Институт сити-менеджера: проблемы теории и практики

УДК 352.075.31

институт сити-менеджера: проблемы теории и практики

© Константинов К. В., 2018

Иркутский государственный университет, г. Иркутск

С политико-правовых позиций рассматриваются особенности функционирования института сити-менеджера, введенного в структуру местной власти в ходе крупномасштабной реформы муниципального управления в России. Для наиболее полного раскрытия темы исследования анализируются исторические особенности возникновения модели управления муниципальным образованием с привлечением профессионального управленца, специфические условия ее развития в российском муниципально-правовом пространстве. Правовой статус наемного руководителя местной администрации раскрывается через призму предоставленных ему действующим законодательством функциональных возможностей. Исследуются проблемные аспекты взаимодействия городского управляющего с иными субъектами публичной власти. В частности, комплексной оценке подлежат взаимоотношения сити-менеджера и главы муниципалитета: указывается, что их сосуществование изначально носит конфликтный характер. Подчеркивается трансформация политико-правового положения представительного органа муниципального образования вследствие наделения его полномочиями организационно-технического свойства в отношении главы местной администрации, исполняющего свои обязанности по контракту. Выявляются усилившиеся в результате появления указанного института централистские тенденции в построении системы взаимодействия между региональным и местным уровнями власти, проводится оценка механизмов воздействия регионального руководства на муниципальные образования, высказываются опасения относительно существования возможности огосударствления местного самоуправления. Институт сити-менеджера подлежит рассмотрению в аспекте реализации конституционного права граждан на местное самоуправление. Отмечаются недостатки в области законодательного оформления рассматриваемой управленческой модели. Выдвигаются предположения относительно причин невостребованности и неэффективности использования данного института. Указывается на невозможность преодоления проблем недостаточного материально-экономического обеспечения муниципальных образований путем внедрения организационных изменений. Подчеркивается, что институциональные новшества не способны изменить сложившуюся на локальном уровне политико-управленческую ситуацию, поскольку необходимым условием повышения качества управления муниципальным образованием является наличие достаточной ресурсной базы.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальная власть, глава местной администрации, сити-менеджер, модель управления муниципальным образованием.

В настоящее время в научно-экспертной среде отсутствует единство мнений по вопросу эффективности модели управления муниципальным образованием с привлечением сити-менеджера. Неоднозначность и противоречивость предложенной законодателем конструкции отмечают многие исследователи: одни, учитывая совокупный опыт функционирования данного института в российских политико-правовых условиях, предпочитают акцентировать внимание на недостатках данной модели; другие, признавая положительные эффекты, детерминированные функциональным предназначением рассматриваемого института и носящие преимущественно умозрительный характер, стремятся обосновать его необходимость для дальнейшего

совершенствования системы муниципального управления в России.

Наиболее очевидным и вследствие этого широко тиражируемым достоинством данной модели является профессионально-управленческий потенциал наемного руководителя местной администрации, обусловленный наличием специальных администраторских компетенций, позволяющих организовать качественное, ориентированное на всестороннее развитие муниципального образования управление. Вместе с тем не стоит абсолютизировать значение данного фактора (по своему содержанию — субъективного), ибо практическая ценность профессиональных качеств наемного управленца может быть нивелирована не зависящими от его воли обстоятельствами. Очевидно, что дея-

тельность городского управляющего находится в корреляционной зависимости от существующей в рамках муниципального образования конфигурации власти. Следовательно, традиционные для определенной территории принципы взаимоотношений субъектов муниципальной политики (например, при сосредоточении значительных властных полномочий в руках главы муниципалитета, в случае отсутствия взаимопонимания между сити-менеджером и крупными представителями городской элиты и др.) могут нейтрализовать значение профессиональных навыков сити-менеджера для осуществления качественного управления муниципальным образованием.

