Критерии эффективности политико-правового взаимодействия в управлении

Право

Евгений ПУШКАРЕВ

КРИТЕРИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПОЛИТИКО-ПРАВОВОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ В УПРАВЛЕНИИ

Фундаментом эффективного демократического управления является хорошо развитое законодательство, правовая грамотность граждан, правовая деятельность структур государственной власти. В новой модели демократического управления значительно более важное место должен занимать т.н. публичный сектор и государственно-общественные структуры управления.

Well developed legislation, legal competence of citizens and legal activity of structures of the government are the base of effective democratic management. So called public sector and state-public management structures should occupy more important place in the new model of democratic management.

Ключевые слова:

управление, эффективность, политическая власть, гражданское общество, легитимность, правовая культура; management, efficiency, political power, civil society, legitimacy, legal culture.

ПУШКАРЕВ

Евгений

Александрович —

к.ю.н., докторант

Северо-Кавказской

академии

государственной

службы

kr_evg@mail.ru

Политическая власть представляет собой отношения между властной и подвластной структурами (государством и гражданским обществом), в рамках которых предполагается возможность и способность взаимовоздействия политических субъектов с целью управления, согласования и подчинения узкосубъектных интересов политической воле посредством убеждения и принуждения. В зависимости от того, какая роль является доминирующей — убеждение или принуждение, выделяют основные формы существования и функционирования политической власти: тоталитаризм, авторитаризм, демократия, которые базируются на отношениях зависимости, независимости и взаимозависимости политических субъектов, которые, в свою очередь, порождают различные модификации этих трех основных форм политической власти.

Политикой является область различных видов деятельности и взаимоотношений между социальными общностями и группами людей по осуществлению общих интересов, завоеванию и удержанию государственной власти или влиянию на нее. Политика носит властный характер, ибо достичь поставленных целей невозможно вне принуждения, волевых усилий и воздействий субъектов по достижению всеобщих интересов людей. Социальное назначение политической власти, ее институтов заключается в том, что она служит способом организации общества, ведения общих дел, обеспечения управления важнейшими сферами общественной и государственной жизни. Ее функционирование направлено на удовлетворение потребностей людей, повышение уровня жизни и благосостояния граждан, преодоление конфликтов и противоречий, укрепление порядка и стабильности общества и государства.

Управление — это специфический вид деятельности по определению целей организации, разработке механизмов их достижения и координации труда членов организации для получения результатов, соответствующих целям1. Политическое управление можно определить как процесс самоорганизации политических субъектов — государственной власти и гражданского общества — в соответствии с базовыми ценностями политического режима.

1 См.: Игнатов В.Г., Албастова Л.Н. Теория управления : учебное пособие. Ростов н/Д, 2009, с. 14.

В условиях демократической реформации прямое администрирование вписывается в традиции политического управления российской государственности, но не согласуется с ключевым идеологическим императивом стратегии государственного управления — курсом на политическую демократизацию. Принципиальным фундаментом демократического управления является хорошо развитое законодательство, правовая грамотность граждан, правовая деятельность структур государственной власти. Дальнейшее развитие правового пространства страны будет стимулировать применение демократических механизмов государственного управления, расширять возможности их реального действия.

Эффективной моделью политического управления для России современного уровня развития демократии может быть система демократического администрирования. Такая система должна законодательно соединить традиционные административные и модернизационные либерально-демократические политические механизмы с четко обозначенными сферами и пределами действия каждого из них. При этом демократическая составляющая должна быть базовой, приоритетной, ибо через некоторый период переходного политического развития она призвана стать доминирующей в управлении.

Процесс демократического реформирования российского общества должен опираться на соответствующую социальную базу и социально-организационные нормы управления. Необходимо, чтобы за государственно-политическими решениями стоял не только узкий слой государственной и местной элиты, часть предпринимательских кругов, но также широкие слои общества, само население. В новой модели демократического управления между государством и обществом должны устанавливаться субъект-субъектные отношения, в результате которых значительно более важное место будет занимать так называемый публичный сектор и государственно-общественные структуры управления (концентрирующие партиси-пативные подходы).

