Делегированное правотворчество: понятие, история и современное состояние

УДК 340 © В.В. Кожевников, А.Е. Кондратьев

В.В. Кожевников, А.Е. Кондратьев ДЕЛЕГИРОВАННОЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВО: ПОНЯТИЕ, ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ

В статье отражено понятие делегированного правотворчества, проанализирована история его развития, рассмотрено современное состояние и тенденции данного правового явления в сфере современного российского правового регулирования. Предложена авторская позиция по вопросу о проблеме отнесения правотворчества органов местного самоуправления к делегированному.

Ключевые слова: правотворчество, делегированное, история, понятие, органы местного самоуправления.

^^ современной юридической литературе при ^^характеристике делегированного право-^^творчества авторы обычно обращают внимание лишь на понятие и исторические предпосылки данного явления [17, с. 278], не затрагивая при этом состояние и тенденции указанного способа правотворчества в сфере современного российского правового регулирования, что и обусловливает актуальность данной проблематики.

По нашему мнению, достаточное четкое определение делегированного правотворчества сформулировал О.Ф. Скакун, понимая под последним издание нормативно-правового акта по уполномочию, действующему в течение определенного времени или без указания сроков, исходящему из закона, или по прямому поручению одного (вышестоящего) органа государства другому (нижестоящему) при сохранении определенной системы контроля со стороны вышестоящего органа за реализацией делегированных полномочий, в результате чего происходит временное расширение полномочий органа, которому они делегируются [21, с. 327-328].

В советский период делегированное правотворчество привлекло внимание ученых после того, как постановлением ЦИК СССР, СНК СССР, ВЦСПС от 23.06.1933 [8] была осуществлена передача обязанностей Народного комиссариата труда Союза СССР (Наркомтруда СССР) в ведение Всесоюзного центрального совета профессиональных союзов (ВЦСПС). В постсоветской правотворческой практике России также имелся некоторый опыт делегирования правотворческих полномочий. Так, Президент Российской Федерации с 1991 по конец 1993 года на основании Постановления Съезда народных депутатов РСФСР от 01.11.1991 № 000-1 «О правовом обеспечении экономической реформы» [7] наделялся правом приостанавливать законодательные акты СССР и издавать указы в целях оперативного регулирования экономических реформ. Так, например, был издан Указ от 24.12.1993 № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конститу-

цией РФ» [5], который вносил значительные изменения в земельные отношения государства.

Конституция Российской Федерации 1993 года прямо предусматривает возможность делегирования правотворческих полномочий. Так, например, в силу ч. 2 ст. 78 Основного закона федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Таким образом, российское законодательство не исключает возможности делегированного правотворчества.

Справедливости ради, отметим, что существуют позиции, согласно которым, как отмечается, «в Российской Федерации практика делегированного законотворчества не применяется» [22, с. 100].

Полагаем, что с данным утверждением авторов сложно согласиться. Так, например, в п. 5 ст. 32 Устава Краснодарского края от 04.07.1997 до внесения в него изменений от 28.05.2003 года было закреплено, что «в целях оперативного решения входящих в его компетенцию вопросов Законодательное Собрание вправе передать часть своих полномочий органам исполнительной власти, а также органам местного самоуправления». В некоторых субъектах Российской Федерации имееются отдельные законы, в которых четко предусмотрены особенности процедуры делегированного правотворчества. Примером таких законодательных актов может служить Закон Республики Ингушетия от 07.12.1999 № 29-РЗ «О нормативных правовых актах Республики Ингушетия» [11] либо Закон Республики Адыгея от 09.10.1998 № 92 «О нормативных и иных правовых актах» [12]. Вместе с тем, несмотря на наличие, к примеру, в Республике Адыгея соответствующей четкой процедуры делегирования правотворческих полномочий, Кабинет Министров Республики Адыгея нарушил указанную процедуру, что, в свою очередь, повлекло за собой судебное разбирательство по данному вопросу [13].

