Современный правовой режим внутренних вод России

В.В. Гуцуляк

СОВРЕМЕННЫЙ ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ВНУТРЕННИХ ВОД РОССИИ*

Понятие внутренних вод Согласно ст. 8 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (далее - Конвенция 1982 г.), участницей которой является и Российская Федерация, воды, расположенные в сторону берега от исходной линии территориального моря, относятся к внутренним водам государства.

Как ни парадоксально, но российское законодательство не содержит понятия внутренних вод. В ч. 1 ст. 67 Конституции РФ лишь сказано, что территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.

Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» 1998 г. (в ред. от 21 ноября 2011 г.) также не содержит определения внутренних вод, а лишь вводит понятие внутренних морских вод, расположенных в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря РФ. Внутренние морские воды, как сказано в Законе, являются составной частью территории Российской Федерации. Таким образом, можно заключить, что внутренние морские воды России являются частью ее внутренних вод. Подтверждением справедливости такого заключения являются, в частности, положения ст. 6 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» 2004 г. (в ред. от 6 декабря 2011 г.), устанавливающей, что «действие законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов распространяется на

* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук Г.Г. Шинкарецкой.

Труды Института государства и права 61

Российской академии наук № 4/2012

внутренние воды Российской Федерации, в том числе внутренние морские воды Российской Федерации...».

С одной стороны, нельзя не согласиться с профессором Г.Г. Ивановым, что «российский закон полностью соответствует Конвенции 1982 г.»1, но с другой - было бы, видимо, логичным, если бы законодатель ввел дефиницию той части внутренних вод, которая не относится к внутренним морским водам, поскольку между этими двумя составными частями внутренних вод имеются существенные различия. Учитывая эти различия, известный финский ученый и дипломат К. Хакапаа предлагал употреблять термин «inland» для обозначения вод в пределах сухопутной территории государства, а термин «internal» - для соответствующих морских районов2.

На наш взгляд, представляется целесообразным ту часть внутренних вод, которая не относится к внутренним морским водам, именовать внутриконтинентальными водами.

Режим внутренних морских вод Российской Федерации В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» к внутренним морским водам относятся воды:

портов Российской Федерации, ограниченные линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и других постоянных сооружений портов;

заливов, бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат Российской Федерации, до прямой линии, проведенной от берега к берегу в месте наибольшего отлива, где со стороны моря впервые образуется один или несколько проходов, если ширина каждого из них не превышает 24 морских миль;

заливов, бухт, губ и лиманов, морей и проливов с шириной входа в них более чем 24 морские мили, которые исторически

1 См.: Иванов Г.Г. Правовое регулирование морского судоходства в Российской Федерации. М., 2002. С. 168.

2 См.: Hakapaa K. Marine Pollution in International Law. Material obligations and jurisdiction. Helsinki, 1981. Р. 162.

принадлежат Российской Федерации, перечень которых устанавливается Правительством РФ и публикуется в «Извещениях мореплавателям».

Правовой режим морских портов регулируется законодательством прибрежного государства3. Обычно он получает подробное отражение в специальных сводах правил, которые называются Обязательными постановлениями по порту.

Хотя правовой режим морских портов РФ регламентируется в основном российским законодательством, вместе с тем в этой сфере существует ряд международных договоров России. К их числу можно отнести Конвенцию по облегчению международного морского судоходства 1965 г., Международные санитарные правила 1969 г., Международную конвенцию по охране человеческой жизни на море 1974 г., измененную и дополненную в 1978 г. с последующими поправками (СОЛАС-74/78), Международную конвенцию по предотвращению загрязнения с судов (МАРПОЛ-73/78) и др.

В силу суверенитета над своими внутренними морскими водами Российская Федерация по собственному усмотрению объявляет те или иные порты открытыми для захода иностранных судов.

В объявленные открытыми порты наше государство гарантирует свободный заход всех иностранных торговых судов независимо от их флага.

Для захода в морские порты России иностранных военных кораблей требуется предварительное разрешение. Во время пребывания в иностранных внутренних морских водах военные корабли пользуются полным иммунитетом от иностранной юрисдикции.

