О выплате пенсий бывшим гражданам СССР, проживающим за пределами Российской Федерации

Куценко Н.В.,

соискатель Московской государственной юридической академии

О ВЫПЛАТЕ ПЕНСИЙ БЫВШИМ ГРАЖДАНАМ СССР, ПРОЖИВАЮЩИМ ЗА ПРЕДЕЛАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Несмотря на то, что после распада Союза ССР прошло достаточно времени, проблема признания Россией обязательств СССР в сфере пенсионного обеспечения перед гражданами СССР, выехавшими на постоянное место жительство за границу, остается актуальной. Реформирование системы социальной защиты в Российской Федерации, к сожалению, не оказало на ее решение никакого влияния. Эти вопросы не были полностью урегулированы в нормативных правовых актах РФ, определяющих основания назначения и выплаты государственных пенсий. Таким образом, проблема выплаты пенсий, назначенных согласно Закону СССР от 14 июля 1956 г. «О государственных пенсиях»1, но приостановленных в связи с выездом граждан из СССР на постоянное место жительство в страны, не относившиеся к странам социалистического лагеря, и в наши дни заслуживает внимания законодателя.

Очередным поводом для обсуждения этой темы стало принятие Конституционным Судом РФ 18 декабря 2007 г. Определения № 961-О-О 2 об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Израиля о нарушении его конституционных прав положениями ч. 3 ст. 3 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»3 и ст. 5 Федерального закона от 6 марта 2001 г. «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации»4 как допускающих, по мнению заявителя, лишение иностранных граждан, постоянно проживающих за пределами РФ, права на получение пенсии по старости, назначенной по нормам законодательства Союза ССР. Как следует из данного Определения, выплата пенсии, назначенной по Закону СССР «О государственных пенсиях» заявителю — бывшему гражданину СССР, была приостановлена в связи с его выездом на постоянное место жительства в 1992 году в Израиль. Пенсия по нормам российского законодательства ему не устанавливалась.

Конституционный Суд РФ пришел к выводу о том, что оспариваемые нормы не могут рассматриваться как нарушающие права и свободы иност-

1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1956. № 15. Ст. 313; 1971. № 16. Ст. 168; Свод законов СССР. Т. 2. С. 532. 1990 г.

2 СПС «КонсультантПлюс».

3 Собрание законодательства РФ. 2001. № 52. Ст. 4920; 2003. № 1. Ст. 13; № 48. Ст. 4587; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 8. Ст. 605; 2007 № 40. Ст. 4711; 2007. № 45. Ст. 5421, № 49. Ст. 6073.

4 Собрание законодательства РФ. 2001. № 11. Ст. 998.

ранных граждан, поскольку закрепляют гарантии сохранения прав этих лиц на получение государственных пенсий, назначенных в связи с их трудовой и иной общественно полезной деятельностью (службой) в соответствии с законодательством РФ, независимо от даты их выезда за пределы РФ, переезда из одного государства в другое и места жительства. При этом Конституционный Суд РФ отметил, что вопрос о выплате пенсий, назначенных по законодательству Союза ССР, может быть решен путем заключения международного договора между РФ и соответствующим государством, на территории которого проживают лица, выплата пенсий которым ранее была приостановлена согласно законодательству СССР.

Названное решение Конституционного Суда РФ не является единичным по исследуемой проблеме. Вопросы выплаты пенсий гражданам, проживающим за пределами РФ, затрагивались Конституционным Судом РФ и ранее (Постановление от 15 июня 1998 г. № 18-П определения от 1 марта 2001 г. № 46-0 2 и № 49-0 3). Однако независимо от того, какого конкретно вида государственной пенсии касалась проблема ее выплаты гражданам, проживающим за пределами РФ: трудовой пенсии или пенсии в системе государственного пенсионного обеспечения — в этих решениях речь шла исключительно о защите пенсионных прав, приобретенных согласно законодательству РФ. В Определении же от 18 декабря 2007 г. № 961-0-0, противопоставив законодательство о пенсионном обеспечении РФ законодательству Союза ССР и обозначив проблему выплаты пенсий бывшим гражданам СССР, проживающим за пределами РФ, Конституционный Суд РФ прямо указал на возможность разрешения этих вопросов в международном договоре.

