Внутригосударственные публично-территориальные образования: теоретические аспекты

Вопросы конституционного права

УДК 342.24

внутригосударственные публично-территориальные образования: теоретические аспекты

© дамдинов Б. д., 2014

Иркутский государственный университет, г. Иркутск

Статья посвящена общей характеристике публично-территориальных образований, теоретическому анализу отдельных видов внутригосударственных публично-территориальных образований, включая субъекты федерации, автономные территориальные образования, административно-территориальные единицы, муниципальные образования.

Ключевые слова: территориальное устройство; федеративное устройство; административно-территориальное устройство; публично-территориальное образование; субъект федерации; автономное территориальное образование; административно-территориальная единица; муниципальное образование.

1. Основой территориальной организации государства признается территориальная единица (образование), являющаяся обособленной компактной частью территории государства, которая ограничена и объединена пределами распространения власти функционирующих в ней органов государства или органов местного самоуправления [напр., см.: 1].

В теории по степени самостоятельности среди внутригосударственных публичнотерриториальных образований выделяют субъекты федерации, автономные территориальные образования и административнотерриториальные образования (единицы). Безусловно, в тех государствах, где функционирует местное самоуправление, муниципальные образования включаются в систему внутригосударственных публичнотерриториальных образований.

Как государственно-подобные территориальные образования субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти на своей территории за исключением полномочий, относящихся к компетенции самой федерации. Компетенция субъектов федерации закрепляется в учредительных общегосударственных актах — конституции и/или договоре. Как правило, статус субъекта федерации не может быть изменен без его согласия.

Власть автономных территориальных образований, в отличие от власти субъектов

федерации, является не собственной, производной, источником которой является акт государства. Если автономное образование наделено некоторыми учредительными правами, решения, принятые в рамках этих прав, подлежат утверждению и контролю вышестоящими органами государства. С другой стороны, правомерные решения в рамках предоставленных автономных полномочий не могут произвольно изменяться или отменяться.

Наименьшей степенью самостоятельности либо ее полным отсутствием характеризуются административно-территориальные единицы, в пределах которых функционируют органы власти, чаще всего образованные вышестоящими органами государственной власти. Вопросы образования, наделения полномочиями, ликвидации и реорганизации этих территориальных единиц находятся в компетенции вышестоящих органов государства [подробнее см.: 2].

В самом общем виде муниципальные образования характеризуются как публично-территориальные образования, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Народовластие в них может реализовываться в прямой и/или опосредованной форме, у них имеется собственная компетенция, которую составляют установленные для данного вида муниципального образования вопросы местного значения и

полномочия по их реализации. Также муниципальным образованиям присущи и иные признаки [подробнее см.: 3].

Вышеуказанные публично-территориальные образования, за исключением административно-территориальных единиц, с точки зрения наиболее распространенной классификации, делящей все публично-территориальные образования на универсальные и специальные, относятся к универсальным образованиям.

Органы власти универсальных публично-территориальных образований характе-ризируются наличием универсальной компетенции или же, наряду с отраслевыми, обладают межотраслевыми или общеотраслевыми полномочиями в сфере своей компетенции, т. е. максимально широким объемом полномочий. В качестве дополнительного признака универсального территориального образования предлагается выделять наличие органов как минимум двух ветвей власти — исполнительной и правотворческой (законодательной), а в идеале еще и судебной [4].

Сущностным признаком универсального публично-территориального образования (единицы) является то, что в них народовластие реализуется населением этого образования, в силу чего эти территориальные образования обладают собственным объемом публичных полномочий. Полномочия органов власти этих территориальных образований производны от их публичной власти, а не от вышестоящих органов власти или государства в целом [5]. В этом смысле универсальные публично-территориальные единицы, обладая своей публичной властью, от лица которых выступают их органы власти, являются самостоятельными субъектами права (универсальная территориальная единица — субъект права).

Для специальных публично-территориальных образований (единиц) характерны следующие признаки: 1) такие территориальные единицы создаются специально для функционирования определенных органов власти и, как правило, одновременно с ними; 2) компетенцией наделяется исключительно орган, а не сама территориальная единица; 3) органы, действующие в специальных территориальных единицах, являются, как правило, организационноструктурными частями иного (центрального, вышестоящего) органа публичной власти. В рамках такой характеристики специ-

альных территориальных единиц предлагается модель: территориальная единица — орган публичной власти [6].

