Эволюция процессуальной компетенции органов и учреждений уголовно-исполнительной системы России

С. И. Гирько Ю. Н. Зеленов А. В. Белоконь

ЭВОЛЮЦИЯ ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ

Анализируются полномочия органов и учреждений уголовно-исполнительной системы России в уголовном процессе через призму законодательных и правовых актов Российской Федерации, в том числе Уголовно-процессуального кодекса РФ, указов Президента РФ, ведомственных нормативных правовых актов МВД России и Минюста России. Авторы приходят к выводу, что пребывание органов и учреждений исполнения наказаний в системе МВД России имело ряд преимуществ. Существующий же уголовно-процессуальный статус данных органов и учреждений далек от совершенства. Его регулирование носит фрагментарный характер и не позволяет в полной мере решать задачи, возложенные на уголовно-исполнительную систему.

Ключевые слова: уголовно-процессуальная компетенция, уголовно-исполнительная система, судебная реформа, реформа правоохранительной системы, реформа пенитенциарной системы

Проблемы уголовно-процессуальной компетенции Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН) России, как и в целом органов и учреждений уголовно-исполнительной системы (УИС), продолжают притягивать к себе внимание ученых и практиков. Каждый специалист, предпринимая попытку осветить проблемы в уголовно-процессуальной деятельности УИС, как правило, шаг за шагом приближает нас к разрешению основных вопросов:

1. Зачем законодатель наделил ФСИН России статусом органа дознания?

2. Почему он это сделал не непосредственно, через специальные нормы Уголовно-процессуального кодекса РФ, а опосредованно, через положения Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»?

3. Какие задачи стоят перед ФСИН России как органом дознания?

4. Всю ли уголовно-процессуальную компетенцию делегировали учреждениям и органам УИС положения УПК РФ?

Сложности в правовой регламентации уголовно-процессуальных полномочий органов и учреждений УИС, как представляется, напрямую связаны с инициированной в 1990-е гг. реформой судебной и правоохранительной систем (напомним, что до 1998 г. органы исполнения наказаний де-юре входили в состав Министерства внутренних дел Российской Федерации).

Однако по данным исследования, проведенного Л. В. Никифоровым, перманентный процесс реформирования начался еще раньше, с 24 октября 1991 г., когда Верховный Совет РСФСР утвердил Концепцию судебной реформы [Никифоров 2012: 122]. Автор указывает, что Совет Европы поставил в зависимость членство Российской Федерации в Совете от передачи УИС в ведение Министерства юстиции. В связи с этим был подписан Указ Президента Российской Федерации от 8 октября 1997 г. № 1100 «О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации», стал осуществляться переход к новым европейским стандартам пенитенциарного законодательства.

Указ предписывал до 1 сентября 1998 г. передать учреждения пенитенциарной системы в юрисдикцию Министерства юстиции. 28 июля 1998 г. последовал еще один Указ Президента РФ № 904 «О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации». Оговорим сразу, что приведенные акты Президента РФ достаточно кратки по объему и не затрагивают вопросы уголовно-процессуальной компетенции органов и учреждений УИС.

Для целей исследования необходимо проанализировать правовое положение органов дозна-

ния системы УИС как в период их нахождения в структуре МВД России, так и после их передачи в Минюст. Пребывание УИС в составе МВД России и реализация учреждениями и органами пенитенциарной системы и их руководителями уголовно-процессуальных полномочий, с нашей точки зрения, имели ряд преимуществ.

Во-первых, УИС и милиция представляли собой единое ведомство и выполняли свои задачи в теснейшем взаимодействии. Большинство криминальных инцидентов процессуально оформляли именно органы милиции (примечательно, что до сих пор основная часть преступлений, совершаемых в учреждениях исполнения наказаний, относится к подследственности именно органов внутренних дел).

Во-вторых, ч. 4 ст. 117 УПК РСФСР наделяла начальников исправительных учреждений и следственных изоляторов полномочиями органов дознания по делам о преступлениях, совершенных сотрудниками данных учреждений в связи с исполнением служебных обязанностей, а равно по делам о преступлениях, совершенных в расположении этих учреждений. Это позволяло начальникам таких органов непосредственно участвовать в решении задач уголовного процесса.

В-третьих, п. 11 ст. 14 Закона РФ 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» закрепил за учреждениями, исполняющими наказания, право в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях и порядке производить уголовно-процессуальные действия.