Сложившаяся в государственном управлении России система политических механизмов представляет собой вынужденное соединение разных по своему характеру типов управленческой деятельности, соединение легальных и теневых

механизмов управления. Обращаясь к сущности теневых отношений в государственном управлении, следует отметить, что для них характерна глубокая степень интеграции в легальные властные коммуникации: бизнес и распределение, политику и науку, безопасность и партийное строительство, избирательный процесс и внешнюю торговлю. Столь значительная распространенность криминальных отношений в структурах публичного управления привела к ситуации, в которой на сегодняшний день значительная часть членов общества уверена, что существующая официальная структура управления не только не способствует консолидации общенациональных интересов, но и реализации различных индивидуальных интересов и потребностей. Нарастает отчуждение людей от государства, от национальных интересов, от всего политического. Ослабляется действенность законодательства, размывается сам смысл права, правовых отношений.

Так как теневые практики характеризуются оперативностью и гибкостью, тесно взаимосвязаны с национальной ментальностью, то они успешно подменяют нерезультативное функционирование официальных институтов публичного управления с крайне высоким уровнем неопределенности в процессах социальной, политической и экономической трансформации российской государственности, а официальные органы государственного управления, таким образом, по законам рынка проявляют неконкурентоспособ-ность в предоставлении управленческих услуг гражданскому обществу и, как правило, уступают в этом отношении институтам теневой юстиции.

Теневые практики как негативную форму неформальных практик в государственном управлении следует рассматривать в качестве одной из самых серьезных угроз национальной безопасности, способных подорвать основы российской государственности. Замещению выработанных в процессе практического взаимодействия властных рационально-ментальных практик управления на легальные механизмы управления, как видится, будет способствовать корректировка вектора модер-низационных политических процессов в сторону развития отечественных культурно-преемственных демократических форм выстраивания властных отношений

с минимальным привнесением в них вес-тернизаторских характеристик.

Существенное воздействие на характер политико-правового управления в России оказывает ее федеративное устройство. Региональная власть, являясь политическим субъектом, делит властные полномочия с центром на основе конституционных положений. Все это усложняет механизмы государственного управления, увеличивает значение переговорного процесса, тщательного учета интересов, компромиссного снятия противоречий, подробной правовой регламентации всех управленческих действий. Провозглашенные в п. 3 ст. 5 Конституции РФ политические основания федеративного устройства нашей страны породили различные политические проблемы: множественность субъектов, их разностатусность, асимметричный и диспропорциональный характер федерации, бюджетный сепаратизм, столичный эгоизм.

В научной литературе можно достаточно часто встретить положительные отзывы об эффективности федеративной модели устройства российского государства. В частности, оппоненты указывают на демократизм структурирования, функциональности и реализации государственной власти в федеративном устройстве, на солидный потенциал минимизации временных, информационных, кадровых, интеллектуальных, материальных ресурсов при отсутствии необходимости согласования принимаемых решений региона с цент-ром1. В то же время в условиях гетерогенности российского общества, возможно, единственно адекватным инструментом эффективного управления обществом является централизованное осуществление управления государством. Унитарная модель представляется для России более оптимальной и исторически апробированной, нежели федеративная. Унитарная модель предполагает уменьшение количества национально-территориальных образований, перенесение национального вопроса из плоскости государственной и гражданской в плоскость культурную, этническую, обеспечивающую в полной мере равноправие народов, возможность развития языков, культур, традиций в

1 См.: Титаренко В.А. Политические механизмы управления в Российском государстве : автореф. дис. ... д.полит.н. — Саратов, 2005, с. 16, 22.

рамках единого государства с национально-территориальными автономиями.

