Международные договоры межведомственного характера Российской Федерации в ее правовой системе и системе права

А.Н. Морозов

МЕЖДУНАРОДНЫЕ ДОГОВОРЫ МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО ХАРАКТЕРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ЕЕ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ И СИСТЕМЕ ПРАВА

Говоря о международных договорах межведомственного характера Российской Федерации в правовой системе Российской Федерации, необходимо сразу отметить, что в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Эта конституционная норма находит также свое отражение и в законодательстве России. Так, например, она воспроизводится в частях 1 и 2 статьи 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»1, в статье 3 Федерального закона от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»2 и в большинстве других законодательных актов.

По вопросу о месте, а также действии международных договоров Российской Федерации в правовой системе Российской Федерации имеется достаточно обширная литература3.

К вопросу о месте международных договоров Российской Федерации в правовой системе Российской Федерации обращался Верховный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»4.

Таким образом, можно с уверенностью сказать, что проблема места международных договоров Российской Федерации в правовой системе Российской Федерации затрагивается как законодателем, так и судебной практикой, а также, что вполне естественно, и научным юридическим сообществом.

Применительно к рассматриваемой нами проблеме, сложность состоит в том, что вопроса о месте международных договоров межведомственного характера Российской Федерации в правовой системе исследователи касаются лишь вскользь.

Согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» международные договоры Российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера)5.

Таким образом, опираясь на указанную выше ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, можно утверждать, что международные договоры Российской Федерации межведомственного характера, как и межгосударственные и межправительственные международные договоры, входят в правовую систему России. Для того чтобы международный договор межведомственного характера Российской Федерации (как и любой другой международный договор России) вошел в правовую систему, необходимо, чтобы Российская Федерация выразила согласие на обязательность для нее такого договора, а также чтобы последний вступил в силу. Что касается способов выражения согласия государства с обязательностью для него международного договора, то Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. устанавливает следующее: «Согласие государства на обязательность для него международного договора может быть выражено подписанием договора, обменом документами, образующими договор, ратификацией договора, его принятием, утверждением, присоединением к нему или любым другим способом, о котором условились (ст. 11)». Положения ст. 11 Венской конвенции законодатель отразил в ч. 1 ст. 6 Закона о международных договорах.

Для справки заметим, что большинство международных договоров межведомственного характера вступают в силу с момента подписания, но также предусмотрены случаи, когда определенный договор (протокол, меморандум и т.д.) вступает в силу с момента последнего уведомления о выполнении сторонами внутригосударственных процедур необходимых для его вступления в силу. Такая формулировка используется в случаях, если, например, для вступления договора в силу в одном государстве

достаточно подписания, а в другом государстве необходимо его принятие или утверждение6.

Конституционная норма ч. 4 ст. 15 санкционирует применение международных договоров Российской Федерации в ее правовой системе. Это конституционное положение знаменует поворот к открытой правовой системе демократического правового государства, оно отражает современную тенденцию развития конституционного права: тенденцию к его интернационализации и расширению взаимодействия с международным правом7.

Здесь необходимо остановиться на термине «правовая система»; этот термин не имеет законодательного определения, поэтому для его расшифровки нужно обратиться к работам ученых юристов.

Как отмечается в учебнике по теории государства и права Н.И. Матузова и А.В. Малько, правовая система - это широкая реальность, охватывающая собой всю совокупность внутренне согласованных, взаимосвязанных, социально однородных юридических средств (явлений), с помощью которых официальная (публичная) власть оказывает регулятивно-организующее и стабилизирующее воздействие на общественные отношения, поведение людей8. По мнению Ю.А. Тихомирова, доктринальная трактовка понятия «правовая система» позволяет охарактеризовать ее как взаимодействие правовых идей и принципов правотворчества, правового массива и правоприменения9. В учебнике «Международное право» под редакцией Г.В. Игнатен-ко и О.И. Тиунова отмечается, что понятие правовая система отличается от понятия право, будучи более насыщенной категорией, вмещающей в себя наряду с правом как совокупностью юридических норм правоприменительный процесс и, очевидно, складывающийся на их основе правопорядок10.

Приведенные выше определения правовой системы имеют между собой схожие черты, они включают в понятие правовой системы такие категории, как право, принципы правотворчества, правоприменительный процесс и т.д., с чем, на наш взгляд, стоит согласиться.

