К вопросу о совершенствовании контрольной и экспертно-аналитической деятельности контрольно-счётных органов РФ

УДК 336.132

Н. И. Павлова

к вопросу о совершенствовании контрольной и экспертно-аналитической деятельности контрольно-счётных органов рф

Рассматриваются проблемы, существующие в области законодательства и методологии проведения государственного финансового контроля. Предлагаются направления совершенствования форм и методов ГФК.

Ключевые слова: государственный финансовый контроль, государственный аудит, контрольно-счётные органы.

Государственный финансовый контроль (ГФК) является одним из приоритетных вопросов бюджетной политики любого государства, будучи инструментом для достижения устойчивости финансовой системы страны.

Как известно, в современном в законодательстве прописано два вида ГФК: внешний и внутренний. Внешний контроль осуществляется органами, образованными законодательными (представительными) органами власти, а именно Счётной палатой Российской Федерации и муниципальных образований. Внутренний контроль осуществляется органами финансового контроля, созданными исполнительной властью. Исходя из этого субъектами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются:

- Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;

- органы государственного финансового контроля, являющиеся частью исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- должностные лица местной администрации;

- Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов Российской Федерации или муниципальных образований).

В настоящее время действуют три законодательных акта в этой области:

Об общих принципах организации деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ.

О Счётной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ.

О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательный акты Российской Федерации: Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ.

Следует отметить, что до недавнего времени около четверти КСО субъектов РФ не имели статуса самостоятельного юридического лица. Они были, как правило, малочисленными аппаратными подразделениями законодательных собраний, что заметно затрудняло их контрольную деятельность. Согласно закону № 6-ФЗ предоставление органам финансового контроля прав юридического лица способствует укреплению их независимости и самостоятельности.

Однако следует отметить, что в этих законодательных актах трактовки терминов, видов и методов ГФК даются по-разному. Можно предположить, что одной из

причин этого является отсутствие в современной экономической теории общепринятой терминологии финансового контроля, а в литературе нет единой позиции в отношении определения данных понятий.

Так, в соответствии со статьей 265 бюджетного кодекса Российской Федерации, Счётная палата РФ, контрольно-счётные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетный правоотношений. Это же установлено и в законе о контрольно-счётных органах, согласной которому контрольно-счётный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля.

Между тем, в новой редакции закона о Счётной палате Российской Федерации даются различающиеся и весьма неоднозначные определения в отношении того, что осуществляет Счётная палата Российской Федерации. Если согласно предыдущей редакции закона Счётная палата Российской Федерации осуществляла государственный финансовый контроль, то в его новой редакции Счётная палата Российской Федерации, в частности, осуществляет:

- внешний государственный финансовый контроль — в сфере бюджетных правоотношений (пункт 1 ст. 13);

- внешний государственный аудит (контроль) — в отношении государственных органов и других (пункт 1, 2, 4 ст. 15), а так же состояние государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации, долга иностранных государств и т. д. (ст. 21);

- внешний государственный финансовый аудит (контроль) — в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, физических лиц — производителей товаров, работ, услуг (пункт 3, ст. 15);

- контроль — за поступлением в федеральный бюджет средств от распоряжений и управления федеральной собственностью (ст. 22).

При этом в законе отсутствует определение данных терминов и не указано, существуют ли между ними какие-либо различия, или законодатель рассматривает их как тождественные понятия.

Таким образом, согласно закону о Счётной палате государственный контроль и государственный аудит, являются синонимами, однако в научной литературе существуют иные подходы к определению указанных понятий.

В частности, аудит определяется как деятельность, целью которой является предоставление заинтересованным лицам независимой, объективной картины определённых экономических явлений. Контроль же обычно рассматривают как одну из функций управления, целью которой является оценка процессов функционирования управляемого объекта, выявление в нём отклонений и принятие мер по её устранению.

Мы не разделяем позицию ряда экономистов, которые утверждают, что понятия «внутренний государственный финансовый контроль» необходимо использовать вместо термина «государственный финансовый контроль», а понятие «внешний государственный финансовый контроль» заменить на «государственный аудит» [6].

