К вопросу о формах деятельности отделов пограничной службы

УДК 342.9:351.746.1

Р. Н. Ляшук,

канд. юрид. наук Национальная академия Государственной пограничной службы Украины

им. Б. Хмельницкого, г. Хмельницкий

К ВОПРОСУ О ФОРМАХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОТДЕЛОВ ПОГРАНИЧНОЙ СЛУЖБЫ

В статье рассматриваются понятие и виды форм деятельности отделов пограничной службы. Проанализированы классификации форм деятельности отделов пограничной службы. В результате исследования научных работ сформировано авторское понятие форм деятельности отделов пограничной службы.

Ключевые слова: формы деятельности, отделы пограничной службы, Государственная пограничная служба Украины, охрана государственной границы

В процессе своей деятельности отделы пограничной службы (далее - ВВС) используют разные формы работы, обусловленные разнообразием задач, обстановкой и условиями их осуществления. Но ни одна из них не может иметь универсального значения, быть единственным средством выполнения тех или иных задач. Форма выражает способ существования и развитие любой системы. Поэтому важное значение имеет правильный выбор форм деятельности, использование в каждом случае такой из них, которая была бы наиболее эффективной в условиях, которые возникают.

Несмотря на то, что в юридической и управленческой литературе уделено достаточно внимания исследованию форм деятельности, среди специалистов и ученых отсутствует единое определение понятия и видов форм деятельности ВВС, что и является целью данной статьи.

Рассматривая данный вопрос, раскроем содержание понятия «форма».

Слово «форма» имеет несколько значений и используется в различных сферах человеческой деятельности. Оно происходит от латинского «forma» и имеет много толкований, но нас интересуют только некоторые из них, а именно:

1) внешний вид, внешнее очертание вещи, действия и т.п. или внешнее выражение определенного содержания,

2) устройство, вид, тип, структура чего-либо, система организации образований или процессов, а также порядок чего-то [27, с. 294].

Этимологически термин «форма» означает способ существования содержания, его внутренняя структура, организация и внешнее выражение [11, с. 1243].

В административно-правовой литературе существуют различные точки зрения относительно определения понятия форм деятельности. Так, Ю. П. Битяк и В. В. Зуй, рассматривая формы администрирования, отмечают, что это внешнее выражение конкретных действий государственного органа, его структурных подразделений и должностных лиц (служащих), которые используются в процессе исполнительной деятельности и направлены на реализацию функций их деятельности [7, с. 91].

В. Богуцкий под формой деятельности понимает внешнее выражение конкретных действий, которые осуществляются с целью в процессе исполнительной и распорядительной деятельности [8, с. 1].

В. Б. Аверьянов дает следующее определение формам деятельности государства: это «отличные по своему характеру и последствиям способы внешнего выражения деятельности органов исполнительной власти» [17, с. 277].

Заслуживает внимания мысль Ф. В. Бортняка, который под формой деятельности понимает любое внешнее выражение действий государственных органов, осуществляемых в пределах возложенных на них функциональных обязанностей, по выполнению поставленных задач [9, с. 11].

М. И. Еропкин предлагал следующее определение форм деятельности - организационно-правовое выражение конкретных однородных действий аппарата государственного управления, которые осуществляются с целью практического выполнения поставленных перед ним задач [2, с. 55].

А. И. Хальота приводил такое определение форм деятельности органов внутренних дел: это правовые и организационные конкретные действия, которые осуществляются органами внутренних дел с целью создания благоприятных условий для реализации конкретной задачи [26, с. 15].

Под формами деятельности Н. А. Железняк понимает более или менее однородные группы внешне выраженных действий, направленных на обеспечение выполнения функций по осуществлению государственной правовой политики [15, с. 9].

По мнению И. Ф. Фисенко, формой правоохранительной деятельности являются однородные по своему характеру и правовой природе действия, имеющие внешнее выражение и с помощью которых обеспечивается осуществление правоохранительных функций [25, с. 131].

В общем, многие авторы под формой деятельности, в широком аспекте, понимают внешнее практическое проявление функций государственных или общественных организаций в конкретных действиях [18, с. 196-209].

