О сущности и понятии дефиниции "орган дознания"

Дискуссионная трибуна соискателей ученых степеней и званий

УДК 343.1

Юлия Викторовна ШПАГИНА,

адъюнкт кафедры управления органами расследования преступлений Академии управления МВД России

iushpagina@yandex.ru

О СУЩНОСТИ И ПОНЯТИИ ДЕФИНИЦИИ «ОРГАН ДОЗНАНИЯ»

ON THE ESSENCE AND CONCEPT OF THE DEFINITION OF «BODY OF INQUIRY»

m ь

Автором статьи рассмотрены понятие и процессуальный статус органа дознания в российском уголовном процессе. Дан анализ развития уголовно-процессуальных функций полиции (милиции) в различные временные периоды, освещены концептуальные подходы ученых к заявленной проблеме. Сделан вывод о необходимости законодательного и научного переосмысления положений действующего уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации, роли и значения органа дознания в выявлении, предупреждении, раскрытии и расследовании преступлений.

The author of the article studies the notion and procedural status of the body of inquiry in the Russian criminal process. The article deals with the detailed analysis of the development of criminal procedural functions of police (militia) in different time periods, conceptual approaches of scientists to the problem stated. It concludes about the need for legislative and scientific rethinking of the provisions of the current criminal procedural legislation of the Russian Federation, the role and importance of the body of inquiry in the detection, prevention and investigation of crimes.

Ключевые слова: орган дознания, органы внутренних дел, полиция, милиция, процессуальные средства, следственные действия, неотложные следственные действия.

Keywords: body of inquiry, bodies of the internal affairs, police, militia, procedural means, investigative actions, urgent investigative actions.

Анализ результатов работы органов внутренних дел, являющихся согласно действующему Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации (далее -УПК РФ) органами дознания, за последние 5 лет (2013 г. - ноябрь 2018 г.) не позволяет сделать вывод о существенном повышении результативности их деятельности в борьбе с преступными посягательствами. Так, согласно статистическим данным МВД России за обозначенный временной период, отмечается тенденция к снижению (здесь и далее выделено нами. - Ю.Ш.) общего количества возбужденных уголовных дел при одновременном ежегодном росте количества процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела (соответствующие данные

приведены на рис. 1). Цифры общего процента раскрываемости преступлений остаются практически на одном и том же уровне, что усматривается на рис. 2.

Как свидетельствует практика, одной из причин, негативно влияющих на результаты работы органов дознания по выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию преступлений, является несовершенство действующего уголовно-процессуального закона. Содержащиеся в нем отдельные правовые нормы вызывают у практикующих юристов затруднения в их применении. Имеет место и неоднозначность научных взглядов в оценке тех или иных проблем законодательства. Указанные выше обстоятельства подтверждаются, в частности, количеством внесенных

Вестник Сибирского юридического института МВД России

Рис. 1. Сведения о количестве зарегистрированных сообщений с признаками преступления, возбужденных уголовных дел и отказ-ных материалов

Рис. 2. Раскрываемость преступлений

изменений в действующий уголовно-процессуальный закон (порядка 260 на момент написания статьи). Обозначенные изменения не всегда носят системный характер, а порой и противоречат нормам Конституции РФ и действующего законодательства, о чем неоднократно упоминается в научных трудах ученых в области уголовного процесса. [3; 8]

В связи с этим следует отметить, что с целью расширения научной дискуссии и выработки соответствующих предложений проблемы дознания в Российской Федерации обсуждались в целом на научно-практических конференциях, состоявшихся в том числе на базе Московского университета МВД России [1] и Академии управления МВД России [12], в которых также приняли участие ведущие ученые в области уголовно-процессуального

права, руководители и сотрудники подразделений центрального аппарата МВД России и территориальных органов МВД России.

При этом одной из актуальных является проблема, обусловленная определением понятия и статуса органов дознания в российском уголовном процессе, ввиду следующих обстоятельств.

