Местное самоуправление: снова реформа?

Примечания

1. Конституция Российской Федерации. М.: Проспект, 2010. С. 27.

2. Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года. Рязань, 2010. С. 12-14.

3. Международный акт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. //Бюллетень Верховного суда РФ. М., 1994. № 12. С. 5-11.

4. Комментарий к уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации. М., 2008. С. 192-205.

Notes

1. Constitution of the Russian Federation. Moscow: Prospect. 2010. P. 27 (in Russ.).

2. Kontseptsiya razvitiya ugolovno-ispolnitel'noj sistemy Rossijskoj Federatsii do 2020 goda [The concept of development of the penitentiary system of the Russian Federation until 2020]. Ryazan. 2010. Pp. 12-14.

3. Mezhdunarodnyj akt o grazhdanskikh i politicheskikh pravakh ot 16 dekabrya 1966 g [International Act on Civil and Political Rights of 16 December 1966] // Byulleten' Verkhovnogo suda RF - Bulletin of the Supreme Court of the Russian Federation. Moscow, 1994, № 12, pp. 5-11.

4. Comments to the Criminal Procedure Code of the Russian Federation. Moscow. 2008. Pp. 192-205 (in Russ.).

УДК 340.132.23

Т. Е. Ложкина

Местное самоуправление: снова реформа?

В статье проводится обзор основных поправок в Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающих дополнительную модель организации муниципальной власти, позволяющую создавать в крупных городах дополнительные виды муниципальных образований - городской округ с делением на внутригородские районы.

Появится возможность формирования новых моделей системы органов местного самоуправления и взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, гражданами, общественными объединениями в сфере муниципально-правовых отношений по поводу создания благоприятной среды проживания граждан на соответствующих территориях муниципальных образований.

Рассматриваются новые правовые возможности с целью максимального приближения муниципального уровня власти в больших городах к жителям и их местным проблемам, расширения форм участия граждан в решении вопросов местного значения.

The article gives an overview of major amendments in the Federal law of 06.10.2003 № 131-FZ "On General principles of organization of local government in Russian Federation", providing additional model of organization of the municipal authorities, which allows to create in large cities of more municipalities - city district with the division into districts.

Will have the opportunity of forming new models of the system of bodies of local self-government and cooperation of local government with the public authorities, citizens, public associations in the sphere of municipal legal relations concerning the creation of a favourable environment of stay of citizens in the respective territories of municipalities.

Discusses the new legal possibilities with the purpose of maximum approach of the municipal level of government in the big cities to the residents and their local problems and expanding forms of participation of citizens in solving local issues.

Ключевые слова: В. В. Путин, Президент, Послание, закон, МСУ, реформа, модели, права, свободы, полномочия, муниципалитет.

Keywords: Putin, the President, the message, the law, LSG, reform, models, rights, freedom, authority, municipality.

26 мая 2014 г. состоялось заседание Совета при Президенте по развитию местного самоуправления, на котором обсуждались вопросы реализации новых норм законодательства о местном самоуправлении в рамках реализации положений Послания Президента Российской Федерации В. В. Путина.

© Ложкина Т. Е., 2014 70

Согласно конституционному установлению Президент Российской Федерации 12 декабря 2013 г. обратился с ежегодным Посланием Федеральному Собранию (далее - Послание) [1]. Владимир Владимирович Путин подчеркнул, что Конституция Российской Федерации [2]содержит два базовых незыблемых приоритета - высочайший статус прав и свобод граждан, а также сильное государство, их взаимную обязанность уважать и защищать друг друга, это и есть ключевые национальные объединительные идеи России.

В Послании в качестве приоритетного направления развития Президентом Российской Федерации была поставлена задача обновления системы местного самоуправления.

Социальный характер российской Конституции выражается во взаимной ответственности государства, общества, бизнеса, каждого гражданина. В настоящее время наблюдается растущее стремление граждан, представителей общественных и профессиональных объединений, политических партий, предпринимателей участвовать в различных формах политической и социально-экономической жизни страны. Такую гражданскую активность необходимо поддерживать в первую очередь в муниципалитетах, создавая реальную возможность для участия граждан в управлении своим двором, кварталом, поселком или городом, в решении повседневных вопросов местного значения, которые в конечном счете определяют качество жизни человека.

