Анализ некоторых проблем формирования представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации

В.И. Емешов*

АНАЛИЗ НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМ ФОРМИРОВАНИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Представительные органы по правовой природе эквивалентны органам государственной власти, основаны на тех же принципах и действуют в том же правовом режиме, что предопределяет необходимость более точного и конкретного законодательного регулирования процессов формирования представительных органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Выявленные в законодательстве проблемы позволяют предположить некоторые способы их решения как в концептуальном, так и практическом плане. Как представляется автору, необходимо устранить несогласованность и несистематизированность федерального законодательства в исследуемой сфере.

На первом этапе муниципальной реформы издание значительного числа федеральных актов было оправданным, т. к. нормативная база и субъектов Федерации, и муниципальных образований отсутствовала. Но в настоящий момент ситуация изменилась. Поэтому первым шагом может стать именно констатация отпадения необходимости излишней правовой регламентации муниципальных отношений федеральными актами ввиду установления в каждом субъекте собственной муниципальной системы. Возможность такого варианта неоднократно подтверждал в своих решениях и Конституционный Суд Российской Федерации.

Муниципальная власть в полномочиях имеет весьма условные границы отделения от власти государственной в силу того, что она имеет два начала -местное и государственное1. Поэтому в строгом смысле выделение чистой сферы полномочий местных представительных органов невозможно, они в любом случае будут являться формой реализации государственных функций на местном уровне. Данное обстоятельство фиксируется многими учеными и практиками. Необходимо устранить достаточно надуманное противоречие терминов «местное управление» - «местное самоуправление», которое не имеет практического значения. Как следствие, надо в законодательном порядке разграничить понятие «самостоятельная организация местного самоуправления», предусмотрев демократическое и независимое от государства формирование этих органов и гарантировав самостоятельный порядок принятия реше-

Соискатель кафедры публичного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета.

1 Дементьев А.Н. Местное самоуправление в системе властеотношений в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 79; Десятниченко Д.Ю. Федерализм и местное самоуправление в РФ (Мониторинг и регулирование социально-экономического развития в регионе; на материалах...: дис. ... канд. экон. наук. СПб., 2001. С. 122-123; Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2003. С. 114.

ний этими органами, и понятие «полномочия местных органов», которые должны рассматриваться как реализация государственных полномочий на местном уровне и быть подконтрольны государству.

Де-факто, исходя из анализа законодательства, так и происходит, практически по всем видам деятельности местных органов действуют государственные стандарты, соответственно, такое положение необходимо закрепить нормативно. Иначе, как справедливо отмечается в «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» (утв. Указом Президента РФ 15 октября 1999 г. № 13701), возникают «серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления» вследствие «неоднозначности в понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе закрепленных Конституцией Российской Федерации»2. Такой подход вполне соответствует и общепризнанным принципам организации местного самоуправления, и нормам Конституции РФ, определяющим правовые начала местного само-управления3.

Исследуя муниципальные отношения, необходимо рассматривать отдельные институты в системе, логической взаимосвязи всей совокупности муниципальных норм.

Отметим, что еще в первом квартале 2005 г. органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с требованиями п. 2 ч. 1 ст. 85 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-Ф3) была завершена работа по законодательному определению основных параметров формирования представительных органов и выборов глав вновь образованных муниципальных образований4.

В целях проведения анализа реализации государственной политики в области местного самоуправления и обобщения практики применения Федерального закона № 131-Ф3 Министерство регионального развития РФ направило письма в субъекты Российской Федерации с просьбой предоставить информацию о выполнении требований вышеназванного закона. Для получения более целостного представления об органах местного самоуправления Минрегионом России также была запрошена информация о представительных органах и главах муниципальных образований, созданных до вступления в силу гл. 12 Федерального закона № 131-ФЗ.

По состоянию на 16 мая 2005 г. информация была предоставлена 66 субъектами Российской Федерации, в том числе всеми субъектами Уральского и Дальневосточного федеральных округов, 12 из 18 субъектов Центрального федерального округа, 8 из 11 субъектов Северо-Западного федерального округа, 7 из 13 субъектов Южного федерального округа, 12 из 14 субъектов Приволжского федерального округа и 11 из 16 субъектов Сибирского федерального ок-

1 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

2 То же п. 2 раздела 2 // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

3 Российская газета. 1993. 25 дек.

