Правовое регулирование обращения с пространственными данными в среде ГИС

Картография и геоинформатика КАРТОГРАФИЯ И ГЕОИНФОРМАТИКА

УДК 912:347

О.С. Сергеева

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБРАЩЕНИЯ С ПРОСТРАНСТВЕННЫМИ ДАННЫМИ

В СРЕДЕ ГИС

Пермский государственный национальный исследовательский университет, Пермь

Геоинформационные системы (ГИС) - сравнительно новый для гражданского права объект интеллектуальной собственности. В современном российском законодательстве только формируется правовая база, регулирующая правоотношения по созданию, использованию и охране прав на ГИС. Возникает необходимость совершенствования механизмов защиты пространственных данных от незаконного использования. Особое внимание в нормативных актах уделяется обращению с государственными пространственными данными, которые являются официальными и имеют особую публичную ценность. Порядок обращения с этими данными устанавливается федеральными органами власти. За последние два года принят целый ряд нормативных актов, регламентирующих правила и требования по созданию и использованию геоинформационных ресурсов, собственником которых является государство или органы местного самоуправления. В работе проведен анализ проблем, возникающих при их использовании, приведены примеры судебной практики, связанные с незаконным использованием карт и координат пунктов государственной геодезической сети. Учитывая большое публичное значение, а также возможность открытого доступа к пространственным данным, необходимо совершенствовать систему охраны прав на создаваемые ГИС. Следует повышать правовую культуру пользователей за счет проведения ряда специальных мероприятий.

Ключевые слова: геоинформационные системы, правовое регулирование, охрана прав.

O.S. Sergeeva

LEGAL REGULATION OF THE SPATIAL DATA MANAGEMENT IN GIS ENVIRONMENT

Perm State University, Perm

Geographic Information System (GIS) is a relatively new intellectual property object for civil law. In the modern Russian legislation, the legal base regulating legal relations regarding creation, usage and protection of rights to GIS is just being formed. There appears a need for improving the mechanisms of the three-dimensional data protection from illegal use. In regulations and standards, special attention is given to the management of state-owned spatial data, which are official and have a special public value. The order of these data management is established by the federal organs of authority. The last two years have seen enactment of a whole series of the government regulations concerning rules and requirements for the creation and use of geo-information resources whose owner is the state or local authorities. This work analyzes the problems appearing due to their usage, and gives examples of judicial practice connected with the illegal use of maps and coordinates of the points of the state geodetic network. Taking into account the great public importance and also the possibility of open access to spatial data, it is necessary to improve the system of the created GIS protection. A number of special measures should be taken to improve the legal culture of users.

Keywords: geo-information systems, legal regulation, protection of rights.

doi 10.17072/2079-7877-2017-3-126-132

Жизнь современного общества невозможно представить без использования информационного пространства, которое охватывает практически все сферы хозяйственной, экономической и общественной деятельности социума. Глобализация этого процесса способствует вовлечению в отношения по обмену информацией самых широких слоев населения, организаций, предприятий,

© Сергеева О.С., 2017

Картография и геоинформатика

органов власти для удовлетворения самых разнообразных потребностей. Информация становится значительной ценностью. Стремительное развитие Интернет-технологий в современном мире способствует все более широкому внедрению и использованию всевозможных информационных систем на практике. Как следствие, возникают проблемы, связанные с определением и защитой прав собственников на размещенные в сети Интернет информационные ресурсы, а также прав на их использование. Информационные системы - сравнительно новый объект правового регулирования, поэтому отношения в этой сфере требуют особого подхода. Можно отметить все возрастающий интерес юристов к данной проблеме, о чем свидетельствует целый ряд публикаций [1; 3 и др.].

В представленной работе проведен анализ современного российского законодательства, регулирующего отношения по работе с такими своеобразными объектами, как геоинформационные системы (ГИС), завоевавшими большую популярность у пользователей сети Интернет. Особое внимание уделено государственным и муниципальным геоинформационным ресурсам, публичное значение которых постоянно возрастает. Все это требует более детального определения особенностей прав собственности на ГИС и совершенствования механизмов их защиты от незаконного использования.