Таким образом, на момент передачи УИС из МВД России в ведение Минюста начальники пенитенциарных учреждений на законодательном уровне обладали статусом полноценных органов дознания и вполне достаточной процессуальной компетенцией.

Следует заметить, что уголовно-процессуальная деятельность начальников учреждений и органов УИС на всех этапах развития пенитенциарной системы воспринималась исключительно как вспомогательная, позволяющая руководителям исправительных учреждений в случае необходимости обеспечивать неотложное пресечение, раскрытие и расследование криминальных проявлений со стороны осужденных и иных лиц, совершенных в расположении данных учреждений.

Именно это обстоятельство позволило Т. Г. Николаевой и другим ученым утверждать, что потребность в уголовно-процессуальных полномочиях у начальников учреждений и органов УИС вытекает из одной из главных за-

дач уголовно-исполнительной системы, регламентированных Законом РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Данная задача состоит в обеспечении правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих наказания в виде лишения свободы, безопасности содержащихся в них осужденных, а также персонала, должностных лиц и граждан, находящихся на территории этих учреждений [Николаева 2005: 165-166].

В это же время был принят еще один основополагающий для УИС Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 103-Ф3 «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», который закрепил за начальниками учреждений исполнения наказаний отдельные процессуальные полномочия. В частности, в ст. 49 Закона определено, что постановление начальника места содержания под стражей является основанием освобождения подозреваемых и обвиняемых из-под стражи.

Отметим еще одно важное обстоятельство, которое было отражено, в частности, в работах И. Минеева: Федеральный закон от 21 июля 1998 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы» даже расширил полномочия начальников исправительных учреждений. Они стали выступать органами дознания по делам не только о преступлениях, совершенных в расположении указанных учреждений, но и о преступлениях, совершенных сотрудниками соответствующих учреждений в связи с исполнением ими служебных обязанностей [Минеев 2001: 11].

С учетом дат принятия федеральных законов напрашивается вывод о том, что данные правовые акты готовились и согласовывались в МВД РФ, где вне всяких сомнений осознавалась необходимость сохранения уголовно-процессуальных полномочий за учреждениями пенитенциарной системы, в том числе закрепления за начальниками исправительных учреждений процессуальных полномочий органа дознания.

Полагаем целесообразным проанализировать еще два подзаконных акта, определяющих правовое положение Главного управления исполнения наказаний (ГУИН), которое в прошлом стояло во главе уголовно-исполнительной системы.

Первый их них - приказ МВД России от 25 января 1995 г. № 2 «Об утверждении Положения о Главном управлении исполнения наказаний Министерства внутренних дел Российской Федерации», п. 1.2.1 которого гласил, что в структуру Управления входит подразделение,

содействующее правоохранительным органам в расследовании и раскрытии преступлений. В п. 2.7 среди основных задач ГУИН указывалось содействие другим правоохранительным органам в предупреждении, раскрытии и расследовании преступлений; а п. 3.6 в число основных функций ГУИН включал организацию взаимодействия с оперативными, следственными и другими аппаратами городских и районных органов внутренних дел в предупреждении, выявлении и раскрытии преступлений.

Очевидно, что в данном акте непосредственно не регламентируются уголовно-процессуальные полномочия учреждений УИС. Но само наличие правовой регламентации их взаимодействия с территориальными органами внутренних дел и другими органами при расследовании и осуществлении оперативно-розыскной деятельности следует оценивать положительно.

Среди членов рабочей группы присутствовали сторонники ослабления и даже исключения из проекта нового УПК уголовно-процессуальной компетенции органов и учреждений пенитенциарной системы

Второй документ - приказ Минюста России от 24 марта 1999 г. № 56 «О мерах по реализации Федерального закона от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ и указов Президента Российской Федерации от 8 октября 1997 г. № 1100 и от 28 июля 1998 г. № 904» (вместе с Положением о Главном управлении исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации).

Если не обращать внимания на формальные различия, приказ МВД России № 2 и приказ Минюста России № 56 - «близнецы»: настолько они схожи по своему содержанию. В п. 1.3.1, 3.11, 4.6 приказа Минюста сохранены все изложенные выше положения приказа МВД, включая регулирование взаимодействия с органами внутренних дел.

