О мерах противодействия коррупции в сфере функционирования особых экономических зон

Поскольку в теории деликтного права считается, что малолетнее лицо не может быть виновным, поскольку не в состоянии в силу возраста адекватно оценивать свои действия, виновными в случае причинения им вреда признаются лица, которые в силу закона или договора обязаны были осуществлять надзор за малолетним. Круг таких лиц установлен в ст. 1178 ГК Украины. Это родители (усыновители), опекуны, иные физически лица, которые на правовых основаниях осуществляют воспитание малолетнего, а также учебное заведение, учреждение здравоохранения или иное учреждение, обязанное осуществлять надзор за малолетним. Часть 4 ст. 1178 ГК Украины определяет, что если малолетнее лицо причинило вред как по вине родителей (усыновителей) или опекуна, так и по вине учреждений или лица, обязанных осуществлять за ним надзор, родители (усыновители), опекуны и такие учреждения либо лица обязаны возместить вред в частях, определенных по договоренности между ними или по решению суда. Данная норма прямо позволяет заключать договор о частях и размере возмещения вреда, причиненного малолетним. Сторонами такого договора могут быть: с одной стороны, лица, обязанные осуществлять воспитание малолетнего и надзор за ним (родители, усыновители, опекуны); а с другой

— лица или учреждения, обязанные временно осуществлять надзор за малолетним (учебные заведения, учреждения здравоохранения и т.п.).

То есть относительно данной группы участников деликтных обязательств принцип свободы договора также реализуется не абсолютно. Эти лица вправе принимать решение, заключать им договор или нет. Они не обязаны к его заключению. В случае недостижения договоренности доли в возмещении потерпевшему причиненного вреда будут распределяться между такими лицами на основании решения суда. Но в случае заключения договора он будет иметь юридическую силу и для его сторон, и для потерпевшего как субъекта права требования.

Что касается самостоятельного выбора вида договора и его содержания, то тут вышеуказанная группа лиц уже не так свободна. Как правило, подобная договоренность оформляется непоименованным договором о порядке возмещения вреда, совместно нанесенного потерпевшему. И содержание договора также должно касаться именно частей возмещения, падающих на каждого причинителя или субъекта ответственности. Форма договора может быть устной или письменной, а по желанию сторон договор может удостоверяться нотариально.

Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод, что принцип свободы договора безусловно является принципом договорных отношений, однако он может применяться не только при заключении классических гражданско-правовых договоров, но и при достижении договоренностей в иных сферах гражданско-правового регулирования, в частности, в деликтных

правоотношениях. Участники деликтных правоотношений вправе заключать договоры либо в случаях, прямо предусмотренных ГК, либо в случае отсутствия императивного запрета на заключение договора. При этом, поскольку деликтное правоотношение является относительным, обязательственным и направлено на возмещение вреда потерпевшему, его участники ограничены в выборе контрагента по договору, вида договора и его содержания. Договоры в деликтной сфере могут заключаться между потерпевшим и причинителем вреда (субъектом ответственности) либо между несколькими причинителями (субъектами ответственности) и касаться размера, способа и порядка возмещения вреда или прекращения деликтного обязательства.

К. С. Свинцова

О МЕРАХ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН

К>1ючевые слова: особая экономическая зона, коррупционный фактор, коррупция, резидент особой экономической зоны, исполнительные органы.

The article deals with the problem of counteractions against corruption in the spheres of creation and operation of special economic zones in the Russian Federation. In author’s opinion, the strongest anti-corrupt measure in this sphere is the anti-corrupt expertise of the legislation. The author reviews the legislation on special economic zones to find the regulations causing the corrupt practices. Author’s special attention is paid to the latest amendments to the Federal Law № 340-FZ «On Amendments to the Federal Law «On Special Economic Zones», dated 25 December 2009.

As a result of the above-mentioned analysis, there are two factors causing corruption. The first group includes the factors which are closely related to the realization of state bodies’ powers, for instance, wide discretionary powers of governmental bodies, the determination of state organs’ rights as «has the right to...», unclear regulations regarding organizations and individuals, legal and lingual uncertainty. The second group encloses the factors which are connected with the lack of legislation: the absence of the administrative procedures /the order ofperformance of certain actions by state bodies, the absence of conditions /grounds to make decisions, the cancellation of bidding procedures.

