Роль договоров в разграничении предметов ведения между центром и регионами в федеративном государстве

УДК 340 ББК 67.0

РОЛЬ ДОГОВОРОВ В РАЗГРАНИЧЕНИИ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ МЕЖДУ ЦЕНТРОМ И РЕГИОНАМИ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ

Ибрагимова Ф. М.

Данная статья посвящена анализу договорного разграничения предметов ведения между центром и регионами в федеративном государстве.

В ней рассмотрены различные точки зрения по данному вопросу, а также автор исследовал практику, сложившуюся на сегодняшний день в этом направлении.

На сегодняшний день усиление позиций федерального центра в Российской Федерации (далее -РФ) проявляется и в регулировании договорной практики разграничения предметов ведения между центром и регионами. Согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 года № 184 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» [1.С.4-8] она допускается только в тех случаях, когда это обусловлено региональными особенностями, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное разграничение полномочий, чем это установлено федеральными законами. Договор подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ, утверждается федеральным законом и имеет силу федерального закона. «Такое противоречие между договором и федеральным законом превращает договор в «мертвый» источник права. Порождаются юридические коллизии, вновь возникает вопрос о сравнительной юридической силе федерального закона и договора». [2. С.36]

Опираясь на постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 года №1 по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ, можно сделать вывод о том, что основной объем работы по разграничению предметов ведения должен осуществляться на федеральном уровне. Конституционный Суд решил: «Федеральный закон как нормативный акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы совместного ведения), определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из статей 11 (часть 3), 72 (п. «в», «г», «д», «к» части 1), 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции РФ следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти субъектов РФ». [3. СТ.429]

Обозначенную позицию Конституционного Суда нельзя считать бесспорной, так как в ч. 2 ст. 76 Конституции речь идет об издании федеральных законов в порядке реализации полномочий федерации по предметам совместного ведения, а не о разграничении полномочий между РФ и ее субъектами, что согласно ч.3 ст.11 Конституции РФ осуществляется Конституцией РФ или договором. Необходимо учитывать и мнение о том, что возможность разграничения полномочий между РФ и ее

субъектами по предметам их совместного ведения федеральными законами означает фактическое нахождение данных предметов ведения в сфере компетенции РФ, которая по своему усмотрению делегирует субъектам Российской Федерации осуществление отдельных полномочий. [4. С. 60-61]

На наш взгляд, очевидно, что здесь речь идет о возможности законодательного регулирования по конкретным предметам совместного ведения, разграничении конкретных полномочий. Если приоритетным направлением разграничения предметов ведения признается законодательный способ, что станет с конституционной моделью договорного разграничения предметов ведения между центром и регионами?

В юридической литературе отношение к договорной природе разграничения компетенций неоднозначное. Л. Болтенкова считает необходимым осуществление государственной власти на основе договорного распределения функций, полагая, что двустороннее регулирование государственновластных полномочий участниками федеративных отношений создает гибкую модель федерализма, позволяет учитывать и согласовывать интересы как федерации в целом, так и ее субъектов. [5. С.45.] Другие полагают, что договорный процесс положил начало «эрозии российского государства как конституционной федерации» и постепенно превращает его в «договорное конфедеративное объединение разностатусных квазигосударств» [6.С.54].

А.Аринин, рассматривая позитивные и негативные стороны российской договорной модели федеративных отношений, выделяет четыре позиции [7. С.11-15].

Во-первых, договорный процесс создает предпосылки для решения проблем, возникающих в ходе развития федеративных отношений.

Во-вторых, договорный процесс необходим и различается для отдельных субъектов федерации.

В-третьих, договоры разрушают российскую государственность, превращая ее в конфедерацию.

В-четвертых, выдвигается тезис о необходимости соответствия договоров и соглашений Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

На наш взгляд, стоит согласиться с первым и вторым тезисами. Договорное разграничение предметов ведения уже получило свое развитие, многие субъекты прибегли к своему конституционному праву для решения многих неясных вопросов в сфере совместного ведения. Недоработки имели место и в сфере договорного регулирования, что вызвало крайне негативное отношение центра к

114

раздел ПРАВОВЕДЕНИЕ

данному институту.

