История, состояние и перспективы землеустройства в России

Литература

1. Кундиус В.А., Ступичева Я.Г. Совершенствование методик оценки бизнеса с целью разработки алгоритма расчёта стоимости сельскохозяйственных предприятий // Экономика с.-х. и перераб. предприятий. - 2007. - № 10. - С. 63-66.

2. Курцев И. Пути инновационного развития АПК Сибири // Экономист. - 2008. - № 8. - С. 27-32.

3. Методика расчета показателей финансового состояния сельскохозяйственных товаропроизводителей: утв. Постановлением Правительства РФ от 30 января 2003 г. № 52.

---------♦-----------

УДК 631.12 Г.С. Вараксин, И.С. Вершинский, Е.М. Байкалов

ИСТОРИЯ, СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА В РОССИИ

В статье рассматриваются история, состояние и перспективы землеустройства в России. Предложены пути его улучшения. В частности, авторы считают, что в современных условиях землеустройство следует начать с проведения сплошной инвентаризации всего земельного фонда России, а затем разработать и провести мероприятия, обеспечивающие наведение порядка на земле.

Ключевые слова: земельный фонд, землеустройство, проектирование, межевание, инвентаризация.

G.S. Varaksin, I.S. Vershinsky, Ye.M. Baikalov HISTORY, CONDITION AND PROSPECTS OF LAND MANAGEMENT IN RUSSIA

History, condition and prospects of land management in Russia are considered in the article. Ways for its perfection are offered. In particular, the authors consider that in modern conditions land management should be started with making continuous inventory of all Russian available land and then it is necessary to develop and conduct the activities providing order on the land.

Key words: available land, land management, designing, land-surveying, inventory.

Землеустройство всегда являлось важным государственным мероприятием и развивалось по мере потребности в нем. Государство определяло земельную политику развития землепользования страны, организовало планирование, рациональное использование и охрану земельных ресурсов - основу жизни и деятельности своего народа. В разные периоды землеустройство прошло разные стадии развития, начиная от простейших операций по измерению и делению площадей земельных участков и кончая сложной системой мероприятий по организации рационального использования и охраны земель.

В период проведения столыпинских реформ перед землеустройством стояла задача по изысканию в малообжитых районах земель, пригодных для земледелия, их обследованию и формированию на этих территориях землепользований для расселения переселенцев из центральных областей Российской империи, а также подготовке правоустанавливающих документов. В советский период политика государства была направлена на коллективизацию землевладений крестьянских хозяйств и создание на их основе землепользований крупных хозяйств (колхозов). В дальнейшем, как правило, с приходом очередного Генерального секретаря коммунистической партии политика советского государства в области развития сельского хозяйства и в области земельных отношений уточнялась. В период коллективизации землеустроители формировали землепользования коллективных хозяйств, проводили межевание (установление в натуре границ землепользований), готовили для них правоустанавливающие документы (Государственные акты на право бессрочного (вечного) пользования землей).

В 60-е годы прошлого столетия государственная политика была направлена на создание крупных сельскохозяйственных предприятий и агрогородов, ликвидацию мелких населенных пунктов. Землеустроительными организациями в этот период разрабатывались схемы районных планировок, в которых, в частно-

сти, определялись перспективные и неперспективные населенные пункты. Параллельно проводилось внутрихозяйственное землеустройство крупных хозяйств. В неперспективных населенных пунктах закрывались школы, магазины, почты и населенные пункты быстро исчезали, а между тем агрогорода так и не появились. В этот же период проводились крупномасштабные работы по освоению новых земель для сельскохозяйственного использования. Землеустроительными организациями в этот период проводились обследовательские и изыскательские работы по выявлению земель, пригодных для освоения под сельскохозяйственные угодья.

В 80-е годы прошлого столетия начали проводить крупномасштабные работы по мелиорации земель. Были построены крупные оросительные системы, осушались болота, проводилось коренное улучшение сенокосов и пастбищ, осваивались под сельскохозяйственные угодья площади, бывшие под лесами. В этот период землеустройство было направлено на проведение межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства, связанного с мелиорацией земель. В больших объемах составлялись технорабочие проекты на освоение новых земель и коренное улучшение сельскохозяйственных угодий, а также разрабатывалась проектно-сметная документация на строительство орошаемых долголетних культурных пастбищ.