The author offers some means to overcome the corrupt factors. Also, the author describes the positive results of the realization of the measures provided against corruption, such as the implementation of the “one-stop shop ’’system and the adoption of administrative regulations.

$

Главный юрист отдела судебной защиты Управления претензионно-исковой работы Правового департамента Правового блока ООО «Росгосстрах», [kira_ukolova@bk.ru]

На протяжении всей истории российской государственности вопрос противодействия коррупции в различных сферах заботил умы политиков, ученых, предпринимателей и простого народа1. Безусловно, одним из основных факторов, усугубляющих распространение коррупции, является несовершенство законодательной базы. Еще в 2004 г. Президент РФ В.В. Путин признавал, что «корни коррупции подпитываются некачественным законодательством. Необходимо наладить постоянную и системную антикоррупционную экспертизу законодательства»2.

Пять лет потребовалось, чтобы претворить в жизнь идею о создании системы антикоррупционной экспертизы законодательства. В 2009 г. Правительством РФ были утверждены Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции3 и Методика проведения экспертизы проектов нормативных актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции4.

В настоящей статье автор постарался проанализировать отдельные положения законодательства об особых экономических зонах (далее — «ОЭЗ») на предмет наличия/отсутствия коррупционных факторов, предложить наиболее оптимальные пути их преодоления, а также выявить достигнутые положительные результаты противодействия коррупции в исследуемой сфере.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 22 июня 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ»5 (далее — Закон об ОЭЗ) решение о создании ОЭЗ на территориях субъекта РФ и муниципального образования принимается Правительством РФ и оформляется его Постановлением.

Федеральным законом от 25 декабря 2009 г. № 340-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об особых экономических зонах в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты»6 введено новое

1 См., напр.: Старилов Ю.Н. Административное право в борьбе с произвольным администрированием // Феномен «синдрома бесправия» в современном правовом государстве: сб. науч. тр. Воронеж, 2004. С. 170; Буравлев Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право. 2003. № 7. С. 14; Богданов В. В список Генпрокурора // Рос. газа. 2009. 12 мая; Ларина А. Юнус-Бек Евкуров: мой враг — коррупция // Рос. газ. 2009. 24 июня.

2 Выступление Президента РФ В.В. Путина на заседании совета при Президенте РФ по борьбе с коррупцией 12 января 2004 г.

! См.: Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195 // Собрание законодательства РФ. 2009. № 10. Ст. 1240.

4 См.: Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 196 // Собрание законодательства РФ. 2009. № 10. Ст. 1241

5 Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (часть II). Ст. 3127.

6 Росс. газ. 2009. 28 дек.

положение, согласно которому в исключительных случаях на основании решения Правительства РФ допускается создание особых экономических зон без проведения конкурса по отбору заявок (данная норма будет действовать до 1 января 2015 г.).

Представляется, что подобные изменения в Закон об ОЭЗ не только создают условия для легализации коррупционных деяний, но и провоцируют их совершение, что, в свою очередь, подрывает авторитет ОЭЗ и является шагом назад к свободным экономическим зонам (далее — СЭЗ) периода 1989—2000 гг., когда имели место случаи коррупции, «индивидуального подхода» при создании СЭЗ.

Следующим нововведением в законодательство об ОЭЗ явился п. 2.4 ст. 4 Закона об ОЭЗ, в соответствии с которым увеличение площади особых экономических зон осуществляется Постановлением Правительства РФ.

Введение указанных изменений также вызывает вопросы. Учитывая, что обустройство территории ОЭЗ требует серьезных материальных затрат, а также принимая во внимание негативный опыт СЭЗ в период 1989—2000 гг., когда территория СЭЗ совпадала по размеру с территорией муниципального образования, ст. 4 Закона об ОЭЗ предусматривает четкие требования к площади территории ОЭЗ.

Полагаем, что принятие Правительством РФ постановления, увеличивающего размер площади ОЭЗ сверх установленных Законом об ОЭЗ пределов, в целом является недопустимым. Считаем, что случаи/условия, при наступлении которых может быть изменена площадь территории ОЭЗ, должны быть строго регламентированы на уровне закона, а не на уровне подзаконного правового акта.

Другой пример. Согласно закону об ОЭЗ, непредставление лицом полного комплекта документов, прилагаемых претендентами в резиденты ОЭЗ к заявке на заключение соглашения о ведении определенного вида деятельности, является основанием для отказа в заключении такого соглашения.

