Сравнительно-правовой анализ порядка назначения и освобождения от должности уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации по законодательству субъектов Российской Федерации

УДК 342.7

СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ПОРЯДКА НАЗНАЧЕНИЯ И ОСВОБОЖДЕНИЯ ОТ ДОЛЖНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

© Колосов А. В., 2012

Статья посвящена анализу порядка назначения и освобождения от должности уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации.

Ключевые слова: уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, субъекты Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, назначение на должность, освобождение от должности.

Указом Президента Российской Федерации от 1 сентября 2009 г. № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» [1] органам государственной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано учредить должность уполномоченного по правам ребенка. Хотя институт уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации появился еще до принятия названного Указа, широкое распространение он получил именно после 1 сентября 2009 г. Затем был принят Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 378-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением института Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» [2], в соответствии с которым Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» [3] был дополнен ст. 16.1, предусматривающей возможность учреждения должности уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации.

В силу особого места рассматриваемого института в существующем механизме защиты прав ребенка исследование правового статуса уполномоченного по правам ребенка имеет даже не столько теоретическое, сколько практическое значение. В том числе представляет несомненный интерес и вопрос о по-

рядке назначения и освобождения от должности уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации.

Порядок назначения и освобождения от должности уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации регулируется в соответствующих законах и подзаконных правовых актах, принимаемых в субъектах Российской Федерации. Для того чтобы занять должность уполномоченного по правам ребенка, кандидат на нее должен отвечать установленным требованиям.

Как правило, в законодательстве субъекта Российской Федерации содержится требование к кандидату на должность уполномоченного о наличии гражданства Российской Федерации. В законах же Республики Хакасия [4] и Псковской области [5], определяющих статус уполномоченного по правам ребенка, дополнительно указывается, что гражданин Российской Федерации не должен иметь гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

В правовых актах многих субъектов Федерации устанавливается возрастной ценз для кандидатов на должность уполномоченного по правам ребенка. Это связано с тем, что претендент на должность должен обладать определенным жизненным опытом. В Удмуртской Республике, Республике Адыгея, Владимирской, Иркутской об-

ластях уполномоченным может стать лицо не моложе 30 лет; в Республике Башкортостан, Республике Карелия, Республике Тыва, Хабаровском крае, Кемеровской, Новгородской, Оренбургской, Псковской, Саратовской, Ярославской областях — не моложе 35 лет. В законах же Санкт-Петербурга [6], Еврейской автономной области [7], Забайкальского края [8], Астраханской [9], Калужской [10] областей об уполномоченном по правам ребенка требования к возрасту кандидата отсутствуют. Хотя, например, в ст. 5 Закона Забайкальского края от 12 июля 2011 г. № 526-ЗЗК «Об Уполномоченном по правам ребенка в Забайкальском крае» предусмотрены требования, которые не могут быть не связаны с возрастом человека. Так, претендент на должность должен иметь шесть лет стажа государственной гражданской службы (государственной гражданской службы иных видов) или не менее семи лет стажа работы в органах социальной защиты населения, опеки и попечительства, образования и других органах, учреждениях и организациях, деятельность которых связана с осуществлением защиты прав, свобод и законных интересов ребенка. То есть если гражданин поступил на государственную гражданскую службу в 18 лет, то, достигнув 24 лет, он при условии получения высшего профессионального образования уже сможет претендовать на замещение должности Уполномоченного. При этом юридически неясным является выражение «государственная гражданская служба (государственная гражданская служба иных видов)». В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [11] выделяется два вида государственной гражданской службы — федеральная государственная гражданская служба и государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации. Поэтому термин «государственная гражданская служба» уже включает в себя оба вида государственной гражданской службы, и указание на государственную гражданскую службу иных видов является излишним. В этом плане более точной выглядит формулировка, использованная в ст. 5 Закона Волгоградской области от 9 января 2007 г. № 1403-ОД «Об уполномоченном по правам ребенка в Волгоградской области» [12], где говорится о стаже государст-

венной гражданской службы (государственной службы иных видов).

Во многих законах субъектов Федерации содержатся требования к образованию кандидата. В Республике Калмыкия, Карачаево-Черкесской Республике, Волгоградской, Иркутской, Калужской, Липецкой, Новгородской областях, Ненецком автономном округе оно должно быть высшим.

