Международно-правовое регулирование противодействия незаконной миграции

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ

НУФЕР Галина Юрьевна

Аннотация: в статье рассматриваются различные аспекты международно-правового регулирования незаконной миграции, а также международные нормативные правовые акты, регулирующие миграционные отношения. При этом отмечается, что международных соглашений и концепций недостаточно, если они не подкрепляются внутригосударственной законодательной и правоприменительной практикой.

Annotation: the article examines different aspects of international regulation of illegal migration. The author considers international normative acts that regulate migratory relations. The article also points out that there will be a lack of international agreements and concepts if they are not supported by national legislative and law-enforcement practice.

Ключевые слова: незаконная миграция, международные правовые акты, ООН, СНГ.

Key words: illegal migration, international acts, United Nations Organization, Commonwealth of Independent Countries.

Миграционные процессы играют значительную роль в социально-экономическом и демографическом развитии Российской Федерации. Переселение мигрантов на постоянное место жительства в Российскую Федерацию становится одним из источников увеличения численности населения страны в целом и ее регионов, а привлечение иностранных работников по приоритетным профессиональноквалификационным группам в соответствии с потребностями российской экономики является необходимостью для ее дальнейшего поступательного движения1.

Миграционный процесс характерен не только для Российской Федерации, которая является второй страной в мире после США по количеству мигрантов, но и для всех развитых государств мира. В соответствии с докладом ООН в 2013 году Россия заняла 2 место в мире по количеству приезжих, число которых составляет 11 млн человек2. Причем значительная их часть является незаконными мигрантами.

Толковый словарь под миграцией понимает массовое «переселение, перемещение» людей3. Соответственно «незаконная мигра-

1 Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. URL: http://www.kremlin.ru (дата обращения: 26.09.2013).

2 ООН: в 2013 году Россия стала одним из лидеров по числу мигрантов. URL: http://www.vesti.ru (дата обращения: 26.09.2013).

3 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского

языка. 4-е изд. М., 1998. С. 355.

ция» - это массовое незаконное переселение, перемещение людей. Практически все государства мира признают, что незаконная миграция оказывает негативное воздействие на социально-экономическую ситуацию в стране пребывания мигрантов. Происходит рост правонарушений и преступлений, повышается нагрузка на социальную сферу, возникают другие негативные последствия.

Для противодействия нелегальной миграции принимаются различные международные правовые акты, которые можно подразделить на две группы: всемирные и межгосударственные. К последней группе относятся договоры и соглашения, заключенные в рамках СНГ.

Анализируя первую группу, необходимо особо выделить международные правовые акты, принятые в рамках Организации Объединенных Наций. Основными в области противодействия незаконной миграции являются Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (г. Палермо, 15 ноября 2000 года)4 и дополняющий ее Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху (г. Нью-Йорк, 15 ноября 2000 года)5.

4 Конвенция против транснациональной организованной преступности : (принята в г. Нью-Йорке 15.11.2000 г. Резолюцией 55/25 на 62-м пленарном заседании 55-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // СЗ РФ. 04.10.2004 г. № 40. Ст. 3882.

5 Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности : (принят в г. Нью-Йорке 15.11.2000 г. Резолюцией 55/25 на 62-м пленарном заседании 55-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Там же. Ст. 3883.

Протокол определяет такие основные понятия в области незаконной миграции, как незаконный ввоз мигрантов, незаконный въезд и поддельный документ на въезд/выезд или удостоверение личности. Государства - участники Конвенции и Протокола обязаны осуществлять сотрудничество в целях противодействия незаконной миграции, которое заключается в обмене информацией о деятельности нелегальных перевозчиков, документах на въезд и выезд, законодательной и правоприменительной практике и т.д.

Кроме того, Протокол определил меры противодействия незаконной миграции, которые должны предпринимать государства-участники. Особенно в Протоколе выделено противодействие незаконному ввозу мигрантов по морю. Как показывает практика, в последние годы объем нелегальной миграции увеличивается за счет нелегальных мигрантов, которые часто используют морские суда, путешествуя на них либо без билетов, либо без надлежащих документов. Например, опросы капитанов морских судов, плавающих под флагом Российской Федерации, и судовладельцев свидетельствуют об увеличении масштабов этого способа передвижения нелегальных мигрантов6. Мигранты-безбилетники создают сложности как для самих государств, так и для межгосударственных отношений. Их нахождение на борту торговых судов ведет к значительным расходам экипажей судов и судовладельцев, связанным с незапланированными заходами судов в порты, вынужденной задержкой судов в портах и судебными издержками. Кроме того, возникают сложности в установлении гражданства этих лиц, их содержании, передаче портовым властям и вы-сылке7.

