История развития административного законодательства в сфере градостроительства

Зиновьев А.Г.

Аспирант кафедры административного права, Государственного университета

Высшая школа экономики

ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В

СФЕРЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА

Аннотация

В ходе проведенного исследования были выделены периоды становления административного законодательства в сфере градостроительства, проведен анализ развития правовых норм со времен регулирования градостроительных отношений обычаями и до современных законодательных источников градостроительных норм, отмечена специфика правового регулирования на каждом этапе развития общества, указаны обстоятельства преемственности законодательных предписаний и пробелов в правовом регулировании. Положения статьи могут быть применимы в процессе правотворческой деятельности по разработке административно-правовых норм, регулирующих градостроительную деятельность.

Ключевые слова: история законодательства, становление градостроительных норм, периодизация градостроительства, градостроительные законы, административное законодательство

Keywords: the history of law, the emergence of town planning law, the periodization of town planning, town planning laws, administrative law

История становления и развития законодательства в области градостроительства прослеживается с момента образования русских городов и появления первых источников норм права в области градостроительства и ведется до наших дней. В этой связи возникает проблема исторической периодизации рассматриваемого вопроса. По нашему мнению, следует выделить несколько этапов развития правового регулирования градостроительства России, рассмотрению которых посвящается настоящий параграф :

- доградостроительный (до 10 в. (до появления первых письменных источников правовых норм));

- дореволюционный (10-20 в.в.);

- советский (1918-1990г.г.);

- современный (1990-по настоящее время).

Выделение первого этапа, как этапа развития именно правового регулирования градостроительной деятельности, достаточно условно и произведено в целях проведения параллели между появлением первых источников градостроительных норм и зарождением градостроительной деятельности как таковой.

В рамках рассматриваемого исторического этапа деятельность людей в области строительства характеризовалась направленностью на возведение объектов необходимых для совместной жизнедеятельности людей в рамках одной отдельно взятой общности, проживающей на определенной территории. Указанную выше деятельность можно определить как доградостроительную, которая характеризуется следующими основными признаками:

1. Отсутствием письменных источников строительных норм и зафиксированных обязательных правил поведения. Источником информации о строительных нормах и правилах являются профессиональные навыки и жизненный опыт предков.

2. Отсутствием жесткой привязанности (экономической, политической) к определенной территории и возможностью дистанцированности новых племенных образований.

3. Строительство являлось непрофессиональной сферой деятельности людей и рассматривалось как необходимость решения вопроса о месте проживания отдельной семьи или более массовой общности людей.

4. Отсутствие единых требований к строительным объектам. Они зависели лишь от назначения объекта, объема ресурсов для строительства и пожеланий хозяина.

5. Отсутствие единой сбалансированной системы застройки. Земля не рассматривалась как объект недвижимости, а определялась только как пространство в рамках территории, контроль над которой осуществляло определенное племя. Определяющим фактором для принятия решения о размещении строительного объекта выступали природные условия.

6. Низкий уровень развития науки и техники, а также необходимых знаний в области строительства у славянских племен.

В процессе жизнедеятельности и, руководствуясь приобретенным многими поколениями опытом, человек выработал определенные правила, соблюдая которые он мог наиболее эффективно использовать внешнюю среду для улучшения своей жизни.

Таким образом, сами того не понимая, первобытные люди определяли зачатки правил землепользования и застройки территории [1, 3], где им предстояло поселиться. Указанный процесс был достаточно четко регламентирован, но при отсутствии в указанное время возможностей к его письменной фиксации он не мог быть формально передан последующим поколениям. Как было указано ранее, носителем правовой информации выступали наиболее уважаемые люди, которые аккумулировали знания предков в области строительства поселений и выступали хранителями обычаев. Обычаи того времени являлись основным источником права древних славян.

Таким образом, доградостроительный период характеризуется отсутствием письменных источников градостроительных норм. Весь объем градостроительной информации, в том числе правового характера, передается от старейшин в форме пояснений, примеров, реализованных объектов градостроительства. Рост численности населения городов, усложнение процесса строительства, возрастание потребностей людей приводит к необходимости закрепления градостроительных норм в источниках, которые могли бы использоваться не только в рамках отдельной общности людей, но и за ее пределами.

