Финансовая устойчивость и безопасность местных бюджетов

© В.Е. Паникин, 2009

УДК 336.1:352 ББК 65.261.783

ФИНАНСОВАЯ УСТОЙЧИВОСТЬ И БЕЗОПАСНОСТЬ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

В.Е. Паникин

В статье рассмотрена финансовая устойчивость местных бюджетов во взаимосвязи с их финансовой безопасностью. Представлены индикаторы бюджетной симметрии, доходного потенциала и бюджетной обеспеченности на муниципальном уровне. Предложена методика балльной оценки и ранжирования местных бюджетов по степени финансовой устойчивости и безопасности.

Ключевые слова: финансовая устойчивость, финансовая безопасность, местный бюджет, бюджетная симметрия, доход.

До настоящего времени не сформирован единый научный подход к определению устойчивости бюджета. В справочных изданиях, например, устойчивость бюджета определяется как «состояние бюджета, при котором обеспечивается нормальное функционирование субъекта публичной власти, реализация всех закрепленных за ним полномочий на основе полного своевременного финансирования предусмотренных по бюджету расходов, включая погашение и обслуживание внутреннего и внешнего долга» [6, с. 994].

В рамках данного подхода критериями устойчивости финансовой системы выступают: нормальное функционирование субъекта публичной власти (страны, региона, муниципалитета); реализация в полном объеме закрепленных за субъектом полномочий; погашение и выплата процентов по внутреннему и внешнему долгу.

Первый критерий имеет скорее декларативный характер и конкретизируется вторым критерием, отражающим текущие (обязательные) расходы субъекта публичной власти. Третий критерий расширяет временные границы понятия устойчивости, поскольку долг и расходы по его обслуживанию чаще всего имеют долговременный характер.

В приведенном определении даны наиболее общие характеристики устойчивости бюд-

жета без конкретизации субъекта публичной власти, бюджетных расходов, периода сохранения устойчивости и ее безопасного значения.

Более широкое понятие устойчивости бюджета дает С.М. Каратаев: «Устойчивость бюджета - это вероятность своевременного и полного покрытия органами публичной власти за счет средств своего бюджета расходов, необходимых для реализации своих полномочий, обеспечения инвестиционных потребностей территории, а также погашения долговых и иных обязательств и расходов по их обслуживанию» [3, с. 40].

С.М. Каратаев предлагает выделять периоды достижения и сохранения устойчивости: текущий (в течение бюджетного года); среднесрочный (2-5 лет); долгосрочный (5 и более лет).

С бюджетной устойчивостью в текущем периоде связывается преодоление кассовых разрывов, обеспечение бюджетной сбалансированности внутри бюджетного года, принятие оперативных решений в случае колебания экономической конъюнктуры.

При анализе устойчивости в среднесрочном периоде определяется кредитоспособность органов власти, возможность инвестирования, дается оценка деятельности органов власти, поскольку законодательно установленный период деятельности исполнительной власти в РФ - четыре года.

Разработка стратегии социально-экономического развития территории требует оцен-

ки финансовой устойчивости региона в долгосрочном периоде для снижения действия отрицательных факторов, влияющих на состояние бюджета, и определения направлений повышения его устойчивости [3, с. 41-44].

Применительно к местным бюджетам определение финансовой устойчивости сформулировано и обосновано А.А. Никифоровой: «Финансовая устойчивость местного бюджета - это комплексное понятие, отражающее такое состояние совокупности денежных фондов, при котором муниципальное образование способно стабильно развиваться, сохраняя свою финансовую безопасность в условиях дополнительного уровня риска» [4, с. 6]. При этом условиями финансовой устойчивости местного бюджета являются: сбалансированность доходов и расходов для развития, бюджетная самостоятельность и платежеспособность, которые характеризуются способностью органа местного самоуправления мобилизовывать финансовые ресурсы в бюджет, не прибегая к финансовой помощи, а также полно и своевременно отвечать по своим обязательствам [там же, с. 6].

