Основы правового регулирования прав граждан на получение и распространение информации

Прежде всего это касается вопросов, связанных с выборами в парламент (выработка критериев для кандидатов в депутаты, отмена выборов по спискам, снятие проходных барьеров для партий, установление оснований ответственности депутатов и др.), и с расширением полномочий по парламентскому контролю за деятельностью исполнительной власти и Президента, в том числе путем включения в Конституцию РФ главы, посвященной парламентскому контролю. При этом все новеллы должны вводиться крайне осторожно, дабы не повторить негативный опыт предшествующего парламентаризма в истории России.

Т. В. Бушуева

ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРАВ ГРАЖДАН НА ПОЛУЧЕНИЕ И РАСПРОСТРАНЕНИЕ ИНФОРМАЦИИ*

Конституционные основы гарантии прав граждан на получение и распространение информации являются одним из элементов формирования правового демократического государства. Поэтому важно, чтобы регламентация данного права была сбалансирована и не нарушала законные права и интересы граждан.

В Резолюции ООН 59 (I) 1946 г. отмечается, что свобода информации является основным правом человека и представляет собой критерий всех видов свободы, защите которых Объединенные Нации себя посвятили1.

Основу правового регулирования права граждан на получение и распространения информации составляет Конституция РФ, согласно ст. 29 которой каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию лю-

* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором Ю.Л. Шульженко.

1 См.: Резолюция 59 (I) Генеральной Ассамблеи ООН «Созыв международной конференции по вопросу о свободе информации» (65-е пленарное заседание, 14 декабря 1946 г.) // Международное публичное право: Сб. документов. Т. 1. М., 1996. С. 125-128. 24

бым законным способом. И как подчеркивает С.А. Авакьян, здесь предусмотрена возможность широкой реализации права на информацию в обществе и государстве2. Размышляя об особенностях российского конституционализма, В.Б. Пастухов отмечает, что утилитарное отношение к праву исключительно как к инструменту достижения собственных целей, а это в равной степени касается и общества, и власти, полностью и безоговорочно вытеснило правовой формализм3.

Доступ к информации, особенно касающейся деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, позволяет человеку, помимо обеспечения реализации его прав, получать адекватное представление и формировать критические суждения о состоянии общества, об органах власти, способствуя тем самым вовлечению осведомленной общественности в дела, представляющие всеобщий интерес; укрепляет действенность и эффективность функционирования органов власти и помогает поддерживать их единство, противодействуя опасности коррупции; способствует утверждению легитимности административных властей как общественных органов и укреплению доверия к ним со стороны населе-

4

ния .

В структуре Конституции РФ право на информацию, закрепленное в ст. 29, занимает пограничное положение между личными и политическими правами. Поэтому право на информацию относят либо к личным правам, либо к политическим5. Это обусловлено тем, что само право на информацию - личное право человека, а право на свободу массовой информации - политическое. Однако независимо от того, к какой группе прав относится исследуемое право, оно является самостоятельным конституционным правом, охраняемым и защищаемым основным законом.

2 См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. М., 2005. С. 56.

3 См.: Пастухов В.Б. Второе дыхание русского конституционализма // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 2. С. 8.

4 См.: Рекомендации № Яео (2002) 2 Комитета министров Совета Европы государствам-участникам о доступе к официальным документам.

5 См.: Басик В.П. Политические права граждан России и иностранцев в Российской Федерации // Вестник Московского гос. ун-та. Серия 11. Право. 2004. № 3. С. 42; Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб., 2003. С. 169.

Так, Конституционный Суд РФ в определении от 8 декабря 2011 г. № 1624-О-О, вынесенном по жалобе граждан Т.А. Андреевой, Ф.В. Морозова и других на нарушение их конституционных прав п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»6, указал, что в соответствии с ч. 1 ст. 1, ст. 2, ч. 4 ст. 29 Конституции РФ каждый имеет право искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом; признание, соблюдение и защита данного права является обязанностью Российской Федерации как демократического правового государства.

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» разъяснил, что судам при рассмотрении дел следует во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия. Это подтвердил Конституционный Суд РФ в постановлении от 18 февраля 2000 г. № 3-П 8, указав, что информация в силу непосредственного действия ч. 2 ст. 24 Конституции РФ должна быть доступна гражданину, если собранные документы и материалы затрагивают его права и свободы, а законодатель не предусматривает специальный правовой статус такой информации в соответствии с конституционными принципами, обосновывающими необходимость и соразмерность ее особой защиты.

