Управление бюджетными рисками: миф или реальность?

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2

УПРАВЛЕНИЕ БЮДЖЕТНЫМИ РИСКАМИ: МИФ ИЛИ РЕАЛЬНОСТЬ?

ГРЕБЕННИКОВА В.А.,

кандидат экономических наук, доцент кафедры экономического анализа, статистики и финансов, Кубанский государственный университет, e-mail: v.grebennikova@rambler.ru;

СТЕПАНОВА Е.А.,

аспирант,

Кубанский государственный университет, e-mail: sea_lena@inbox.ru

В статье проанализированы причины рисков, влияющих на доходы региональных и местных бюджетов. Высказаны предложения по снижению данных рисков.

Ключевые слова: бюджетный риск; управление бюджетными рисками; налоговое законодательство; бюджетное планирование.

Original of budgetary risks is the issue of the article. Authors suggest the measures decrease the risks.

Keywords: budgetary risk; budgetary risk management; tax regulations; budget planning.

Коды классификатора JEL: H61.

В ходе недавнего кризиса тема управления рисками стала сверхактуальной. В этой связи, например, генеральный директор инвестиционного банка Lazart Брюс Вассерштейн написал в Wall Street Journal следующее: «Нынешний опыт позволяет извлечь несколько уроков на будущее. В ходе нынешнего кризиса выяснилось, что «управление рисками» — это голый король. Дискредитированы сотни людей с учеными степенями, занимающих должности в сфере управления рисками. ... Механизмы финансового контроля продемонстрировали свою неадекватность».

Поэтому сегодня риск-менеджмент ждет период переосмысления. Серьезным его сегментом является управление бюджетными рисками. Ведь, как известно, бюджетная система крайне восприимчива к изменениям макроэкономической ситуации. При этом в современной глобальной экономике ее чувствительность к потрясениям от разного рода рисков, вне зависимости от их масштаба, резко возросла. Это является весомым аргументом в пользу того, чтобы с учетом позиций сегодняшнего дня исследовать причины бюджетных рисков и найти способы их снижения.

© Гребенникова В.А., Степанова Е.А., 2010

Очевидно, что, в первую очередь, фактором риска для бюджетной системы Российской Федерации является изменение макроэкономической стабильности, ценовой конъюнктуры, динамики конкурентоспособности бизнеса, масштабов и интенсивности реализации мер, направленных на обеспечение и ускорение экономического роста. Поэтому главная задача в посткризисный период заключается в активизации внедрения более рациональной модели экономического развития, минимизирующей зависимость бюджетных доходов от колебаний конъюнктуры мировых рынков сырья и энергоносителей и делающей ставку на повышение конкурентоспособности экономики.

На региональном и местном уровнях для снижения данных рисков, по нашему мнению, должны быть созданы благоприятные условия для реализации долгосрочных инвестиционных и инновационных проектов — с помощью мер экономического стимулирования. Это, во-первых, развитие соответствующей инфраструктуры (технопарков, научно-производственных комплексов, малых инновационных предприятий, бизнес-инкубаторов, институтов микрофинансирования, венчурного и инновационного инвестирования и т.п.).

Во-вторых, стимулирование реализации масштабных проектов в рамках государственно-частного партнерства. Один из наиболее результативных механизмов решения этой задачи — преференции в налогообложении. Однако ограниченность полномочий субъектов Российской Федерации в данной сфере препятствует эффективному использованию данного рычага.

Так, установление пониженной ставки по налогу на прибыль возможно только в отношении всей прибыли, полученной налогоплательщиком. Аналогичная ситуация и по налогу на имущество организаций. Целесообразно установить в федеральном налоговом законодательстве обязанность налогоплательщиков вести раздельный учет льготируемой и нельготируемой налоговой базы по данным налогам.

С целью повышения конкурентоспособности экономики необходимо также развивать промышленно-производственный комплекс с учетом наиболее эффективного размещения производительных сил.

