Полномочия органов исполнительной власти в сфере миграции

полномочия органов исполнительной власти

в сфере миграции

СВЕТЛАНА АНАТОЛЬЕВНА АКИМОВА,

кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя

E-mail: 203.019@mail.ru

Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН

Аннотация. Приводится характеристика основных направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции; делаются выводы по оптимизации их деятельности в этой сфере.

Ключевые слова: полномочия, исполнительная власть, государственные органы, миграция.

Annotation. The article provides a description of the key activities of the federal bodies of executive power in the sphere of migration and conclusions on the optimization of their activities in this field.

Keywords: the competence, executive authorities, state authorities, migration.

Вопрос об исполнительной власти является одним из труднейших вопросов правовой науки. Реальные характеристики этой ветви власти отражают состояние государственности в конкретный момент в целом, позволяют оценить потенциал и перспективы государственно-правовых методов решения социальных проблем.

Государство — сложно организованная система, представленная всем государственным аппаратом, осуществляющим целенаправленное политическое воздействие на общество и его составляющие. Под управлением государства находится широкий спектр общеорганизационных, экономических, политических, социальных, психолого-педагогических, информационно-кибернетических и иных аспектов.

Исполнительная власть представляет собой подсистему (ветвь) государственной власти, которая осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность в целях управления в определенных сферах (предметах) ведения путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного и преимущественно административного права. Однозначного понимания исполнительной власти в практике и законодательстве Российской Федерации пока не сложилось, однако важная трансформация во взглядах в этом направлении произошла после принятия Конституции 1993 г., которая внесла существенные изменения в легитимную основу исполнительной власти России по сравнению с Конституцией РСФСР (1978 г.). Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, ввела понятие единой системы исполнительной власти, существенно изменила порядок

формирования Правительства, подход к определению его полномочий и предусмотрела систему формирования федеральных органов исполнительной власти.

Тем не менее, Конституция 1993 г. оставила и ряд неразрешенных вопросов. Она не определила роли Правительства как высшего органа в системе исполнительной власти, существенно изменила положения об ответственности исполнительной власти перед представительными органами, сузила сферу деятельности исполнительной власти в области государственного управления.

Правительство РФ осуществляет государственную власть в стране наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами, возглавляя единую систему исполнительной власти. Однако, несмотря на то что Правительство по существу является высшим исполнительным органом государственной власти в масштабе страны, в Конституции РФ указаний на этот счет нет. Своеобразно решен вопрос о статусе Правительства и в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г.1 (ст. 1): в названии статьи термин «высший» присутствует, а в тексте ее это определение не употребляется. Очевидно, авторы руководствовались положениями Конституции, которая избегает прямой формулировки для определения статуса Правительства.

Как высший исполнительный орган государственной власти в России Правительство в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции, федеральных законов, указов Президента, международных договоров и осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органа-

ми исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства страны.

Провозглашенные Конституцией 1993 г. принципы верховенства, приоритета конституционных норм и законности имеют непосредственное отношение к определению статуса Правительства РФ. В этом отношении характерно содержание ст. 115 Конституции России, которая определяет, что Правительство действует на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента. Таким образом, устанавливается подзаконность действий и решений Правительства. В то же время, подчеркивая место Правительства РФ в системе органов исполнительной власти, Конституция в той же статье определяет обязательность исполнения актов Правительства на всей территории Российской Федерации.

Формулировка «на основании и во исполнение» означает, что Правительство обладает обширным диапазоном распорядительных полномочий, которые гораздо шире исполнительных. Следует также отметить, что статус Правительства предопределен такими конституционными принципами, как верховенство Конституции России, федеральных конституционных законов и федеральных законов, обеспечение прав и свобод человека и гражданина.

Анализ юридической литературы показывает, что под формами осуществления направлений исполнительной власти подразумевается однородная деятельность ее органов, посредством которой реализуется его функция2. Следует согласиться с данным подходом и определить, что формами осуществления направлений деятельности исполнительной власти в сфере миграции являются:

• правовые формы (правотворческие, правоприменительные, правоохранительные);

• организационные формы (регламентирующие, хозяйственные, идеологические).

С точки зрения характера и целевой принадлежности полномочий, возложенных на органы исполнительной власти в сфере миграции, В.В. Масюк классифицирует функции данных органов на три группы: интегрирующая функция (роль взаимодействия уполномоченных органов в миграционной сфере); регулятивная функция (обеспечивающее и координирующее направление); правоохранительная функция (охрана прав граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, обеспечение правопорядка в сфере миграции)3.

Как видится, под основными направлениями деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции следует понимать комплексную систему нормативно — организационных, идеологических и функциональных элементов, посредством которых осуществляется реализация миграционной политики уполномоченными органами государственной власти во взаимодействии с законодательными и исполнительными органами

субъектов России и местного самоуправления, институтами гражданского общества, правительственными и неправительственными организациями, а также с международным сообществом, выражающаяся в правовых и организационных формах и определяющая структурные элементы (предмет ведения, властные полномочия и систему координации вопросов по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции) и способы разграничения исключительной и совместной компетенции.

Рассматривая вопрос о разграничении полномочий между федеральными органами исполнительной власти в сфере миграции, следует указать, что существующая классификация способов разграничения компетентности в научной литературе самая разнообразная. Разграничивать полномочия государственных органов по миграционным вопросам следует в соответствии «с исключительной компетенцией (перечень вопросов, которые могут решать либо только федерация, либо только субъекты) и совместной компетенцией (перечень вопросов, в решении которых участвует и федерация, и ее субъекты)»4.

Анализ нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность органов исполнительной власти по реализации миграционной политики, позволяет обобщить основные направления миграционной деятельности федеральных органов в три основные группы.