Во-первых, в результате анализа положений УПК РФ, у нас возник вопрос о том, является ли полиция органом дознания. С нашей точки зрения, законодатель в нормах УПК РФ не дал четкого указания на то, что полиция является таковым органом, и тем самым стал инициатором рождения коллизии между отдельными положениями УПК РФ. Так, в п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ указано, что к органам дознания наряду с иными органами исполни-

Дискуссионная трибуна соискателей 1Ц1 ученых степеней и званий «СЁ**

тельной власти относятся «входящие в состав органов внутренних дел территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения, пункты) полиции». Таким образом, имеющаяся законодательная формулировка концептуального вопроса о процессуальном статусе структурных подразделений полиции и их должностных лиц не решает.

В связи с этим следует отметить, что в отдельные временные периоды, в частности в пореформенной России, полиция имела не только полицейскую власть, но и судебную. Кардинальным этапом реформирования уголовно-процессуальных функций полиции стал временной период с 1860 по 1910 гг. С учреждением в мае 1860 г. судебных следователей за полицией было сохранено только производство дознаний. [5, с. 1209-1221]

Следующий этап обусловлен принятием 20 ноября 1864 г. Устава уголовного судопроизводства (далее - УУС), согласно которому дознание выступало в качестве процессуальной формы деятельности полиции по расследованию уголовных правонарушений. Так, в ст. 252 УУС говорилось о том, что в отсутствие на месте происшествия судебного следователя, прокурора или его товарища полиция, сообщая им о происшествии, содержащем в себе признаки преступного деяния, производит надлежащее о нем дознание. Одновременно УУС были регламентированы процессуальные средства осуществления дознания, которые могла использовать полиция - сбор сведений посредством розысков, словесных расспросов и негласных наблюдений, при этом не производя ни обысков, ни выемок в домах. На полицию также была возложена обязанность принять меры по сохранению следов преступления и пресечению уклонения подозреваемого от расследования (ст. 256 УУС), а в отсутствие судебного следователя полиции предоставлялось право произвести не терпящие отлагательства следственные действия: осмотр, освидетельствование, обыск, выемку, но без права допроса свидетелей (ст. 258 УУС).

В дореволюционный период (октябрь 1917 г.) субъектом производства дознания являлись административные органы, а предварительного следствия - судебные следова-

тели, являющиеся представителями судебной власти. [8, с. 12]

В первые годы Советской власти основным органом дознания являлась милиция, и её деятельность регламентировалась Инструкцией НКВД и НКЮ РСФСР «Об организации Советской рабоче-крестьянской милиции», принятой 23 июля 1918 г. В УПК РСФСР 1922 г. (в редакции 1923 г.) законодателем было определено, что наряду с органами милиции органом дознания также выступал и уголовный розыск (ст. 102 УПК РСФСР). Одновременно законодатель указал процессуальные средства осуществления дознания, которые могут быть применены в случаях, если имеются основания полагать, что следы преступления и другие вещественные доказательства могут быть уничтожены или скрыты. К ним относились опрос подозреваемых лиц и свидетелей, выемка, обыск, осмотр и освидетельствование (ст. 104 УПК РСФСР). Задержание подозреваемого лица допускалось лишь как мера предупреждения уклонения подозреваемого от следствия и суда при определенных исчерпывающих обстоятельствах, регламентированных законом (ст. 105 УПК РСФСР). Органы дознания при производстве дознания, добыв изобличающие данные в отношении лица по преступлениям, по которым обязательно предварительное следствие, немедленно сообщали об этом следователю и прокурору. После чего орган дознания передавал весь материал следователю (ст. 108 УПК РСФСР).

