Европейский опыт конституционного закрепления института обращений граждан

3.4. ЕВРОПЕЙСКИЙ ОПЫТ

КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ ИНСТИТУТА ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН

Сергеева Дарья Александровна, аспирант. Место учебы: Белгородский государственный национальный исследовательский университет. Подразделение: кафедра конституционного и муниципального права. Email: 575874@bsu.edu.ru

Аннотация: В теории конституционного права обращения граждан неоднократно выступали предметом самостоятельных исследований, в том числе, в качестве обособленного института. Вместе с тем развитие современного законодательства в этой сфере, а также обновленные доктринальные положения обусловливают поиск новых подходов для их научного осмысления. В данном аспекте обобщение зарубежного конституционного опыта является одним из таких подходов, позволяющим дополнить и систематизировать знания об обращениях граждан. В связи с этим предметом исследования статьи выступили конституционные нормы учредительных актов европейских государств, опосредующие ин-ституционализацию обращений граждан. В статье представлены результаты сравнительно-правового анализа европейских конституций, позволившие оценить имеющийся тренд в заданном правовом пространстве; выявить особенности формализации составных элементов института обращений граждан применительно к отдельному государству.

Ключевые слова: петиция, обращения граждан, право на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления, конституционный институт обращений граждан, гарантии.

EUROPEAN EXPERIENCE CONSTITUTIONALLY INSTITUTE OF APPLICATIONS OF CITIZENS

Sergeeva Daria Alexandrovna, postgraduate student. Place of study: Belgorod state national research university. Department: constitutional and municipal law chair. E-mail: 575874@bsu.edu.ru

Annotation: In theory, the constitutional right of citizens' appeals has repeatedly been the subject of independent investigations, including, as a separate institution. However, the development of modern legislation in this area, as well as updated doctrinal provisions stipulate the search for new approaches to their scientific understanding. In this aspect, the generalization of foreign constitutional experience is one such approach that enables complete and systematize the knowledge of citizens' complaints. In this regard, the subject of research articles were constitutional norms constituent acts of the European states, mediating the institutionalization of citizens. The article presents the results of a comparative legal analysis of the European constitution that allowed to evaluate the existing trend in the specified legal environment; identify the features of the constituent elements of the formalization of the Institute of citizens in relation to the individual states. Keywords: petition, complaints of citizens, the right to appeal to the state authorities and local self-government, constitutional institution of citizens and guarantees.

Институт обращений граждан проявляет себя не только как упорядоченная совокупность правовых

норм и определенный набор теоретический положений в науке, но и как одно из наиболее важных средств осуществления и охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением. Обращения способствуют усилению контроля населения

за деятельностью органов государственной власти и

1

местного самоуправления .

Исходя их убедительной роли института обращений как в теории, так и на практике, представляется целесообразным дальнейшее его развитие с учетом положительного опыта зарубежных стран.

В этой связи дальнейшее исследование осуществлено на примере конституционных установлений стран Восточной, Центральной и Южной Европы2.

Указанная европейская группа стран во многом предопределила развитие сопредельных правовых систем славянского, скандинавского, латиноамериканского и общего права и оказала заметное влияние на другие правовые сообщества3.

Обращение к соответствующему зарубежному конституционно-правовому опыту позволит оценить имеющийся тренд в правовом европейском пространстве; проанализировать особенности применительно к отдельному государству; в последующем помощью метода сравнительного правоведения сопоставить с российской моделью закрепления.

Доктрины большинства западных стран трактуют обращения или петиции к публичным властям в качестве формы реализации участия граждан в делах общества и государства, влияния отдельных лиц или коллективов на принятие политических и правовых решений. В отдельных странах смысл и целевые установки понятий «петиция» и «обращение» не совпадают. Исходя из этого, в конституциях заявленных стран искомыми будут нормы связанные с обращениями / петициями: субъективное право на обращение / петиции, адресаты обращений, и требования к их действиям в этой связи, гарантии и др.

Анализ установлений конституций европейской группы государств показал, что учредительные акты Боснии и Герцеговины, Ирландии, Исландии, Испанского Королевства, Сан-Марино, Финляндии, Швеции, Франции и Великобритании не содержат формулировок, которые иституционализируют обращения / петиции граждан.

Здесь же укажем и конституции Албании и Венгрии, но с некоторой оговоркой. Непосредственно универсальное право обращений или петиций в этих документах не зафиксировано, но содержится конкретизация возможности обращения в суд при наступлении определенных обстоятельств.

