Формирование структуры механизма управления жилищно-коммунальным хозяйством на муниципальном уровне: методологический аспект

ФОРМИРОВАНИЕ СТРУКТУРЫ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ: МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ

И. А. КУЗНЕЦОВ

Тамбовский государственный университет им. Г. Р. Державина

This article is devoted to the research of the methodological of the mechanism structure of the municipal economy. Also theoretical and practical principals of management reforming of the municipal economy are researched/ the essence of management mechanism is revealed. The problems of social and economic development of municipal unit are analyzed. The peculiarities, specificity and principals of management of municipal economy are defined. The structural model of management mechanism of municipal economy subjects is given.

Социально-экономическое развитие территории муниципального образования является сегодня важнейшей задачей органов местного самоуправления. Современное состояние экономики муниципальных образований явно не соответствует требованиям Европейской хартии о местном самоуправлении, основная идея которого - обеспечить и гарантировать независимость и, самое главное, самостоятельность органам местного самоуправления в решении социально-экономических вопросов местного значения. Россия присоединилась к Европейской хартии в марте 1997 г., а в марте 1998 г. хартия была ратифицирована Государственной Думой РФ.

Одним из основных и насущных вопросов управляющей деятельности муниципалитетов является формирование механизма управления жилищно-коммунальным хозяйством. Проблемы управления жилищно-коммунальным сектором экономики в свете реализации национального проекта по федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 гг. в России являются предметом особого рассмотрения со стороны как федерального и регионального уровня власти, так и органов местного самоуправления - муниципалитетов. Принятие 131-го Федерального закона о местном самоуправлении и введение его в действие 1 января 2006 г. наряду с вводом нового Жилищного кодекса с 1 марта 2005 г. открывают новые возможности в формировании новой системы муниципального управления, проведении грамотной и взвешенной муниципальной

политики по управлению жилищно-коммунальной сферой.

Сегодня под жилищно-коммунальной сферой (ЖКС) понимается такая совокупность учреждений, организаций и предприятий, которые могут осуществлять различные виды производственнохозяйственной деятельности, ориентированной на выполнение работ или оказание жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ), необходимых для жизнеобеспечения территории. Необходимость дальнейшего реформирования жилищно-коммунального хозяйства носит всеобщий характер в связи с тем, что в обществе все более усиливается социальная напряженность, вызванная реальным состоянием дел, при котором остается низким качество услуг и нарастает износ основных фондов отрасли. Следует согласиться с мнением А. А. Або-лина, что «...существующая система управления жильем характеризуется как несовершенная и бесперспективная, так как органы местного самоуправления не торопятся с созданием конкурентного рынка жилищных услуг, продолжая делать ставку на развитие муниципальных унитарных предприятий» [1, с. 37].

На современном этапе жилищно-коммунальное хозяйство, с одной стороны, активно включено в процесс формирования рыночных отношений, а с другой - является составляющей основой системы социальной защиты населения. В результате возникают противоречия и серьезные проблемы в социальных процессах и явлениях жизнедеятельности человека при непрерывном

объеме потребления жилищно-коммунальных услуг, качества состояния жилых и нежилых помещений и коммунальных услуг.

Совершенствование социально-экономиче-

ских отношений на уровне муниципальных образований требует исследования теоретических и практических основ реформирования жилищнокоммунального хозяйства (ЖКХ), выявления особенностей системы управления данной сферой в процессе деятельности многопрофильных предприятий, разработки стратегии и тактики управления с целью повышения эффективности и качества обслуживания населения жилищно-коммунальными услугами. Одной из главных задач науки и практики муниципального управления, позволяющих решить данную проблему, является научное обеспечение и обоснование механизма управления развитием ЖКХ муниципального образования. Все вышеизложенное обусловливает актуальность темы данного исследования.