В практике становления российского федерализма использовались разные подходы к проблеме, применялись различные правовые формы. На первоначальных этапах широкое распространение получили договоры Российской Федерации с ее субъектами: с 1994 по 1998 гг. их подписали 46 из 89 субъектов РФ. Позитивные возможности договоров, позволяющие учесть специфику регионов, очевидны. Однако при этом отдельные вопросы ведения федерации нередко передавались в совместное ведение и даже в ведение субъектов, часть вопросов совместного ведения закреплялась за территориями. В результате происходило противоречащее конституционным нормам перераспределение закрепленных предметов ведения, нарушался конституционный принцип равноправия субъектов.

Противоречивость договорного процесса, усиление централизации государственной власти привели к возникновению негативного отношения к договору, наметилась тенденция к расторжению ранее заключенных договоров. Подводя промежуточные итоги федеративной реформы, заместитель Руководителя Администрации Президента РФ Д. Н. Козак на пресс-конференции 1 июля 2003 г. отметил, что осталось восемь регионов, с которыми до сих пор не расторгнуты договоры. Они все должны будут пройти утверждение федеральными законами, иначе прекратят свое существование.^.С.1-3.] В этой связи противоречащую Конституции РФ договорную практику перераспределения предметов ведения можно считать прекращенной. [2. С.33]

На наш взгляд, данный вывод является абсурдным. Именно, Конституция Российской Федерации как акт высшей юридической силы провозглашает возможность осуществления разграничения предметов ведения договорами. Данная конституционная норма не может быть изменена даже федеральным конституционным законом. Но, несмотря на это мы можем констатировать, что со стороны центра ограничивается свобода регионов на установление договорных отношений. Тем более, «после утверждения договора федеральным законом он перестает быть договором -правовым актом, закрепляющим свободное волеизъявление сторон, и превращается в односторонний правовой акт Федерального Собрания - федеральный закон». [2.С.36]

Но, несмотря на все рекомендации, необходимо исходить из существующего порядка вещей. На сегодняшний день договоры, заключенные между центром и регионами пока имеют значение в единой правовой системе Российской Федерации.

Хотя многие ученые являются ярыми противниками договорной практики [9.С.48], данное явление не является изобретением только нашего федерализма.

Так, хотя и считается, что основы американской федерации были заложены в Конституции США 1787 года, тем не менее, ей предшествовало заключение договора между первоначальными

тринадцатью штатами, к которым затем присоединились вновь созываемые другие штаты на осваиваемых колонистами землях. Примером использования в современную эпоху договора как акта, выражающего волю объединяющихся в единое государство сторон и определяющего последующие изменения в Конституции, является воссоединение Западной и Восточной Г ермании. Договор об объединении предусматривает изменения в Основном Законе Германии. В Австрии в 1947 году было заключено Соглашение между федерацией и землями, имевшее цель: поиск согласия в пересмотре сложившегося разделения власти в таких сферах, как охрана окружающей среды, энергетика, здравоохранение и некоторых других.

Хотя в Конституции США не идет речь о перераспределении предметов ведения, здесь поощряется сотрудничество между субъектами федерации. В настоящее время количество договоров, которые регулируют отношения межштатного характера в области транспорта, охраны окружающей среды, налогообложения, охраны здоровья и т. д. приближается к двумстам.

Современная наука рассматривает договор не только как документ, но, прежде всего как достижение согласия между сторонами. Без согласия, консенсуса невозможно утверждение федерализ-ма.[10.С.19] Поэтому необходимо учесть, как нами уже было отмечено, и положительные стороны договорной практики. Ведь посредством договоров регионы берут на себя не только права, но и серьезные обязанности в решении важнейших социально-экономических проблем.

Так, один из авторов подготовки Конституции Российской Федерации и Договоров России с Башкортостаном и Татарстаном С.Шахрай пишет, что эти документы готовились одновременно, во взаимосвязи. Именно поэтому в основах конституционного строя появилась статья 11.

Только это норма, вбитая в основы конституционного строя, позволила (15 февраля 1994 года с Республикой Т атарстан и 3 августа 1994 года с Республикой Башкортостан) подготовить эти докумен-ты.[11. С.33]

Поэтому следует согласиться с выводами С.М.Шахрая в том, что:

Во-первых, Договор как нормативный правовой акт именно по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий прямо поименован в Конституции, и это основа конституционного строя - статья 11, это статья Конституции.