На практике возник вопрос о том, не противоречит ли федеральному законодательству требование о наличии ученой степени либо высшего юридического образования у кандидата на должность уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации.

Это квалификационное требование не является дискриминационным, поскольку согласно п. 2 ст. 1 Женевской конвенции № 111 от 25 июня 1958 г. «Относительно дискриминации в области труда и занятий» не являются дискриминационными ограничения, основанные на специфических требованиях, связанных с определенной работой [13]. Такой вывод был сделан, в частности, в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 13 апреля 2005 г. № 9-Г05-7 [14] при анализе Закона Нижегородской области от 2 января 2004 г. № 3-3 «Об Уполномоченном по правам человека в Нижегородской области» [15].

Следовательно, указание на наличие высшего юридического или педагогического образования у претендента на должность уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, как это сделано, например, в ст. 5 Закона Республики Татарстан от 1 августа 2011 г. № 59-ЗРТ «Об Уполномоченном по правам ребенка в Республике Татарстан и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Татарстан» [16], ст. 5 областного закона от 15 июля 2010 г. № 57-ОЗ «Об Уполномоченном по правам ребенка в Свердловской области» [17], правомерно.

Иногда в законах субъектов Федерации оговаривается, что кандидат должен обладать познаниями в области прав ребенка и иметь опыт их защиты (Иркутская, Псковская, Ульяновская области и др.). По Закону Краснодарского края [18] кандидат должен обладать общественным авторитетом, а по законам Липецкой [19], Оренбургской [20] областей еще и знанием проблем детства. Пунктом 4.1 Положения об Уполномоченном при губернаторе Магаданской об-

ласти по правам ребенка, утвержденного Постановлением губернатора Магаданской области от 20 апреля 2010 г. № 52-п [21], устанавливается, что на должность Уполномоченного назначается лицо, не являющееся членом политических партий, объединений, фракций, членом религиозных объединений и организаций.

Что касается порядка назначения уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, то он может быть различным. В части субъектов Российской Федерации он назначается губернатором (Приморский, Ставропольский края, Амурская, Архангельская, Астраханская, Калининградская, Костромская, Омская области и др.), президентом (главой) республики (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия и др.). А в Республике Саха (Якутия) Уполномоченный по правам ребенка может быть назначен на должность Президентом Республики с согласия Государственного Собрания (Ил Ту-мэн) Республики. Губернатор Рязанской области также назначает Уполномоченного по согласованию с законодательным органом власти — Рязанской областной Думой.

Губернаторам кандидата на должность уполномоченного по правам ребенка иногда могут предлагать органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения и организации в сфере обеспечения и защиты прав и законных интересов ребенка. Так, в Ярославской области кандидат для назначения на указанную должность определяется с учетом предложений указанных субъектов. Губернатору Свердловской области предложения по кандидатуре Уполномоченного по правам ребенка вправе направлять граждане и общественные объединения. Уполномоченный по правам ребенка в Удмуртской Республике назначается на должность и освобождается от должности Председателем Правительства Удмуртской Республики по согласованию с Президентом Удмуртской Республики.

В других же субъектах Российской Федерации занятие должности уполномоченного по правам ребенка производится на основании решения законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации. Правом вносить предложения по кандидатуре на эту должность наделяются различные субъекты, количество кото-

рых в разных субъектах Федерации неодинаково. При этом, по мнению А. Ю. Сунгу-рова, «величина круга акторов, которым законодатель позволяет полноценно участвовать в процессе выдвижения кандидатур, может... служить показателем уровня демократичности политического режима в данном регионе» [22].

Отдельную группу составляют субъекты Российской Федерации, где предлагать кандидатуру уполномоченного по правам ребенка законодательному (представительному) органу для утверждения может только президент (губернатор) региона. К ним, например, относятся Карачаево-Черкесская Республика, Республика Башкортостан, Хабаровский край, Кемеровская, Новгородская, Орловская области, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра, Еврейская автономная область.