Мы согласны с точкой зрения доктора экономических наук А. Н. Саунина, что государственный финансовый контроль — это широкое понятие, которое включает различные виды осуществляемого государством контроля в зависимости от его предмета. В то время как государственный аудит является лишь одним из видов государственного контроля, имеющим свои особые предмет и объекты.

В этом вопросе считаем целесообразно отталкиваться от стандартов ИНТОСАИ и применяемых в развитых странах (см. рис. 1).

Рис. 1. Формы государственного аудита согласно стандартам ИНТОСАИ [7]

Существуют разночтения в перечне методов осуществления государственного финансового контроля. Так, в ст. 267.1 Бюджетного кодекса РФ методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля названы проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций, а согласно ст. 16 закона о Счётной палате РФ методами осуществления её контрольной деятельности являются проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг.

Рассмотрим основные результаты деятельности Счётной палаты РФ, Контрольно-счётных органов Псковской области и г. Пскова за последний период.

Нарушения, выявленные Счётной палатой РФ в 2012 году представлены в табл. 1.

Таблица 1

Нарушения, выявленные Счётной палатой РФ в 2012 году

Показатель Величина (млрд. руб.) Уд. вес, в %

Нарушения законодательства, устранение которых требует возмещения бюджетных средств 4,5 0,6

Нарушение бюджетного законодательства 87,2 12,5

Нарушения законодательства РФ о налогах и сборах 1,4 0,3

Нарушение законодательства о бухгалтерском учёте и финансовой отчётности 16,6 2,4

Нарушение законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд 130,7 18,8

Нарушения при распоряжении и управлении государственной собственностью 8,2 1,2

Несвоевременная передача пенсионные накоплений в доверительное управление управляющим компаниям и в негосударственные пенсионные фонды 398,8 57,4

Иные нарушения, выявленные при использовании средств бюджетной системы 46,3 6,7

Нецелевое использование средств бюджетной системы 1,2 0,1

Итого 694,9 100,0

Как видим из представленного материала, наибольший удельный вес приходится на нарушения, связанные с несвоевременной передачей пенсионных накоплений в доверительное управление, затем на нарушения законодательства о размещении гос. заказов, третье место занимают нарушения бюджетного законодательства. Ничтожно малый удельный вес приходится на нецелевое использование бюджетных средств — всего 0,1 %.

В 2014 году Счётной палатой Псковской области были проведены 22 проверки, выявлено множество фактов неправомерного расходования бюджетных средств на десятки миллионов рублей.

Программа «Чистая вода»: причинённый ущерб по различным статьям расходов — 2819,9 тыс. руб.

«Стимулирование развития малого и среднего предпринимательства в Псковской области»: не обеспечен контроль за соблюдением уровня софинансирования расходных обязательств Псковской области, — ущерб 2400,9 тыс. руб.

«Региональная программа в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности Псковской области». Общая сумма неправомерных выплат в проверяемом периоде составила 6169, 5 тыс. руб.

Программа «Доступная среда»: средства в сумме 6 млн 751,8 тыс. руб.

На создание безбарьерной среды неправомерно направлено на работы по капитальному ремонту зданий и помещений.

Здравоохранение: государственном казённым учреждением «Управление капитальным строительством» допущены изменения объёмов работ и выполнения работ, непредусмотренных техническим заданием, на общую сумму 49,5 млн рублей.

Культура и туризм. «Народный дом им. А. С. Пушкина» — Псковский академический театр: Государственным казённым учреждением Псковской области «Управление капитального строительства» — получателем бюджетных средств не исполнено полномочие в части обеспечения результативности использования бюджетных средств, чем нанесён ущерб бюджету Псковской области на сумму 63159,6 тыс. рублей.

Благоустройство «Детского парка» города Пскова и установка аттракционов на его территории: необоснованное завышение начальной (максимальной) цены контракта на 2842,09 тыс. рублей; работы по благоустройству «Детского парка» на общую сумму 4699,2 тыс. руб. фактически не выполнены.

ОДЦП «Пожарная безопасность Псковской области на 2012-2015 гг.»: неправомерное расходование бюджетных средств на общую сумму 700,8 тыс. руб.