Конвенция ООН и Протокол возлагают на участников обязанности принять все необходимые превентивные меры (в том числе законодательные) для соблюдения и защиты прав лиц, ставших объектом преступных деяний, перечисленных в ст. 6 Протокола. Также Протокол регламентирует процедуру возвращения и приема мигрантов. Каждый участник Конвенции должен содействовать возвращению

6 Миграция и преступность: сравнительно-правовой анализ : моногр. / В.Ю. Артемов [и др.] ; отв. ред. И.С. Власов, Н.А. Голованова. М. : ИЗиСП : КОНТРАКТ, 2012. С. 20.

7 Шарафутдинова Д.К. Концептуальная модель борьбы с нелегальной миграцией на море и основные проблемы ее правового регулирования // Миграционное право. 2007. № 2. С. 45-46.

и приему без необоснованных или неразумных задержек своего гражданина или лица, имеющего право постоянно проживать на его территории в момент возвращения, ставшего объектом признанных Протоколом преступных посягательств (п. 2 ст. 18).

Регулируют вопросы противодействия незаконной миграции Женевская конвенция об открытом море (г. Женева, 24 апреля 1958 го-да)8 и Конвенция ООН по морскому праву (г. Монтего-Бей, 10 декабря 1982 года)9.

Женевская конвенция об открытом море направлена на регламентацию общих вопросов использования моря, в том числе и противодействия незаконной миграции с нарушением государственной территории государства, проходящей по морю. В Конвенции ООН по морскому праву вопросам противодействия нелегальной миграции посвящена ст. 19, признающая нарушающим мир, добрый порядок или безопасность прибрежного государства проход иностранного судна, если в территориальном море оно осуществляет, в числе прочего, посадку или высадку любого лица, вопреки иммиграционным законам и правилам прибрежного государства. Борьба с незаконной миграцией на иностранных судах в открытом море осуществляются в соответствии со ст. 111 «Право преследования по горячим следам». Указанная статья предусматривает, что право преследования по горячим следам применяется mutatis mutandis к нарушениям в исключительной экономической зоне или на континентальном шельфе, включая зоны безопасности вокруг установок на континентальном шельфе. Однако право на преследование иностранного судна по горячим следам прекращается, как только преследуемое судно входит в территориальное море своего государства или в территориальное море какого-либо третьего государства.

Отдельно необходимо выделить международно-правовые акты, направленные на защиту прав трудящихся-мигрантов. К ним относятся Конвенция Международной организации труда «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигран-

8 Конвенция об открытом море (заключена в г. Женева 29.04.1958 г.) // Ведомости ВС СССР. 1962. 16 нояб. № 46. Ст. 457.

9 Конвенция Организации Объединенных Наций по морско-

му праву (UNCLOS) (заключена в г. Монтего-Бее 10.12.1982 г.) //

Бюл. междунар. договоров. 1998. № 1. С. 3-168.

там равенства возможностей и обращения» (г. Женева, 24 июня 1975 года)10 и Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов (г. Страсбург, 24 ноября 1977 года)11.

Конвенция Международной организации труда в ст. 3 призывает каждого члена Организации в рамках своей юрисдикции и в сотрудничестве с другими государствами-членами принимать все необходимые меры: для пресечения тайного миграционного движения и незаконного найма мигрантов; против организаторов незаконного или тайного передвижения мигрантов, ищущих работу, все равно начинается ли это движение с его территории, проходит ли через эту территорию или прибывает на нее, а также против тех, кто нанимает незаконных иммигрантов; с целью предотвращения и ликвидации злоупотреблений.

Европейская конвенция определяет формы набора на работу трудящихся-мигрантов; формальности и процедуру в отношении трудового договора, разрешения на работу, режима и условий труда; основания медицинского обследования, профессионального экзамена, школьной, профессиональной и языковой подготовки; право трудящихся-мигрантов на выезд, въезд, воссоединение семьи и возвращение на родину.

Вторая группа международно-правовых актов, противодействующих незаконной миграции, как уже упоминалось ранее, это межгосударственные соглашения, в том числе на территории СНГ.

