Государственная теория местного самоуправления А. Д. Градовского

ПРАВО

УДК 352.1

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ТЕОРИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ А.Д. ГРАДОВСКОГО

© Н.В. Корнаухова

Статья представляет собой краткий анализ государственной теории местного самоуправления А.Д. Градовского. Ученый полагал, что введение местных органов самоуправления, относящихся к государственной власти, необходимо не только для местных жителей, но и для государства.

Ключевые слова: А.Д. Градовский; государственная теория местного самоуправления.

В последние годы возрос интерес к наследию А.Д. Градовского. Этой теме посвящены три кандидатские диссертации И.И. Гуляка, Т. Е. Плященко, Ю.В. Брояки [1-3], последняя, в частности, исследует политикоправовые воззрения известного ученого.

Вместе с тем в работах И.И. Гуляка. Т. Е. Плященко, Ю.В. Брояки уделено мало внимания государственной теории местного самоуправления, хотя в трудах А.Д. Градовского местное самоуправление занимает значительное место. Данная статья представляет собой краткий анализ государственной теории местного самоуправления А.Д. Градовского.

Местное самоуправление вошло в круг интересов ученого с начала его научного пути. Уже в первой своей статье «Несколько слов о политическом воспитании в России» он говорит о местном самоуправлении как о школе гражданственности. При этом ученый отмечает направляющую роль верховной власти при проведении реформ на всех этапах развития российского государства. «Инициатива каждой меры, клонившейся к благосостоянию народа, истекала всегда от верховной власти» [4]. Эта цитата также подтверждает, что ученый относился к позитивистам, поскольку фраза отражает их главную идею - право исходит от государственной власти.

Докторская диссертация «История местного самоуправления в России» (защищена 29 сентября 1868 г.) была также посвящена

проблемам местного самоуправления. В данной работе А.Д. Градовский пытается ответить на вопрос о происхождении земских учреждений, о том, являются ли они исконно русскими по своей исторической природе. Сравнивая русский и западноевропейский исторические процессы, ученый принципиально отличает отношения в России и на Западе между местной и центральной властью. Местное самоуправление представлялось ученому естественным следствием процесса раскрепощения сословий, начатым еще Екатериной II.

В диссертации А. Д. Градовский высказывает мнение, что в России слияние земских классов пройдет безболезненно, поскольку личной свободе крестьянства соответствуют более широкие права, чем на Западе [5].

В вопросе происхождения земств ученый поддерживал В.И. Лешкова и А.И. Василь-чикова, которые искали истоки земской реформы в истории России. Несмотря на не-оригинальность идеи диссертации, заслуга А. Д. Градовского состоит в том, что данная работа на момент ее создания представляла собой первую попытку систематизации местных и центральных учреждений, начиная от самых зачатков самоуправления в XVI-XVII вв.

Будучи безусловным приверженцем реформ Александра II и полагая, что только самодержавное правительство на современном этапе располагает необходимым для продолжения либерально-реформаторского

курса арсеналом средств, ученый считал тактически неуместным поднимать вопрос о прямом ограничении самодержавия [2, с. 44].

А.Д. Градовский обосновывал свою позицию исторически: с самодержавием были связаны все перемены, реформы, изменения в российском государстве: «...все, действующее мимо царя или против него, всегда будет подозрительно в глазах народа, и он всегда готов обрушиться на своевольных реформаторов» [6]. Такое положение власти было обусловлено закрепощением сословий и незрелостью русского общества.

Представляют интерес идеи ученого, отраженные во введении его докторской диссертации «Государство и провинция». Этот теоретический очерк носил политический характер и поэтому имел больший резонанс в обществе, чем основная часть докторской работы.

Идея представительства у А.Д. Градов-ского была не простой идеей о привлечении общественного элемента во власть. Представительство необходимо для защиты самой власти - чтобы не было общественных волнений, эти элементы должны войти в правительственные сферы и работать там. Если все общественные элементы будут принимать участие в политической жизни, то сами они станут правительственными органами. Кроме того, все общественные элементы, если они организованы в местные учреждения, поступают под контроль правительства [7]. При этом ученому не важно, как будет осуществлено само участие, каковы его возможные формы.

