактически отсутствует. Согласно президентскому указу, чиновник обязан сообщить начальству о конфликте интересов, но мера ответственности за нарушение этой обязанности не предусмотрена. При этом восемь предыдущих попыток принятия антикоррупционных нормативных актов в Госдуме провалились. Большинство экспертов считают, что необходимо ужесточить антикоррупционное законодательство. Но, конечно, Россия — не Китай, где только за 2005 г. были осуждены 115 тыс. коррупционеров, а несколько сотен приговорены к смертной казни (Костиков, 2006, с. 8).

дарственная Дума третьего созыва, учитывая накопленный опыт, в феврале 2000 г. приняла решение о создании в своем составе Комиссии по борьбе с коррупцией, в которую вошли представители от всех депутатских объединений.

1 Глава данной комиссии М. Гришанков считает, что надзорные и координирующие функции в сфере осуществления государственной борьбы с коррупцией могла бы взять на себя Генеральная прокуратура, накопившая значительный опыт в борьбе с наиболее опасными криминальными проявлениями (см.: http://www.abnews.ru/tipe_news.html?t=91180&data=news). Россия ратифицировала конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности (2000 г.), подписала конвенцию ООН против коррупции (2003 г.), конвенцию Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» (1999 г.), а в конвенции Совета Европы «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию» (1999 г.) пока не принимает участия.

149

Многообразие экономической практики существенно обгоняет законодательный процесс и, кроме того, чиновники, в чьих руках остался контроль за ресурсами, сознательно тормозят1 применение нового законодательства. Юридическая практика в современной России складывается таким образом, что под коррупционными преступлениями понимают, как правило, должностные преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления2.

Означает ли это, что борьба с коррупцией в стране после падения коммунистического режима находится в «вялотекущей стадии»? Конечно, нет. Можно выделить два заметных этапа — 1996-1998 гг. и период с 2003 г. по настоящее время, когда происходила значительная реконструкция силовых ведомств, ориентированных на борьбу с коррупцией в высших эшелонах власти. По оценкам политиков-представителей оппозиции (Г. Зюганов, В. Илюхин (см., например: Илюхин, 2006, с. 4)), борьба с коррупцией в РФ не просто носит характер «кампанейщины», но активно используется в целях политической рекламы для демонстрации эффективности действий власти (отсюда, например, практика «показательной борьбы с оборотнями в погонах» перед выборами в Госдуму в 2003 г. тогдашнего главы МВД Б. Грызлова, впоследствии возглавившего парламентскую фракцию «Единой России» и ставшего спикером в нижней палате российского парламента).

На наш взгляд, с весны 2005 г. можно говорить о новом витке борьбы государства с коррупцией. Во-первых, руководство РФ признало необходимость более активно использовать мировую практику борьбы с коррупцией. Например, 26 июля 2006 г. Президент РФ В. Путин подписал Федеральный закон «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию», принятый Государственной Думой 8 июля и одобренный Советом Федерации 14 июля 2006 г. Этот закон направлен на ратификацию Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, подписанную от имени Российской Федерации в Страсбурге 27 января 1999 г., что предполагает активизацию международного сотрудничества в области противодействия коррупции и дальнейшей интеграции России в общеевропейское правовое пространство. Конвенция разработана Советом Европы. После вступления ее в силу Российская Федерация автоматически становится участником Группы государств против коррупции (Россия стала ее 33-й участницей), созданной для осуществления мониторинга выполнения государствами-членами ГРЕКО своих обязательств в области борьбы с коррупцией. Как минимум, информация о состоянии борьбы с коррупцией будет более прозрачной.

Тема борьбы с коррупцией поднималась в Посланиях Президента РФ в 2002 и 2006 годах. В Послании Президента Российской Федерации, с которым он обратился к Федеральному Собранию 10 мая 2006 г., сформулирована целостная программа действий по ключевым проблемам развития страны на современном этапе, прежде всего - борьба с

1 До сих пор сохраняется практика, хотя официально с ней уже лет 8-10 идет борьба, когда ведомственные инструкции, подчас противоречащие законам, воспринимаются чиновниками как более значимые документы.

2 См.: Интервью с директором ФСБ Н. П. Патрушевым (Следствие ведет ФСБ, 2006, с. 3-4).

150

коррупцией. В этом Послании Президента есть два важных момента для понимания позиции федеральной власти по этому вопросу. Во-первых, успешность борьбы с коррупцией (следствие) напрямую связывается с развитием гражданского общества (условие). Во-вторых, борьба с коррупцией напрямую связывается с такой важной задачей, как противодействие терроризму. Секретарь Совета безопасности РФ И. Иванов заявил о необходимости борьбы с коррупцией, поскольку ее размах сильно бьет по международному престижу страны и подрывает доверие к власти. Министерство экономического развития РФ еще в 2003 г. разработало схему, включающую около 100 мер по борьбе с коррупцией. 13 июля 2006 г. Генпрокуратура (новый генпрокурор — Ю. Чайка) объявила о разработке новой стратегии, направленной на преодоление коррупции в РФ. Региональные власти (Томской, Псковской, Липецкой и др. областей) инициируют проведение круглых столов и конференций совместно с представителями активной общественности.

Во-вторых, после «рокировки» В. Устинова и Ю. Чайки в качестве глав Министерства Юстиции и Генеральной прокуратуры РФ можно ожидать активизации проведения «громких» антикоррупционных уголовных процессов (см.: приложение №1). Но под видом борьбы с коррупцией может проходить элементарная борьба за смену региональных элит. Стратегия «силовиков» в отношении неугодных чиновников при этом (губернатор, избранный политик-законодатель) всегда стереотипна — угроза заведения уголовных дел: сначала им вменяют в вину не самые серьезные грехи. Если чиновник не уловил «намек», тогда открывают дело о получении взяток (см.: приложение 2). Например, предыдущего губернатора Ненецкого автономного округа В. Бутова обвинили в превышении служебных полномочий, затем обвинение сняли. Аналогичная ситуация была с губернаторами Саратовской (Д. Аяцков), Ярославской (А. Лисицин) и Самарской (К. Титов) областей: сначала обвинение в злоупотреблении служебным положением, а потом — прекращение дел. Фактически речь идет о том, что в нашей стране борьба с коррупцией меняет «вектор» с экономического на политический1.