Вместе с тем в российском законодательстве нет цельного кодифицированного нормативного правового акта, регулирующего право на информацию и ответственность за нарушение данного права, а механизм его реализации пока далек от идеального. Положения отдельных нормативных актов, касающиеся информационного взаимодействия государственных органов с гражданами и юридическими лицами, носят противоречивый характер, что обусловливается отсутствием единого подхода к установлению правил такого взаимодействия .

6 СПС «КонсультантПлюс».

7 Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. № 1.

8 СЗ РФ. 2000. № 9. Ст. 1066.

9 См.: Концепция правового регулирования применения информационных и коммуникационных технологий в Российской Федерации // Материалы 4-й

Структура механизма реализации конституционного права граждан на информацию в настоящее время может быть представлена схематично следующим образом: наличие нормы права (нормативное закрепление конституционного права на информацию) -правоспособность гражданина - юридические факты - правоотношение - совершение действия по осуществлению (непосредственной реализации) права или воздержание от действий, запрещенных законом, - реализация конституционного права на информацию.

В связи с этим важно отметить, что механизм правового регулирования и формы реализации права человека и гражданина на информацию и других прав в целом идентичны. Специфика процесса реализации исследуемого права состоит в том, что в нем участвуют государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, политические партии и иные юридические лица. В основном они выступают в роли субъектов, чьей обязанностью является предоставление гражданам необходимой информации. Порядок доступа к отдельным видам информации (например, к конфиденциальной информации либо к секретной информации как виду государственной информации) зависит как от правового статуса субъекта получения информации, так и от того режима, который задан указанному виду информации законодателем и реализуется компетентными органами.

Конституционное право на информацию имеет свою структуру, которая является многомерной, т.е. может быть выделена по различным основаниям. Необходимость конкретизации конституционного права на информацию является условием полноценной реализации обозначенного в Конституции РФ права на информацию, а условие реализации любого конституционного права - его конкретизация, которая должна носить систематизированный, а не выборочный характер, что возможно только через классификацию по различным основаниям составляющих этого права. Целесообразно выделить следующие виды информационной деятельности или правомочия субъектов по реализации конституционного права на информацию: 1) право на получение информации; 2) право свободного поиска, выбора и сбора информации; 3) право свободного использования информации (преобразование, хранение); 4) право

Всероссийской конференции «Право и Интернет: теория и практика», 17 декабря 2002 г. М., 2002. С. 77-98.

свободного распространения и предоставления информации; 5) право на производство информации.

Право свободно получать информацию означает право на свободный, без ограничений (кроме случаев, оговоренных законом) доступ к информации. Ограничения на доступ к информации обусловлены, прежде всего, ее содержанием (государственные секреты, коммерческая или служебная тайна, личная и семейная тайна гражданина). Однако к массовой информации доступ не ограничен.

О.В. Афанасьева указывает, что право на доступ к информации имеет не личную, а публичную, государственно-гражданскую, природу10. Оно вытекает не из свободы человека как правоспособного существа, а из учреждения и функционирования государства как гражданской общности, как нации. «В самом деле, так как всякое право заключается только в ограничении свободы всякого другого тем условием, что она совместима по некоторому общему закону с моей свободой, а публичное право (в рамках общности) есть не что иное, как действительное, сообразное с этим принципом и соединенное с властью законодательство, в силу которого все принадлежащие к одному народу как подданные находятся в определенном правовом состоянии (вообще, а именно в состоянии равенства действия и противодействия взаимно ограничиваемого произвола людей сообразно со всеобщим законом свободы (каковое состояние и называется гражданским), то все в этом состоянии совершенно одинаково имеют прирожденное право (то есть принадлежащее им до совершения какого бы то ни было правового действия) принуждать каждого, чтобы применение его свободы постоянно оставалось в границах согласия с моей свободой»11.

Очевидно, что конституционно закрепленное правомочие на доступ к информации не только обеспечивает индивидуальную свободу каждого удовлетворить свои потребности в информации, но и обеспечивает состояние равенства людей, обладающих указанным правом, позволяя соблюдать свободу каждого.

Поддержание информационной открытости государственных органов и обеспечение доступа к информации составляют консти-

10 См.: Афанасьева О.В. Доступ к информации как институт национального государства // Полис: Политические исследования. 2010. № 5. С. 149.

11 Кант И. К вечному миру. Избранные соч. Т. 1. Калининград, 2005. С. 23.