Б. М. Марченко сформулировал понятие форм административной деятельности Государственной пограничной службы Украины (далее - ГПСУ) как внешние проявления конкретных действий ее служб и подразделений, а также должностных лиц, в которых реализуются поставленные перед ними задачи и функции [19, с. 10].

Вообще, в теоретическом плане административисты часто используют понятие «направление деятельности» и «форма деятельности» в одном и том же смысле. Так, А. А. Кармолицький в деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественного порядка выделяет следующие формы: а) административную; б) оперативно-розыскную; в) уголовно-процессуальную; г) деятельность по выполнению уголовных наказаний в виде лишения свободы [5, с. 623]. А. В. Серегин и Ю. П. Соловей, поддерживая мысль, высказанную М. И. Еропкиным, с точки зрения правовой характеристики выделяют три направления деятельности: административную, оперативно-розыскную и дознания [23, с. 114; 3, с. 14].

Вышеупомянутые позиции ученых, которые пытались сформулировать понятие форм деятельности, можно разделить на две группы. Первые под формами деятельности в общем виде понимают внешний вид служебных действий. Вторые формы деятельности государственных органов определяют как внешнее выражение их однородных действий. При этом, как видим, в обоих случаях формы деятельности связаны с осуществлением действий служебных или однородных. Конечно, по своей сути оба подхода правильные, поскольку среди других значений слово «форма» имеет и такое, как «внешний вид чего-либо» [27, с. 294], а потому, если она находит свое проявление через выполнение определенных действий, то необходимо сделать вывод, что в схематическом виде формы деятельности ВВС можно представить как совокупность действий, имеющих внешнее выражение.

Основываясь на вышеперечисленных понятиях, под формой деятельности ВВС мы понимаем организационно-правовое выражение конкретных однородных действий, которые осуществляются с целью практического выполнения возложенных на них задач и функций. Таким образом, формы деятельности ВВС показывают, как практически осуществляется их оперативно-служебная деятельность.

Формы административной деятельности ВВС призваны обеспечить наиболее целесообразно выполнение их функций. Поскольку в формах деятельности практически реализуются функции, они являются внешним проявлением деятельности, способом отображения содержания деятельности ВВС в конкретных условиях [20, с. 46].

С развитием административного права все более широкий смысл приобретают вопросы относительно видов форм деятельности.

Среди ученых и специалистов административного права общепризнанным является то, что формы деятельности подразделяются на внутренние и внешние. Под внутренней формой понимается способ связи элементов целого и его структуры. Внешняя - это внешний вид объекта, отражающий и обеспечивает его связь с другими явлениями [4, с. 90; 6. 20]. Формы внутренней деятельности ВВС используются для решения управленческих, организационно-структурных и штатных вопросов, налаживание делопроизводства, руководства сотрудниками, структурными подразделениями внутри самого подразделения и управления подразделениями низшего уровня. Формы внешней деятельности направлены на взаимодействие с окружающей средой с целью обеспечения выполнения возложенных на ВВС задач и функций [13, с. 80].

Анализируя формы деятельности, следует отметить, что многие авторы делят их на правовые и неправовые [14, с. 11; 9, с. 11; 7, с. 92].

Этот раздел имеет определенный смысл, хотя сроки определены не совсем корректно - обе формы регулируются нормами права. Когда говорят правовые формы, имеют в виду юридические последствия этих форм - создание или изменение правового режима, порождение, изменение или прекращение конкретных правоотношений. Юридические последствия происходят при издании актов управления, заключении сделок, осуществлении нормотворческой деятельности органов государственной власти. Неправовые формы не имеют юридических последствий. Как правило, все управленческие решения, направленные на решение тактических и оперативных задач внутренней деятельности. Но если засада правовых и неправовых форм

единственная, может быть, целесообразнее было бы употреблять такие термины, соответственно, «форма, имеет юридические последствия» и «форма, не имеет юридических последствий» [21, с. 26-27, 9, с. 12].

Мы считаем, что все формы деятельности - правовые (нормативные акты, издание индивидуальных актов, заключение административных договоров и т. п.) и неправовые (осуществление организационных действий, совещания, семинары и т. п., материально-технические действия) - в определенном смысле являются правовыми, так как имеют соответствующую юридическую базу, основываются на правовых актах и предписаниях, без которых не могут возникать, функционировать и применяться на практике. Правовое начало в любой из названных форм, так или иначе, независимо от того, к какой из существующей классификации (до правовых или неправовых) их следует отнести. Конечно, это не означает отсутствие разногласий между ними [12, с. 231-232].

