Реализация принципа законности в деятельности органов местного самоуправления: актуальные проблемы теории и практики

Т.С. Мангушева, И.А. Яшина

РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА ЗАКОННОСТИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

В статье рассматриваются некоторые актуальные вопросы законодательного закрепления и реализации принципа законности в рамках осуществления местного самоуправления. Проводится анализ деятельности органов местного самоуправления, на основе которого предлагаются варианты решения проблем, связанных с его осуществлением.

Ключевые слова: Конституция РФ, общие принципы организации и деятельности органов местного самоуправления, правовая основа местного самоуправления, законность, принцип законности.

T.S. Mangusheva, I.A.Yashina

THE REALIZATION OF THE PRINCIPLE OF LEGALITY IN THE ACTIVITY OF BODIES OF LOCAL SELF-GOVERNMENTS: ACTUAL PROBLEMS OF THE THEORY AND THE PRACTICE

In this article is devoted to some actual questions of legislative fixing and realization of the principle of legality within realization of the local government. Thus the analysis of activity of local governments is carried out. The variants of the decisions of problems connected by implementation of local government are proposed on the base of that analysis.

Keywords: The Constitution of the Russian Federation general principles of the organization and activity the bodies of local governments, legal basis of local government, legality, principle of legality.

Встав на путь построения правового государства, Российская Федерация в управлении делами общества взяла на себя обязательство руководствоваться принципом законности. Именно этот базовый принцип сегодня должен быть положен в основу функционирования демократического правового государства, деятельности всех его звеньев1.

Часть 2 ст. 15 Конституции РФ устанавливает, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. В целом можно констатировать, что Основной Закон Российского государства закрепил идеальную модель организации и функционирования органов власти на местном уровне.

Однако практическая реализация базового конституционного установления в исследуемой сфере не свободна от недостатков.

Прежде всего обращает на себя внимание отсутствие указания на необходимость соблюдения требований законности в фундаментальном для муниципального права законе — Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-Ф3) (в ред. от 28 декабря 2013 г. № 396-ФЗ)2. Анализ положений

©Мангушева Тамара Сергеевна, 2013

Кандидат социологических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: tamaras-m@mail.ru

© Яшина Ирина Анатольевна, 2013

Аспирант кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юриди-48 ческая академия); e-mail: irinakazun@rambler.ru

данного правового акта свидетельствует о том, что законодатель ограничивается перечислением актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, без указания на необходимость его осуществления в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством. С позиции полноценной реализации принципа законности на местном уровне такой подход законодателя считаем несколько некорректным, поскольку законность как раз и является важнейшим общим принципом местного самоуправления.

Кроме того, следует отметить, что ранее действующее законодательство, а именно Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (в ред. от 22 апреля 1996 г. № 38-Ф3)3 с аналогичным названием в ст. 7 прямо закреплял, что местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, которая имеет приоритетное значение в правовом регулировании вопросов муниципального права, а также федеральным и региональным законодательством. Более того, схожий по сути Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 21 декабря 2013 г. № 371-Ф3)4 в ст. 1 закрепляет необходимость соблюдения принципа верховенства Конституции РФ и федерального законодательства в деятельности всех без исключения органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

По нашему мнению, обязательность законодательного закрепления требования о соблюдении принципа законности в деятельности органов местного самоуправления не вызывает сомнений в силу своего повышенного социального и правового значения. В связи с этим считаем возможным обратить внимание ш законодателя на правовое закрепление исследуемого базового принципа, на- н пример, в Законе Кыргызской Республики от 15 июля 2011 г. № 101 «О местном С

а

самоуправлении», ст. 3 которого гласит: «Местное самоуправление осуществля- т

„ о

ется на принципах... законности и социальной справедливости»5. к

о

Помимо проблем, связанных с законодательным закреплением принципа о' законности в отраслевом муниципальном законодательстве, с позиции закон- | ности представляют интерес вопросы качества правовых актов, составляющих |

основу деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц. нн

о

В юридической литературе «переходного периода муниципального строи- Ю

тельства» отмечалось, что серьезные проблемы, связанные с нарушениями и

законности на местном уровне, порождаются следующими причинами: 1) недо- к

статочной четкостью и ясностью правовых требований и предписаний, изложен- а

ных в муниципальном законодательстве Российской Федерации и ее субъектов; д

е

2) наличием пробелов, внутренних противоречий в этих нормативно-правовых | актах; 3) низким уровнем систематизации федерального и регионального муни- № ципального законодательства и др.6. С тех пор прошло 15 лет. Уровень правового 69 регулирования вопросов местного самоуправления существенно возрос. Одна- • ко сегодня по-прежнему продолжают существовать проблемы, возникновение к которых обусловлено теми же причинами. Наиболее актуальные из них были озвучены на Заседании Совета по развитию местного самоуправления в Российской Федерации 31 января 2013 г., председательствовал в котором Президент РФ В.В. Путин, а также на Втором совместном заседании Совета при Председателе Совета Федерации по местному самоуправлению и Общероссийского Конгресса муниципальных образований 18 апреля 2013 г. 49