В научной и учебной литературе отмечаются и другие преимущества использования данного института, в основу которых, как правило, положены очевидные умозаключения, неспособные отразить суть рассматриваемого явления. Так, например, указывается, что замещение должности сити-менеджера реализуется в порядке назначения, что позволяет преодолеть ярко выраженные несовершенства выборной системы (манипулирование общественным мнением, осуществляемое профессиональными политтехнологами, трата бюджетных средств, конфронтация между конкурирующими политическими группами и др.). Отказ от процедуры выборов рассматривается также как способ деполитизации института наемного городского управляющего. Иными словами, конкурсный порядок назначения главы администрации должен служить гарантией его независимости от политической обстановки. Появление в системе муниципальной власти отвечающего за организацию текущего управления сити-менеджера, по некоторым оценкам, может способствовать консолидации интересов главы муниципального образования и депутатов представительного органа. Нередко приводится аргумент, согласно которому наемный руководитель администрации, неспособный обеспечить эффективное управление муниципальным хозяйством, может быть легко отстранен от должности в целях поиска подходящего кандидата. Подконтрольный представительному органу муниципального образования сити-менеджер, по мнению некоторых аналитиков, должен быть в меньшей степени подвержен коррупции. Однако при более

подробном изучении данного вопроса открываются иные аспекты рассматриваемой проблемы.

Введение в муниципальном образовании модели управления, предполагающей наличие двух обладающих административным ресурсом субъектов — главы муниципалитета и сити-менеджера, преследует вполне конкретную цель — разграничение сфер деятельности указанных лиц и сопутствующее этому разделение властных функций. Глава муниципального образования, отвечающий за работу представительного органа, должен исполнять обязанности церемониального характера, обеспечивать функционирование депутатского корпуса, разрабатывать стратегию социально-экономического развития подведомственной территории, в то время как наемный руководитель местной администрации должен заниматься решением текущих задач, связанных с управлением муниципальным хозяйством. Тем не менее данная модель, несмотря на обоснованную теоретическими выводами целесообразность, не может считаться универсальной, ибо ее применение на практике позволяет выявить некоторые недостатки подобного разграничения.

Глава муниципального образования, обладая статусом высшего должностного лица, наделен формальными, организационно и материально не обеспеченными полномочиями, которые несопоставимы с возможностями городского управляющего в силу концентрации в руках последнего значительных институциональных и финансово-экономических ресурсов. Первое лицо муниципального образования ввиду предлагаемого данной конструкцией разграничения предметов ведения должно занимать лидирующие позиции в местном политическом пространстве, отвечать за решение вопросов политического содержания. Однако следует заметить, что главное назначение публичной власти местного уровня — непосредственное решение вопросов жизнеобеспечения населения соответствующей территории, в связи с чем в системе муниципально-правовых отношений административно-хозяйственная составляющая преобладает над политической. Таким образом, практическая необходимость существования в структуре местной власти фигуры главы города, обладающего обширными полномочиями в политической (второстепенной) сфере и в то же время

лишенного реальных управленческих возможностей, ставится под сомнение.

Так или иначе, правовой статус главы муниципального образования, возглавляющего представительный орган, неоднозначен — в частности, не определена его функциональная роль в системе муниципального управления. Помимо прочего, дублирование полномочий, обусловленное отсутствием юридических параметров разграничения политической и хозяйственной функций в муниципальном управлении, ведет к размыванию ответственности указанных должностных лиц местного самоуправления.

Помимо прочего, пришедшая с Запада идея выделения в системе муниципальной власти самостоятельных, функционально обособленных сил в лице главы муниципалитета и городского управляющего, изначально призванная обеспечить баланс интересов в деятельности местных органов власти, получила своеобразное воплощение в условиях российской действительности и привела к возникновению ситуации, обретшей характерное наименование — двоевластие. Предложенная западной практикой модель управления была специфическим образом трансформирована на российской политико-правовой почве, вследствие чего возымела обратный эффект — способствовала возникновению противостояния между главой муниципального образования и наемным руководителем администрации. Такая ситуация во многом обусловлена недостаточным законодательным разграничением полномочий главы города и сити-менеджера [1], однако, как представляется, истинные предпосылки подобного конфликта нужно искать в другом, в частности в характере взаимоотношений указанных лиц. Опыт применения данной системы свидетельствует о том, что каждый из названных акторов муниципальной власти стремится посягнуть на компетенцию другого, что неизбежно приводит к столкновению их интересов. Помимо того, наличие в рамках единой системы управления двух центров по выработке решений в области муни-ципально-правовой политики неизбежно приводит к возникновению сложностей в процессе их реализации.