В послевоенные годы Законом СССР от 25 декабря 1958 г. были утверждены Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик (далее - Основы). Согласно положениям Основ органы милиции и другие уполномоченные на то законом учреждения и организации являлись органами дознания. На последних законодателем было возложено в том числе принятие необходимых оперативно-розыскных мер в целях обнаружения признаков преступления и лиц, их совершивших. При наличии признаков состава преступления, по которому производство предварительного следствия обязательно, орган дознания возбуждал уголовное дело и производил неотложные следственные дейст-

ЛЯЬ Вестник Сибирского юридического «1Ё5'* института МВД России

вия по установлению и закреплению следов преступления, используя такие процессуальные средства, как осмотр, обыск, выемку, освидетельствование, задержание и допрос подозреваемых, допрос потерпевших и свидетелей (ст. 29 Основ).

УПК РСФСР 1960 г. к органам дознания отнес милицию, на которую возложил принятие не только оперативно-розыскных, но и иных мер, предусмотренных Кодексом в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших. Деятельность органов дознания дифференцировалась в зависимости от того, действуют ли они по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно (ст. 119 УПК РСФСР), или же по делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно (ст. 120 УПК РСФСР). В связи с этим различался объем процессуальных средств, которыми вправе были пользоваться органы дознания в зависимости от содержания указанной выше деятельности. В одном случае при выполнении неотложных следственных действий по установлению и закреплению следов преступления перечень процессуальных средств был ограничен (осмотр, обыск, выемка, освидетельствование, задержание и допрос подозреваемых, допрос потерпевших и свидетелей (по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно). В другом случае перечень процессуальных средств был не ограничен и орган дознания, возбудив уголовное дело, был вправе в течение 10 суток принять все предусмотренные уголовно-процессуальным законом меры для установления обстоятельств, подлежащих доказыванию по уголовному делу.

Однако ни в одном из упомянутых выше нормативных правовых актов законодатель не раскрыл употребляемого им понятия «органы дознания». Впервые данная правовая категория была включена в УПК РФ. Однако и тут законодатель породил коллизию как в правоприменительной сфере, так и среди научного сообщества.

Во-вторых, переходя к следующему аргументу актуальности заявленной проблемы, следует отметить, что в полиции имеются структурные подразделения, которые не осу-

ществляют уголовно-процессуальную деятельность, как в целом и ряд подразделений в органах внутренних дел. Тем не менее по законодательному установлению именно эти сложные структурные образования формально являются органами дознания. Для примера возьмем некоторые из них: образовательные, научные, медицинские (в том числе санаторно-курортные) организации системы МВД России, окружные управления материально-технического снабжения системы МВД России, которые согласно Указу Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 входят в состав органов внутренних дел. Вместе с тем ни в одном из действующих нормативных правовых документов, регламентирующих деятельность указанных выше организаций и управлений, не указано, что они могут реали-зовывать уголовно-процессуальные полномочия (см.: приказ МВД России от 18.03.2013 № 150; приказ МВД России от 8.11.2006 № 895; Типовые уставы окружных управлений материально-технического и военного снабжения МВД России).

Изложенное позволяет сформулировать вывод о недопустимости законодательных изъянов. С учетом этого обозначенная проблема касается не только и не столько теоретической составляющей науки уголовного процесса. Это обусловлено тем, что отсутствие ясности в категориально-понятийном аппарате УПК РФ привело к неопределенности процессуального статуса субъектов, осуществляющих уголовно-процессуальную деятельность, что пытался разрешить Верховный Суд Российской Федерации еще в рамках действия УПК РСФСР, о чем мы ранее указывали в своей работе. [14] Так, в определении Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации от 12 ноября 2001 г. № 14-ДП01-38 по делу Чубревича, осужденного по ч. 4 ст. 228 УК РФ, отмечено, что процессуальное решение о возбуждении уголовного дела, принятое должностным лицом органа дознания, а именно оперуполномоченным уголовного розыска, вынесшим соответствующее постановление, утвержденное начальником органа дознания, признано законным. Одновременно по этому же делу в постановле-

Дискуссионная трибуна соискателей ученых степеней и званий

нии Президиума Воронежского областного суда указывалось на то, что в ходе расследования допущены существенные нарушения уголовно-процессуального закона, связанные с возбуждением уголовного дела ненадлежащим субъектом, то есть не обладающим таким правом.