В Иркутской области кроме Губернатора области выдвинуть кандидатуру Уполномоченного вправе группа депутатов Законодательного Собрания численностью не менее одной трети от установленного Уставом Иркутской области числа депутатов Законодательного Собрания. Во Владимирской области аналогичным правом обладают Губернатор, депутаты Законодательного Собрания, депутатские объединения (фракции) в Законодательном Собрании, Общественная палата Владимирской области. Предложения о кандидатурах на должность Уполномоченного по правам ребенка в Краснодарском крае вносятся в законодательный (представительный) орган государственной власти Краснодарского края главой администрации (губернатором) Краснодарского края, председателем Законодательного Собрания Краснодарского края, постоянными комитетами Законодательного Собрания Краснодарского края, депутатскими объединениями (фракциями) Законодательного Собрания Краснодарского края. В Псковской же области предлагать кандидатуру на должность Уполномоченного по правам ребенка могут все субъекты права законодательной инициативы в соответствии с Уставом Псковской области [23]. Думается, что и в других субъектах Российской Федерации, вероятно, следовало бы также предоставить право депутатам (группе депутатов) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации выдвигать кандидатуру уполномоченного по правам ребенка.

Представительные органы местного самоуправления имеют возможность выдвигать кандидатов на должность уполномоченного по правам ребенка в городе Москве, Томской области. Из анализа положений Закона Томской области от 1 июня 2010 г. № 92-ОЗ «Об Уполномоченном по правам ребенка в Томской области» [24] следует, что таким правом могут обладать как представительные органы муниципальных районов, городских округов, так и городских, сельских поселений.

Решение законодательного (представительного) органа о назначении на должность уполномоченного по правам ребенка принимается большинством голосов от установленного числа депутатов тайным либо открытым голосованием. Порядок проведения голосования чаще всего устанавливается регламентом законодательного (представительного) органа государственной власти. Но в некоторых субъектах Федерации (Томская область) отдельные элементы процедуры голосования описаны в самом законе об уполномоченном по правам ребенка.

Довольно интересный порядок назначения уполномоченного по правам ребенка установлен Законом Забайкальского края «Об Уполномоченном по правам ребенка в Забайкальском крае», согласно статье 6 которого он назначается Уполномоченным по правам человека в Забайкальском крае в течение 15 календарных дней со дня принятия постановления Законодательного Собрания Забайкальского края о согласовании назначения внесенной кандидатуры на должность уполномоченного. Перед этим предложение по кандидатуре на должность уполномоченного по правам ребенка вносится уполномоченным по правам человека в Забайкальском крае Губернатору Забайкальского края. Губернатор Забайкальского края рассматривает предложение по кандидатуре в течение 15 календарных дней, по истечении которых вносит материалы по кандидатуре на согласование в Законодательное Собрание Забайкальского края либо возвращает их Уполномоченному по правам человека в Забайкальском крае.

При вступлении в должность после принятия решения законодательным (представительным) органом Уполномоченный приносит присягу. В законах некоторых субъектов Федерации приводится текст этой присяги. Так, в ст. 7 Закона Иркутской области от 12 июля 2010 г. № 71-ОЗ «Об

Уполномоченном по правам ребенка в Иркутской области» указано, что Уполномоченный приносит присягу следующего содержания: «Клянусь защищать права

ребенка, добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, Уставом Иркутской области, справедливостью и объективностью». Иногда в тексте присяги указывается на необходимость руководствоваться голосом совести (Москва, Республика Башкортостан и др.). Уполномоченный считается вступившим в должность с момента принесения присяги.

Уполномоченному по правам ребенка выдается удостоверение, которое используется при посещении органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных предприятий и учреждений субъекта Федерации. В этой связи вызывает интерес Закон Калужской области от 25 февраля 2011 г. № 108-ОЗ «Об Уполномоченном по правам ребенка в Калужской области», в приложении № 1 которого определен порядок выдачи удостоверения уполномоченному, а в приложении № 2 содержится описание бланка удостоверения.

Срок полномочий уполномоченного по правам ребенка зачастую зависит от того, кем он назначается и какое место занимает в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Назначение уполномоченного возможно на срок полномочий губернатора, президента (главы) субъекта Российской Федерации, без указания конкретного срока полномочий, а также на срок от 3 до 5 лет. При этом в некоторых субъектах Федерации одно и то же лицо не может быть назначено на должность уполномоченного по правам ребенка более чем на два срока подряд.