Изучению экономических проблем местного самоуправления посвящены работы многих отечественных и зарубежных ученых. Среди них: А. А. Аболин, С. А. Авакьян, Э. Б. Аткинсон,

A. М. Бабич, Л. А. Велихов, А. Г. Воронин, Р. Дафт, Е. Н. Жильцов, В. С. Занадворов, В. А. За-надворова, Ю. А. Тихомиров, В. Н. Иванова,

B. В. Иванов, А. Н. Коробова, А. Е. Когут, Н. Б. Косарева, К. Линч, А. К. Осипов, А. О'Салливан, В. Е. Рохчин, С. С. Филимонов, Ю. В. Филиппов, М. Н. Шишкин и многие другие. Они исследовали и решили ряд теоретических и прикладных задач местного самоуправления.

Над вопросами управления и организационно-экономического развития ЖКХ работали такие отечественные экономисты, как С. В. Барулин, А. И. Безлюдов, П. П. Бирюков, Е. А. Гут-ник, А. А. Дронов, Е. В. Егоров, Д. М. Жуков,

О. А. Зайцева, В. Б. Зотов, О. Лебедев, Е. А. Каменева, А. Каньковская, С. А. Кирсанов, А. Г. Коз-люк, Е. А. Крылов, Ж. С. Кулижская, В. Г. Поляков, А. Н. Ряховская, Ф. Г. Таги-Заде, А. Фролов, Л. Н. Чернышов и другие.

В работах данных ученых недостаточно проработаны на теоретическом и методологическом уровнях организационные вопросы формирования механизма управления ЖКХ муниципального образования. В частности, пока не предложена законченная модель структуры механизма управления экономическим развитием сферой ЖКХ муниципального образования, хотя эта проблема является весьма злободневной в связи с серьезными кризисными явлениями.

Объектом нашего рассмотрения является жилищно-коммунальное хозяйство муниципального образования.

Предметом нашего рассмотрения являются экономические отношения в формирующемся механизме управленческого воздействия и регулирования жилищно-коммунальной сферы на муниципальном уровне.

Основной целью исследования в статье является теоретико-методическое обоснование и разработка структуры механизма комплексного управления экономическим развитием предприятиями ЖКХ и собственниками жилищного фонда муниципального образования.

Для достижения цели статьи решались следующие основные задачи:

- анализ категориальной сущности механизма управления ЖКХ;

- анализ проблем социально-экономического развития муниципального образования;

- выявление особенностей, специфики, принципов муниципального управления ЖКХ;

- оценка состава потребностей и интересов субъектов управления ЖКХ;

- определение методов, функций и задач управления ЖКХ муниципального образования;

- формирование структурной модели механизма управления и взаимодействия в нем субъектов управления ЖКХ.

Сущность механизма управления

В жилищно-коммунальном хозяйстве в отличие от множества других отраслей во многом сохранились еще отдельные механизмы, сформированные в период плановой экономики. Формирование рыночного муниципального механизма управления жилищно-коммунальным хозяйством во многом зависит от полноценной системы управления, гармонизирующей интересы всех ее участников. Подчеркивая эту мысль, согласимся с мнением А. Фролова, что «. развитие жилищнокоммунальной сферы в городах России должно опираться на использование хозяйственного механизма, ориентированного на экономическое стимулирование, а также на учет интересов потребителей и производителей» [10, с. 10]. Механизм управления - это основа любых управленческих решений. От него всецело зависит результат экономического поведения конкретного человека, группы людей, организации, общества.

Прежде чем определять состав механизма управления ЖКХ, необходимо рассмотреть трактовку данной категории в современной экономи-

ческой науке. Современное наполнение категориальной сущности «механизма управления» весьма широко и многогранно, а также имеет разностороннюю направленность. В классическом теоретическом представлении механизм управления рассматривается:

- как некое управленческое воздействие. «Механизм управления есть организация воздействий, направленных на достижение целей» [6, с. 432];

- как действие субъектов управления.

Е. Вершигора определяет, что «. механизм управления есть совокупность целенаправленных действий руководителя и аппарата управления по согласованию совместной деятельности людей для достижения поставленных целей» [2, с. 99];

- как субъектно-объектные взаимосвязи. По мнению О. Лебедева и А. Каньковской, «. механизм управления характеризует многообразие связей субъектно-объектных отношений управления» [8, с. 17];

- как совокупность действий и методов воздействия. С точки зрения Р. Дафта, «. механизм управления представляет собой совокупность действий и методов воздействия на деятельность людей с целью побуждения их к достижению организационных целей» [5, с. 864].

