Государственно-частное партнерство как инструмент повышения энергоэффективности в бюджетной сфере Москвы

ТЕМА НОМЕРА: РЕГИОНАЛЬНАЯ И ОТРАСЛЕВАЯ ЭКОНОМИКА

А.В. Белюченко

Государственно-частное партнерство как инструмент повышения энергоэффективности в бюджетной сфере Москвы.

Рассматриваются вопросы повышения энергоэффективности бюджетных учреждений с помощью инструментов государственно-частного партнерства, оцениваются инвестиционные риски и возможности, дан анализ действующего законодательства в этой сфере.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство,

бюджетная сфера, энергоэффективность, энергоресурсы, инвестиции.

В настоящее время вопросы энергосбережения и повышения энергоэффективности наиболее остро стоят в бюджетной сфере. С учетом необходимости модернизации экономики вопрос энергоэффективности выходит на первый план, поэтому принятое в этой области законодательство установило требования для организаций бюджетной сферы по снижению энергопотребления на 15% в натуральном выражении до 2014 года.

Потребление ресурсов в бюджетной сфере Москвы составляет 2,5% от общего потребления электроэнергии и 12% от общего потребления тепловой энергии. Количество потребленной тепловой энергии за год на объектах городской бюджетной сферы составляет около 4000 тысяч гкал, электроэнергии — свыше 350 млн. кВт-ч, воды — более 20 млн. кубических метров.

На территории Москвы расположено около 700 организаций и учреждений городской бюджетной сферы. Финансирование бюджетов всех уровней, выделение средств на содержание детских садов, школ, больниц и других учреждений составляют значительную часть от всех городских расходов. Поэтому возникает острая необходимость в разработке различных мероприятий, обеспечивающих снижение энергопотребления и уменьшение бюджетных средств, направляемых на оплату энергоресурсов.

Хотя за период 2009—2010 годов было обеспечено сокращение энергопотребления (см. таблицу 1), о европейской энергоэффективности говорить пока не приходится.

© Белюченко А.В., 2011

92

Государственно-частное партнерство как инструмент повышения...

Таблица 1

Основные показатели раздела «Энергосбережение в городской бюджетной сфере»

№ пп. Показатели Всего на 2009— 2011 гг. В том числе по годам

2009 г. 2010 г. 2011 г. О о см с[ о см

1 2 3 4 5 6 7

1. Годовое сокращение потребления электроэнергии, млн кВтч 24,5 3,4 13,1 8,0 8,0

2. Годовое сокращение потребления тепловой энергии, тыс. Гкал 101,4 14,3 53,9 33,2 33,0

3. Суммарная экономия электроэнергии (нарастающим итогом), млн кВт-ч 32,9 2,5 9,9 20,5 576,0

4. Суммарная экономия теплоэнергии (нарастающим итогом) тыс. Гкал 136,7 10,7 41,2 84,8 2390,4

5. Затраты на выполнение мероприятий, млн рублей 318,0 61,1 159,3 97,6 1196,4

6. Стоимость сэкономленных топливноэнергетических ресурсов (нарастающим итогом), млн рублей 215,9 16,8 65,1 134,0 3772,8

7. Эффективность мероприятий, млн рублей -102,1 -44,3 -94,2 36,4 2576,4

В настоящее время чрезвычайно актуален вопрос реконструкции бюджетных и социальных объектов, а также формирования комфортной среды для их пользователей. В основном, это касается детских садов, школ, больниц. С одной стороны, это требует большого объема денежных средств при том, что региональные средства, выделяемые на эти цели, довольно ограничены. С другой, в силу специфики вышеперечисленных учреждений не всегда возможно их внебюджетное финансирование.

Одним из возможных вариантов решения данной проблемы может стать формирование условий для реализации специализированных программ государственно-частного партнерства в сфере повышения энер-

93

Государственно-частное партнерство как инструмент повышения...

гоэффективности в социальной сфере. По оценкам Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) потенциал ресурсосбережения в социальной сфере составляет 30—40% от текущего энергопотребления. За счет экономного использования энергоресурсов можно высвободить существенные денежные средства, которые в дальнейшем пойдут на развитие социальной инфраструктуры города.

