К вопросу о конституционном развитии Дагестана в 20-е гг. XX в

УДК 342

К ВОПРОСУ О КОНСТИТУЦИОННОМ РАЗВИТИИ ДАГЕСТАНА В 20-Е ГГ. XX В.

Халифаева А.К., профессор кафедры истории государства и права Дагестанского государственного университета, д-р юрид. наук

В статье рассматриваются вопросы конституционного развития Дагестана в 20-е годы XX века посредством обзора конституций ДАССР 1921 и 1927 гг.

Ключевые слова: законодательство, республика, конституционное развитие, учредительный съезд, государственное строительство, конституция.

TO THE QUESTION ABOUT CONSTITUTIONAL DEVELOPMENT OF DAGESTAN IN 20-E YEARS OF XX CENTURY

Halifaeva A.K. professor of the Department of history and law of Dagestan state university doctor of law

In the given article the questions of the constitutional development of Dagestan in 20th years of the XX-th century by means of the review of Constitutions of Dagestan ASSR of 1921 and 1927 are considered.

Key words: legislation, republic, constitutional development, constituent congress, state building, constitution.

Для выявления закономерностей конституционного развития необходимо помнить об исторической связи, о генезисе явлений. В этой связи «составной частью конституционного развития Российской Федерации является конституционное развитие ее субъектов, в частности республик. Будучи автономными, они были наделены правом принятия конституций еще в советский период. В этой связи можно утверждать, что республики в составе Российской Федерации обладают собственной конституционной историей, которая тесно связана с общей конституционной историей Российской Федерации» [1, с.17].

Дагестан прошел длинный путь исторического развития государственного строительства и становления собственного законодательства. Думается, надо согласиться с С.А. Авакьяном в том, что «нельзя сводить конституционное развитие лишь к появлению актов, формально именуемых конституциями, следует учитывать совокупность актов конституционного уровня и значения - они вместе представляли образ конституции для своего этапа» [2, с.38]. Остановимся на развитии конституционных основ Республики Дагестан в 20-е годы ХХ века.

13 ноября 1920 г. в здании Темир-Хан-Шу-ринского городского театра открылся Чрезвычайный съезд народов Дагестана, на котором присутствовало 300 делегатов. На съезде по поручению

ЦК партии и Советского правительства народным комиссаром по делам национальностей РСФСР И.В. Сталиным была провозглашена Декларация о советской автономии Дагестана. Дагестан становился автономной республикой, пользующейся внутренним самоуправлением.

20 января 1921 года декретом ВЦИК РСФСР было провозглашено образование Дагестанской Автономной Советской Социалистической Республики в составе РСФСР. Ближайшей задачей областной парторганизации и Дагревкома являлся созыв Учредительного съезда Советов. Назрела необходимость перейти от системы назначаемых органов власти (ревкомов) к выборным органам власти - Советам, являвшимся политической основой Советского государства.

Следует отметить, что 1 декабря 1921 года в г. Буйнакске состоялся первый Вседагестанский учредительный съезд Советов (269 делегатов - 264 мужчин и 5 женщин), обсудивший следующие вопросы: 1) о деятельности Дагревкома за весь период существования; 2) итоги кампании по оказанию помощи голодающим Поволжья; 3) о деятельности Экономического совета; 4) об утверждении проекта Конституции ДАССР; 5) итоги продналоговой кампании; 6) о выборах ЦИК ДАССР.

Следует отметить, что Конституция РСФСР 1918 г. не предусматривала необходимость приня-

тия автономными образованиями, входящими в состав Российской Федерации, своих конституций. Но отсутствие в Основном законе РСФСР прямого указания на обязательность утверждения конституций автономных республик не исключало необходимости такого акта. Автономные республики являлись частью РСФСР, и определение их правовой природы затрагивало основы ее государственного устройства. Из этого следовало, что Основной закон, устанавливающий права автономной республики, нуждался в одобрении высших органов государственной власти федерации.

Первый Вседагестанский съезд Советов 5 декабря 1921 г. утвердил Конституцию ДАССР. Она состояла из 5 разделов, 15 глав и 99 статей. В соответствии с Конституцией Дагестан по форме правления объявлялся республикой. ДАССР, согласно Конституции, являлась автономной и в качестве таковой входила в состав РСФСР. Смысл автономности состоял в том, что ДАССР как государство осуществляла государственную власть самостоятельно, но не по всем вопросам, а вне пределов прав, отнесенных к ведению РСФСР, поскольку ДАССР находилась в составе РСФСР. Основной своей целью Конституция ДАССР провозгласила создание необходимых условий для строительства нового общественного строя. В Конституции (ст. 4) подчеркивалось, что в республике устанавливается «диктатура пролетариата и беднейшего крестьянства в виде сильной Вседаге-станской Советской власти в целях полного подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и построения социализма» [3, с.95]. В статье 5 подчеркивалось, что государственная власть в республике принадлежит только трудящимся.

