Бюджет муниципального образования: понятие и функции, анализ структуры и особенности бюджетного процесса

УДК 332:338

М.В. Багров, Н.В. Надеин * БЮДЖЕТ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ: ПОНЯТИЕ И ФУНКЦИИ, АНАЛИЗ СТРУКТУРЫ И ОСОБЕННОСТИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

В статье представлена система бюджетного процесса на муниципальном уровне РФ: раскрыты понятие и функции, проведен анализ структуры и показаны особенности процесса.

Ключевые слова: бюджет, бюджетный процесс, муниципальное управление, муниципальное образование, доходы, расходы.

Местное самоуправление является важной составляющей демократического государственного строя. Оно осуществляется непосредственно самим населением либо через выбираемые им представительные органы. Очевидно, что для выполнения задач и функций, возложенных на местные исполнительные и представительные органы власти, им необходимы финансовые ресурсы, имущественная и экономическая основа их деятельности [1, с. 45].

Именно такой финансовой базой муниципальных органов власти являются местные бюджеты. Бюджетные, экономические и имущественные права, закрепленные за данными органами местной власти, позволяют им составлять, рассматривать, утверждать и исполнять свои бюджеты, распоряжаться муниципальными финансами. Формирование и использование местных финансов основываются на следующих важных принципах: гласности, самостоятельности и государственной финансовой поддержки.

Распоряжение местными финансами осуществляются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими федеральными законами; конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации; уставами муниципальных образований, другими правовыми актами органов местного самоуправления.

Бюджетный кодекс Российской Федерации дает следующее определение бюджету муниципального образования: «Местный бюджет (бюджет муниципального образования) — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления» [2].

Другими словами, можно сказать, что местные бюджеты — это централизованные фонды фи-

нансовых ресурсов определенного муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение, а также контроль над исполнением который: осуществляются уполномоченныши на то органами местного самоуправления [4].

Стоит понимать, что бюджетная система РФ основана на экономическом соотношении и взаимосвязи ее различных уровней. Местные бюджеты играют особо важную роль в решении социально значимых задач определенного муниципального образования и его жителей. Объективной причиной использования местных бюджетов в качестве экономического инструмента регулирования является реальная возможность за счет централизации денежных средств оказытать влияние на процессы общественного воспроизводства, следить и контролировать течение экономических явлений и процессов в регионе, регулировать своевременность и объемы поступления финансовыгх ресурсов в распоряжение органов местного самоуправления [5].

Рассмотрев роль и место местныгх бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации, стоит изучить полномочия и функции местных органов власти, а также органов власти высших уровней (регионального и федерального) в вопросах бюджетного процесса на уровне муниципальных образований.

Согласно принципу самостоятельности местных бюджетов, местные органы власти имеют право самостоятельно и под свою ответственность осуществлять бюджетный процесс, состоящий из следующих стадий: планирование, утверждение, исполнение и оценка результатов исполнения бюджета.

Представительные органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют следующие полномочия:

— установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверж-

* © Багров М.В., Надеин Н.В., 2013

Багров Михаил Владимирович (misha038@yandex.ru), кафедра экономики города и муниципального управления; Надеин Никита Вячеславович, кафедра общего и стратегического менеджмента Самарского государственного университета, 443011, Российская Федерация, г. Самара, ул. Акад. Павлова, 1.

дения и исполнения бюджетов муниципальных образований, осуществления контроля над их исполнением и составления отчетов об исполнении местных бюджетов;

— определение порядка и сроков направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местныж налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;

— определение порядка и условий предоставления финансовой поддержки и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

— предоставление финансовой помощи и бюджетный: ссуд из местных бюджетов;

— определение порядка осуществления и осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом.