При принятии нормативно-правовых актов, регулирующих данную сферу, энергосервисные компании, в роли которых могут выступать специализированные организации, работающие в сфере энергосервисного бизнеса, инжиниринговые компании, поставщики оборудования и т.п., получат реальную возможность инвестировать собственные средства в энергосберегающие технологии. При этом будет работать механизм возврата инвестиций, вложенных этими компаниями, из достигнутой экономии бюджетных расходов на энергоресурсы в течение срока действия «энергосервисного договора», заключаемого между энергосберегающей компанией и городом или бюджетной организацией.

У многих бюджетных организаций зачастую отсутствуют опыт и технические средства для оптимизации энергоснабжения, поэтому привлечение профильных компаний к решению проблемы энергосбережения, позволит школам, детским садам, больницам сконцентрироваться на своей основной деятельности.

Для привлечения частных инвестиций необходимо разработать:

• порядок принятия решений о заключении долгосрочных государственных контрактов;

• порядок заключения и типовые формы отдельных видов договоров, направленных на модернизацию систем тепло-, водо-, электро- и газоснабжения объектов бюджетной сферы и рациональное использование энергоресурсов;

• методику оценки потенциала энергосбережения и определения эффекта от проведения энергосберегающих мероприятий на объектах бюджетной сферы;

• требования к содержанию объектов недвижимости бюджетных учреждений;

• методику определения и пересмотра стоимости услуг по договорам, направленным на рациональное использование энергоресурсов на объектах бюджетной сферы.

С принятием 11 ноября 2009 года Федерального закона № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Правительство Российской Федерации сделало важнейший шаг в сторону формирования условия для реализации механизмов государственно-частного партнерства в области энергоэффективности. Принятый закон установил следующее:

94

Государственно-частное партнерство как инструмент повышения...

• требования для организация бюджетной сферы по снижению энергопотребления до 15% в натуральном выражении до 2014 года «в сопоставимых условиях»;

• понятие энергосервиса и общие требования к содержанию и порядку заключения энергосервисных договоров;

• возможность заключения долгосрочных энергосервисных договоров распорядителями бюджетных средств, то есть обеспечение возможности создания в рамках энергосервисных договоров бюджетных обязательств, выходящих за рамки трехлетнего бюджетного цикла;

• возможности «удерживания» и использования бюджетных средств, полученных в результате применения энергосберегающих технологий, для совершения платежей по энергосервисным договорам в счет оплаты услуг энергосервисных компаний;

• принципы формирования максимальной цены энергосервисного договора и проведения муниципальных торгов на заключение энергосервисных договоров в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Хотя принятый закон учитывает риски инвесторов и дает гарантии возврата инвестиций, все же существует правовая коллизия, требующая решения. Прежде всего — это относится к необходимости внесения серьезных поправок в Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Так, в соответствии с требованиями процедуры по 94-ФЗ, компании, участвующие в конкурсе на заключение энергосервисного договора стоимостью от 50 млн. рублей, должны предоставлять денежное обеспечение в размере от 10 до 30% стоимости контракта. Это требование было введено с целью обезопасить государственного заказчика от случаев, когда работа или услуга не поставляется, поставляется не в срок или ненадлежащего качества. В связи с тем, что бюджетные средства по государственному заказу выплачиваются по факту выполнения принятых компанией обязательств, то особую актуальность приобретают требования при обеспечении гарантийных обязательств исполнителя работ. Однако, в случае закупки энергосервисных услуг требование о внесении обеспечения теряет свою актуальность, так как исполнитель получает оплату своих услуг в рассрочку, по мере экономии энергоресурсов. Более того, так как исполнитель контракта инвестирует в проект собственные средства, то он заинтересован в качественном и современном оборудовании. Ведь исполнитель в случае недостижения энергоэффективности отвечает посредством выплаты штрафов. Обеспечение же выплаты штрафных санкций в виде внесения средств на депозит

95

Государственно-частное партнерство как инструмент повышения...

или поручительства, или предоставления банковской гарантии не требуется, поскольку средства, необходимые для оплаты штрафа, заказчик может получить за счет сокращения осуществляемых им в пользу исполнителя объема ежемесячных платежей.

Еще одним фактором, говорящим в пользу отказа от обеспечения, является то, что оно может стать барьером для большого количества инжиниринговых компаний, обладающих высокой компетенцией в сфере ресурсосбережения, но низкой капитализацией. Это, в свою очередь, приведет к снижению уровня конкуренции, ограничит круг потенциальных исполнителей и приведет к возникновению менее экономичных предложений с большими сроками окупаемости проектов.