3 См.: Колодкин А.А., Гуцуляк В.Н., Боброва Ю.В. Мировой океан. Международно-правовой режим. Основные проблемы. М., 2007. С. 29-61; Иванов Г.Г. Комментарии к Кодексу торгового мореплавания. М., 2005; он же. Правовое регулирование морского судоходства. М., 2001; он же. Правовой режим морских портов. М., 1988; Бари-нова И.И., Хейфец Б.С., Гицу М.А. и др. Современное морское право и практика его применения. М., 1985.

В период пребывания в российском порту иностранные суда полностью подчиняются правопорядку, установленному законодательством РФ. Указания администрации порта, возглавляемой капитаном порта, являются для судна обязательными. При наличии достаточных к тому оснований Российская Федерация вправе, за исключением изъятий, предусмотренных международными соглашениями, осуществлять свою уголовную, гражданскую и административную юрисдикцию.

В зависимости от объема льгот и привилегий, предоставляемых иностранным судам в российских портах, различают режим наиболее благоприятствуемой нации (режим наибольшего благоприятствования), означающий, что судам предоставляется такой же правовой режим, которым пользуются суда любого третьего государства, и национальный режим, предусматривающий условия пребывания, которыми пользуются собственные торговые суда.

Заливы с шириной входа не более 24 морских миль. Согласно положениям Конвенции 1982 г. под заливом понимается хорошо очерченное углубление берега, вдающееся в сушу в такой мере - в соотношении к ширине входа в него, - что содержит замкнутые сушей воды и образует нечто большее, чем простую извилину берега. Углубление не признается заливом, если площадь его меньше площади полукруга, диаметром которого служит линия, пересекающая вход в это углубление.

Если ширина входа в залив превышает 24 морские мили, то линия указанной длины проводится внутри таким образом, чтобы ею было отграничено возможно большее водное пространство.

Исторические воды, включая «исторические» заливы. Основанием для включения «исторических» вод во внутренние служат три фактора: во-первых, если над этими водами прибрежное государство осуществляло суверенитет на протяжении длительного времени; во-вторых, если эти воды имеют важное и особое экономическое, оборонное и стратегическое значение для данной страны; в-третьих, если имеет место молчаливое призна-

ние большинства государств4. Возможность признания некоторых вод «историческими» содержится в ст. 12 Конвенции о территориальном море и прилежащей зоне 1958 г., указывающей на «исторически сложившиеся правовые основания».

Характерным примером «исторического» залива России является залив Петра Великого на Дальнем Востоке.

Принадлежность залива Петра Великого (до линии, соединяющей устье реки Тюмень-Ула с мысом Поворотным) к национальным внутренним водам была подтверждена еще в 1901 г. в Правилах морского рыбного промысла в территориальных водах Приамурского генерал-губернаторства и в соглашениях между Россией и Японией по вопросам рыболовства 1907, 1928 и 1944 гг. Границы внутренних вод бывшего СССР в заливе Петра Великого были уточнены в 1957 г. в постановлении Совета Министров СССР5, в котором указывалось, что плавание иностранных судов и полеты иностранных самолетов в водах залива Петра Великого и в воздушном пространстве над ним возможны только с разрешения компетентных властей СССР, кроме случаев захода иностранных судов в открытый для международного судоходства порт Находка и выхода из него.

«Историческими» объявлены заливы Бристольский, Форт-оф-Форт, Мори-Ферт, Консепшн, Шало (Великобритания), Гуд-зонов (Канада), Канкаль (Франция), Гесаликский, Делавэр, Мон-терей, Чесапикский, Санта-Моника (США). Ширина входа в некоторые из таких заливов может быть весьма значительной. Так, ширина входа в Бристольский залив достигает 100 миль.