На основании критерия ветви власти и формы ее осуществления специальные территориальные единицы можно разделить на: ведомственные (сформированные для осуществления полномочий органов исполнительной власти); судебные (сформированные для осуществления полномочий органов судебной власти); созданные для реализации форм непосредственной демократии (сформированные для осуществления прямых форм демократии — выборов, референдума); президентские (сформированные для осуществления полномочий главы государства) [7].

2. В понимании структуры внутригосударственных территориальных единиц (публично-территориальных образований) традиционно прослеживается влияние классической трехэлементной структуры государства, включающей в себя территорию, население (народ) и государственную власть. Так, например, считается что «...любое территориальное образование соединяет в себе собственно территорию — часть территории государства, проживающее на этой территории население — часть населения государства и публичную власть (органы власти), осуществляющую управление данной территорией и данным населением в рамках тех прав, которые предоставлены, оставлены, признаны и т. д. властью государства, центральной властью» [8].

Несмотря на широкое распространение такого подхода к структуре публично-территориальных образований, не все согласны с подобной точкой зрения [подробнее об этом см.: 9]. Представляется, что диалектика связей «территории», «власти» и «народа» совершенно другая, «.причем каждый из названных “элементов” связан с государственностью на свой лад. Например, “территория”. Она — вовсе не часть самого государства, а лишь пространственное условие (наряду с временным) его бытия. “Власть” (вернее, публичная власть) и государство соотносятся не как часть и целое, а как функция и материализующая ее структура. Что касается “народа” и государства, то они коррелируют так, как субстанция и один из ее модусов» [10]. В этом смысле государство — это форма публичной организации его народа, который в большинстве случаев

обретает статус (и играет роль) субъекта права, лишь воплотившись в государство. Представляется, что последнее утверждение справедливо и в отношении иных универсальных публично-территориальных образований, так как «.именно население посредством формирования органов власти придает территориальной единице качества субъектов права» [11].

Характеристика публично-территориальных образований как субъектов права предполагает анализ такой юридической категории, как их правовой статус.

Весьма распространенным является понимание правового статуса как юридически закрепленного положения субъекта в обществе, выражающегося в системе прав и обязанностей. Исходя из синонимичности статуса и правового положения, предлагается, кроме прав и обязанностей, в понятие «правовой статус» включить общую правоспособность, гарантии, юридическую ответственность и т. п. [подробнее см.: 12].

Общеизвестно, что субъект права — участник правоотношений является одновременно носителем различных правовых статусов, следовательно, трансформация тех или иных правовых статусов в правовом положении реальных субъектов предполагает анализ еще одной базовой правовой категории — правосубъектности. Не вдаваясь в дискуссии, можно согласиться с наиболее широким определением, в котором правосубъектность понимается как «способность субъекта быть в рамках правового регулирования» [13].

Если правосубъектность означает возможность (способность) реализации прав и обязанностей, т. е. фактически «право на статус», то, объединяя право на статус и сам статус, мы нарушаем законы логики. Закрепляя право на статус, правосубъектность определяет круг реальных лиц, обладающих способностью быть носителями определенного статуса [подробнее см.: 14]. Исходя из того, что «правосубъектность» только определяет круг лиц имеющих право на статус, мы можем прийти к выводу о том, что она является категорией качественной, и говорить об объеме правосубъектности было бы некорректным. Количественнокачественной категорией в данном случае следует считать правовой статус, который и определяет тот или иной объем прав и обязанностей субъектов права, являющихся содержанием статуса.

Таким образом, мы можем прийти к мнению о том, что правосубъектность в данном случае как правовая конструкция, отражающая состав юридических фактов, является основанием (предпосылкой) правового статуса.

Кроме правосубъектности, другим важным предстатусным элементом считаются принципы правового статуса, которые предопределяют основные характеристики правового статуса. В отношении правового статуса субъекта федерации эту роль выполняют конституционные принципы федеративного устройства, которые «.обусловливают тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации» [15]. Формируя статус извне, принципы его правового положения получают отражение в элементах статуса, закрепляются в самом статусе. Несомненно влияние принципов и на такой предстатусный элемент, как правосубъектность.

Что касается структуры правового статуса, то, по нашему мнению, структура правового статуса субъекта федерации состоит из следующих элементов: прав, обязанностей и ответственности [16].

Представляется, что эти выводы применимы и к остальным публично-территориальным образованиям — субъектам права.

3. В случае если все вопросы существования административно-территориальных образований (единиц), включая функционирование органов государственной власти в их пределах, находятся в компетенции вышестоящих органов государственной власти, и население, проживающее в пределах административно-территориальных единиц, с формально юридической точки зрения, не участвует в решении судьбы этих публичнотерриториальных образований, возникает вопрос наличия у них правосубъектности.