Выделение второго этапа развития правового регулирования градостроительной деятельности необходимо связывать с первыми попытками законотворческой деятельности Древней Руси.

Первостепенным письменным источником правовых норм выступает Русская правда (20-70-е годы 11 в.) [2, 3], нормы которой, по справедливому замечанию Б.Д. Грекова, отражали развитие права, начиная с глубокой старины (VII—VIII вв.) [3, 3].

Большинство правовых предписаний, содержащихся в указанном документе, сводится к установлению ответственности за нарушение общепринятых правил поведения (обычаев) и ведению судебного процесса о наказании виновных. Содержание Русской правды позволяет утверждать, что текст рассматриваемого правого документа содержит, в том числе и нормы, опосредованно относящиеся к градостроительству. Так, например, предусмотрена ответственность за нарушение границ земельных владений другого лица. Кроме того, в качестве отдельной части Русской правды был выделен так называемый «урок мостникам». Мостниками, видимо, назывались строители мостовых или мостов [4, 4]. «Урок мостникам» получил дальнейшее закрепление в Новгородском уставе о

мостовых, в котором были зафиксированы нормы, постройки общественных мостов и мостовых, проводилось деление города на части или концы.

Развитие феодальных отношений на Руси, завершение политического объединения русских земель вокруг нового центра - Москвы и создание новой структуры власти в Московском государстве дало новый толчок в развитии законодательства. Создаются новые сложные формы законодательных источников: Судебники 1497 и 1550 гг., уставные и судебные грамоты [5, 4].

При господстве крупной собственности на землю и расширением прав помещика на крепостной труд крестьян наблюдался значительный рост ремесленного производства в городах, появились первые предприятия мануфактурного типа, развивалось товарное обращение как внутри страны, так и за ее пределами. Указанные обстоятельства явились предпосылкой к расширению городов и появлению градостроительного законодательства.

На протяжении рассматриваемого исторического периода основное правовое регулирование в рассматриваемой области осуществлялось на уровне актов монарха, делегировавшего правотворческие функции ведомствам, подтверждением чего служит учреждение приказов [6, 4]. Так, например, в конце 1583 - начале 1584 гг. был образован Приказ каменных дел, в компетенцию которого входило управление деятельностью каменоломен и постройкой укреплений [7, 5]. Система государственных приказов была наделена комплексом полномочий в области строительной деятельности. Более того, внушительная часть правотворческих функций была передана на уровень местного самоуправления. С начала 16 века основным назначением городовых приказчиков становиться регламентация градостроительства, надзор за возведением мостов и строительством дорог, а также выполнением других градостроительных функций.

Такая государственная политика привела к тому, что ведомственная правотворческая деятельность достигла небывалых масштабов. Так, за период времени с 1550 по 1648 гг. в государстве было принято 445 указов [8, 5]. В области градостроительства внимание акцентировалась на издании норм связанных с возведением оборонных укреплений и защитой городов от внешних угроз.

Развитие общества вызвало необходимость ухода от ведомственного регулирования и требовало принятия единого правового акта, характеризующегося общеобязательным нормативным содержанием [9, 5]. В качестве такого законодательного акта выступило Соборное уложение, принятое на Земском соборе 1649 года. В рамках Соборного уложения наметилась тенденция к разделению содержащихся в нем норм по отраслям права, но норм связанных с градостроительством в уложении четко сформулировано не было.

Значительно влияние на формирование градостроительного законодательства России оказала деятельность Петра I. Первооснову петровского градостроительства составляли царские постановления Алексея Михайловича, направленные на борьбу с пожарами, увеличение территории городов и на некую регламентацию имущественно-соседских отношений.

Во времена Петра Великого начинается более разностороннее регулирование строительной деятельности, связанное с желанием возведения нового города в лучших традициях современного искусства и градостроительных норм. Такое положение вещей требовало срочного правового регулирования, которое обеспечивалось принятием большого количества царских указов - основы специального градостроительного регулирования.