Наряду с макроэкономическими факторами риском для финансовой гибкости и предсказуемости территориальных бюджетов является принятие федеральным правительством решений, касающихся налогообложения, бюджетных перечислений и капиталовложений.

Например, степень свободы налогового регулирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях ограничена установлением на федеральном уровне практически всех элементов налогообложения по региональным и местным налогам, а также налоговых льгот.

Как правило, основным условием реализации федеральных целевых программ, осуществляемых на территориях субъектов Российской Федерации, является установленная на федеральном уровне доля их софинансирования из региональных бюджетов. Учитывая ограниченность у субъектов Федерации собственных финансовых ресурсов, выполнить указанное условие крайне сложно. В результате регионы вынуждены зачастую идти по пути привлечения заемных средств, что, конечно же, не способствует улучшению их финансовой устойчивости и, в конечном счете, инвестиционного рейтинга. При этом в плане сроков бюджетной отдачи от проектов, особенно инновационно ориентированных, субъекты Федерации находятся в неблагоприятных условиях по сравнению с федеральным бюджетом,

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2

имеющим стабильный доходный источник в виде НДС, формирование налоговой базы по которому не связано со сроками окупаемости инвестиционных проектов.

Риском для перспективного планирования региональных и местных бюджетов является также неопределенность по поводу результатов проводимой налоговой реформы, а также политики в области межбюджетных отношений. Во-первых, постоянно развивающаяся система межбюджетных отношений снижает надежность среднесрочного прогнозирования. Во-вторых, она более ориентирована на небогатые регионы, что влечет большие выгоды для таких субъектов Российской Федерации по сравнению с благополучными территориями. Так, после распределения всех трансфертов многие сильные в экономическом и финансовом отношении регионы по объему доходов на душу населения проигрывают дотационным, депрессивным территориям.

Для снижения данных рисков предлагается, прежде всего, предоставить субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям больше полномочий в регулировании региональных и местных налогов, а именно, снять федеральные ограничения на установление верхнего предела налоговых ставок и налоговых льгот и предоставить возможность влиять на отдельные параметры налоговой базы. Подобный механизм существует в ряде зарубежных стран.

Также важно закрепить за региональными органами власти и органами местного самоуправления исключительные права по предоставлению налоговых льгот по региональным и местным налогам с полной отменой льгот по данным налогам, предоставленных на федеральном уровне. Это позволит устранить дисбаланс между доходами и расходами соответствующих бюджетов в условиях разграничения доходных источников и расходных полномочий между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Кроме того, разумно расширить права органов местного самоуправления и в части сбора местных налогов. Это позволит, во-первых, снять с налоговых органов нерентабельную работу по направлению налогоплательщикам налоговых уведомлений. Во-вторых, повысит достоверность сведений, необходимых для исчисления налоговой базы, и эффективность работы с задолженностью. Для этого целесообразно восстановить в налоговом законодательстве правовой статус сборщиков налогов и расширить их полномочия. Эффективность функционирования подобного института подтверждена зарубежной практикой.

Необходимо создать также и единую базу плательщиков местных налогов. Для этого нужно разработать на федеральном уровне единые требования к данным по учету объектов недвижимости и правообладателей земельных участков, что обеспечит сопоставимость баз данных о налогоплательщиках.

Реализация вышеуказанных предложений будет способствовать снижению бюджетных рисков за счет обеспечения полноты и своевременности налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, повышения финансовой устойчивости территориальных бюджетов.

Вместе с тем необходимо учитывать, что многие субъекты Российской Федерации и муниципальные образования имеют слабо развитую доходную базу, при этом возможности влиять на ее рост существенно ограничены социальноэкономическими и природно-ресурсными факторами. Учитывая масштабные социальные последствия мирового финансового кризиса, создать прочную систему социальной защиты граждан для этих регионов и муниципальных образований за счет собственных средств очень непросто.