Другое преимущество местных учреждений в том, что они представляют правительству «национальные потребности по мере их нарастания», и правительство может постепенно их претворить в жизнь, т. е. речь идет о снятии напряженности в обществе.

Местное самоуправление позволяет объединить правительство и общественные классы, а также объединить эти классы внутри общества, обеспечивая общественное единство. Последнее, в свою очередь, является основой политического единства.

Этот подход, названный А.А. Верещагиным социологическим [8], лег в основу идеи ученого о возможности безболезненного совмещении самодержавия и либеральных постулатов.

Самостоятельность местных органов связывается ученым с разнообразными условиями местностей. Только с учетом местных условий будут гарантированы и местные интересы, и государственный интерес. Пределы самостоятельности местных органов обрисовывались ученым не столь четко. Он предлагал против произвола местных властей предоставить «достаточные полномочия общественных корпораций» и переложить на них функции контроля за местными чиновниками.

Из всего приведенного напрашивается вывод об отнесении органов местного самоуправления к государственному управлению и преданию им государственного статуса, а также в заинтересованности в них самой власти.

Самоуправление, по мнению А.Д. Гра-довского, отличалось от простого перемещения власти из центра в местность, оно предполагало новую организацию власти, участие в администрации новых элементов. Самоуправление - это организация власти, а не пределы этой власти, поэтому оно предполагает сильную и единую государственную власть. Существование такой власти отражалось на общественном строе тем, что ставило каждого гражданина в непосредственное отношение к верховной власти, от которой он был заслонен различными лицами до полного осуществления государственного порядка. Непосредственное отношение всех граждан к государственной власти обеспечивало их свободу и уничтожало возможность местного деспотизма.

В докторской диссертации А.Д. Градов-ский приходит к выводу о том, что само состояние российского общества препятствует развитию местного самоуправления: нет

сложившихся самостоятельных провинций; нет сословия, способного возглавить самоуправление и заинтересованного в нем, подавляющее большинство населения страны закрепощено, что не способствует развитию местных органов и др. [2, с. 222]. Именно состояние общества послужило причиной отсутствия самоуправления в России, поскольку верховная власть не была против самоуправления, а наоборот намеревалась его ввести.

Размышления А.Д. Градовского о местном самоуправлении в его фундаментальном труде «Начала русского государственного права» начинаются с рассмотрения двух про-

35S

тивоположных явлений: централизация и

децентрализация. Децентрализация и самоуправление не одно и то же: «Смотря по тому, где в государстве помещается власть ближайшего управления, мы имеем дело или с административною централизацией, или с децентрализацией. Смотря по тому, как составляются органы непосредственного управления и как они относятся к власти центральной, мы имеем дело с системой опеки с одной стороны и самоуправления - с другой стороны. Система децентрализации может быть совмещена с системою правительственной опеки и нисколько не предполагает развития самоуправления [9]».

Децентрализация - это перемещение различных функций управления из рук центральных органов власти в руки ее местных представителей. При этом на местных представителей правительства возлагается определенная степень самостоятельности в действиях. Степень самостоятельности должна определяться местными условиями и самими местными органами. Именно местные органы должны определяться справятся они самостоятельно с возникшей проблемой или нет. Тогда у местных властей появится инициатива, они почувствуют себя хозяевами в местных делах, а для населения - своевременное удовлетворение его насущных потребностей.

А. Д. Градовский выделил признак, объединяющий централизацию и децентрализацию и одновременно отличающий их от самоуправления: управление осуществляется служащими, находящимися в подчинении у власти, т. е. государственными служащими, самоуправление - местными жителями без каких-либо служебных зависимостей.

Важным вопросом для развития самоуправления в России ученый считал формирование местных сообществ. Он справедливо отмечает, что невозможно создать искусственно местное самоуправление в какой-либо местности без появления у местных жителей общих интересов, а это произойдет не сразу.

Иными словами, ученый ставит развитие самоуправления в прямую зависимость от формирования местных сообществ и в этой связи выделяет городское и сельское, а также уездное, губернское и провинциальное местное самоуправление.

Рассматривая централизацию, А.Д. Гра-довский соглашается с А. Токвилем и даже приводит его слова о том, что административная централизация убивает «гражданский дух» народа, хотя имеет и положительное значение в тяжелые для страны времена, мобилизуя все свободные силы.