В ряде случаев полномочия уполномоченного по правам ребенка могут быть прекращены досрочно. Это может происходить по разным причинам. Например, в Ульяновской области [25] уполномоченный досрочно освобождается от должности в случаях:

1) нарушения им требований Закона, устанавливающих ограничения, связанных с замещением должности Уполномоченного;

2) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

3) признания его решением суда, вступившим в законную силу, недееспособным, ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или умершим;

4) утраты им гражданства Российской Федерации, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства;

5) подачи им письменного заявления в Законодательное Собрание о сложении своих полномочий;

6) его смерти.

Уполномоченный освобождается от должности постановлением Законодательного Собрания Ульяновской области, принимаемым большинством голосов от числа избранных депутатов Законодательного Собрания.

В случае досрочного освобождения уполномоченного от должности новый уполномоченный должен быть назначен Законодательным Собранием Ульяновской области в течение двух месяцев после дня досрочного освобождения предыдущего уполномоченного от должности.

В целом перечень оснований для досрочного прекращения полномочий в субъектах Федерации во многом одинаков, но имеются и отличия. Например, в статье 11 Закона Иркутской области «Об Уполномоченном по правам ребенка в Иркутской области» в качестве одного из оснований для досрочного освобождения от должности уполномоченного указано неисполнение или ненадлежащее исполнение своих полномочий. Решение о досрочном освобождении от должности Уполномоченного по основанию, указанному в п. 3 ч. 1 названной статьи, принимается большинством голосов от установленного Уставом Иркутской области числа депутатов Законодательного Собрания на основании заключения комиссии, сформированной из числа депутатов Законодательного Собрания, и оформляется постановлением. Однако что следует понимать, например, под ненадлежащим исполнением полномочий в Законе Иркутской области «Об Уполномоченном по правам человека в Иркутской области», не указано. В этой связи, как представляется, во избежание возможных споров по этому вопросу в областном законе, определяющем правовой статус уполномоченного, должны быть закреплены критерии, по которым будет ус-

танавливаться ненадлежащее исполнение полномочий.

Выражения уполномоченному по правам ребенка недоверия как основание досрочного прекращения полномочий предусмотрено в законах Санкт-Петербурга, Мурманской области, Ненецкого автономного округа. Для объективности оценки деятельности уполномоченного в этих же законах предусматривается, что процедура выражения недоверия должна обеспечивать уполномоченному возможность дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для выражения недоверия. Необходимо отметить, что в литературе применительно к уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации выражение недоверия уполномоченному оценивается как ограничение независимости уполномоченного, не соответствующее международным стандартам [26]. Однако такое основание для досрочного прекращения полномочий уполномоченного по правам ребенка в региональном законодательстве встречается довольно редко.

По-разному в законах регулируются и процедурные вопросы досрочного прекращения полномочий уполномоченного по правам ребенка. В законах некоторых субъектов Федерации эти вопросы описываются достаточно кратко. Например, в Законе Тамбовской области указано, что Тамбовская областная Дума принимает постановление о досрочном прекращении полномочий Уполномоченного [27]. Постановление о досрочном прекращении полномочий Уполномоченного принимается большинством голосов от числа избранных депутатов Тамбовской областной Думы. Думается, что в этом отношении более совершенен Закон Иркутской области, где достаточно подробно описано, как принимается решение по каждому из предусмотренных областным законом оснований для досрочного прекращения полномочий. Досрочное освобождение от должности уполномоченного, к примеру, по таким основаниям, как утрата гражданства Российской Федерации, признание его судом недееспособным, безвестно отсутствующим, оформляется постановлением Законодательного Собрания, принимаемым без голосования.

Если же уполномоченный по правам ребенка действует при губернаторе, президенте (главе) субъекта Федерации, то основания для досрочного прекращения полномо-

чий могут быть иными. Так, по Закону Архангельской области от 20 мая 2009 г. № ЗО-З-ОЗ «О статусе лиц, замещающих государственные должности Архангельской области в исполнительных органах государственной власти Архангельской области» [28] уполномоченный может быть освобожден от должности по инициативе Губернатора Архангельской области, в том числе в связи с упразднением государственной должности, в связи с совершением дисциплинарного проступка и по другим основаниям, предусмотренным областным Законом.

Таким образом, как видно из законодательства субъектов Российской Федерации, порядок назначения и освобождения от должности уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации может быть различным и во многом зависит от того, какое место занимает уполномоченный по правам ребенка в системе региональных органов власти. При этом в ряде случаев он нуждается в совершенствовании, основой для которого должно стать использование положительного опыта правового регулирования рассматриваемой процедуры в отдельных субъектах Российской Федерации, а также результатов научных исследований в данной области. И

1. Рос. газ. 2009. 4 сент. (№ 166).