Такой подход уже можно рассматривать как осознание необходимости (или по крайней мере допущение возможности) урегулирования вопроса о признании Россией обязательств по пенсионному обеспечению перед выехавшими из СССР на постоянное место жительство лицами, выплата пенсии которым была приостановлена. С определенной точки зрения, это указание можно истолковать как констатацию пробела в действующем пенсионном законодательстве.

Следует заметить, что на возможность урегулирования неразрешенных в действующем законодательстве вопросов, касающихся назначения и выплаты пенсии, посредством заключения международного договора Конституционный Суд РФ уже обращал внимание. Так, в 0пределении от 20 мая 2007 г. № 186-0-0 4 указано, что вопрос о зачете в специальный стаж, необ-

1 Собрание законодательства РФ. № 25. 1998. Ст. 3003.

2 Собрание законодательства РФ. 2001. № 17. Ст. 1767.

3 Собрание законодательства РФ. 2001. № 18. Ст. 1907.

4 СПС «Консультант Плюс».

ходимый для досрочного назначения пенсии по старости согласно законодательству РФ, периодов работы, за которые производились отчисления в Агентство социального страхования Латвийской Республики, может быть урегулирован путем принятия двухстороннего соглашения между Россией и Латвией (равно как и посредством принятия специального закона).

Несмотря на то, что в данных определениях на законодателя не возлагается конкретной обязанности разработать соответствующие нормативные правовые акты, для определения дальнейшей перспективы развития российского права социального обеспечения они представляют несомненную ценность.

Одним из принципиальных моментов при определении общих принципов регулирования вопросов о признании Россией пенсионных прав, приобретенных гражданами на территории СССР, является установление тех видов пенсионного обеспечения, которые предоставлялись лицам, выехавшим на постоянное место жительство за пределы Союза ССР, независимо от их гражданства и отношения государства, избранного ими для постоянного проживания, к проводимой в стране Советов идеологии.

Согласно Положению о порядке назначения и выплаты государственных пенсий (утверждено Постановлением Совета Министров СССР от 3 августа 1972 г. № 590)1, выплата пенсий по старости или по инвалидности, назначенных в соответствии с Законом СССР «О государственных пенсиях» гражданам СССР, выехавшим на постоянное жительство в капиталистические страны, по общему правилу, приостанавливалась; перед отъездом из СССР указанным лицам выплачивалась пенсия за 6 месяцев вперед. Особый порядок выплаты пенсий устанавливался в отношении пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья или профессионального заболевания, пенсий по случаю потери кормильца, а также пенсий гражданам, выехавшим на постоянное жительство до 1 октября 1958 года. В настоящее время эти нормы не применяются. Изменились и принципы выплаты пенсий гражданам, выезжающим (выехавшим) на постоянное место жительство за границу. Однако для лиц, выехавших за границу на постоянное место жительства из СССР, фактически ничего не изменилось, за исключением того, что из категории «граждане, выплата пенсий которым приостановлена в связи с их выездом за границу» они перешли в категорию «лиц, не имеющих права на установление трудовой пенсии согласно российскому законодательству».

1 СП СССР. 1972. № 17. Ст. 86; 1973. № 25. Ст. 143; 1975. № 11. Ст. 65; 1976. № 6. Ст. 29; 1977. № 20. Ст. 124; 1980. № 3. Ст. 20 и № 16-17. Ст. 103; 1981. № 24. Ст. 143; 1985. № 9. Ст. 37; 1985. № 19. Ст. 90; 1987. № 28. Ст. 98.

Наиболее спорным, с точки зрения признания Россией обязательств СССР в сфере пенсионного обеспечения перед выехавшими из СССР гражданами, является Постановление Верховного Совета РФ от 11 февраля 1993 г. № 4461-1 «О выплате пенсий, назначенных по нормам ранее действовавшего законодательства СССР, гражданам, выехавшим на постоянное место жительства за границу»1, согласно которому Пенсионному фонду РФ было разрешено выплачивать пенсии, назначенные по нормам ранее действовавшего законодательства СССР, гражданам, получавшим эти пенсии на территории РФ и выехавшим на постоянное место жительство за границу.