Геоинформационные системы представляют собой автоматизированные информационные системы, отображающие пространственные данные о самых разных явлениях природы и общества. Сведения о представленной в них окружающей реальности хранятся в специальных базах данных. Такие базы данных являются организованными хранилищами информации, собираемой различными методами. Базы данных - динамичные системы, т.е. их данные можно пополнять, уточнять, поддерживая их актуальность и достоверность.

Сегодня трудно переоценить значение геоинформационных технологий, используемых в навигации, в градостроительстве, природопользовании, в моделировании негативных природных процессов и др. Особое место в управлении этой деятельностью отведено государству. Эта позиция отражается в утвержденной Правительством Российской Федерации Концепции развития отрасли геодезии и картографии до 2020 года, где сказано, что «картографическое обеспечение становится важным элементом российской инфраструктуры пространственных данных, необходимым для формирования информационного общества» [4]. Анализ данного документа показывает, что создание картографических информационных систем должно быть направлено, с одной стороны, на повышение доступности геоинформации как наиболее востребованного информационного ресурса для всех категорий потребителей, с другой - на решение ряда государственных задач в сфере территориального развития, строительства, управления природными ресурсами, навигационной деятельности, обороны и безопасности государства.

Таким образом, можно с уверенностью отметить важнейшую роль государства в формировании развития геоинформационной деятельности. Но, следуя цели нашего исследования, отметим, что принятыми нормативными актами строго регламентируются правила и требования по созданию и использованию геоинформационных ресурсов, собственником которых является государство или органы местного самоуправления. Данный вывод подтверждает целый ряд нормативно-правовых актов, принятых за последние два года. В-первых, это федеральный закон «О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 30 декабря 2015 г. № 431-Ф3, вступивший в силу с 1 января 2017 г. Во-вторых, это целый ряд постановлений Правительства РФ, принятых в конце 2016 г.: «О лицензировании геодезической и картографической деятельности» (вместе с «Положением о лицензировании геодезической и картографической деятельности»)» (от 28.10.2016 № 1099, вступил в силу с 1 января 2017 г.); «Правила создания и обновления единой электронной картографической основы» (от 03.11.2016 № 1131); «Об утверждении Правил предоставления заинтересованным лицам сведений единой электронной картографической основы» (от 15.12.2016 № 1370); «Об утверждении Правил определения размера платы за использование сведений единой электронной картографической основы» (от 15.12.2016 № 1371); «О порядке информационного взаимодействия государственной информационной системы ведения единой электронной картографической основы с информационными системами обеспечения градостроительной деятельности» (от 01.12.2016 № 1276).

В целом можно сказать, что принятием данных нормативных актов реализуется государственное управление в области картографии. Важным моментом этого процесса является определение прав собственности на геоинформационные ресурсы. Для этого вводится и утверждается правовой статус

Картография и геоинформатика

таких категорий, как государственный фонд пространственных данных и единая электронная картографическая основа.

Правовой статус федерального фонда пространственных данных закреплен в статье 11 названного закона о геодезии и картографии. Наряду с федеральным могут создаваться региональные фонды пространственных данных по решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (ст. 10). Ведение указанного фонда осуществляется государственным учреждением субъекта РФ - фондодержателем регионального фонда пространственных данных. Кроме того, допускается создание государственных ведомственных фондов пространственных данных, полученных в результате организации геодезических и картографических работ специальными федеральными органами исполнительной власти. Для решения локальных задач, актуальных для муниципальных образований и проживающих на их территориях граждан, разрабатываются муниципальные ГИС, создаваемые, соответственно, за счет средств местного бюджета.

Информация, содержащаяся во всех этих фондах, является официальной. Порядок включения дополнительных данных и материалов в федеральный или региональные фонды пространственных данных устанавливается Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр).

Единая электронная картографическая основа представляет собой систематизированную совокупность пространственных данных о территории Российской Федерации, не содержащая закрытой информации (ст. 20). Требования к ее созданию, обновлению и составу сведений, к техническим и программным средствам также обеспечивает Росреестр.