В первом разделе "Общие положения Конституции ДАССР" законодательно были закреплены основные права и свобода граждан, завоеванные трудящимися в результате социалистической революции. Наряду с правами в Конституции были определены и основные обязанности граждан. Конституция признавала труд "обязанностью всех граждан республики".

Конституция ДАССР 1921 года утвердила принципиальные основы общественного и государственного устройства ДАССР [4, с.30].

Высшим органом государственной власти республики согласно Конституции являлся Вседагестанский съезд Советов, компетенция которого охватывала широкий круг вопросов общереспубликанского значения. Вседагестанский съезд Советов созывался Центральным исполнительным комитетом 1 раз в год (ст. 20). В

период между съездами Советов высшим органом государственной власти республики считался Центральный исполнительный комитет (ЦИК) ДАССР, который отчитывался о своей деятельности перед Вседагестанским съездом Советов (ст. 22, 24). Конституция ДАССР определила ЦИК как высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган Советов Дагестана. Для текущей работы ЦИК избрал из своего состава Президиум во главе с председателем ЦИК Н. Са-мурским.

Общее управление делами республики осуществляло правительство - Совет народных комиссаров (СНК) в составе председателя и народных комиссаров. Правительство формировалось на сессии ЦИК, и было ему подчинено. ЦИК Советов Дагестана характеризовался как высший законодательный, распорядительный и контрольный орган ДАССР. К числу его значительных полномочий, в частности, относилось объединение и согласование работы по законодательству и управлению, наблюдению за проведением в жизнь Советской конституции, постановлений Вседагестанского съезда Советов и Центральных органов советской власти, рассмотрение и утверждение проектов декретов, иных предложений, вносимых Советом народных комиссаров ДАССР или отдельными ведомствами, издание собственных декретов и распоряжений [5, с.95]. Первое правительство Дагестанской АССР было сформировано в декабре 1921 года во главе с Д. Коркмасовым. При СНК для объединения и согласования хозяйственной деятельности местных органов был создан Экономический совет.

Первоначально по Конституции (ст. 42) были образованы следующие наркоматы: внутренних дел; юстиции; просвещения; здравоохранения; социального обеспечения; земледелия; продовольствия; финансов; труда; рабоче-крестьянской инспекции (РКИ); Совет народного хозяйства (СНХ); военный комиссариат, непосредственно подчиненный Северокавказскому военному комиссариату. Наркоматы делились на объединенные (продовольствия, финансов, труда, РКИ, СНХ) и автономные (внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения и земледелия). Объединенными являлись те наркоматы, которые в целях сохранения единства финансовой и хозяйственной политики РСФСР находились в подчинении соответствующих наркоматов федерации. Так, например, СНХ подчинялся СНК республики, ВСНХ и Промбюро Юго-востока России (до выхода из Юго-Восточного объединения). В обязанности СНХ входило: организация, общее

управление, руководство государственной промышленностью и контроль за ней; содействие развитию кустарной промышленности.

В систему местных органов власти и управления ДАССР по Конституции 1921 г. входили следующие звенья: сельские и городские Советы, участковые и окружные (районные) съезды Советов, исполнительные комитеты и их отделы. В период между съездами Советов высшей властью на местах были исполнительные комитеты. В состав ДАССР входило 4 города: Махачкала, Буйнакск, Дербент и Кизляр; в них и существовали городские Советы, избираемые сроком на 1 год. Сельские Советы, являющиеся основным звеном, создавались в селениях, имеющих свыше 300 жителей (ст. 58), и избирались сроком на 1 год.

Следующий этап государственного развития Дагестана связан с созданием Советского Союза (1922), с принятием его первой Конституции (1924), а также принятием новой Конституции РсфСр (1925). 5 апреля 1927 г. на VI Вседагестан-ском съезде Советов была утверждена новая Конституция ДАССР. Она опиралась на главные положения Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа, принятой III Всероссийским съездом Советов и на Конституцию РСФСР (1925) и имела своей задачей гарантировать диктатуру пролетариата в целях подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и осуществления социализма (ст. 1). Следует отметить, что основные законы Дагестана 1921 и 1927 годов имеют много общего. Однако Конституция ДАССР 1927 года по некоторым положениям отличалась от предыдущей Конституции.

Новая Конституция состояла из 4-х разделов, 8 глав и 96 статей.

ДАССР входила в состав РСФСР, а через посредство ее и в СССР. Согласно Конституции высшей властью являлся Вседагестанский съезд Советов, в период между съездами - ЦИК ДАССР, а в период между сессиями последнего - его Президиум.

Общее управление делами республики, как и прежде, принадлежало СНК. Образование правительства республики входило в компетенцию ЦИК. СНК нес ответственность как перед Вседаге-станским съездом Советов, так и перед ЦИК. К предметам ведения СНК относились: руководство, регулирование и координирование деятельности наркоматов и других центральных учреждений; рассмотрение и утверждение декретов и постановлений по вопросам управления в пределах, предусмотренных законоположениями и др.