Существенные изменения в сфере делегированного правотворчества произошли после принятия Федерального закона от 13.07.2015 № 233-ФЭ [1]. Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, основной новеллой законопроекта является норма о том, что актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации могут делегироваться (здесь и далее выделено нами - В.К. и А.К.) органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочия, которые соответствующими федеральными законами отнесены к федеральным полномочиям и осуществляются федеральными органами исполнительной власти». Говоря об основной цели данного закона, разработчики указали, что данные изменения позволят оперативно принимать соответствующие управленческие решения [15]. В связи с принятием указанного Федерального закона по вопросам делегированного правотворчества были внесены многочисленные изменения в отраслевые законы (например, Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» [4] дополнен новой статьей

Рассмотрим возможные случаи делегирования правотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Так, например, п. 3 ч. 1 ст. 3 Закона РФ «О недрах» установлено, что к полномочиям федеральных органов государственной власти в области регулирования отношений недропользования относится установление общего порядка пользования недрами и их охраны, разработка соответствующих стандартов (норм, правил), в том числе классификации запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых. Указанное законоположение означает, что соответствующий порядок пользования недрами, разработка стандартов может быть произведена лишь нормативными правовыми актами Российской Федерации. Для того, чтобы данные порядок или стандарты могли быть введены конкретным субъектом Российской Федерации, Правительство Российской Федерации (на основании вышеуказанного Федерального закона от 13.07.2015 № 233-Ф3) своим постановлением должно передать (делегировать) это полномочие всем субъектам Российской Федерации, либо утвердить (вне сферы действия Федерального закона от 13.07.2015 № 233-Ф3, но на основании Постановления Правительства РФ от 08.12.2008 № 924 [6]) отдельное соглашение о передаче осуществления части полномочий конкретному субъекту Российской Федерации. Отметим, что по состоянию на июль 2015 г. 15 федеральных органов исполнительной власти и 85 исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации заключили 127 соглашений в 17 сферах правоотношений [20].

В свете приведенных выше примеров отметим, что осуществление федеральных полномочий в сфере недропользования органами государственной власти субъектов Российской Федерации (без соответствующего акта о делегировании правотворческих полномочий) влечет за собой отмену такого правотворческого акта субъекта Российской Федерации [14].

Говоря о проблемных вопросах нашей тематики, /I.A. Морозова рассуждает, что «в принципе делегированным правотворчеством можно считать правотворчество органов местного самоуправления, т.к. эти органы не входят в государственную систему, но вправе принимать акты местного значения» [18].

Думается, что указанная позиция является весьма спорной. Действительно, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Однако мы не можем говорить о том, что правотворчество органов местного самоуправления является делегированным, опираясь лишь на данные законоположения.

Во-первых, в соответствии с той же ст. 12 Конституции РФ «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно». Во-вторых, в силу ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3] местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая... самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. В-третьих, в соответствии с ч. 1 ст. 7 данного Федерального закона «по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты». Так, например, в силу ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 городское поселение вправе принимать муниципальные правовые акты по вопросам составления и рассмотрения проекта бюджета поселения и т.д. В силу п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона органы местного самоуправления также принимают устав муниципального образования, издают иные муниципальные правовые акты. Таким образом, проведенный выше анализ законоположений четко показывает, что правотворчество органов местного самоуправления нельзя считать делегированным.

Анализ Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3, а также практики применения законодательства свидетельствует о том, что органы местного самоуправления могут осуществлять

делегированные правотворческие функции, но лишь в случае перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также наделения органов местного самоуправления полномочиями в конкретной сфере. Так, в соответствии с недавно введенной ч. 1.2 [2] ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Примером же наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может служить, например, Закон Омской области от 06.11.2015 № 1812-03 [10], которым органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями Омской области по организации проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных. Похожие законы приняты и в ряде иных субъектов Российской Федерации. Так, Законом Московской области № 191/2015-03 от 10.11.2015 [9] органы местного самоуправления Московской области наделены отдельными государственными полномочиями Московской области в области земельных отношений.

Рассуждая об осуществлении органами местного самоуправления отдельных делегированных правотворческих полномочий, переданных им органами государственной власти, возникает обоснованный вопрос: осуществление отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления является правом или же обязанностью?