Анализ формирования градостроительного законодательства рассматриваемого исторического этапа позволяет указать основные его характеристики, среди которых можно выделить следующие:

- абсолютная власть монарха, примат императорского нормотворчества и интересов государства;

- пространственная ограниченность действия градостроительных норм. Подавляющее большинство градостроительных норм действовали в столичных рамках.

- формирование противопожарных требований при строительстве, внедрение огнестойких материалов;

- осуществление государственного (полицейского) контроля за строительством;

- своевременное нормативное регулирование (например, замораживание цен на строительные материалы после крупных городских пожаров [10, 6], снятие запрета на каменное строительство [11, 6]);

- формирование градостроительного планирования;

- привлечение в практику российского строительства международных знаний и опыта;

- разработка современных архитектурно-художественных образов строений, внедрение типовых проектов застройки;

Сформированные в 17-18вв. основные положения, регламентирующие строительную деятельность, послужили главным материалом для дальнейшей кодификации, которая была оформлена Строительным уставом 1832 года, объединившим в себе всю действующую законодательную основу в области строительства.

Анализ устава показывает, что при проведении кодификации были допущены существенные с точки зрения современной правотворческой техники упущения. К таковым можно отнести:

- отсутствие разработанной системы принципов строительного законодательства;

- отсутствие должной структурированности - правовые нормы, регулирующие сходные правоотношения располагаются в разных разделах устава;

- бессистемный перенос правовых норм из истопников, действующих в различных эпохах;

- включение правовых норм, регулирующих единичные правоотношения;

- недостаточно четкая кодифицированность устава, выразившаяся в наличии строительных норм в других уставах Полного собрания законов [12, 7];

- отсутствие необходимого количества новых правовых норм, необходимость принятия которых обуславливается развитием буржуазных отношений [13, 7].

При этом положительный эффект от принятия Строительного устава значительно перекрывает допущенные недочеты. В качестве бесспорных плюсов следует рассматривать:

- обобщение и упорядочение всего массива правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в сфере строительной деятельности;

- сознание новых градостроительных норм;

- принятие единого законодательного акта в рассматриваемой области привело к упрощению использования отдельных правовых норм в области строительства и увеличению самостоятельности субъектов строительной деятельности при осуществлении последней и взаимодействии с органами власти;

- возведение структуры градостроительного законодательства;

- занятие превалирующего положения в системе источников градостроительного законодательства.

В последующем, непрерывная законотворческая деятельность, результатом которой выступало принятие новых нормативных актов регулирующих градостроительную деятельность, послужила основой для принятия новых редакций Строительного устава.

Дальнейшее развитие законодательства в рамках монархической формы правления было прервано революциями начала 20 века, что в итоге в 1917 году привело к изменению

формы государственного правления и началу длительного этапа формирования нового советского законодательства.

Советский этап развития градостроительного законодательства (1918-1990г.г.) характеризуется сложной системой нормативно-правовых актов регулирующих общественные отношения в области строительства. Зачастую основополагающие нормы и принципы градостроительства находили свое воплощение в директивах, которые не носили статуса закона, хотя нередко так назывались. Кроме того, был принят огромный массив ведомственных управленческих актов: постановления, распоряжения, приказы и т.п. как на союзном уровне, так и на уровне республик, которые нередко подменяли собой законы.

Начало становления советской законодательной базы в области градостроительства происходило в условиях тотальной политизации общества и власти, возвышения общественного над частным, снижения роли муниципалитетов, как наиболее приближенных к населению государственных институтов в области градостроительства, национализации земли (Декрет о земле [14, 9] от 26 октября 1917 года, Декрет о социализации земли [15, 9] от 19 февраля 1918 года) иного недвижимого имущества (Декрет об отмене права частной собственности на недвижимости в городах от 20 августа 1918 года [16, 9]). Кроме того, немаловажным фактором, влияющим на процесс формирования градостроительного законодательства, является массовые разрушения городской застройки, вызванные военными действиями Первой мировой войны, а также в значительной части гражданской войны.

Первые годы советской власти ознаменовались не только отсутствием законодательного регулирования градостроительной сферы, но и многократным снижением градостроительной деятельности.