Поэтому важной задачей является сокращение территориальной бюджетной асимметрии за счет совершенствования межбюджетных отношений: с одной стороны, принятия адекватных мер по выравниванию финансовых возможностей субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, с другой — их стимулирования к самообеспеченности.

В целях повышения эффективности межбюджетных отношений при расчете трансфертов предлагается учитывать минимальные налоговые ставки, установленные Налоговым кодексом Российской Федерации, а также не снижать объем дотаций динамично развивающимся территориям с темпами, превышающими средний уровень.

Кроме того, с целью создания стимулов для высокодотационных регионов и муниципальных образований в развитии своей доходной базы реализация мер, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации для таких территорий, по нашему мнению, должна осуществляться лишь в отношении субъектов Федерации и муниципальных образований, неэффективно использующих свой доходный потенциал. При этом критериями могут быть не только темпы роста налоговых и неналоговых доходов, но и уровень их собираемости, степень легализации заработной платы и т.п.

Фактором риска для региональных и местных бюджетов является также низкая предсказуемость в отношении финансовой политики крупнейших налогоплательщиков. Это может быть как перерегистрация (изменение места налогового учета) в другом регионе (муниципальном образовании), так и перераспределение финансовых потоков в рамках финансовой стратегии развития организации.

С целью ликвидации переноса центра прибыли, а также пресечения возможности манипулирования ценами сделок, совершаемых между аффилированными компаниями, в ближайшее время на федеральном уровне планируется ввести новые правила определения соответствия цен, примененных в сделках между взаимозависимыми лицами, рыночным ценам для целей налогообложения, а также институт консолидированной налоговой отчетности при исчислении налога на прибыль.

Указанные меры, хотя и позволят снизить риски для территориальных бюджетов, связанные с перерегистрацией компаний и изменением их структуры, но в то же время создадут условия для возникновения новых бюджетных рисков.

Во-первых, еще в 1996 году Министерством финансов Российской Федерации были утверждены Методические рекомендации по составлению и представлению сводной бухгалтерской отчетности (Приказ от 30.12.1996 № 112). Но число организаций, их использующих, незначительно. Это связано с различиями в составлении консолидированной отчетности и отчетности, формируемой согласно действующим правилам бухгалтерского учета. При этом наиболее существенные отклонения возникают при составлении отчетности, соответствующей МСФО.

Это необходимо учитывать в вопросе, касающемся консолидированной налоговой отчетности. Также потребует решения проблема увязки финансового (бухгалтерского) учета с налоговым.

Во-вторых, консолидированная отчетность позволит бизнес-группам уменьшить налоговую базу по налогу на прибыль за счет зачета прибылей, заработанных одними предприятиями, входящими в группу, убытками, понесенными другими участниками группы, что может сократить налоговые поступления в бюджеты. В результате могут пострадать регионы, проводящие активную политику, направ-

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2

ленную на стимулирование развития бизнеса на своих территориях и, следовательно, максимизацию его прибыли.

Поэтому, по нашему мнению, более разумно включить участников консолидированной группы в перечень контролируемых сделок с учетом фактора ценообразования. Также возможно рассмотреть вопрос о введении системы межрегиональных трансфертов. Цель — «возвращение» налога в тот бюджет, который несет расходы по содержанию инфраструктуры и социальной поддержке работников организаций, осуществляющих деятельность на соответствующей территории.

Кроме того, на наш взгляд, целесообразно расширить перечень сделок, подлежащих контролю налоговыми органами с учетом фактора ценообразования. К таким сделкам предлагается отнести:

• зачет требований;

• сделки, хотя бы одной из сторон которой являются организации, применяющие пониженную ставку по налогу на прибыль или использующие другие налоговые преференции.

Также предлагается снизить порог суммы доходов и расходов налогоплательщиков от сделок между взаимозависимыми лицами, превышение которого влечет признание сделок контролируемыми. Порог, предусмотренный предложениями Министерства финансов Российской Федерации (1 млрд рублей), является, по нашему мнению, слишком высоким. В этом случае существует риск, что применение предлагаемых правил будет избирательным и не решит в полной мере проблему уклонения налогоплательщиков от уплаты налогов с использованием трансфертных цен.