Отвечая на него, отметим, что в соответствии с положениями ч. 2 ст. 132 Конституции России органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В соответствии со ст. 133 Основного закона местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в ре-

зультате решений, принятых органами государственной власти. Как представляется, исходя из анализа вышеназванной нормы, органы местного самоуправления могут отказаться от исполнения делегированных правотворческих полномочий лишь в случае недостаточности переданных им материальных и финансовых средств, либо при невозможности органа местного самоуправления оперативно, качественно и в установленный срок организовать работу во исполнение переданных органом государственной власти полномочий.

Вместе с тем, ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 предусматривает специальную возможность органов местного самоуправления отказаться от исполнения делегированных полномочий органом государственной власти.

В завершение отметим, что причины делегирования правотворческих полномочий достаточно разнообразны. Как верно утверждает С.Г. Дзыбова, причины делегирования состоят «в возрастающей сложности современного общества; загруженности законодательного органа, нехватке времени, отсутствии необходимых механизмов осуществления правотворческих функций». Рассуждая, С.Г. Дзыбова отмечает, что «какому-либо органу государственного управления предпочтительнее самому издать нормативный акт на основе делегированных полномочий, чем зависеть от издания соответствующего акта законодательным органом» [16, с. 131].

Вместе с тем, мы приходим к выводу, что осуществление делегированных правотворческих полномочий органом, которому они были переданы, эффективно в тех случаях, когда в акте о делегировании, помимо передаваемых полномочий, установлены конкретные обязанности и ответственность органа за их неисполнение, порядок отчетности органа об осуществлении переданных полномочий, а также четко прописаны условия и порядок прекращения осуществления делегированных полномочий. Помимо этого, плодотворному исполнению делегированных правотворческих полномочий будут способствовать достаточные материальные и финансовые ресурсы, порядок предоставления и использования которых также должен быть отражен в акте о делегировании, а также четкий контроль за исполнением переданных полномочий.

Библиографический список

1. Федеральный закон от 13.07.2015 № 233-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации...» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2015. - № 29 (часть I). - 4359 с.

2. Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-Ф3 «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни-

тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"...» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2014. - № 22. - 2770 с.

3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. -2003. - № 40. - 3822 с.

4. Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 10. - 823.

5. Указ Президента России от 24.12.1993 № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1993. -№ 52. - 5085 с.

6. Постановление Правительства РФ от 08.12.2008 № 924 «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - № 50. - 5953 с.

7. Постановление СНД РСФСР от 01.11.1991 № 1831-1 «О правовом обеспечении экономической реформы» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 44. - 1456 с.

8. Постановление ЦИК СССР, СНК СССР, ВЦСПС от 23.11.1933 «Об объединении Народного комиссариата труда Союза ССР с Всесоюзным центральным советом профессиональных союзов» // Собрание законодательства СССР. - 1933. - № 40. - 238 с.

9. Закон Московской области № 191/2015-03 от 10.11.2015 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области в области земельных отношений» // Ежедневные Новости. Подмосковье. - № 217. - 2015.

10. Закон Омской области от 06.11.2015 № 1812-03 «О наделении органов местного самоуправления ... отдельными государственными полномочиями Омской области по организации проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных ...» // Омский вестник. - 2015. - № 47.

11. Закон Республики Ингушетия от 07.12.1999 № 29-РЗ «О нормативных правовых актах Республики Ингушетия» // Ингушетия. - 2000. -№ 1.

12. Закон Республики Адыгея от 09.10.1998 № 92 «О нормативных и иных правовых актах» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/804932445, свободный.

13. Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22.10.2008 № 24-Г08-6 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/, свободный.

14. Определение Верховного Суда РФ от 24.12.2002 № 49-Г02-103 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/, свободный.

15. Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности. Законопроект № 495129-6. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://asozd2.duma.gov.ru/, свободный.

16. Дзыбова С.Г. Институт делегированного законотворчества [текст] / С.Г. Дзыбова // Вестник Адыгейского государственного университета. - 2006. - № 2. - С. 131.

17. Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: учебник для вузов [текст] / В.В. Лазарев., С.В. Липень. - 2-е изд., испр и доп. - М.: Спартак, 2000. - 278 с.

