К вопросу об актуальности организации взаимодействия сотрудников оперативных подразделений с контролирующими органами и структурными подразделениями иных органов исполнительной власти в борьбе с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов

Телицын Н.А. К вопросу об актуальности организации взаимодействия сотрудников оперативных подразделений с контролирующими органами...

трибуня молодого ученого

УДК 351.74

Телицын Николай Александрович Telitcin Nikolay Aleksandrovich

преподаватель кафедры профессиональной деятельности сотрудников подразделений экономической безопасности

Нижегородская академия МВД России

teacher at the department of professional activities of personnel departments of economic security Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia

E-mail: 120805@rambler.ru

К вопросу об актуальности организации взаимодействия сотрудников оперативных подразделений с контролирующими органами и структурными подразделениями иных органов исполнительной власти в борьбе с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов

The question of the relevance of the organization of interaction of employees of operational units with regulatory authorities and other structural units of executive authorities in the fight against the misuse of budget funds

and state extra-budgetary funds

В статье анализируется текущее состояние взаимодействия оперативных подразделений полиции и контролирующих органов. Предлагается внести изменения в Закон «О полиции» и иные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок организации взаимодействия сотрудников полиции и контролирующих органов.

Ключевые слова: нецелевое расходование, правовая основа, взаимодействие оперативных подразделений полиции и контролирующих органов, сфера бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.

This article analyzes the current state of the interaction of operational units of police and regulatory authorities. It is proposed to amend the Law «On Police» and other regulations governing the organization of interaction of police and regulatory authorities.

Keywords: misappropriation, the legal framework, the interaction of operational units of police and regulatory authorities, the scope of budget funds and state extra-budgetary funds.

В экономике России, в отличие от западных стран, и в прошлом, и в настоящем большую роль играет государство и как следствие бюджетное финансирование всех сфер жизнедеятельности российского общества. Государственное финансирование может рассматриваться как универсальный инструмент, обеспечивающий не только эффективное поступательное развитие приоритетных отраслей экономики, но и оптимизацию процесса реализации основных функций государства.

Финансирование всех сфер жизнедеятельности общества осуществляется с помощью финансов, совокупность которых составляет бюджетную (финансовую) систему государства.

Согласно действующему законодательству под бюджетной системой Российской Федерации понимается совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов [1].

Учитывая исключительную важность бюджетной системы, государство уделяет особое внимание организации ее четкого функционирования. Однако, несмотря на все предпринимаемые меры, до настоящего времени имеется ряд проблем, без разрешения которых о стабильном и эффективном функционировании данной системы говорить преждевременно.

312

Юридическая наука и практика

трибуня молодого ученого

К числу наиболее острых проблем функционирования бюджетной системы Российской Федерации, выступающей в качестве источника финансирования государственных целевых проектов, может быть отнесена проблема нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (далее — государственных средств).

Использование государственных средств не по их назначению представляет собой серьезную опасность всему государству. Она может выражаться в прямом срыве финансирования государственных целевых программ, в сдерживании социально-экономического развития как всего государства в целом, так и отдельных субъектов Российской Федерации и муници-пальныхобразований в частности.

В своем Послании Федеральному Собранию Президент РФ В.В. Путин отметил: «Как прямой удар по национальной безопасности надо рассматривать нецелевое использование или хищение бюджетных ассигнований... и работать по таким фактам также серьезно и строго, как по пресечению финансирования терроризма» [2].

В декабре 2003 года путем включения в Особенную часть Уголовного кодекса РФ двух новых статей УК РФ, а именно: 285.1 «Нецелевое расходование бюджетных средств» и 285.2 «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов» [3], нецелевое расходование государственных средств стало уголовно наказуемым деянием. Криминализацию данных деяний можно расценивать как осознание государством высокой степени их общественной опасности и неэффективности борьбы с ними другими, более мягкими методами.

Борьба с нецелевым расходованием государственных средств возложена на правоохранительные органы, в первую очередь на подразделения экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России (далее — ЭБиПК). Кроме того, в механизме контроля за расходованием государственных средств участвуют как отдельные контролирующие органы исполнительной власти, специально созданные для этих целей (например, контрольно-счетная палата РФ), так и структурные подразделения других органов исполнительной власти, выполняющие аналогичные функции в пределахтого органа исполнительной власти, в рамках которого они созданы и функционируют (например, контрольно-ревизионное управление Министерства здравоохранения Нижегородской области) (далее — контролирующие органы). К контролирующим органам относятся

Счетная палата РФ, счетные палаты регионов и городов областного (регионального) значения, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор России) и ее территориальные управления, контрольно-ревизионные управления федеральных и территориальных государственных внебюджетных фондов, региональных министерств финансов, министерств здравоохранения и других министерств регионов, контрольно-ревизионные управления и отделы в составе администраций и др.