В приведенном определении финансовая устойчивость местного бюджета обоснованно рассмотрена в неразрывной связи с финансовой безопасностью, поскольку такая взаимосвязь позволяет определить различные степени финансовой устойчивости, ее критерии и индикаторы.

Так, опасный уровень финансового состояния местного бюджета характеризуется низким уровнем собственных источников формирования бюджета, несбалансированностью, неспособностью собрать на территории муниципалитета утвержденные доходы и незначительной долей социально значимых расходов в общей величине расходов.

Устойчивое (безопасное) финансовое состояние характеризуется достаточной величиной собственных источников доходов, сбалансированностью бюджета, приоритетностью финансирования социально-культурной сферы.

Проблема количественной оценки финансовой устойчивости муниципальных бюджетов в экономической литературе проработана недостаточно, имеются лишь отдельные попытки решения этой проблемы, причем речь

идет об отдельных показателях, а не об их взаимоувязанной системе [2, с. 116-121; 5, с. 140-142; 7, с. 42-46].

В основу предлагаемой методики оценки степени устойчивости муниципальных образований положена балльная шкала, позволяющая произвести позиционирование состояния безопасности бюджета.

Определение пороговых значений показателей бюджетной безопасности является важным и достаточно сложным моментом анализа бюджета. Их значения на уровне субъекта РФ и муниципального образования выявлены на основе Бюджетного кодекса РФ, а также путем эмпирических исследований.

Пороговые значения показателей бюджетной безопасности для регионального бюджета обоснованы А.А. Горшковым [1, с. 47-51], который предложил три группы индикаторов: бюджетной симметрии, доходного потенциала и бюджетной обеспеченности.

При адаптации указанных индикаторов на муниципальном уровне их пороговые значения значительно изменяются.

Отдельные пороговые значения показателей финансовой безопасности местного бюджета выявляются при анализе Бюджетного кодекса РФ (см. табл. 1).

Следующая группа индикаторов относится к возможностям муниципалитетов формировать доходы бюджета. Эту группу можно объединить под общим названием «индикаторы доходного потенциала» (см. табл. 2).

Важно отметить, что выбор индикаторов, наиболее объективно и точно отражающих существующее положение местных бюджетов, осуществлялся по результатам анализа ряда показателей, рассчитанных на основе значительного эмпирического материала. Кроме показателей, использованных в качестве индикаторов доходного потенциала и бюджетной обеспеченности, также рассчитывались и такие, как доходы бюджета на душу населения, бюджетная обеспеченность в расчете на одного жителя, темп роста доходов бюджета на душу населения.

Следующая группа показателей - «индикаторы бюджетной обеспеченности» (см. табл. 3).

Таблица 1

Показатели бюджетной симметрии и их пороговые значения для муниципальных образований

Показатели бюджетной безопасности Пороговые значения Ссылка на статью Бюджетного кодекса

Соответствие текущих расходов местного бюджета объему доходов бюджета Текущие расходы местного бюджета не должны превышать объема доходов бюджета Статья 92, пункт 2

Дефицит местного бюджета Не более 10 % объема доходов местного бюджета (без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ и поступлений от продажи имущества) Статья 92, пункт 5

Объем муниципального долга Предельный объем не должен превышать объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ Статья 107, пункт 2

Таблица 2

Индикаторы доходного потенциала

Индикатор Пороговое значение

Удельный вес собственных доходов в структуре доходов муниципального бюджета, % Средний уровень по муниципалитетам региона

Собственные доходы бюджета на душу населения, руб. Средний уровень среди муниципалитетов региона

Исполнение бюджета муниципального образования, % Менее 100 %

Таблица 3

Индикаторы бюджетной обеспеченности

Индикатор Пороговое значение

Сбалансированность бюджета - соответствие расходов доходам бюджета Дефицит бюджета = 10 % объема доходов местного бюджета