Говоря о самоуправлении, ученый пытается доказать, повторяя несколько раз, что самое главное в нем не более удобное для местных жителей исполнение их потребностей. Речь идет о необходимости самоуправления и его «выгодности» для самого государства. Обосновывая идею, А.Д. Градов-ский приводит в пример Англию, где дворянство (джентри) понимает, что занятие бесплатных должностей в местном управлении связано с удержанием власти в руках господствующего класса общества, являющегося опорой государства и его политической стабильности, а уже потом желанием разумного урегулирования местных проблем. Получается, что самоуправление напрямую связано с государственным управлением и всегда носит политический характер.

При этом самоуправление в Англии является орудием господства высших и зажиточных классов: «Если тысячи лиц из английской джентри принимают на себя безвозмездные и трудные обязанности мировых судей, коронеров и шерифов, то это усердие объясняется не только разумным пониманием местных интересов и условий их осуществления, но прежде всего сознанием, что через действующую на местах джентри обеспечивается сила английского государства и, с другой стороны - политическое значение правящего класса в его отношениях к центральному правительству» [9, с. 18]. Ученый делает предположение, что если бы такая система была бы уничтожена, первенствующий класс английского государства лишится своего господствующего положения на местах и главной основы для своего влияния в общегосударственном управлении, а форма английского государства в корне изменится.

Таким образом, понятие самоуправления есть, прежде всего, понятие политическое, определяемое степенью участия общества не только в административных делах местности, но и в общегосударственном управлении. В Англии самоуправление есть один из видов

политической деятельности класса, фактически держащего в своих руках государственную власть.

Интересным представляется следующий аспект, затронутый А.Д. Градовским в его труде: имеет ли самоуправление в своей основе почву, построенную на тщательном разграничения интересов местных и государственных?

«Мысль обосновать систему самоуправления при помощи идеи «местности», имеющей свои интересы, отличные от интересов государственных, является весьма привлекательною, но едва ли приложимою к практическому решению вопросов» [9, с. 23].

Вместе с тем, политика неизбежно примешивается к очень многим «местным пользам и нуждам». Более того, разграничение местных и государственных интересов невозможно, поскольку на практике тяжело выделить сугубо местные дела, да и государство распространяет свою власть на всю территорию страны. Как пример приводятся народное образование (потребность общегосударственная), народное здравие и продовольствие (влияние условий на положение всей страны), безопасность (полицейская функция всегда останется функциею государственною).

А.Д. Градовский объясняет английский 8е^оуетешеП как «стремление «местных жителей» заведовать «местными делами» по причине лучшего понимания этими жителями «местных условий, польз и нужд» [9, с. 18].

В государственной теории А.Д. Градов-ского органам самоуправления должны были предоставляться властные полномочия: «Если при необходимости каждый раз органы местного самоуправления будут прибегать к органам центральной власти для выполнения своих решений, то о каком самоуправлении может идти речь». В этом с ним не соглашались другие ученые, занимающиеся государственной теорией местного самоуправления [10].

Из практических предложений А.Д. Гра-довского, касающихся самоуправления,

можно назвать проект уездного управления, отраженный в цикле статей «Переустройство нашего местного управления». С точки зрения ученого, его проект должен был внести в эту систему управления «больше единства и простоты, вместо разнообразия и сложности, устранить причины бесконечных пререканий между ведомствами, открыть возможность

общественного контроля над их исполнением, устранить последние остатки сословной розни» [11].

А.Д. Градовский говорил также об образовании мелкой земской единицы, что привело бы к уравниванию в правах и обязанностях сословий и дало бы опору и государству, и обществу в лице земств.

А. Д. Градовский, опираясь на исторический опыт различных притеснений и беспра-вий, творившихся в России, выводит следующую нехитрую истину: никакие общественные установления не могут развиться, ни даже пустить корней, если человеческая личность не обеспечена в своих элементарных правах. С укреплением земского начала, согласно учению А.Д. Градовского, разовьется и политический и общественный строй России, а с ним вместе культурное состояние народа.