В настоящее время выходом из сложившейся ситуации является заключение энергосервисных договоров стоимостью до 50 млн. рублей. Однако, проблема сохраняется, если речь идет о более серьезных проектах.

В целях обеспечения финансовой устойчивости и снижения рисков энергосервисных компаний государственные заказчики при проведении конкурсов на право заключения договоров, направленных на рациональное использование энергоресурсов, должны формировать лоты не по отдельным объектам бюджетной сферы, а по группам объектов, отвечающим разработанным требованиям.

Для повышения эффективности использования энергоресурсов государственным заказчикам при проведении закупок для государственных нужд в конкурсную документацию необходимо включать требования по энергоэффективности продукции как одной из технических характеристик закупаемого товара. Для внедрения указанного механизма целесообразно разработать типовые требования по энергоэффективности продукции. При этом необходимо учитывать также и экономические показатели, такие как стоимость и срок окупаемости энергоэффективных продукции и мероприятий по сравнению с неэнергоэффективными аналогами.

Также целесообразно включить услуги энергосервиса в статью 149 Налогового кодекса, содержащую перечень операций, освобождаемых от обложения налогом на добавленную стоимость. Это связано с тем, что НДС приводит к удорожанию энергоресурсов для заказчиков. Стоимость услуги по поставке энергии можно было бы снизить в том случае, если бы часть стоимости услуги по поставке электроэнергии освобождалась бы от НДС. Так, стоимость услуг по проектированию, монтажу и наладке могла бы быть ниже для государственных заказчиков, если бы они не облагались налогом в рамках действия энергосервисных контрактов. При этом надо учитывать, что объем данных работ в энергосервисных проектах может достигать до 30—40% от общих расходов. Начисление дополнительных 18% в виде НДС приводит к удорожанию проектов на 5—10% при том, что в большинстве московских энергосберегающих проектов экономия на оплате энергоресурсов может быть не выше 15—20%.

96

Государственно-частное партнерство как инструмент повышения...

В сегодняшней редакции статьи 149 содержится ряд исключений, которые нацелены на то, чтобы сделать ряд услуг максимально доступными для потребителя.

Так, не подлежат обложению НДС:

• ряд категорий медицинских услуг;

• услуги по перевозке пассажиров городским и пассажирским транспортом общего пользования и пригородными поездами;

• услуги по страхованию;

• услуги адвокатских бюро;

• реализация жилых домов и помещений;

• реализация коммунальных услуг, предоставляемых управляющими компаниями, ТСЖ, жилищно-строительными, жилищными или иными специализированными потребительскими кооперативами;

• реализация работ (услуг) по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, выполняемых управляющими организациями, ТСЖ.

Также не подлежит обложению НДС передача имущества или имущественных прав по концессионному соглашению. Пункт 9 статьи 39 Налогового кодекса Российской Федерации допускает выводить из-под налогообложения и иные операции. Одним из возможных решений вопроса повышения энергоэффективности могло бы стать введение подобного исключения и для энергосервисных услуг.

Есть еще несколько вопросов, требующих незамедлительного решения. Во-первых, практика перекладывания рисков по предоставлению услуг ненадлежащего качества государственным заказчиком на энергосберегающие компании. В соответствии с существующей практикой, у конечного потребителя энергоуслуг практически нет механизмов контроля за качеством закупаемых коммунальных услуг. Печально известным стал эксперимент, проводимый в 2009 году в Юго-Восточном округе Москвы по предоставлению энергоуслуг двумя энергосервисными компаниями. Ситуация сложилась таким образом, что потребители были вынуждены оплачивать услуги в двойном размере, так как действия компаний не были скоординированы должным образом. Возможным решением этой проблемы могла бы стать разработка модельных договоров с потребителями электроэнергии с ресурсосберегающими организациями, а также внедрение системы общественного контроля, которая бы отслеживала соответствие этих договоров антимонопольному законодательству, нормам о защите прав потребителей и целям энергосбережения.

Во-вторых, банки крайне неохотно предоставляют «длинные» кредиты энергосервисным компаниям. В этой связи необходимо развитие механизмов государственной поддержки, заключающихся в предоставлении государственных гарантий, создании фондов рефинансирования энергосервисных контрактов и т.п. Кредитование могло бы быть расширено в том случае, если бы банки были полностью уверены в том, что взятые

97

Государственно-частное партнерство как инструмент повышения...