4 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

руга.1 Полученные сведения позволяют получить наиболее объективную картину о выборах в органы местного самоуправления в Российской Федерации.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ до 31 марта 2005 г. органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны были установить своим законом численность представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований и сроки их полномочий, а также определить порядок их формирования и дату выборов. В первом квартале 2005 г. полностью были сформированы представительные органы всех 128 муниципальных образований в Республике Калмыкия, где выборы состоялись 6 февраля 2005 года.

Численность представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований определена в соответствии с требованиями ч. 6 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ во всех субъектах Российской Федерации, в том числе в Республике Марий Эл, за исключением Магаданской области, где в представительных органах 2 муниципальных районов, 2 городских и 3 сельских поселений количество депутатов составит менее 7 человек.

Следует отметить, что в Республике Башкортостан, занимающей лидирующую позицию по количеству (1020) муниципальных образований в Российской Федерации, с 1 января 2006 г. рекордным стало и общее число депутатов представительных органов муниципальных образований - 9976. В Республике Марий Эл соответственно - 173 муниципальных образований и 1965 депутатов.

В 47 из 66 рассматриваемых субъектов РФ сроки полномочий представительных органов дифференцированы. Причем, подобная ситуация наблюдается во всех федеральных округах. Объясняется это тем, что уставы многих муниципальных образований, созданных до вступления в силу гл. 12 Федерального закона № 131-ФЗ, не приведены в соответствие с этим законом в переходный период его действия, поэтому сроки полномочий представительных органов в них отличаются от сроков полномочий представительных органов вновь образованных муниципальных образований.

Вместе с тем, в некоторых субъектах сроки полномочий дифференцированы в зависимости от типа муниципальных образований: минимальные установлены для представительных органов городских и сельских поселений, максимальные - для представительных органов городских округов и муниципальных районов. Например, в Архангельской области в 3 года определен срок полномочий для представительных органов городских и сельских поселений, в 4 года - для представительных органов городских округов и муниципальных районов. В Кировской и Томской областях, соответственно, 2 года и 5 лет, в Еврейской автономной области - 3 года и 5 лет, в Республике Марий Эл -4 года и 5 лет2.

Единый срок полномочий представительных органов всех муниципальных образований определен в 19 из 66 рассматриваемых субъектов РФ. Так, на-

1 Ивлиев К.Г. Полномочия органов местного самоуправления в РФ. М., 2007. С. 123.

2 Ивлиев К.Г. Указ. соч. С. 136-137.

пример, в 2 года 2 месяца - в Республике Коми, в 2 года 9 месяцев - в Республике Башкортостан, в 4 года - в Республике Карелия, в 5 лет - в Чувашской Республике и Нижегородской области. Полагаем, что наиболее оптимальным является срок полномочий представительных органов всех видов муниципальных образований 5 лет.

Только на муниципальных выборах избираются депутаты представительных органов муниципальных образований в 49 из 66 рассматриваемых субъектов РФ: ЦФО - в 10 субъектах; СЗФО - в 6 субъектах; ЮФО - в 4 субъектах; ПФО - в 10 субъектах (кроме Республики Татарстан, Нижегородской, Самарской и Саратовской областей); УрФО - во всех 6 субъектах; СФО - в 8 субъектах; ДФО - в 4 субъектах. В Республике Марий Эл депутаты представительных органов муниципальных образований избираются только на муниципальных выборах.

Помимо формирования представительных органов на муниципальных выборах, осуществление полномочий представительных органов посредством схода граждан в соответствии с ч. 3 ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3 законодательно закреплено в 12 из 66 рассматриваемых субъектов РФ: в Республике Коми (1 сельское поселение), в Республике Саха (Якутия) (15 сельских поселений), в Республике Хакасия (1 сельское поселение), в Хабаровском крае (11 сельских поселений), в Иркутской области (6 сельских поселений), в Камчатской области (1 сельское поселение), в Магаданской области (3 сельских поселения), в Смоленской области (2 сельских поселения), в Корякском автономном округе (2 сельских поселения), в Чукотской автономном округе (2 сельских поселения), в Эвенкийском автономном округе (10 сельских поселений). В Республике Марий Эл таких сельских поселений нет.

В целом, при формировании представительных органов местного самоуправления наиболее предпочтительны мажоритарные избирательные системы, что усиливает взаимосвязь населения и данного органа. Это влечет возможность применения императивного мандата (депутатский наказ, отчет депутата перед избирателями, отзыв депутата населением).