2. Рос. газ. 2011. 7 дек. (№ 5651).

3. Собр. законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3802.

4. Об Уполномоченном по правам ребенка в Республике Хакасия : закон Республики Хакасия от 8 но-яб. 2011 г. № 90-ЗРХ // Вестн. Хакасии. 2011. № 97, 122.

5. Об Уполномоченном по правам ребенка в Псковской области : закон Псковской обл. от 30 дек. 2009 г. № 934-ОЗ // Псковская правда. 2010. 12 янв. (№ 2).

6. Об Уполномоченном по правам ребенка в Санкт-Петербурге : закон Санкт-Петербурга от 13 но-яб. 2009 г. № 528-98 // Вестн. Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2009. № 29; 2011. № 39.

7. Об Уполномоченном по правам ребенка в Еврейской автономной области : закон Еврейской автономной обл. от 23 дек. 2011 г. № 05-ОЗ // Биробиджанская звезда. 2011. 28 дек. (№ 93).

8. Об Уполномоченном по правам ребенка в Забайкальском крае : закон Забайкальского края от 12 июля 2011 г. № 526-ЗЗК // Забайкальский рабочий. 2011. 19 июля (№ 138).

9. Об Уполномоченном по правам ребенка в Астраханской области : закон Астраханской обл. от 2 марта 2010 г. № 4/2010-ОЗ // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 2010. № 10.

10. Об Уполномоченном по правам ребенка в Калужской области : закон Калужской обл. от 25 февр. 2011 г. № 108-ОЗ // Весть. 2011. 4 марта (№ 80-82).

11. Собр. законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

12. Волгоградская правда. 2007. 19 янв. (№ 9).

13. Ведомости ВС СССР. 1961. № 44. Ст. 448.

14. КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочно-правовая система.

15. Нижегородские новости. 2004. 21 янв. (№ 11).

16. Республика Татарстан. 2011. 6 авг. (№ 157).

17. Областная газ. 2010. 19 июля. (№ 253-261).

18. Об Уполномоченном по правам ребенка в Краснодарском крае : закон Краснодарского края от 26 июня 2002 г. № 498-КЗ // Кубанские новости. 2002. 6 июля (№ 132-133).

19. Об Уполномоченном по правам ребенка в Липецкой области : закон Липецкой обл. от 18 авг. 2011 г. № 523-ОЗ // Липецкая газ. 2011. 26 авг. (№ 164).

20. Об Уполномоченном по правам ребенка в Оренбургской области : закон Оренбургской обл. от 4 марта 2011 г. № 4330/ Ю17-ІУ-ОЗ // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

21. Магаданская правда. 2010. 28 апр. (№ 45).

22. Сунгуров А. Ю. Законодательство об уполномоченном по правам человека в некоторых субъектах Российской Федерации: сравнительный анализ // Изв. вузов. Правоведение. 2002. № 4. С. 121.

23. Губернские ведомости. 2001. 18 апр. (№ 11).

24. Томские новости. 2010. 3 июня (№ 21).

25. См.: Об Уполномоченном по правам ребенка в Ульяновской области : закон Ульяновской обл. от 6 окт. 2011 г. № 165-ЗО // Ульяновская правда. 2011. 12 окт. (№ 115).

26. См., например: Фарыма В. И. Уполномоченный по правам человека в субъектах Российской Федерации // Юридическая теория и практика. 2007. № 1. С. 39.

27. Об Уполномоченном по правам ребенка в Тамбовской области : закон Тамбовской обл. от 31 дек. 2009 г. № 609-З // Тамбовская жизнь. 2010. 13 янв. (№ 2).

28. Волна. 2009. 2 июня (№ 23).

Comparative-law Analysis of the Procedure for the Appointment and Release from the Commissioner for Children's Rights' Office in the Russian Federation Regions According to the Legislation of Russian Federation Regions

© Kolosov A., 2012

The article is devoted to the analysis of the procedure for the appointment and release from the Commissioner for Children's Rights' office in the Russian Federation regions.

Key words: Commissioner for Children's Rights in the Russian Federation region; region of the Russian Federation; legislation of Russian Federation regions; appointment to the office; release from the office.