Государство вправе распространять режим внутренних вод и на «исторические» моря. Например, воды Белого моря являются внутренними морскими водами Российской Федерации до

4 См.: Бекяшев К.А. Международное морское право // Международное публичное право / Под ред. К.А. Бекяшева. 3-е изд. М., 2005. С. 612; Гуцуляк В.Н. Международное морское право (публичное и частное). М., 2006. С. 68.

5 См.: Колодкин А.Л. Внутренние, или национальные, воды // Курс международного права: В 6 т. Т. III. М., 1967. С. 132.

линии, соединяющей мысы Канин Нос и Святой Нос, расстояние между которыми составляет 82 морские мили.

Несмотря на то что правовой режим внутренних морских вод как части государственной территории определяется в основном прибрежным государством, как справедливо отмечает А.Л. Колодкин, «частично этот режим регламентируется международным правом»6. Отметим также, что в последние десятилетия правовой режим внутренних морских вод претерпевает существенные изменения именно под влиянием норм международного права.

Для обозначения совокупности водных путей, используемых для судоходства по внутренним морским водам и территориальному морю РФ, в российском законодательстве применяется термин «морские пути».

Режим внутриконтинентальных вод

Внутриконтинентальные воды, находящиеся в пределах сухопутной территории государства и отграниченные от внутренних морских вод, являются внутренними в полном смысле этого слова.

Если режим внутренних морских вод, как уже отмечалось выше, частично регламентирован нормами международного права, то в отношении внутриконтинентальных вод определяющим всецело является законодательство соответствующего государства.

В соответствии с российским законодательством пути, используемые для судоходства во внутриконтинентальных водах, называются внутренними водными путями (далее - ВВП). Так, согласно ст. 3 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ «внутренние водные пути Российской Федерации - это естественные или искусственно созданные федеральные пути сообщения, обозначенные навигационными знаками или иным способом и используемые в целях судоходства. Внутренние водные пути и расположенные на них судоходные гидротехнические

6 Колодкин А.Л. Внутренние воды // Мировой океан и международное право. Правовой режим морских прибрежных пространств / Отв. ред. А.П. Мовчан, А. Янков. М., 1987. С. 13.

сооружения находятся в федеральной собственности и используются в целях судоходства любыми юридическими и физическими лицами. Перечень внутренних водных путей утверждается Правительством Российской Федерации».

Россия является не только великой морской державой, побережье которой омывается тремя океанами и 12 морями (общая протяженность береговой линии составляет свыше 60 тыс. км), но и страной, имеющей самые протяженные в мире ВВП. Общая протяженность эксплуатируемых ВВП Российской Федерации составляет 101,6 тыс. км.

Уникальный транспортный путь - это единая глубоководная система европейской части России, имеющая протяженность 6,5 тыс. км и гарантированную глубину 4 м. В ее состав входят Беломорско-Балтийский канал, канал имени Москвы, ВолгоДонской судоходный канал и Волго-Балтийский водный путь, а также реки Волга, Кама, Дон; Белое, Онежское и Ладожское озера. Ряд участков системы входят в перечень Европейского соглашения о внутренних водных путях международного значения, а также являются маршрутами европейских и евроазиатских транспортных коридоров.

В пределах территории России протекает свыше 2,8 млн рек. Общая протяженность их составляет 12,4 млн км. Реки в России традиционно играли важную роль не только как транспортные пути, но и как трассы заселения и хозяйственного освоения новых территорий. На берегах рек построены практически все крупные города. Помимо рек на территории Российской Федерации находится свыше 2 млн. озер общей площадью 408 856 км2.

Наряду с естественными в нашей стране имеется много искусственных водоемов - прудов и водохранилищ. В настоящее время в России насчитывается свыше 2200 водохранилищ и прудов. Их общая площадь составляет более 65 тыс. км2.

ВВП Российской Федерации, а также комплекс инфраструктуры, представленный совокупностью судоходных гидротехнических сооружений, водохозяйственных систем, имеют важнейшее значение для развития экономики России. ВВП наряду с другими видами путей сообщения являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на территории

России, обеспечивают экономическое, социальное, экологическое благополучие населения.

