Российская политика администрации Клинтона: надежды, итоги и оценки

И. А. Стеценко

РОССИЙСКАЯ ПОЛИТИКА АДМИНИСТРАЦИИ КЛИНТОНА:

НАДЕЖДЫ, ИТОГИ И ОЦЕНКИ

Американо-российские отношения в конце ХХ в. целесообразно разделить на четыре

этапа:

• 1991-1992 гг. — период до избрания Уильяма Джефферсона Клинтона президентом США;

• 1992-1996 гг. — первый срок президентства Билла Клинтона;

• 1997-2000 гг. — второй срок президентства Билла Клинтона;

• 2000 г. — дебаты, возникшие в ходе предвыборной кампании 2000 г.

В данной статье мы подробно остановимся на последнем из указанных этапов в развитии американо-российских отношений, лишь кратко обрисовав события предшествующих лет.

Вступление Билла Клинтона на пост президента Соединенных Штатов Америки совпало с падением российского демократического правительства Егора Гайдара. Это событие положило конец особой эпохе американо-российских отношений, которые как российские, так и американские издания наперебой называли «дружбой», «братанием» и даже «эйфорией». Надежды Америки на быстрое торжество демократии в России очень скоро сменились скептическим пренебрежением, и уже в 1994 г. известный западный специалист по России Александр Даллин написал эссе под заголовком «Куда исчезли все цветы?»1.

По всей видимости, разочарование народа Соединенных Штатов (а в первую очередь, конечно, американской политической, экономической и финансовой элиты) было вызвано тем, что демократизация России проходила не по тому известному сценарию «перехода», который в разное время можно было наблюдать в странах Латинской Америки или Южной Европы, а затем — с некоторыми незначительными изменениями — в государствах Центральной и Восточной Европы. Кроме того, нельзя не упомянуть о том, что обе стороны — и Россия и Соединенные Штаты — существенно недооценили сложность перехода такого огромного государства к совершенно новой для него системе управления. Ошибка западных стран во главе с США состояла в их уверенности в том, что западные модели государственного устройства легко приживутся на российской почве2.

И, наконец, самой главной проблемой в развитии американо-российских отношений в 1993-1994 гг. стала стремительно растущая асимметрия двух стран. В то время как США наслаждались поистине беспрецедентным могуществом, основанным как на экономическом благосостоянии, так и на политическом доминировании, достигнутом не только благодаря уходу с мировой арены главного идеологического противника, но и неформальному лидерству в крупнейших международных организациях, Российская Федерация все глубже погружалась в пучину экономического, социального и демографического кризиса3. Получилось, что единственной основой российско-американского взаимодействия вновь стала, как и в годы «холодной войны», модель взаимного © И. А. Стеценко, 2008

ядерного сдерживания, несовместимая с дружескими отношениями между стратегическими партнерами.

На протяжении последующих лет положительных изменений в американороссийских отношениях не произошло: США все чаще давали ясно понять, что рассматривают Россию как «политического неудачника».

Однако, невзирая на сложившуюся ситуацию, «российский вопрос» стал одним из основных тем президентской кампании 2000 г. Российскую политику администрации Клинтона осуждали представители самых разных политических групп: те, кто считал, что США сделали недостаточно для поддержки политических и экономических реформ в России; те, кто осуждал слишком явное и плохо организованное вмешательство США в российскую политику, и даже те, кто придерживался сразу обеих точек зрения4. Республиканские критики администрации Клинтона-Гора утверждали, что она допустила самый серьезный внешнеполитический просчет со времен окончания Второй мировой войны, а Стивен Коэн назвал российскую политику Клинтона «самой большой бедой со времен Вьетнама»5.

Итак, в ходе дебатов причины «потери России» сформировались в три группы.

Сторонники концепции «недостаточной помощи» утверждали, что неспособность Соединенных Штатов и других западных государств в полном объеме предоставить России обещанную ей экономическую помощь вкупе с нежеланием принять ее как полноправного партнера в формировании новой архитектуры безопасности привело к разочарованиям и напряженности в отношениях между двумя странами. Они полагали, что крупные финансовые вливания, сделанные в начале 1990-х гг. даже до того, как были созданы самые основные демократические институты рыночной экономики, могли принести огромную пользу.