Так, в ст. 28 Конституции Республики Албания определено право человека, лишенного свободы без участия суда, обратиться к судье, который в течение сорока восьми часов определит законность этой меры

Данное касается и Основного закона Венгрии: право каждого обратиться за средствами правовой защиты в отношении решений судов, государственного управления и других органов, нарушающих их права или законные интересы (ст. XXVI).

1 См.: Беляков П.А. Защита прав граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления // Законность. 2014. № 4. С. 11-16.

2 http://worldconstitutions.ru/ (accessed 7 July 2016).

3 Сравнительное правоведение: национальные правовые системы. Правовые системы Западной Европы / Г.Н. Андреева, О.В. Белоусова, И.С. Власов и др.; под ред. В.И. Лафитского. М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2012. Т. 2.

Интересной представилась и формулировка Конституции Норвежского Королевства. В ней отсутствует непосредственное отражение права на обращение, но в контексте помилования зафиксировано право обращения к монарху. ...Осужденный имеет право выбора: он может либо обратиться к милости Короля, либо подчиниться наказанию, к которому приговорен (§ 20).

Далее укажем типичные краткие конституционные формулировки права подачи петиций. Как правило, в них указано кто имеет право подать петицию и в какие органы власти:

Бельгия (каждый имеет право обращаться к публичным властям с петициями, подписанными одним или несколькими лицами, ст. 28),

Великое Герцогство Люксембург (право каждого обращаться к органам государственной власти с петициями, подписанными одним или несколькими лицами, ст. 27);

Датское Королевство (петиции могут передаваться в Фолькетинг только через депутатов Фолькетинга, ст. 54);

Итальянская Республика (все граждане могут направлять в палаты петиции с требованием законодательных мероприятий или с изложением общественных нужд, ст. 50);

Княжество Монако (каждый имеет право обращаться с петициями к публичным властям, ст. 31);

Королевство Нидерландов (право каждого подавать петиции компетентным органам власти, ст. 5);

Словения (право каждого гражданина на обращения (петиции) и иные инициативы общего значения, ст. 45).

Следующими представим нормы европейских конституций, в которых искомое право закреплено в содержательно более детальной формулировке.

К примеру, в Конституции Княжества Андорра любое непосредственно заинтересованное лицо имеет право обращаться к публичным властям с петицией в форме и на условиях, предусмотренных законом (ст. 23). Таким образом, дано уточнение относительно законодательно установленных требований к петициям.

В Конституции Республики Болгария закреплено право граждан обращаться в государственные органы с жалобами, предложениями и петициями (ст. 45). Соответственно, в ней конкретизированы виды обращений и адресаты (государственные органы).

Статья 52 Конституции Португальской Республики «Право на подачу петиций и народные акции» помимо видового многообразия обращений, определила и обеспечительный аспект для коллективных гарантий. Так, все граждане в индивидуальном порядке или коллективно могут подавать в высшие государственные или иные органы власти петиции, заявления, требования или жалобы в целях защиты их прав, Конституции, законов или общих интересов.

В ч. 2 ст. 52 указано, что закон закрепляет условия рассмотрения коллективных петиций на пленарном заседании в Ассамблее Республики.

Далее целесообразно указать положения Конституции Республики Польша, поскольку в ней также дифференцированы виды обращений. В остальном польская конституционная норма более емкая по содержанию: право каждого обращаться с петициями, предложениями и жалобами, преследуя публичный, собственный или другого лица с его согласия интересов, в органы публичной власти, а также в общественные организации и учреждения в связи с выполняемыми ими задачи, порученными им в сфере публичной администрации. Порядок рассмотрения петиций,

предложений и жалоб определяется законом (ст. 63). Здесь определен круг лиц, которые имеют право на обращение, цели такого; указаны инстанции для обращений и последующий процессуальный аспект.

Конкретизированный круг лиц, обладающих правом петиций, также наличествует в Конституции Румынии. Ее ст. 47 посвящена праву петиций и процессуальным гарантиям его реализации: у граждан имеется право обращаться к публичным властям с петициями, которые составлены только от имени тех, кто их подписывает; реализация права петиции освобождена от налога; публичные власти обязаны давать ответ на петиции в сроки и при условиях, установленных в законе. Обратим внимание на дополнительный гарантирующий аспект реализации данного права - освобождение от налога при подаче петиции.