Являясь наиболее приближенной к населению, местная власть должна быть устроена так, чтобы любой гражданин, образно говоря, мог «дотянуться до нее рукой», а потому важнейшей задачей, по мнению Президента РФ, сегодня является уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах.

Обращая внимание на юбилейную историческую дату - 150-летие Земской реформы в России, В. В. Путин отметил, что именно развитие земств, местного самоуправления в свое время позволило России совершить рывок, найти грамотные кадры для проведения крупных прогрессивных преобразований.

Каков же исторический опыт земства в России?

Согласно Земской реформе 1864 г. «для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, были образованы губернские и уездные земские учреждения» [3].

В развитие Земской реформы согласно «Положению о волостном общественном управлении» 1866 г. впервые «с целью обеспечения в интересах крестьян общественного самостоятельного управления» и «необходимости устройства гражданского и общественного быта крестьян» образовывались «волостные общества из лиц, живущих на определенной земской территории (от 200 душ), соединенных в одно целое и пользующихся взаимными, законом установленными, правами и обязанностями» [4].

Одним из ключевых направлений государственных преобразований П. А. Столыпина [5], продиктованных аграрной реформой и социальными изменениями в российской деревне, являлась реформа местного самоуправления, которую планировалось развивать в двух направлениях: совершенствование и расширение имевшейся системы земских учреждений и создание так называемой «мелкой земской единицы» на уровне волости и поселка, так как с 1864 г. земское самоуправление было предусмотрено только в губерниях и уездах.

Конфиденциальная записка Министра финансов статс-секретаря С. Ю. Витте раскрывает основную идею местного самоуправления конца XIX в.: «Чем более развито самоуправление, тем ближе власть к народу, ибо при развитом местном самоуправлении она проводится в народ не посредствующими третьими лицами, воеводами, думцами, а теми же представителями народа, которые видят в полноте власти полноту народных прав, народной воли и народной чести. Для того, чтобы быть близкой народу и действовать для народа, власть должна иметь постоянное общение с народом» [6].

7 февраля 1907 г. П. А. Столыпин внес на рассмотрение Совета министров «Главные начала преобразования земских и городских общественных управлений». Предлагаемая в этом документе программа мер сводилась к следующему:

1) усиление в местном самоуправлении общественного начала и привлечение к участию в нем широких слоев населения;

2) расширение компетенции выборных учреждений;

3) упорядочение отношений органов местного самоуправления и исполнительных структур центральной и местной власти.

В рамках реформ советской власти по созданию территориальной основы для формирования местных Советов в городах, уездах и губерниях 24.12.1917 г. Народный комиссариат внутренних дел в своем обращении «Об организации местного самоуправления» подчеркивал необходимость «перемещения административных центров в промышленные города, Советы которых более крупны, более деятельны и влиятельны» [7]. И это решение сыграло свою историческую роль в предвоенные годы бурным ростом промышленности.

История становления и развития современного института местного самоуправления насчитывает чуть более двух десятков лет, и вполне естественны те мучительные уроки поиска истинной модели народного самоуправления в новых демократических условиях государственных преобразований.

В соответствии с ч. 1 ст. 3 Конституции РФ «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ». Это означает, что народ обладает всей полнотой власти на территории страны и на территории муниципальных образований. Власть народа исполняет роль объединяющего начала в системе управления обществом и выступает гарантом обеспечения единства и целостности России.

В развитие конституционных положений Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ № 131) в ст. 1 определяет местное самоуправление как основополагающий принцип организационного построения власти в государстве: «Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации» [8].

Реальное положение дел в местном управлении вызывало много споров как в научном мире, так и в народной среде. Складывалось впечатление, что местная власть опасалась «приближаться» к местным проблемам и неразрешимым вопросам граждан, избегала прямого взаимодействия с населением муниципальных образований, отчасти из-за недофинансирования своих обширных полномочий, а чаще - по причине нежелания брать на себя ответственность за решение вопросов местного значения.