Первая группа — направления, определяющие действия исполнительных органов по разрешению вопросов проживания и временного пребывания мигрантов в России и осуществление ими трудовой и иной деятельности: привлечение иммигрантов на временной и постоянной основе в соответствии с потребностью субъектов Российской Федерации, создание условий для легальной трудовой деятельности иммигрантов, с учетом принципа преимущественного трудоустройства граждан Российской Федерации; осуществление миграционного учета иностранных лиц и лиц без гражданства при въезде, выезде и транзитном пересечении территории Российской Федерации; организация органами со специальной компетенцией ФМС России, МВД России и их территориальными подразделениями работы по депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

Вторая группа — направления деятельности, обеспечивающие реализацию единой государственной политики и международное сотрудничество: определение основных направлений развития государственной миграционной политики, выработка юридических оснований для ее осуществления; осуществление взаимодействия уполномоченных органов в законопроектной деятельности; определение организационных аспектов функционирования органов исполнительной власти в сфере миграции; участие органов государственной власти в деятельности международных организаций по разрешению вопросов, связанных с нелегальной миграцией; совершенствование деятельности миграционных

46

Вестник Московского университета МВД России

№ 11 / 2014

органов путем применения информационных технологий; проведение комплекса оперативно-профилактических и иных мероприятий в целях выявления нарушений миграционного законодательства; осуществление иммиграционного контроля в пропускных пунктах на основных воздушных, морских и сухопутных путях въезда на территорию страны.

Третья группа — направления по созданию условий для интеграции в российское общество мигрантов и беженцев и переселению соотечественников на территорию Российской Федерации5.

В то же время, изучение содержательной части Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации6 показало, что в целях «конструктивного взаимодействия» органов государственной власти всех уровней, местного самоуправления и институтов гражданского общества вырабатываются конкретные направления миграционной политики, выраженные в семи тематических блоках.

Однако, данная Концепция, по нашему мнению, пока недостаточно используется в сфере управления миграционными процессами и законодательно положения, содержащиеся в ней, в нормативно-правовом акте не определены. По мнению большинства ученых, специалистов и практиков, в данном стратегическом документе мало уделено внимания «вопросам внутри-российской миграции и акцент сделан на стимулирующую иммиграционную политику как в отношении трудовой, так и учебной миграции»7.

Анализ действующего законодательства и практика его применения в данной сфере показал, что в Российской Федерации не закреплена система органов исполнительной власти в сфере миграции, и как следствие, происходит дублирование компетенции на различных уровнях. Разграничение компетенции федеральных органов и органов государственной власти в субъектах зависят, на наш взгляд, только от формирования конкретных целей, задач и функций государственного управления, чего в настоящее время в российском праве не сделано. Так, В.А. Лянной отмечает, что несовершенство миграционного законодательства затрудняет реализацию функций правоохранительных органов, в частности в области иммиграционного контроля, и провоцируют «труднопреодолимые административные барьеры», которые «создают искусственные предпосылки придания иммигрантам статуса незаконных»8.

Анализ юридической литературы показывает, что совершенствование направлений деятельности государственных органов публичной власти, в частности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции, следует проводить: в соответствии с конституционными принципами и на основании ратифицированных международных правовых актов, имплементированных в российское законодательство; путем анализа правоприменительной практики и положительного зарубежного опыта стран — реципиентов; разграничения уровней меха-

низма регулирования миграционных перемещений; унифицирования подходов в рамках межгосударственных интеграционных объединений; уточнения целевой принадлежности полномочий; выявления координирующей и взаимодействующей составляющей; определения характера обеспечивающих мер (превентивного, репрессивного и регулятивного); либерализации миграционного законодательства с учетом обеспечения конституционных гарантий по соблюдению общечеловеческих прав и свобод.

В целях разграничения компетенции между «миграционными» органами и определения конкретных форм реализации основных направлений государственной политики в сфере регуляризации миграционных потоков необходимо разработать нормативный акт (постановление Правительства РФ) о разграничении полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по вопросам реализации государственной политики в сфере миграции, где предусмотреть: предмет регулирования, правовую основу, основные понятия и принципы, уполномоченные органы и круг полномочий со сферой ответственности, основные направления деятельности и т.д.

В заключении необходимо отметить, что в целях эффективной реализации миграционной политики необходима выработка оптимальных путей разрешения проблемных вопросов, возникающих в практической деятельности исполнительных органов, сочетание согласованных между ведомствами подходов по единому регулированию миграционных процессов позволит выработать комплекс действенных мер, направленных на предупреждение негативных последствий от миграции.

1 См.: СЗ. РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 2009, № 1. Ст. 3

2 Малько А.В. Теория государства и права в схемах, определениях и комментариях: Уч. пос. М.: Проспект. 2007. С. 22.

3 Масюк В.В. Организационно-правовое обеспечение деятельности ФМС России и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 13.

4 Смоленский М.Б., Колюшкина Л.Ю. Конституционное (государственное) право зару-бежных стран: Уч. пос. М.: Центр МарТ, 2008. С. 44-45.

5 Суюнчалиева О.Т. Миграционная функция Российского государства: субстациональный подход // Альманах современной науки и образования. 2011. № 11. С.34-35.

6 Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года (Утверждена Президентом РФ от 8 июня 2012 г. №Пр-1490) [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства России. URL: http://government.ru/ docs (дата обраще-ния: 4 июля 2014 г.).

7 Например, Коровкин А.Г. Макроэкономический контекст миграционной политики в России // Аналитический вестник Аналитического управления Совета Федерации Феде-рального Собрания Российской Федерации. М., 2013. № 14 (498). С. 49.

8 Лянной В.А. Правовые и организационные основы деятельности правоохранительных органов государств-членов Европейского Союза по противодействию нелегальной миграции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 12.