туционную обязанность каждого должностного лица государства, выполнение которой должно порождать ответственность.

2. Из конституционного права на свободное получение информации неизбежно вытекает право на свободный поиск, выбор и сбор информации любым не запрещенным законом способом, в том числе посредством использования Интернета, печатных изданий, информационно-правовых систем, направления запросов и получения на них ответов, путем наблюдения, интервьюирования, анкетирования, изучения архивных материалов, официальных документов, зарубежных источников и др.

Указанные правомочия распространяются на общедоступную информацию, т.е. на сведения, доступ к которым не ограничен. Такая информация может использоваться любыми лицами по их усмотрению при соблюдении установленных федеральным законодателем ограничений.

3. Следующим правомочием, охватываемым конституционным правом на информацию и включенным в содержание права, является право использования информации, хотя формально оно не закреплено в законодательстве. Необходимо подчеркнуть, что о полной свободе использования информации не может быть и речи. Лица, владеющие государственной, служебной или коммерческой тайной, информацией о личной жизни человека, не могут свободно использовать известные им сведения даже в собственных интересах в силу прямого ограничения закона.

Распространение информации - это ее доведение до всеобщего сведения или до сведения неопределенного круга лиц. В Российской Федерации распространение информации осуществляется свободно при соблюдении требований, установленных законодательством РФ. Информация, распространяемая без использования средств массовой информации, должна включать достоверные сведения о ее обладателе или об ином лице, распространяющем информацию, в форме и в объеме, которые достаточны для идентификации такого лица. При использовании для распространения информации средств, позволяющих определять ее получателей, в том числе почтовых отправлений и электронных сообщений, лицо, распространяющее информацию, обязано обеспечить ее получателю возможность отказа от такой информации, в противном случае лицо, получившее ее, будет иметь право свободного распоряжения данной информацией.

Подпунктом 6 ст. 10 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149 ормационных технологиях и о за-

формации, которая направлена на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти и вражды, а также иной информации, за распространение которой предусмотрена уголовная или административная ответственность.

Итак, под конституционным правом на предоставление информации понимаются действия, направленные на получение информации определенным кругом лиц или передачу ее определенному кругу лиц. Основное отличие предоставления информации от ее распространения состоит в том, что при распространении информацию получает неопределенный круг лиц, а при предоставлении круг лиц определен. Учитывая вышеизложенное, необходимо отметить, что к настоящему времени сформирована структура конституционного права на информацию, которая выделена лишь по одному основанию - по способу работы с информацией, оперирования ею. Элементами такой структуры являются: право на получение информации, право свободного поиска, выбора и сбора информации, право свободного использования информации (преобразование, хранение), право свободного распространения и предоставления информации, право на производство информации. Следует поддержать позицию Р.Г. Вахрамеева, считающего, что конституционное право на получение и распространение информации необходимо рассматривать как многомерную структуру, основаниями выделения которой являются:

1) право на доступ к источникам информации, которое можно рассматривать как возможность гражданина получать информацию из любого источника, за исключением ограничений, установленных федеральным законом. В качестве способов доступа к источникам можно выделить: выход в Интернет, свободное прочтение газет, журналов, свободный доступ к средствам массовой информации, расширение и технологическое совершенствование административных порталов (доступ к административным ресурсам);

2) право на получение информации, которое может быть структурировано по предметным областям: а) право на повседневно необходимую информацию, т.е. право на так называемые повсе-

щите

запрет на распространение ин-

12 СЗ РФ. 2006. № 31 (ч.1). Ст. 3448. 30

дневные ориентиры (погода, транспорт, номера телефонов, адреса нахождения предприятий и учреждений и т.д.); б) право на ситуационно необходимую информацию (работа, рынок товаров и услуг, жилая площадь, информация об учебных заведениях и т.д.); в) право на информацию по отраслям, областям социальной жизни (политическая, правовая, экологическая и т.д.)13.

Таким образом, для российской науки конституционного права характерна трактовка понятия конституционного права на информацию как права комплексного, включающего ряд конкретных правомочий, не ограничиваясь правомочиями, закрепленными ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, в том числе при рассмотрении указанного права через его внешнее и внутреннее проявление. При этом очевидно, что комплексный подход к данному праву предоставляет возможности для дальнейшего развития, а выделенная многомерная структура позволяет конкретизировать правомочия субъектов по реализации указанного права, не допуская его нарушения.

