что мешает реформе технического регулирования

Федеральный выпуск № 251 (3628) от 12 ноября 2004 г.

Регуляторы по понятиям,
что мешает реформе технического регулирования

Центр стратегических разработок, Академия народного хозяйства при правительстве, Институт экономики переходного периода, РСПП, «Деловая Россия» и «ОПОРа» в июле этого года создали Национальный институт технического регулирования. «РГ» обратилась к председателю правления НИТР, заместителю руководителя экономической рабочей группы при администрации президента РФ Александру РУБЦОВУ с просьбой рассказать о том, какие задачи будет решать вверенная ему структура.

– Александр Вадимович, в чем заключается реформа технического регулирования? Понятно, что это пересмотр старой системы стандартов. Но, наверное, существуют еще какие-то задачи?

– Это пересмотр не только ГОСТов, но и всей нормативной базы, всей совокупности требований, содержащихся сейчас в более чем шестидесяти тысячах документов – норм, правил, инструкций. Это также пересмотр системы допуска товаров и услуг на рынок, то есть получения разного рода предварительных разрешений – лицензий, сертификатов (которые сейчас есть у всех желающих, но которые ни в коей мере не обеспечивают качества и безопасности продукции). Наконец, это новые принципы государственного контроля и надзора, в том числе некоторые основополагающие запреты, исключающие конфликт интересов, когда нормы пишут те же люди, которые сами же и контролируют их исполнение.

Реформа явно перезрела. Страна вошла в рынок, но система технического регулирования осталась по инструментарию советской, а по смыслу – »заточенной« на окологосударственную коммерцию. С такой системой мы обречены на вечное отставание, на провалы в мировой конкуренции, на инвестиционный голод и потерянные проценты ВВП. Цена вопроса – темпы роста и место России на мировом рынке. Я уже не говорю об отвратительном морально-психологическом климате в российском бизнесе, о проблемах правового сознания, о бедах потребителя, который, сам того не зная, оплачивает из своего кармана гигантскую административную ренту, проще говоря, содержит огромную кормушку.

– Исходя из сказанного, какие изменения вы предлагаете?

– В условиях рынка государство регулирует безопасность, но не потребительские достоинства продукции, как это было в условиях тотального плана и дефицита. Обязательные требования исчерпывающим списком входят в технические регламенты, которые пишутся по одному на каждый вид деятельности и принимаются федеральными законами. Никакие обязательные требования в каких-либо иных актах, кроме технических регламентов, содержаться не могут.

Системы допуска на рынок, контроля и надзора отделяются «китайской стеной» от политики и правоустановления, что позволяет снять вопиющий конфликт интересов, о котором уже говорилось, когда административные барьеры не во вред себе строят те же самые люди, что собирают на этих барьерах деньги.

– К техническому регулированию имеет отношение множество государственных структур. Зачем было создавать в этой сфере еще одну, теперь уже неправительственную организацию?

– Такие реформы удаются, только если они выходят на уровень большой гражданской инициативы. Реформа технического регулирования – одновременно и провозвестник административной реформы, и ее важнейшая составляющая. Но силами одной лишь исполнительной вертикали такие реформы не делаются, без опоры на общество их лучше не начинать. Получится лишь гигантский переезд с ремонтом, а это, по расхожему сравнению, приравнивается к пожару. Ведь создание новой «планировки» исполнительной власти – не самоцель. Из первого указа президента об административной реформе следует, что ее смысл – в перераспределении функций между государством и обществом, а не просто между министерствами и ведомствами. Поэтому уже на старте административной реформы общественность в лице независимых экспертов была привлечена к работе комиссии в максимальном объеме.

– Имеется в виду, очевидно, перераспределение функций в пользу общества?

– Я бы сказал, в сторону общества. Польза от этого будет как для общества, так и для государства. В открытой экономике всеми выгодными делами занимаются граждане. Государство занимается только невыгодными делами, которыми без него никто заниматься не станет: неприбыльным регулированием, социальными программами, обороной, безопасностью. У нас же на старте реформ из-за нищего бюджета ведомствам приоткрыли «ручейки» внебюджетного финансирования. И органы власти стали осваивать выгодные дела, превращаясь в привилегированные фирмы.

Задача всей стратегии дерегулирования и дебюрократизации – снять эти путы. Но для многих чиновников эти путы – источник и хлеба насущного, и всего остального. Наивно и жестоко заставлять кормящихся разбирать ими же обустроенную кормушку. Поэтому в таких реформах общество под эгидой политической власти должно быть, как минимум, равноправным партнером власти исполнительной. Среднюю и низовую бюрократию можно поставить на место, только взяв ее «в клещи» между политическим руководством страны и поверившим ему гражданским обществом.

Реформе технического регулирования предшествовало создание Экономической рабочей группы при администрации президента. Чтобы раньше времени не нервировать оппонентов, задачу сформулировали несколько туманно: «совершенствование взаимоотношений предприятий с органами государственной власти», проще говоря, государства и бизнеса. Тогда, с весны по осень 2001 г., еще до начала подготовки закона «О техническом регулировании», группа «проработала вопрос» с более чем двумя тысячами руководителей ведущих предприятий разных отраслей и регионов, с представителями научного и экспертного сообществ. И именно поддержка администрации президента позволила на основе этих контактов сформировать общественный актив реформы. Национальный институт технического регулирования как раз и представляет собой интеллектуальное ядро этого сообщества, мозговой центр реформы в его негосударственном статусе.