В дальнейшем землеустроительные работы в основном были направлены на внутрихозяйственную организацию территорий сельскохозяйственных предприятий. Разрабатывались проекты внутрихозяйственного землеустройства. По сути своей это были схемы, где все проектные решения обосновывались расчетами с использованием укрупненных показателей без составления проектно-сметной документации, а принимаемые проектные решения носили рекомендательный характер.

Землеустройство в советский период проводилось, главным образом, на землях сельскохозяйственного назначения, а землеустроительные организации подчинялись Министерству сельского хозяйства. Такое положение продолжалось до конца 1990-х и начала 2000-х гг., когда появился новый этап развития землеустройства при реализации задач земельной реформы.

В дальнейшем землеустройство стали разделять на два основных вида: межхозяйственное и внутрихозяйственное. Со временем оно превратилось в науку, изучающую проявление объективных законов природы и общества в процессе использования земли, вскрывающую на этой основе закономерности рациональной организации этого процесса.

Федеральный закон «О землеустройстве» № 78-ФЗ от 18 июня 2001 г. [11] определил, что землеустройство - это «...мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организация рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного землеустройства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство)».

Межхозяйственное землеустройство, или территориальное землеустройство, - это процесс и система социально-экономических, правовых, технических мероприятий по распределению земель между отраслями, внутри отраслей, по совершенствованию землевладения и землепользования путем образования новых, упорядочения и изменения существующих землевладений, землепользований, их структур и систем, фондов земель, административно-территориальных образований [1]. Термин «межхозяйственное землеустройство» появился в 40-е годы прошлого столетия в трудах профессоров С.А. Удачина и Г.В. Чешихина [1]. Межхозяйственное землеустройство это не только технико-правовое мероприятие по отводу земель и изменению границ землевладений и землепользований. Оно имеет глубокое экономическое содержание. Характерной чертой межхозяйственного землеустройства является то, что оно одновременно проводится на территории группы хозяйств, а иногда и на территории целых административных районов и экономических зон. Поэтому в последние годы его стали называть территориальным землеустройством (ФЗ «О землеустройстве»).

С.Н. Волков [1] в своих трудах подчеркивает, что не совсем верно считать землю объектом землеустройства, так как различные ее свойства исследуют другие науки (почвоведение, геодезия, геоботаника и др.). При землеустройстве производственные свойства земли могут не меняться, а территориальные ее качества (форма, местоположение, конфигурация) существенно меняются. При землеустройстве в первую очередь затрагиваются земельные отношения, но регулируются они правовыми нормами (земельным, гражданским, природоохранным правом) или с помощью экономического механизма (ценами, налогами и др.). Землевладения (землепользования), отдельные участки земли или угодья также не могут в чистом виде выступать объектом землеустройства, так как их нельзя рассматривать в отрыве от конкретного хозяйства, от-

расли или сферы деятельности. В законе РФ «О землеустройстве» под объектами землеустройства понимают территории субъектов РФ, муниципальных и других административно-территориальных образований, территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий, зон и участков. Здесь следует отметить, что в состав объектов землеустройства не включена территория Российской Федерации, а также землевладения и землепользования, складывающиеся из нескольких земельных участков.

С.Н. Волков [1] указывает, что землеустройство представляет собой динамичный социальноэкономический процесс, объектом которого является территория, а предметом научного познания - закономерности ее организации. В связи с этим классификация объектов землеустройства может осуществляться по следующим признакам: вид землеустройства; уровень административно-территориального и хозяйственного деления; направленность организации территории (экономическая, социальная, техническая, организационно-хозяйственная).

Чтобы навести порядок в организации территории, земельном кадастре и регистрации прав на землю, очередной раз в земельное законодательство вносятся значительные изменения. С введением в действие с 1 марта 2008 года Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» [10] и ФЗ от 13.05.08 №66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [7] территориальное землеустройство исключено из состава землеустроительных работ, а земельный участок из объектов землеустройства. Эти поправки по сути меняют цели и задачи землеустройства и понятие о землеустройстве, как системе мероприятий, направленных на рациональное использование и охрану земель.

Вместо системы землеустройства внедряется система государственного кадастра недвижимости, которая должна регулировать земельно-имущественные отношения. Проведение этих работ предполагается выполнять силами кадастровых инженеров. В ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» [10] установлено, что кадастровую деятельность вправе осуществлять любой гражданин, имеющий квалификационный аттестат кадастрового инженера, а кадастровым инженером может быть любой несудимый гражданин Российской Федерации, получивший высшее образование в любом аккредитованном вузе страны. Допускается и среднее техническое образование, полученное по одной из специальностей, определенных органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений. Чтобы пройти аттестацию на звание кадастрового инженера, нужно иметь разносторонние и глубокие знания в разных областях.