На целевую программу «Реформирование региональных финансов Псковской области на 2007-2019 гг.» неправомерно направлены средства ОДЦП «Повышение эффективность бюджетных расходов в Псковской области на 2011-2013 гг.» в сумме 4818,2 тыс. руб.

Рассмотрим основные результаты деятельности Контрольно-счётной палаты г. Пскова за 2013 г.

Количество проведённых контрольных мероприятий составило 12, количество объектов контроля — 36, в том числе органов администрации г. Пскова — 5, муниципальных учреждений — 25, муниципальных предприятий — 5. Объём проверенных средств бюджета города и средств организации составил 3393,556 млн рублей, из них выявлено нарушений на сумму 330835,3 тыс. рублей, к дисциплинарной ответствен-

ности призвано 3 человека, 7 материалов проверок направленно в правоохранительные органы.

Если рассмотреть структуру финансовых нарушений, то около четверти из них приходятся на нарушения в области бухгалтерского учёта (порядок ведения кассовых операций, расчёты по оплате труда, ведение документооборота). Большая часть — 74 % — это нарушения, связанные с несоблюдением порядка заключения крупных сделок, нарушения при заключении договоров аренды, нарушение закупочных и конкурсных процедур и др.

Однако необходимо отметить, что удельный вес нарушений в части неэффективного использования бюджетных средств составил всего 1 %, а нецелевого использования средств и вовсе не выявлено. И дело здесь скорее всего не в плохой работе Палаты, а как уже отмечалось, в несовершенстве законодательной базы.

Как известно, в настоящее время в стране отсутствует единая правовая база финансового контроля. До сих пор не принят федеральный закон о государственном финансовом контроле, отсутствует единая Концепция ГФК. Окончательно не решена проблема разграничения функций внешнего и внутреннего ГФК, имеет место дублирование функций органов ГФК, что отчасти объясняется схожими объектами контроля.

Принятие четкого федерального закона о ГФК позволит снять разночтения в терминах и трактовке приемов и методов ГФК, упорядочить теорию и методологию проведения ГФК.

Литература

1. Указ президента РФ от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля».

2. Федеральный закон № 6-ФЗ от 07.02.2011 «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов РФ и муниципальных образований».

3. Федеральный закон РФ № 41-ФЗ от 05.04.2013 «О Счётной палате РФ».

4. Федеральный закон РФ № 252-ФЗ от 23.07.2013 «О внесении изменений в БК РФ и отдельный законодательные акты РФ».

5. Воронин Ю. М. О государственном (муниципальном) финансовом контроле // Финансы, 2014. № 6. С. 40-47.

6. Двуреченских В. А., Чегринец Е. А., Чернавин Ю. А. Основы государственного аудита. М.: Финансовый контроль, 2004. 248 с.

7. Толчинская М. Н., Ахмедова Л. А. Развитие государственного аудита в РФ. Финансы и кредит, 2015. № 14. С. 47.

8. Официальный сайт Счетной палаты РФ. [Электронный ресурс]: URL: http://audit.gov.ru/

9. Официальный сайт Счетной палаты Псковской области. [Электронный ресурс]: URL: http://www.sp-po.ru/

10. Официальный сайт Контрольно-счетной палаты г. Пскова. [Электронный ресурс]: URL: http://www.pskovgorod.ru/

Об авторе

Павлова Надежда Ивановна — кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и финансов, финансово-экономический факультет, Псковский государственный университет, Россия. E-mail: nadya.pqu@mail.ru

N. I. Pavlova

TO THE QUESTION OF THE IMPROVEMENT OF THE CONTROL AND

expert-analytical activities of control and accounts bodies

OF THE RUSSIAN FEDERATION

Discusses the problems existing in the field of legislation and methodologies for the conduct of state financial control. The directions of improvement offorms and methods of GFK.

Key words: state financial control, public audit, control and accounting bodies.

About the author

Pavlova Nadegda Ivanovna, Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Economics and Finance Department, Finance and Economics Faculty, Pskov State University, Russia. E-mail: nadya.pqu@mail.ru