Эффективность деятельности подразделений ЭБиПК по борьбе с нецелевым расходованием государственных средств довольно наглядно характеризует статистика выявленных преступлений и направленных в суд уголовных дел. Так, в 2012 году по статье 285.1 УК РФ было выявлено 57 преступлений, возбуждено 22 уголовных дела, из которых в суд направлено 7. По статье 285.2 УК РФ в 2012 году было выявлено 28 преступлений, возбуждено уголовных дел — 7, из которых в суд направлено только одно. Совокупная сумма нецелевого расходования государственных средств по всем выявленным в 2012 году преступлениям составила около 100 млн рублей. Аналогичная ситуация была в 2013 и 2014 годах с тенденцией на уменьшение количественных показателей. Вместе с тем, согласно официальной информации только лишь Счетной палаты РФ без учета результатов деятельности других контролирующих органов следует, что совокупный размер ежегодно выявляемого ими нецелевого расходования бюджетных средств составляет от 1 до 2,3 млрд рублей.

Сопоставление результатов работы контролирующих органов со статистикой возбужденных и направленных в суд уголовных дел указывает на наличие ряда серьезных системных проблем, поскольку факты нецелевого расходования значительных сумм выявляются регулярно, а уголовные дела возбуждаются крайне редко. Так, только в 2014 году Счетная палата обнаружила 2,5 тысячи нарушений при использовании бюджетных средств, следственными же органами возбуждено всего лишь 24 уголовных дела [4].

Анализ практики взаимодействия сотрудников подразделений ЭБиПК с контролирующими органами показывает низкий уровень обмена информацией, а зачастую и умышленное сокрытие последними выявленных фактов нецелевого расходования государственных средств, что особо отмечает не только руководство ГУЭБиПК МВД России [5], но и президент страны: «.При

Вестник Нижегородской академии МВД России, 2015, № 4

313

Телицын Н.А. К вопросу об актуальности организации взаимодействия сотрудников оперативных подразделений с контролирующими органами...

Телицын Н.А. К вопросу об актуальности организации взаимодействия сотрудников оперативных подразделений с контролирующими органами...

трибуня молодого ученого

первых же признаках правонарушений нужно направлять самостоятельно, ни на кого не оглядываясь, материалы в правоохранительные органы», — заявил В.В. Путин, открывая 28 января 2015 года расширенную коллегию, посвященную 20-летию Счетной палаты [6].

Проведенное анонимное анкетирование сотрудников подразделений ЭБиПК, осуществляющих свою профессиональную деятельности в структурных подразделениях МВД России, большинства регионов РФ показало следующее.

На вопрос о том, организовано ли взаимодействие с контролирующими органами, осуществляющими выявление фактов нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, лишь 53,3% опрошенных сообщили, что организовано на уровне негласного обмена информацией с ними, в том числе у 42,2% опрошенных обмен информацией организован на уровне заключенных соглашений; 11,1% сообщили, что вообще такое взаимодействие ни в каком виде не налажено. Здесь необходимо отметить тот факт, что выявление фактов нецелевого расходования государственных средств без взаимодействия с контролирующими органами (без получения от них информации о фактах нецелевого расходования) крайне неэффективный способ борьбы с такого рода преступлениями, поскольку в противном случае сотрудникам полиции необходимо будет дублировать их функции, то есть выполнять функции ревизора и проводить сначала проверку финансово-хозяйственной деятельности получателя государственныхсредств и уж только после выявления факта нецелевого расходования квалифицировать это деяние. При этом действующее законодательство не позволяет сотрудникам полиции проводить проверки финансово-хозяйственной деятельности получателей государственных средств без соответствующей оперативной информации о возможном совершении уголовно наказуемого деяния. Все это прямо свидетельствует о том, что взаимодействие сотрудников подразделений ЭБиПК с контролирующими органами носит спонтанный и не системный характер, что соответствующим образом сказывается на результатах работы.

2. На вопрос о том, из каких источников гласно и не гласно в большинстве случае к сотрудникам подразделений ЭБиПК поступает первичная информация о возможных фактах нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фон-

дов, более половины опрошенных (55,5%) пояснили, что получают подобную информацию в ходе осуществления самостоятельного поиска, то есть без непосредственного взаимодействия с контролирующими органами. Учитывая то обстоятельство, что практически ни один контролирующий орган не публикует в средствах массовой информации результаты проведенных проверок, можно сделать вывод об отсутствии оперативно значимой информации у 55,5% опрошенных либо получение таковой носит случайный (спонтанный) характер, что так же свидетельствует о крайне низкой степени эффективности борьбы с рассматриваемым видом преступного деяния.