20-е годы 20 века характеризовались принятием нескольких законов, в которых содержались нормы, регулирующие вопросы градостроительства. Среди таковых можно выделить Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 4 октября 1926 года «Об обязательности для городских поселений и поселков иметь планы и проекты планировки» [17, 9], Постановление ВЦИК 24 декабря 1923 года «О прекращении преобразования сельских местностей в городские поселения без утверждения Президиума ВЦИК» [18, 9], «Общее положение о городских и сельских поселениях и поселках» [19, 9], утвержденное ВЦИК 15 сентября 1924 года.

Советское градостроительное законодательство 30-х - начала 40-х годов не отражало те реалии существующей градостроительной деятельности.

В годы Великой Отечественной войны градостроительство носило двойственный характер. Основными задачами становились эвакуация промышленных предприятий и населения на Восток с возведением на новых территориях: во-первых, необходимых для страны производственных сооружений, во-вторых, объектов гражданского строительства, а также восстановление зданий, разрушенных в ходе военных действий.

Во время и после войны законодательная деятельность высших органов власти в градостроительной сфере практически не продвигалась. Основной массив нормотворчества приходился на подзаконные нормативные акты.

На протяжении послевоенного десятилетия кризисные явления в строительстве только нарастали. Предпринимались попытки разработки единого кодифицированного акта, регулирующего вопросы градостроительной деятельности. Но вопреки необходимости правового регулирования в марте 1951 года совместно с ликвидацией Министерства городского строительства работа над Градостроительным уставом была свернута и впоследствии не возобновлялась, не смотря даже на исключительное значение кодификации, предаваемое правящей партией [20, 10] и учеными-юристами [21, 10].

Таким образом, фактически был утвержден бессистемный порядок правового регулирования градостроительной деятельности [22, 10], которым, кроме того, был сформирован огромный массив правовых норм, фактически уже не действовавших, но юридически еще не отмененных. В сложившиеся правовой системе градостроительного регулирования сложно было разобраться даже профессионалу со значительным опытом практической деятельности.

Подобная ситуация в градостроительном регулировании продолжалась вплоть до конца 1980-х годов. Существенное изменение политика градорегулирования претерпела, начиная с 1987 года. Отправной точкой необходимо рассматривать постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 19 сентября 1987 года «О дальнейшем развитии советской архитектуры и градостроительства» [23, 10]. Согласно отмеченному постановлению первоочередной задачей для всех государственных структур, имеющих отношение к градостроительству и разработке правовых норм, стало совершенствование градостроительного законодательства. Надо признать, что в отмеченный период системного структурированного градостроительного законодательства не существовало как такового, незначительные законодательные предписания тонули в массиве ведомственного директивного регулирования. В рассматриваемый период было высказано немало прогрессивных идей в отношении перспектив современного градорегулирования, большинство из которых сводились к тому, что необходимо разработать и принять Основы градостроительного законодательства Союза ССР и союзных республик, появились концепции градостроительного права (А.М. Лола, Л.В. Вавакин, С.В. Соловьев, В.В. Владимиров) [24, 11]. Но, как и предыдущие проекты советских кодифицированных нормативно-правовых актов в области градостроительства, указанные выше приняты не были.

Коренные преобразования политического, экономического и социального характера, которые произошли в начале 90-х годов 20 века, не могли не отразиться на процессе разработки градостроительного законодательства. Что, по-сути, и позволяет выделить современный этап развития градостроительного законодательства.

Новая Конституция РФ [25, 11] специально не рассматривает градостроительное законодательство как предмет ведения РФ или в качестве предметов совместного ведения федерации и ее субъектов. Анализ статей 71 и 72 Конституции РФ показывает, что смежные отрасли законодательства РФ (административное, земельное, водное, лесное законодательство, об охране окружающей среды и др.), нормы которого также участвуют в регулировании градостроительной деятельности, находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов. Данное обстоятельство указывает на относимость градостроительного законодательства к предмету совместного ведения федерации и субъектов. Обоснованность данного вывода в последующем была подтверждена принятыми законодательными предписаниями [26, 11].