Основываясь на вышесказанном, мы установили, что международные договоры (а точнее будет сказать - нормы, содержащиеся в международных договорах) благодаря конституционной норме входят в правовую систему России. По своей природе они занимают обособленное положение в нормативном массиве правовой системы Российской Федерации, функционируют наряду с российским правом, должны толковаться и применяться в свете

целей и принципов международного права и конкретного договора, с установленными в нем временными, пространственными и субъектными пределами действия, в контексте значения используемых в нем терминов, а не с точки зрения соответствующих ориентиров внутреннего права11. Благодаря конституционной «прописке» общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации не вторгаются прямо во внутригосударственный нормативный комплекс, в российское законодательство, а взаимодействуют с ним в правоотношениях, в правоприменительном процессе, в структуре правопорядка12.

Введение международных договоров межведомственного характера в правовую систему государства не является самоцелью: благодаря этому закрепляется возможность их непосредственного использования и применения во внутригосударственных отношениях.

Как уже говорилось выше, конституционная норма ч. 4 ст. 15 продублирована и в большом количестве законодательных актов. Однако она не всегда корректно воспроизводится в законах, а иногда и вообще искажается ее истинный смысл. Так, например, ст. 1 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации определяет, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью законодательства Российской Федерации, регулирующего уголовное судопроизводство. Эта формулировка не согласуется с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. В тех государствах, конституции которых рассматривают указанные принципы и нормы, а также международные договоры как часть законодательства, могут встать перед проблемой: закон, принятый позже международного договора, может отменить последний - на основании принципа: «закон последующий отменяет закон предыдущий (lex posterior derogat priori)», что дает возможность произвольного отказа от взятых международных обязательств. Здесь необходимо отметить, что ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. устанавливает: «участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора». Если государство нарушает свои международно-правовые обязательства, то оно как субъект

международного права, несет за это международно-правовую ответственность.

Некоторые законодательные акты, например, такие, как Уголовный кодекс Российской Федерации, сужают содержание рассматриваемой конституционной нормы и упоминают только общепризнанные принципы и нормы международного права (п.т 2 ст. 1). Международные договоры Российской Федерации в упомянутой статье УК РФ не указываются. Хотя после этого ряд статей УК РФ прямо ссылается на международные договоры Российской Федерации. Так, например, п. 3 ст. 11 определяет, что лицо, совершившее преступление на судне, приписанном к порту Российской Федерации и находящемся в открытом водном или воздушном пространстве вне пределов Российской Федерации, подлежит уголовной ответственности по настоящему Кодексу, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Такую ситуацию, сложившуюся в российском законодательстве относительно общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, никак нельзя признать положительной. Текущее законодательство государства должно опираться на положения Конституции, а не искажать их, что может помешать эффективной реализации норм международного права на внутригосударственном уровне, а также ввести правоприменителя в заблуждение, неправильно сориентировать его в отношении указанных международно-правовых норм.

Итак, мы выяснили, что международные договоры Российской Федерации межведомственного характера входят в правовую систему России согласно ч. 4 ст. 15 Конституции, но в этой части содержится еще одно очень важное положение: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

В связи с этим положением Конституции возникает вопрос: следует ли толковать термин «закон» буквально, то есть подразумевать под ним собственно закон, или относить к нему иные нормативно-правовые акты, такие, как указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, то есть толковать термин расширительно. И все ли международные договоры Российской Федерации обладают приоритетом применения в отношении законов или для этого необходимы определенные условия? -другой вопрос.

Что касается термина «закон», то представляется, что его необходимо толковать расширительно, охватывая им и федеральные законы и указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и иные нормативно-правовые акты (например, акты министерств и ведомств). Если же толковать термин «закон» узко, то в случае если, например, международным договором Российской Федерации будут установлены иные правила, чем предусмотренные постановлением Правительства, то конституционная норма ч. 4 ст. 15 не сможет работать должным образом, исказится ее истинный смысл. А.С. Пиголкин, говоря о расширительном толковании (он его называет распространительным), отмечает, что при таком толковании, буквальное выражение правовой нормы расширяется до ее действительного содержания. Расширительным (распространительным) может быть как толкование того или иного слова или термина, употребленного в нормативном акте, так и всего словесного выражения нормы в целом13.

Более сложный вопрос - все ли международные договоры Российской Федерации обладают приоритетом применения, в случае если они устанавливают иные правила, чем закон. Как уже было отмечено выше, международные договоры Российской Федерации заключаются на трех уровнях: от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (межведомственные договоры). Закон о международных договорах не содержит прямого ответа на вопрос о приоритетном применении правил международного договора14.

По этому вопросу свое мнение высказал Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации». Пункт 8 этого постановления устанавливает, что «правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации. Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор».

