Антимонопольное регулирование предпринимательской деятельности в России: исторический и современный аспекты

Помимо вышеизложенного проекта, 25 мая 2007 г. депутаты Госдумы РФ рассмотрели в первом чтении проект Федерального закона № 408494-4 «О внесении изменений в ст. 31 ЖК РФ и ст. 19 Федерального закона “О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации”». Данный проект предлагает внести изменения в ч. 4 ст. 31 ЖК РФ, в которой будет исключена возможность признания несовершеннолетних бывшими членами семьи собственника и, соответственно, их выселения из жилых помещений.

Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что проблемы в жилищном и гражданском законодательстве по поводу лишения граждан права на проживание очевидны. Но данные проблемы не остаются незамеченными, и законодатель работает над совершенствованием законодательства в этой сфере. Возможно, нынешний проект поправок, рассматриваемый в Государственной Думе, сможет исправить положение граждан и восстановить справедливость.

ПРОБЛЕМЫ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОГО (ХОЗЯЙСТВЕННОГО) ПРАВА

Истомин В.Г*

АНТИМОНОПОЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ: ИСТОРИЧЕСКИЙ И СОВРЕМЕННЫЙ АСПЕКТЫ

Ключевые слова: Антимонопольное законодательство, монополистическая деятельность, недобросовестная конкуренция, незаконные акты и действия органов государственной власти и местного самоуправления.

The article briefly considers main directions of development of the Russian anti-monopoly laws on entrepreneurship and theoretical basis including the ideas of the pre-revolutionary writers. The comparative analysis of the previously valid and the contemporary anti-monopoly law is carried out, the notions of «competitive law» and «anti-monopoly law» are analyzed and certain problems of the law enforcement practice are considered. The essence of the main antimonopoly law violation, of the unfair competition and of the anticompetitive acts of the public and local bodies is also char-

* Канд. юрид. наук, доцент кафедры частного права Уральской академии государственной службы (г. Екатеринург). [ValeryVS@rambler.ra]

acterized. In the course of researching different aspects of the topic a positive dynamics of the new antimonopoly law, containing definitions of some legal tems which haven t been previously tackled by the law («concerted actions» in particular) is identified. The article also draws attention to certain controversial and poorly regulated provisions of the legislation: an incomplete list ofnomative legal acts on protection of competition, slovenly setting of consequences of the anticompetitive agreements (taking concerted actions). Certain ways of malfeasance by the public and local bodies of power are exemplified briefly in the article. The article also considers foreign experience of the antimonopoly regulation.

Действующее законодательство о пресечении монополистической деятельности и защите конкуренции предусматривает различные правовые формы обеспечения рыночных механизмов хозяйствования, которые направлены на создание благоприятных условий для развития отношений конкуренции.

Следует отметить, что антимонопольное законодательство России прошло определенный период своего становления и развития, характеризующийся некоторыми отличительными чертами. Начнем с того, что, как отмечается в юридической литературе, «право дореволюционной России не содержало специальных норм о конкуренции и монополии. Попытки создать законодательство (в основном о синдикатах и трестах) не пошли дальше разработки законопроектов»1. Вместе с тем, определенное теоретическое изучение проблемы, безусловно, имело место. Так, А.И. Каминка, занимаясь сравнительным анализом французской и немецкой систем борьбы с недобросовестной конкуренцией, отмечал, что «французская судебная практика проявила огромную энергию в этой борьбе, не имея на своей стороне, строго говоря, поддержки законодателя. Немецкий суд обнаружил в этом вопросе большую сдержанность. Но, считаясь с этим, германский законодатель счел себя вынужденным взять в свои руки эту борьбу. Какая из этих двух систем более целесообразна? ...Путь судебной борьбы представляется менее совершенным. Прежде всего трудности ее обуславливаются тем, что часто недобросовестность проявляется в пользовании тем, что, казалось бы, составляет право данного лица... Далее неудобства этого пути заключаются в том, что он ставит борьбу в полную зависимость от частной инициативы»2.

В советский период нормы об антимонопольном регулировании предпринимательской деятельности практически отсутствовали в связи с тем, что ключевые позиции в экономике официально занимали крупные госу-

1 Паращук С.А. Конкурентное право. М., 2002. С. 89.

2 Каминка А.И. Очерки торгового права. М., 2002. С. 266.