Проблема толкования этого Постановления продолжает оставаться актуальной даже с учетом того, что с момента его принятия последовательно было принято два специальных закона, регулирующих вопросы выплаты пенсий гражданам, выехавшим за пределы РФ: Закон РФ от 2 июля 1993 г. «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное место жительство за пределы Российской Федерации»2 и Федеральный закон от 6 марта 2001 г. «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное место жительство за пределы Российской Федерации». Ни в одном из этих законов, равно как и в иных нормативных правовых актах вопросы выплаты гражданам, выехавшим из СССР на постоянное место жительство за границу, пенсий, назначенных по нормам законодательства Союза ССР, не раскрывались, и до настоящего времени Постановление Верховного Совета РФ от 11 февраля 1993 г. № 4461-1 является единственным самостоятельным основанием для расходования средств Пенсионного фонда РФ на выплату пенсий, назначенных по законодательству СССР, лицам, проживающим за пределами РФ.

Подходы к толкованию названного нормативного правового акта могут быть различны. В большинстве случаев с учетом позиции Верховного Суда РФ данное Постановление рассматривается как принятое в целях возобновления перевода пенсий за границу, которым Россия приняла на себя обязательства СССР в сфере пенсионного обеспечения граждан, выехавших на постоянное место жительства за границу, исключительно в той части, в которой это было предусмотрено законодательством СССР, т.е. по выплате пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья или профессионального заболевания, а также пенсий по случаю потери кормильца. Однако непосредственно из содержания Постановления от 11 февраля 1993 г. № 4461-1 такой вывод не следует. Возможно, в данном случае в отсутствие

1 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 8. Ст. 294.

2 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1233

реального правового регулирования правоприменительное толкование рассматриваемой нормы фактически изменило ее содержание, определив ее как предусматривающую выплату пенсий гражданам, выехавшим на постоянное место жительство за границу, лишь в той части, в какой это было предусмотрено законодательством СССР.

В практике же нижестоящих судов общей юрисдикции встречается и другой подход, согласно которому этим Постановлением Россия признала свою обязанность выплачивать лицам, проживающим за пределами РФ, абсолютно все виды пенсий, назначенных в СССР, т.е. не только тех, выплата которых продолжалась при выезде пенсионера из СССР на постоянное место жительство в другое государство, но и тех, выплата которых была приостановлена в связи с названными обстоятельствами.

Возможен также и иной подход к толкованию предусмотренной Постановлением Верховного Совета РФ от 11 февраля 1993 г. № 4461-1 нормы о выплате пенсий, назначенных по законодательству Союза ССР. Исходя из ее буквального смысла, она касалась исключительно пенсий, выплачивавшихся в РФ, что позволяет рассматривать ее как норму временного характера, предвосхитившую правовое регулирование, предусмотренное Законом РФ «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянно место жительства за пределы Российской Федерации», принятым всего лишь через несколько месяцев. Такой подход представляется наиболее верным.

Возникает также необходимость решения вопроса о том, должна ли Россия признать права лиц, выплата пенсий которым была приостановлена при их выезде на постоянное место жительство за границу с территории РСФСР (РФ), или же Постановление Верховного Совета РФ от 11 февраля 1993 г. № 4461-1 касается исключительно лиц, пенсия которым выплачивалась в РФ как в самостоятельном государстве, образовавшемся вследствие распада СССР. Возможен также и такой подход, при котором Россия могла бы быть признана правопреемницей СССР по пенсионным правоотношениям, возникшим на всей территории Союза ССР. Однако такое решение вопроса имеет не столь однозначный характер, учитывая существующие проблемы в вопросах правопреемства по правам и обязательствам бывшего Союза ССР.

Несомненно, что при решении проблемы признания права на пенсии, выплата которых была приостановлена в СССР в связи с выездом граждан на постоянное место жительство за границу, необходимо исходить из недопустимости дискриминации при определении права на пенсионное обеспечение в зависимости от гражданства и места жительства. Вместе с тем именно эти факторы имеют существенное значение для признания права иностранных граждан на назначение им государственных пенсий согласно зако-

нодательству РФ и на дальнейшую выплату им уже назначенных пенсий после их выезда на постоянное место жительства за границу.

Так, если по смыслу федеральных законов «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»1 и «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» право иностранных граждан на назначение им пенсии поставлено в зависимость от их постоянного проживания на территории РФ, то выплата назначенной по российскому законодательству пенсии таким ограничением уже не связана.

Что же касается права граждан РФ на пенсионное обеспечение, то ни назначение, ни выплата им пенсий не обусловлены их проживанием на территории РФ. Такой подход изначально не был предусмотрен пенсионным законодательством РФ, пришедшим на смену законодательству СССР. Его формирование происходило уже в преддверии проведения последней пенсионной реформы, с учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ.