Приверженцы концепции «неверно ориентированной политики» говорили о том, что Соединенные Штаты и другие западные страны разрушили огромный потенциал доброй воли россиян, проводя политику, которую жители России расценили как враждебную и в отношении внутренних преобразований, и во внешней политике, и политике безопасности. Эти критики обвинили правительство США в том, что оно поддержало коррумпированное и непопулярное в народе правительство, что навязываемая им экономическая политика подорвала экономическое и социальное благосостояние российского народа, что оно решило укрепить свои геополитические интересы в регионе за счет России. Действительно, вплоть до 17 августа 1998 г. администрация Клинтона поддерживала узкую группу российских «младореформаторов», следовавших рекомендациям Министерства финансов США и зависимых от них международных организаций. Однако рекомендации, которые Соединенные Штаты давали России, разительно отличались от принципов внутренней экономической политики Клинтона. По сути, США насаждали в России экспортную версию рейганомики6.

Сторонники этой концепции возлагали всю вину за ухудшение американо-российских отношений на серию неверных внешнеполитических решений администрации Клинтона: расширение НАТО, военное вмешательство в косовский вопрос, укрепление отношений с «нероссийскими» государствами бывшего Советского Союза.

Многие из приверженцев концепции «неверно ориентированной политики» признавали, что первоначальный энтузиазм в отношении развития демократии и рыночных реформ в России — как, впрочем, и все надежды и ожидания, связанные с помощью США и других стран — должен был сохраняться дольше, невзирая на все сложности и разочарования переходного периода.

Однако в тех странах, где прошли минимальные политические и экономические реформы и где присутствие США и других стран Запада было более ограниченным, экономический хаос, социальная отчужденность и недовольство Западом были куда сильнее. В то же время были и другие страны, которые испытывали подобные трудности и которые всячески поддерживали и развивали связи с западными государствами; в этих странах отношение к США было исключительно благожелательным. Общий вывод сторонников концепции «неверно ориентированной политики» состоял в том, что негативное отношение россиян к Соединенным Штатам и проводимой ими политике вызывает сильное беспокойство, однако вину за него следует возлагать не только на просчеты внешней политики Клинтона, но и на глубинные внутренние факторы, которые необходимо тщательно проанализировать.

Приверженцы концепции «российской угрозы» считали, что стремление администрации Клинтона рассматривать Россию как стратегического партнера, а не потенциального противника, привело к переоценке ее политических и экономических достижений и к полному игнорированию или недооценке угрозы американским интересам, которая может возникнуть из-за российской политики. Получалось, что слишком активная вовлеченность во внутренние преобразования и поддержание тесных личных контактов с российскими лидерами отвлекали внимание администрации от угроз, которые несла российская внешняя политика. Более того, полагали сторонники этой концепции, необходимо отказаться от Договора о противоракетной обороне, поскольку он был принят в совершенно других политических условиях и более не соответствовал реалиям современного мира. В таких условиях, как считали сторонники концепции «российской угрозы», разумнее было бы вернуться к политике сдерживания в сочетании с более активной поддержкой «геополитического плюрализма» на всей территории бывшего Советского Союза7.

Итак, к 2000 г. действия Клинтона в отношении России практически не имели сторонников ни в США, ни в самой России. Уместно будет задать вопрос, можем ли мы в такой ситуации говорить о существовании «российской политики» или «российской стратегии» Клинтона? Или его действия всегда носили спонтанный характер и служили ответом на постоянно меняющуюся геополитическую и геостратегическую обстановку как в России, так и в мире в целом?