Кроме того, в последнее время федеративная и унитарная модели все активнее превращаются в «чистые», идеальные типы. Происходит сближение этих моделей в отдельных сегментах для достижения оптимального баланса централизаторских и децентрализаторских тенденций в развитии политической системы. Федеративная модель вбирает в себя опыт и сильные стороны унитарной. Все это свидетельствует о том, что механизм политического управления не является закостенелым, навечно данным феноменом, он имеет свойство оптимизироваться, приспосабливаться в соответствии с требованиями исторического времени и политической конъюнктуры. Положительные унитарные коррективы во взаимоотношения центра с регионами внесли федеральные округа. Они несколько компенсировали неустойчивость связей между субъектами федерации, а особенно между субъектами и центром в условиях асимметричной федерации, укрепили и стабилизировали правовой характер политических процессов, сделали более прозрачными действия региональных властей. Начались процессы сокращения регионов в России, объединение их с другими регионами по принципу социально-экономической целесообразности. Также в результате осуществления курса последних лет на укрепление единства российского законодательства при верховенстве Конституции РФ и федеральной нормотворческой базы преодолен регионализм законодательства, обеспечены правовые приоритеты общегосударственного характера. Юридические документы республиканского и областного масштаба приведены в соответствие с федеральным законодательством без ущемления законодательных интересов и особенностей регионов, предусмотренных в Конституции РФ.

Эффективность политического управления — это относительная характеристика результативности целенаправленного взаимовоздействия между государственной властью и институтами гражданского общества, отражающаяся в различных показателях как объекта управления, так и собственно управленческой деятельности (субъекта управления). Причем оптимальным взаимодействием является такая система, в рамках которой достижение цели сопровождается затратами,

сопоставимыми с возможными выгодами (и последствиями негативного характера), наступающими как в отношении конкретных субъектов, так и в отношении всего общества (государства) в целом.

Критерии эффективности — качественная сторона полученного результата. Комплексный набор критериев эффективности системы управления формируется с учетом двух направлений оценки ее функционирования: по степени соответствия достигаемых результатов установленным целям организации и по степени соответствия процесса функционирования системы объективным требованиям к его содержанию, организации и результатам1.

Критерии эффективности политического управления формируются на базе системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии общественно-государственного строя, в стратегических целях правящего субъекта — политическом курсе, в концепциях, политических установках и нормах системы управления, за которыми стоят общественно-государственные интересы.

Следует отметить следующие критерии эффективности политико-правового управления в России.

1. Рациональность структуры и функций власти, включающей укрепление вертикали власти, устранение дублирующих функций в различных ведомствах, слияние близких по профилю ведомств, переход к модели «управления результатами», а также развитие коммуникативности административных процедур с гражданами, обществом.

Для современной России условием и предпосылкой усиления эффективности деятельности государственной власти является централизация власти на федеральном уровне и создание жесткой вертикали власти, обеспечивающей согласованное взаимодействие властных структур на всех управленческих уровнях. Реформа управленческих структур должна в первую очередь предполагать не количественное сокращение, которое, как это ни парадоксально, приводит не к уменьшению, а увеличению числа чиновников, а качественную реструктуризацию бюрократического аппарата.

Немаловажным направлением адми-

1 См.: Игнатов В.Г., Албастова Л.Н. Указ. соч., с. 323.

нистративной реформы следует признать переориентацию государственной власти с «управления затратами» на «управление результатами». Применительно к сфере государственного управления понятие «результат» выявляется через раскрытие конечного, итогового (или промежуточного, предварительного) показателя определенного вида деятельности, осуществления или, напротив, невыполнения управленческого решения. Надлежит различать планируемый (ожидаемый) и фактический (достигнутый) результат управленческой деятельности. Чем выше степень совпадения этих двух показателей, тем эффективнее процесс управления. В бюджетной сфере модель «управления результатами» предполагает полномасштабное внедрение программно-целевых методов бюджетного планирования и бюджетирования, ориентированных на результат. В бюджетную документацию необходимо включать не только информацию о результатах деятельности, но и привязывать расходы к целям, оценивать результаты деятельности на основе этих целей и использовать данную информацию для принятия решений о распределении будущего бюджета2.