Как уже указывалось нами выше, лишь население посредством участия в формировании органов власти публично-территориальных образований придает им качества субъектов права. Это утверждение верно в отношении собственно государства, субъектов федерации, автономных территориальных образований и муниципальных образований. Если в пределах административно-

территориальных единиц действуют органы власти, сформированные вышестоящими органами без участия населения этих территориальных образований, то у таких административно-территориальных единиц отсутствует правосубъектность и, следовательно, правовой статус. Отсутствие правового статуса, наличие в пределах этих единиц органов власти, сформированных вышестоящими органами власти и наделенных полномочиями этими же вышестоящими органами, на первый взгляд, приближает административно-территориальные единицы к специальным территориальным единицам по модели территориальная единица — орган публичной власти. Однако универсальный характер полномочий органов власти административно-территориальных единиц ставит эти территориальные единицы в промежуточное положение между универсальными и специальными единицами.

Не являясь субъектами права, административно-территориальные единицы как основа функционирования публичной власти являются объектами правового воздействия, к которым применима категория «правовой режим».

Многоплановость такой правовой категории, как «правовой режим», обусловливает ее различные трактовки [например, см.: 17]. На наш взгляд, наиболее удачным и всеобъемлющим представляется следующее определение: «Правовой режим можно

определить как особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств, создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права» [18].

Структуру правовых режимов образуют правовые средства различного состава и уровня, к которым относятся механизм правового регулирования, правовые статусы субъектов права, объекты правового регулирования, методы взаимосвязи конкретных видов субъектов с объектами, система гарантий реализаций правового режима (здесь особо выделяется юридическая ответственность за нарушение режимных требований) [подробнее см.: 19].

Правовые режимы делят на общие и производные, вторичные режимы. Первые являются такими комплексами правовых средств, которые выражают общие и исходные соотношения способов правового регу-

лирования на данном участке социальной жизни; вторые представляют собой известные модификации общих режимов, предусматривающие либо особые льготы и преимущества, состоящие в дополнительных правах, либо особые ограничения, которые заключаются в дополнительных запретах или позитивных обязываниях [20]. Среди административно-правовых режимов, относящихся к отраслевым, выделяют общий режим, который «рассчитан на повседневную административную деятельность, типичные социально-управленческие ситуации и специальные административно-правовые режимы, которые применяются на определенной территории, в отношении определенного объекта или предмета, когда требуются особые меры исполнительной деятельности» [21]. Представляется возможным распространение указанной отраслевой классификации режимов на общие и специальные, на иные отрасли права с учетом особенностей их режимов.

В зависимости от особенностей правового режима, по нашему мнению, можно выделить следующие административно-территориальные единицы: административнотерриториальные единицы с обычным (ординарным) правовым режимом и административно-территориальные единицы со специальным правовым режимом. В структуре правовых режимов административнотерриториальных единиц выделяются следующие элементы: цели и задачи режима; правовой статус субъекта (субъектов) режима, его осуществляющего; средства осуществления режима; нормативную основу соответствующего режима.

1. Саломаткин А. С. Территориальная организация Российского государства : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1996. С. 13.

2. Дамдинов Б. Д. Конституционно-правовой статус автономных округов Российской Федерации: история, современность и перспективы (на материалах Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов). Иркутск, 2005. С. 9—12.

3. Белоусова Е. В. Муниципальное образование как разновидность публично-правового образования / / Административное и муниципальное право. 2011. № 7. С. 7.

4. Гончаров М. В. Конституционно-правовое регулирование

территориального устройства Российской Федерации: вопросы теории и практики : автореф. дис. ... канд. юрид. наук.

Екатеринбург, 2006. С. 12.

5. Лексин И. В. Конституционно-правовые проблемы территориального устройства современного государства (особенности России и зарубежный опыт) : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2013. С. 29-30.

6. Гончаров М. В. Указ. соч. С. 13.

7. Чертков А. Н. Территориальное устройство Российской Федерации. М., 2009. С. 98.

8. Иванов В. В. Автономные округа в составе края, областей — феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации» (конституционно-правовое исследование). М., 2002. С. 71.

9. Дамдинов Б. Д. Конституционно-правовой статус ... С. 14—16.

10. Мамут Л. С. Народ в правовом государстве. М., 1999. С. 21.

11. Миронов О. О. Конституционное право Российской Федерации и его субъекты // Личность и власть. Ростов н/Д, 1995. С. 79.

12. Дамдинов Б. Д. Конституционно-правовой статус . С. 20—23.