Бюджетная обеспеченность в расчете на 1 жителя, руб. Средний уровень по муниципалитетам региона

Бюджетная обеспеченность по расходам на социально-культурные мероприятия в расчете на 1 жителя, руб. Уровень, не обеспечивающий выполнение финансовых нормативов по социально значимым расходам

Удельный вес расходов на социально-экономические расходы в структуре бюджета Средний уровень по муниципалитетам региона

Эластичность социально значимых расходов по отношению к доходам бюджета 1

В ходе реализуемой муниципальной реформы осуществляется перевод из федерального и регионального бюджетов ряда социальных расходов в ведение местных бюджетов. Возрастающий уровень дотационности муниципалитетов приводит к фактическому расширению круга обязанностей местных органов власти, не подкрепленных соответствующим ростом обеспечения расходных статей местных бюджетов.

В условиях, когда средств в местных бюджетах не хватает для обеспечения минимальных расходов на социальную сферу, а территориальные органы власти не имеют существенных рычагов для влияния на мобилизацию доходов, еще более актуальным становится вопрос об эффективном использовании бюджетных средств. Ни один территориальный орган исполнительной власти не может выполнить свои функции по управлению, принимать

управленческие решения, адекватные конкретной ситуации, не зная, как исполняется бюджет по соответствующей статье расходов и каково состояние объекта управления.

Для муниципальных образований весьма важным является получение объективной информации о состоянии финансового обеспечения социальной сферы. При этом важно определить, существует ли зависимость между расходами на социальную сферу (или другими направлениями расходов) и доходами местного бюджета (например, собственными доходами или объемом финансовой помощи из вышестоящего бюджета). Составным элементом анализа бюджета в рамках комплексного мониторинга социально-экономического положения муниципального образования могут стать расчеты коэффициентов эластичности расходов по каждому направлению по отношению к доходам бюджета - Еп (К). Точность учета факторного признака играет при этом очень важную роль, поэтому в качестве независимой переменной удобно использовать показатель исполнения доходной части бюджета.

Предположим, что реакция изменения расходов по анализируемому направлению местного бюджета на изменение его доходов в двух ближайших состояниях одинакова: формирование бюджета происходит в рамках заданной программы территориального развития. В этом случае эластичность покажет меру реагирования расходов из местного бюджета на изменение его доходов при неизменности целей и приоритетов (данные по расходам и доходам бюджета за различные временные периоды используются в сопоставимых оценках).

Показатели эластичности за различные временные периоды позволят оценить, насколько приоритетна для финансирования анализируемая сфера расходования средств (к приоритетным для финансирования направлениям относятся виды расходов, которые изменяются большими темпами, чем доходы бюджета). Можно выделить три состояния рассматриваемой модели:

1) Еп (^ < 1 - низкоэластичный рост расходов по данному направлению в зависимости от роста доходов. Это свидетельствует о том, что данный вид расходов не является для бюджета

приоритетным и за счет прироста доходов происходит увеличение расходов на более приоритетные направления. Если же в дальнейшем такая тенденция сохраняется, то в данной сфере могут возникнуть ограничения на выполнение соответствующей программы развития.

2) Ев ^) = 1 - стабильный рост расходов в зависимости от роста доходов (темпы изменения расходов по соответствующему направлению и доходов бюджета одинаковы). Это состояние можно охарактеризовать как достаточно благоприятное для реализации программы развития.

3) Еп ^) > 1 - высокоэластичный рост расходов над доходами (темп изменения расходов по соответствующему направлению больше темпа изменения доходов бюджета). В этом случае можно говорить о приоритетности данного направления расходования бюджетных средств.

Аналогичным образом можно рассмотреть реакцию изменения объема финансовой помощи из вышестоящего бюджета на изменение всех видов расходов территориального бюджета.