На учете в Российском речном регистре состоит более 30 тыс. судов. Транспортный флот, являющийся главной составляющей основных фондов внутреннего водного транспорта, состоит примерно из 10 тыс. самоходных судов различного назначения (около 9 тыс. грузовых и 1 тыс. пассажирских и грузопассажирских судов). Кроме того, на учете в Государственной инспекции по маломерным судам сегодня находится свыше 800 тыс. маломерных судов, более 4000 баз (сооружений) для стоянок этих судов, около 3300 пляжей и 740 водных переправ.

Внутренний водный транспорт является важнейшим элементом транспортной системы РФ. Он имеет целый ряд преимуществ в сравнении с другими видами транспорта. Так, себестоимость перевозок водным транспортом в десятки раз ниже, чем, например, авиационным. Кроме того, этот вид транспорта является самым безопасным и экологичным.

Наличие столь обширных ВВП и внутреннего водного транспорта требуют эффективного правового регулирования, в особенности с учетом предстоящего вступления страны во Всемирную торговую организацию (ВТО).

Россия не может оставаться в стороне от процессов интернационализации хозяйственных связей, мирового разделения труда. Между тем действующее российское законодательство в области судоходства на ВВП, большей частью унаследованное от Советского Союза, к сожалению, остается во многом архаичным, не отвечающим новым требованиям времени.

Правовой режим внутренних водных и морских путей России имеет существенные отличия. Прежде всего, если на морских путях наряду отечественным осуществляется и иностранное судоходство (например, для захода или выхода из порта), то ВВП России открыты исключительно для судов под российским флагом. Для захода и плавания по ним судов под иностранным флагом в каждом отдельном случае требуется разрешение Правительства РФ. В этой связи в качестве примеров можно привести следующие распоряжения Правительства РФ: от 2 марта 2004 г. № 296-р «Об осуществлении в период навигации 2004

года украинским пассажирским судном "Т.Г. Шевченко" 3 туристических рейсов по внутренним водным путям РФ между г. Ростовом-на-Дону и Санкт-Петербургом»; от 18 июня 2002 г. № 820-р «О проходе в июне 2002 г. иранского судна «Иран Ка-бир» по внутренним водным путям РФ»; от 3 апреля 2004 г. № 428-р «О проходе транспортных грузовых судов, плавающих под государственным флагом Азербайджанской Республики, по внутренним водным путям Российской Федерации в период навигации 2004 года».

Другое важное отличие в правовом режиме морских и внутренних водных путей заключается в следующем: если в отношении судов, осуществляющих плавание по ВВП, действуют Правила плавания по внутренним водным путям, являющиеся исключительно внутренним нормативным актом прибрежного государства, то на морских путях применяются Международные правила предупреждения столкновения судов в море, принятые в 1972 г. (МППСС-72).

Очевидно, что в целях развития международного товарооборота каждое государство заинтересовано в открытии своих ВВП и для судов под иностранным флагом. Правовой основой для плавания по ВВП иностранных судов являются, как правило, межправительственные соглашения по транспорту и судоходству.

Поэтапное открытие ВВП для судов под флагом иностранного государства является одним из направлений политики Российской Федерации по углублению международной экономической интеграции, вхождению в ВТО и присоединению к договорам и соглашениям о свободном судоходстве.

Важным позитивным шагом в этом направлении стало открытие в июле 2011 г. ВВП России для спортивных, прогулочных и туристических судов под флагами иностранных государств. Речь идет о судах, количество людей на которых не превышает 18 человек. Соответствующие поправки были внесены в Кодекс внутреннего водного транспорта РФ. Правила плавания иностранных судов на внутренних водных путях РФ, а также перечень портов и водных путей, открытых для их захода, будут установлены Правительством РФ.

Отдельные опасения в связи с открытием ВВП вызывают вопросы языкового регулирования. Так, в настоящее время в п. 10 Правил указывается, что на борту обязательно должен находиться член экипажа, владеющий русским языком и обладающий всеми необходимыми для судовождения квалификационными документами.