Современной России необходима широкая общественная дискуссия, причем с практическими результатами, когда общественные инициативы становятся частью государственной политики и общество контролирует их исполнение.

Проблемы и разбалансировки в системе местной власти очевидны для всех. Смысл изменений, которые предлагаются, в том, чтобы убрать эти диспропорции, в целом повысить роль и самостоятельность местного самоуправления.

Поэтому новым Федеральным законом [9] в дополнение к уже существующим вводится ещё одна модель организации муниципальной власти, которая соответствует требованиям времени. Краеугольным камнем для устройства всей системы власти является вопрос о чётком разграничении полномочий. Базовая идея реформы состоит в том, чтобы сделать эффективным, дееспособным именно низовой уровень местного самоуправления, прежде всего чётко определить, за что он отвечает и за счёт каких финансовых источников будут исполнять свои полномочия наши коллеги в муниципалитетах.

За органами местного самоуправления закрепляются задачи и полномочия, которые обеспечивают самостоятельность и независимость муниципалитетов. Это полномочия органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, принятия устава муниципального образования и внесения в него изменений и дополнений, издания муниципальных правовых актов; установления официальных символов муниципального образования; учреждения печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации; осуществления междуна-72

родных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами; принятия решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Данные поправки в ФЗ № 131 наделяют региональную власть правом перераспределять некоторые полномочия между субъектом федерации и муниципалитетом, но одновременно они увеличивают ответственность субъектов РФ за согласованное и продуктивное взаимодействие с муниципалитетами, решения о перераспределении полномочий в отношении конкретного муниципалитета должны закрепляться соответствующим законом субъекта федерации, а сами полномочия передаваться только вместе с финансовыми средствами на их реализацию. Это даст возможность обеспечить дифференцированный подход к каждому муниципальному образованию, учесть особенности его развития, кадровый и экономический потенциал.

Принятые поправки в ч. 1 ст. 2ФЗ № 131 вводят новый вид муниципального образования - городской округ с внутригородским делением, т. е. городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования. Данная поправка дает возможность создания новых видов муниципальных образований в крупных городах, что позволит данным территориям самостоятельно решать, как строить систему местной власти, какая форма организации местного самоуправления в наибольшей степени отвечает интересам граждан, будут ли они выбирать главу муниципального образования прямым голосованием или делегируют это право избранному ими же представительному органу муниципальной власти.

«Уверен, и сейчас сильное местное самоуправление способно стать мощным ресурсом для пополнения и обновления кадрового потенциала страны. И конечно, мы все заинтересованы в том, чтобы через механизмы выборов во власть приходили подготовленные, целеустремленные, профессиональные люди, готовые ответственно исполнять свои обязанности. Потому будем и дальше работать над развитием политической конкуренции, совершенствовать политические институты, создавать условия для их открытости и эффективности» [10].

Органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований следует создавать правовые возможности с целью максимального приближения муниципального уровня власти в больших городах к жителям, к их проблемам, чтобы граждане принимали непосредственное участие в решении вопросов местного значения, в том числе и через территориальное общественное самоуправление. При этом следует усиливать ответственность избранных представителей перед гражданами: больше времени проводить на территории муниципального образования, вплотную заниматься повседневными вопросами местного значения, активнее работать напрямую с людьми.

Федеральный закон № 131 наделяет органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления полномочиями по правовому регулированию вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации (ч. 1 ст. 6) и решению населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций соответствующих территорий муниципальных образований [11].

Однако в действительности не каждый субъект Российской Федерации решается взять на себя такую ответственность. Не по этой ли причине наблюдается тотальное дублирование в региональных нормативно-правовых актах соответствующих федеральных муници-пально-правовых норм. Такая практика и создает предпосылки для нарушения конституционных прав и свобод граждан в сфере муниципально-правовых отношений, игнорирует интересы и запросы местного сообщества на правовое обеспечение их конституционных прав реализации местного самоуправления с учетом своих исторических и местных традиций.