Значительно активизировалась деятельность «силовых» структур, например ФСБ РФ. С 2003 г. только непосредственно следственными отделами ФСБ проводилось уголовное преследование 50 чиновников высшего уровня2. В 2005 г. по материалам органов госбезопасности было возбуждено 960 уголовных дел в отношении коррумпированных чиновников, а в сентябре 2006 г. в «разработке» находятся более 2500 чиновников различного уровня (Следствие ведет ФСБ, 2006, с. 4). Важнейшие функции в процессе

1 О политической подоплеке дела против мэра Волгограда Е. Ищенко (см.: Победить коррупцию, 2006, с. 10).

2 Совершенно очевидно, что ФСБ занимается только самыми «крупными» делами в отношении лиц, чья деятельность может нанести серьезный урон безопасности России (чаще всего этим лицам получение взяток и злоупотребление служебным положением инкриминировались наряду с разглашением государственной тайны). В этом отношении очень показательно уголовное дело заместителя директора одного из департаментов Министерства финансов России Михайлова. В конце 2005 г. ФСБ арестовала двух чиновников из Федеральной налоговой службы и московского управления Центробанка при получении взятки в размере одного млн дол. (позднее при обыске кабинета одного из этих задержанных была обнаружена такая же сумма).

борьбы со взяточниками принадлежат Счетной палате РФ (председатель — С. Степашин)1. В 2004 г. по результатам проверок Счетной палаты в целях борьбы с коррупцией было возбуждено около 300 уголовных дел, в 2005 г. этой структурой было проведено 48 проверок, по итогам которых возбуждено 257 уголовных дел. Представители фактически каждой из государственных структур, в той или иной степени связанных с проведением антикоррупционной кампании, считают роль «своей» организации наиболее значимой и требуют более четкого разграничения полномочий (что можно обеспечить только законодательным путем!).

В-третьих, в борьбе за голоса избирателей в новом электоральном цикле привлекаются институты, формально представляющие население страны, но фактически сформированные исполнительной властью и призванные ее легитимировать. Например, подкомиссия по проблемам противодействия коррупции Общественной палаты в конце сентября 2006 г. издала брошюру-памятку с весьма красноречивым названием «Если у вас вымогают взятку» (и планирует продолжить выпуск «Библиотечки антикоррупционера» большим тиражом) с информацией о том, как рядовым гражданам общества следует противостоять коррупции2 (не попадать в ситуацию получения или дачи взятки) и большим блоком цитат из духовных произведений основных конфессий. А если взятку не вымогают, но гражданин прекрасно понимает, что его вопрос не будет решен? Советы даются и на этот случай. Если реально оценивать подобные публикации, то их значение — в формировании нетерпимого отношения к взяткам общественного мнения, но при этом необходимо оценить и такое неизбежное последствие, как формирование крайне негативного отношения к взяткодателям — носителям власти, да и к власти как таковой в случае неверия искоренения коррупции.

К подобным актам, рассчитанным в том числе и на привлечение дополнительных голосов избирателей на выборах, следует отнести подписанный 3 октября 2006 г. антикоррупционный пакт представителями оппозиционных партий, который инициировали руководители КПРФ, «Яблока»3 и СПС. Помимо основных объектов борьбы (коррупция

1 С. Степашин обратился в ФСБ по поводу проверки факта вымогательства 1,5 млн дол. у руководства «Трансаэро» сотрудниками его ведомства в обмен на обещание изменить формулировки в результатах проверки по факту беспошлинного приобретения этой компанией «Боингов» (Степашин, 2006, с. 3).

2 Брошюра содержит информацию об органах, в которые можно пожаловаться на взяточника, примерный текст заявления о произошедшем и рекомендации, как следует себя вести при разговоре с вымогателем.

3 В течение 8 лет «Яблоко» пытается вносить свой вклад в борьбу с коррупцией. Еще 20 апреля 1999 г. решением Бюро Центрального Совета Объединения «Яблока» была создана Комиссия по коррупции с целью мобилизации ресурсов общества, в рамках деятельности которой планировались разработка национальной программы, включающей меры законодательного характера, гражданские инициативы, реформы государственных учреждений, составление банка данных по коррупции и «Карта российской коррупции», выпуск ежемесячного информационного бюллетеня о ходе борьбы со взяточничеством и продажностью властей, выпуск ежегодного доклада «Неправительственный доклад о состоянии коррупции в России», созданы филиалы центральной комиссии для борьбы с низовой коррупцией. Естественно, что в ранге «парламентской» партии до декабря 2003 г. у «Яблока» было больше возможностей для реализации этих проектов.

в государственной власти, включая правоохранительные органы) в этом пакте названа и политическая партия «Единая Россия», которая, по мнению руководителей оппозиционных партий, является самой коррумпированной политической организацией. Всего подписали это соглашение представители 24 партий и общественных организаций, в том числе, помимо названных, Конфедерации труда России, Агропромышленного союза, Союза коммунистической молодежи, Союза советских офицеров и т. д.

11 ноября 2004 г. был создан Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека (преобразована из Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации; помимо предыдущего состава комиссии в Совет вошли известные журналисты и политтехнологи; глава совета — Э. Памфилова). Основная заявленная цель — борьба с коррупцией (http://www.hro.org/ editions/2004/11/12.php). Следует отдавать отчет в том, что активная риторика официальных представителей властных структур о необходимости бороться с коррупцией отнюдь не гарантирует ее успешности, так как для успешной борьбы необходимо начинать эту борьбу «сверху», чистить «коридоры власти». Это тем более важно, что, по признанию Генерального прокурора РФ, в стране коррумпировано не менее 80% госчи-новников. Какая система в состоянии эффективно функционировать, когда основным механизмом решения проблем является подкуп? Желает ли на самом деле, в состоянии ли коррупционная система бороться сама против себя? Вопросы риторические. И они предполагают только один ответ — отрицательный, тем более что в «антикоррупционной риторике» представителей властных институтов четко прослеживается смещение системы оценок в отношении взяточников.