С нашей точки зрения, механизм управления нужно рассматривать как систему управленческого воздействия на экономические отношения между субъектами управления, ведущими целенаправленную деятельность по управлению организацией на основе различных методов. Система управления эффективна только в том случае, когда механизм управления имеет строго отлаженную методологическую структуру. Подчеркивая эту мысль, согласимся с мнением В. Веснина, что «. управление должно обеспечивать упорядоченность соответствующей системы, ее целостность, нормальное функционирование и развитие» [3, с. 12].

Проблемы социально-экономического развития ЖКХ муниципального образования

Муниципальное управление - сложное и многообразное по природе, формам и последствиям социально-экономическое организационное образование. Нужно признать, что муниципальное управление оказывает огромное влияние на общественное развитие. Формирование местного управления ЖКХ позволило бы на основе развития социальной активности граждан в этой сфере

решать проблемы жизнедеятельности в интересах каждой личности и всех социальных групп. Самоуправление в системе ЖКХ можно рассматривать и как способ организации и осуществления населением власти над воспроизводственным процессом в этой сфере, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами жизненно важных вопросов жилищно-коммунальных услуг, с учетом исторических и иных местных обычаев и традиций. К основным проблемам отрасли ЖКХ на муниципальном уровне можно отнести:

- недостаточный, формирующийся характер конкурентных отношений в сфере управления и эксплуатации жилья;

- слабый механизм бюджетного финансирования жилищно-коммунальной сферы, действующий в настоящее время;

- отсутствие эффективных и прозрачных процедур формирования и изменения тарифов;

- непривлекательность жилищно-коммунального комплекса в аспектах инвестиционного характера с позиций долгосрочной окупаемости;

- несовершенный механизм управления ЖКХ на уровне муниципального образования;

- противоречивый характер основных нормативно-правовых актов, посвященных реформированию ЖКХ;

- несовершенная система управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве;

- предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг;

- модернизация и дифференциация системы оплаты жилья и коммунальных услуг;

- формирование гибкой и отвечающей наиболее развитым мировым нормативам системы адресной социальной защиты населения;

- создание системы ценностных характеристик процесса жилищно-коммунального потребления;

- формирование равновесного характера учета интересов во взаимосвязях между субъектами спроса и предложения ЖКУ;

- учет институциональных аспектов и своеобразия муниципального образования;

- увеличение износа основных фондов коммунальных предприятий и организаций;

- бюрократические издержки при государственных актах регистрации собственности на квартиры, дома, землю;

- реорганизация множества предприятий коммунальной сферы;

- жилищный сектор как ограничитель структурных преобразований;

- неэффективная система регулирования деятельности естественных монополистов, осуществляющих производство и транспортировку коммунальных ресурсов;

- низкий уровень доходов у основной массы населения.

Особенности, специфика, принципы муниципального управления ЖКХ

Своеобразие производственно-эксплуатационной деятельности предприятий и организаций ЖКХ в своей основе определяется особенностями муниципального управления, которые, в свою очередь, находятся под воздействием объективного занимаемого статуса муниципального образования. Особенности муниципального управления ЖКХ формируются под воздействием факторов как эндогенного, так и экзогенного характера.

- эндогенные факторы будут включать в себя: особые свойства товаров и услуг, предоставляемых ЖКХ населению; условия и способы производства товара или услуги ЖКХ; рыночное сегментирование; движение товаров и услуг ЖКХ от производителя к потребителю; затратный механизм финансового обеспечения благоустройства; авторитет как составляющая власти местного самоуправления; материально-техническое обеспечение управленческой работы; информационная культура управленческой работы; инновационные аспекты управления;

- под экзогенными факторами понимается независимое от субъекта и объекта управления внешнее воздействие, оказываемое на управление: политическое воздействие; рыночная среда; государственное регулирование на федеральном уровне; процессы глобализации и интеграции в мировое сообщество; бюджетно-налоговая политика государства; обеспеченность муниципального образования основными ресурсами.