Таблица

Полномочия различных органов в бюджетном процессе на уровне муниципальных образований [2]

Орган Полномочия и компетенции

Представительные органы МСУ Рассматривают и утверждают местные бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за их исполнением, формируют и определяют правовой статус и положение муниципальных органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета, осуществляют другие полномочия, приведенные бюджетным законодательством и правовыми актами органов МСУ

Исполнительные органы МСУ Вносят проект местного бюджета с необходимыми материалами и сметами на утверждение представительного органа МСУ; утверждают сроки, график и направления распределения доходов, расходов и источников финансирования дефицита местного бюджета, исполняют местный бюджет, осуществляют ведомственный контроль за исполнением местного бюджета, составляют и представляют на рассмотрение и утверждение представительного органа МСУ отчет об исполнении бюджета; осуществляют другие полномочия в соответствии с бюджетным законодательством и правовыми актами органов МСУ

Финансовые органы МСУ Формируют проект бюджета, организуют и отвечают за его исполнение, утверждают бюджетную роспись, занимаются управлением муниципального долга. Эти органы уполномочены муниципальными советами (исполнительной властью образования) для составления и исполнения бюджета

Налоговые органы Формируют налоговую часть доходов местного бюджета, действуют в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, а также правовыми актами органов местного самоуправления. Налоговые органы на данном уровне представлены территориальными органами Государственной налоговой службы РФ либо собственно муниципальной налоговой службой.

Г лавный распорядитель бюджетных средств Главная его задача состоит в обеспечении предоставления муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и получателей средств из местного бюджета с учетом предоставленных смет финансовых затрат. Также им составляется бюджетная роспись, распределяются лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, осуществляется контроль получателей бюджетных средств в сфере обеспечения целевого и правомерного использования, своевременного возврата, предоставления отчетности, выполнения обязанностей по предоставлению муниципальных услуг

Окончание таблицы

Распорядитель бюджетных средств Основная функция данного участника заключается в со -ставлении бюджетной росписи, распределении и определении лимитов бюджетных обязательств среди получателей бюджетных средств и направлении их в орган, отве-чающий за исполнение бюджета. Также им утверждаются сметы доходов и расходов подведомственных учреждений и организаций и осуществляется контроль за использованием средств бюджета его получателями

Получатели бюджетных средств Получатели бюджетных средств составляют и подают заявки, подтверждающие их право на получение средств местного бюджета в соответствии с их целевым назначением. Они обязаны своевременно и в полном объеме возвращать предоставленные им на возмездной основе бюджетные средства, а также предоставлять отчет об использовании этих средств

Органы денежно-кредитного регулирования Согласно положениям действующего законодательства о банках, частные кредитные организации могут привлекать -ся для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе

Органы государственного (муниципального) финансового контроля, аудиторы Осуществляют контроль над исполнением бюджетов муниципальных образований, проводят анализ и дают экспертную оценку проектам местных бюджетов, муниципальных целевых программ; осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль над исполнением местных бюджетов. Органы муниципального финансового контроля, создаются органами МСУ, полномочия этих органов определяются нормативными правовыми актами представительных органов МСУ

Иные органы На эти органы могут быть возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия по осуществлению бюджетного процесса на территории муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов РФ

Стоит понимать, что так как бюджеты муниципальных образований являются составной частью бюджетной системы, то и на их формирование и на бюджетный процесс будут оказытать влияние и регулировать органы государственной власти Российской Федерации и органы власти субъектов РФ.

Рассмотрев место бюджетов муниципальных образований в бюджетной системе, их функции и роль, а также разделив полномочия и компетенции органов власти различных уровней в этом вопросе, стоит уделить внимание изучению такого явления, как бюджетный процесс на уровне бюджетов МО.

Согласно определению Бюджетного кодекса, бюджетный процесс — это деятельность органов государственных властей (федеральных или региональный:) , органов местного самоуправления и иных участников этого процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, состав-

лению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Можно сказать, что бюджетный процесс на любом уровне — это совокупность всех мер, осуществляемых различными органами власти, направленная на составление бюджета, его принятие, исполнение и контроль над его исполнением.