Особый интерес представляет вопрос об отсутствии у населения возможности выразить свою волю. Порядок назначения городского управляющего не предполагает учет мнения граждан, проживающих на

территории муниципального образования, что свидетельствует о недостаточной степени электоральной легитимности данного института. Кроме того, фактическое отстранение местного населения от участия в формировании данного института способно сыграть определенную роль в упрочении политического бездействия народных масс.

Законодательно установленная подконтрольность и подотчетность сити-менеджера представительному органу муниципального образования дает некоторым исследователям основание утверждать, что наемный глава администрации не несет ответственности перед населением соответствующего муниципального образования [2], что в свою очередь подрывает доверие жителей к власти, ведет к дестабилизации общественных отношений на локальном уровне. Очевидно, отсутствие в законе прямого указания на принцип ответственности сити-менеджера перед населением соответствующей территории нужно рассматривать как законодательное упущение. Объективированная в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления муниципальная власть (как и всякая публичная власть) имеет единственный источник — власть народа, является производной по отношению к ней [3]. Следовательно, население муниципального образования как первичный субъект права на местное самоуправление, делегируя часть своих властных полномочий публичным органам местного уровня, приобретает в отношении последних полномочия ревизионного характера. Таким образом, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением презюмиру-ется, является имманентным свойством принадлежащей им компетенции. Отсюда следует закономерный вывод: наемный управляющий, реализуя публично-властные функции, в любом случае несет ответственность перед жителями соответствующей территории.

Однако следует признать, что в настоящий момент времени на законодательном уровне отсутствуют правовые механизмы, которые позволили бы местному населению привлечь к ответственности сити-менеджера, ненадлежащим образом выполняющего свои обязанности, что фактически противоречит описанным выше базовым принципам, в соответствии с которыми должно строиться местное самоуправление. Тем не

менее нежелание законодателя устанавливать подобные механизмы продиктовано вполне понятными причинами. Даже обладающий значительными институциональными и материальными ресурсами руководитель администрации не способен обеспечить решение всех возникающих на местном уровне проблем в силу их разнородности и многоплановости.

Заслуживает внимания еще один вопрос. Система взаимоотношений, сложившаяся между региональной и местной властями вследствие внедрения института сити-менеджера в политико-управленческую структуру муниципального образования, составляет предмет многочисленных научно-практических дискуссий. Отношение экспертов к появлению новых организационных возможностей во взаимодействии властных структур регионального и муниципального уровней довольно неоднозначное, варьируется в зависимости от различных факторов как эмпирического (имеющийся управленческий опыт), так и теоретического (прогнозируемые эффекты) свойства. Придерживаясь определенной точки зрения и подбирая адекватные ей аргументы, ученые дают разноречивые оценки одним и тем же аспектам рассматриваемой проблемы. Некоторые положительно характеризуют предложенную модель управления, утверждая, что ее использование будет способствовать обеспечению малоконфликтного сосуществования городской и областной властей [4]. Такое заявление звучит вполне убедительно, однако нуждается в некоторых пояснениях. Прежде всего следует наполнить сформулированное крайне абстрактно понятие («малоконфликтное сосуществование») конкретным содержанием. Таким можно считать основанное на равноправии, согласованное взаимодействие двух уровней публичной власти, при котором региональные и муниципальные органы стремятся к достижению общих социально-экономических целей, не выходя при этом за рамки предоставленной законом компетенции. Городской управляющий, выступая своеобразным связующим звеном между субъектом Федерации и муниципальным образованием, может способствовать установлению такого рода взаимоотношений. Однако подобное понимание «малоконфликтного сосуществования» скорее является законодательной интенцией, нежели отражением