Первооснову градостроительного регулирования на современном этапе составили Закон РФ от 14.07.1992г. № 3295-1 «Об основах градостроительства в Российской Федерации» [27, 12] и Федеральный закон от 17.11.1995г. № 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" [28, 12].

Анализ Закона РФ «Об основах градостроительства в Российской Федерации» позволяет сделать следующие выводы:

1. Закон выступил выражением внешней необходимости законодательного регулирования градостроительной деятельности в новых экономических реалиях.

2. При своем прогрессивном начале данный закон не раскрывает существенных моментов, связанных, например, с планировкой территории и градостроительным зонированием, строительством и реконструкцией и др. Не только содержание, но и объем закона (22 статьи) говорит о его существенной недоработке. С сожалением необходимо

признать, что существенные разработки в области градостроительного законодательства конца 80-х годов не были должным образом реализованы на почве новых общественно-политических преобразований.

3. Вызывает обоснованные сомнения включение в закон некоторых положений, связанных с установлением мер ответственности за нарушение градостроительного законодательства и разрешением споров по вопросам градостроительной деятельности.

В отличие от Закона РФ «Об основах градостроительства в Российской Федерации» Федеральный закон "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" регулирует более узкую область общественных отношений, связанных со строительством, а именно, архитектурную деятельность. Системный анализ положений закона, срока его действия, незначительности внесенных в него изменений [29, 12] указывает на качественную законотворческую проработку в данной области, в процессе которой были учтены не только современные тенденции существования законодательства, регулирующего архитектурную деятельность, но и динамика его развития на будущие годы.

Конструктивным продолжением законотворческой деятельности государства и новым этапом в законодательном регулировании градостроительной деятельности выступили два кодифицированных акта: Градостроительный кодекс РФ 1998 года [30, 13] и Градостроительный кодекс РФ 2004 года [31, 13]. Прогрессивность идеи кодификации нормативного материала в области градостроительства не вызывала сомнений ни у теоретиков, ни у практиков. На протяжении значительного промежутка времени неоднократно подготавливались проекты кодифицированных актов в области градостроительства, но, к сожалению, по различным причинам до 1998 года им так и не суждено было стать законом.

Принятие в современной России в 1998 году единого кодифицированного акта в области градостроительства поставило перед правоприменителями много вопросов по его реализации. Так, например, в рамках судебной системы для разъяснения некоторых его положений Высшим арбитражным судом РФ 3 июня 1998 года за № С5-7/УЗ-406 было подготовлено письмо «О градостроительном кодексе Российской Федерации» [32, 13].

После принятия Градостроительного кодекса 1998 года, реализуя свою компетенцию в рамках градостроительного регулирования, в субъектах федерации принимались собственные законодательные акты, регулирующие градостроительную деятельность. Так, например, в Москве даже немного ранее в 1993 году был принят градостроительный устав, который стал прообразом современного Градостроительного кодекса г.Москвы, в Ленинградской области следом за Градостроительным кодексом РФ 26.05.1998 г. Законодательным собранием Ленинградской области был принят Градостроительный кодекс Ленинградской области [33, 14]. Однако, спешность принятия указанного закона отрицательным образом отразилась на его качестве. Отдельные положения данного закона были признаны противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению [34, 14].

Градостроительный кодекс РФ 2004 года пришел на смену [35, 14] Градостроительному кодексу РФ 1998 года и обозначил новые ориентиры в правовом регулировании градостроительной деятельности.

Учитывая значительный объем отмеченных нормативно-правовых актов ниже подробнее остановимся на сравнительном исследовании их отдельных положений.

В Градостроительном кодексе 1998 года была введена преамбула, согласно которой кодекс определяет компетенцию органов власти, права и обязанности граждан и юридических лиц в области градостроительной деятельности, роль градостроительной документации и градостроительных регламентов в регулировании использования территории Российской Федерации, а также ответственность за нарушение

законодательства Российской Федерации о градостроительстве [36, 14]. В кодексе 2004 года преамбула отсутствует, но предложенная структура документа позволяет четко выделить основные составляющие предмета правового регулирования градостроительной деятельности. К таковым Градостроительный кодекс относит общественные отношения, возникающие по поводу следующих шести институтов: 1) территориального планирования; 2) градостроительного зонирования; 3) планировки территории; 4) архитектурно-строительного проектирования; 5) возведение объектов капитального строительства и их реконструкции; 6) саморегулирование в области градостроительства. Каждый из указанных институтов имеет свое нормативное определение в различных статьях кодекса.