Еще одна причина рисков для доходов бюджетов — применение хозяйствующими субъектами различных схем уклонения от уплаты налогов, незаконное ведение бизнеса. Несоответствие налоговой нагрузки реальным оборотам хозяйствующих субъектов приводит к искажениям оценки налогового потенциала территорий.

Считаем, что с целью снижения данных рисков необходимо:

законодательно разграничить понятия «налоговое планирование» и «уклонение от уплаты налогов» путем введения в налоговое законодательство положений о налоговой выгоде с использованием терминологии Высшего арбитражного суда Российской Федерации (Постановление от 12.10.2006 № 53 «Об оценке арбитражными судами обоснованности получения налогоплательщиком налоговой выгоды»).

При этом целесообразно создать на основе судебной практики и контрольных мероприятий перечень схем, применение которых налогоплательщиками являлось бы основанием для признания полученной ими налоговой выгоды необоснованной. Подобная практика существует в Австралии, Великобритании, Германии, Ирландии, Испании, Италии, Канаде, Корее, Нидерландах, Новой Зеландии, Норвегии, США, Франции, Швеции, Японии.

Для повышения эффективности налогового администрирования данный перечень целесообразно было бы сформировать по различным тематическим направлениям (сегментам налогоплательщиков) и актуализировать по результатам контрольных мероприятий и судебных споров;

упростить процедуру уплаты налогов субъектами малого бизнеса, предоставив им возможность применения патентной системы.

Указанный режим, по нашему мнению, должен стать альтернативой (а в перспективе — заменой) обязательному к применению налогоплательщиками едино-

му налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности, сохранив все преимущества данного налога (существующий перечень видов предпринимательской деятельности, подпадающих под налогообложение; соответствие налоговой нагрузки по патентной системе и системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход; использование физических показателей и т.д.). К сожалению, эти факторы не учтены в предложениях по совершенствованию патентной системы налогообложения, разработанных Министерством финансов Российской Федерации.

Аналогичный подход (применение патентной системы) также предлагаем использовать и в части налогообложения квартиросдатчиков, не имеющих оснований для регистрации в качестве индивидуальных предпринимателей.

Для этого целесообразно установить специальную норму, регламентирующую особенности уплаты налога на доходы физических лиц налогоплательщиками, оказывающими услуги по временному размещению и проживанию, не имеющими оснований для регистрации в качестве индивидуальных предпринимателей, а также сдающих в во временное владение (в пользование) собственные жилые помещения;

закрепить в налоговом законодательстве принципы налогообложения субъектов малого бизнеса с учетом условий (численность, размер доходов), применяемых не к отдельно зарегистрированному хозяйствующему субъекту, а к группе, включающей аффилированных и взаимозависимых лиц;

внести изменения в федеральное законодательство, связывающие регистрацию организаций с фактическим осуществлением экономической деятельности — на основании критериев доли доходов, полученных от фактического осуществления деятельности на соответствующей территории, в общем объеме доходов; удельного веса основных средств и среднесписочной численности работников (расходов на оплату труда) на территории осуществления деятельности в общих величинах данных показателей в целом по налогоплательщику.

Фактором риска для бюджетных доходов является также качество государственного (муниципального) менеджмента в вопросах их планирования и управления. Направлениями минимизации указанных рисков с учетом полномочий региональных органов власти и органов местного самоуправления являются:

❖ установление экономически обоснованных налоговых ставок по региональным и местным налогам и значений корректирующего коэффициента базовой доходности К2 по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности;

❖ оптимизация состава льгот по региональным и местным налогам;

❖ проведение работы с организациями и физическими лицами, имеющими задолженность перед бюджетом, с целью ее сокращения;

❖ инвентаризация земли и имущества на предмет целевого назначения и эффективности их использования;

❖ совершенствование взаимодействия органов местного самоуправления с органами технической инвентаризации, Роснедвижимостью и налоговыми органами с целью определения налоговой базы для исчисления земельного налога с земельных участков, занятых многоквартирными домами;

❖ повышение эффективности регионального (муниципального) управления в государственном (муниципальном) секторе экономики для увели-

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2

чения отдачи от использования государственной (муниципальной) собственности.