нынешней действительности. В практическом контексте этим понятием может быть охвачена такая модель взаимодействия, при которой органы власти субъекта Российской Федерации вступают в субординационные отношения с органами местного самоуправления, подчиняя их своей воле, что и обеспечивает отсутствие между ними конфликтных ситуаций. В подобной плоскости институт сити-менеджера приобретает иные перспективы реализации, вызывающие серьезные опасения у большинства аналитиков. Вопреки своей основной цели — рационализации управления муниципальным образованием посредством распределения функциональных обязанностей в политико-правовой и административно-хозяйственной сферах — институт сити-менеджера де-факто стал использоваться в целях подчинения местного самоуправления региональной власти. Введение указанной управленческой конструкции привело к возникновению механизмов воздействия регионального руководства на муниципальные образования, что послужило созданию предпосылок к снижению организационной и финансовой автономии последних.

Прежде всего отмечается возрастание роли высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в регулировании вопросов политического и социально-экономического развития муниципальных образований. Так, действующее законодательство наделяет главу региона правом участвовать в формировании конкурсной комиссии, оценивающей кандидатов на предмет их соответствия квалификационным требованиям [5]. При этом право принимать непосредственное участие в процедуре отбора и назначения кандидата формально не входит в сферу его компетенции. Тем не менее норма представительства такова, что главой исполнительно-распорядительного органа муниципального образования фактически может стать только кандидат, одобренный руководителем региональной власти. Также глава региона вправе отстранить руководителя местной администрации, исполняющего свои обязанности по контракту, от должности в связи с нарушением условий контракта, установленных законом субъекта Российской Федерации и связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий. Следует также отметить, что в предусмотренных законом случаях к кандидатам на должность сити-

менеджера могут быть предъявлены дополнительные требования, утвержденные региональным законом. Как представляется, наделение главы субъекта Российской Федерации указанными полномочиями способствует установлению латентной зависимости местной исполнительно-распорядительной власти от власти региональной, что в свою очередь свидетельствует об усилении централистских начал в публичном управлении.

В целом же анализ текущего законодательства и практики его применения позволяет прийти к выводу о том, что институт сити-менеджера разработан достаточно посредственно, многие вопросы, имеющие принципиальное значение для определения правового статуса городского управляющего, до настоящего времени не получили должного нормативного оформления. Так, например, в законе закреплена подотчетность и подконтрольность профессионального управляющего представительному органу муниципального образования [5], однако конкретные формы таких взаимоотношений не указываются. Кроме того, контракт с руководителем местной администрации может быть расторгнут по инициативе депутатов в связи с нарушением условий контракта, установленных представительным органом муниципального образования. Надо полагать, что отсутствие в законе каких-либо указаний относительно содержания данного акта создает предпосылки для произвольного смещения наемного главы с занимаемой должности. В русле этих рассуждений нелишним будет отметить, что законодатель никак не регламентирует порядок привлечения сити-менеджера к ответственности за ненадлежащее исполнение возложенных на него управленческих обязанностей. Критерии оценки эффективности его деятельности также не называются.

Не менее важно, что сама процедура назначения руководителя местной администрации урегулирована федеральным законодательством лишь в самых общих чертах. Устанавливая конкурсную систему отбора и закрепляя руководящую роль представительного органа в процессе назначения сити-менеджера, законодатель не определяет число членов конкурсной комиссии, достаточное для признания её собрания правомочным, характер голосова-

ния, необходимое для утверждения кандидатуры количество голосов депутатов.

Все эти вопросы в силу отсутствия их правовой регламентации на уровне федерального закона должны быть урегулированы нормативными актами законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, что в целом не противоречит конституционным принципам федерализма и самостоятельности местного самоуправления. В то же время существующая неопределенность может породить условия, способствующие злоупотреблению правом и дискредитирующие институт сити-менеджера как таковой.