Ценность государственных информационных ресурсов заключается в их объективности, точности, возможности ссылки на них при осуществлении самой разнообразной хозяйственной и общественной деятельности. На их основе создаются публичные кадастровые карты, планы территориального развития регионов и генеральные планы городов, осуществляются навигационные услуги в рамках российской спутниковой навигационной системы ГЛОНАСС. Эти и многие другие актуальные для общества задачи требуют надежности публичной информации. Учитывая значение картографического материала, предоставляемого органами власти, можно выделить две задачи, которые требуют скорейшего решения: 1) картографическая информация должна быть доступной для пользователей; 2) информация должна быть защищена от искажения и незаконного использования.

Казалось бы, так просто для пользователя «скачать» любую информацию с сайта, где в свободном доступе размещены большие массивы картографических данных и спутниковых изображений (например, Google Earth, Яндекс.Карты, Kosmosnimki.Ru и др.). Однако здесь современные пользователи сети Интернет сталкиваются с новыми непривычными для них проблемами охраны прав на информацию. Использование этих материалов для собственных нужд без ссылки на них может иметь серьезные последствия, связанные с нарушением законных прав собственника или правообладателя [2; 9].

В соответствии с п. 1 ст. 1259 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) «географические и другие карты, планы, эскизы и пластические произведения, относящиеся к географии и к другим наукам, являются объектами авторских прав». Цифровая база данных признается объектом интеллектуальной деятельности, который также обеспечивается правовой охраной (ст. 1225 ГК РФ). Автору картографического произведения и создателю цифровой базы данных, помимо авторских прав, принадлежит также исключительное право использовать произведение в любой форме и любым не противоречащим закону способом (ст. 1270 и 1229 ГК РФ). Правообладатель может распоряжаться исключительным правом на произведение, в том числе распространять его путем продажи или иного отчуждения, т.е. передавать другим лицам. Таким образом, опубликование карт, аэро- и космоснимков на сайтах публичного доступа не означает, что у них нет правообладателя, который может по своему усмотрению разрешать или запрещать другим лицам использование результата своего труда. Отсутствие запрета по закону не считается согласием (п. 1 ст. 1229 ГК РФ).

Нормами Российского законодательства предусматривается возможность распоряжения исключительным правом на основании договоров об отчуждении исключительного права или лицензионных договоров, заключаемых заинтересованным лицом с обладателем (или обладателями) исключительных прав на соответствующие результаты интеллектуальной деятельности, которые подлежат государственной регистрации (ст.1232 ГК РФ). Исключение составляет случай, когда правообладатель публикует заявление о возможности безвозмездно использовать принадлежащее ему произведение.

Картография и геоинформатика

Публичное применение геоинформационных систем осуществляется пользователями в пределах тех прав и теми способами, которые предусмотрены лицензионным соглашением, заключаемым между правообладателем и пользователем. Правообладатели таких систем, будь то государственные, муниципальные органы или частные лица, публикуют лицензии конечного пользователя. Для пользования ГИС на законных основаниях требуется обязательное соблюдение всех условий, указанных в лицензии.

Как уже было сказано выше, государственные (федеральные и региональные) и муниципальные геоинформационные системы имеют особое значение для пользователей, как проверенный источник информации. Специально уполномоченные государственные или муниципальные органы и подведомственные им учреждения берут на себя ответственность за ее достоверность и актуальность. Но не следует забывать о том, что создание и обновление таких систем, переработка массивов данных спутниковых снимков, поддержание актуальности сведений требуют работы целых коллективов исполнителей и, естественно, немалых материальных затрат. Ведомственные геоинформационные системы, как правило, создаются для решения социальных или экономических вопросов, для поддержания безопасности государства и общества. Средства поступают из соответствующего бюджета. Поэтому вполне закономерно, что правообладатель предоставляет производимую им картографическую продукцию и связанную с ней информацию за определенную плату, особенно, если речь идет о ее дальнейшем коммерческом использовании.