Подобная неопределенность, в свою очередь, может повлечь за собой признание доказательств, полученных в ходе этой деятельности, недопустимыми.

В правоприменительной практике имеют место факты отмены надзирающим прокурором решений органов дознания об отказе в возбуждении уголовного дела ввиду проведения проверки по сообщению о преступлении и вынесении по результатам его рассмотрения процессуального решения ненадлежащим субъектом. Так, прокурором города Эн-ска по итогам рассмотрения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела от 11 сентября 2017 г., вынесенного оперуполномоченным ОУР ОМВД России по городу Энску, принято решение об отмене данного постановления с указанием в его описательно-мотивировочной части, что проверка проведена с нарушением требований п. 3 ч. 2 ст. 151 УПК РФ и материал подлежит передаче руководителю следственного органа для организации надлежащей проверки и принятия законного и обоснованного решения в соответствии с требованиями уголовного и уголовно-процессуального законодательства.

По нашему мнению, можно усомниться в законности указанного выше решения надзирающего прокурора ввиду того, что УПК РФ определил орган дознания как надлежащего субъекта, правомочного осуществлять проверку сообщения о преступлении и по её результатам принимать процессуальное решение.

Выход из сложившейся ситуации правовой неопределенности в понятии органа дознания, как уполномоченного субъекта уголовно-процессуальной деятельности, видится в выработке нового концептуального подхода к законодательному определению дефиниции «орган дознания», отвечающему его реальному положению в уголовном судопроизводстве, учитывая при этом мнение

ученых, занимающихся разрешением обозначенной проблематики. Сегодня на страницах юридической печати представлены различные точки зрения ученых-процессуалистов по данному вопросу. Анализ научных источников показал, что одни авторы рассматривают дефиницию «органы дознания» исключительно как уголовно-процессуальный термин, поскольку данный орган является участником уголовного судопроизводства, выполняющим уголовно-процессуальную деятельность. Указанные в ст. 40 УПК РФ государственные органы и должностные лица следует рассматривать в качестве органов дознания лишь в том случае, когда они начинают реализовывать процессуальную деятельность в уголовном процессе и действовать в порядке и формах, установленных уголовно-процессуальным законом. [2, с. 4; 10, с. 10]

Другие авторы склоняются к мнению о том, что термин «орган дознания» следует рассматривать через государственные органы и должностных лиц с наделением их определенными полномочиями не только уголовно-процессуального характера [3, с. 28], но и полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности [11, с. 5].

В теории также существует концепция, в которой определение дефиниции «орган дознания» ее автор видит через понятие «орган предварительного расследования» с наделением его процессуальными полномочиями (по отношению к приведенным выше - выделено Ю.Ш.) по осуществлению уголовно-процессуальной деятельности, как и у следователя - возбуждение и расследование уголовных дел. [7, с. 7]

На страницах юридической печати присутствует и противоположная позиция ученых-процессуалистов, которые отмечают, что имеющееся сегодня законодательное определение дефиниции «органы дознания» никакого, по сути, определения не содержит и определять «органы» через органы - это есть не что иное, как тавтология, исходя из этимологического значения термина. Должностное лицо - это не учреждение, а потому последнее нельзя рассматривать в качестве органа дознания. [6, с. 149] Законодателю на сей счет следовало бы дать определение органам

JRjjL Вестник Сибирского юридического «iSr* института МВД России

дознания, в котором бы отражалась его сущность как вида деятельности. [13, с. 173]

Резюмируя рассмотрение обозначенной выше проблемы, хотелось бы обратить внимание на то, что пробелы в законодательстве, в частности отдельных положений УПК РФ, снижают уровень эффективности уголовно-процессуальной деятельности органов внутренних дел по борьбе с преступными посягательствами. Таким образом, существует

необходимость в научном и законодательном переосмыслении положений действующего уголовно-процессуального законодательства РФ о роли и значении органа дознания в выявлении, предупреждении, раскрытии и расследовании преступлений, а также в разработке научно обоснованных, удовлетворяющих потребностям практики предложений по совершенствованию уголовно-процессуального института «Орган дознания».