Ответы на эти вопросы едва ли могут быть однозначными. На первый срок пребывания администрации Клинтона у власти пришлась, пожалуй, самая радикальная переоценка внешнеполитических приоритетов США с 1930-х гг. Перед американским президентом стояла непростая задача: необходимо было не только определить место России в новой системе международных отношений и выработать в соответствии с этим новую внешнюю политику в отношении бывших республик СССР. С распадом биполярного мира на международной арене появились новые государства, которые, разумеется, не представляли для Вашингтона существенной угрозы, но были своего рода «темными лошадками», требующими осторожного и тщательно продуманного подхода.

Первоначальное стремление администрации Клинтона видеть Европу «неразделенной, мирной и демократической» и всеми силами поддерживать рыночные преобразования в России было озвучено Энтони Лейком, тогдашним советником Клинтона по национальной безопасности, как важнейший приоритет внешней политики США8. В отношении России и других государств региона была разработана стратегия, опирающаяся на следующие приоритеты:

США и страны Европы должны оказать России максимальную поддержку в проведении внутренних реформ, поскольку именно они определят внешнюю политику нового государства и поскольку отношения с Россией играют огромную роль для сохранения национальной безопасности США9. Тесную связь между рыночными преобразованиями в России и национальной безопасностью США администрация Клинтона — и в особенности заместитель государственного секретаря и советник по России Строуб Тэлбот — подчеркивала в течение всего периода пребывания у власти. К ней периодически добавлялись намеки на потенциальную угрозу, которая может исходить от России (поскольку ее ядерный арсенал по-прежнему позволял за 30 минут стереть Америку с лица земли). В апреле 1993 г. Клинтон сказал: «Если реформы в России пойдут не так, если она свернет на путь авторитаризма или развалится на части, все мы окажемся в опасности. Мир не может позволить, чтобы то, что случилось с бывшей Югославией, повторилось с такой огромной страной как Россия, которая простирается в одиннадцати часовых поясах и обладает огромным арсеналом ядерного оружия»10.

Мирная демократическая Россия в представлении Клинтона была важна не только для стабильного развития и процветания евроатлантического сообщества. США могли бы сократить свои военные расходы и получить больше прибыли от торговли: «Отношения с Россией и ее соседями должны стать первоочередной заботой США»11.

Вторым по очереди и, пожалуй, первым по значимости приоритетом стратегии Клинтона в отношении России было устранение исходящей от нее ядерной угрозы. Самым важным для США было не допустить того, чтобы ядерным оружием завладели все республики бывшего СССР, как это уже удалось Белоруссии, Украине и Казахстану. Кроме того, быстро разваливающийся военно-промышленный комплекс России породил новую угрозу: США не могли быть уверены в надежности и безопасности самой ядерной инфраструктуры России. Опасность утечки радиоактивных материалов, а также химически и биологически опасных веществ заставила США уделять этой проблеме особенно пристальное внимание, в том числе финансовое12. Впрочем, как показали первые же переговоры с Украиной при ее присоединении к Договору о нераспространении ядерного оружия, необходимо было выработать тщательную стратегию, которая с помощью установления двусторонних политических, экономических и других связей помогла бы заверить новые ядерные страны, что их безопасность и политический статус на мировой арене никак не зависят от того, обладают они ядерным арсеналом или нет13. В результате администрации Клинтона удалось наладить хорошие отношения с бывшими советскими республиками от Украины до Кавказа и Центральной Азии14, однако Россия, которая видела эти страны в орбите своего влияния, начала рассматривать США как потенциального соперника. Разумеется, такая ситуацияи не способствовало успешному развитию американо-российских отношений.

Третьим приоритетом российской стратегии Клинтона была скорейшая интеграция России и других государств СНГ в Европу, а также налаживание тесных личных связей, которые помогли бы укрепить стратегическое партнерство двух стран. Эту инициативу американского президента полностью поддержал президент России Борис Ельцин. В статье, опубликованной весной 1992 г. в журнале “Foreign Affairs”, тогдашний министр иностранных дел РФ Андрей Козырев писал, что благодаря интеграции в Европу Россия сможет вновь стать «нормальной страной» и «надежным партнером сообщества цивилизованных государств»15.