Заимствование могло бы быть объяснено тем, что на службу в новое ведомство в структуре Минюста из МВД России перешли основные руководители ГУИН и, что логично, «принесли с собой» уже существующие инструменты нормативного регулирования. Однако следует принимать во внимание и ряд других обстоятельств.

Прежде всего, к этому времени Государственной Думой была образована межведомственная группа из ученых и практиков, которая начала активную подготовку проекта нового уголовно-процессуального кодекса. Один из

авторов статьи принимал участие в деятельности рабочей группы и может подтвердить, насколько непросто шла разработка документа. На каждом шагу проявлялись глубокие расхождения во взглядах между учеными - представителями консервативного крыла и апологетами либерального подхода, ориентирующимися на европейские стандарты. В пылу споров никто, вероятно, не обратил внимания на изменение статусного положения УИС, а отстоять позиции пенитенциарной системы в рабочей группе оказалось некому. Вполне возможно, что среди членов рабочей группы присутствовали сторонники ослабления и даже исключения из проекта нового УПК уголовно-процессуальной компетенции органов и учреждений пенитенциарной системы.

Кроме того, с переходом УИС в ведение Минюста России изменились правовые и организационные условия взаимодействия учреждений и органов УИС с органами внутренних дел. Многие квалифицированные сотрудники ГУИН, особенно обладающие навыками процессуальной работы, остались на службе в органах МВД и закрепились в специализированных подразделениях дознания или органах предварительного следствия.

Таким образом, как мы полагаем, и произошло ослабление позиций пенитенциарного ведомства: изменилось правовое положение органов и учреждений УИС в уголовном судопроизводстве и параллельно с этим был снижен кадровый потенциал. В новых условиях в УИС все внимание было переключено на решение задач производственного характера, позволяющих обеспечить занятость осужденных, изменение условий их содержания, приближение этих условий к международным стандартам. Так называемые второстепенные направления, к которым, к сожалению, была отнесена уголовно-процессуальная деятельность, не получали поддержки ни на одном из уровней управления.

Как вполне обоснованно отметил Б. Б. Казак, на современном этапе в деятельности руководителей УИС доминирует не управленческое мышление, а мышление, направленное на оперативное реагирование на отдельные, внезапно возникающие проблемы и ситуации, в то время как стиль мышления руководителя пенитенциарного учреждения должен быть системным [Казак 2008: 92].

Следует заметить, что в пенитенциарной системе были руководители и другого свойства, которые, с нашей точки зрения, правильно оценивали значение и назначение уголовно-процессуальных полномочий органов и учреждений УИС. Они и предприняли попытку укрепить

статус данных органов и учреждений в качестве органов дознания.

Так, в условиях, когда уже вступил в силу (с 1 июля 2002 г.) Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, был введен в действие приказ ГУИН Минюста России от 27 июля 2002 г. № 170 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации, учета и разрешения в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации заявлений, явок с повинной, сообщений о совершенном или готовящемся преступлении, а также информации об иных происшествиях». В его п. 2.3 говорилось, что до введения в штаты учреждений и органов УИС должностей дознавателей выполнение их функций следует возложить на сотрудников оперативно-режимных служб. То есть укрепление полномочий органов дознания в УИС обсуждалось и предполагалось. К сожалению, приказ в этой части выполнен не был, а вскоре вообще утратил силу.

По сути, указанный нормативный акт явился последней попыткой привести в адекватное состояние уголовно-процессуальный статус учреждений и органов УИС как органов дознания. Принятые в последующие годы основополагающие для пенитенциарной системы правовые акты проблемных вопросов ее уголовно-процессуального статуса не решали.

Например, Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний», утвердивший Положение о Федеральной службе исполнения наказаний, определил, что ФСИН России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания, и по контролю за нахождением лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, в местах исполнения меры пресечения в виде домашнего ареста и за соблюдением ими наложенных судом запретов и (или) ограничений. Так были расставлены приоритеты в деятельности ФСИН России.

Вместе с тем в числе основных задач ФСИН России значатся обеспечение охраны прав, свобод и законных интересов осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка

отбывания наказания; обеспечение правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы или в виде принудительных работ, и в следственных изоляторах; обеспечение безопасности содержащихся в них осужденных, лиц, содержащихся под стражей, а также работников уголовно-исполнительной системы, должностных лиц и граждан, находящихся на территориях этих учреждений и следственных изоляторов.