Ряд ученых считают, что неправовые формы деятельности государственных органов заключаются в осуществлении организационных действий и материально-технических операций [26, с. 15; 15, с. 9; 7, с. 92].

Под организационной формой деятельности государственного органа следует понимать внутреннее его устройство (строение), включающий состав взаимосвязанных и взаимодействующих структурных подразделений (должностных лиц), между которыми в установленном порядке распределены функции и полномочия, а также ответственность за результаты их выполнения [9, с. 11].

Е. П. Рябченко, Ф. В. Бортняк и С. М. Гусаров среди форм деятельности государственных органов выделяют еще и структурные и процессуальные [21, с. 20, 9, с. 11; 14, с. 11]. Структурные формы деятельности характеризуют деятельность структурных подразделений ВВС. Процессуальная форма деятельности ВВС выражается во внешнем проявлении последовательной деятельности, что способствует фактическому полному выполнению задач по охране границы [9, с. 12].

Процесс определяется как последовательная смена явлений, состояний в развитии чего-нибудь как совокупность последовательных действий для достижения определенного результата [24, с. 1071]. Поэтому процесс можно понимать как деятельность, имеющая свою внутреннюю структуру, построенную на принципах последовательности изменений отдельных действий. Таким образом, процесс деятельности ВПС является динамичной категорией.

В. Н. Самсонов, поддерживая распространенную в административно-правовой литературе точку зрения, выделяет внешние и процессуальные формы, причем процессуальная форма - это комплексное образование, охватывающее все формы деятельности [22, с. 37].

Общепризнанной классификации форм деятельности ВВС нет [1, с. 134]. Формы деятельности ВВС, в общей своей структуре, не намного отличаются от других форм деятельности ГПСУ. В связи с этим, по критерию наступление правовых последствий ВВС осуществляют административную деятельность в правовых и неправовых формах.

Основными формами оперативно-служебной деятельности отделов является пограничная служба, пограничный контроль и оперативно-розыскная деятельность. При выполнении задач по охране границы отделом могут использоваться другие формы оперативно-служебной деятельности, определенные нормативными актами Администрации ГПСУ [16, с. 6].

В правовых формах деятельности ВВС соответствующим образом использует право для выполнения своих задач и функций. Б. М. Марченко выделяет следующие подвиды правовых форм деятельности ВВС как издание индивидуальных актов управления; совершение юридически значимых действий, состоящие из регулятивной, контрольной, правоохранительной и регистрационной деятельности [19, с. 10-11]. По нашему мнению, данные подвиды правовой формы деятельности ВВС осуществляются в ходе реализации внешних форм деятельности - пограничной службы, пограничного контроля и оперативнорозыскной деятельности.

Из форм деятельности ВВС, которые условно можно назвать такими, что не порождают юридических последствий, может быть выделено два ее подвида: проведение организационных

мероприятий и осуществление материально-технических операций [19, с. 11]. По своей сути, это внутренняя деятельность ВВС.

Правовые формы деятельности ВВС целесообразно классифицировать по следующим признакам: по содержанию, целеустремленностью и способом выражения.

По содержанию правовые формы деятельности подразделяются на нормотворческие и правоприменительные. Нормотворческую деятельность ВВС не осуществляет. А их правоприменительная деятельность заключается в действиях ВВС относительно применения нормы права (например, составление пограничниками, которые осуществляют охрану государственной границы Украины, протоколов об административном правонарушении, а в определенных КоАП случаях - вынесения постановления о наложении взыскания) [10, с. 24].

В свою очередь, правоприменительная форма деятельности ВВС, в зависимости от характера управленческих решений, касающихся выдачи каких-либо разрешений, делится на:

- регулятивную (решение конкретных дел организационного, управленческо-распорядительного характера. Например, работники ВВС могут вызвать в подразделение граждан для выяснения обстоятельств, связанных с правонарушениями в сфере охраны государственной границы Украины и др.);

- правоохранительную (охрана личности, ее прав и свобод, защите законных интересов граждан, государственных органов, общественных организаций, предприятий и учреждений на государственной границе Украины и др.). [10, с. 24].