Основными направлениями совершенствования административных процедур в России должны стать: а) стандартизация выполнения государственных функций и повышение качества публичных услуг; б) упрощение административных процедур для физических и юридических лиц; в) правовое закрепление административных процедур; г) развитие договорных форм предоставления публичных услуг; д) внедрение новых информационных технологий и возможностей получения информации в электронном виде; е) передача выполнения ряда функций в органы местного самоуправления, автономные учреждения, в негосударственный сектор3.

2. Законность деятельности органов власти, неотвратимость ответственности должностных лиц за ее нарушение и результаты социального управления, а также непосредственно сам уровень правовой культуры граждан.

Несомненно, определяющим фактором

2 См.: Барциц И.Н. Развитие потенциала государственного управления в России: правовые условия и критерии эффективности // Социология власти, 2009, № 5, с. 28-33.

3 Там же.

законопослушного поведения граждан является личный пример соблюдения законодательства должностными лицами государственных органов власти, развитые механизмы дифференцированной ответственности должностных лиц в зависимости от ущерба, нанесенного ими социальному престижу власти, общественным интересам.

3. Профессионализм государственных служащих, включающий систематическое повышение профессиональной и общей политико-правовой культуры.

Современной России нужны волевые, решительные, компетентные госслужащие, умеющие сотрудничать с различными политическими силами, обладающие потенциалом управленческих воздействий, способные объяснить конкретные общественные явления с позиций политической теории.

Как показывает опыт многих стран, ныне существует несколько путей оптимизации системы рекрутирования политикоадминистративной элиты. Прежде всего, это выборность и конкурсы претендентов на государственные посты, квалификационные экзамены и работа с «резервом», конструктивное взаимодействие с политическими партиями, профсоюзами и другими общественными организациями. Следует также учитывать то обстоятельство, что в такой огромной стране, как Россия, федеральная элита должна «подпитываться» провинцией, а ее подготовка и рекрутирование - осуществляться на возможно более широкой территориально-географической основе.

Неотъемлемыми составными элементами механизма кадровой работы в связи с этим должны стать: а) всенародные и региональные выборы; б) система индивидуальных и коллективных собеседований и консультаций с соответствующими государственными и общественными структурами при отборе на работу; в) открытые

служебный и общественный контроль за деятельностью должностных лиц; к) представление декларации о доходах и имущественном положении1.

4. Легитимность власти и патриотичес-ки-ориентированное гражданское общество.

Легитимность власти - целенаправленная одобряемая большинством граждан законная политическая деятельность в интересах населения, стабильного безопасного и преемственного развития государственности. Легитимность представляет собой качество государственной системы, способствующее признанию населением публично-властных институтов адекватными конкретному этапу исторического развития общества, добровольному согласию каждого индивида следовать установленным нормативно-институциональным правилам. Легитимность власти - это «доверие и оправдание власти, ее нравственная характеристика»2; это «признание или подтверждение законности права на власть, обладание престижем»3.

В рамках делегитимационного процесса публичная власть в целях собственного сохранения неизбежно выходит за рамки ею же установленных правил социальновластной коммуникации, выраженных в нормах права, переходя в сферу теневых отношений и неправовых методов управления. По мере утраты легитимности действия власти начинают встречать все более активное сопротивление общества, возникают конфликтогенные условия для реализации государственной правовой политики.

Патриотически-ориентированное гражданское общество - это политическая деятельность граждан, которые осознанно ограничивают свои личные, групповые потребности и интересы в пользу общественно-государственных, сочетают использование своих прав с исполнением своих гражданских обязанностей.

1 См.: Понеделков А.В., Старостин А.М. Формирование путей рекрутации административно-политических элит в современной России // Власть, 2007, № 6, с. 5-7.

2 Малько А.В. Теория государства и права в вопросах и ответах. — М., 1999, с. 42.

3 Иванников И.А. Государственная власть в России: проблемы гуманизации. — Ростов н/Д, 2006, с. 42.