На наш взгляд, необходимо кардинально пересмотреть положения федеральных законов в сфере представительных органов местного самоуправления, полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в отношении представительных органов местного самоуправления. При этом необходимо закрепить:

- единый порядок наделения полномочиями представительных органов местного самоуправления со стороны государственных органов РФ и единые федеральные принципы наделения их полномочиями со стороны государственных органов субъектов Федерации;

- единый механизм судебной защиты прав представительных органов местного самоуправления по самостоятельной организации и принятию решений;

- единый механизм административного и судебного контроля за представительными органами местного самоуправления в сфере реализации актов ор-

ганов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ.

Также такой концептуальный подход снимет остроту определения территориальных пределов действия представительных муниципальных органов, способов и форм осуществления муниципальной представительной власти в сочетании с иными властными органами.

Необходимо более детальное регулирование вопросов, связанных с формированием представительных органов местного самоуправления, - например, введение нового механизма их формирования на районном уровне с применением двух вариантов: а) путем муниципальных выборов из депутатов районного Собрания, б) путем делегирования глав поселений, входящих в муниципальный район, и из депутатов представительных органов указанных поселений; а также возможность формирования представительных органов местного самоуправления, соответствующих решаемым задачам.

В связи с возможностью создания пяти видов муниципальных образований - городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения (г. Москва, г. Санкт-Петербург) можно констатировать отсутствие удаленности представительных органов местного самоуправления от населения.

Для эффективной деятельности депутатов представительных органов муниципального образования, исполняющих свои полномочия на постоянной основе, необходимо установить не менее 20% от установленного их количества, вместо не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования; при этом численность депутатов не может быть менее 7 человек в представительном органе поселения, не менее 10 человек - в представительном органе внутригородской территории города федерального значения, не менее 15 человек - в представительном органе муниципального района и городского округа. При этом важно обеспечить подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности, соответствующие условия профессиональной подготовки и вознаграждения за труд, расширить полномочия и исключительную компетенцию представительных органов местного самоуправления.

На современном этапе муниципального строительства во всем мире необходимо констатировать, что реальный муниципализм эффективен только в синтезе подходов к формированию органов представительной власти на местах, гармоничном симбиозе применения различных теорий, в том числе теории и практики земства и Советов.

Литература

1. Российская Федерация. Конституция (1993). Конституция Российской Федерации. Принята на общероссийском референдуме всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изм. и доп.) // Российская газета. - 1993. - 25 дек.

2. Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (с изм. и доп.) // СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.

3. Российская Федерация. Президент (1991-1999; Б.Н. Ельцин). Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации: указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 // СЗ РФ. - 1999. - № 42. -Ст. 5011.

4. Дементьев, А.Н. Местное самоуправление в системе властеотношений в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук / А.Н. Дементьев. - М., 2003. - С. 79.

5. Десятниченко, Д.Ю. Федерализм и местное самоуправление в РФ (Мониторинг и регулирование социально-экономического развития в регионе; на материалах...): дис. ... канд. экон. наук / Д.Ю. Десятниченко. - СПб., 2001 - С. 122-123.

6. Еремин, А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы: дис. ... д-ра юрид. наук / А.Р. Еремин. - Саратов, 2003. - С. 114.

7. Ивлиев, К.Г. Полномочия органов местного самоуправления в РФ / К.Г. Ивлиев. - М.: Индиго+, 2007. - 745 с.

А.В. Камаева*

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НЕЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ

В настоящее время новое содержание приобретают институты бюджетного права, в частности институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Бюджетным кодексом РФ (далее - БК РФ) выделены отдельные виды нарушений бюджетного законодательства РФ, из которых нецелевое использование бюджетных средств является одним из самых распространенных. В соответствии со ст. 38 БК РФ одним из основополагающих принципов бюджетной системы России является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств. В силу закона данный принцип означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

До принятия БК РФ Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О федеральном казначействе» и Положением о федеральном казначействе Российской Федерации от 27 августа 1993 г. № 864 была установлена санкция за нецелевое использование средств федерального бюджета в размере действующей учетной ставки Банка России, а само определение нецелевого использования бюджетных средств отсутствовало.

Первая формулировка была дана в письме Минфина России от 16 апреля 1996 г. № 3-А2-02 «О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета». Письмо содержало достаточно жесткое определение не-

Канд. юрид. наук, судья Арбитражного суда Республики Марий Эл.