Государственная теория местного самоуправления А.Д. Градовского была адресована, прежде всего, власти, поскольку, опираясь на историю России, ученый обосновывал положительные перспективы введения государственного местного самоуправления для самодержавия. Для местных учреждений он требовал необходимой самостоятельности и властных полномочий. Ученый искренне полагал возможным сосуществование самодержавия и либерализма. Но, к сожалению, теория А.Д. Градовского так и не оказала должного влияния ни на власть, ни на интеллигенцию, защищавшую интересы народа.

1. Гуляк И. И. Социально-политическая философия А.Д. Градовского: автореф. дис. ... д-ра филос. наук. Ростов н/Д, 2QQl.

2. Плященко Т.Е. Политические и исторические взгляды А.Д. Градовского: автореф. дис. ... канд. ист. наук. Воронеж, 2QQ4.

3. Брояка Ю.В. Политико-правовые воззрения А.Д. Градовского: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2QQ6.

4. Воронежские губернские ведомости. ^б5. 27 и 29 марта.

5. Гуторов В.А., Гуляк И.И. А.Д. Градовский -ученый и социально-политический мыслитель // Журнал социологии и социальной антропологии. 2QQ2. Т. 5, № 3. С. 2б.

6. Градовский А. Д. История местного самоуправления в России. Собр. соч. СПб., lS99. Т. 2. С. ll7.

36Q

7. Градовский А.Д. Сочинения. СПб., 2QQ1. С. 291.

S. Верещагин А.А. Земский вопрос в России. М., 2QQ2. С. 77.

9. Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Ч. 3. Органы местного самоуправления // Собр. соч. СПб., 19Q4. Т. 9. С. б.

1Q. Твардовская В.А. Александр Дмитриевич Градовский: научная и политическая карьера российского либерала // Отечественная история. 2QQ1. № 2. С. 32.

11. Градовский А.Д. Переустройство нашего местного управления // Собр. соч. СПб., 19Q4. Т. S. С. 557.

Поступила в редакцию 6.07.2009 г.

Komaukhova N.V. The state theory of local government by A.D. Gradovsky. The article represents the short analysis of the state theory of local government by A.D. Gradovsky. The scientist believed that introduction of the local self-government institutions concerning the government, is necessary not only for local residents, but also for the state.

Key words: A.D. Gradovsky; state theory of local self government.

УДК 34

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ СЫСКА В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ

© П.А. Пачин

В статье рассматривается процесс становления российского сыска начиная с первых феодальных образований, заканчивая реформой полиции 1908 г., в результате которой в России были образованы специальные сыскные отделения.

Ключевые слова: Тамбовская губерния; городские и уездные полицейские управления; кадровый состав; численность сотрудников; финансирование.

Полицейская деятельность государства имеет своей задачей обеспечение внутренней безопасности, охрану общественного порядка и принуждение к исполнению правовых велений. Отношение государственной власти к этим функциям своей деятельности находится в прямой зависимости от степени развитости государственности.

В первых государственных образованиях ^!—УШ вв.), а затем и в Киевском государстве (К-ХП вв.) права феодалов главным образом охранялись при помощи войска -княжеской дружины и других крупных феодалов, которые в случае необходимости выполняли полицейские функции [1].

Охрана граждан против посягательства на их жизнь и имущество, в смысле предупреждения и пресечения покушений, прежде всего, лежала на каждой отдельной личности [2]. Как правило, розыском лица, совершившего преступление, и доказыванием его вины занимался пострадавший. Государственные органы, главным образом, исполняли роль арбитра в споре сторон. Только при исключительных обстоятельствах, принимаю-

щих характер массовых волнений и бедствий, государство, в лице своих представителей, принимало на себя охрану населения и восстановления порядка.

Наряду с представителями княжеской власти существовали также органы местного самоуправления. К ним относились: пригородные и волостные вече, выборные старосты, сотенные, десятские и «добрые люди».

В XV в. начинает складываться, а затем становится ведущей процессуальная форма, получившая название «розыск», или «сыск». Так обозначалось расследование по тому или иному конкретному делу. Такое расследование проводили государственные органы, которые допрашивали обвиняемых, свидетелей и собирали другие доказательства. В процессе доказывания применялась пытка. По Соборному уложению 1649 г. признание подследственного, полученное в результате пытки, считалось доказательством его вины и служило основанием для наказания.

В XV - начале XVI в. возникают своего рода розыскные органы. Ими стали т. н. «особые обыщики». Они присылались из