В связи с принятыми изменениями представляется необходимым официально и с подробными комментариями перевести Правила плавания по внутренним водным путям РФ на английский язык.

Следует отметить, что, в свою очередь, и обслуживающий персонал гидротехнических сооружений, диспетчерских и портовых служб России должен владеть английским языком в рамках своих должностных обязанностей.

Принятые изменения об открытии внутренних вод для иностранных судов - всего лишь первый шаг, существенный импульс не только развитию въездного водного туризма и судоходства в целом, но и строительству сопутствующей инфраструктуры.

Россия и Европейский союз

Наиболее перспективным с точки зрения использования внутренних водных путей РФ, безусловно, является сотрудничество с Европейским союзом (ЕС).

Российская Федерация является участницей важнейших европейских соглашений, регулирующих перевозки по ВВП. К их числу, в частности, относятся Будапештская конвенция о договоре перевозки грузов по внутренним водным путям 2001 г. (Россия присоединилась к ней в 2007 г.); Европейское соглашение о международной перевозке опасных грузов по внутренним водным путям 2000 г. (Россия присоединилась к нему в 2002 г.); Европейское соглашение о важнейших внутренних водных путях международного значения 1996 г. (подписано Россией в 1997 г. и утверждено в 2000 г.).

Одно из главных направлений в дальнейшем развитии ВВП России - это их подготовка к интеграции в Европейскую транспортную систему.

Европейский союз, объединяющий сегодня 25 европейских государств, располагает не менее внушительной системой внутренних водных путей и развитой инфраструктурой.

ЕС в качестве одного из основных экономических приоритетов определил развитие внутренних водных путей и внутреннего водного транспорта, насчитывающего свыше 25 тыс. речных судов (всего в странах ЕС действуют 7662 предприятия внутреннего водного транспорта). В последние годы отмечается рост удельного веса внутреннего водного транспорта в общем объеме транспортных грузоперевозок. Так, если в России он составляет 3,5-4%, то в ЕС - 6,5%, в Германии и Бельгии этот показатель достигает 13-14%, в Нидерландах - 44,2%.

К 2020 г. транспортная сеть Европейского союза должна включать в себя 11 250 км внутренних водных путей (в том числе 210 внутренних портов и 294 морских порта). Кроме того, к этому сроку должно быть модернизировано свыше 1740 км ВВП.

С учетом повышения экологических требований к автомобильному транспорту возникает необходимость переключения грузопотоков на более экологичный водный транспорт. В связи с этим заслуживает внимания идея создания водного коридора Волга - Дон - Дунай. Появляется возможность ежегодно транспортировать по этому маршруту до 15 млн. т грузов. Причем возможна как бесперевалочная перевозка грузов на судах «река - море» прямыми рейсами до пунктов назначения, так и с перевалкой в устьевых портах Дуная и дальнейшей доставкой до Белграда, Братиславы, Вены и других городов Европы.

Представляется заслуживающим внимания предложение об образовании Европейского транспортного кольца на основе использования рек Невы, Волги, Дона, Дуная, Майна, Рейна и Азовского, Черного, Балтийского морей с доведением перевозок грузов по этой трассе до 90-100 млн т в год.

Это лишь ряд идей, позволяющих расширить сотрудничество России с ЕС в части, касающейся совместного использования их внутренних водных путей.

С открытием внутренних водных путей для государств -членов Европейского союза мы неизбежно столкнемся с проблемой унификации соответствующих правил судоходства, принятых как в России, так и Европейском союзе.

Правила плавания по внутренним водным путям Российской Федерации были утверждены Министерством транспорта РФ 14 октября 2002 г. и заменили ранее действовавшие Правила плавания по внутренним водным путям РСФСР 1984 г. Разработка и введение в силу новых Правил были обусловлены прежде всего необходимостью приведения законов и подзаконных актов РФ в соответствие со сложившимися реалиями.

Прекратил существование СССР, изменилась общественно-политическая система России, были приняты законы, требовавшие соответствующих изменений и в подзаконных актах, наконец, Россия стала участницей целого ряда международных договоров, что, в свою очередь, повлекло за собой необходимость приведения внутреннего законодательства в соответствие с нормами международного права согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.