Очень показательно в этом смысле заявление начальника Экспертного управления Администрации Президента РФ А. Дворковича, который озвучил масштабы коррупции, охватившие страну. По его словам, есть «разумный» размер «отката» чиновникам — 10% бюджетных средств, выделенных на реализацию государственных проектов (стоимостью в миллиарды рублей), размещаемых по конкурсу. Средний — до 30%. По его словам, бывают «откаты» и в 50-60% (Кактурская, 2006, с. 9). Из контекста выступления следует, что А. Дворкович вполне допускает «разумные» и «неразумные» откаты.

«Два процента» (прозвище М. Касьянова, известного в прошлом российского премьер-министра, пребывание которого в этой должности аналитики склонны рассматривать как результат соглашения между силами, приведшими к власти В. Путина, и «Семьей» — властной элитой эпохи Б. Ельцина) как норма «отката» высшим госчиновникам остались в прошлом. Сама такая постановка вопроса свидетельствует о глубоком развращении сознания высших чиновников в России.

Позволю себе процитировать фрагмент статьи профессора факультета философии и политологии СПбГУ Д. З. Мутагирова: «Цицерон говорил, что в природе свободных народов давать или отнимать у любого человека то, что он, народ, желает. Руководством для любого правительства является “Salus Populi suprema lex esto” (безопасность народа — высший закон). И сегодня, когда иные из чиновников заявляют о заботе

государства о народе, уместно будет сказать — не надо о нас заботиться. Выполняйте свои обязанности честно и добросовестно, и наша безопасность будет обеспечена. Безопасность и забота — это не милостыня и благо со стороны власти, а ожидаемый результат доброкачественного выполнения ее функционерами их высокооплачиваемой обществом деятельности» (Мутагиров, 2006, с. 9). Реальный эффект от борьбы с коррупцией возможен только в том случае, если она будет вестись по всем направлениям как властными институтами1, так и институтами гражданского общества.

В РФ нет государственной структуры, для которой борьба с коррупцией была бы основной функцией. Аналитики (прежде всего юристы) считают, что основных факторов борьбы с коррупцией три — качественное антикоррупционное законодательство, наличие непосредственно подчиненного Президенту РФ государственного органа, наделенного полномочиями расследования фактов коррупции и организованной преступной деятельности на федеральном и региональном уровнях, активная поддержка населением этой политики.

Существующие Межведомственная комиссия Совета безопасности РФ и Антикоррупционный комитет в ГД РФ проблемы не решают. Точно так же проблема коррумпированности российских чиновников за рубежом, организующих международные сделки по продаже оружия, нефти, газа, других сырьевых ресурсов страны, не решается принципиально на уровне рекомендательных международных документов (Руководство ООН «Практические меры борьбы с коррупцией», «Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию» Совета Европы и др. документы), которые подписала Россия (см.: №р:Морсоггирйоп.ги/т<1ех.рЬр?1<1=50).

1 В ходе брифинга, проведенного в декабре 2004 г. Радио Свободная Европа / Радио Свобода, представители международных организаций крайне негативно оценили способность власти в России противостоять коррупции. Например, К. Уокер, директор по исследованиям в организации “Freedom House”, считает, что усиление В. Путиным контроля над правительством недостаточно для ликвидации коррупции, но оказывает удушающее воздействие на гражданское общество, сужает пространство для публичной политики и принятия эффективных политических решений.

По мнению Л. Шелли, директора Центра по проблемам транснациональной преступности и коррупции (ТраССС) в Американском университете (Вашингтон), (см.: http://traccc.cdn.ge/rus/publications/glonti1.html), рост коррупции в РФ вызван непрекращающимся гражданским конфликтом и неспособностью самой страны положить конец коррупционному поведению (особенно это касается институциональной — деловой — коррупции, когда большинство правительственных институтов поражено этой гнилью). Она связывает коррупционность властных институтов с их фактической смычкой с организованной преступностью и подчеркивает опасность связи, существующей между преступностью и терроризмом.

Р. Орттунг (сотрудник ТраССС) считает, что в правоохранительных органах РФ коррупция пронизывает всю структуру сверху донизу, что в немалой степени вызвано низкой зарплатой, некомпетентным руководством и нехваткой квалифицированных кадров. «Силовые структуры» в России имеют неформальные связи с лицами, вовлеченными в организованную преступность. Решение, по мнению этого эксперта, лежит в области сокращения численного состава органов милиции и одновременном усовершенствовании профессиональной подготовки и внутреннего надзора, в обеспечении «нулевой терпимости» к коррупции, в укреплении связей с полицейскими структурами других стран.

154

Роль институтов гражданского общества в формировании антикоррупционной политики Российского государства

На наш взгляд, структуры гражданского общества, активно позиционирующие себя как борцы с коррупцией, необходимо классифицировать следующим образом: а) исследовательские и аналитические структуры (ИНДЕМ1; «Стратегия»2, «Владивостокский Центр по изучению организованной преступности и коррупции»3); б) общественные организации и движения, основной своей задачей объявившие проведение антикоррупционной политики (Национальный антикоррупционный комитет4, Общественный антикоррупционный комитет5, межрегиональное общественное движение «Против коррупции»6; Межрегиональная общественная организация «Комитет по борьбе с коррупцией»7; Национальный антикоррупционный комитет8; городской дискуссионный клуб «Гражданская инициатива»9; в) организации, созданные по корпоративному признаку (Деловая Россия»10, Общественное движение «Журналисты за гражданское общество»11, Антикоррупционная коалиция Приморья12, Клуб корпоративных филантропов13, «ОПОРА РОССИИ»14, Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП)); г) правозащитные организации (Общероссийское общественное движение «За права человека» (Шр://шшш.тЬд.ги/риЬ!1са11опз/3Е720С2), отделения созданы во многих субъектах РФ).

1 Руководитель Г. Сатаров, Москва. Фонд «ИНДЕМ» действует с начала 1990-х годов, исследовательские проекты по изучению коррупции проводит с конца 1990-х годов.