Библиографический список

1. Актуальные проблемы предварительного следствия и дознания в Российской Федерации : сборник трудов Всероссийской научно-практической конференции (Москва, 19 апреля 2017 г.). - М.: МУ МВД России им. В.Я. Кикотя, 2017. - 565 с.

2. Арестова, Е.Н. К вопросу о понятии «орган дознания» / Е.Н. Арестова // Российский следователь. - 2009. - № 3.

3. Болотов, М.Ю. Дознание по делам, отнесенным к подследственности пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 20.02.03 / М.Ю. Болотов. - М., 2004.

4. Гаврилов, Б.Я. Досудебное производство по УПК РФ: концепция совершенствования / Б.Я. Гаврилов// Труды Академии управления МВД России. - 2016. - № 1 (37). - С. 18-25.

5. Гаврилов, Б.Я. Роль российской полиции как органа дознания в обеспечении доступа граждан к правосудию / Б.Я. Гаврилов // Российская полиция: три века служения Отечеству : материалы международной научно-практической конференции (23-25 апреля 2018 г.). - СПб., 2018.

6. Гирько, С.И. Деятельность милиции в уголовном процессе / С.И. Гирько. - М.: Экзамен, 2006.

7. Дознание в органах внутренних дел : учебное пособие / А.П. Гуляев [и др.] ; под ред. А.А. Чувилев. - М.: МВШМ МВД СССР, 1986.

8. Дознание России. Прошлое и настоящее / под ред. Ю.И. Брежнева, С.А. Юдаева. - М., 2013.

9. Доктринальная модель уголовно-процессуального доказательственного права Российской Федерации и комментарий к ней / под ред. А.С. Александрова. - М., 2015. - 304 с.

10. Есина, А.С. Дознание в органах внутренних дел : учебник и практикум для СПО / А.С. Есиной, Е.Н. Арестовой, О.Е. Жамковой. - М.: Издательство Юрайт, 2018.

11. Мичурина, О.В. Концепция дознания в уголовном процессе Российской Федерации и проблемы ее реализации в органах внутренних дел : автореф. дис. ... докт. юрид. наук : 12.00.09 / О.В. Мичурина. - М., 2008.

Дискуссионная трибуна соискателей 1Ц1 ученых степеней и званий «СЁ**

12. Оптимизация деятельности органов предварительного следствия и дознания: правовые, управленческие и криминалистические проблемы : сборник научных статей Международной научно-практической конференции (Москва, 25-26 мая 2017 г.). - М.: Академия управления МВД России, 2017. - 623 с.

13. Рохлин, В.И. Некоторые проблемы процессуальной регламентации деятельности органов дознания / В.И. Рохлин, Т.Г. Николаева // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. - 2005. - № 4 (28).

14. Шпагина, Ю.В. К вопросу о необходимости научного и законодательного переосмысления дефиниции «органы дознания» / Ю.В. Шпагина // Лучшая научная статья 2018 : сборник статей XXI Международного научно-исследовательского конкурса. - Пенза, 2018. - С. 243-246.

Приглашаем к сотрудничеству!

Приглашаем ученых, сотрудников правоохранительных органов, соискателей и аспирантов юридических вузов и факультетов опубликовать свои научные статьи в нашем журнале.

Научное направление журнала - «Юридические науки»: вопросы теории права и его отдельных отраслей, правоохранительных органов и правоохранительной деятельности, проблемы раскрытия и расследования преступлений, профилактики преступности, в том числе противодействия наркоугрозе.

К публикации принимаются статьи, посвященные актуальным проблемам по заявленной тематике, направленные на развитие научных знаний в области юриспруденции; распространение российского и зарубежного опыта борьбы с преступностью (теоретический и практический аспекты); апробацию результатов фундаментальных и прикладных научных исследований.