дарственные монополии, а отношения конкуренции для того периода были не характерны. Вместе с тем СССР 19 сентября 1968 года ратифицировал Парижскую Конвенцию по охране промышленной собственности от 20 марта 1883 года, которая в ст. 2 в качестве объекта промышленной собственности называла «пресечение недобросовестной конкуренции», а в ст. 10 bis раскрывала отдельные виды недобросовестной конкуренции, относя к ним в том числе: 1) все действия, способные каким бы то ни было способом вызвать смешение в отношении предприятия, продуктов промышленной или торговой деятельности конкурента; 2) ложные утверждения при осуществлении коммерческой деятельности, способные дискредитировать предприятие, продукты, промышленную или торговую деятельность конкурента; 3) указания или утверждения, использование которых при осуществлении коммерческой деятельности может ввести общественность в заблуждение относительно характера, способа изготовления, свойств, пригодности к применению или количества товаров». Это способствовало тому, что отдельные нормы, направленные на защиту конкуренции, имелись и в нормативных актах законодательства СССР .

Реформирование российской экономики и социальной сферы на рубеже конца 80-х — начала 90-х годов дало новый импульс в развитии законодательства о защите конкуренции. С принятием Постановления Совета Министров РСФСР от 10.09.90 г. № 3442 в качестве антимонопольного органа был создан Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур. Однако те полномочия, которыми данный комитет был наделен согласно Временному положению о нем, носили, во-первых, примерный, а, во-вторых, во многом координационный и совещательный характер, на что прямо указывает п. 1 отмеченного Постановления, закрепляя положение о том, что «функции Государственного комитета РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур подлежат уточнению с принятием и введением в действие законодательных актов РСФСР об ограничении монополистических действий и поддержке предпринимательства». Вместе с тем в перечне полномочий Государственного комитета по антимонопольной политике было предусмотрено достаточно любопытное право «создавать в установленном порядке хозрасчетные центры и фирмы (консультационные,

1 См., напр.: Пункт 2 Постановления Совета Министров СССР от 02 декабря 1989 № 1405 «О дальнейшем развитии государственных, кооперативных и других общественных организаций» // Собрание постановлений СССР. 1989. № 2; п. 7 Постановления Совета Министров СССР от 28 февраля 1989 № 157 «Об утверждении Положения о Министерстве внешнеэкономических связей СССР» // Собрание постановлений СССР. 1989. № 14.

2 Вопросы Государственного комитета РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур: Постановление Совета Министров РСФСР от 10 сентября 1990 № 344// Собрание постановлений РСФСР. 1991. № 2.

информационные, аналитические)» (п. 4 Временного положения о Государственном комитете). С принятием Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»1 и Указа Президента РФ от 24 августа 1992 г. № 915 2 антимонопольное законодательство РФ продолжило свое становление и развитие.

26 октября 2006 года вступил в силу новый Федеральный закон от 26 июля 2006г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции»3 (далее по тексту — Федеральный закон от 26 июля 2006г. № 135-Ф3, Федеральный закон), практически полностью отменивший Закон РСФСР от 22 марта 1991г. № 948-1.

В отечественной правовой науке при анализе законодательства о конкуренции высказывается мысль о его дуализме исходя из того, что оно включает в себя, во-первых, акты конкурентного законодательства и, во-вторых, акты законодательства о государственных и естественных монополиях. При этом «конкурентное законодательство, в свою очередь, включает в себя нормативные правовые акты, традиционно содержащие две основные группы правовых норм: 1) нормы антимонопольного законодательства и 2) нормы законодательства о недобросовестной конкуренции»4. По мнению других авторов, термин «конкурентное право» следует понимать в узком и широком смыслах. В узком смысле данное понятие используется для обозначения актов антимонопольного законодательства, а в широком «охватывает все нормы о развитии и защите конкуренции, содержащиеся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах»5. Также отмечается, что, например, для правовой системы США характерен термин «антитрестовское право», куда входят и нормы о регулировании недобросовестной конкуренции, а европейское законодательство идет по пути разграничения норм антимонопольного права и законодательства о недобросовестной конкуренции6. В российском законодательстве в ст. 2 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 используется термин «антимонопольное законодательство», которое включает в себя различные федеральные законы, регулирующие отношения, связанные с защитой конкуренции, преду-

1 О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках: Закон РФ от 22 марта 1991 № 948-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16.