Вместе с тем, как показала практика, ряд положений Правил плавания 2002 г. оказался далек от совершенства. Кроме того, в отрасли происходили организационно-структурные изменения, а вносить соответствующие поправки в Правила почему-то не торопились. Кроме того, надо отметить, что в новые Правила не были включены положения из ранее действовавших Правил, которые на практике (например, некоторые знаки навигационной обстановки) продолжают применять и сегодня. Наконец, с нашей точки зрения, принятие Правил плавания по внутренним водным путям РФ на уровне подзаконного акта не соответствует их статусу. Следует отметить, что в соответствии с Планом мероприятий по реализации Концепции развития внутреннего водного транспорта РФ, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 3 ноября 2003 г. № 1583-р, на период 2003-2006 гг. была запланирована подготовка проекта федерального закона «О внутренних водных путях Российской Федерации». Но, к сожалению, это не было реализовано.

В этой связи необходимо подчеркнуть, что скорейшая разработка и принятие федерального закона «О внутренних водных путях Российской Федерации» отвечает интересам России. Представляется вполне логичным и обоснованным подход, в соответствии с которым в новом федеральном законе нашли бы отражение Правила плавания по внутренним водным путям РФ, измененные и дополненные с учетом Европейских правил судоходства по внутренним водным путям.

Основой для унификации данных Правил и Европейских правил судоходства по внутренним водным путям являются Международные правила предупреждения столкновения в море (МППСС-72), правило 1 которых, в частности, устанавливает, что «ничто не должно служить препятствием к действию особых правил, установленных соответствующими властями относительно плавания на акваториях рейдов, портов, на реках, озерах или по внутренним водным путям...», причем такие особые правила должны быть настолько близки к МППСС-72, насколько это возможно.

Непосредственным разработчиком Европейских правил судоходства по внутренним водным путям является Рабочая группа по внутреннему водному транспорту, входящая в Комитет по внутреннему транспорту, который, в свою очередь, является структурным подразделением Европейской экономической комиссии.

Следует отметить, что Европейские правила судоходства по внутренним водным путям и последующие изменения и дополнения к ним принимаются государствами Европейского союза на основании резолюций, разрабатываемых Рабочей группой по внутреннему и водному транспорту. Указанная группа обращается с рекомендациями к правительствам и речным комиссиям, в которых предусмотрено, что национальные правила должны состоять из двух частей: первая должна включать положения Европейских правил судоходства по внутренним водным путям;

вторая часть должна включать конкретные положения, которые правительства сочтут целесообразными принять в силу местных особенностей. Эти конкретные положения не должны

расходиться с предписаниями Европейских правил судоходства по внутренним водным путям.

Как показывает анализ, Европейские правила судоходства по внутренним водным путям и российские Правила плавания по внутренним водным путям содержат ряд абсолютно схожих положений.

Практически полностью совпадает визуальная сигнализация судов. Лишь за некоторыми исключениями сохраняется одинаковый подход в знаках навигационной обстановки, в частности, в российских правилах отсутствует целый ряд знаков, которые имеются в Европейских правилах.

Вместе с тем можно констатировать, что Европейские правила судоходства по внутренним водным путям в большей степени соответствуют Международным правилам предупреждения столкновения судов (МППСС-72) и Международному своду сигналов (МСС-69), нежели отечественные Правила.

Проведенное исследование позволяет сделать вывод: несмотря на то что Европейские правила судоходства по внутренним водным путям и Правила плавания по внутренним водным путям РФ имеют много общего, необходима планомерная и последовательная работа по унификации российских Правил. Представляется, что в рамках подготовки и принятия федерального закона «О внутренних водных путях Российской Федерации» следует в существенной степени модернизировать Правила плавания по внутренним водным путям РФ, поскольку это касается безопасности судоходства. Решение указанной задачи является, на наш взгляд, одним из необходимых условий интеграции внутренних водных путей России в транспортную систему Европейского союза.