Правовые аспекты сотрудничества государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

УДК 341:325.1

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СОТРУДНИЧЕСТВА ГОСУДАРСТВ -УЧАСТНИКОВ СНГ В БОРЬБЕ С НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИЕЙ

В.В. Андреев, Е.И. Антонова

Статья посвящена анализу правовых основ и направлений сотрудничества государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией. Авторы утверждают, что эффективность противодействия незаконной миграции обусловлена осуществлением действенного иммиграционного контроля, миграционного учета, целенаправленного использования механизмов административного выдворения, депортации, реадмиссии.

Ключевые слова: Содружество Независимых Государств; миграция; незаконная миграция.

V.V. Andreev, E.I. Antonova. LEGAL ASPECTS OF CIS STATES - PARTICIPANTS COOPERATION IN STRUGGLE AGAINST ILLEGAL MIGRATION

The article is devoted to analysis of legal frameworks and areas of cooperation of the States -participants CIS in struggle against illegal migration. Authors claim that efficiency of counteraction of illegal migration is caused by implementation of effective immigration control, migration registration, purposeful use of mechanisms of administrative exclusion, deportation, a readmission.

Keywords: The Commonwealth of Independent States; migration; illegal migration.

Глобализация экономики и других сфер жизни современного общества обуславливают масштабное возрастание миграционных процессов. По прогнозу миграционного департамента ООН, к 2050 г. количество мигрантов в мире достигнет 405 млн человек. В число крупных в мире миграционных коридоров вошли: Россия - Украина с 3,5 млн мигрантов, Украина - Россия с 2,9 млн, Казахстан - Россия с 2,5 млн, Таджикистан - Россия с почти 2 млн в основном трудовых мигрантов [5].

В настоящее время в Содружестве Независимых Государств (далее - СНГ; Содружество) создана необходимая организационная и правовая основа для межгосударственного сотрудничества в сфере миграции. Так, вопросами миграции занимаются три органа СНГ: Совет руководителей миграционных органов государств -участников СНГ, которому отводится основная координирующая роль; Консультативный Совет по труду, миграции и социальной защите населения государств - участников СНГ; Совместная комиссия государств - участников Соглаше-

ния о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г.

Совет руководителей миграционных органов (создан в 2007 г.) определяет приоритетные направления сотрудничества в сфере регулирования миграционных процессов, координирует взаимодействие миграционных и иных органов отраслевого сотрудничества СНГ по основным направлениям миграционной политики, содействует обеспечению защиты прав и законных интересов мигрантов. Основными задачами Консультативного Совета по труду, миграции и социальной защите населения (создан в 1992 г.) являются: выработка согласованной политики, гармонизация законодательства и урегулирование вопросов, связанных с трудовыми отношениями, миграцией, занятостью, социальной защитой населения и охраной труда в СНГ. Совместная комиссия по сотрудничеству в борьбе с незаконной миграцией (создана в 2004 г.) развивает сотрудничество, подготавливает рекомендации по проектам международных договоров,

содействует информационному обмену, анализирует и обменивается опытом работы в области противодействия незаконной миграции. Указанные органы Содружества совместно с другими органами отраслевого сотрудничества СНГ и компетентными органами государств -участников СНГ в части, их касающейся, реализуют документы по вопросам сотрудничества в сфере миграции, принятые в рамках СНГ.

Основные задачи в области миграции сформулированы в Концепции дальнейшего развития Содружества Независимых Государств (принята Советом глав государств СНГ 5 октября 2007 г) и Стратегии экономического развития СНГ на период до 2020 г. (утверждена Решением Совета глав правительств СНГ от 14 ноября 2008 г) [2].

На основании названных документов приоритетными направлениями сотрудничества в области миграции являются: формирование условий для проведения согласованной миграционной политики; регулирование трудовой миграции на основе достижения соответствия объемов, направлений и структуры миграционных потоков интересам мигрантов с учетом законодательства принимающего государства; формирование общего рынка труда, создание правовых, экономических и организационных условий для перехода к свободному перемещению рабочей силы; обеспечение интеграции иммигрантов в общество и формирование у граждан государств - участников СНГ уважительного отношения к законодательству, языку и культуре страны пребывания; противодействие незаконной миграции. Создание общего рынка труда как составной и необходимой части общего экономического пространства станет важнейшим фактором экономического подъема государств - участников СНГ, на взаимовыгодной основе будет способствовать развитию интеграционных процессов на пространстве Содружества. В целях преодоления стихийности трудовой миграции, придания этому процессу регулируемого и прозрачного характера, отвечающего интересам социально-экономического развития государств, в Содружестве разработана и постоянно совершенствуется соответствующая нормативная правовая база [4].