В рамках предложенной модели существенно повышается роль представительного органа муниципального образования, отвечающего за проведение конкурса и выбор профессионального управляющего. В частности, значительно увеличивается вероятность подчинения наемного руководителя администрации депутатскому корпусу. С одной стороны, депутаты представительного органа, олицетворяя волю проживающего на соответствующей территории населения, заинтересованы в прогрессивном развитии муниципального образования, росте показателей его социально-экономического благополучия, что должно обеспечить принятие ими решения в пользу кандидата, наиболее полно отвечающего заявленным квалификационным требованиям. С другой стороны, нередко интересы депутатского корпуса превалируют над интересами местного сообщества, что девальвирует преимущества конкурсного отбора наемного управляющего. Депутаты представительного органа, не желая появления на политической арене муниципального образования сильного игрока в лице сити-менеджера, склонны отдавать предпочтение неконкурентоспособным, удовлетворяющим их политическим притязаниям кандидатам. В таком случае, как отмечается в литературе, принцип лояльности в деятельности сити-менеджера будет доминировать над принципом профессионализма [6]. Предоставленная законодателем возможность отстранения наемного менеджера от должности по инициативе представительного органа только усиливает эту зависимость.

Неудовлетворительные результаты функционирования механизма управления с при-

влечением наемного специалиста объясняются, вероятно, отсутствием необходимой для развития муниципальных образований социально-экономической базы. Институт сити-менеджера изначально рассматривался как инструмент создания благоприятной для развития предпринимательской деятельности конкурентной среды. Иными словами, необходимость утверждения такой управленческой конструкции носила объективный характер, была продиктована потребностями развития западного общества. В свою очередь, внедрение института сити-менеджера в российскую муниципально-правовую практику было обусловлено не столько экономическими, сколько административными причинами, получило свое законодательное оформление до формирования необходимой хозяйственно-ресурсной конъюнктуры. В связи с этим достижение указанной концептуальной цели (создание комфортных для развития бизнеса условий) в большинстве российских муниципалитетов на данный момент практически невозможно (главным образом ввиду ограниченного финансирования местного самоуправления, связанного прежде всего с несовершенством налоговой системы). Таким образом, перспективы данной модели управления не могут быть в полной мере реализованы в нынешних социально-экономических условиях.

Стоит также отметить, что в российской публично-правовой практике всегда была сильна роль личности [7]. Другими словами, качество и характер управленческого воздействия, как правило, находится в прямой зависимости от персональных качеств конкретных представителей власти. Помимо прочего, организационные особенности той или иной модели управления корректируются под воздействием сложившихся в местном сообществе политико-правовых традиций, трансформируются исходя из способности местного населения к самоорганизации и самоответственности.

Изложенные выше размышления позволяют прийти к выводу, что предложенные в ходе муниципальной реформы организационные новшества, связанные с введением института сити-менеджера, не способны обеспечить повышение качества управления муниципальным образованием, поскольку рассматриваются преимущественно с политических позиций — как способ перераспределения власти на местах. Базовый для

данной управленческой модели принцип разграничения сфер деятельности ключевых акторов муниципальной власти фактически игнорируется: появившиеся с введением фигуры городского управляющего институциональные и правовые возможности используются в основном в качестве инструментов политической борьбы. Иначе говоря, подавляющее большинство недостатков данной системы управления имеют политический характер, что не соотносится с хозяйственной природой института сити-менеджера. К тому же, как было установлено, для существенного изменения управленческой ситуации необходимы не столько организационные преобразования, сколько расширение материально-технической базы для развития муниципальных образований.

1. Петрова Е. В. Вариативность избрания органов местного самоуправления в сибирских регионах / / Вопр. гос. и муницип. упр. 2016. № 2. С. 40.

2. Баженова А. К. Переход к новой модели организационной структуры органов местного самоуправления: преимущества и недостатки // Эл. вестн. Рост. соц.-экон. ин-та. 2016. № 2. С. 273.

3. Конституция Российской Федерации : принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. // Рос. газ. 1993. 25 дек.