Для того чтобы разобраться и понять, как происходит бюджетный процесс на уровне определенного муниципального образования, необходимо прежде всего выщелиты состав участников, стороны, принимающее в этом важное участие. Ниже будет приведена таблица, показытающая участие различных органов местного самоуправления, налоговых и аудиторских органов, и приведены их компетенции и полномочия.

Рассмотрев в данном вопросе перечень органов, участвующих в бюджетном процессе на местном уровне и определив их полномочия, можно выщелить существующие недостатки и проблемы, заключающиеся в расхождении между теорией и реальным положением дел на практике. Положе-

ния о бюджетном процессе в муниципальныж образованиях, роли участников этого процесса во многих МО определены не совсем верно либо вообще не распределены. Полномочия и функции участников зачастую не соответствуют уставу МО и иныш правовым актам органов местного самоуправления. Следствием такого несоответствия являются следующие негативные факты: бессистемность и низкая эффективность организации деятельности самих органов МСУ, частые нарушения различныгх положений бюджетного законодательства, несвоевременность утверждения местных бюджетов, расхождение по срокам, ошибки при исполнении бюджетов.

Также крайне важным вопросом при изучении бюджетного процесса на местном уровне является вопрос структуры бюджета муниципального образования, то есть его доходной и расходной частей. Следует понимать, что бюджеты различныгх муниципальных образований в силу объективных причин (вид МО, его размер, количество населения) будут крайне различаться по размерам доходной и расходной части.

Однако их структура, способы и формы пополнения доходной части и направления расходования бюджетных средств, будут в целом схожи.

А) Доходная часть местныж бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации формируется за счет собственный доходов и доходов за счет отчислений от федеральных и региональныж регулирующих налогов и сборов, а также финансовой помощи, предоставляемой муниципальному образованию. Основные источ-

ники доходов, которыши располагают органы местного самоуправления, можно распределить на следующие группы: налоги (местные налоги и часть от федеральных и региональныж налогов), неналоговые поступления, доходы, получаемые от собственной хозяйственной деятельности, финансовая помощь, а также муниципальный кредит. Количество налогов, их виды, а также нормативы распределения напрямую зависят от вида муниципального образования. В ходе текущей работы наше внимание привлекает структура налоговыж доходов бюджетов городских округов. Согласно Налоговому кодексу Российской Федерации, налоговые доходы бюджетов городских округов имеют следующую структуру [3] (см. рис. 1).

В) Направления использования средств бюджетов муниципальных образований или расходная часть местныж бюджетов.

Расходы муниципального образования — средства, выщеляемые из местного бюджета, которые направляются на решение задач по осуществлению части государственных полномочий, передан-ныж органам местного самоуправления; на обеспечение решения задач местного значения, развития муниципального образования [3] (см. рис. 2).

Расходную часть бюджета муниципального образования можно разделить на две основные группы в зависимости от задач, на решение которыж направляются бюджетные средства. Первая группа — обязательные расходы. Это расходы, связанные с обеспечением вытлат перед населением, в том числе по вмененныш государственным полномочиям, а также закрепленные за муниципаль-

Доходная часть

Налоговые поступления Финансовая помощь Неналоговые поступления

1

Местные налоги Поступления от фед •Трансферты из ФФПМО • Доходы от использования

и рег. налогов и сборов

• Земельный налог

•Налог на имущество физических лиЦ

•ЕНВД

•Налог на доходы физ. лиц

•Единый сельхоз.

налог

•Гос. пошлина

• Плата за негативное воздействие на окружающую среду

• Дотации

• Субсидии на проведение бюджетных реформ и инвестиционные бюджетные проекты

Субвенции на целевые расходы

•Бюджетные кредиты

муниципального имущества

• Доходы от продажи или возмездного отчуждения

муниципального имущества

• Доходы от платных услуг, оказываемыми органами

муниципальной власти

• Средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности

Рис. 1. Структура налоговых бюджетов городских округов

Расходы муниципального бюджета

Рис. 2. Расходы муниципального образования

ным образованием федеральныши и региональными законами.