Дальнейшее развитие получил понятийный аппарат градостроительства.

Одной из основных новелл Градостроительного кодекса РФ 2004 года можно признать создание четкой системы градостроительной деятельности, закрепление предмета и принципов такой деятельности, полномочий федерального, регионального и местного уровней власти в данной сфере. При этом полномочия органов местного самоуправления были значительно расширены.

Действующие правовые нормы увеличили возможности участия граждан в градостроительной деятельности, закрепили гласность и открытость принятия градостроительных решений, расширили полномочия органов местного самоуправления в области градостроительства, утвердили порядок подготовки, принятия и применения правил землепользования и застройки, ввели градостроительные регламенты и градостроительные планы земельных участков [37, 15], обеспечили доступность объектов градостроительства социально-культурного и коммунально-бытового назначения для лиц с ограниченными возможностями, утвердили порядок государственного строительного надзора [38, 15].

Кроме того, детальное правовое регулирование получил процесс подготовки и утверждения документации по планировке территории. Кодекс 1998 года содержал лишь бланкетные нормы, например, в отношении проектов межевания территории, в отношении которых процесс их утверждения устанавливался органами местного самоуправления. В этой связи даже после принятия кодекса 1998 года, как справедливо указывал И.М. Смоляр [39, 15], процесс градостроительного и территориально-планировочного законотворчества не был надлежащим образом оформлен как с теоретической, так и с практической точек зрения.

Некоторые изменения в данной области были реализованы в кодексе 2004 года. Так, существенным отличием действующего кодекса выступает отсутствие необходимости проведения экспертизы и согласования документации по планировки территории.

Разработка соответствующих реалиям правовых норм привела к снижению количества злоупотреблений со стороны органов власти и закрепила правовые гарантии прав участников градостроительной деятельности. Увеличение федерального правового регулирования градостроительной деятельности в значительной степени отличает действующий кодекс от кодекса 1998 года, который в основном содержал бланкетные нормы, отсылая к законодательству субъектов РФ.

В качестве примера преемственности законодательных предписаний необходимо указать, что кодекс 1998 года предусматривал необходимость разработки градостроительной документации о застройке территории. В свою очередь, в кодексе 2004 года данный вопрос получил дальнейшее развитие. Существенной проработке было подвергнуто содержание документов планировки территории, введены новые документы, детализирован порядок их принятия. В то же время некоторые нормы были исключены.

Принятие Градостроительного кодекса РФ в 2004 году стало началом более детальной регламентации всех этапов строительной деятельности. В главе 6 содержится

комплекс правовых норм, регулирующих процесс строительства, начиная с выполнения инженерных изысканий для подготовки проектной документации и заканчивая выдачей разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Кодексом 2004 года был введен новый институт в градостроительстве -саморегулирование. Создание системы саморегулирования и выдачи свидетельств о допуске к определенным видам работ фактически пришло на смену лицензирования градостроительной деятельности.

Кроме того, существенному дополнению в кодексе 2004 года подверглись нормы регулирующие ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности. Прогрессивной новеллой действующего кодекса является возможность привлечения к субсидиарной ответственности, наряду с лицом, выполнившим соответствующие работы, саморегулируемой организации, выдавшей свидетельство о допуске к соответствующим работам, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации.

Также кодексом предусмотрены процедурные нормы расследования случаев причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности.

