Нормативное правовое регулирование приобретения и строительства жилых помещений в Российской Федерации

Нормативное правовое регулирование приобретения и строительства жилых помещений в Российской Федерации

Д.И. Рыбин

начальник отдела жилищно-строительных организаций управления регулирования и контроля над коллективными инвестициями Федеральной службы по финансовым рынкам

Жилье является одной из базовых ценностей, обеспечивающих гражданам ощущение экономической стабильности и безопасности, стимулирующих к эффективному и производительному труду и в значительной степени формирующих отношение граждан к государству, поскольку именно государство является гарантом реализации конституционного права граждан на жилище.

Уникальность жилья состоит в том, что, являясь наиболее дорогостоящим товаром, приобретаемым человеком в течение его жизни, оно одновременно является товаром первой, жизненно важной необходимости, особенно когда речь идет о России, 60 процентов территории которой находится в зоне экстремальных климатических условий.

По сути, жилье выполняет две функции.

С одной стороны, для человека оно является средой обитания, способствующей развитию и укреплению семьи и реализации ее жизненных планов. Во всех странах жилье является признаком, определяющим социальный статус человека, его роль и положение в обществе.

С другой стороны, жилье как приобретаемая недвижимость является аккумулятором накопленных и вложенных средств, овеществленным результатом его труда. В этом качестве оно выполняет функцию экономического фактора в жизни человека, является важнейшим, базовым элементом института частной собственности, без которого невозможно становление и устойчивое развитие рыночных отношений.

Опыт развитых стран убедительно свидетельствует о том, что в наиболее кризисные

для этих стран периоды развития именно решительная и адекватная политика в жилищной сфере становилась локомотивом, вытягивающим из кризиса экономику в целом, позволяя одновременно решать сложные и тесно взаимосвязанные социальные и экономические проблемы.

В то же время социологические опросы, проведенные в последние несколько лет, показали, что улучшить свои жилищные условия хотят более 70 процентов россиян. Но у большинства на новую квартиру денег не хватает. Ипотека, на которую возлагали немалые надежды, тоже пока доступна не всем. Поэтому тем, у кого нет больших накоплений, предлагают решать жилищную проблему через кооперативы.

В России основа правового регулирования жилищной потребительской кооперации заложена в статье 116 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), определяющей, что потребительским кооперативом признается объединение граждан и юридических лиц на основе членства с целью удовлетворения материальных и иных потребностей участников, осуществляемое путем объединения его членами имущественных паевых взносов. Потребительский кооператив является одной из специфических разновидностей некоммерческих организаций. На потребительский кооператив не распространяется Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» в силу прямого указания (п. 3 ст. 1 Федерального закона от 30 декабря 2004 года № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах»).

Специального законодательного регулирования деятельности кооперативов не было, поэтому на рынке они назывались либо жилищными, либо жилищно-строительными, либо ипотечными. 31 марта 2006 года вступил в силу Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах» (далее - Закон). Согласно пункту 1 статьи 2 Закона жилищный накопительный кооператив (ЖНК) - это потребительский кооператив, созданный как добровольное объединение граждан на основе членства в целях удовлетворения потребностей членов кооператива в жилых помещениях путем объединения членами кооператива паевых взносов.

Следует отметить, что последние десять лет подобные формы уже существовали. В частности, в 1996 году в республике Башкортостан был создан и начал успешно развиваться потребительский кооператив финансовой поддержки граждан в приобретении жилья, в своей основе реализующий накопительную схему приобретения жилья в рассрочку.

В настоящее время многие организации реализовывают жилищно-накопительные программы. Помимо жилищных, жилищностроительных, жилищно-накопительных кооперативов, этим занимаются потребительские кооперативы, акционерные общества, коммандитные товарищества и организации иных правовых форм. С вступлением Закона в силу подобную деятельность смогут осуществлять только жилищно-накопительные, жилищные и жилищно-строительные кооперативы.

Учредительные документы таких организаций, кроме указанных традиционных форм кооперативов, подлежат приведению в соответствие с Законом о накопительных кооперативах. Если такие организации не сделают это в течение одного года, они подлежат ликвидации (п. 3 ст. 57 Закона).

Необходимо упомянуть, что одна часть потребительских кооперативов и иных организаций, осуществлявших деятельность по привлечению и использованию денежных средств граждан на приобретение жилых помещений до вступления в силу Закона, приступила к приведению в соответ-

ствие с рассматриваемым Федеральным законом своих учредительных документов. Другая же часть таких кооперативов после вступления в силу Закона перепрофилировала свою деятельность и стала привлекать денежные средств граждан - своих членов и предоставлять членам кооперативов за счет взносов займы на приобретение или строительство жилых помещений под залог таких жилых помещений. Поскольку эти потребительские кооперативы не приобретают в собственность жилые помещения и не участвуют в строительстве в целях передачи их в пользование членам кооперативов, то на них действие Закона не распространяется, что существенно снижает гарантии защиты прав и законных интересов граждан - членов таких кооперативов.