Но издержки в организации законных миграционных потоков, как и ряд иных факторов, порождают рост нелегальной миграции, оказывающей значительное негативное влияние на социально-экономические и политические процессы во многих странах мира.

Расширение масштабов незаконной миграции вносит серьезный дисбаланс в процесс обеспечения национальной безопасности го-

сударств и как явление затрагивает многие области жизнедеятельности общества. В политической сфере она выступает прямой угрозой безопасности страны, ее геополитическим интересам и международному авторитету; в экономической сфере способствует расширению масштабов теневой экономики, развивающейся вне экономического законодательства, изъятию из финансового оборота существенной доли денежных средств, обострению ситуации на рынке труда и вытеснению с него отечественных предприятий, фирм и работников; в социальной сфере приводит к социальной напряженности, что в совокупности значительно осложняет криминогенную обстановку.

Крупнейшим центром притяжения мигрантов из государств - участников СНГ является Российская Федерация. По данным государственной информационной системы Российской Федерации, ежегодно в Россию въезжает порядка 14 млн иностранных граждан. Около 80 % из них составляют граждане государств -участников СНГ [5].

Незаконная миграция неразрывно связана с трудовой миграцией, и в этом контексте в России, сохраняющей значительную экономическую привлекательность для многих категорий граждан, около 4 млн из них находятся на нелегальном положении. Все это обуславливает возрастающий интерес к проблемам незаконной миграции со стороны государств - участников СНГ и стимулирует их к консолидации совместных усилий в борьбе с этим опасным явлением [3].

6 марта 1998 г. главами правительств СНГ было подписано Соглашение о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией [1]. Как следует из Соглашения, сотрудничество в борьбе с незаконной миграцией рассматривается как «одно из важнейших направлений регулирования миграционных процессов на территориях сторон».

Документ определяет следующие основные направления взаимодействия в области борьбы с незаконной миграцией: миграционный контроль; учет граждан третьих государств, лиц без гражданства и граждан сторон, незаконно пересекающих границы государств, незаконно пребывающих на территориях сторон, а также лиц, которым запрещен въезд на территорию одной из сторон; гармонизация национального законодательства сторон в области ответственности для незаконных мигрантов и для всех категорий лиц, оказывающих содействие незаконной миграции; выработка механизма по депортации незаконных мигрантов; обмен информацией о незаконной миграции; подготовка и повышение квалификации соответствующих специалистов.

Соглашение закрепляет порядок въезда на территории государств-участников: «Въезд граждан третьих государств, лиц без гражданства и граждан сторон на территорию одной из сторон возможен при условии выполнения ими требований ее национального законодательства о правилах въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда, а также международных договоров, участницей которых она является». Статья 5 Соглашения в качестве межгосударственных мер по борьбе с незаконной миграцией определяет депортацию и передачу незаконных мигрантов государству-участнику, с территории которого они прибыли.

Участники Соглашения обязались обмениваться информацией по вопросам изменений в национальных законодательствах в области миграции, установления новых образцов документов на право пересечения границы, о выявленных каналах и способах незаконной миграции; о соглашениях с другими государствами по вопросам, касающимся миграции.

Подписание в рамках СНГ унифицированного документа в области борьбы с незаконной миграцией в значительной мере укрепило правовую базу противодействия этому наиболее опасному виду транснациональной организованной преступности на региональном уровне. Впервые в международной договорной практике (ст. 1 Соглашения) было закреплено понятие «незаконные мигранты», под которыми понимаются «граждане третьих государств и лица без гражданства, нарушившие правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территории сторон, а также граждане сторон, нарушившие правила пребывания на территории одной из сторон, установленные ее национальным законодательством».

Выработанные в рамках Соглашения нормы и положения способствовали повышению уровня международного сотрудничества государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией.

Между тем Соглашение СНГ было подписано до принятия Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющего Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности. И в связи с этим назрела необходимость в выработке новых подходов взаимодействия в указанной сфере в рамках СНГ. Эту задачу может выполнить новое Соглашение о сотрудничестве государств - участников СНГ в противодействии незаконной миграции, учитывающее современные тенденции международного сотрудничества по данному вопросу.

В новом документе представляется целесоо-

бразным отразить в понятийном аппарате определение «незаконная миграция». Как известно, термин «миграция» происходит от латинского «migration» и означает «перехожу, переселяюсь». При этом выражения «незаконная миграция» и «нелегальная миграция», как правило, используются как синонимы и подразумевают одни и те же правовые явления - въезд, пребывание на территории государства, произвольное изменение своего статуса и выезд с нарушением действующего миграционного законодательства.