Во-вторых, Договор это акт государственной воли двух субъектов федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации.

Хотя глава российского государства в Послании к российскому парламенту подчеркнул, что федеральным законом и только федеральным законом должны разграничиваться полномочия между федеральным центром и регионами, несмотря на это в системе федеральных нормативных правовых актов Договор равновелик федеральному закону, но с особыми аспектами. Ведь федеральная государственная власть добровольно этот договор подписала.

Поэтому, принимая текущие федеральные законы, федеральная государственная власть обязана согласовывать свои дальнейшие законы с теми документами, которые она ранее подписала, - с договорами. Либо если нужен такой федеральный закон, чтобы убедить Башкортостан, Татарстан, другой субъект

Федерации изменить ранее подписанный договор, изъять там вопрос, добавить тут вопрос. Только после этого по данному урегулированному договором вопросу, может появиться федеральный закон [11. С.34].

ЛИТЕРАТУРА

1. Российская Газета. 2003. 8 июля. №131. С.4-8.

2. Черепанов В.А. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерации и ее субъектами. // Журнал Российского права. 2003. №9. С.33-36.

3. Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. Ст.429.

4. Варламова Н. Конституционная модель российского федерализма. // Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность: Сборник докладов. - М., 2000. С.60-61.

5. Болтенкова Л. Асимметричность федерации.// Регионология. 1997.№1. С.45.

6. Марченко Г. Региональные проблемы становления новой российской 1996. С.54.

7. Аринин А. Н. Проблемы развития российской государственности в конце власти и власть федерализма. М., 1997. С .11-15.

8. Российская газета.2003. 2 июля. № 127. С.1-3.

9. Ковачев Д.А. Федерация в зарубежных странах: актуальные аспекты. // Журнал Российского права. 1998. №7. С.48.

10. Ахмадеев А.А. Никитина Т.А. Из зарубежного опыта федерализма. // Экономика и управление. 2002. №3. С.19.

11. Шахрай С. М. Проблемы развития федерализма в России. // Экономика и управление. 2000. №5. С. 33.

государственности. М., XX века. //Федерализм

Поступила в редакцию 01.06.2006.

УДК 347 ББК 67.404

ШТРАФНЫЕ МЕРЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В ГРАЖДАНСКОМ ПРАВЕ

Кархалев Д.Н.

Статья является научно-теоретическим и практическим исследованием проблем, связанных с неустойкой.

В работе представлен анализ норм российского права о неустойке, а также судебной практики. Полученные в результате исследования выводы могут быть использованы в процессе совершенствования гражданского законодательства, регулирующего неустойку, а также правоприменительной практике, научных и учебных целях.

Штрафные меры ответственности (взыскание неустойки, процентов по статье 395 ГК РФ и др.) применяются независимо от наличия убытков (вреда). Размер данных мер не подлежит доказыванию и носит ярко выраженный характер наказания правонарушителя. Обычно он устанавливается в законе или конкретизируется в допустимых пределах сторонами в договоре и зависит от величины основного долга, размера неустойки (процентов) и количества дней (иных показателей) просрочки исполнения (для пени). До нарушения размер компенсационных мер ответственности невозможно даже приблизительно определить, а у штрафных мер, зная исходные показатели, вполне реально подсчитать размер санкций, который не “привязан” к величине расходов на восстановление нарушенного права. В этом и состоит штрафная (наказа-тельная) составляющая данной группы мер ответственности в гражданском праве. Штрафные меры применяются в денежной форме.

Согласно статьи 330 ГК неустойкой (штрафом, пеней) признается определенная законом или договором денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, в частности, в случае просрочки исполнения. Под пеней понимается такая неустойка, которая устанавливается на случай просрочки исполнения и исчисляется за определенный отрезок времени (например, за каждый день просрочки). Неустойка и пеня обычно устанавливаются в виде процента к цене нарушенного обязательства. Штраф - неустойка, установленная в твердой сумме.

На природу данной санкции нет единой точки зрения.

Так, К. А. Граве полагал, что любая неустойка, кроме штрафной, носит оценочный характер и является способом предварительного подсчета возможных при неисполнении договора убытков, освобождающих от сложной обязанности доказывания их размера в будущем. «Неустойка, - писал