По целеустремленностью (целью использования) правовые формы деятельности ВВС подразделяются на:

- внутренние (для осуществления внутриорганизационной деятельности: решение штатных вопросов, руководство сотрудниками, специальными помещениями для содержания задержанных, службой участковых инспекторов пограничной службы и другими подразделениями и т.п.);

- внешние (используют с целью обеспечения выполнения возложенных на ВВС задач и функций. Например, охрана государственной границы, предупреждение и пресечение правонарушений преступлений непосредственно в пунктах пропуска через государственную границу Украины) [10, с. 24-25].

По способу выражения правовые формы деятельности ВВС подразделяются на:

- письменные (индивидуальный акт-документ, например, постановление о наложении административного взыскания за совершенное правонарушение);

- устные (приказы, указания, распоряжения, команды и т. д.);

- конклюдентные (регулирующие жесты пограничников в определенных случаях, сигналы, применение оружия для подачи сигнала тревоги или вызова помощи и т. п.) [10, с. 25].

Разнообразие задач, решаемых в процессе административной деятельности ВВС, приводит к использованию в ней различных форм.

Итак, следует сделать следующие выводы:

Формы деятельности ВВС - это организационно-правовое выражение конкретных однородных действий, осуществляемых ВВС с целью практического выполнения возложенных на них задач и функций. Формы деятельности не являются постоянными, они могут меняться в зависимости от обстоятельств выполнения функций ВВС.

Все формы деятельности ВВС являются правовыми, их целесообразно разделять на внешние и внутренние, которые, в свою очередь, могут быть структурными и процессуальными.

В дальнейшем необходимо исследовать содержание и способы деятельности ВВС во время применения различных форм.

Список литературы: 1. Адміністративне право України : підруч. / за ред. Ю. П. Битяка. - К. : Юрінком Інтер, 2006. - 544 с. 2. Административное право : учебник / под ред. М. И. Еропкина. - М. : Юрид. лит., 1971. - 416 с. 3. Административное право России: Особ. ч. : учебник / отв. ред. Д. Н. Бахрах. - М. : БЕК, 1997. - 330 с. 4. Административное право Украины: Общ. ч. : учеб. пособ. - Х. : ООО “Одиссей”, 1999. - 224 с. 5. Алёхин А. П. Административное право Российской Федерации : учебник / А. П. Алёхин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов. - М. : ЗЕРЦАЛО, 1997. - 672 с. 6. Бахрах Д. Н. Форма государственного управления / Д. Н. Бахрах // Сов. гос-во и право. - 1983. - № 4. - С. 20-27. 7. Битяк Ю. П. Адміністративне право України : консп. лекцій / Ю. П. Битяк, В. В. Зуй. -Х. : Націон. юрид. акад. України, 1996. - 160 с. 8. Богуцкий В. В. Акты государственного управления: текст лекций / В. В. Богуцкий. -Х. : СПАРТАК, 1996. - 20 с. 9. Бортняк Ф. В. Форми та методи діяльності державної виконавчої служби: автореф. дис. на здоб. наук. ступ. канд. юрид. наук: 12.00.07 / Ф. В. Бортняк. - К., 2008. - 18 с. 10. ВедєрніковЮ. А. Адміністративне право України : навч. посіб. / Ю. А. Ведєрніков, В. К. Шкарлупа. - К. : Центр навч. літер., 2005. - 336 с. 11. Великий тлумачний словник сучасної української мови / уклад. і голов. ред. Т. В. Бусел. - Ірпінь : ВТФ “Перун”, 2003. - 1440 с. 12. ГабричидзеБ. Н. Российское административное право : учебник / Б. Н. Габричидзе, Б. П. Елисеев. - М. : Изд. гр. «НОРМА-ИНФРАМ», 1998. - 622 с. 13. Грохольський В. Л. Управління діяльністю спеціальних підрозділів МВС України по боротьбі з організованою злочинністю : дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.07 / Володимир Людвігович Грохольський. - Х., 2004. - 425 с. 14. Гусаров С. М. Адміністративно-правові засади управлінської діяльності Державної автомобільної інспекції України щодо забезпечення безпеки дорожнього руху: автореф. дис. на здоб. наук. ступ. канд. юрид. наук: 12.00.07 / С. М. Гусаров. - Х., 2002. - 16 с. 15. Железняк Н. А. Правові та організаційні форми діяльності Міністерства юстиції України у здійсненні державної правової політики (теоретичні та практичні питання): автореф. дис. на здоб. наук. ступ. канд. юрид. наук: 12.00.07 / Н. А. Железняк. - К., 2005. - 15 с. 16. Інструкція з організації оперативно-службової діяльності відділу прикордонної служби Державної прикордонної служби України: Ч. І (відділ прикордонної служби) : наказ Адміністрації ДПС України від 29.09.2009 р., № 1040. - Хмельницький : Вид-во Нац. акад. Держ. прикордон. служби України, 2010. - 176 с. 17. Киримов Д. А. О предмете и содержании науки управления / Д. А. Киримов. - М. : Правоведение, 1967. - N° 5. - С. 275-278. 18. Колпаков В. К. Адміністративне право України : підручник / В. К. Колпакова, О. В. Кузьменко. - К. : Юрінком Інтер, 2003. - 544 с. 19. Марченко Б. М. Адміністративна діяльність Державної прикордонної служби України: автореф. дис. на здоб. наук. ступ. канд. юрид. наук: 12.00.07 / Б. М. Марченко. - Дніпропетровськ, 2009. - 20 с. 20. Марченко Б. М. Поняття та зміст адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України / Б. М. Марченко // Право і суспільство: - Дніпропетровськ : ВНПЗ «Дніпропетр. гуманіст. ун-т», 2009. -№ 4. - С. 44-48. 21. Рябченко О. П. Держава і економіка: адміністративно-правові аспекти взаємовідносин: моногр. / за заг. ред. О. М. Бандурки. - Х.: Вид-во ун-ту внутр. справ, 1999. - 299 с. 22. Самсонов В. Н. Административное законодательство: понятие, содержание, реформа : учебник / В. Н. Самсонов. - Х. : Основа, 1991. - 120 с. 23. Серегин А. В. Основные направления деятельности советской милиции // Основы административной деятельности органов внутренних дел / под ред. Ф. С. Разаренова. - М. : Юрид. лит.,