– Что именно должен делать этот, как вы говорите, «мозговой центр»?

– Прежде чем писать закон «О техническом регулировании», мы вместе с представителями бизнеса разработали более ста модельных проектов технических регламентов. С самого начала важно было понять, что может входить в регламенты (федеральные законы), а что – нет. Какова должна быть структура этих документов. Как строится единая система технического законодательства. Кстати, именно тогда возникла идея общих и макроотраслевых, «горизонтальных» технических регламентов, включающих инвариантные требования, не зависящие от специфики конкретных видов деятельности (иначе многие требования пришлось бы тиражировать сотни раз). По итогам этой работы создана «Система объектов технического регулирования и технических регламентов». В производстве наша брошюра «Система технического законодательства в Российской Федерации».

Сформировано более сорока экспертных советов по подготовке отраслевых технических регламентов. Сейчас их число быстро увеличивается (и это одна из причин создания Института – ведь с каждым из советов надо регулярно взаимодействовать).

Разработаны типовая структура регламента и стандартные алгоритмы их подготовки. Проводятся обучающие семинары. Наша «методичка» по написанию технических регламентов выдержала три издания, на выходе четвертое. На редактирование в Думу передан «Типовой шаблон специального технического регламента», позволяющий максимально унифицировать форму и стандартные фрагменты регламентов. Но главное, эти методики «обкатаны» на проектах, прошедших Рабочую группу Администрации Президента, проработанных с экспертами Государственной Думы, Совета Федерации, федерального органа по техническому регулированию. Поэтому их можно смело рекомендовать, не вводя никого в заблуждение относительно правильности подхода.

– Вы имеете в виду, в том числе, «нулевые слушания» в Государственной Думе?

– «Нулевых слушаний» как таковых еще не было. Были общественные слушания, которые на первом этапе помогли наладить коммуникацию энтузиастов, но протокольного выхода не имели. Идея «нулевых слушаний» другая. Она возникла сразу после того, как определился нынешний состав Думы, и состояла в том, что исполнительная власть и законодатели должны, насколько это возможно, заранее сблизить позиции. По инициативе Рабочей группы и по согласованию с Думой, Советом Федерации и правительством такие слушания регламентов начнутся с этой сессии, и будут иметь уже протокольный результат. Что же касается общественных слушаний, то они нужны, чтобы помочь законодателю отсеять проекты заведомо негодные или нуждающиеся в доработке. Создаются еще две такие площадки: в Торгово-промышленной палате под руководством Н.Фонаревой и в «Александр-хаус», под эгидой Центра стратегических разработок и международного клуба «Экономист».

– Большой поток проектов? Чаще приходится слышать, что разработка технических регламентов идет медленно.

– «Идет медленно» и «тормозится» – не одно и то же. После вступления закона в силу мы год основательно буксовали. Проектов немало, но их было бы больше, если бы не мешали.

Поток делится на три части. Во-первых, это организованные инициативные проекты, разрабатываемые через экспертные советы при Рабочей группе администрации президента (бизнес) или с ее методическим участием (министерства и ведомства). Во-вторых, это «самотек» – проекты спонтанно возникших авторских коллективов, иногда весьма экзотических. В-третьих, это та часть регламентов, которая бизнесом и наукой «поднята» не будет, а потому должна разрабатываться в рамках бюджетной программы.

Начнем с конца. Проект «Программы разработки технических регламентов до 2010 года», который готовил бывший Госстандарт, выполнявший до начала административной реформы функции федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию, так и не был принят. И не по вине аппарата, а в силу недостатков самого проекта. Заявляю это ответственно, поскольку как раз в это время курировал данное направление в качестве советника вице-премьера в правительстве. Два основных недостатка того проекта: стремление выдавить инициативные разработки, все загнав под бюджетную программу; недостаток системности в перечне регламентов, которые в итоге должны составить новое техническое законодательство.

Мы разработали «Систему объектов технического регулирования и технических регламентов», о которой уже говорилось. Система, естественно, будет корректироваться. Но уже сейчас это документ, позволяющий вести работу в единой конструкции технического законодательства.

Что до бюджетной программы, то ее приемлемый вариант согласован минпромэнерго со всеми заинтересованными органами исполнительной власти и внесен в правительство. Сейчас главное, чтобы в департаменте правительства, ведущем эту программу, не затягивали работу. И так год потерян.

– Кроме системы технического законодательства есть еще проблема состава каждого из регламентов. Будут ли они включать только «существенные» требования, а конкретику делегировать в национальные стандарты?

– Не будут. Что такое «существенные» требования и как формализовать их разграничение с «несущественными», ни один юрист не объяснит. Требования бывают либо обязательные, либо добровольные. Обязательные – в регламентах, остальные – в стандартах.

– Но есть мнение, что в регламенты нельзя включить все требования, иначе они будут размером с книжную полку.