Важную роль в снижении указанных рисков играет также организация процедур среднесрочного планирования, направленных на повышение точности бюджетных проектировок и предсказуемости основных характеристик бюджета.

Перспективным механизмом снижения рисков является внедрение в бюджетный процесс современных принципов и методов финансового менеджмента, переход от административных механизмов государственного управления к использованию управленческих технологий частного бизнеса.

Для обеспечения стабильности исполнения региональных и местных бюджетов, по нашему мнению, целесообразно использовать следующие инструменты, в том числе применяемые в международной практике:

♦ координация стратегического и бюджетного планирования; планирование бюджетных доходов в соответствии с социально-экономической, налоговой и бюджетной политикой Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (муниципального образования);

♦ обеспечение взаимосвязи бюджетной, долговой и инвестиционной политики на среднесрочную перспективу;

♦ всесторонний, глубокий анализ экономических тенденций, конъюнктуры мировых и национальных рынков, особенностей региональной и муниципальной экономики, преимуществ и угроз с использованием инструментов SWOT-анализа;

♦ детальное исследование текущей ситуации (динамики поступлений налогов и сборов, структуры налоговой базы, уровня собираемости налогов и сборов, мониторинг платежей крупнейших бюджетообразующих налогоплательщиков и основных показателей их финансово-хозяйственной деятельности и т.д.). При этом предлагается использовать механизмы «сканирования окружения», применяемые, например, в Канаде;

♦ разработка оперативных бизнес-планов как основы для бюджетного планирования;

♦ соблюдение при планировании доходов принципов реалистичности бюджетных проектировок, осторожности в их оценке, приемлемости налоговой нагрузки;

♦ учет при планировании доходов результатов реализации мер по мобилизации в бюджет дополнительных налоговых и неналоговых поступлений, эффективности использования доходного потенциала;

♦ реализация принципа минимизации выпадающих доходов бюджета путем планирования доходов с учетом осуществления мероприятий, направленных на оптимизацию и обеспечение максимальной эффективности налоговых льгот по региональным и местным налогам.

Необходимо учитывать, что точность бюджетного прогнозирования зависит и от его информационного обеспечения. Однако перед субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями остро стоит проблема нехватки информационных ресурсов, в том числе о расчетах крупнейших налогоплательщиков с бюджетом.

В результате оценить риски снижения доходов бюджета вследствие уменьшения крупнейшими налогоплательщиками обязательных платежей в региональные

и местные бюджеты не представляется возможным. Это ставит под сомнение достоверность бюджетных проектировок на средне- и долгосрочный период.

Предлагается установить обязанность налоговых органов представлять в финансовые органы регионов и муниципальные образования информацию о начисленных, уплаченных суммах налоговых платежей в соответствующий бюджет, задолженности по налогам и сборам не только в целом по видам налогов, но и по уровням бюджетной системы, а также бюджетообразующим организациям в разрезе налогоплательщиков. Для этого необходимо четко определить в Налоговом кодексе Российской Федерации термин «налоговая тайна» — с целью получения информации, необходимой для бюджетного прогнозирования.

Таким образом, одним из важнейших этапов бюджетного планирования, особенно на средне- и долгосрочную перспективу, должно стать управление бюджетными рисками. Это позволит обеспечить стабильность и долгосрочную устойчивость бюджетов.

ЛИТЕРАТУРА

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации.

2. Налоговый кодекс Российской Федерации.

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2