Анализ градостроительных кодексов 1998 года и 2004 года выявил принципиальную преемственность в регулировании градостроительных отношений, а также определил ряд различий, свидетельствующих о возрастании законодательной техники, смене приоритетов законодательного регулирования, об устранении многих декларативных положений. Новый Градостроительный кодекс не только более детально регламентирует вопросы градостроительства, но и во многом содержит принципиально новые подходы к регулированию градостроительных отношений. При этом необходимо констатировать, что Градостроительный кодекс РФ без надлежащей подзаконной базы действовать эффективно не имеет возможности. В этой связи работа по созданию и совершенствованию подзаконного правового регулирования, направленного на обеспечение исполнения положений кодекса должна продолжаться в рамках устранения пробелов правового регулирования градостроительной деятельности, которые выявлены и выявляются практикой применения градостроительных норм.

Литература и источники

[1, 3] Правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. П.8 ч.1 ст.1 Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004г. №190-ФЗ // Собр. законодательства. - 2005. -№ 1 (часть 1). - Ст. 16.

[2, 3] См.: История государственного управления в России: Учебник для вузов / под ред.

проф. АН. Марковой. - М.: Закон и право. ЮНИТИ, 1997. - С.33-34.

[3, 3] См. Греков БД Киевская Русь. - М.; Л., 1944. - 4-е изд. М., 1953. - С.540.

[4, 4] См. ТихомировМ.Н. Исследование о Русской Правде. - М.; Л., 1941. - С. 74.

[5, 4] См.: Судебники XV—XVI вв. - М.-Л., 1952. - С.13-108; Черепнин Л.В. Образование

Русского централизованного государства в XIV—XV веках. - М., 1960; Штамм С. И.

Судебник 1497 г. - М., 1955; Памятники русского права вып. III. - М., 1955. - С.341-418,

426-432, 438-457; Акты социально-экономической истории Северо-Восточной Руси, т. III

(сост. И. А. Голубцов). - М., 1964. - С. 38-43.

[6, 4] См.: Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. - 6-е изд. - СПб.; Киев: Изд.книгопродавца Н.Я.Оглоблина, 1909. - С.220-222.

[7, 5] См.: Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М., 1983. - С.39.

[8, 5] Владимирский-Буданов М.Ф. «Обзор истории русского права». - Ростов-на-Дону, 1995. - С. 235.

[9, 5] Нормативно характер правовых норм включает в себя следующие принципы:

• общеобязательность исполнения;

• многократное применение на широкий круг общественных отношений;

• санкционированность государством; [10, 6] ПСЗРИ. - №7343. - 1737г.

[11, б] ПСЗРИ. - №5262. -1728г.; Там же. - №5366. - 1729г.

[12, 7] Пахман С.В. История кодификации гражданского права. - СПб., 1876. - T.II. - С.20, 26.

[13, 7] В подтверждение указанного тезиса говорит и то обстоятельство, что уже через

незначительный промежуток времени после начала его действия разрабатываются новые

нормы права и уже через 10 лет принимается Строительный устав в новой редакции.

[14, 9] См.: Декреты Советской власти. - Т.1. - М., 1957. - С.133-135.

[15, 9] См.: Декреты Советской власти. - Т.1. - М., 1957. - С.407-419

[16, 9] См.: Известия ВЦИК №182. - 1918. - 24 августа.

[17, 9] С.У. - 1926. - № 65. - Ст. 512.

[18, 9] Известия ВЦИК, 24 декабря 1923 года.

[19, 9] С.У. - 1924. - № 73. - Ст. 726.

[20, 10] В.И. Ленин придавал существенное значение кодификации советского законодательства.// Ленинский сборник XXXV. - М.: Госполитиздат, 1945. - С.325. [21, 10] См. «Вопросы кодификации. Сборник научных статей» / отв. ред. В. М. Чхиквадзе и А. Н. Ивановский. - М., Госюриздат, 1957; «Теоретические вопросы систематизации советского законодательства» / под ред. С. Н. Братуся и И. С. Самощенко, - М., Госюриздат, 1962. и др.

[22, 10] В то время действовало свыше 3 тысяч союзных нормативных актов регулирующих капитальное строительство, рассредоточенных в различных официальных сборниках нормативных актов. Среди них постановления и указы Верховного Совета СССР, постановления и распоряжения Совета Министров СССР, сотни различных Правил, Положений и Инструкций, изданных по поручению Правительства СССР Госстроем СССР, Госпланом СССР, Гострудом СССР, Министерством финансов СССР и др. // Черняк М. Я. О дальнейшем совершенствовании правового регулирования капитального строительства / Черняк М. Я // Советское государство и право. - 1964. - № 2. - С. 56 - 66.