Так, картографические и топографические материалы, аэросъемка и космоснимки, базы данных, содержащие отнесенную к ним информацию, полученные за счет средств федерального бюджета, являются собственностью РФ. Распоряжение исключительным правом на эти объекты интеллектуальной собственности осуществляет специально уполномоченный орган в области геодезии и картографии - Росреестр. Распоряжаясь собственностью страны, Правительство Российской Федерации устанавливает порядок и способы предоставления заинтересованным лицам геоинформации, а также порядок определения размера платы за ее использование в соответствии с вышеуказанными документами. Заключить договор и получить необходимые для использования сведения можно через геопортал пространственных данных Российской Федерации (http://nsdi.ru/geoportal), который создан для предоставления физическим и юридическим лицам сведений единой электронной картографической основы, пространственных данных и материалов, а также сведений, подлежащих представлению с использованием координат.

Несомненно, что государственные и муниципальные геоинформационные системы имеют публичное значение и создаются для решения общественных задач. Несомненно, что, являясь объектами интеллектуальной собственности, они охраняются законом от неправомерного использования. Полномочия государственного надзора за использованием материалов федерального картографо-геодезического фонда закреплены за Росреестром, который также представляет интересы Российской Федерации по охране исключительных прав на картографические материалы, являющиеся государственной собственностью.

В настоящее время все чаще встречаются случаи, когда в ходе проверок надзорных органов обнаруживается незаконное использование пунктов государственных геодезических сетей или картографической продукции, т.е. без соответствующего разрешения. Приведем несколько характерных примеров из судебной практики за последние годы.

1. В обзоре судебной практики Верховного суда Российской Федерации по делам, связанным с разрешением споров о защите интеллектуальных прав (от 23.09.2015), дан анализ материалов дела: Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области обратилось в суд с иском к муниципальному бюджетному учреждению «Институт градостроительного планирования Волгограда "Мегаполис"» о взыскании компенсации за нарушение исключительных прав Российской Федерации на материалы и данные картографо-геодезического фонда, созданные за счет средств бюджета. Судами установлено, что муниципальным учреждением проведены кадастровые работы с использованием в качестве исходных данных координат пунктов государственной геодезической сети в местной городской системе координат. Решением судов первой и апелляционной инстанции требования удовлетворены. Суд по интеллектуальным правам признал, что на материалы и данные картографо-геодезического фонда распространяются исключительные права Российской Федерации, однако иск о защите авторских прав, равно как и прав смежных с авторскими, был признан необоснованным [5].

2. Постановлением суда по интеллектуальным правам (от 21 мая 2014 г. по делу № А12-18436/2013) признан правомерным иск Управления Федеральной службы государственной

Картография и геоинформатика

регистрации кадастра и картографии по Волгоградской области к ООО «МАСТЕРская КРИВО Н.М.» о взыскании компенсации за нарушение исключительных прав Российской Федерации в связи с использованием при выполнении геодезических работ в качестве исходных данных координат пунктов государственной геодезической сети в местной системе координат, являющихся частью федерального картографо-геодезического фонда. Судами установлено, что ответчик не имел разрешения на пользование данными материалами. Решением Арбитражного суда Волгоградской области и постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда исковые требования удовлетворены. Суд кассационной инстанции полагает, что выводы судов первой и апелляционной инстанций являются законными и обоснованными [6].

3. В результате контрольных проверок органами геодезического надзора Курганской области в конце 2014 г. обнаружено незаконное использование юридическим лицом пунктов государственных геодезических сетей. В Арбитражный суд Курганской области направлено исковое заявление о взыскании с юридического лица компенсации в пользу Управления Росреестра по Курганской области за нарушение исключительных прав Российской Федерации в области геодезии и картографии. Решением Арбитражного суда Курганской области от 20.05.2015 г. иск удовлетворен. Третьего июля компенсация выплачена в полном объеме [8].

4. Известны также случаи нарушения авторских прав в связи с незаконным использованием карт. Так, 26 декабря 2016 г. судом по интеллектуальным правам вынесено Постановление по делу № А60-49303/2015, в котором признан правомерным иск ООО «Уральская картографическая компания» к государственному бюджетному учреждению Свердловской области «Центр развития туризма Свердловской области» по поводу неправомерного использования карт Свердловской области, разработчиком которых является названная компания. Авторы данного произведения - картографы, штатные работники компании. Учреждение «Центр развития туризма Свердловской области» использовало данные карты для издания путеводителей. Таким образом, права авторов и исключительные права Уральской картографической компании были нарушены, что было признано судами [7].