на себя государственным заказчиком многолетние обязательства по энергосервисному контракту будут выполнены вне зависимости от политической ситуации в том или ином регионе. Залогом такого спокойствия могла бы стать упрощенная процедура получения банком финансовой гарантии муниципалитета по факту заключения энергосервисного контракта. Также банки могли бы создавать специализированные фонды для рефинансирования или покупки прав требования по заключенным энергосервисным контрактам, отвечающим стандартным условиям.

В-третьих, в данный момент энергосервисный договор содержит в себе элементы различных договоров (подряда, услуг, финансовой аренды, договора на проектно-изыскательские работы и т.д.). Такая громоздкая структура не может обеспечить эффективную реализацию экономии энергоресурсов. Необходимо выработать конкретные условия, которые бы максимально регламентировали обязательства сторон. Учитывая длительный срок действия энергосервисного договора, целесообразно достигнуть соглашения между сторонами по следующим вопросам:

• кто несет оплату издержек на энергетический аудит в том случае, если проект замораживается;

• каким образом осуществляется переход прав собственности на результаты выполненных работ по энергоэффективному проекту;

• каковы права и обязанности сторон в отношении результата выполненных работ в случае досрочного прекращения действия договора на каждом этапе реализации проекта;

• как будет урегулирован вопрос неотделимости нового оборудования от старых систем в условиях прекращения действия договора;

• кем будет осуществляться надзор за эксплуатацией оборудования;

• как будут влиять на выполнение энергосервисного договора такие факторы, как существенное изменение тарифов, инфляция, изменение законодательства и т.п.

Необходимым шагом для реализации государственно-частного партнерства в сфере повышения энергоэффективности бюджетных учреждений является проведение энергетического обследования и паспортизации объектов бюджетной сферы. Энергетическое обследование и паспортизация объектов бюджетной сферы осуществляются в целях:

• выявления потенциала энергосбережения;

• определения основных энергосберегающих мероприятий;

• определения объектов бюджетной сферы, на которых в первую очередь необходимо проводить энергосберегающие мероприятия;

• установления нормативных показателей энергопотребления (лимитирования энергопотребления).

В этом случае инвестор будет обладать полной и достоверной информацией, которая позволит учесть все риски и выгоды от заключения энергосервисных договоров. Так, энергетический аудит при строительстве детского

98

Государственно-частное партнерство как инструмент повышения...

сада в микрорайоне «Марфино» позволил добиться снижения энергопотребления по сравнению с детскими садами данной серии на 25%. В ходе аудита выявились основные проблемные зоны, которые были устранены в ходе строительства. Так, были осуществлены следующие мероприятия:

— остекление стеклопакетами;

— установка теплоотражающих экранов за радиаторами отопления;

— установка компенсаторов реактивной мощности;

— энергетическое обследование по завершению строительства. Несмотря на высокую эффективность применения инструментов государственно-частного партнерства в энергосбережении в бюджетной сфере, данные механизмы используются недостаточно. К сожалению, не получило широкого распространения заключение бюджетными учреждениями энергосервисных контрактов (за исключением отдельных пилотных проектов). Инвестиционные компании и финансовые институты не готовы в полной мере выделять финансирование под заключенные энергосервисные контракты.

Практика показывает, что необходимо дальнейшее совершенствование законодательства, формирование института предоставления государственных гарантий, а также формирование механизмов общественного контроля за исполнением обязательств по энергосбережению как со стороны государственного заказчика, так и исполнителя.

Литература

1. Федеральный закон № 261-ФЗ от 11 ноября 2009 года «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

2. Федеральный закон № 94-ФЗ от 21 июля 2005 года «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

3. Материалы к заседанию Экспертного совета по законодательству о ГЧП Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы Российской Федерации, Москва, 28 апреля 2010 года.

4. Материалы Счетной палаты Российской Федерации «Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Анализ эффективности реализации крупномасштабных проектов и программ в субъектах Российской Федерации на условиях государственно-частного партнерства», декабрь 2009 года.

5. Проект Программы повышения эффективности бюджетных расходов, разработан Минфином России в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации от 12 ноября 2009 года и Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 20 мая 2009 года «О бюджетной политике в 2010—2012 годах».

6. Варнавский В.Г., Клименко А.В., Королев В.А. Государственно-частное партнерство: теория и практика. М.:ГУ ВШЭ, 2010.

99