3. Ответы на вопрос о том, с какими контролирующими или иными правоохранительными органами у сотрудников налажено взаимодействие в целях сбора и проверки оперативно значимой информации о фактах, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, косвенно свидетельствует о том, что сотрудники оперативных подразделений ЭБиПК не в полной мере представляют для себя элементарно хотя бы даже исчерпывающий список контролирующих органов, в которые они могут обратиться за интересующей информацией. Так, в списке наиболее известных контролирующих органов лидируют контрольно-счетные палаты РФ или региона (взаимодействие налажено у 51,1% опрошенных), следующим по степени известности идет контрольно-ревизионное управление Министерства финансов субъекта (у 42,2% опрошенных). Лишь 15,5% опрошенных указали контрольноревизионное управление Территориального фонда обязательного медицинского страхования, 9% взаимодействуют с контрольно-ревизионными подразделениями администраций муниципальных образований; 2,2% назвали в числе прочих контролирующих органов прокуратуру, Росфиннадзор и Управление федеральной антимонопольной службы. Таким образом, ни одним из опрошенных не были указаны такие контролирующие органы, как контрольно-счетные палаты городов республиканского, краевого, областного и т. п. значения, контрольно-ревизионные подразделения фонда социального страхования и пенсионного фонда России, контрольно-ревизионные подразделения Министерства здравоохранения города и субъекта, Министерства социальной политики ит. п. А между тем анализу еще даже не подвергалось содержание и эффективность самого взаимодействия с контролирующими органами.

314

Юридическая наука и практика

трибуня молодого ученого

Таким образом, представленный выше анализ эмпирического материала позволяет сделать вполне обоснованный вывод о неудовлетворительном уровне взаимодействия между оперативными подразделениями ЭБиПК и контролирующими органами, что непосредственно сказывается на результатах борьбы с нецелевым расходованием государственных средств.

К числу причин неудовлетворительного уровня взаимодействия можно отнести следующие:

Недостаточная правовая регламентированность данных отношений.

1.1 Так, статья 10 «Взаимодействие и сотрудничество» Федерального закона «О полиции» предусматривает возможность такого взаимодействия. Однако статья 13 «Права полиции» содержит только один пункт, регламентирующий такое взаимодействие, а именно пункт № 28: «участвовать в налоговых проверках по запросам налоговых органов Российской Федерации», положения которого нашли свое дальнейшее развитие в приказах МВД России № 495, ФНС России № ММ-7-2-347 от 30 июня 2009 года «Об утверждении порядка взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений» и соответствующих соглашениях, подписанных между региональными подразделениями следственного комитета России, МВД России и УФНС России. Аналогичной нормативной регламентации по взаимодействию контролирующих органов и оперативных подразделений ЭБиПК по борьбе с нецелевым расходованием государственных средств нет, что свело деятельность по организации взаимодействия в этой сфере отношений к частным инициативным действиям отдельно взятых должностных лиц.

1.2. Подпункт 1 пункта 2 статьи 7 «Основания для проведения оперативно-розыскных мероприятий» Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» предусматривает возможность проведения ОРМ в случае, если органам, осуществляющим оперативно-разыскную деятельность, стали известны сведения о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, а также о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших, если нет достаточных данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, что делает невозможным выявление и раскрытие латентных преступлений путем так называемого в теории ОРД «личного сыска» (т. е. путем организации и проведения комплекса мероприятий поискового характера,

лично осуществляемых сотрудником подразделения ЭБиПК без наличия соответствующей оперативной информации о возможном факте нецелевого расходования государственных средств), то есть на основе анализа информации об оперативной обстановке, а также в рамках проводимых совместных проверок, в случаях когда заранее не известно о совершенном или совершаемом правонарушении, а так же о лицах, ихсовершающих или совершивших.

2. Проблемы организационного характера.

2.1. Оценочные показатели деятельности подразделений ЭБиПК отдельно не выделяют в числе рейтинговых статей такие, как 285.1 и 285.2 УК РФ, что приводит к недостаточной активности руководства и личного состава оперативных подразделений ЭБиПК в целях достижения положительных результатов в выявлении и раскрытии преступлений рассматриваемой направленности. Говоря иными словами, отсутствие показателей по указанным выше статьям Уголовного кодекса РФ никаким образом не влияет на оценку результатов деятельности сотрудников подразделений ЭБиПК и соответственно руководство МВД «не спрашивает» за низкие показатели выявления и раскрытия преступлений, связанных с нецелевым расходованием государственных средств либо их полное отсутствие. По нашему мнению, данное обстоятельство напрямую влияет на определение приоритетов в повседневной деятельности подразделений ЭБиПК и как следствие на степень и характер их взаимоотношений с контролирующими органами (их зачастую просто нет, поскольку правоохранительные органы не мотивированы в установлении таковых). При этом необходимо отметить, что столь попустительское отношение к борьбе с нецелевым расходованием государственных средств происходит тогда, когда борьба сданными преступлениями имеет важнейшее значение.