Юридическая конструкция ст. 33 Союзной Конституции Швейцарской Конфедерации «Право петиций» по сравнению с румынскими установлениями представляется более лаконичной и указывает только на круг лиц, обладающих правом подачи петиций и процессуальный аспект для органов власти (право каждого обращаться к властям с петициями; от этого для него не должно возникать никаких невыгод; власти обязаны принимать к сведению петиции).

Заметим, что в Конституции Словацкой Республики петициям также посвящена обособленная ст. 27. Ее ключевое положение сформулировано в качестве нормы-гарантии права петиций. Далее ст. 27 закрепила право каждого индивидуально или совместно с другими лицами обращаться в государственные органы и органы территориального самоуправления с просьбами, предложениями и жалобами по вопросам, которые представляют публичный или иной общий интерес. При этом к петициям предъявлены требования: они не должны призывать к нарушению основных прав и свобод и не должны нарушать принцип независимости суда.

В ст. 42 Конституции Княжества Лихтейнштейн также гарантировано право обращения с петициями в Ландтаг или в Государственный комитет, причем не только отдельным лицам, права и интересы которых затронуты, но также обществам и корпорациям предоставляется право заявлять о своих желаниях и просьбах через члена Ландтага. Здесь указаны конкретные государственные органы, в которые может быть подана петиция. Однако отсутствуют дополнительные процессуальные аспекты, обеспечивающие реализацию заявленного права.

Содержательно краткой является и формулировка нормы-гарантии права петиций в Конституции Литовской Республики: гражданам гарантируется право на петицию, порядок осуществления которого устанавливается законом (ст. 33).

В Конституции Латвийской Республики предусмотрено право каждого обращаться в государственные учреждения и учреждения самоуправлений с заявлениями и получать ответ по существу. У каждого имеется право получить ответ на латышском языке (ст. 104). В данной конституции дополнителен процессуальный аспект, но с конкретизацией национального языка при получении официального ответа.

В аспекте указания национального языка при реализации рассматриваемого права следует представить Конституцию Эстонской Республики. В ее ст. 51 даны пояснения относительно того, что за каждым закреплено право обратиться в государственные учреждения, органы местного самоуправления и к их должно-

стным лицам на эстонском языке и получать ответ на этом языке.

В регионах, где не менее половины постоянных жителей относятся к национальному меньшинству, у каждого имеется право получать ответы от государственных учреждений, местных самоуправлений и должностных лиц также на языке этого национального меньшинства.

Следует отметить, что Конституция Эстонии содержательно разделяет обращения от меморандумов и заявлений (по смыслу их можно сопоставить с петициями). В ст. 46 отражено право каждого обращаться с меморандумами и заявлениями в государственные учреждения, местные самоуправления и к их должностным лицам. Порядок ответа устанавливается законом.

В продолжение конституционного опыта, отделяющего петиции от обращений по своей содержательной нагрузке, укажем Конституцию Хорватии. Так, в ее ст. 46 зафиксировано право каждого гражданина на обращение и жалобы, на внесение предложений в государственные и другие публичные органы и получение ответа на них.

Помимо этого в ст. 18 гарантируется право петиций. За каждым закреплено право индивидуально или совместно с иными лицами обратиться в государственные органы и органы территориального самоуправления с просьбами, предложениями и жалобами по вопросам, которые представляют публичный или иной общий интерес.

Петицией не должен нарушаться принцип независимости суда; она не должна призывать к нарушению основных прав и свобод.

Здесь же целесообразно указать и Конституцию Австрийской Республики, в которой ст. 11 закрепила право подачи петиций за каждым.

Право подачи коллективных петиций принадлежит только признанным законом корпорациям и объединениям.

Статья 148а конкретизировала положения о жалобах в Коллегию народной правозащиты.

Далее заметим, что ряд европейских конституций не использует термин «петиция».

К примеру, Основной закон Федеративной Республики Германия в ст. 17 определил право каждого индивидуально или совместно с другими письменно обращаться с просьбами или жалобами в компетентные учреждения или в органы народного представительства. Уточним, что в данной формулировке не уточнена юридическая природа учреждений-адресатов.

Установления Конституции Республики Македония содержательно более детализированы и включают право каждого гражданина подавать обращения в государственные органы и другие общественные учреждения и получать на них ответ (ст. 24). Сделаем ремарку, что здесь в числе адресатов, наряду с государственными органами указаны «другие общественные учреждения».

Интересно, что в ст. 71 данной Конституции закреплено право каждого гражданина, группы граждан, учреждения или объединения обратится с законодательной инициативой в к имеющему полномочия лицу.