– «Нельзя» и «не хочется» – разные вещи. С таким же основанием можно пугать неискушенных регламентами размером с библиотеку. Но библиотеки делятся на книги, книги – на разделы, разделы – на главы. Никто не заставляет в одном, скажем, «низковольтном» регламенте упаковывать всю электронику и бытовую электротехнику. Пишут регламенты так, как это предписано законом, как это удобно честному производителю. То есть с нормами прямого действия, закрытым списком требований, без каких-либо внешних ссылок и перечней.

– То есть вы здесь проблемы не видите?

– В жизни все не так просто, как кажется, а гораздо проще. Работа с такими проблемами требует некоторого аналитического цинизма. Каждую якобы профессиональную дискуссию всегда полезно сначала «поскрести»: не стоит ли за полемикой специалистов банальный спор хозяйствующих субъектов? Я бы понял, если бы сторонники разных подходов были равномерно рассеяны по профессиональному сообществу. Но почему все, кто как бы в упор не видит возможности писать регламенты как нормы прямого действия, кучкуются на руинах бывшего Госстандарта? Почему все, кто пытается перетянуть конкретные требования из регламентов в стандарты, «окормляются» у национального органа по стандартизации? Думаю, ответы на эти вопросы могут быть только риторическими. Так устроена экономика этой конторы; это ее влияние, ее деньги. Почему все остальные не хотят размывать регламенты ссылками на какие-либо другие документы или перечнями «гармонизированных» стандартов? Потому что они хотят внятных и стабильных отношений с государством. Отношений через закон – без посредников, разруливающих требования по понятиям.

– Но тогда каким образом проекты регламентов со ссылками на стандарты прошли предварительные слушания в Думе?

– Проект по низковольтному оборудованию был отклонен, причем концептуально и именно из-за применения отсылок к стандартам. Проект по электромагнитной совместимости отправлен на принципиальную доработку, в том числе с теми же претензиями. И такие проекты никогда не пройдут «нулевые» слушания, поскольку противоречат и закону, и базовым принципам российского законодательства.

– Получается, что в России не может быть внедрен новый подход, используемый в Европе?

– Может. Только надо идти к нему последовательно и не надо его профанировать. Европа шла к директивам нового подхода не в одночасье, а через обычные директивы с исчерпывающим перечнем требований (полный аналог наших регламентов). Готова ли Россия к тому, что в регламентах, написанных по аналогии с отдельными новыми евродирективами, будут лишь благочестивые банальности: не убий, не ударь током, не обожги, не отрави? Все ли знают, каков на самом деле уровень «существенных» требований евродиректив? «Шум (машин и оборудования – А.Р.) должен быть минимальным при существующем уровне развития науки и техники!» (ЕС 98/37/ЕС). Что будет у нас, в «особо законопослушной» России, когда вся конкретика требований окажется в добровольных стандартах? Ну, положим, какие-то стандарты окажутся добровольными лишь номинально (что в наших условиях сделать нетрудно). А все остальное… Могу гарантировать, что дерегулирование не состоится там, где оно жизненно нужно; наоборот, там только усилится произвол тех, кого уполномочат решать, соответствует ли продукция «существующему уровню развития науки и техники». А там, куда не дотянутся интересы и карманы регуляторов, наступит полный хаос.

– Говорят, что прямые нормы остановят технический прогресс, торговлю, закроют дорогу России в международные организации?

Технический прогресс не остановят, поскольку по закону в регламенты включаются параметры, но не конкретные технические решения, о чем иногда сознательно умалчивают. И еще: как Европа торговала до нового подхода и как торгует, где он не применен и не планируется? Какие европейские страны исключены из международных организаций за применение директив прямого действия?

– Но это не исключает разработки перечней национальных стандартов, которые могут использоваться для выполнения требований технических регламентов?

– По закону орган по стандартизации такие перечни не разрабатывает, а лишь утверждает и публикует. И это понятно: любой национальный стандарт обязан обеспечивать выполнение соответствующих требований технических регламентов. Такого рода перечни имеют лишь справочный смысл. Официальный статус национальным стандартам обеспечивает сама процедура их разработки и принятия, детально прописанная в законе.

– Ваш подход к соотношению регламентов и стандартов находит поддержку в других органах власти?

– Это также позиция профильных комитетов Думы и Совета Федерации, федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию, каковым теперь является минпромэнерго в лице Департамента технического регулирования и метрологии. Наконец, это позиция действующего закона.

– Каковы, на Ваш взгляд, перспективы реализации Закона «О техническом регулировании»?

– Административная реформа, при всех трудностях этого процесса, многое расставила по местам. За политику и правоустановление в области технического регулирования теперь отвечает министерство, у чиновников которого нет меркантильных интересов, связанных с практикой регулирования. А у низовых звеньев по логике административной реформы, проводимой, кстати, по указу президента, не должно быть интересов в политике и правоустановлении. Если этот принцип, повторяющий обычную схему разделения властей, последовательно реализовать, на пути реформы будут сняты главные препятствия.

Источник: http://www.nitr.ru/?con=issue&text=avr16_11_04