1974. - С. 109-138. 24. Советский энциклопедический словарь / ред. А. М. Прохоров. - [Изд. 4-е]. - М. : Сов. энцикл., 1988. - 1600 с. 25. Фісенко І. Ф. Форми правоохоронної діяльності з охоропи правопорядку / І. Ф. Фісепко // Південноукраїнський правничий часопис : зб. паук. пр. / гол. ред. О. Ф. Должепков. - О. : Вид-во Одес. держ. ун-ту внутр. справ, 2008. - № 1. - С. 129-131. 26. ХальотаА. І. Конституційні особисті права та свободи людини і громадянина та їх забезпечення органами внутрішніх справ: aвтореф. дис. па здоб. паук. ступ. капд. юрид. паук: 12.00.02 / А. І. Хальота. - К., 2004. - 21 с. 27. Юридична енциклопедія : [в 6-ти т.] / голов. ред. Ю. С. Шемшученко. - К. : Укр. енцикл., 2004. - Т. 6: Т-Я. - 736 с.

ДО ПИТАННЯ ПРО ФОРМИ ДІЯЛЬНОСТІ ВІДДІЛІВ ПРИКОРДОННОЇ СЛУЖБИ

Ляшук Р. М.

У статті розглядаються поняття і види форм діяльності відділів прикордонної служби. Проаналізовано класифікації форм діяльності відділів прикордонної служби. В результаті дослідження наукових робіт сформовано авторське поняття форм діяльності відділів прикордонної служби.

Ключові слова: форми діяльності, відділи прикордонної служби, Державна прикордонна служба України, охорона державного кордону

TO THE QUESTION «FORMS OF THE BORDER SERVICE DIVISION»

Lyashuk R. M.

The article reviews the concept and types of forms of border service division. Analysis of the classification of forms of border service division. Because the study of scientific publications formed copyright concept forms of border service division.

Key words: form of, border service division, State Border Guard Service of Ukraine, border protection

Поступила в редакцию 10.08.2012 г.