2 Руководитель А. Ю. Сунгуров, Санкт-Петербург. Проектами, получившими, в частности, поддержку Совета Европы, руководит М. Горный. Наибольшую активность по данному направлению «Стратегия» проявляет с 2001 г. (программы «Омбудсман» и «Предотвращение коррупции»).

3 Директор докт. юрид. наук, профессор В. Номоконов.

4 Общественная организация, созданная в 1999 г. группой российских политиков, общественных деятелей и бывших руководителей правоохранительных органов и спецслужб с целью консолидации сил гражданского общества для противодействия коррупции.

5 Действует с 2004 г. Председатель совета комитета, директор Института федерализма и гражданского общества А. Аринин. Этой организацией подготовлен законопроект «О гарантиях предоставления информации о деятельности и решениях государственных и органов местного самоуправления».

6 Председатель — главный редактор газеты «Росс1я» Д. Беловецкий. Движение создано летом 2005 г., активно взаимодействует с депутатами Государственной Думы и правозащитниками.

7 Создана в январе 2006 г. по инициативе рядовых граждан РФ, имеет отделения в Москве и на Урале (в Челябинской области). В режиме «горячей линии» работает центр на 50 телефонных номеров, куда ежедневно поступает около 500 обращений граждан и организаций о фактах коррупции, злоупотреблений и иных нарушений. Ежедневно в адрес Комитета приходит несколько десятков письменных заявлений из различных регионов страны.

8 Председатель К. Кабанов.

9 Создан в 2006 г.

10 Исполнительный директор А. Николаева.

11 Создано в 2001 г. в Ростове-на-Дону журналистами Юга России.

12 Основана в 1999 г. Ассоциацией юристов Приморья.

13 Создан 12 августа 1999 г.

14 Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства, президент С. Борисов.

В последнее время наблюдается консолидация усилий различных сегментов гражданского общества. Например, 8 апреля 2004 г. состоялось учредительное собрание, а

12 февраля 2006 г. — учредительная конференция Общественного союза по антикоррупции «ОСА», созданного по инициативе Национального антикоррупционного комитета, «ОПОРЫ России» и Фонда ИНДЕМ. Наиболее действенными в России, с точки зрения “Transparency International”, являются усилия Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), общественного совета «Антикоррупция» (ОСА), проекты, осуществляемые в рамках совместной программы «Партнерство против коррупции», и деятельность Национального антикоррупционного комитета (http://lenta14.cust.ramtel.ru/ news/2005/03/18/corruption/_Printed.htm). Существует сходство стратегий работы «внешних» и «внутренних» агентов давления в борьбе против коррупции1. Прежде всего речь идет об информационных стратегиях подготовки и публикации экспертных докладов и исследований общественного мнения, аналитических статей2, посвященных отдельным аспектам оценки коррупциии3. Достаточно активно проводятся теоретические семинары и конференции с целью мобилизации научной, академической общественности и установления контактов между общественными организациями, политической и экономической элитой и учеными, занимающимися данной тематикой. Обычно подобные конференции проводятся под патронатом международных организаций4. Представители ака-

1 Интернет-адреса, по которым заинтересованные лица могут отслеживать основные направления борьбы с коррупцией, в том числе и в России: http://www.csr.ru; http://www.transparency.org.ru; http://www.worldbank.org; http://www.g8russia.ru; http://www.park.ru; http://www.hro.org; http://www.kremlin.ru; http://www.yavlinsky.ru; http://www.anti-corr.ru; http://www.ccirussia.ru.

2 В некоторых случаях достаточно сложно определить реальный статус организации, который спонсируется зарубежными центрами. Например, Московский Центр Карнеги, известный своим либеральным подходом, в 2002 г. активно анализировал ход разработки «Кодекса поведения государственных служащих Российской Федерации» — одного из элементов административной реформы, длящейся последние 7-8 лет. В частности, информационно в публикациях журнала “Pro et contra” этот центр поддерживал программу «Коррупция и государственная реформа» (сопредседатели программы Д. Васильев, С. Холмс).

3 См., например, на сайте «ИНДЕМа»: Краснов М. А. «Коррупция на дорогах: как устранить условия, способствующие поборам»; Головщинский К. И. «Диагностика коррупциогенности законодательства; Антикоррупционная политика: Учебное пособие».

4 Примерами служат международные конференции «Борьба с коррупцией в России: теория и практика» (апрель 2004 г., проведена российской стороной при поддержке Фонда Брэдли и Всемирного банка, на которой сопредседатель «Деловой России» Б. Титов представил рекомендации экспертных групп этой организации по борьбе с коррупцией) и «Мировой опыт борьбы с коррупцией» (март 2005 г., конференция проводилась в Москве и Вашингтоне; в основном участники представляли малый и средний бизнес, в качестве экспертов выступали представители МВФ, ВБ, министр торговли США Д. Эванс; итог работы — «Обращение предпринимателей к Президенту РФ» и «Предложения участников конференции по борьбе с коррупцией»). Особый случай — vip-конференции, на которых принимают участие только представители департаментов и различного рода международных организаций, декларирующих своей основной целью проведение антикоррупционной политики во всем мире. Пример — видеоконференция, проведенная в ноябре 2001 г., в ходе которой обменивались мнениями представители Всемирного банка, Ассоциации прав по защите прав инвесторов, Российский институт директоров (есть и такой...) и т. д.

156

демического сообщества не так часто приглашаются на подобного рода мероприятия, а властные институты оказываются представленными в зависимости от статуса проводимого мероприятия «первыми», «вторыми» или «третьими лицами».