С позиции законности с учетом анализа мнений, изложенных на указанных съездах, считаем необходимым обратить внимание на тот факт, что базовый закон № 131-Ф3 в отдельных нормах вступает в противоречие с другими актами федерального характера, например, с Уголовным кодексом РФ в части закрепления понятия «должностное лицо местного самоуправления», что, в свою очередь, влечет возникновение различных критериев привлечения таких должностных лиц к ответственности. С позиции проводимого исследования такая ситуация недопустима, поскольку речь идет о явном нарушении принципа единства законности и требует незамедлительного законодательного разрешения путем установления приоритетного значения норм муниципального права над нормами уголовного законодательства.

Однако сегодня важно понимать, что и сам базовый акт о местном самоуправлении нуждается в определенной законодательной корректировке7.

Он содержит размытые формулировки, смысл которых не ясен практическому работнику. Речь идет о таких формулировках, как «создание условий», «оказание содействия». Отсутствие разъяснений законодателя по этому поводу приводит к осуществлению органами местного самоуправления не свойственных им функций, например, при осуществлении взаимодействия с контролирующими их органами8.

О проблемах качества других (помимо Закона № 131-Ф3) законодательных актов местного самоуправления высказался Председатель Всероссийского Совета местного самоуправления В.С. Тимченко. Оперируя информацией, полученной при проведении анкетирования в 3 тыс. муниципальных образованиях, он пода черкнул, что «законов, регламентирующих местное самоуправление, более 500, ? причем множество из них не просто не совпадают с базовым Законом № 131-Ф3, ¡Я но и противоречат сами себе»9.

| На указанных заседаниях поднимался и вопрос о низком качестве муници-

1 пальных правовых актов. Была озвучена статистическая информация, согласно | которой в 2011 г. органами юстиции было отменено несколько тысяч уставов

го

| муниципальных образований как не соответствующих требованиям феде-

§ рального законодательства. Качество местных правовых актов, особенно если

| речь идет об актах сельских поселений, обусловлено низким уровнем правовых

2 знаний должностных лиц местного самоуправления, недостаточным опытом ° правотворческой работы, а также недостаточной квалификацией сотрудников « органов местного самоуправления. Ценно, что федеральные органы исполнитель-| ной власти не остаются безучастными в решении этих проблем. Министерство е юстиции РФ при поддержке Министерства регионального развития размещает 1 на своих официальных сайтах типовые проекты муниципальных актов, в т.ч. в

0

° области противодействия коррупции, которые представляют собой серьезную

го

¿5 базу для разработки модельных актов для местного самоуправления уполно-

1 моченными субъектами в регионе. Ярким примером активной позиции органов | региональной власти в решении этого вопроса может служить деятельность областной администрации Костромской области, которая ежемесячно выпускает Бюллетень с модельными актами, прошедшими согласование с прокуратурой и другими контрольно-надзорными органами.

В целях улучшения качества правовых актов местного уровня, а также повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления необхо-50 димо повышение уровня квалификации муниципальных кадров. Как заметил

глава профильного Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера С. Киричук, традиционные формы подготовки кадров не соответствуют задачам, стоящим сегодня перед муниципальными образованиями.

В частности, существует необходимость в разработке единой программы подготовки, переподготовки и повышении квалификации лиц, замещающих муниципальные должности, должности муниципальной службы, работников муниципальных учреждений. Важную роль в этом могут и должны сыграть региональные советы муниципальных образований. Несомненно, прокурорские работники должны также принимать активное участие в юридическом просвещении и повышении профессиональной квалификации муниципальных служащих. С этой целью необходимо заключать межведомственные соглашения, создавать совместные рабочие группы, проводить оперативные межведомственные совещания с представителями органов местного самоуправления.

На сегодняшний день существует необходимость совершенствования федерального и регионального законодательства, муниципальных правовых актов в целях повышения эффективности противодействия коррупции на местном уровне.