Соглашение о сотрудничестве государств -участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией (г. Москва, 6 марта 1998 года)12 является основным международно-правовым документом в данной области. Соглашение относит к «незаконным мигрантам» граждан третьих государств и лиц без гражданства, нарушивших правила въезда, выезда, пребывания или транзитного процесса через территории стран Содружества, а также

10 Конвенция № 143 Международной организации труда «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения» (заключена в г. Женеве 24.06.1975 г.) // Конвенции и рекомендации, принятые Междунар. конф. труда. 1957-1990. Т. II. Женева : Междунар. бюро труда, 1991. С. 1779-1794.

11 Европейская конвенция о правовом статусе трудящих-ся-мигрантов (ETS № 93) [рус., англ.] (заключена в г. Страсбурге 24.11.1977 г.) // СПС «КонсультантПлюс».

12 Соглашение о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией (заключено в г. Москве 06.03.1998 г.) // Содружество : информ. вестн. Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1998. № 1. С. 81-86.

граждан этих государств, нарушивших правила пребывания на территории какой-либо страны Содружества, установленные ее национальным законодательством.

Кроме того, Соглашение предусматривает сотрудничество в вопросах регулирования миграционных процессов: стороны Соглашения взаимодействуют в целях выработки механизма по депортации незаконных мигрантов и гармонизации национального законодательства каждого государства в области ответственности незаконных мигрантов и всех категорий лиц, оказывающих содействие незаконной миграции. Также стороны обмениваются информацией о национальном законодательстве в области миграции и о его динамичности, образцах документов, удостоверяющих личность и дающих право на пересечение государственной границы, о выявленных каналах незаконной миграции и иных вопросах, касающихся выполнения условий Соглашения.

Также регулируют вопросы противодействия незаконной миграции Соглашение о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью (г. Москва, 25 ноября 1998 года)13, Концепция сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции (г. Астана, 16 сентября 2004 года)14 и Положение об общей базе данных о незаконных мигрантах и лицах, въезд которым в государства - участники Соглашения о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией закрыт в соответствии с их действующим национальным законодательством, и порядке обмена информацией о незаконной миграции (г. Москва, 25 января 2000 года)15.

13 Соглашение о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью (вместе с «Перечнем компетентных органов государств -участников Содружества Независимых Государств, осуществляющих сотрудничество в борьбе с преступностью») (заключено в г. Москве 25.11.1998 г.) // Бюл. междунар. договоров. 2000. № 3. С. 3-10.

14 Решение Совета глав государств СНГ «О Концепции сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции» (принято в г. Астане 16.09.2004 г.) // СПС «КонсультантПлюс».

15 Решение Совета глав правительств СНГ «О Положении

об общей базе данных о незаконных мигрантах и лицах, въезд которым в государства - участники Соглашения о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией закрыт в соответствии с их действующим национальным законодательством, и порядке обмена информацией о незаконной миграции» (вместе с «Перечнями органов безопасности и специальных служб и видов информации...») (принято в г. Москве 25.01.2000 г.) // Содруже-

Соглашение о сотрудничестве в борьбе с преступностью направлено на предупреждение, пресечение, выявление, раскрытие и расследование преступлений, связанных с незаконной миграцией, торговлей людьми и эксплуатацией проституции третьими лицами. Указанное сотрудничество осуществляется преимущественно посредством обмена информацией.

Концепция сотрудничества в противодействии незаконной миграции определила общую систему принципов и направлений взаимодействия органов государственной власти государств -участников СНГ в обеспечении безопасности государств, общества и личности от угроз незаконной миграции. В соответствии со ст. 1 Концепции под противодействием незаконной миграции понимается комплекс мер контроля за въездом, выездом, транзитом и пребыванием граждан государств - участников СНГ, третьих государств и лиц без гражданства на территориях государств - участников СНГ и пресечения незаконной миграции на их территориях путем определения правового положения и соответствия целей въезда иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих или намеревающихся прибыть в государства - участники СНГ, в том числе на постоянное жительство, в поисках убежища, для занятия трудовой деятельностью, а также следующих транзитом в третьи государства. Статья 2 Концепции закрепила следующие основные понятия в данной области: миграция населения, незаконная миграция, мигрант, незаконный мигрант, иностранный гражданин, лицо без гражданства. Позитивным в реализации настоящей Концепции в вопросе противодействия незаконной миграции со стороны государств СНГ виделась бы разработка и принятие Модельного закона СНГ «О миграции»16.