Реализация указанных задач, по мнению большинства авторов, исследующих проблемы уголовно-процессуальной компетенции УИС, невозможна без использования средств, предоставленных органам дознания Уголовно-процессуальным кодексом РФ [Никифоров 2012: 125-126; Спиридонова 2015: 37-40; Беляков, Брыляков 2016: 111-114]. Тем более что утвержденное Указом Президента РФ № 1314

Нет другого органа дознания, кроме ФСИН России, процессуальный статус которого был бы сформулирован столь же неуклюже

Положение, определяя полномочия ФСИН России, в п. 10 говорит об осуществлении ею иных функций в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами. Нет сомнений в том, что здесь подразумеваются и уголовно-процессуальные полномочия, поскольку они регламентированы Законом РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», а также Уголовно-процессуальным кодексом РФ.

Аналогичные положения содержатся в Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 14 октября 2010 г. № 1772-р. Данный документ, имеющий не нормативный, а программный характер, не указывает в качестве задачи совершенствование уголовно-процессуальной компетенции органов и учреждений УИС, однако признание потребности в этом можно усмотреть в ряде других программных положений.

Полагаем, что было бы обоснованным для легитимации уголовно-процессуальных полномочий органов и учреждений ФСИН России воспроизвести в Положении, утвержденном Указом Президента РФ № 1314, закрепленное в п. 11 ст. 14 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» право учреждений УИС производить в предусмотренных законо-

дательством Российской Федерации случаях и порядке уголовно-процессуальные действия.

По нашему мнению, сложившееся правовое положение как самой уголовно-исполнительной системы, так и ее отдельных должностных лиц в уголовном судопроизводстве Российской Федерации является фрагментарным, а потому достаточно размытым. Единым правовым актом, в том числе ведомственным, этот статус в настоящее время не регламентирован.

Уголовно-процессуальный кодекс РФ только один раз, в ч. 2 ст. 157, упоминает уголовно-исполнительную систему, закрепляя в п. 5 указанной статьи полномочия начальников учреждений и органов УИС по производству неотложных следственных действий.

В отличие от иных органов дознания, чей статус достаточно подробно регламентирован в специальных нормах Кодекса, Федеральная служба исполнения наказаний в ст. 40 УПК РФ даже не упоминается и относится к «иным

органам исполнительной власти, наделенным в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности». Право ФСИН России на осуществление оперативно-розыскной деятельности закреплено, в свою очередь, в п. 8 ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности».

Осмелимся утверждать, что нет другого органа дознания, кроме ФСИН России, процессуальный статус которого был бы сформулирован столь же неуклюже. Ни в одной статье УПК, помимо упомянутых, определяющих правовое положение органа дознания, дознавателя, предметную и видовую подследственность по уголовным делам, подведомственным органам УИС, органы ФСИН не упоминаются.

Полагаем, что подобное положение дел не выдерживает критики и вредно для УИС с точки зрения реализуемых ею государственных задач.

Список литературы

Беляков А. В., Брыляков С. П. Дознание в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы // Вестник Кузбасского института. 2016. № 2. С. 110-116.

Казак Б. Б. Рецензия на монографию Голодова П. В. «Правовое регулирование и организация деятельности руководителя учреждения уголовно-исполнительной системы» // Вестник института: преступление, наказание, исправление. 2008. № 1. С. 91-92.

Минеев И. Дознание в исправительных учреждениях // Российская юстиция. 2001. № 8. С. 60-61.

Никифоров Л. В. Правовое положение учреждений и органов ФСИН России в уголовном судопроизводстве // Юридические науки: проблемы и перспективы: материалы Междунар. науч. конф. (Пермь, март 2012 г.). Пермь: Меркурий, 2012. С. 122-126.

Николаева Т. Г. Деятельность органов дознания в Федеральной службе исполнения наказаний // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2005. № 4. С. 165-168.

Спиридонова Ю. Н. Проблемы нормативного регулирования уголовно-процессуальной компетенции ФСИН России // Вестник института: преступление, наказание, исправление. 2015. № 1. С. 37-40.

Сергей Иванович Гирько - заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Научно-исследовательского института Федеральной службы исполнения наказаний России (Москва). 125130, Россия, Москва, ул. Нарвская, д. 15а. E-mail: ausnii@ fsin.su.