Следует отметить, что в целом в судебной практике не так уж часто встречаются дела такого рода. Как правило, такие иски удовлетворяются судом. Проблема возникновения правонарушений такого рода заключается в другом - в отсутствии правовой культуры, а порой и в простой безграмотности пользователей. Развитие современных технологий, широкая доступность информации, размещенной в охватывающей все мировое пространство сети Интернет, - все, что в конечном итоге способствует возникновению ситуаций, когда незаконный пользователь остается неизвестным. Например, использование карт как иллюстраций или их размещение в рекламных буклетах для обозначения территориального расположения рекламируемых объектов. Разработчики рекламы часто даже не знают о том, что должны получить разрешение автора (авторов) либо заключить договор с обладателем исключительного права на картографическую продукцию или геоинформационную систему.

Возникающие проблемы в сфере использования пространственных данных и иных геоинформационных ресурсов требуют своего решения. Изменить положение дел можно за счет проведения ряда мероприятий по повышению правовой культуры пользователей. Подводя итог анализу существующих проблем, мы приходим к выводу о том, что их решение следует вести по следующим направлениям:

1. Дальнейшая разработка и принятие нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в данной сфере и закрепляющих вполне определенные требования по возникновению, изменению и прекращению прав на пространственные данные, карты, базы данных. Здесь следует отметить вполне удовлетворительные результаты. Кроме уже названных постановлений назовем еще одно, принятое совсем недавно - 4 марта 2017 г. Это Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил предоставления пространственных данных и материалов, содержащихся в государственных фондах пространственных данных, в том числе правил подачи заявления о предоставлении указанных пространственных данных и материалов, включая форму такого заявления и состав прилагаемых к нему документов» (№ 262). В нем достаточно подробно определены порядок получения геоинформации из государственных фондов, требования к заявителю, необходимые для этого документы и т.д.

2. Повышение правовой культуры пользователей с помощью проведения широкой пропаганды знаний правовых основ в сфере обращения с открытыми данными в сети Интернет, в том числе при пользовании пространственными данными и картографическими материалами. Такие знания можно

Картография и геоинформатика

распространять через средства массовой информации, размещать разъяснения на популярных сайтах, проводить обучающие семинары. Заниматься этим должны не только специально уполномоченные государственные и муниципальные органы, но и иные обладатели прав на ГИС, заинтересованные лица. Любые действия пользователей ГИС открытого доступа, связанные со скачиванием, копированием информации, должны сопровождаться обязательным уведомлением о правах собственника этой информации, о согласии с условиями лицензионного соглашения конечного пользователя. Особое внимание следует уделить вопросам переработки карт, оцифровки уже имеющихся карт, так как созданный в результате этой работы картографический материал становится самостоятельным творческим произведением. Его создатель может зарегистрировать свои права на вновь созданное произведение, но использование его без разрешения правообладателя на исходную карту неправомерно.

3. Формирование правовой культуры молодого поколения в образовательных учреждениях среднего и высшего звена. Развитие современного информационного общества постоянно ставит новые задачи в сфере воспитания и образования. Простота пользования популярными геоинформационными системами привлекает граждан всех возрастов. Знание правовых основ в сфере информационной деятельности, охраны и защиты прав на информацию становится обязательным условием существования гражданского общества. Поэтому особенно важным представляется формирование знаний о праве собственности, авторском праве и праве пользования информационными ресурсами в ходе всего учебного процесса в рамках общих и специальных дисциплин.

Библиографический список

1. Богоненко В.А., Савицкая К.Д. Теоретико-правовые основы идентификации объектов гражданских прав в сети Интернет // Вестник Полоцкого государственного университета. Серия D: экономические и юридические науки. 2014. №14. С.71-77.

2. Гирдо Е., Потапов Г. Авторские права при использовании картографической продукции [Электронный ресурс] URL: http://polit.ru/article/2013/01/24/internet/ (дата обращения: 15.03.17).