Необходимо сделать акцент на пробелах, имеющихся в правовом механизме регламентации процедур контроля доходов муниципальных служащих и лиц, замещающих муниципальные должности. Определенной законодательной корректировке целесообразно подвергнуть перечень должностей муниципальной службы, замещение которых предполагает предоставлять сведения о доходах и имуществе, порядок опубликования таких сведений. н

Сегодня назрел вопрос о создании возможностей для более продуктивного С

а

применения ресурса и потенциала межведомственных советов при главах адми- т

о

нистраций муниципальных образований по противодействию коррупции. Не- к

о

обходимо решать целый пласт проблем, связанных с выработкой и реализацией о

с

муниципальных программ противодействия коррупции. а

Наконец, следует решить серьезную проблему, связанную с определением в

е

статуса лиц, замещающих политические муниципальные должности. Как о справедливо отмечают специалисты и практики в области муниципального р права, отсутствие в российском законодательстве четких характеристик разли- Ч чий политических должностей местного уровня и должностей муниципальной о службы приводит на практике к размыванию ответственности за принимаемые к

а

решения между профессиональными служащими и политиками. Поэтому в М

перспективе необходимо рассмотреть возможность разработки специального •

№

федерального закона о статусе лиц, замещающих муниципальные должности, ( выборных должностных лиц органов местного самоуправления, в котором были • бы, в частности, установлены ограничения и запреты, связанные с замещением 1 соответствующих должностей, меры ответственности за коррупционные преступления.

Мы попытались обратить внимание на отдельные актуальные теоретические и практические вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления в рамках действия принципа и режима законности; не претендуя на полноту, стремились раскрыть проблемные моменты в такой деятельности. По- 51

лагаем, что регулярное обращение к этим проблемам будет в той или иной мере способствовать их разрешению, что, в свою очередь, станет серьезным шагом на пути к установлению полноценного режима законности на местном, регионально-субъектном, а, как следствие, и общефедеральном уровне.

1 См.: Манохин В.М. Административное право России: учебник. Саратов, 2010. С. 112.

2 См.: Российская газета. 2003. 8 окт.; 2013. 30 дек.

3 См: Российская газета. 1995. 1 сент.; 1996. 25 апр.

4 См.: Российская газета. 1999. 19 окт.; 2013. 25 дек.

5 URL:http://www.shailoo.gov.kg/index.php?module=content&page=ZAKON_KYRGYZSKOY_ RESPUBLIKI__O_mestnom_samoupravlenii_&pagelang=ru (дата обращения: 24.05.2013).

6 См.: Дуров А.И. Организационные и правовые основы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 3-6.

7 Отдельные представители практического поля реализации базового закона выступают за его отмену и принятие нового усовершенствованного закона о местном самоуправлении, ссылаясь на устаревший характер действующего акта и отсутствие в нем законодательной регламентации актуальных вопросов местного самоуправления (О. Селихова). URL: http://президент.рф/выступления/17397 (дата обращения: 23.05.2013).

8 См.: Выступление главы Министерства регионального развития И. Слюняева на заседании Совета по развитию местного самоуправления 31 января 2013 г. URL: http://state.kremlin.ru/council/9/news/17397 (дата обращения: 22.05.2013).

9 См.: Выступление В.С. Тимченко на Втором совместном заседании Совета при Председателе Совета Федерации по местному самоуправлению и Общероссийского Конгресса муниципальных образований на тему «Подготовка муниципальных кадров: состояние и перспективы».URL: http://www.council.gov.ru/ press-center/news/30944/ (дата обращения: 24.05.2013).

Ю.Н. Мильшин

К ВОПРОСУ О ПРЕДЕЛАХ АДМИНИСТРАТИВНОГО УСМОТРЕНИЯ СУБЪЕКТАМИ РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

Пределы административного усмотрения рассматриваются в настоящей статье как определенные ограничения свободных действий органов и должностных лиц, публичной власти, в рамках которых принимается оптимальное решение. Анализируются принципы административного усмотрения в деятельности разрешительных органов.

Ключевые слова: административное усмотрение, субъекты разрешительной системы, пределы усмотрения.

Y.N. Milshin

ON THE QUESTION OF THE LIMITS OF ADMINISTRATIVE DISCRETION SUBJECTS PERMIT SYSTEM

The limits of administrative discretion are considered as limitations of free actions of authorities and officials of public authority in which to make the best decision. Analyzes the principles of administrative discretion in the activities of regulatory authorities.

Keywords: administrative discretion, the subjects of the licensing system, the margin of appreciation.

В настоящее время субъектный состав разрешительной системы весьма многообразен и включает в себя федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1 разделены функции федеральных

© Мильшин Юрий Николаевич, 2013

Кандидат юридических наук, профессор, начальник цикла общеправовых и социальных дисциплин 52 учебного центра (УФСИН по Саратовской области); e-mail: milshin_yri@mail.ru