Кадастровый инженер должен знать земельное, гражданское, градостроительное, жилищное, водное, лесное, воздушное, административное законодательство, а также уметь работать на геодезических приборах, в том числе электронных и спутниковых, обрабатывать геодезические измерения на сертифицированном программном обеспечении, оценивать их точность, построить картографическое изображение объекта недвижимости, проводить инвентаризацию недвижимого имущества и пр. За правильность процедуры согласования границ земельного участка также отвечает кадастровый инженер. В его компетенции установление достоверности правоустанавливающих документов, принятие решений о границах земельного участка в случае земельного спора.

В настоящее время в той или иной мере связаны с недвижимостью несколько ведомств. Чтобы устранить негативные последствия такого положения, согласно Указу Президента РФ от 12.05.2008 г. №724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» [6] объединены Федеральная регистрационная служба, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Федеральное агентство геодезии и картографии и Федеральное агентство «Роснедвижимость».

На федеральном уровне уже создана служба Государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). Новые изменения в земельное законодательство были внесены Федеральным законом от 22 июня 2008 г. №141-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений» [8]. В соответствии с этим законом Земельный кодекс [3, ст. 6 п. 2] дополнен определением земельного участка. «Земельный участок как объект земельных отношений - часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке».

Необходимо отметить, что одновременно с землеустройством организацией территории РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, территориальных зон занимаются органы архитектуры, которые, руководствуясь Градостроительным кодексом РФ от 29.12.2004 г. [2], выполняют работы по территориальному планированию, а на застроенные или подлежащие застройке территории составляют проекты планировки и проекты межевания. Размещение зданий и сооружений на территории населенных пунктов, промышленных и других несельскохозяйственных предприятий называется планировкой и в состав землеустроительных действий не входит. Градостроительное проектирование, определяющее планировку и застройку городов, к землеустроительным работам не относится. Территориальное планирование - это «.планирование развития территорий,

в т. ч. для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями развития территории. Функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение» [2, ст. 1]. Территориальное планирование проводится с целью обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, с учетом интереса граждан и их объединений, субъектов РФ, муниципальных образований. Документы территориального планирования с 1 января 2010 года являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Не допускается принятие решений органами государственной власти, органами местного самоуправления о резервировании земель, об изъятии, в т. ч. путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных Федеральными законами [2, ст. 9 п. 4].

В настоящее время одновременно разрабатываются генеральная схема территориального планирования РФ, схемы территориального планирования субъектов РФ и муниципальных образований.

Методические рекомендации и инструкции по территориальному планированию еще не созданы. Между тем разработка схем территориального планирования по районам края уже проводится. При этом в качестве методического руководства используются, созданные Центральным научно-исследовательским и проектным институтом по градостроительству в 1980 году, рекомендации по районным планировкам. Проводимое в крае территориальное планирование по своему содержанию, целям и задачам представляет собой предпро-ектный документ типа «Схемы землеустройства региона (района)» и заменить территориальное землеустройство в полной мере не может. Это разные документы. Цели и задачи у них тоже разные.

После изменений в земельном законодательстве в составе землеустроительных остаются следующие работы:

1. Изучение состояния земель, которые проводятся с целью получения информации о количестве и качественном состоянии.

2. Геодезические и картографические работы, материалы которых являются основой для проведения всех обследований и изысканий и установлении на местности объектов землеустройства, а также проведения внутрихозяйственного землеустройства. Работы выполняются в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. №209-ФЗ «О геодезии и картографии» [9].

3. Планирование и организация рационального использования земель и их охраны с целью совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территории и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны и включает в себя разработку предложений по рациональному использованию земель и их охране и природносельскохозяйственное районирование земель.

Планирование и организация рационального использования земель и их охраны в городских и сельских поселениях проводятся в соответствии с градостроительной документацией.

4. Внутрихозяйственное землеустройство. Организация рационального использования земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также организация оленьих пастбищ в районах Севера. Разработка мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий, восстановлению и консервации земель.

В результате выполнения землеустроительных работ может создаваться следующая землеустроительная документация: генеральная схема землеустройства Российской Федерации; схемы землеустройства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; схемы использования и охраны земель; проекты внутрихозяйственного землеустройства; проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения, рекультивации, защиты от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства, радиоактивных и химических веществ; материалы обследований, оценки качества земель, инвентаризации земель; тематические карты и атласы состояния и использования земель. Федеральными законами могут устанавливаться другие виды документов.