Анализ Федерального закона от 30 декабря 2004 года № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах» показывает, что при его создании использовались опыт правового регулирования деятельности европейских организаций, реализующих накопительные программы в целях приобретения жилья, опыт регулирования деятельности подобных российских и советских кооперативов. Целью Закона не является полная замена таких распространенных в советское время организаций, как жилищные и жилищные строительные кооперативы, хотя первоначально при прочтении Закона может сложиться такое мнение. Цель, преследуемая Законом, подтверждается и тем, что новый Жилищный кодекс Российской Федерации (ЖК РФ) сохраняет такие формы кооперативов, как жилищный и жилищно-строительный (раздел V). Кроме того, в Законе предусмотрена возможность преобразования жилищного накопительного кооператива в жилищный и жилищно-строительный кооперативы (п. 2 ст. 13). В иные формы накопительный кооператив можно реорганизовать только в предусмотренных Законом случаях. Об этом свидетельствуют и нормы, посвященные переходным положениям Закона о накопительных кооперативах. В частности, учредительные документы всех организаций, занимающихся деятельностью по привлечению и использованию денежных средств граждан для при-

обретения жилых помещений, подлежат приведению в соответствие с новым Законом, за исключением учредительных документов жилищных и жилищно-строительных кооперативов (п. 2 ст. 57). Таким образом, все указанные формы кооперативов (жилищный, жилищно-строительный, жилищный накопительный) являются специфическими разновидностями потребительских.

Специфика кооперативов отражена в их названиях. Например, жилищный кооператив больше ориентирован на приобретение готового жилья для своих членов и дальнейшее управление ими. Жилищно-строительный - на строительство жилья для своих членов и в дальнейшем - на управление им, жилищный накопительный - на организацию паенакоплений и в дальнейшем - на инвестирование в строительство.

Кроме того, в отличие от жилищного и жилищно-строительного кооперативов жилищный накопительный кооператив не преследует цель управления жилыми и нежилыми помещениями в кооперативном доме (ст. 110 ЖК РФ). Достижению этой цели призвано служить образуемое в нем товарищество собственников жилья, в которое может быть преобразован жилищный накопительный кооператив (п. 2 ст. 13 Закона).

В то же время, исходя из объективных причин (большая защищенность членов жилищного накопительного кооператива в силу его основательной регламентации, в том числе видов деятельности, подконтрольности его уполномоченным государством органам), на практике такая форма кооператива может стать более предпочтительной для граждан, стремящихся приобрести жилье.

Правовое положение жилищного накопительного кооператива характеризуется следующими требованиями к его деятельности:

а) целевое использование привлеченных средств для организации строительства жилых помещений, приобретения жилья на первичном и вторичном рынках для членов кооператива;

б) ограничение способов размещения временно свободных средств;

в) обязательность сбалансированности активов и пассивов, исключающая транс-

формацию жилищно-накопительной деятельности в финансовую «пирамиду»;

г) создание кооператива по общему правилу без ограничения срока его действия (иное может быть установлено уставом кооператива);

д) контроль со стороны уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере финансовых рынков.

Жилищный накопительный кооператив, как и любое другое юридическое лицо, считается созданным с момента его государственной регистрации налоговым органом в порядке, установленном Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Кроме того, Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР России) ведет реестр жилищных накопительных кооперативов, сведения в который вносятся на основании получаемой информации от Федеральной налоговой службы о государственной регистрации накопительных кооперативов из Единого государственного реестра юридических лиц. Эта процедура во многом похожа на ведение реестра кредитных организаций, страховых компаний соответствующими уполномоченными органами и служит цели наиболее полного учета и контроля деятельности подотчетных организаций.

По состоянию на 16 августа 2006 года в реестре жилищных накопительных кооперативов содержатся сведения о 108 жилищных накопительных кооперативах.

Что касается нормативного правового регулирования деятельности застройщиков, связанной с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, то законодательная база, регулирующая отношения субъектов инвестиционно-строительной деятельности, дополнилась: к главе 37 ГК РФ «Подряд» и Федеральному закону от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российс-

кой Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (в редакции от 2 февраля 2006 года) добавился Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 214-ФЗ), в который Федеральным законом от 18 июля 2006 года № 111-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» были внесены изменения.

Итак, такой законодательный пробел, как отсутствие в гражданском законодательстве договора участия в долевом строительстве, восполнен. Закон № 214-ФЗ установил следующие положения в регулировании деятельности привлечения денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости:

• привлечение для долевого строительства только денежных средств. Имущество в целях долевого строительства не передается;

• использование застройщиком денежных средств, уплачиваемых участникам долевого строительства по договору исключительно для строительства объекта в соответствии с проектной документацией;

• обязательность государственной регистрации договора участия в долевом строительстве;

• введение залога в качестве обеспечения исполнения застройщиком обязательств по договору.