18. Морозова Л.А. Теория государства и права [текст] / Л.А. Морозова. - Учебник. 4-е изд., пе-рераб и доп. - Москва.: Российской юридической образование, 2010. - 223 с.

19. Оксамытный В.В. Теория государства и права: учебник для студентов вузов [текст] / В.В. Оксамытный. - М., Изд-во «ИМПЭ-ПАБЛИШ», 2004. - 563 с.

20. Сайт Минюста России [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://minjust.ru/, свободный.

21. Скакун О.Ф. Теория государства и права [текст] / О.Ф. Скакун. - Учебник. - Харьков: Кон-сум, Ун-т внутр. дел, 2000. - 327-328 с.

22. Суслин Э.Ф., Рыбин Д.В. Теория государства и права: учебное пособие [текст] / Э.Ф. Сус-лин., Д.В. Рыбин. - СПб,: НОУ СЮА, 2011. - 100 с.

(^егепсеэ

1. АуЬотаИх^гоуаппауа г/гГета оЬезресЬеп^уа 2акопос!аЬе1'по] cfeyote/host/. гакопоргоек! № 495129-6. [Е1ек1гоппу] гезигэ]. [^егЫт ск^ира: http://asozd2.duma.gov.ru/, эуоЫ^пу;].

2. Dzybova S.G. Institut delegirovannogo zakonotvorchestva [Institute of the delegated lawmaking] [Tekst] / S.G. Dzybova // Vestnik Adygejskogo gosudarstvennogo universiteta. - 2006. - № 2. - S. 131.

3. Lazarev V.V., Lipen' S.V. Teoriya gosudarstva i prava: uchebnik dlya vuzov [Theory of the state and right: the textbook for higher education institutions] [Tekst] / V.V. Lazarev., S.V. Lipen'. - 2-e izd., ispr i dop. - M.: Spartak, 2000. - 278 p.

4. Morozova L.A. Teoriya gosudarstva i prava [Theory of the state and right] [Tekst] / L.A. Moro-zova. - Uchebnik. 4-e izd., pererab i dop. - Moskva.: Rossijskoj yuridicheskoj obrazovanie, 2010. - 223 p.

5. Oksamytnyj V.V. Teoriya gosudarstva i prava: uchebnik dlya studentov vuzov [Theory of the state and right: the textbook for students of higher education institutions] [Tekst] / V.V. Oksamytnyj. -M., Izd-vo «IMPEH-PABLISH», 2004. - 563 p.

6. Sajt Minyusta Rossii [Elektronnyj resurs]. Rezhim dostupa: http://minjust.ru/, svobodnyj.

7. Skakun O.F. Teoriya gosudarstva i prava [Theory of the state and right: Textbook] [Tekst] / O.F. Skakun. - Uchebnik. - Har'kov: Konsum, Un-tvnutr. del, 2000. - 327-328 p.

8. Suslin EH.F., Rybin D.V. Teoriya gosudarstva i prava: uchebnoe posobie [Theory of the state and right: manual] [Tekst] / EH.F. Suslin., D.V. Rybin. - CPb,: NOU SYUA, 2011. - 100 p.

THE DELEGATED LAW-AAAKING: CONCEPT, HISTORY AND CURRENT STATE

Vladimir V. Kozhevnikov,

professor, Dostoevsky State University Aleksandr E. Kondratyev,

student of 1 course of a magistracy, Dostoevsky State University

Abstract. The article reflects the concept of delegated law-making, analyzed the history of its de velopment, considers the current status and trends of this legal phenomenon in contemporary Russian le gal regulation. The author's position on the issue of the assignment of the lawmaking bodies of local self government delegated.

Keywords. The law-making delegated history, concept, local governments.

Сведения об авторах:

Кожевников Владимир Валентинович - доктор юридических наук, профессор Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского (г. Омск, Российская Федерация), e-mail: kta6973@rambler.ru.

Кондратьев Александр Евгеньевич - студент 1 курса магистратуры юридического факультета Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского (г. Омск, Российская Федерация), e-mail: 93urist@mail.ru.

Статья поступила в редакцию 04.03.2016.