Соединенные Штаты ежегодно выделяли России средства в рамках ряда программ помощи (см. таблицу 1).

Таблица 1

Финансовая помощь России в рамках крупнейших американских программ помощи

в 1992-2000 гг., млрд долларов

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2QQQ

Акт в поддержку свободы Q,Q9 Q,31 Q,36 Q,22 Q,14 Q,21 Q,16 Q,18

Программа Нанна-Лугара по уничтожению ядерного оружия Q,Q1 Q,17 Q,26 Q,15 Q,17 Q,25 Q,28 Q,39 Q,43

Сельское хозяйство Q,13 1,Q3 Q,Q3 Q,Q3 Q,Q2 Q,Q1 Q,QQ 1,1б Q,2Q

Другое Q,Q2 Q,Q4 Q,Q3 Q,Q2 Q,14 Q,19 Q,22 Q,42 Q,25

Всего Q,25 1,55 1,32 Q,56 Q,55 Q,59 Q,71 2,13 1,Q6

Источник: Lapidus G. W. Transforming Russia: American Policy in the 1990s // Eagle Rules? Foreign Policy and American Primacy in the Twenty-First Century / Ed. by R. J. Lieber. Prentice Hall, 2001. P. 115.

Однако практически с самого начала претворения в жизнь российской стратегии Клинтона начались сложности. Первая, и самая серьезная из них, заключалась в том, что демократы горбачевской эры (на которых администрация Клинтона возлагала большие надежды) оказались неспособными противостоять могуществу коммунистических и националистических сил, преобладание которых в законодательной власти блокировало реформы, пропагандируемые исполнительной ветвью. К январю 1993 г., когда администрация Клинтона пришла к власти, ведущие российские реформаторы уже сдали свои позиции; к середине лета существенно возросла напряженность между президентом Ельциным и парламентом; в начале октября это напряжение вылилось в вооруженное противостояние. Новая российская конституция усилила институт президентства, но не создала основу для разумного консенсусного сосуществования законодательной и исполнительной ветвей власти.

Кроме того, преобразования, которые должны были завершиться переходом к рыночной экономике, в постсоветских реалиях привели к совершенно иному результату.

В отношениях со странами Запада козыревская эпоха дружбы и сотрудничества сменилась периодом растущего несогласия по ряду важнейших аспектов внешней политики и политики безопасности — от расширения НАТО до контроля над вооружениями и проблемы гуманитарной интервенции в Югославию. По мере того как внешняя политика администрации Клинтона становилась все менее руссоцентричной и все более нацеленной на другие государства постсоветского пространства, российская элита выказывала все большую обеспокоенность вторжением в свою сферу влияния.

В 1996 г. началась новая эра в отношениях между Россией и западными державами. Министр иностранных дел России Евгений Примаков заложил основы нового внешнеполитического курса на «условное сотрудничество»16, который, с одной стороны, должен был подчеркнуть независимость российского государства, а с другой — помочь ему наладить хорошие, но не слишком тесные отношения со странами Запада в сфере экономики и безопасности в целях интеграции России в глобальную экономику.

Возникшая в конце президентства Клинтона напряженность в американо-российских отношениях была вызвана сочетанием целого ряда факторов. По всей видимости, разумный пересмотр российской концепции США в начале второго срока президентства Клинтона — с учетом не воображаемых, а существующих реалий, восприятия России не как политического «лузера», но равноправного партнера, с учетом законов развития международных отношений — мог бы существенно изменить американо-российские отношения