4. Чирикова А. Е., Ледяев В. Г., Ледяева О. М. Муниципальная реформа и распределение власти в руководстве малого российского города // Вестн. ТГУ. 2015. № 4. С. 8.

5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

6. Шустов В. Г. Роль политического института сити-менеджера в муниципальной реформе // Гос. и муницип. упр. Учен. зап. СКАГС. 2014. № 4. С. 175.

7. Петрова Е. В. Вариативность избрания органов местного самоуправления в сибирских регионах // Вопр. гос. и муницип. упр. 2016. № 2. С. 41.

список литературы

Конституция Российской Федерации : принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. // Рос. газ. — 1993. - 25 дек.

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.

Баженова А. К. Переход к новой модели организационной структуры органов местного самоуправления: преимущества и недостатки // Эл. вестн. Рост. соц.-экон. ин-та. - 2016. - № 2. - С. 270-276.

Петрова Е. В. Вариативность избрания органов местного самоуправления в сибирских регионах // Вопр. гос. и муницип. упр. - 2016. - № 2. - С. 30-48.

Чирикова А. Е. Муниципальная реформа и распределение власти в руководстве малого российского города / А. Е. Чирикова, В. Г. Ледяев, О. М. Ледяева // Вестн. ТГУ. - 2015. - № 4. - С. 7-16.

Шустов В. Г. Роль политического института сити-менеджера в муниципальной реформе // Гос. и муни-цип. упр. Учен. зап. СКАГС. - 2014. - № 4. -С. 173-178.

references

Konstitucija Rossijskoj Federacii. Prinjata vsenar. golosovaniem 12 dek. 1993 g. Ros. gaz, 1993, 25 dek.

Ob obshhih principah organizacii mestnogo samoupravlenija v Rossijskoj Federacii. Feder. zakon ot 6 okt. 2003 g. no 131-FZ. Sobr. zakonodatel'stva RF, 2003, no 40, st. 3822.

Bazhenova A.K. Perehod k novoj modeli organiza-cionnoj struktury organov mestnogo samoupravlenija: preimushhestva i nedostatki. Jel. vestnik Rostov. social'no-jekonomich. in-ta, 2016, no 2, pp. 270-276.

Petrova E.V. Variativnost' izbranija organov mestnogo samoupravlenija v sibirskih regionah. Voprosy gos. i mun. upravlenija, 2016, no 2, pp. 3048.

Chirikova A.E., Ledjaev V.G., Ledjaeva O.M. Municipal'naja reforma i raspredelenie vlasti v rukovod-stve malogo rossijskogo goroda. Vestnik TGU, 2015, no 4, pp. 7-16.

Shustov V.G. Rol' politicheskogo instituta siti-menedzhera v municipal'noj reforme. Gos. i mun. upravlenie. Uchenye zapiski SKAGS, 2014, no 4, pp. 173-178.

Institute of City Manager: Theoretical and Practical Problems

© Konstantinov K. V., 2018

The article considers politico-legal viewpoints on particularity aspects of city manager institute initiated to a local authority structure in the course of wide-scale local government reform in Russia. The paper analyzes historical aspects of professional management model origination and considers specific conditions of its development in Russian legal framework. The legal status of hired manager of local administration is considered through the prism of statutable facilities. The article explores the problematic aspects of cooperation between city-manager and the other members of public authority. In particular, authors reveal mutual relations between the city-manager and the head of local administration, whose coexistence has controversial format. The article punctuates the politico-legal transformation of the local representative bodies in consequence of delegation organizational and technical powers to the head of local administration. The authors reveal the increasing centralist trends in cooperation between the regional and local levels of governance. The authors also emphasize the regional government impact on municipal authorities. City-manager institute is subject to review by aspect of local self-government constitutional right. The article marks out weaknesses in legislative formalization of the considering management model. The authors make an assumption about the absence of demand causes and inefficiency of the considering institute. The article indicates inability of overriding the material-security problem in municipalities. The authors point out today's administrative situation which is could not be changed without sufficient reserve base.

Key words: local government, municipal authority, head of local administration, city manager, management model of municipalities.