По нашему мнению, наиболее точно экспертную функцию в борьбе с коррупцией выполняет фонд «ИНДЕМ», проводящий мониторинг ее состояния с конца 1990-х годов1. Президент фонда «ИНДЕМ» Г. Сатаров считает, что во время правления Путина произошло значительное ослабление законности, хотя для эффективной борьбы с коррупцией необходимы всего три условия — свободные средства массовой информации, энергичная политическая оппозиция и независимая судебная власть. Выстраиваемая с 2002 г. «вертикаль власти» не только урезала возможности этих политических институтов, но откровенно подчинила исполнительной ветви власти. Это проявилось, в частности, в том, что, согласно данным отчета «ИНДЕМ» «Диагностика российской коррупции 2005» 87% случаев взяточничества в «деловой» коррупции связано со злоупотреблениями в исполнительных структурах власти. Общий объем взяток в экономике, по оценке экспертов фонда, вырос за три года на 900%. Объем взяток в здравоохранении, по оценкам экспертов, сократился на треть (с 600 до 400 млн дол.), и эта область перестала быть «лидером взяткоемкости». Но коррупционными лидерами стали вузы, где объем взяток составляет примерно 580 млн дол. (в 2001 г. — 450 млн дол.). Многократно выросли взятки, связанные с призывом на военную службу (в 2001 г. их объем был равен 13 млн дол., теперь — 350 млн дол.). Сократился уровень коррупции в ГАИ (ГИБДД) до 183 млн дол. в 2005 г. с 350 млн дол. в 2001 г. Сомнение в докладе «ИНДЕМ» вызывает цифра снижения объема взяток в судах — с 274 до 209 млн дол. Весьма слабым утешением служит тот факт, что рынок «бытовой» коррупции за последние 5 лет (исследования «ИНДЕМа» были проведены в 2001 и 2006 гг.) стабилизировался, его объем лишь ненамного увеличился (хотя цифры более чем внушительные) — с 2,8 до 3 млрд дол.

Среди институтов гражданского общества следует назвать Межрегиональное движение «Против коррупции, бесчестия и обмана», в руководящий состав которого (совет и экспертную группу) входят депутаты Госдумы, писатели и журналисты, руководители общественных организаций, правозащитники и бизнесмены. По мнению лидера этого движения Л. Трошина (со ссылкой на оценки экспертов Федеральной антимонопольной службы РФ), страна теряет не менее 10 млрд дол. из-за коррупции в сфере госзакупок (через систему прямых взяток или «откатов»), а потому необходимо менять саму процедуру принятия решений в данной области, в частности, переходить на форму электронных торгов. По оценкам экспертов, не менее 15% от общей суммы затрат достается коррумпированным чиновникам при осуществлении госзакупок. Только в 2006 г. эти проценты «вылились» в приличную сумму — 345 млрд руб. Межрегиональное общественное движение «Против коррупции» ориентировано преимущественно на работу с

1 «ИНДЕМ» готовит ежегодные доклады, однако для большей наглядности динамики коррупционных процессов в текстах докладов сравнение идет обычно не с предыдущим годом, а с показателями 2-3летней давности.

представителями властных структур и СМИ, демонстрируя стремление предоставлять первым свои конкретные предложения в области борьбы с коррупцией, а вторым — оценки ее состояния. Традиционная форма работы этой организации — проведение круглых столов и семинаров с участием экспертов движения.

Специально следует отметить, что оценки МОД «Против коррупции» и отчеты фонда «ИНДЕМ» о состоянии коррупции в нашей стране не только содержат существенные отличия, но определенным образом обнаруживают проявления конкуренции за внимание со стороны властных структур РФ и международных организаций (МОД ориентируется на взаимодействие с правительством и ГД РФ, Советом Европы; фонд «ИНДЕМ», при всем уважении к профессионализму и гражданской позиции сотрудников этого фонда, — преимущественно на международные организации-грантодателей, а по отношению к ситуации в России выступает как сторонний наблюдатель-представитель этих организаций). Если фонд «ИНДЕМ» проводит исследования коррупции по оригинальной методике (мы в начале доклада уже отмечали сложности в получении объективных данных о состоянии коррупции на основе опросов общественного мнения), то МОД «Против коррупции» достаточно часто использует экспертные оценки таких структур, как ФАС (Федеральная антимонопольная служба) и т. д.

Кроме того, в СМИ появляются критические оценки экспертных выводов «конкурирующей» организации, что в целом снижает уровень доверия к выводам аналитических структур в целом. Так, например, МОД «Против коррупции» склонен считать, что фактическое понижение статуса России в финансовой «Большой восьмерке» (что проявилось в приглашении осенью 2005 г. представителей России обсудить вопросы помощи лишь странам Ближнего востока и Северной Африки, в то время как финансовые представители «Большой семерки» самые важные вопросы обсуждали за закрытыми дверями, образно говоря, затворив их прямо «перед носом» российских чиновников) вызвано «заведомо невозможными цифрами», «резкими обвинениями и несусветными рейтингами» (в статье «Сколько взяток платит Россия? Коррупция — слишком серьезная проблема, чтобы искажать ее преувеличениями.» от 18 мая 2006 г. их прямо называют «шутовскими» (http://www.anticorr.ru/news/news420.html)), которые выставили «ИНДЕМ» и “Transparency International” России в своих отчетах за 2005 г. Фактически своих коллег по анализу коррупции в России МОД «Против коррупции» обвинил либо в непрофессионализме, либо в выполнении политического заказа со стороны правой / левой оппозиции в стране или зарубежных компаний. В названной статье за подписью Экспертного совета МОД «Против коррупции» резюме звучит как приговор: «Каковы бы ни были мотивы Г. А. Сатарова, своим докладом он вредит не “режим/’, а России» (http://www.anticorr.ru/ news/news420.html). Предложение не пугать россиян и зарубежные страны такими «страшными» цифрами — фактически скрытое предложение публиковать только «удобные» (но, интересно, для кого?) показатели. Это не единственная критическая оценка доклада «ИНДЕМа». Например, С. Гуриев отмечает: «В отличие от этих других исследований оценки «ИНДЕМа» основаны на выборке, которая не является репрезен-

тативной и структура которой существенно меняется от опроса к опросу. Последнее обстоятельство не дает полной уверенности в сопоставимости во времени. А нерепрезен-тативность выборки делает неубедительными оценки рынка деловой коррупции ($316 млрд). Это уязвимая часть исследования, которое в остальном остается образцовым и новаторским» (Гуриев, Шр://шшш.д1рр.ги/рг1п1рЬр?1<1=13319).