Местными органами власти были окружные, районные съезды, аульские Советы и их исполнительные комитеты.

Конституция ДАССР 1927 г. провозглашала труд обязанностью всех граждан республики. В отличие от первой конституции, новая конституция закрепила важнейший в условиях многонационального Дагестана принцип равноправия языков. Однако правовой статус ДАССР по Конституции 1927 г. был значительно снижен. Конституция республики теперь подлежала утверждению ВЦИК и Всероссийским съездом Советов, т.е. республика теперь не имела права самостоятельно принимать свою Конституцию.

Конституция не закрепляла право республики осуществлять общее государственное законодательство, уголовное и гражданское законодательство, решать вопросы судоустройства и судопроизводства. Это означало, что республика лишалась права принимать законы по указанным вопросам; вопросы судоустройства и судопроизводства исключались из ведения республики. Было ограничено право республики осуществлять право амнистии.

По Конституции ДАССР не имела прежнего права заключать займы, экономические торговые договоры, финансовые соглашения, международные [6, с. 40-41].

Таким образом, основой конституционного развития Дагестана в 20-е годы ХХ века были первые советские конституции ДАССР 1921 и 1927 годов - конституции переходного периода от капитализма к социализму, которые впервые определили общественное и государственное устройство республики в составе РСФСР и СССР.

Литература

1. Гунаев Е.А. Конституционный строй Калмыкии в 90-е годы ХХ - начале ХХ! в. / отв. ред. К.Н. Максимов. Элиста: КИГИ РАН, 2010.

2. Авакъян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000.

3. Пирбудагова Д.Ш. Историко-правовые аспекты возникновения и становления института конституционного контроля в Дагестане (по материалам конституций Дагестана 1921, 1927, 1937, 1978 гг.) // Юридический вестник ДГУ. 2004. № 2.

4. Пирбудагова Д.Ш. Институт консти-

туционного контроля и охрана конституционной законности в Республике Дагестан: истории,

теории и практики: монография. Махачкала, 2003.

5. Пирбудагова Д.Ш. Историко-правовые аспекты возникновения и становления института конституционного контроля в Дагестане...

6. Халилов А.М., Магомедов Ш.Б. Государст- стан: учебное пособие. Махачкала: ИПЦ ДГУ, венное (конституционное) право Республики Даге- 1998.

Поступила в редакцию 31 октября 2012 г.

УДК 342

КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ: ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

Яхьяева М.Г., аспирантка кафедры конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета

В статье раскрываются различные подходы к проведению мониторинга правоприменения, имеющиеся в правовой доктрине. Оцениваются критерии эффективности правоприменения.

Ключевые слова: мониторинг, правоприменение, методика, критерии, эффективность.

CRITERIA OF ESTIMATION OF LAW-ENFORCEMENT EFFICIENCY: LEGAL ASPECTS

Jahjaeva M.G., post-graduate student of Department of Constitutional and Municipal Law of Dagestan State University

In the article various approaches to monitoring law-enforcement practice, available in the legal doctrine are revealed. Criteria of law-enforcement efficiency are estimated.

Key words: monitoring, law-enforcement, a technique, criteria, efficiency.

Повышение качества принимаемых нормативных правовых актов, а следовательно, и эффективности нормативного регулирования общественных отношений предполагает поиск новых механизмов обеспечения единства правовой системы. К числу таких механизмов следует отнести правовой мониторинг [1].

В юридической литературе мониторинг законодательства и правоприменительной практики де-финируется как систематическая, комплексная, в пределах своих конституционных полномочий деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций по осуществлению сбора, анализа и обобщения информации о состоянии законодательства, практики его применения с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества и, главное, граждан [2].

Под мониторингом нормативных актов также понимается научно и методически обоснованная система комплексной оценки содержания и формы

нормативных актов, осуществляемая на плановой основе посредством получения различных видов информации, наблюдения, анализа, контроля и прогноза, осуществляемых с целью создания качественной и эффективной системы нормативных актов [3].

С позиций ученых, исследующих мониторинг как общенаучное понятие и появление этого термина в различных областях общественной деятельности (почвоведении, экологии, педагогике и т.д.), мониторинг - это «система теоретических и эмпирических методов познания, образованная в результате слияния различных методологических концепций, применение которой возможно при исследовании различных объектов, независимо от предметного содержания на всех этапах получения нового знания» [4, с. 48].

Определенный интерес представляет дефиниция, предложенная профессором Ю.А. Тихомировым: «Мониторинг закона - это система постоянного наблюдения, анализа и воздействия на правовую сферу, на все стадии жизни закона - от зарождения идеи, определения предмета регулирования до реализации норм и контроля за эффективностью по их применению» [5, с. 28]. Позже профессор Ю.А.