Таким образом, исторический опыт российского самоуправления конца XIX - начала XX в. имел вполне созвучные идеи и схожие проблемы с современным институтом местного самоуправления XXI в. Изучив и «примерив» на себя европейский опыт самоуправления, Россия постепенно приходит к осознанию значимости собственных исторических уроков, а значит, сегодня целесообразно изучить и взять в практическое применение все лучшее из нашей муниципальной истории.

Примечания

1. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2013 г. «Послание Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию» / / Российская газета. 2013. № 282.

2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 9. Ст. 851.

3. Дмитриев С. С. Хрестоматия по истории СССР. М., 1948. Т. III. С. 156-158.

4. Ложкина Т. Е. Административно-территориальное устройство Вятского края в XVIII-XXI вв. // Вестник Вятского государственного гуманитарного университета. История и юридические науки. 2001. № 2(5). С. 175.

5. URL:http://www.stolypin.ru/proekty-fonda/entsiklopediya-petr-arkadevich-stolypin

6. Конфиденциальная записка Министра финансов статс-секретаря С. Ю. Витте. 1899. С. 11.

7. Ложкина Т. Е. Указ. соч. С. 176.

8. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

9. Федеральный закон от 27.05.2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 22. Ст. 2770.

10. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2013 г.

11. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Notes

1. Poslanie Prezidenta RF Federal'nomu Sobraniyu ot 12.12.2013 g. «Poslanie Prezidenta RF Vladimira Putina Federal'nomu Sobraniyu» [Presidential Address to the Federal Assembly on 12.12.2013, the "Message from the President of the Russian Federation Vladimir Putin to the Federal Assembly"] / / Rossijskaya gazeta -Russian newspaper, 2013, № 282.

2. Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on 12.12.1993) (taking into account the amendments to the Law on amendments to the Constitution of the Russian Federation of 30.12.2008 № 6-FCL, from 30.12.2008 № 7-FCL, from 02.05.2014, № 2 FCL) // Collection of laws of RF, 2014, № 9, art. 851 (in Russ.).

3. Dmitriev S.S. KHrestomatiya po istorii SSSR [Readings on the history of the USSR]. Moscow. 1948. Vol. III. Pp. 156-158.

4. Lozhkina T.E. Administrativno-territorial'noe ustrojstvo Vyatskogo kraya v XVIII-XXI vv [Administrative division of the Vyatka region in XVIII-XXI centuries] / / Vestnik Vyatskogo gosudarstvennogo gumanitarnogo universiteta. Istoriya i yuridicheskie nauki - Herald of Vyatka State University of Humanities. History and jurisprudence, 2001, № 2 (5), p. 175.

5. Available at: http: //www.stolypin.ru/proekty-fonda/entsiklopediya-petr-arkadevich-stolypin (in

Russ.)

6. Konfidentsial'naya zapiska Ministra finansov stats-sekretarya S. YU. Vitte [Confidential note by the Minister of Finance State Secretary S.Yu. Witte]. 1899. P. 11.

7. Lozhkina T.E. Op. cit. P. 176.

8. The Federal Law of 06.10.2003 № 131-FZ (as amended. From 28.12.2013, the) "On General Principles of Local Self-Government in the Russian Federation" // Collection of laws of RF, 2003, № 40, art. 3822 (in Russ.).

9. Federal Law of 05.27.2014, № 136-FZ "On Amendments to Article 26.3 of the Federal Law "On general principles of organization of legislative (representative) and executive bodies of state power of subjects of the Russian Federation" and the Federal Law "On general principles of organization of local government in the Russian Federation"// Collection of laws of RF, 2014, № 22, art. 2770 (in Russ.).

10. Poslanie Prezidenta RF Federal'nomu Sobraniyu ot 12.12.2013 g [Address of the President to the Federal Assembly on 12.12.2013]

11. Federal Law of 06.10.2003 № 131-FZ