В соответствии с п. 2 ст. 31.2 Закона об ОЭЗ претендент в резиденты туристско-рекреационной ОЭЗ должен приложить к заявке на заключение соглашения о ведении туристско-рекреационной деятельности, помимо прочего, иные документы, предусмотренные законодательством РФ для осуществления туристско-рекреационной деятельности.

Принимая во внимание, что Законом об ОЭЗ предусмотрен крайне широкий и предельно общий список видов деятельности, осуществляемых в туристско-рекреационных ОЭЗ, подобная формулировка создает возможность для предъявления необоснованно завышенных требований к пакету документов, что также способствует «активизации» усмотрения государственных служащих.

По нашему мнению, необходимо внести изменения в Закон об ОЭЗ, конкретизирующие перечень документов, прилагаемых к заявке на заключение соглашений о ведении туристско-рекреационной деятельности.

В соответствии с положениями Закона об ОЭЗ оценка бизнес-плана осуществляется экспертным советом на основании критериев, установленных уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Однако на настоящий момент существуют критерии оценки бизнес-пла-нов, представляемых претендентами в резиденты промышленно-производственных и технико-внедренческих ОЭЗ1, тогда как в отношении турист-ско-рекреационных и портовых ОЭЗ подобные критерии до сих пор не разработаны. Если в отношении портовых ОЭЗ эта проблема не является столь острой ввиду «молодости» данного типа ОЭЗ2, то в отношении туристско-рекреационных ОЭЗ складывается абсурдная ситуация, при которой существует комиссия по рассмотрению бизнес-планов, представляемых для заключения (изменения) соглашения об осуществлении туристско-рекреа-ционной деятельности3, а критериев, по которым данная комиссия должна их оценивать, нет!

Не вызывает сомнения, что налицо существенный пробел в законодательстве об ОЭЗ, повышающий коррупциогенность Закона об ОЭЗ и требующий принятия нормативно-правового акта, регламентирующего критерии для оценки бизнес-плана претендента на статус резидента ОЭЗ турист-ско-рекреационного типа экспертным советом.

Существенным препятствием для нормального осуществления хозяйственной деятельности в настоящее время является также неопределенность полномочий контрольно-надзорных органов, которая на практике нередко приводит к «конфликту интересов» органов власти, как между собой, так и с бизнесом.

1 Например, приказ МЭРТ РФ от 23 марта 2006 г. № 75 «Об утверждении форм бизнес-планов, представляемых для заключения (изменения) соглашений о ведении промышленно-производственной (технико-внедренческой) деятельности, критериев отбора банков и иных кредитных организаций для подготовки заключений на бизнес-планы, критериев оценки бизнес-планов, проводимой экспертным советом по технико-внедренческим особым экономическим зонам» // Бюллетень нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 16.

2 В настоящий момент фактически ни одна портовая ОЭЗ не функционирует; совсем недавно приняты Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2009 г. № 1163 «О создании на территории Ульяновской области портовой особой экономической зоны» (аэропорт «Утьяновск-Восточный») и Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. № 1185 «О создании на территории Хабаровского края ОЭЗ» (морской порт «Советская Гавань»).

! См.: Приказ Федерального агентства по управлению ОЭЗ от 11 апреля 2008 г. № П/0049 «О создании комиссии по рассмотрению бизнес-планов, представляемых для заключения (изменения) соглашений об осуществлении туристско-рекреационной деятельности».

В силу ст. 11 Закона об ОЭЗ в отношении резидентов ОЭЗ мероприятия по контролю могут проводиться в форме плановых комплексных проверок. Органы государственного контроля (надзора) должны согласовать проведение плановой комплексной проверки с органами управления ОЭЗ. Основанием проведения комплексных проверок резидентов ОЭЗ является решение о проведении плановой комплексной проверки, выданное органами управления ОЭЗ (п. 3 ст. 11).

Законом об ОЭЗ не предусмотрены порядок и сроки согласования с органами управления ОЭЗ проведения плановых комплексных проверок. На органы управления ОЭЗ не возлагаются обязанности согласовать проведение проверки и принять соответствующее решение, т.е. можно предположить, что органы управления могут отказать органам государственного контроля (надзора) в проведении проверки какого-либо резидента ОЭЗ. Надо заметить, что и основания для такого отказа не установлены. Все это создает благоприятную почву для развития различного рода конфликтов между органами государственной власти, установления административных барьеров.