В пользу этого говорит также пп. «а» п. 1 ст. 15 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», согласно которому ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом.

Такая позиция представляется вполне обоснованной и имеет поддержку среди ученых юристов15.

Итак, если согласие Российской Федерации на обязательность для нее какого либо международного договора выражено в форме федерального закона, то такой международный договор обладает приоритетом применения по отношению к закону, устанавливающему иные правила. В рассматриваемом нами вопросе сложность состоит в том, что практика ратификации (утверждения, принятия в форме федерального закона) межгосударственных и межправительственных международных договоров очень разнообразна. Что касается межведомственных договоров, то последние как уже отмечалось, вступают в силу с момента подписания и не требуют выражения согласия на их обязательность в форме федерального закона.

Международные договоры межведомственного характера должны обладать приоритетом применения по отношению к актам соответствующего министерства или ведомства. Такой подход согласуется с указанным постановлением Пленума Верховного Суда РФ, а также находит свою поддержку в российской доктрине международного права16.

В чисто теоретическом плане интересно поставить вопрос, имеется ли по российскому законодательству возможность ратификации международных договоров Российской Федерации межведомственного характера17.

Представляется, что на этот вопрос следует ответить положительно. Для того чтобы это обосновать, обратимся к Закону о международных договорах. Так, согласно п. 3 ст. 11 Правительством Российской Федерации принимаются решения о проведении переговоров о заключении международных договоров Российской Федерации межведомственного характера. В случае если международный договор межведомственного характера имеет важное значение для государственных интересов Российской Федерации, решение о подписании такого договора принимает Правительство РФ. Если же обратиться к п. 1 ст. 16 Федерального закона «О международных договорах

Российской Федерации», то находим там такую запись: «международные договоры, решения о подписании которых были приняты Правительством Российской Федерации, вносятся в Государственную Думу на ратификацию Правительством Российской Федерации». Системное толкование указанных положений Закона о международных договорах дает нам основания полагать, что если международный договор Российской Федерации межведомственного характера имеет важное значение для государственных интересов Российской Федерации и решение о подписании такого договора было принято Правительством, то последний может быть ратифицирован.

Столь же интересна статья 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», которая устанавливает, какие международные договоры Российской Федерации подлежат ратификации. В подпункте «г» пункта 1 этой статьи сказано, что ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности.

В качестве примера межведомственного договора, затрагивающего обороноспособность Российской Федерации можно привести Протокол договора между Министерством обороны Российской Федерации и Министерством обороны Республики Армения о порядке организации связи и обмене радиолокационной и планово-диспетчерской информацией о воздушной обстановке от 26 января 1996 г.18

Таким образом, межведомственные договоры, если они затрагивают вопросы обороноспособности России, могут быть ратифицированы.

Если международный договор межведомственного характера ратифицирован, то он будет обладать приоритетом применения по отношению к закону, если последним установлены иные правила, нежели таким договором.

Однако ратификация международных межведомственных договоров представляет интерес, скорее, в теоретическом плане, чем в плане практическом. Это объясняется тем, что межведомственные договоры призваны конкретизировать и детализировать международные обязательства государства, взятые на более высоком уровне. Такие договоры должны быть мобильными, порядок их вступления в силу должен быть упрощенным, а

как известно, сроки ратификации международного договора зачастую затягиваются, что может негативно отразиться на эффективности такого договора. Но, как уже было показано выше, в принципе по российскому законодательству ратификация межведомственного договора возможна.

Еще один важный вопрос, который следует затронуть, это вопрос о международных межведомственных договорах в системе права России. Важно помнить, что «правовая система» и «система права» это не равнозначные понятия. Система права выступает одним из структурных элементов правовой системы. Система права является очень важной юридической категорией, в нашу задачу не входит ее всестороннее исследование, отметим, лишь то, что систему права принято определять как совокупность взаимосвязанных между собой юридических норм, институтов и отраслей, характеризующихся внутренним единством и различиями - в соответствии с особенностями регулируемых общественных отношений19.

Если международные договоры входят в правовую систему России благодаря конституционной норме части 4 статьи 15 и это не требует доказательств, то для того чтобы положения международного договора (в нашем случае международного договора межведомственного характера) стали частью системы права, необходимо это надлежащим образом обосновать. В данной работе мы лишь ограничимся попыткой выработки подхода для такого обоснования.