По решению редакционной коллегии в журнале могут быть опубликованы научные и информационные материалы, не предусмотренные тематикой журнала.

Редакция организует рецензирование каждой представленной рукописи.

Материалы публикуются на безгонорарной основе.

Рукописи и диски как опубликованных, так и неопубликованных материалов не возвращаются.

Авторы несут ответственность за достоверность излагаемых фактов, цитат, а также отсутствие сведений, не подлежащих опубликованию в открытой печати.

Журнал распространяется по подписке, подписной индекс Роспечати 70589.

Электронная версия журнала размещается в открытом доступе в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на сайте института (Ьйр://сибюи.мвд.рф), в научной электронной библиотеке (http://www.elibrary.ru), а также на социальной международной платформе Readera (https://readera.ru).

Требования к статьям

1. Статья предоставляется в редакцию журнала в печатном виде с приложением электронной версии, соответствующей бумажному варианту. Электронный вариант статьи может быть предоставлен на носителе либо вложением в электронное письмо.

2. Вместе со статьей автор предоставляет заполненный и подписанный лицензионный договор (бланк договора доступен на сайте института).

3. К статье прилагается заключение комиссии об отсутствии сведений ограниченного распростране-

4. Для адъюнкта (аспиранта) прилагается отзыв научного руководителя.

5. Статья обязательно сопровождается письмом, в котором указываются контактные данные авторов (адрес, телефоны, адрес электронной почты).

6. К письму отдельным файлом прикладывается фотография автора в цифровом варианте в формате *.jpg, *.jpeg, *.tif, *.tiff с разрешением не менее 300 dpi (точек на дюйм).

7. Элементы издательского оформления материалов включают:

- сведения об авторах: фамилия, имя, отчество (полностью) на русском и английском языках, ученое звание, ученая степень, должность или профессия, место работы (наименование учреждения или организации, населенного пункта), наименование страны (для иностранных авторов);

- заглавие публикуемого материала на русском и английском языках;

- индекс УДК (Универсальной десятичной классификации);

- аннотацию и ключевые слова на русском и английском языках. Аннотация должна соответствовать ГОСТ 7.9-95 (ИСО 214-76) (в среднем 500 знаков);

- пристатейный библиографический список, оформленный в соответствии ГОСТ 7.1-2003 (в алфавитном порядке).

8. Технические требования:

- текстовый редактор Microsoft Word (*.doc, *.docx);

- параметры страницы: размер бумаги - A4 (21,0х29,7 см), поля - 2,00 см, расстояние до колонтитула - 1,25 см;

- шрифт Times New Roman, обычный, кегль 14 пунктов;

- абзацный отступ - 1,25 см, выравнивание по ширине (не допускается форматирование абзацев табулятором или клавишей «пробел»!), межстрочный интервал полуторный;

- объем статьи 8-16 страниц;

- сноски на литературу оформляются отсылками к пристатейному библиографи-ческому списку (в квадратных скобках);

- графики, схемы, фотографии, рисунки, диаграммы, таблицы и другие графические иллюстрации должны быть выполнены с использованием штриховой заливки, пронумерованы и представлены отдельными файлами в формате *.tif, *.tiff, *.jpg, *.jpeg в черно-белом изображении с разрешением не менее 300 dpi (точек на дюйм); подписи к объектам указываются в основном тексте в месте, куда должен быть помещен объект;

- файл именуется по фамилии автора (авторов): «Ивановне»; графические файлы именуются по номеру рисунка, таблицы и т.п.: «Рисунок 1.jpg», «Таблица 3.doc».

9. Статьи, не соответствующие перечисленным требованиям, не публикуются.

Ждем Ваши материалы по адресу:

660131, г. Красноярск, ул. Рокоссовского, 20

E-mail: onrio@yandex.ru Телефоны: (391) 222-41-30, 222-41-31