Часть этих вопросов может быть снята путем принятия подзаконных нормативных правовых актов федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по нормативно-правовому регулированию в сфере создания и функционирования ОЭЗ, а часть должна быть урегулирована путем внесения изменений в Закон об ОЭЗ.

Для наглядности изложенного соотнесем конкретные нормы Закона об ОЭЗ с содержащимися в них коррупционными факторами в таблице:

№ № статьи Закона об ОЭЗ Содержание статьи Закона об ОЭЗ Коррупционный фактор

1. ст. 4 п. 2.4. Увеличение площади особых экономических зон осуществляется Постановлением Правительства РФ. 1. Фактор, связанный с реализацией полномочий органа государственной власти (широта дискреционных полномочий — отсутствие условий, оснований принятия решения). 2. Фактор, связанный с правовыми пробелами {отсутствие административных процедур — порядка совершения органами государственной власти определенных действий).

2. ст. 6 пп. 1.1 пп. 1.1. В исключительных случаях на основании решения Правительства РФ допускается Факторы, связанные с правовыми пробелами: 1. Отказ от конкурсных процедур.

создание особых экономических зон без проведения конкурса по отбору заявок. 2. Отсутствие административных процедур — порядка совершения органами государственной власти определенных действий. 3. Широта дискреционных полномочий — отсутствие условий, оснований принятия решения.

3 ст. 6 п. 8 Решение о досрочном прекращении существования особой экономической зоны принимается Правительством РФ. 1. Фактор, связанный с реализацией полномочий органа государственной власти — широта дискреционных полномочий — отсутствие условий, оснований принятия решения. 2. Фактор, связанный с правовыми пробелами: отсутствие административных процедур — порядка совершения органами государственной власти определенных действий.

4 ст. 7 п. 5 В состав наблюдательного совета ОЭЗ, как правило, входят представители уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти.... Фактор, связанный с реализацией полномочий органа государственной власти — юридико-лингвисти-ческая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

5 ст. 8 п. 2 Уполномоченный Правительством РФ ФОИВ для осуществления своих функций ... вправе привлекать акционерное общество, сто процентов акций которого принадлежит РФ, или управляющую компанию. Фактор, связанный с реализацией полномочий органа государственной власти — определение компетенции по формуле “вправе ” — диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.

6 ст. 11 п. 3 Плановые комплексные проверки проводятся органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля по согласованию с органами управления особыми экономическими зонами. Фактор, связанный с правовыми пробелами — отсутствие административных процедур — порядка совершения органами государственной власти определенных действий.

7 ст. 31.2 п.1 Заявитель прилагает к заявке ... в том числе иные документы для осуществления туристско-рек-реационной деятельности. Фактор, связанный с реализацией полномочий органа государственной власти — установление неопределенных требований к гражданам и организациям.

В ряду мер, направленных на профилактику коррупции, помимо совершенствования механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов РФ, выделяют также:

— построение работы органов государственной власти по принципу «одного окна»;

— детализацию механизма контроля за выполнением публичных функций органами государственной власти и органами местного самоуправления, включая введение административных регламентов по каждой из таких функций и системы оценки качества их выполнения.

Несмотря на очевидную для всех необходимость организации работы органов управления ОЭЗ по принципу «одного окна», указанная система до сих пор широко не внедрена. Ее «пилотные» варианты функционировали в ОЭЗ «Дубна» и ОЭЗ «Алабуга». Повсеместное внедрение системы «одного окна» в ОЭЗ планировалось только на 2010 г.1. Подобное положение вещей огорчало потому, что ОЭЗ в современном варианте функционируют с 2005 г.

Введение административных регламентов представляется одним из важнейших шагов к повышению качества государственного управления, эффективной мерой противодействия коррупции и административному усмотрению.

На сегодняшний день в сфере функционирования ОЭЗ действуют 7 административных регламентов, которые практически полностью регулируют порядок исполнения соответствующими органами государственных функций и предоставления государственных услуг, что является уже достигнутым положительным результатом на пути противодействия коррупции в сфере функционирования особых экономических зон в РФ.

1 См.: Приказ Федерального агентства по управлению ОЭЗ от 06 мая 2009 г. № П/0054 «О плане противодействия коррупции в Федеральном агентстве по управлению особыми экономическими зонами» // Данный документ опубликован не бьш.