Также к этой группе относятся собственные расходы муниципального образования, связанные с решением задач местного значения и обслуживанием муниципального долга. Указанные расходы можно сгруппировать по следующим направлениям:

— содержание органов местного самоуправления;

— проведение местных выборов и референдумов;

— реализация муниципального заказа;

— исполнение собственных законов;

— финансовая поддержка отраслей местного хозяйства;

— обслуживание долговых обязательств муниципального образования;

— специальные целевые программы местного значения;

— инвестиции в местную инфраструктуру.

Приведенный перечень расходов должен по-

крытаться средствами собственных источников доходов (налоговый: и неналоговый: поступлений); также межбюджетными трансфертами, в том случае если бюджетная обеспеченность муниципального образования находится на низком уровне; заемными средствами, лишь в том случае, если соблюдены требования к размеру бюджетного дефицита.

Вторая группа — дискреционные расходы. Эта группа представлена расходами на содержание муниципального хозяйства, то есть на развитие местной экономики, дорожного хозяйства, строительства, территории.

Ко второй группе относятся расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления:

— обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях в рамках реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников муниципальных учреждений;

— создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, организацию деятельности таких комиссий;

— осуществление выравнивания бюджетной обеспеченности поселений;

— социальную поддержку и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорный:, ветеранов, малоимущих;

— организацию оказания специализированной медицинской помощи в специализированных медицинских учреждениях;

— выплату гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;

— субвенции на вытолнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния;

— строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения;

— предупреждение ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидацию их последствий;

— организацию и осуществление межмуници-пальнык программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;

— субвенции на покрыгтие дополнительных расходов убытки по тепло- и электроснабжению) [2, ст. 85].

Приведенная структура доходов и расходов бюджетов муниципальных образований дает лишь общее теоретическое представление о том, как формируются местный бюджет и на какие цели выщеляются средства из него. Для того чтобы понять реальное положение дел, оценить и сопоставить различные источники доходной части местного бюджета, оценить их роль и процентное соотношение в его структуре, а также проанализировать основные расходы местных бюджетов и показать их структуру, количественные показатели, необходимо обратиться к изучению показателей реального бюджета муниципального образования.

Библиографический список

1. Фетисов В.Д. Бюджетное устройство Российской Федерации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. 367 с.

2. Российская Федерация. Законы. Бюджетный кодекс Российской Федерации. URL: http:// www.consultant.ru/popular/budget.

їз

3. Российская Федерация. Законы. Налоговый кодекс Российской Федерации. ИКЬ: http://www.consultant.ru/ рориіаг/пак^і.

4. Багров М.В., Сорочайкин А.Н. Совершенствование бюджетного процесса на уровне муниципаль-

ных образований // Вестник Самарского государственного университета. 2013. № 7(108). С. 55—59.

5. Александров И.М. Бюджетная система Россий ской Федерации. М.: Дашков и Ко, 2006. 486 с.

M.V. Bagrov, N.V. Nadein* BUDGET OF MUNICIPAL UNIT: NOTION AND FUNCTIONS, ANALYSIS OF STRUCTURE AND PECULIARITIES OF BUDGET PROCESS

In the article the system of budget process on the municipal level of the Russian Federation is presented: the notion and functions are revealed; the analysis of structure is carried out and peculiarities of the process are shown.

Key words: budget, budget process, municipal management, municipal unit, gains, costs.

* Bagrov Mikhail Vladimirovich (misha038@yandex.ru), the Dept. of Economics of the City and Municipal Management; Nadein Nikita Vyacheslavovich, the Dept. of General and Strategic Management, Samara State University, Samara, 443011, Russian Federation.