13. Симонов В. А. О конституционно-правовой правосубъектности этнических (национальных) общностей / / Система права и его отдельных отраслей: государственно-правовой аспект. Омск,

2002. С. 36.

14. Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М., 1999. С. 19—20.

15. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 47.

16. В данном случае мы солидарны с точкой зрения А. А. Кондрашева. Подробнее см.: 14. Кондрашев А. А. Правовой статус субъекта Российской Федерации: опыт доктринального исследования // Изв. вузов. Правоведение. 2003. № 6. С. 6—8.

17. Шабаева О. А. Поощрительные правовые режимы: теоретический аспект // Сиб. юрид. вестн. 2013. № 1 (60). С. 35—41.

18. Правовые режимы: общетеоретический и отраслевые аспекты / под ред. А. В. Малько, И. С. Барзиловой. М., 2012. С. 8.

19. Брыксина Г. С. Теоретические аспекты понятия и структуры правового режима государственного органа / / Вестн. ТГУ.

2003. Вып. 2 (30). С. 19—26.

20. Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 162—163.

21. Бахрах Д. Н. Административное право. М., 2001. С. 412.

список литературы

Алексеев С. С. Структура советского права / С. С. Алексеев. — М. : Юрид. лит., 1975. — 264 с.

Бахрах Д. Н. Административное право / Д. Н. Бахрах. — М. : НОРМА, 2000. — 640 с.

Белоусова Е. В. Муниципальное образование как разновидность публично-правового образования // Административное и муниципальное право. — М., 2011. — № 7. — С. 5—14.

Брыксина Г. С. Теоретические аспекты понятия и структуры правового режима государственного органа / / Вестн. Тамбов. гос. ун-та им. Г. Р. Державина, 2003. — Вып. 2 (30). — С. 19—26.

Гончаров М. В. Конституционно-правовое регулирование территориального устройства Российской Федерации: вопросы теории и практики : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / М. В. Гончаров. — Екатеринбург, 2006. — 29 с.

Дамдинов Б. Д. Конституционно-правовой статус автономных округов Российской Федерации: история, современность и перспективы (на материалах Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов) / Б. Д. Дамдинов. — Иркутск : Изд-во МИОН, 2005. — 178 с.

Иванов В. В. Автономные округа в составе края, областей — феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации» (конституционно-правовое исследование) / В. В. Иванов. — М. : Изд-во МГУ, 2002. — 256 с.

Кондрашев А. А. Правовой статус субъекта Российской Федерации: опыт доктринального иссле-

дования // Изв. вузов. Правоведение. — 2003. — № 6. — С. 6—8.

Лексин И. В. Конституционно-правовые проблемы территориального устройства современного государства (особенности России и зарубежный опыт) : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / И. В. Лексин. — М., 2013. — 54 с.

Мамут Л. С. Народ в правовом государстве / Л. С. Мамут. — М. : НОРМА, 1999. — 151 с.

Миронов О. О. Конституционное право Российской Федерации и его субъекты // Личность и власть (конституционные вопросы) : межвуз. сб. науч.

работ. — Ростов н/Д, 1995. — С. 76—85.

Правовые режимы: общетеоретический и отраслевые аспекты / под ред. А. В. Малько, И. С. Барзиловой. — М. : Юрлитинформ, 2012. — 499 с.

Саломаткин А. С. Территориальная организация российского государства : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / А. С. Саломаткин. — М., 1996. — 39 с.

Симонов В. А. О конституционно-правовой правосубъектности этнических (национальных) общностей / / Система права и его отдельных отраслей: государственно-правовой аспект. — Омск, 2002. — С. 22—81.

Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма : учеб.-практ. пособие / И. А. Умнова. — М. : Дело, 1998. — 280 с.

Чертков А. Н. Территориальное устройство Российской Федерации / А. Н. Чертков. — М. : Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве РФ, 2009. — 344 с.

Шабаева О. А. Поощрительные правовые режимы: теоретический аспект // Сиб. юрид. вестн. — 2013. — № 1 (60). — С. 35—41.

Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации / А. Ю. Якимов. — М. : Проспект, 1999. — 200 с.

Domestic Public Territorial Entities: Theoretical Aspects

© Damdinov B., 2014

The article focuses on the general characteristics of public territorial entities in the Russian Federation, and hence contains results of theoretical analysis of the certain types of public territorial entities domestic to the Russian Federation including sub-sovereign entities, autonomous territorial entities, political subdivisions, municipalities.

Key words: territorial structure; federal structure; political subdivisions; public territorial entity; sub-sovereign entity; autonomous territorial entity; political subdivision; municipality.