На основании Соглашения о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией и Концепции сотрудничества в противодействии незаконной миграции была принята Программа сотрудничества государств - участников СНГ в противодействии незаконной миграции на 2012-2014 годы (г. Душанбе, 3 сентября 2011 года)17. Указанная Програм-

ство : информ. вестн. Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. № 1 (34). С. 127-132.

16 Сибагатуллина Э.Т. К вопросу о проблемах формирования миграционной политики стран - участников СНГ // Российская юстиция. 2011. № 6. С. 21-24.

17 Решение Совета глав государств СНГ «О Программе сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции на

ма определила первоочередные меры в области активизации законодательной деятельности государств - участников СНГ по усилению криминализации преступлений, связанных с миграцией.

Регулирование миграции населения, упрощение процедур пограничного, таможенного, иммиграционного (миграционного) и иных видов контроля осуществляется на основании Конвенции о приграничном сотрудничестве государств - участников СНГ и Соглашения о Совете по межрегиональному и приграничному сотрудничеству государств - участников СНГ (оба акта приняты в г. Бишкеке 10 октября 2008 года)19.

Для противодействия потокам нелегальных трудовых мигрантов и пресечения их нелегальной трудовой деятельности в рамках СНГ были разработаны организационные и правовые основы сотрудничества государств -участников СНГ в данной сфере. Основными законодательными актами в этой сфере являются Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов (г. Москва, 15 апреля 1994 года) и Декларация о согласованной миграционной политике государств -участников Содружества Независимых Государств (г. Душанбе, 5 октября 2007 года)21.

Необходимо отметить, что в последние годы наметилась тенденция перехода от взаимодействия в рамках СНГ к двусторонним и трехсторонним соглашениям, заключенным между правительствами отдельных стран Содружества. В качестве примера можно привести Соглашение Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации от

2012-2014 годы» (принято в г. Душанбе 03.09.2011 г.) // СПС «КонсультантПлюс».

18 Конвенция о приграничном сотрудничестве государств -участников Содружества Независимых Государств (заключена в г. Бишкеке 10.10.2008 г.) // Бюл. междунар. договоров. 2010. № 1. С. 3-6.

19 Соглашение о Совете по межрегиональному и приграничному сотрудничеству государств - участников Содружества Независимых Государств (вместе с «Положением...») (заключено в г. Бишкеке 10.10.2008 г.) // Там же. С. 7-10.

20 Соглашение от 15 апреля 1994 г. «О сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов» // Там же. 1997. № 2. февр.

21 Решение Совета глав государств СНГ «О предложе-

ниях по согласованной миграционной политике государств -участников Содружества Независимых Государств» (вместе с «Декларацией...», проектами «Конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей...», «Концепции...») (принято в г. Душанбе 05.10.2007 г.) // СПС «Кон-сультантПлюс».

19 ноября 2010 года «О сотрудничестве по

противодействию нелегальной трудовой ми-

22

грации из третьих государств» , заключенное в рамках создания Таможенного союза и Единого экономического пространства.

Проблемы приема и возврата лиц, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, на территорию государства - участника СНГ или иного государства также разрешаются преимущественно посредством двусторонних соглашений о реадмиссии. В настоящий момент соглашения о реадмиссии заключены с Европейским сообществом, а также с Арменией, Вьетнамом, Литвой, Латвией, Киргизией, Казахстаном, Норвегией, Турцией, Украиной, Узбекистаном, Швейцарией и дру-

гими государствами. Кроме того, принято Модельное соглашение о реадмиссии государств -участников СНГ23.

Приведенные международные правовые акты направлены на реализацию задач, стоящих перед Российской Федерацией в области противодействия незаконной миграции. Необходимо отметить, что международных соглашений и концепций недостаточно, если они не подкрепляются внутригосударственной законодательной и правоприменительной практикой. Однако сложившаяся в последние годы ситуация с постоянным ростом количества незаконных мигрантов позволяет констатировать, что правоприменительная деятельность пока не приносит необходимого положительного результата.

22 Соглашение о сотрудничестве по противодействию нелегальной трудовой миграции из третьих государств (заключено в г. Санкт-Петербурге 19.11.2010 г. ) // СЗ РФ. 30.01.2012 г. № 5. Ст. 541.

23 Модельное соглашение о реадмиссии (принято в г. Санкт-Петербурге 23.11.2012 г. Постановлением 38-12 на 38-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ) // Информ. бюл. Межпарламент. Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2013. № 57 (ч. 1). С. 191-203.