На первый взгляд, установление в системе норм пенсионного обеспечения данного принципа никакого отношения к иностранным гражданам — бывшим гражданам СССР, выехавшим на постоянное место жительство за границу, не имеет. Однако его значение приобретает совершенно иной характер, если принимать во внимание безусловное лишение статуса гражданина СССР лиц, выехавших на постоянное место жительства в Израиль, что прямо предусматривалось Указом Президиума ВС СССР от 17 февраля 1967 г. «О выходе из гражданства СССР лиц, переселяющихся из СССР в Израиль»2.

Если бы выезд этих граждан на постоянное место жительство за границу состоялся после утраты силы нормы о лишении гражданства, то они уже в качестве граждан РФ имели бы право на назначение и выплату им пенсии по нормам законодательства РФ, и никакие ограничения по выплате пенсий, назначенных с учетом их трудового вклада в период существования СССР, уже не были бы установлены. В то же время право на пенсионное обеспечение не может ставиться в зависимость от даты выезда гражданина на постоянное место жительство за пределы Российской Федерации.

Однако следует заметить, что данный принцип сформулировался после введения в действие нормативных правовых актов, определяющих правовые основания установления пенсий в РФ после распада Союза ССР, и впервые был отражен в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 июня 1998 г. № 18-П. Аналогичный подход может быть применен и при разрешении вопроса о признании Россией пенсионных прав бывших граждан

1 Собрание законодательства РФ. 2001. № 51. Ст. 4831; 2002. № 30. Ст. 3033; 2003. № 27. Ст. 2700; 2004. № 35. Ст. 3607; 2007. № 16. Ст. 1823.

2 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 8.

СССР, выехавших за границу, выплата пенсий которым была приостановлена (при условии, что они выехали из СССР с территории РСФСР (РФ)).

Многие из тех, кто обращается за предоставлением права на пенсионное обеспечение по нормам российского законодательства, действительно хотели бы быть восстановленными в своих гражданских правах, приобрести статус гражданина РФ со всеми вытекающими правами и обязанностями, но в силу ряда объективных причин не могут этого добиться. Другая часть заявителей рассматривает приобретение гражданства РФ исключительно как средство для приобретения права на пенсионное обеспечение согласно законодательству РФ. Однако в большинстве случаев преобладают лица, настаивающие на признании Россией их права на пенсионное обеспечение, возникшего на основании норм пенсионного законодательства Союза ССР, независимо от приобретения ими гражданства Российской Федерации.

Несомненно, что возможны различные варианты урегулирования данных вопросов, но признание Россией в той или иной форме трудового вклада бывших граждан СССР, выехавших на постоянное место жительства в другие государства, будет означать преодоление ограничений, ранее предусмотренных пенсионным законодательством СССР по выплате этим лицам пенсии.

Формирование принципа выплаты государственных пенсий РФ гражданам, выехавшим на постоянное место жительства за пределы ее территории, происходило постепенно, что позволяет сделать оптимистичный прогноз и в отношении возможного разрешения проблемы признания Россией пенсионных прав бывших граждан СССР, выплата пенсий по старости которым была приостановлена в связи с их выездом на постоянное место жительства за границу. Одновременно необходимо будет решить вопрос и о том, каким образом учитывать права лиц, выехавших из СССР на постоянное место жительство за границу, не достигшим на момент их выезда общеустановленного пенсионного возраста.

Для решения всех вопросов необходимы политическая согласованная воля соответствующих лиц (уполномоченных органов) государств — возможных участников международного договора либо принятие соответствующего специального закона. Пока же, несмотря на существовавшие в разное время предложения, как со стороны России, так и со стороны Израиля, такие инициативы поддержаны не были. Возможно, этот вопрос со временем получит свое разрешение, однако к тому времени количество лиц, заинтересованных в какой-либо оценке и признании их трудового вклада на территории СССР, многократно уменьшится.

Между тем обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина как высшую ценность, предполагает установление такого правопорядка, который гарантировал бы каждому государственную защиту его прав и свобод в сфере пенсионного обеспечения. Для этого необходимо такое правовое регулирование соответствующих отношений, которое предусматривало бы эффективные гарантии права на трудовую пенсию, адекватные природе, целям и значению данного вида пенсионного обеспечения, исключало возможность блокирования реализации приобретенных этими лицами пенсионных прав 1...

1 Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июля 2007 года № 9-П // Собрание законодательства РФ. 2007. № 29. Ст. 3744.