Положения международных договоров России вообще, а в частности и международных договоров межведомственного характера, могут стать частью системы права России в том случае, если они будут включены во внутригосударственные нормативно-правовые акты. Теоретически положения международных межведомственных договоров могут быть включены и в законодательные акты России (в данном случае имеются в виду именно федеральные законы), тем самым они получат законодательное закрепление и смогут непосредственно регулировать внутригосударственные отношения. Такое заимствование можно назвать рецепцией. Рецепция норм международного права довольно распространенное явление в практике Российской Федерации. Однако более реальной представляется рецепция норм межведомственных договоров в нормативно-правовые акты министерств и ведомств, то есть. органов, непосредственно заключающих такие договоры. Благодаря такой рецепции эти положения межведомственных договоров включаются в

нормативно-правовые акты министерств и ведомств и обретают способность оказывать регулятивное воздействие на тех субъектов, для которых такой нормативно-правовой акт является обязательным. Такое положение межведомственного договора приобретает силу внутригосударственной правовой нормы и входит в систему права России, в какую либо его отрасль, подотрасль или институт.

Итак, международные договоры межведомственного характера входят в правовую систему России благодаря норме, содержащейся в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, их положения могут входить и в систему права России, если будут заимствованы и введены во внутригосударственный нормативно-правовой акт.

Примечания

1 СЗ РФ от 17 июля 1995 г. № 29, ст. 2757.

2 СЗ РФ от 15 января 1996 г. № 3, ст. 142.

3 См., например: Международное право: Учебник для вузов. / Под ред. Г.В. Игнатенко и О.И. Тиунова. - М.: 2006. С. 193 - 218; И.И. Лукашук. Нормы международного права в правовой системе России. - М.: 1997.; Б.И. Осминин. Принятие и реализация государствами международных договорных обязательств. - М.: 2006. С. 335 - 362 и сл.; Б.Л. Зимненко. Нормы международного права в правовой системе Российской Федерации // В кн.: Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры в практике конституционного правосудия. / Под ред. М.А. Митюкова, С.В Кабышева, В.К. Бобровой, А.В. Сычевой. ?? С. 109 - 121; Ю.А. Тихомиров. Реализация международно-правовых актов в российской правовой системе // Журнал российского права. № 3 - 4. 1999. С. 87 - 94; С.Ю. Марочкин. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. - Тюмень: 1998. С. 66 —71. Кроме указанных, имеется еще большое количество работ, посвященных месту и действию международных договоров России в правовой системе.

4 «Бюллетень Верховного Суда РФ». 2003. N 12. С. 3-8.

5 Для целей данной работы нет необходимости обращаться к компетенции федеральных органов исполнительной власти в сфере международного договорного сотрудничества. Ограничимся лишь тем, что к федеральным органам исполнительной власти Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» отнес федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства (Указ опубликован в СЗ РФ от 15 марта 2004 г. №11, ст. 945).

6 См. Комментарий к федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации». / Под ред. В.П. Звекова, Б.И. Осминина. - М.: 1996. С. 24.

7 И.И. Лукашук. Конституция России и международное право // В кн.: Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры в практике конституционного правосудия. Указ изд. С. 43.

8 Н.И. Матузов, А.В. Малько. Теория государства и права. - М.: 2004. С. 170.

9 Ю.А. Тихомиров. Правовая сфера общества и правовая система // Журнал российского права. № 4 - 5. 1998. С. 8.

10 Международное право. Учебник для вузов. Под редакцией Г. В. Игна-тенко и О.И. Тиунова. М.: 2006 г., с. 24.

11 С.Ю. Марочкин. К 10-летию Конституции Российской Федерации: проблема реализации принципа о нормах международного права как составной части правовой системы России // В кн.: Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры в практике конституционного правосудия. Указ. изд. С. 48.

12 Международное право: Учебник для вузов. / Под ред. Г. В. Игнатенко и О.И. Тиунова. - М.: 2006. С. 24.

13 А.С. Пиголкин. Толкование нормативных актов в СССР. - М.: 2005. С. 94.

14 И.И. Лукашук. Нормы международного права в правовой системе России. С. 43.

15 См.: С.Ю. Марочкин. Указ. изд. С. 51.

16 См.: Б.И. Осминин. Указ. изд. С. 353.

17 По этому вопросу см.: О.И. Тиунов. Международные договоры межведомственного характера в свете общепризнанных принципов и норм международного права и Конституции Российской Федерации // Московский журнал международного права. 2006. № 1. С. 268 - 272.

18 Текст Протокола см. в электронной правовой базе Консультант плюс.

19 Н.И. Матузов, А.В. Малько. Теория государства и права. - М.: 2004. С. 314.