3. Даниленков А.В. Интернет-право. М.: Юстицинформ, 2014. 232 с.

4. Концепция развития отрасли геодезии и картографии до 2020 года: утв. распоряжением Правительства РФ от 17.12.2010 № 2378-р. [Электронный ресурс] Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.03.17).

5. Обзор судебной практики по делам, связанным с разрешением споров о защите интеллектуальных прав (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 23.09.2015). [Электронный ресурс] Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.03.17).

6. Постановление Суда по интеллектуальным правам от 21.05.2014 N С01-305/2014 по делу N А12-18436/2013. [Электронный ресурс] Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения 15.03.17).

7. Постановление Суда по интеллектуальным правам от 26.12.2016 N С01-1135/2016 по делу N А60-49303/2015. [Электронный ресурс] Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.03.17).

8. Росреестр Зауралья: итоги надзора в области геодезии и картографии (14.01.16) [Электронный ресурс] // Росреестр [офиц. сайт] URL: https://rosreestr.ru/site/press/news/rosreestr-zauralya-itogi-nadzora-v-oblasti-geodezii-i-kartografii/ (дата обращения: 15.03.17).

9. Селедкова Е. Соблюдение и защита авторских прав на картографические произведения, способы их законного использования (17.12.15) [Электронный ресурс] // Росреестр [офиц. сайт] URL: https://rosreestr.ru/site/press/news/soblyudenie-i-zashchita-avtorskikh-prav-na-kartograficheskie-proizvedeniya-sposoby-ikh-zakonnogo-isp/ (дата обращения: 15.03.17).

References

1. Bogonenko V.A., Savitskaya K.D. (2014) "Teoretical and legal basis of identification of objects of civil rights on the Internet" Vestnik of Polotsk State University. D series: economical and legal science. no14. pp.71-77.

2. Girdo E., Potapov G. "Intellectual property rights of others when using the cartographic products", available at: http://polit.ru/article/2013/01/24/internet/

3. Danilenkov A.V. (2014), "Internet-law". (Series "Science") Justicinform, Moscow, Russia.

2017 Географический вестник 3

Картография и геоинформатика

4. "The concept of development of surveying and mapping industry up to 2020 year": approved by the Decree of the Government of the Russian Federation on 17.12.2010 No. 2378-r. Access from reference and legal system "Consultantplus» available at: http://www.consultant.ru/online/

5. "Review of jurisprudence in cases involving disputes about protection of intellectual property rights"

6. "Ruling on intellectual rights of 21.05.2014 N 01-305/2014 in the case N A12-18436/2013". Access from reference and legal system "Consultantplus", available at: http://www.consultant.ru/online/

7." Ruling on intellectual rights of 26.12.2016 N 01-1135/case 2016 N A60-49303/2015". Access from reference and legal system "Consultantplus", available at: http://www.consultant.ru/online/

8. "Rosregister Zauralye: results of supervision in the field of Geodesy and cartography

9. Seledkova E. "Respect for and protection of copyright works of cartographic, legal use of

Поступила в редакцию: 17.04.2017 Сведения об авторе About the author

Сергеева Ольга Сергеевна Olga S. Sergeeva

кандидат биологических наук, Candidate of Biology Sciences,

доцент кафедры картографии и геоинформатики Associate Professor; Department of Cartography and

Пермского государственного национального Geoinformatics, Perm State University;

исследовательского университета; 15, Bukireva Str., Perm, 614990, Russia; 614990, Россия, Пермь, ул. Букирева, 15;

e-mail: oikeo@mail/ru

Просьба ссылаться на эту статью в русскоязычных источниках следующим образом:

Сергеева О.С. Правовое регулирование обращения с пространственными данными в среде ГИС // Географический вестник = Geographical bulletin. 2017. №3(42). С. 126-132. doi 10.17072/2079-78772017-3-126-132

Please cite this article in English as:

Sergeeva O.S. Legal regulation of the spatial data management in GIS environment// Geographical bulletin. 2017. № 3(42). P. 126-132. doi 10.17072/2079-7877-2017-3-126-132