Проводимые процессы уже привели к возникновению целого комплекса новых экономических, социальных и политико-правовых проблем, непосредственно отразившихся на устойчивости социально-экономической ситуации в отдельных российских территориях и в целом всей региональной организации страны.

В результате формирования нового геополитического и экономического пространства, когда на создание зон развития были направлены основные финансовые средства и миграционные потоки в ущерб остальным территориям, и сопутствующей этой политике земельной реформе обезлюдели громадные территории страны. Заброшено около 40 млн га сельскохозяйственных угодий. Во многих регионов за последние полтора десяти-

летия исчезла треть населенных пунктов. Впервые за всю российскую историю деревня оказалась неспособна к самовоспроизводству. В результате разрушительной земельной реформы исчезла сложившаяся организация территории. За годы реформ устарел практически весь планово-картографический материал и материалы почвенного и геоботанического обследования. Без этих материалов нельзя проводить земельно-оценочные работы. Большинство ортофотопланов, создаваемых по материалам космических и аэрофотосъемок, не дешифрировано и определить состав угодий по ним невозможно. Наибольшие проблемы для землеустройства создает отсутствие кадров (землеустроителей, почвоведов, геоботаников).

Не на высоте оказалась и землеустроительная наука, например, не давшая однозначного определения объекту землеустройства и земельному участку, а также рекомендаций по землеустройству заброшенных территорий вокруг исчезнувших населенных пунктов, что понизило ее авторитет.

Большой вред землеустройству нанесла политика раздробления системы Гипроземов на отдельные коммерческие структуры, основная цель которых - получение прибыли. Государство все чаще стало устраняться от контрольных функций. Так, было отменено лицензирование землеустроительной, а затем геодезической и картографической деятельности и т. д. В результате появилось большое количество частных, порой несостоятельных фирм, занимающихся бизнесом в сфере землеустройства, а также множество посредников (риэлтеров), которые взвинтили цены на землеустроительные работы. Все это резко понизило авторитет профессии землеустроителей, которые якобы обирают граждан, снижая и без того их низкий жизненный уровень.

Немалые сложности при проведении землеустроительных работ создает излишняя засекреченность топографо-геодезической информации, частая смена систем координат, в том числе местных. Такая практика создает значительные трудности, в первую очередь, своим производителям работ, и ведет к значительному удорожанию стоимости работ.

Чтобы навести хотя бы элементарный порядок на земле, необходимо, чтобы землеустройство вновь стало государственным мероприятием. Следует восстановить систему землеустройства и подумать о совместном выполнении работ по организации территории и, в первую очередь, схем землеустройства и схем территориального планирования землеустроительными и архитектурными органами. Схема должна быть одна, какое бы название она не имела. Следует отметить, что в схемах территориального планирования приоритет отдается одной категории земель - землям поселений. Несогласованные этими органами решения по организации одной и той же территории не способствуют правильному решению вопросов.

Землеустройство в части изучения состояния земель, мониторинга и охраны земель должно проводиться в обязательном порядке и финансироваться государством за счет земельного налога. В современных условиях землеустройство следует начать с проведения сплошной инвентаризации всего земельного фонда России и затем разработать и провести мероприятия, обеспечивающие наведение порядка на земле.

Литература

1. Землеустроительное проектирование / С.Н. Волков [и др.]. - М.: Колос, 1998. - 632 с.

2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. // www.consultant.ru.

3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 г. // www.consultant.ru.

4. Кавелин С.П. Межевание и землеустройство. - М., 1914. - 122 с.

5. Концепция стратегии социально-экономического развития Российской Федерации / Министерство регионального развития Российской Федерации // archive.minregion.ru/WorkItems/DocItem.aspx.

6. Указ Президента РФ «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» от 12.05.2008 г. №724 // www.bforags.ru/sr_vestnik/Jurnal_4_2008.pdf.

7. Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.05.2008 г. №66-ФЗ // www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n.

8. Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений» от 22.06.2008 г. №141-ФЗ // www.consultant.ru.

9. Федеральный закон «О геодезии и картографии» от 26.12. 1995 г. №209-ФЗ // www.consultant.ru.

10. Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» от 24.0.2007г. №221-ФЗ// www.consultant.ru.

11. Федеральный закон «О землеустройстве» от 18.06.2001 г. №78-ФЗ // www.consultant.ru.