Рассмотрение вышеперечисленных особенностей муниципального управления ЖКХ невозможно без определения принципов управления, которыми должна руководствоваться администрация территориального органа, к ним относят: принципы инициативы и самостоятельности; административной централизации; структурности и взаимосвязи; приоритетных задач и направлений; инвестиционной привлекательности; равной социальной защиты и справедливости; взаимного доверия и ответственности; инновации и модернизации; научности.

В подходе к специфике муниципального управления ЖКХ как к системе есть ряд ключе-

вых принципиальных моментов. Это: осмысление муниципальной власти как особенности местного самоуправления, базирующегося на неиссякаемом потоке идей, действий, динамики и активности, представляющих ее лиц, начиная с вершины иерархии управления до ее трансформированного в общество основания. Определение специфики муниципального управления ЖКХ, базирующееся на количественных и качественных показателях:

- количественные показатели включают в себя: число предприятий и организаций ЖКХ; количество занятого в этой сфере населения; мощность и размеры коммунальных предприятий; объем и количественную дифференциацию услуг и продукции, представляемых населению; уровень потребления коммунальных услуг муниципальным образованием, отдельной семьей, человеком;

- качественные показатели: качество предоставляемых жилищно-коммунальных услуг различными предприятиями ЖКХ; совокупность технико-экономических показателей развития предприятий ЖКХ; инновационные критерии внедрения новой техники и технологии, определяющие качество труда, уровень квалификации; внедрение информационной культуры экономических взаимоотношений с потребителями ЖКХ и муниципалитетами.

Сочетание потребностей и интересов субъектов управления ЖКХ

Глубина проблем формирования экономических отношений между участниками жилищных отношений носит неизмеримый характер. Потребности в жизнедеятельности человека играют огромную роль. В основе своей они выступают как непременное условие жизни человека во внешних условиях. Рассмотрение вопросов жилищной политики на муниципальном уровне позволяет обеспечить взаимосвязь системы местного самоуправления с обеспечением эффективности государственного управления жилищной сферой. Наряду с этим обеспечивает конструктивное взаимодействие с гражданским обществом и общественными институтами по поводу оказания жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ). По мнению различных государственных чиновников, решение социальных аспектов реформы ЖКХ, потребностей и интересов людей придет вслед за принятием нового Жилищного кодекса. Делалось предположение, что население страны вполне адаптировалось к рыночным условиям, появились довольно прочные навыки хозяйствования, умения к самоопределению в жестких конкурентных

условиях. Складывалось мнение, что «предпринимательская волна» 90-х гг. 20-го столетия прошла «сквозь все население» и люди приучились к грамотной самоорганизации своей жизнедеятельности. Однако это не совсем так. Общество в силу своих социальных законов не может быть «поголовно» радикальным и всегда быть готовым к переменам и инновациям. Экономическая и социальная науки давно доказали, что общество в своей основе инертно и консервативно, а рационализм хозяйственных действий, присущих любому человеку, является всего лишь идеальной моделью. Но какие бы не принимались меры со стороны хозяйствующих субъектов сферы ЖКХ, направленные на оптимизацию затрат, создание конкурентной среды, попытки усиления контроля качества ЖКУ и т. п., любые действия нивелируются пассивным поведением собственников жилья, т. е. потребителями жилищно-коммунальных услуг. И это обусловливается тем, что ни в коей мере не исследуются и не учитываются потребности и интересы людей в жилищно-коммунальных благах. Проведение столь коренной ломки экономических отношений в жилищной сфере следует формировать постепенно, с адаптацией человека как потребителя к условиям, основанным на законах рынка, на развитии двусторонней инициативы участников этих отношений. И здесь следует согласиться с мнением Е. А. Каменевой, считающей, что «защита прав потребителей жилищно-коммунальных услуг является одной из важнейших социально значимых функцией государства» [7, с. 192]. Развитие хозяйственной общественной системы, на наш взгляд, идет за счет активизации процессов удовлетворения потребностей и интересов. Интерес является неким «двигателем» прогресса, который подчиняет себе поведение субъектов хозяйственной деятельности. Сегодня развитие жилищнокоммунального сферы экономики напрямую зависит от того, насколько совершенно удастся сочетать интересы соучастников этого процесса.