Итак, аналитические доклады с оценкой состояния коррупции в России рассматриваются представителями гражданского общества как заведомо политическая акция. Мы не стали бы останавливаться на этом противостоянии экспертных центров, если бы не те процессы, которые скрыты за подобными конфликтами. Это не просто и не столько требование быть более профессиональными в разработке такой сложной и «закрытой» темы, как коррупция! Разобщенность в действиях и стратегиях институтов российского гражданского общества в их борьбе против коррупции, наличие конкуренции за внимание и поддержку своей деятельности со стороны грантодателей, стремление получить преференции в осуществлении экспертной деятельности для властных институтов и т. д., — все это свидетельствует о реально низкой эффективности работы данных институтов для российского социума. Подчас возникает сомнение в том, что именно искоренение коррупции, а не безбедное существование собственной организации и является подлинной целью их существования.

В течение последних шести лет наиболее активными независимыми экспертами в области борьбы с коррупцией в РФ выступают, наряду с уже названными, следующие исследовательские центры: общественная организация «Антикоррупционный комитет», «Стратегия» (Санкт-Петербург), НАГ и т. д. Особенностью деятельности этих организаций является грантовое обеспечение их деятельности, получаемое из-за рубежа. В этом смысле попытки данных организаций объективно представить уровень и специфику коррупции в РФ можно рассматривать как своеобразное «давление извне». Их деятельность можно охарактеризовать как «информативную», но не влияющую в данный момент на реальные политические процессы в РФ. Следует отметить активное, но чаще всего не слишком результативное стремление указанных исследовательских центров выступать информаторами не только активной общественности, но и властных структур, политического истеблишмента. Критериями эффективности деятельности этих структур могут быть активизация обсуждения проблем коррупции в электронных средствах связи как на официальных сайтах, так и в чате, и в блогах, проведение публичных судебных процессов над крупными высокопоставленными коррупционерами, ужесточение законодательства в отношении взяткополучателей.

Особняком стоят такие учреждения, как Российский союз промышленников и предпринимателей. Формально эта организация относится к гражданскому обществу. Однако аналитики считают, что фактически она представляет собой «профсоюз экономической элиты», то есть ее усилия ориентированы на поддержку очень узкого сегмента российского общества. Тем не менее в предложенной ее руководством программе борьбы с коррупцией ставка делается на прямую взаимосвязь между увеличением доли

госсобственности в экономике и уровнем «взяткоемкости» чиновников. Российский союз промышленников и предпринимателей считает, что борьба с коррупцией должна иметь комплексный характер и охватывать следующие направления: а) создание двухпартийной системы, в которой партиям выгодно друг друга уличать; б) деятельность свободной прессы, которая получает этот «слив» информации; в) роль арбитра в отношении власти в стране играет развитое гражданское общество; г) воспитание в народе «нулевой» терпимости к коррупции, что сложно с учетом традиций взяточничества, кормления чиновников и проч.

В целом данные рекомендации представляются разумными, но весьма малоосуществимыми в ближайшей временной перспективе, то есть они относятся к разряду «благих пожеланий», но не реальной программы действий. По поводу первого обозначенного направления отметим, что подобная двухпартийная система, в которой, как планируется, через один электоральный цикл будут представлены «Единая Россия» («партия власти») и объединенные «Партия жизни», «Партия пенсионеров» плюс «Родина» (этим «кремлевским проектам» уготована участь изображения суровой, но справедливой парламентской оппозиции), едва ли будет в совокупности отражать интересы большинства населения нашей страны. Что касается второй рекомендации, то свертывание свободной прессы, точнее свободных СМИ, началось еще до «выстраивания вертикали власти», то есть при Президенте РФ Б. Ельцине. А принятие обсуждаемого законопроекта о борьбе с экстремизмом сделает невозможным любую критику «должностных лиц», не говоря уже о «сливе информации». В отношении третьей рекомендации отметим, что гражданское общество в России очень слабое, а на фоне деполитизации сознания большинства рядовых граждан страны — тех, кого очень точно называют обывателями, ожидать появления общественных движения и организаций, которые бы не «обслуживали» власть, а стремились ее контролировать (а самое главное — имели бы такую возможность!), весьма сомнительно. Четвертая рекомендация — воспитание «нулевой терпимости» к взяточникам — благородная, но весьма отсроченная во времени задача, поскольку существующая система социальных отношений позволяет с помощью некоторых форм взяток, по мнению большинства, ускорять решение вопросов, не нарушая при этом законодательства. Опросы фонда «ИНДЕМ» показали, что не менее 22% россиян убеждены в том, что «коррупция — неотъемлемая часть нашей жизни, которая помогает решать проблемы». Как говорится, без комментариев.

И все же некоторые из предлагаемых фондом «ИНДЕМ» рекомендации по борьбе с коррупцией представляются реалистичными и решающими самую главную задачу борьбы гражданского общества против коррупции — трансформацию представлений граждан о роли этого явления в жизни отдельного человека и страны в целом. Основная стратегия — информационная, ориентированная на «простого человека». Она предполагает: а) постоянное распространение информации о реальных масштабах коррупции в стране и, самое главное, об ущербе, который вследствие этого несут и государство, и социум; б) комплексный характер подачи информации, когда наряду со «страшилками»

распространяется позитивная информация об успешной антикоррупционной политике в России и за рубежом; в) антикоррупционная политика в ближайшем времени должна распространиться на систему высшего образования; г) повышение зарплаты государственным чиновникам; д) в современной России наибольшую опасность представляют две разновидности коррупции — «захват бизнеса» и «захват государства»; е) информирование населения о том, что успех бизнеса не зависит от степени вовлеченности в коррупцию или от монополизма на рынке; ж) разъяснение через СМИ населению мысли, что дача взятки — выбор личный и чаще всего не насильственный, а потому следует чаще делать его в пользу «нет».

Из приведенных пунктов вызывают сомнение третий и четвертый пункты — требование дальнейшего многократного повышения зарплаты чиновников и объявление высшей школы — злом номер один. В данном случае руководство ИНДЕМ явно лоббирует интересы бюрократов, абсолютно забывая о том, что так называемые «госбюджет-ники» в системе образования и здравоохранения — отнюдь не госчиновники1. Особенно очевидно противоречие между третьей, четвертой и пятой рекомендациями. С шестым пунктом бизнесмены вряд ли согласятся, поскольку личный опыт большинства из них свидетельствует прямо об обратном. Последняя рекомендация — вообще из области «благих пожеланий».