Отметим, что практически во всех словарях термин «нелегальный» толкуется как «подпольный» или «конспиративный». В сочетании «нелегальный мигрант» это будет означать незаконное перемещение субъекта (иностранного гражданина или лица без гражданства) как внутри государства в случае утраты своего статуса и перехода его на нелегальное положение, так и перемещение через границу государства на незаконных основаниях. В последнем случае речь может идти о незаконной миграции, т.е. перемещении лица в нарушение законодательства страны возможного пребывания. Поэтому закрепление понятия «незаконная миграция» в нормативных документах СНГ, на наш взгляд, дает более четкое по смыслу определение миграционных явлений и ведет к единообразному применению этого термина, исключая различные трактовки одного и того же явления. Следует также отметить, что термин «незаконная миграция» предусмотрен Концепцией сотрудничества государств - участников СНГ в противодействии незаконной миграции, одобренной Решением Совета глав государств СНГ от 16 сентября 2004 г.

В Соглашении СНГ 1998 г. в качестве основного направления взаимодействия сторон в области борьбы с незаконной миграцией определена гармонизация национального законодательства Сторон в области ответственности для незаконных мигрантов и для всех категорий лиц, оказывающих содействие незаконной миграции. Практическая реализация этого направления взаимодействия в области борьбы с незаконной миграцией затрудняется в связи с отсутствием нормы, в которой были бы определены единые и согласованные подходы сторон к криминализации данного состава преступления. В целях унификации национального уголовного законодательства по борьбе с незаконной миграцией представляется целесообразным включить в Соглашение СНГ 1998 г. норму, криминализирующую составы правонарушений, связанных с незаконной миграцией, с учетом общепризнанных международно-правовых инструментов.

В Протоколе против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющем

92

Вестник Российского университета кооперации. 2017. № 2

Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г., закреплены следующие составы преступлений, совершенные умышленно с целью прямого или косвенного получения финансовой или иной материальной выгоды: незаконный ввоз мигрантов; содействие незаконному проживанию; использование документов на въезд/выезд или удостоверения личности в целях создания условий для незаконного ввоза мигрантов; покушение на совершение преступлений, признанных таковыми в соответствии с Протоколом, и другие формы соучастия в них; совершение преступлений, признанных таковыми в соответствии с Протоколом, организованной преступной группой. Кроме того, Протокол закрепляет обязательства предусматривать в качестве отягчающих обстоятельств совершения данного вида преступления угрозу жизни мигрантов или бесчеловечное и унижающее достоинство обращение с ними, в том числе в целях эксплуатации.

Между тем в уголовных кодексах Азербайджанской Республики, Кыргызской Республики, Республики Таджикистан, Республики Узбекистан не предусмотрена ответственность за организацию незаконной миграции. Тем не менее в этих государствах - участниках СНГ имеется достаточно широкий выбор правовых норм, регулирующих отношения в области незаконного пересечения государственной границы, предусматривающих санкции от двух до пяти лет лишения свободы.

Следует обратить внимание на то, что все государства - участники Содружества (за исключением Республики Узбекистан, не ратифицировавшей документ ООН) являются участниками Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющего Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности.

Представляется целесообразным конкретизировать положение Соглашения СНГ 1998 г. в части выработки механизма по депортации незаконных мигрантов. На наш взгляд, более лаконично и ясно аналогичная норма изложена в ст. 4 Соглашения о сотрудничестве по противодействию нелегальной трудовой миграции из третьих стран, подписанного главами правительств Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации 19.11.2010 г. В тексте указанного Соглашения она звучит в следующей редакции: «разработка и совершенствование механизма высылки (выдворения, депортации) нелегальных трудящихся-мигрантов». Четко установленная процедура выдворения и депортации, включая сроки административного задержания, порядок содержания граждан, в отно-

шении которых принято решение о депортации, в значительной мере повысит уровень эффективности борьбы с незаконной миграцией в рамках СНГ.

По смыслу ст. 5 Соглашения СНГ 1998 г., предусматривающей передачу незаконных мигрантов в соответствии с отдельными договоренностями сторон, в этой области необходимо предусмотреть заключение отдельных соглашений, в том числе реадмиссионных. Правовой предпосылкой к этому является Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств-участников СНГ от 14 ноября 2008 г., которая предусматривает обязательства всех сторон принимать все возможные меры по возвращению нарушителей миграционного законодательства путем заключения соглашений о реадмиссии.