Классификация системы методов,

функций и задач управления ЖКХ муниципального образования

Изучение теории и практики показывает нам, что основой процесса муниципального управления является система методов управления, направленная на реализацию конкретных решений по конкретным проблемам и задачам. В подтверждение приводим высказывание классиков науки управления М. Мескона, М. Альберта и Ф. Хедо-

ури: «Эффективное принятие решений необходимо для выполнения управленческих функций. Неудивительно поэтому, что процесс принятия решений - центральный пункт теории управления» [9, с. 243]. Методы муниципального управления ЖКХ подразделяются:

- административно-распорядительные: правовые, организационные, распорядительные, бюджетное и внебюджетное финансирование;

- экономические: стратегическое и тактическое планирование, субсидии и регулирование льгот, кредитно-заемное стимулирование и поручительство;

- социально-психологические: информационные, воспитательные, привлечение населения к самоуправлению, тарифное регулирование;

- инновационные: экономическое моделирование и прогнозирование, научно-технические;

Сущность управления проявляется в его функциях, «... которые представляют собой особые виды деятельности, выражающие направления или стадии осуществления целенаправленного воздействия на объект управления. Функции отвечают на вопрос: кто и что делает в системе управления» [4, с. 7]. С нашей точки, зрения в сфере ЖКХ можно выделить:

- общие функции управления: планирование, организация, мотивация, координация, контроль [9, с. 279];

- частные функции, которые определяют непосредственное согласованное управление конкретным предприятием, группой предприятий однородной направленности. Специфику частных функций определяет набор факторов: экономических, производственных, социальных, географических, демографических, экологических.

Общие задачи механизма муниципального управления ЖКХ включают в себя:

- формирование стратегии и тактики управления объектами ЖКХ муниципального образования;

- разработку и внедрение новых форм и методов хозяйствования, совершенствование организации управления;

- развитие конкурентных отношений;

- управление обеспечением надлежащего состояния предприятий ЖКХ и эффективным предоставлением необходимого уровня и качества услуг населению;

- решение вопросов муниципального благоустройства и дорожного строительства;

- осуществление в соответствии с законодательством контроль над деятельностью системы ЖКХ муниципального образования.

Формирование структурной модели механизма управления ЖКХ

Основная задача муниципального управления -формирование механизма управления в ЖКХ, позволяющего эффективно функционировать в постоянно меняющихся в рыночных условиях.

Реформа такой сложной системы, как ЖКХ, не может быть успешно осуществлена без кардинальных изменений в системе муниципального управления жилищным хозяйством, его инфраструктурой и радикальном изменении механизмов управления развитием муниципального жилищно-коммунального хозяйства.

Литература

1. Аболин А. А. Основные направления реформирования ЖКХ муниципальных образований // ЖКХ. 2005. № 2. Ч. 1.

2. Вершигора Е. Менеджмент. М.: ИНФРА-М, 2001.

3. Веснин В. Р. Менеджмент. М., 2004.

4. Вихановский О. С., Наумов А. К. Менеджмент: человек, стратегия, организация, процесс: Учебник. М.: Изд. МГУ, 1995.

5. Дафт Р. Менеджмент. СПб.: Питер, 2006.

6. Зайцева О. А., Радугин А. А., Радугин К. А., Рогачева Н. И. Основы менеджмента: Учеб. пособие. М.: Центр, 1998.

7. Каменева Е. А. Реформа ЖКХ, или Теперь мы будем жить по-новому. Ростов н/Д: Феникс, 2006.

8. Лебедев О., Каньковская А. Основы менеджмента. СПб., 1998.

9. Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. 2-е изд. М.: Дело, 2004.

Фролов А. Организационно-экономические механизмы государственного управления реализацией реформы жилищно-коммунального хозяйства в России. М., 2006.

Специфика Принципы Особенности

управления управления управления

ЖКХ ЖКХ ЖКХ

Потребности и интересы субъектов управления ЖКХ

Субъект

управления

ЖКХ

Объект

управления

ЖКХ

Субъект

управления

ЖКХ

Методы управления ЖКХ

Функции управления ЖКХ

Управленческие задачи, формируемые на различных уровнях управления ЖКХ

Рис. 1. Структура механизма муниципального управления ЖКХ