2бб

не только в конце 199Q^ гг., но и в настоящее время. Нельзя не отметить, что впервые напряженность в двусторонних отношениях возникла в 1994 г., после победы республиканской партии США на выборах в Конгресс. Вот уже более десяти лет республиканская партия не может найти эффективный подход к налаживанию отношений с Россией. В свете предстоящих президентских выборов в Соединенных Штатах представляется чрезвычайно разумным и даже необходимым тщательно изучить ошибки, допущенные администрацией Клинтона, чтобы новое демократическое правительство этой страны смогло начать свою российскую политику с новой страницы. В завершение следует отметить, что в последнее время научные и политические круги начали признавать, что именно на них лежит ответственность за «потерю России». В последнем номере журнала “Foreign Affairs” за 2QQ7 г. была напечатана статья президента Центра Никсона Д. Саймса, который заявил, что «Соединенные Штаты несут серьезную ответственность за ухудшение отношений с Россией. Совершенные Москвой просчеты, оплошности и правонарушения не могут оправдать американских политиков, которые допустили существенные ошибки, пытаясь помочь России сменить статус экспансионистской коммунистической империи на статус обычной великой державы»17.

1 Dallen A. The New Russia: Troubled Transformation / Ed. by Gail W. Lapidus. Boulder, CO., 1995. P. 245-262.

2 О некоторых особенностях подобного стереотипического мышления см.: Di Palma G. To Craft Democracies: An Essay on Democratic Transitions. California, 1990.

3 Lapidus G. W. Transforming Russia: American Policy in the 1990s // Eagle Rules? Foreign Policy and American Primacy in the Twenty-First Century / Ed. by R. J. Lieber. Prentice Hall, 2001. P. 98.

4 Критика республиканцев воплотилась в « Докладе Кокса» — отчете, подготовленном конгрессменами-республиканцами, входившими в состав Консультативной группы по России. Официально этот отчет, изданный в октябре 2000 г., назывался «Российская дорога к коррупции: как администрации Клинтона экспортировала управление вместо свободного предпринимательства и обманула российский народ» // Russia’s Road to Corruption: How the Clinton Administration Exported Government Instead of Free Enterprise and Failed the Russian People. Washington, 2003. October 23. См. также: Cohen S. F. Failed Crusade: America and the Tragedy of Post-Communist Russia. New York, 2000; Reddaway P., Glinski D. The Tragedy of Russia’s Reforms. Washington, 2000.

5 Cohen S. F. Failed Crusade: America and the Tragedy of Post-Communist Russia. New York, 2000. P. 9.

6 Рогов С. М. Администрация Клинтона: подводить итоги еще рано // США — Канада: экономика, политика, культура. 2000. № 2. С. 9.

7Brzezinski Z. A Geostrategy for Eurasia // Foreign Affairs. 1997. Vol. 76. № 5. P. 50-64.

8Lake A. From Commitment to Enlargement // Speech delivered at SAIS. 1993. September 21.

9 Подробнее о стратегических интересах США в регионе см.: Warren C. America’s Leadership, America’s Opportunity // Foreign Policy. 1995. Vol. 98. P. 6-27.

10 Annapolis Naval Academy Speech // Public Papers of the Presidents. W. J. Clinton. 1993. Vol. 1. P 376.

11 Annapolis Naval Academy Speech // Public Papers of the Presidents. W. J. Clinton. 1993. Vol. 1. P. 376..

12Allison G. T., Cote Jr. O. R., Falkenrath R. A. Avoiding Nuclear Anarchy // Washington Quarterly. 1997.

Vol. 20. № 3. P 185-198.

13 Carter A. B., Perry W. J. Preventive Defense: A New Security Strategy for America. Washington, 1999. P 83.

14 Это произошло в начале 1994 г. после ряда встреч Клинтона с главами этих государств и принятия программы «Партнерство во имя мира».

15 Kozyrev A. Russia: A Chance for Survival // Foreign Affairs. 1992. Vol. 71. № 2. P 9-10.

16 Термин «условное сотрудничество» (“contingent cooperation”) был введен в научный оборот в 1998 г. американским кремленологом Койтом Блэкером. Blacker C. Russia and the West // The New Russian Foreign Policy / Ed. by M. Mandelbaum. New York, 1998. P. 167-193.

17 Simes D. K. Losing Russia: The Costs of Renewed Confrontation // Foreign Affairs. 2007. Vol. 86. № 6 // URL: http://www.foreignafFairs.org/20071101faessay86603/dimitri-k-simes/losing-russia.html.