2.2. Представление результатов проверок, содержащих признаки финансовых правонарушений, согласно действующему законодательству является обязанностью контролирующих органов в случае направления актов проверок в прокуратуру и правом — в случае их направления в полицию, даже на уровне уже заключенных соглашений между контролирующим органами и территориальными структурными подразделениями МВД России.

2.3. Контролирующие органы при определении степени необходимости направления в подразделения ЭБиПК акта проверки, свидетельствующего о выявленных фактах нецеле-

Вестник Нижегородской академии МВД России, 2015, № 4

315

Телицын Н.А. К вопросу об актуальности организации взаимодействия сотрудников оперативных подразделений с контролирующими органами...

Телицын Н.А. К вопросу об актуальности организации взаимодействия сотрудников оперативных подразделений с контролирующими органами...

трибуня молодого ученого

вого расходования, зачастую подменяют собой должностных лиц полиции, самостоятельно «квалифицируя» действия должностных лиц распорядителей государственных средств, допустивших финансовое нарушение, а также определяя степень общественной опасности данного деяния. Учитывая недостаточную профессиональную подготовку указанных специалистов в области юриспруденции, можно обоснованно предположить, что такой подход к принятию решения о направлении материалов проверки создает условия для возможного сокрытия преступления.

2.4. Акты проверок, составляемые контролирующими органами практически в полном объеме, независимо от степени содержащихся в них финансовых нарушений, направляются в органы прокуратуры. Такой неизбирательный подход приводит к тому, что прокуратура не способна адекватно оценить весь объем входящей информации и сосредоточить достаточное внимание на наиболее значимых нарушениях.

2.5. Отсутствие единого подхода у контролирующих органов и подразделений ЭБиПК к определению фактов нецелевого расходования государственных средств. Так, в ряде случаев в целях сокрытия факта нецелевого расходования контролирующими органами в акте проверки используется такая формулировка, как «неправомерное расходование», которая хотя и включает в себя понятие нецелевого, но прямо об этом не свидетельствует, что дает необоснованное основание контролирующим органам при обращении к ним с инициативными запросами правоохранительных органов давать отрицательный ответ.

Таким образом, в качестве мер по повышению эффективности борьбы с нецелевым расходованием государственных средств прежде всего следует рассматривать внесение изменений в нормативные правовые акты, регламентирующие взаимодействие между подразделениями ЭБиПК с контролирующими органами, а также включение в число рейтинго-

вых составов преступлений статей 285.1 и 285.2 УК РФ.

Примечания

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с послед. изм. и доп.) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31, от. 3823.

2. Послание Президента Федеральному Собранию от 4 декабря 2014 г. Москва, Кремль. URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_ 171774/

3. О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ (ред. от 07.12.2011) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 50, от. 4848.

4. URL: http://www.1tv.ru/news/economic/276620

5. Выступление начальника Главного управле-

ния экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России генерал-майора полиции Д.Ю. Миронова. URL: //http://www.ormvd.ru/ interview/ ekonomicheskaya-bezopasnost-novye- ugrozy-i-

kontrmery/

6. URL: http://www.1tv.ru/news/economic/276620

Notes

1. Budget code of the Russian Federation of July 31, 1998 № 145-FZ (with subsequent. rev. and dop.) // Collection of legislative acts of the RF. 1998. № 31, art. 3823.

2. Address by the President to the Federal Assembly on December 4, 2014. The Kremlin, Moscow. URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_171 774 /

3. Amendments and additions to the Criminal code of the Russian Federation: the federal law of December 8, 2003 № 162-FZ (ed. 07.12.2011) // Collection of legislative acts of the RF. 2003. № 50, art. 4848.

4. URL: http://www.1tv.ru/news/economic/276620

5. Speech of chief of Economic security and anticorruption Ministry of interior of Russia major general of police D.Yu. Mironov. URL: //http://www.ormvd.ru/ interview / ekonomicheskaya-bezopasnost-novye- ugrozy-i-kontrmery /

6. URL: http://www.1tv.ru/news/economic/276620

316

Юридическая наука и практика