Юрий Николаевич Зеленов - доктор педагогических наук, заместитель министра общего и профессионального образования Свердловской области (Екатеринбург). 620075, Россия, Екатеринбург, ул. Малышева, д. 33. E-mail: info@ minobraz.ru.

Анна Викторовна Белоконь - кандидат юридических наук, преподаватель кафедры специальных дисциплин Краснодарского университета МВД России, майор полиции (Краснодар). 350005 Россия, Краснодар, ул. Ярославская, д. 128. E-mail: avbelokon1@mail.ru.

Evolution of Procedural Competence of the Penal-Correction Bodies and Institutions in Russia

In the article the analysis of powers of the Russian penal-correction bodies and institutions in criminal procedure is conducted with regard to the Russian legislation including the Russian Code of Criminal Procedure, decrees of the President of the Russian Federation, regulations of the Ministry of Internal Affairs of Russia and the Ministry of Justice of Russia. The authors conclude that existence of penal-correction bodies within the system of the Ministry of Internal Affairs had some advantages. But the current procedural status of these bodies is far from ideal. Its legal regulation is not complete and does not allow the penitentiary system to achieve its targets.

Key words: criminal-procedural competence, penal-correction system, penitentiary, judicial reform, reform of law-enforcement system, reform of penitentiary system

References

Belyakov A. V., Brylyakov S. P. Doznanie v organakh i uchrezhdeniyakh ugolovno-ispolnitel'noi sistemy [Inquiry in the Bodies and Institutions of the Penal System in Russia]. Vestnik Kuzbasskogo instituta, 2016, no. 2, pp. 110-116.

Kazak B. B. Retsenziya na monografiyu Golodova P. V. «Pravovoe regulirovanie i organizatsiya deyatel'nosti rukovoditelya uchrezhdeniya ugolovno-ispolnitel'noi sistemy» [Book Review of a Monograph by P. V. Golodov «Legal Regulation and Organization of Activity of a Head of an Institution of the Penal System»]. Vestnik instituta: prestuplenie, nakazanie, ispravlenie, 2008, no. 1, p. 91-92.

Mineev I. Doznanie v ispravitel'nykh uchrezhdeniyakh [Inquiry in Penal Institutions]. Rossiiskaya yustitsiya, 2001, no. 8, pp. 60-61.

Nikiforov L. V. Pravovoe polozhenie uchrezhdenii i organov FSIN Rossii v ugolovnom sudoproizvodstve [The Legal Status of Institutions and Bodies of the Russian Federal Penal Service in Criminal Procedure]. Yuridicheskie nauki: problemy i perspektivy: materialy Mezhdunarodnoi nauchnoi konferentsii (Perm', mart 2012 g.) [Legal Studies: Problems and Perspectives. The International Research Conference Working Papers. Perm', March 2012]. Perm', Merkurii, 2012, pp. 122-126.

Nikolaeva T. G. Deyatel'nost' organov doznaniya v Federal'noi sluzhbe ispolneniya nakazanii [Activity of Bodies of Inquiry in the Federal Penal Service]. Vestnik Sankt-Peterburgskogo universiteta MVD Rossii, 2005, no. 4, pp. 165-168.

Spiridonova Yu. N. Problemy normativnogo regulirovaniya ugolovno-protsessual'noi kompetentsii FSIN Rossii [Regulatory problems of criminal procedural competence of the Federal Penal Service of Russia]. Vestnik instituta: prestuplenie, nakazanie, ispravlenie, 2015, no. 1, pp. 37-40.

Sergey Gir'ko - Honored Worker of Science of the Russian Federation, Doctor of Juridical Sciences, professor, chief researcher of the Federal Penitentiary Service of Russia Scientific Research Institute (Moscow). 125130, Russian Federation, Moscow, Narvskaya Str., 15A. E-mail: ausnii@fsin.su.

Yuri Zelenov - Doctor of Pedagogical Sciences, deputy minister at the Ministry of General and Professional Education of the Sverdlovsk Region (Yekaterinburg). 620075, Russian Federation, Yekaterinburg, Malysheva Str., 33. E-mail: info@minobraz.ru.

Anna Belokon' - Master of Law, teacher of the Department of Special Disciplines of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, the major of police (Krasnodar). 350005 Russian Federation, Krasnodar, Yaroslavskaya Str., 128. E-mail: avbelokon1@mail.ru.

Дата поступления в редакцию / Received: 16.10.2017

Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 15.11.2017