Вместо заключения

К сожалению, «полная и окончательная» победа над коррупцией в принципе невозможна. Проявления коррупции являются своего рода барометром сбоя в системе политического управления обществом: чем больше проявлений, тем серьезней диагноз. Поскольку заражены коррупцией прежде всего властные институты2 и осуществлять борьбу против себя самих они в полной мере не могут, необходимы комплексные меры борьбы и совместные усилия политического руководства страны и институтов гражданского общества. Нельзя полагаться в битве с коррупцией только на помощь «внешних агентов давления». Дело не только в том, что большинство видов их деятельности не является безвозмездным, но и в том, что многие рекомендации и технологии, успешно

1 Интересно сравнить меру реальной ответственности, значение отдаленных последствий для социума деятельности и размер заработной платы, например, сотрудника аппарата региональной законодательной власти и профессора государственного университета, помимо занятий со студентами занимающегося научной работой, осуществляющего подготовку аспирантов и докторантов к защите. Первый является государственным чиновником, второй — нет. Зарплата первого в совокупном выражении значительно превышает на сегодняшний день 40 тыс. руб., зарплата второго едва «дотягивает» до 12 тыс. руб. Кроме того, позиция министра образования г-на Фурсенко такова, что система высшего образования — «область сервисных услуг» (скорее даже не сервисных, а сервильных — в самом отвратительном значении этого слова). Тоже без комментариев. Но взяточничество — всегда следствие личного нравственного выбора, с размером доходов связанное очень слабо!

2 В русском языке есть замечательная поговорка «рыба гниет с головы», которая как нельзя лучше характеризует опасность коррумпированности высших слоев.

161

примененные в одной стране, оказываются абсолютно неэффективными в других государствах (особенно когда речь идет о России). Ставка в этой борьбе почти исключительно на совершенствование уголовного законодательства, как это делают сейчас российские власти, представляет собой заранее проигрышный сюжет, поскольку качественная юридическая база — только предпосылка битвы против коррупции.

Общий вывод. Нельзя говорить об антикоррупционной политике в современной России только как о «внешнем» проекте «международных агентов политического влияния». Следует отметить комплексный и многоканальный способ влияния «внешних предпринимателей», действующих не только извне, но и стремящихся создать собственные официальные представительства, и, кроме того, активно взаимодействующих как с органами государственной власти, так и с институтами гражданского общества в Российской федерации. Политические игроки внутри России рассматривают актуализацию борьбы с коррупцией, продвигаемой как «внешними агентами влияния», так и институтами власти в самой РФ, в качестве дополнительного ресурса влияния на последних.

Из всех возможных стратегий в отношении к продвижению антикоррупционных идей международных «нормативных предпринимателей» (1) реализация этих норм с более или менее значительными искажениями; 2) блокирование норм с предложением альтернативного видения проблемы или просто их игнорирование; 3) имитация, когда политические акторы внутри страны не блокируют открыто норму, а «подыгрывают» доминирующему дискурсу, при этом внедряя альтернативные решения преимущественно латентно с помощью неформальных практик) политические игроки в РФ тяготеют к третьей модели.

На наш взгляд, использование теории «привнесения международных норм» в отношении борьбы с коррупцией является определенного рода политической спекуляцией по ряду причин. Во-первых, она исходит из установки максимальной заинтересованности в преодолении коррупции именно «нормативных предпринимателей», то есть «внешних агентов влияния», а не самого государства или институтов гражданского общества. Во-вторых, продвижение «международных норм» сопровождается в случае их нарушения системой наказаний, финансово влияющих на правительство «страны-реципиента». В-третьих, «нормативные предприниматели» претендуют на участие в процессе обсуждения внутригосударственной политики «стран-реципиентов». В-четвертых, политика «привнесения международных норм» ориентируется на осуществление контроля за «местными партнерами» (из числа институтов гражданского общества, представителей местной элиты, независимых экспертов-аналитиков и т. д.) за счет грантовой системы1. Выполняемые ныне структурами гражданского общества аналитические проекты позволяют оценить реальное состояние коррупции в отдельных сферах и регионах страны. Представляется крайне важным проведение мониторинга коррупци-

1 Именно по этой причине не такой уж бессмысленной представляется позиция российского государства в отношении финансирования из-за рубежа действующих в России НКО.

162

онных дел, позволяющих косвенным образом оценить независимость судебной системы в стране. Развитие антикоррупционных образовательных программ может позитивно повлиять на изменение отношения населения к взяткам и тем самым снизить уровень «низовой коррупции», которая крайне нечувствительна к системе контроля с «верхних этажей» власти. Разнонаправленные, некоординированные действия отдельных сегментов гражданского общества, реализация организациями и движениями узких интересов отдельных социальных групп и слоев не позволяют, к сожалению, говорить о высокой эффективности борьбы в современной России против коррупции усилиями социума.

Литература

Андреева М. Чем побороть взятку? // АиФ. 2006. №40. С. 15.

Борисов В. К. Авторитарно-бюрократическая система: сущность, основы, пути преодоления. М., 1990. Государственная служба (комплексный подход). М, 2000.

Гуриев С. Коррупция: Нужна свобода СМИ //http://www.gipp.ru/print.php?id=13319 Добрюха Н. Дзержинский — жертва коррупции? // АиФ. 2006. №29 (1342). 19-25 июля.

Илюхин В. Кому взятки сладки? // АиФ. 2006. № 24.

Кактурская М. Цена «отката» // АиФ. 2006. № 39. С. 9.

Коррупция в России: муниципальные, региональные, федеральные, международные аспекты. Аналитический доклад. Н. Новгород, 2000.

Костиков В. «И виден уровень г-на» // АиФ. 2006. № 25.

Костюковский А. Геннадий Гудков: «Главный враг России — коррупция» // АиФ-Петербург. 2006. № 19. МутагировД. З. Враждебное государство // ПОЛИТЭКС. 2006. Т. 2. Вып. 3.