В Конституции Греции обращениям посвящена ст. 10. Исходя из ее положений, за каждым в отдельности или совместно с другими закреплено право, соблюдая законы государства, в письменной форме обратиться к властям, обязанным предпринять безотлагательные действия на основе существующих положений и дать

обратившемуся обоснованный письменный ответ, соответствующий законодательным положениям.

Также в указной норме определены правила относительно статуса заявителей и действий органов власти по информационным запросам. Так, преследование заявителя за содержащиеся в заявлении нарушения, если таковые имеют место, допускается только после обнародования окончательного решения органа власти, к которому данное заявление обращено, и с его разрешения.

Запрос об информации налагает обязанность на соответствующий орган власти по подготовке и предоставлению ответа на условиях, оговоренных в законе.

Оригинальностью отличается формулировка в Конституции Республики Кипр: все граждане имеют право обращаться к любой власти Республики на любом из двух официальных языке. Таким образом, в абстрактном варианте предусмотрены как виды обращений, так и их адресаты.

Подводя итоги осуществленного исследования, представим выявленные нами виды конституционных норм европейских государств, с помощью которых осуществляется институционализация обращений или петиций граждан:

- раздельные - содержательно и процессуально разграничивают петиции от иных видов обращений (Австрия, Хорватия, Эстония);

- типичные - закрепляют статус субъекта реализации права петиций / обращений, а также адресатов (Андорра, Бельгия, Великое Герцогство Люксембург, Германия, Датское Королевство, Итальянская Республика, Княжество Монако, Королевство Нидерландов и Словения);

- поливидовые - закрепляют как множественность субъектов реализации права петиций / обращений, так и вариативность петиций / обращений (Андорра, Болгария, Лихтейнштейн, Польша, Португалия, Румыния, Словакия);

- гарантирующие - сформулированы в качестве нормы-гарантии применительно к петициям (Литва, Лихтейнштейн, Словакия);

- процессуальные - содержат перечень конкретных действий органов власти, получивших петиции / обращения (Австрия, Греция, Латвия, Польша, Португалия, Румыния, Словакия, Хорватия, Швейцария, Эстония);

- абстрактные - не содержат конкретизации о субъектах и адресатах петиций (Кипр).

Список литературы:

1. Беляков П.А. Защита прав граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления // Законность. 2014. № 4.

2. Сравнительное правоведение: национальные правовые системы. Правовые системы Западной Европы / Г.Н. Андреева, О.В. Белоусова, И.С. Власов и др.; под ред. В.И. Лафитского. М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2012. Т. 2.

3. http://worldconstitutions.ru/ (accessed 7 July 2016).

Рецензия

на статью «Европейский опыт конституционного закрепления института обращений граждан» аспиранта кафедры конституционного и муниципального права Юридического института Белгородского государственного национального исследовательского университета Дарьи Александровны Сергеевой

Статья Д.А. Сергеевой посвящена проблематике института обращений граждан, который проявляет себя

не только как упорядоченная совокупность правовых норм и определенный набор теоретических положений в науке, но и как одно из наиболее важных средств осуществления и охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением.

Актуальность данной статьи не вызывает сомнения, поскольку, развитие современного законодательства в этой сфере, а также обновленные доктринальные положения обусловливают поиск новых подходов для их научного осмысления. В данном аспекте обобщение зарубежного конституционного опыта является одним из таких подходов, позволяющим дополнить и систематизировать знания об обращениях граждан.

Автором на основе сравнительно-правового анализа европейских конституций проведена серьезная работа, позволившая оценить имеющийся тренд в заданном правовом пространстве; выявить особенности формализации составных элементов института обращений граждан применительно к отдельному государству.

Заслуживают внимания авторские выводы о выявленных видах конституционных норм европейских государств, с помощью которых осуществляется инсти-туционализация обращений или петиций граждан: раздельные (содержательно и процессуально разграничивают петиции от иных видов обращений); типичные (закрепляют статус субъекта реализации права петиций / обращений, а также адресатов); поливидовые (закрепляют как множественность субъектов реализации права петиций / обращений, так и вариативность петиций / обращений); гарантирующие (сформулированы в качестве нормы-гарантии применительно к петициям); процессуальные (содержат перечень конкретных действий органов власти, получивших петиции / обращения); абстрактные (не содержат конкретизации о субъектах и адресатах петиций).

Научная статья Д.А. Сергеевой «Европейский опыт конституционного закрепления института обращений граждан» соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к публикации.

Научный руководитель:

заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Юридического института Белгородского государственного национального исследовательского университета, д.ю.н, профессор М.В. Мархгейм