2 О Государственном комитете Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур: Указ Президента РФ от 24 августа 1992 № 915// Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 9.

3 О защите конкуренции: Федеральный закон от 26.07.06 № 135-ФЭ // СЗ РФ. 2006. № 31

(ч. 1).

4 Паращук С.А. Конкурентное право. М., 2002. С. 86.

5 Тотъев К.Ю. Конкурентное право. М., 2000. С. 72.

6 Там же.

преждением и пресечением монополистической деятельности. Это позволяет с определенной долей условности утверждать, что отечественный законодатель к данному понятию относит как нормы, связанные с регулированием монополистической деятельности, так и нормы, касающиеся защиты от недобросовестной конкуренции. Подобная дискуссия представляется не лишенной смысла в силу того, что в настоящее время в законодательстве многих стран «центр тяжести от концепции антимонопольного регулирования перенесен в область поддержки и обеспечения конкуренции, недопущения со стороны органов государственной власти административных и межрегиональных барьеров»1. В современном мире наблюдаются общие тенденции унификации основных положений законодательства о конкуренции. Особенно ярко это проявляется на примере стран — членов ЕС. Не остается в стороне от данных процессов и Россия.

В соответствии с Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 в качестве основных нарушений законодательства о защите конкуренции названы монополистическая деятельность, недобросовестная конкуренция, а также акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также государственных внебюджетных фондов и Центрального банка РФ, ограничивающие конкуренцию. Следует отметить, что по сравнению с ранее действовавшим антимонопольным законодательством в новом Федеральном законе унифицирована терминологическая база применительно к различным видам рынков, а также сформулирован ряд понятий, ранее отсутствовавших в законодательстве. Вместе с тем отдельные положения Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 содержат явные недостатки. Так, в ст. 2 в числе актов антимонопольного законодательства РФ не названы Указы Президента РФ, что представляется недоразумением 2.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 26 июля 2006г. № 135-ФЗ под монополистической деятельностью понимается злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством, а также иные действия (бездействие), признаваемые в соответствии с федеральными законами монополистической деятельностью. Общее правило, установленное законодателем для определения доминирующего положения хозяйствующего субъекта, заключается в

1 Князева И.В. Антимонопольная политика в России. М., 2006. С. 109.

2 Относительно анализа отдельных положений Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЭ. См. также: Истомин В.Г. Новый этап в развитии законодательства о защите конкуренции // Актуальные проблемы частного права. Межвузовский сборник научных трудов. Выпуск 1. Екатеринбург, 2008. С. 40.

том, что доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц), доля которого на рынке определенного товара превышает 50%. Доминирующим может быть также признано положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара менее чем 50%, если доминирующее положение такого субъекта установлено антимонопольным органом. Конечно, само по себе наличие соответствующей доли на определенном товарном либо финансовом рынке не является нарушением антимонопольного законодательства. В качестве такового признается факт злоупотребления соответствующим положением, под которым понимается совершение действий, направленных на недопущение, ограничение или устранение конкуренции. В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 к таким действиям относятся, в частности, установление монопольно высокой или монопольно низкой цены товара, изъятие товара из обращения, навязывание контрагенту условий договора, экономически или технологически необоснованное сокращение или прекращение производства товара и ряд других. В качестве вида монополистической деятельности законодатель называет также ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов (ст. 11 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ)1. В отличие от ранее действовавшего законодательства, не содержащего четких критериев отнесения тех или иных действий к категории согласованных, в настоящее время такие критерии установлены. В правовой литературе представители Федеральной антимонопольной службы России, анализируя сложившуюся правоприменительную практику отнесения действий хозяйствующих субъектов к числу запрещенных законодательством согласованных действий, отмечают, что «антимонопольные органы и суды зачастую рассматривали согласованные действия либо как действия по исполнению заключенного сторонами соглашения, либо...как одинаковые и одновременные действия на одном товарном рынке различных хозяйствующих субъектов»2. Действительно, в настоящее время только схожести и одновременности действий недостаточно для отнесения их к числу согласованных. Требуется также установить, что действия субъектов заранее известны друг другу, взаимообусловлены и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на всех хозяйствующих субъектов на соответствующем

1 В юридической литературе в качестве критериев деления монополистической деятельности на виды обычно указываются количество участников такой деятельности и ее качественные характеристики. В соответствии с этим выделяют индивидуальную антиконкурентную практику и соглашения (сговоры, согласованные действия), именуемые также коллективной антиконкурентной практикой. См., напр.: Свядосц Ю.И. Регулирование ограничительной хозяйственной практики в буржуазном праве. М., 1988. С. 22.