Нетреба Т. Ловушка для «избранных» // АиФ. 2006. № 39. С. 4.

Ожегов С. И. Словарь русского зыка. М.: Русский язык, 1990.

Панфилова Е. Под коррупцией — прочный сук // АиФ. 2006. №24.

Победить коррупцию можно только в Москве // АиФ. 2006. № 28.

Попова О. В. Почему Россия — «несвободная страна», или О том, «как нас посчитали» // ПОЛИТЭКС. 2006. Т.2. №1. С. 31-50.

Следствие ведет ФСБ // АиФ. 2006. №40.

Степашин С. Сколько Абрамович должен народу // АиФ. 2006. № 29.

Хроника борьбы: обвинения, отставки, задержания // АиФ. 2006 № 24.

Чернышова Я. Золотые матрешки для чиновников // АиФ. 2006. № 39.

http://bankir.ru/newsline/19.04.2006/51017

http://economica.com.ua/finance/news/7968.html

http://lenta.ru/economy/1999/10/06/world_bank

http://lenta14.cust.ramtel.ru/news/2005/03/18/corruption/_Printed.htm

http://stopcorruption.ru/index.php?id=50

http://traccc.cdn.ge/rus/publications/glonti1.html

http://www.abnews.ru/tipe_news.html?t=91180&data=news

http://www.anti-corr.ru

http://www.anticorr.ru/news/news420.html

http://www.b-online.ru/articles/a_20066.shtml

http://www.ccirussia.ru

http://www.csr.ru

http://www.g8russia.ru

http://www.hro.org

http://www.hro.org/editions/2004/11/12.php

http://www.kommersant.ru/doc.html?docId=706140

http://www.kremlin.ru

http://www.mhg.ru/publications/3E72DC2

http://www.park.ru

http://www.POLIT.ru/news/2004/05/14/wb.html

http://www.rcsme.ru/news.asp?Sectionld=1&Newsld=24142

http://www. rosinvest.com/news/214035/

http://www.transparency.org.ru

http://www.worldbank.org

http://www.yavlinsky.ru

Shelly L. I. Post-Soviet Organized Crime: A New Form of Authoritarianism // http://american.edu/transcrime ttp://www.vedomosti.ru/newspaper/article.shtml?2006/09/19/112825

Приложение 1. Только за две недели в июне 2006 г. в рамках борьбы с коррупцией следственными органами были предприняты следующие действия*:_________________________________________

Мероприятие Персоны и должности Обвинение

Сотрудники центрального аппарата Федеральной таможенной службы М. Архипова, И. Сухарева, З. Рахматтулина, М. Барановский Превышение служебных полномочий

Предъявлено Спикер Госдумы Волгограда П. Кареев Злоупотребление должностными полномочиями, незаконное предпринимательство

обвинение Налоговый инспектор Ижевска В. Дитятьев Вымогательство взяток

Замглавы администрации одного из районов Ижевска А. Дран-ков Вымогательство взяток

Сотрудники налоговой полиции УВД Новгородской области М. Орлов и А. Малышев Вымогательство взяток

Экс-вице-губернатор Сахалинской области С. Осипов Подделка диплома о высшем образовании и сокрытие непогашенной судимости

Замначальник Пензенской таможни М. Ревнивцев Злоупотребление служебным положением

Эксзамглавы республики Хакассия В. Цыганок Получение взятки

Министр здравоохранения Хакассии Л. Бурнакова Злоупотребление должностными полномочиями

Глава парламента Ненецкого автономного округа И. Кошин Угроза убийства

Член Совета Федерации от Калмыкии Л. Чахмахчян Мошенничество в особо крупных размерах

Замначальник ГУВД Волгоградской области В. Евсиков Мошенничество с использованием служебного положения

Отправлен в отставку Замминистра регионального развития В. Аверчено, курировавший проект «Доступное жилье» Обвинение не предъявлено

Задержание в момент Чиновники Федерального агентства по туризму И. Жуйкова, В.Гунин Задержание при получении взяток

преступления, арест Глава представительства МИДа России по Иркутской области С. Кулику Вымогательство взятки за оформление загранпаспортов

Кадровые проверки Силовые структуры Дагестана Объявлено о начале проверок

Вынесен Начальник ОВД Оленегорска Мурманской области А. Виноградов Вымогательство взятки

приговор Экс-депутат Томской городской думы Н. Шульга Получение взятки

* Источники: Хроника борьбы: обвинения, отставки, задержания // АиФ. 2006 № 24. С. 4; Костиков В. «И виден уровень г-на» // АиФ. 2006. № 25. С. 8.

Приложение 2.. Уголовные дела, возбужденные в отношении губернаторов регионов РФ*

Глава региона Дата начала дела Обвинение Итог

А. Михйлов, губернатор Курской области Апрель, 2002 г. Незаконное приобретение квартиры, растрата бюджетных средств на ее ремонт Дело закрыто в январе 2003 г. Дело закрыто. Следствие не нашло состава преступления в его действиях

М. Машковцев, губернатор Камчатки Октябрь 2003 г. Превышение должностных полномочий: срыв отопительного сезона, безлимитный вылов лосося Дело прекратили по реабилитирующим основаниям ввиду раскаяния в июне 2005 г.

А. Лисицин, губернатор Ярославской области Июнь 2004 г. Нанесение ущерба бюджету области Дело прекращено за истечением срока давности

К. Титов, губернатор Самарской области Декабрь 2004 г. Незаконное выделение бюджетных кредитов Возбуждение дела признано незаконным

Н. Денин, губернатор Брянской области Январь 2005 г. Сбил насмерть женщину на служебном автомобиле В апреле 2005 г. дело прекратили в связи с отсутствием состава преступления

А. Баринов, губернатор Ненецкого АО Май 2006 г. Мошенничество в крупных размерах, хищение или растрата вверенного имущества Отстранен от должности. Расследование продолжается

А. Лебедь, губернатор Хакассии Июль 2006 г. Выезд за пределы страны за счет вузов республики Расследование продолжается

* Источник: Нетреба Т. Ловушка для «избранных» // АиФ. 2006. № 39. С. 4.