[23, 10] СП СССР. - 1987. - №45. - Ст.149

[24, 11] Вайтенс А.Г., Косенкова Ю.Л. Развитие правовых основ градостроительства в России XVIII - начала XXI веков. Опыт исторического исследования. - Обнинск, 2006. -С.241-242, 250, 256.

[25, 11] Рос. газ. - 1993. - 25 декабря, №237.

[26, 11] В Градостроительном кодексе РФ от 29.12.2004г. №190-ФЗ в ст.3 отмечается, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Также Градостроительном кодексе имеется глава 2 Полномочия органов государственной власти российской федерации, органов государственной власти субъектов российской федерации, органов местного самоуправления в области

градостроительной деятельности, которая раскрывает полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области градостроительства. // Собр. законодательства РФ. - 2005. - № 1 (часть 1). - Ст.16. Кроме того, до принятия Конституции РФ в Законе РФ от 14.07.1992г. № 3295-1 «Об основах градостроительства в Российской Федерации» (преамбула, ст.13) отмечается, что правовую базу градостроительства формируют нормативные акты Российской Федерации и субъектов Федерации. // Рос. газ. - 1992. - 25 августа, № 189. [27, 12] Рос. газ. - 1992. - 25 августа, № 189. [28, 12] Собр. законодательства РФ. - 1995. - №47. - Ст.4473.

[29, 12] Изменений вносились Федеральным законом от 30.12.2001 №196-ФЗ "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Собр. законодательства РФ. -2002. - № 1 (ч. 1). - Ст.2; Федеральным законом от 10.01.2003 №15-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" // Собр. законодательства РФ. - 2003. -№ 2. - Ст.167; Федеральным законом от 22.08.2004 №122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собр. законодательства РФ. - 2004. - № 35. - Ст.3607; Федеральным законом от 18.12.2006 №231-ФЗ "О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации" // Собр. законодательства РФ. - 2006. - № 52 (1 ч.). - Ст.5497; Федеральным законом от 18.12.2006 № 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собр. законодательства РФ. - 2006. - № 52 (1 ч.) - Ст.5498. Федеральным законом от 30.12.2008 №309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собр. законодательства РФ. - 2009. - № 1. - Ст.17. [30, 13] Собр. законодательства РФ. - 1998. - №19. - Ст.2069. [31, 13] Собр. законодательства РФ. - 2005. - № 1 (часть 1). - Ст.16.

[32, 13] Документ опубликован не был. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / ЗАО «Консультант Плюс». - Послед. обновление 01.10.2010.

[33, 14] См.: Областной закон Ленинградской области от 07.07.1998 №15-оз "Градостроительный кодекс Ленинградской области" // Вестник Законодательного собрания Ленинградской области. - 1998. - вып.4(28).

[34, 14] См.: Решение Судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского областного суда от 17.10.2002 по делу N 3-105/2002 "О признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений областного закона от 07.07.1998 N 15-ОЗ "Градостроительный кодекс Ленинградской области". Документ опубликован не был. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / ЗАО «Консультант Плюс». -Послед. обновление 01.10.2010.

[35, 14] Федеральный закон от 29.12.2004 №191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" // Собр. законодательства РФ. -2005. - № 1 (часть 1). - Ст.17.

[36, 14] Градостроительный кодекс Российской Федерации от 07.05.1998 №73-ФЗ // Собр. законодательства РФ. - 1998. - №19. - Ст.2069.

[37, 15] См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 29.12.2005 №840 «О форме градостроительного плана земельного участка». // Собр. законодательства РФ. -2006. - № 2. - Ст. 205.

[38, 15] См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 № 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. - 2006. - № 7. - Ст.774.

[39, 15] См.: Смоляр И.М. Градостроительное право. Теоретические основы. - М.: Эдиториал УРСС, 2000. - С.5.