2 Артемьев И., Аверкин А., Сушкевт А. Конкуренция как объект правовой защиты // Хозяйство и право. 2007. № 9. С. 15.

товарном рынке. Вместе с тем представляется, что подобным действиям не обязательно должен предшествовать регулярный и формализованный информационный обмен, как иногда отмечается в литературе \ В противном случае представляется, что сфера антимонопольного регулирования будет необоснованно заужена, поскольку законодатель не требует установления данного обстоятельства, но требует, чтобы такие действия не были вызваны объективными экономическими причинами.

В связи с тем, что наличие и содержание антиконкурентных соглашений обычно держатся их участниками в большом секрете, в странах Европы и США существует практика, согласно которой в случае предоставления информации

о таком соглашении участник, предоставивший данную информацию, освобождается от ответственности. В качестве примера подобной практики приводится решение Комиссии Европейского Союза, которым был оштрафован гер-мано-французский производитель лекарственных средств АуспПх 8А за сговор с немецкой компанией Мегск К§аА в отношении цен на метилглюкамин. Сама же компания Мегск К§аА избежала наказания, поскольку именно она предоставила Комиссии ЕС сведения о существовании картеля2.

Следует отметить, что в законодательстве не совсем четко решен вопрос относительно правовых последствий, ограничивающих конкуренцию, соглашений и согласованных действий. Представляется, что указанные в части 1 ст. 11 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 соглашения по своей юридической природе являются ничтожными сделками, однако в качестве правового последствия должны влечь за собой не двустороннюю реституцию, а перечисление в федеральный бюджет полученного хозяйствующими субъектами в результате такого соглашения дохода. Между тем в ранее действовавшем Законе РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» существовала отдельная статья 23.1, четко устанавливающая данное правило. Полагаю целесообразным дополнить действующее антимонопольное законодательство аналогичной по содержанию нормой в целях избежания возможных споров по данному поводу.

Недобросовестной конкуренцией признаются любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству РФ, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут

1 Артемьев И., Аверкин А., Сушкевт А. Конкуренция как объект правовой защиты // Хозяйство и право. 2007. № 9. С. 16.

2 Горячева Ю. Новые правила предотвращения и пресечения сговоров, направленных против конкуренции //Хозяйство и право. 2003. № 2. С. 18.

причинить убытки другим хозяйствующим субъектам — конкурентам, либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации.

В правовой науке также сформулированы различные подходы к определению недобросовестной конкуренции. Так, А.И. Каминка в свое время отмечал, что «недобросовестная конкуренция — это вид конкуренции вообще... И если в общем и в настоящее время признание конкуренции, как необходимого элемента хозяйственной деятельности, может считаться бесспорным, то в такой же мере бесспорно, что недобросовестная конкуренция является злом, которое не должно быть терпимо»1. К числу признаков объективной стороны недобросовестной конкуренции по действующему законодательству можно отнести следующие:

1) это действие, совершаемое в сфере предпринимательской деятельности субъекта;

2) оно противоречит законодательству, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости;

3) данное действие причинило или может причинить убытки другим хозяйствующим субъектам — конкурентам или нанесло (может нанести) вред их деловой репутации.

Формами недобросовестной конкуренции, названными в законодательстве, являются распространение ложных, неточных или искаженных сведений в отношении хозяйствующего субъекта; введение в заблуждение относительно различных характеристик товара или его производителей; некорректное сравнение производимого или реализуемого товара с товарами, производимыми или реализуемыми другими хозяйствующими субъектами; незаконное использование результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации при продаже, обмене или ином введении товара в оборот; незаконное получение или использование информации, составляющей охраняемую законом тайну.

Самостоятельным видом нарушения антимонопольного законодательства являются акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также государственных внебюджетных фондов и Центрального банка РФ, ограничивающие конкуренцию. В соответствии со ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 данным органам запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе запрещается вводить необоснованные запреты на создание новых хозяйствующих субъектов, препятствовать осу-

1 Каминка А.И. Очерки торгового права. М., 2002. С. 270.