Следует отметить, что право на информацию не является абсолютным. Существуют определенные ограничения. А именно -право на информацию должно реализовываться законным способом, т.е. в границах, дозволенных законом. Установление данного ограничения основано на положении ст. 55 Конституции РФ, предусматривающей необходимость защиты прав и законных интересов других лиц, защиты нравственности, здоровья, безопасности государства.

Существует несколько нормативных правовых актов, регламентирующих порядок реализации конституционного права на информацию. В рамках рассматриваемой темы следует назвать два основных закона: уже упоминавшийся выше Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»14. В соответствии с ч. 2 ст. 5 Федерального закона № 149-ФЗ информацию можно разделить на общедоступную и ограниченного доступа. Заметим, что в соответствии со ст. 7 данного Закона общедоступной считается общеизвестная и иная информация, доступ к которой не ограничен. Указанная ин-

13 См.: ВахрамеевР.Г. Структура конституционного права на информацию // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 6. С. 4.

14 СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3451.

формация может быть использована гражданами любым способом, кроме случаев, когда законодателем установлены особые ограничения.

В развитие названного положения в ч. 2 ст. 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» предусмотрено, что гражданин имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством РФ, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. Он вправе также получить копии документов, необходимых для решения вопросов, затрагивающих его права и законные интересы. Соответствующая процедура регламентирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 августа 1983 г. № 9779-Х «О порядке выдачи и свидетельствования предприятиями, учреждениями и организациями копий документов, касающихся прав граждан»15. Отказ в предоставлении информации, а также игнорирование соответствующего обращения гражданина, при условии соблюдения установленного порядка обращения за получением информации, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд.

Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» предусмотрен перечень информации, в отношении доступа к которой ни при каких обстоятельствах не могут устанавливаться какие-либо ограничения. Согласно ч. 4 ст. 8 не может быть ограничен доступ к:

нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций, государственных органов и органов местного самоуправления;

информации о состоянии окружающей среды; информации о деятельности государственных и муниципальных органов, об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну);

информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных

15 Ведомости СССР. 1983. № 32. Ст. 492. 32

для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией;

иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами.

В соответствии с действующим законодательством обладатель информации вправе разрешать или ограничивать доступ к ней, определять порядок и условия такого доступа. Однако названные права обладателя информации не могут ограничивать право граждан на доступ к ней, если такое право предоставлено федеральным законом. Таким образом, установление произвольных ограничений и запретов на доступ к информации неправомерно.

В тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может использовать способы регулирования, которые посягали бы на само существо того или иного права, ставили бы его реализацию в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти и должностных лиц, и, наконец, исключали бы его судебную защиту16.

В соответствии с ч. 1 ст. 9 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» ограничение доступа к информации устанавливается только федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В законодательстве предусмотрены условия отнесения информации к сведениям, составляющим коммерческую, служебную и иную тайну. Перечень информации и сведений, доступ к которым ограничен, весьма обширен и затрагивает самые разные сферы и виды деятельности. Это: государственная тайна, коммерческая тайна, налоговая тайна, банковская тайна, персональные данные, врачебная тайна, нотариальная тайна, адвокатская тайна, аудиторская тайна, тайна страхования, тайна связи, тайна завещания и т.п. Список действительно достаточно объемный.

В заключение следует отметить, что правовая регламентация вопросов, связанных с ограничением доступа к тем или иным сведениям, осуществляется десятками федеральных законов, каждый

16 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П // Российская газета. 2000. 1 марта.

из которых устанавливает правила обеспечения конфиденциальности соответствующей информации.

В настоящее время информационные технологии стремительно развиваются, что требует изменения и совершенствования законодательства в сфере правовой регламентации конституционного права на информацию.

О.В. Горская

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД*

Назревшая необходимость совершенствования законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок потребовала разработки и принятия принципиально нового федерального закона, регулирующего взаимоотношения участников контрактной системы в сфере закупок.

Сфера применения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»1 (далее - Закон о контрактной системе) в сравнении с его предшественником - Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о размещении заказов) значительно шире, поскольку он регулирует не только отношения, связанные с определением поставщиков для государственных или муниципальных нужд, но и деятельность заказчика по планированию закупок товаров, работ, услуг, а также взаимоотношения заказчика и поставщика на стадии исполнения контракта. Несмотря на то что целью Закона о размещении заказов являлось обеспечение эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, указанный Закон регулировал взаимоотношения сторон исключительно в рамках обеспечения государственных и муниципальных

* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором С.С. Занковским.

1 СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652. 34