Предметом залога у участников долевого строительства считаются:

а) земельный участок, предназначенный для строительства многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости и принадлежащий застройщику на праве собственности или праве аренды;

б) многоквартирный дом и (или) иной объект недвижимости, строящиеся на этом земельном участке.

Однако необходимо отметить, что остается неурегулированным вопрос определения уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции государственного регулирования в области долевого строительства, а также уполномоченных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Учитывая, что в 2005 году, по данным прокурорской статистики, было выявлено порядка 1 500 нарушений, а по факту мошенничества было возбуждено 45 уголовных дел (в 2004 году - 28), в этой сфере деятельности необходимо вводить самый жесткий контроль.

Одним из внедренных механизмов контроля в области долевого строительство стало введение правил представления застройщиками ежеквартальной отчетности об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 октября 2005 года № 645 «О ежеквартальной отчетности застройщиков об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства». В настоящее время в соответствии с пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 11 мая 2006 года № 282 «О предоставлении застройщиками отчетности об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства» застройщики, осуществляющие деятельность, связанную с привлечением денежных средств участников долевого строительства, представляют ежеквартальную отчетность в Федеральную службу по финансовым рынкам.

В то же время согласно пункту 1 приказа Федеральной службы по финансовым рынкам от 25 мая 2006 года № 06-52/пз-н «О временном возложении на территориальные органы федеральной службы по финансовым рынкам функций по получению от застройщиков ежеквартальной отчетности об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств

участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости» правомочия по получению от застройщиков ежеквартальной отчетности возложены на территориальные органы ФСФР России до определения в установленном порядке органа, уполномоченного осуществлять контроль и надзор в области долево-

ИНФОРМАЦИЯ. СОБЫТИЯ

го строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости.

Учитывая изложенное, до определения уполномоченного органа по осуществлению контроля и надзора в области долевого строительства (ч. 2 ст. 23 Федерального закона от 18 июля 2006 года № 111-ФЗ) полноценное развитие сферы долевого строительства не представляется возможным.

Гостиничный бизнес - приоритетное направление градостроительной политики города Москвы. Паевые фонды -преимущества «бумажной» недвижимости.

Небанковская ипотека: объемы, возможности и источники финансирования

19 октября 2006 года, Москва

19 октября 2006 года в Москве состоялась бизнес-встреча делового сообщества рынка инвестиций, финансов, строительства, ипотеки и недвижимости «Гостиничный бизнес - приоритетное направление градостроительной политики города Москвы. Паевые фонды - преимущества «бумажной» недвижимости. Небанковская ипотека: объемы, возможности и источники финансирования». Организаторами встречи выступили Международный ипотечный клуб (МИК) и компания СДК-Гарант.

Первый доклад о способах плодотворного сотрудничества бизнес-сообщества с представителями государственной власти сделала руководитель Центрального исполнительного комитета фракции Единая Россия Анна Серебренникова.

Среди обсуждаемых на встрече тем центральной стала тема «Паевые фонды - преимущества «бумажной» недвижимости». Бизнес по управлению финансовыми активами и объектами недвижимости становится все более актуальным на рынке. Законодателем нового направления по раскрытию преимуществ закрытых паевых инвестиционных фондов (ЗПИФ) по недвижимости выступила компания СДК-Гарант и ее партнеры. О том, кому доверить свой капитал и как выбрать управляющую компанию, рассказал генеральный директор управляющей компании «Капитал-ПИФ» Роман Шемендюк.

Участники встречи с большим интересом слушали доклад заместителя генерального директора компании «СДК-Гарант» Веры Аристовой. Выступление госпожи Аристовой было посвящено минимизации налогообложения при ее переводе в ЗПИФ перед продажей, реконструкцией или изменением назначения объекта.

Генеральный директор компании «СДК-Гарант» Татьяна Есаулкова внесла уникальное предложение о вступлении в систему «Инвестиционный агент» - это новый проект для управляющих, страховых, инвестиционных, строительных компаний и ЗПИФов, заключающийся в поиске партнеров и консолидации финансирования.

Итоги первой сессии подвел начальник юридического отдела «СДК-Гарант» Игорь Вавульский. Господин Вавульский детально рассмотрел тему инвестиционных контрактов и рассказал о юридических тонкостях Федерального закона № 214 ФЗ.

Вторую сессию, посвященную гостиничному бизнесу, открыл заведующий сектором координации по строительству гостиниц департамента градостроительной политики, развития и реконструкции города Москвы Ермолаев В.В. Господин Ермолаев подробно остановился на законодательных инициативах правительства Москвы и на привилегиях, целью введения которых является стимулирование гостиничного строительства. Он также ответил на многочисленные вопросы журналистов.

Окончание см. на с. 56.