Процедура подготовки и заключения двусторонних соглашений о реадмиссии в рамках СНГ затягивается в силу ряда факторов, обусловленных существенными финансовыми затратами на их реализацию. К другим обстоятельствам, препятствующим заключению этих соглашений, следует отнести недостаточный уровень гармонизации миграционного законодательства, а также необходимость совершенствования механизмов межведомственного взаимодействия.

Ситуация осложняется также наличием безвизового режима в государствах - участниках СНГ, за исключением Туркменистана. Беспрепятственное перемещение граждан внутри СНГ гарантирует реализацию прав человека на свободу передвижения и создает реальные предпосылки для развития рыночных отношений и вхождения в международный рынок труда населения стран Содружества. В то же время следует согласиться с мнением тех, кто предлагает изменить принципы пересечения границ государств - участников СНГ в зависимости от цели въезда. В частности, при указании цели въезда «работа» гражданин может быть допущен на территорию государства Содружества лишь при наличии электронной заявки от работодателя.

Таким образом, эффективность противодействия незаконной миграции обусловлена осуществлением действенного иммиграционного контроля, миграционного учета, целенаправленного использования механизмов административного выдворения, депортации, реадмиссии.

Подводя итог, необходимо отметить, что незаконная миграция как масштабный фактор является следствием издержек трудовой миграции, вызванных определенными экономическими и административно-правовыми условиями. Для государств - участников СНГ первостепенной задачей является поиск и устранение причин, негативно влияющих на мигра-

ционные процессы. Другим, не менее важным направлением в противодействии незаконной миграции является совершенствование международно-правовой базы сотрудничества государств - участников СНГ, включая подготовку и заключение реадмиссионных соглашений.

Согласованные подходы к криминализации составов правонарушений, связанных с незаконной миграцией, создают необходимые правовые предпосылки для активизации межгосударственного сотрудничества в борьбе с этим опасным видом транснациональной организованной преступности. Они, несомненно, окажут положительное влияние на выработку комплексного подхода к анализу этого явления путем совершенствования методики сбора и ведения статистической информации и объективной оценки реальных масштабов незаконной миграции на постсоветском пространстве.

Список литературы

1. Соглашение о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией

(Москва, 6 марта 1998 г.). URL: http://cis.minsk.by (дата обращения: 25.04.2017).

2. Стратегия экономического развития Содружества Независимых Государств на период до 2020 года (Кишинев, 14 ноября 2008 г.). URL: http://cis.minsk.by (дата обращения: 25.04.2017).

3. Антонова Е.И. Международно-правовое сотрудничество государств - участников СНГ в области трудовой миграции // Экономические, правовые, организационно-управленческие аспекты развития трудовых ресурсов в современных условиях глобальных рисков: сб. материалов Междунар. науч.-практ. конф. (10 февраля 2016 г.): в 2-х ч. Чебоксары: ЧКИ РУК, 2016. Ч. 2. С. 9-13.

4. Развитие и деятельность Содружества Независимых Государств в 2014 году: сборник информационно-аналитических материалов. Вып. 3. Минск, 2015. URL: http://cis.minsk.by (дата обращения: 25.04.2017).

5. Развитие и деятельность Содружества Независимых Государств в 2016 году: сборник информационно-аналитических материалов. Вып. 5. Минск, 2017. URL: http://cis.minsk.by (дата обращения: 25.04.2017).

АНДРЕЕВ Валерий Витальевич - доктор исторических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права, ректор. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: cheb@rucoop.ru.

АНТОНОВА Елена Ивановна - кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: Lena2803@gmail.com.

ANDREEV, Valery Vitalyevich - Doctor of Historical Sciences, Professor of the Department of Theory and History of State and Law, Rector. Chuvash Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: cheb@rucoop.ru.

ANTONOVA, Elena Ivanovna - Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Department of Theory and History of State and Law. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: Lena2803@gmail. com.

УДК 342.5

ЮРИДИЧЕСКАЯ КОНСТРУКЦИЯ СОГЛАШЕНИЙ КОНСТИТУЦИОННЫХ И УСТАВНЫХ СУДОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О СОТРУДНИЧЕСТВЕ

Л.И. Багаутдинова

Статья посвящена одному из средств юридической техники - юридической конструкции, которая может быть применима к любому источнику права, включая нормативные соглашения конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации. Представлены элементы юридической конструкции договоров конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации о сотрудничестве.

Ключевые слова: конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации; соглашения конституционных и уставных судов о сотрудничестве; юридическая конструкция; юридическая конструкция соглашений.