Границы степени безопасности при расчете индикаторов доходного потенциала и бюджетной обеспеченности были установлены по результатам расчета интервалов вариации полученных максимальных и минимальных значений каждого показателя по муниципальным районам и городским округам Волгоградской области (см. табл. 4).

Следующим этапом реализации предлагаемой методики является классификация степени финансовой устойчивости и безопасности местного бюджета на основе фактических значений используемых показателей по уровню набранного количества баллов.

Если фактическое значение показателя превышает пороговое, присваивается 1 балл; на уровне порогового значения - присваивается 0 баллов, ниже порогового значения - присваивается -1 балл.

Суммирование баллов может производиться по всем индикаторам либо по их группам. Общая положительная оценка означает безопасное устойчивое финансовое состояние бюджета. Нулевая и отрицательная оценки свидетельствуют о неустойчивом финансовом состоянии муниципального бюджета и наличии угроз его финансовой безопасности.

Таблица 4

Пороговые значения индикаторов бюджетной симметрии доходного потенциала и бюджетной обеспеченности для бюджетов муниципальных районов Волгоградской области в 2008 году

Индикатор min значение max значение Устойчивое (безопасное) финансовое состояние

Удельный вес собственных доходов в структуре доходов муниципального бюджета, % 18 75 40

Собственные доходы бюджета на душу населения, руб. 1 662 6 407 3 244

Исполнение местного бюджета по доходам, % 79 112 > = 100 %

Сбалансированность бюджета - соответствие расходов доходам бюджета, дефицит (-) / профицит (+) -641 552,7 25 662,97 > = 0

Бюджетная обеспеченность на 1 жителя по расходам на социально-культурные мероприятия, руб. 3 501 7 761,49 4 708

Удельный вес расходов на социально-культурные расходы в структуре бюджета 48 74 55

Эластичность социально-культурных расходов по отношению к доходам бюджета 0,1 2,7 > = 1

Все показатели, имеющие отрицательную балльную оценку, подлежат углубленному анализу.

Данный подход к финансовому мониторингу муниципальных бюджетов позволяет ранжировать их по степени финансовой устойчивости и безопасности, а полученные результаты могут быть использованы при составлении бюджетов на будущие периоды.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Горшков, А. А. Проблемы безопасности региональной бюджетной политики / А. А. Горшков. - Волгоград : ГУ «Издатель», 2002. - 60 с.

2. Доронина, Т. В. Финансово-экономическое обеспечение устойчивости региональных бюдже-

тов : дис. канд. экон. наук / Т. В. Доронина. - М., 2000. - 180 с.

3. Каратаев, С. М. К вопросу о понятии устойчивости бюджета / С. М. Каратаев // Дайджест-Финансы. - 2003. - N° 5. - С. 39-46.

4. Никифорова, А. А. Факторы финансовой устойчивости и безопасности местного бюджета : автореф. дис. ... канд. экон. наук / А. А. Никифорова. - Волгоград, 2007. - 26 с.

5. Попова, М. Ю. Финансовая устойчивость территориальной бюджетной системы : дис. ... канд. экон. наук / М. Ю. Попова. - Волгоград, 2006. - 170 с.

6. Финансово-кредитный энциклопедический словарь / под общ. ред. А. Г. Грязновой. - М. : Финансы и статистика, 2002. - 1168 с.

7. Яшина, Н. И. Управление расходами территориальных бюджетов Российской Федерации в современных условиях развития бюджетной системы / Н. И. Яшина // Финансы и кредит. - 2008. -№ 12. - С. 42-46.

FINANCIAL STABILITY AND LOCAL BUDGETS SAFETY

V.E. Panikin

The correlation between local budgets financial stability and their safety is considered in this article. The author presents budgetary symmetry indicators, profit potential and budgetary security at a municipal level. The mark estimation system and local budgets ranging based on financial stability and safety degree are suggested.

Key words: financial stability, financial safety, local budget, budgetary symmetry, profit.