ществлению их деятельности, устанавливать ограничения на перемещение товаров из одного региона в другой, давать хозяйствующим субъектам указания о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров, устанавливать для приобретателей товаров ограничения выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары. Что касается содержавшегося в ст. 7 ранее действовавшего Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-

1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» указания на недопустимость предоставления необоснованных льгот и преимуществ для хозяйствующих субъектов, то Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 ныне содержит специальную главу 5 под названием «Предоставление государственной или муниципальной помощи», где указываются порядок и условия ее предоставления.

Конкретные способы совершения указанных неправомерных действий на практике весьма разнообразны. Одним из наиболее распространенных нарушений антимонопольного законодательства со стороны государственных и муниципальных органов является установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров. Так, по одному из дел заместитель прокурора Архангельской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими ряда норм Закона Архангельской области № 173-22-03 «О реализации государственных полномочий в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Архангельской области». Согласно оспариваемым положениям, к полномочиям администрации области в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции было отнесено определение свободной и общей емкости рынка алкогольной продукции Архангельской области. В качестве основного условия для дачи согласия на получение федеральных лицензий, в соответствии с оспариваемыми положениями, было наличие свободной емкости рынка Архангельской области. При оценке правомерности соответствующего акта суд принял во внимание положения Конституции РФ, в частности п. «в», «ж», «о» ст. 71, согласно которым регулирование и защита прав и свобод, а также гражданское законодательство и установление правовых основ единого рынка находятся в ведении Российской Федерации. При этом суд указал на то, что федеральное законодательство не содержит такого условия для выдачи лицензий, как наличие свободной емкости рынка, и субъекту Российской Федерации не предоставлено право на введение каких-либо ограничений в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Устанавливая порядок согласования решений о выдаче федеральной лицензии, орган го-

сударственной власти субъекта Российской Федерации не может вводить критерии, ограничивающие или устраняющие конкуренцию на рынке алкогольной и спиртосодержащей продукции, необоснованно препятствовать созданию новых хозяйствующих субъектов в этой сфере деятельности . Нередко нарушение антимонопольного законодательства со стороны государственных и муниципальных органов проявляется в создании необоснованных препятствий осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере. В частности, решением городской Думы Усть-Илимска № 58/217 от 01 июля 2003 г. «О нецелесообразности размещения торговых киосков на территории города Усть-Илимска» было признано нецелесообразным размещение торговых киосков на территории города и поручено администрации города решить вопрос о прекращении размещения торговых киосков на территории города в срок до 31.12.2003 г. и установить порядок их демонтажа. На основе вышеизложенного суд счел доказанным, что оспариваемое решение Думы создавало препятствия в осуществлении предпринимательской деятельности, ставило средних предпринимателей, осуществляющих деятельность через торговые киоски, в неравное положение с крупными предпринимателями, имевшими в собственности торговые павильоны и магазины. Решение создавало дискриминационные условия для юридических лиц и предпринимателей, осуществлявших торговлю в киосках, перед лицами, осуществлявшими торговлю в иных помещениях (торговых павильонах, магазинах), а также ограничивало самостоятельность хозяйствующих субъектов. Таким образом, решение не соответствовало требованиям ст. 7 действовавшего ранее Закона о конкуренции2.

В целом следует отметить, что среди общего объема дел, принимаемых антимонопольными органами к рассмотрению, дела об ограничивающих конкуренцию актах и действиях (в том числе соглашениях) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления занимают значительное место \

Представляется, что дальнейшее развитие антимонопольного регулирования предпринимательской деятельности будет способствовать укреплению в России рыночных отношений и защите прав и законных интересов хозяйствующих субъектов и потребителей.

1 Определение Верховного Суда РФ от 27 октября 2004 г. по делу № 1-Г 04-19 // Справочноправовая система «КонсультантПлюс».

2 Постановление Федерального Арбитражного суда Поволжского округа от 06 мая 2004 г. № А72-8978/03-Е520 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».

3 Более подробный анализ практики применения законодательства о незаконных действиях органов государственной власти и местного самоуправления, ограничивающих конкуренцию, см.: Истомин В.Г. Пресечение нарушений органами государственной власти и местного самоуправления антимонопольного законодательства //Актуальные проблемы цивилистических отраслей права. Межвузовский сборник научных трудов. Выпуск 6. Екатеринбург, 2006. С. 93.