Муниципальные аспекты имущественных отношений

В монографии В.С. Антонюк обобщены исследования региональных проблем государственного макроэкономического регулирования. В качестве объекта исследования взяты 12 укрупненных регионов страны и показан их удельный вес в экономике России. На основе расчета динамики коэффициентов вариации по 24 показателям дана сравнительная оценка социально- экономического положения данных регионов, выявлена специфика проявления закономерностей макроэкономического развития в территориальном разрезе и на этой основе разработаны принципы, разграничивающие роль центра и регионов как субъектов реализации макроэкономического регулирования.

Таким образом, краткий анализ опыта отечественного сравнительного регио-новедения показал, что на этом исследовательском поле практика опережает теорию. Необходимо исправить такое положение. Становление региональной компаративистики в системе экономических наук поможет решению этой задачи, заложив теоретические основы сравнительного регионоведения.

Список литературы

1. БузгалинА.В., Колганов А.И. Введение в компаративистику: (Исследование и сравнительный анализ социально-экономических систем: методология, теория, применение к переходным экономикам): Учеб. пособие. М., 1997.

2. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. 2-е изд. М., 2001.

3. Даванков А.Ю. Социально-экономическая оценка природно-техногенных комплексов. Екатеринбург: УрО РАН, 1998.

4. Антонюк В.С. Региональные проблемы государственного макроэкономического регулирования. Челябинск: Челяб. гос. пед. ун-т. 1998.

5. Научно-технологическая безопасность регионов России: методологические подходы и результаты диагностирования / А.И. Татаркин, Д. С. Львов, А. А. Куклин, А.Л. Мызин, В.Я. Буланов, К.Б. Кожов, А.Ю. Домников. Екатеринбург: Изд-во Урал. ин-та, 2000.

В.В. Гришмановский МУНИЦИПАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ИМУЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ

1. ПОЛИТИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ. Бытующее в среде российских ученых и политиков представление о том, что местное самоуправление является «по определению» наиболее демократичной формой власти, нуждается как минимум в уточнении. Это мнение основано на опыте лишь некоторых современных развитых стран с демократическими политическими системами, и его прямолинейное приложение к российской ситуации малоуместно. Более того, можно заметить, что определение отношений между местным самоуправлением и государственной демократией даже в «продвинутых» странах формулируется более осторожно, чем в России. Скажем, степень самостоятельности органов местного самоуправления весьма скептически оценивается, прежде всего, в

50

англосаксонских странах, в которых распространяется так называемая «государственная» теория местного самоуправления и местные органы часто формируются для удобства управления государством, то есть проводится четкая грань между органами местного управления, созданными по воле центральных властей, и органами местного самоуправления естественно сложившихся муниципальных образований, лишь признанных центральными властями.

В отечественных условиях будет правильнее сказать, что местное самоуправление должно лишь благоприятствовать политическому развитию и может играть стержневую роль в демократической политической системе, но может этой функции и не выполнять.

Стандартное объяснение неудач реформирования системы местного самоуправления в различных регионах России часто приводит к полемике о сопротивлении консервативных сил (или об их отсутствии). Например, республики Татарстан, Башкортостан и Саха являют собой яркий пример полного отсутствия местного самоуправления. Открытые конфликты местного самоуправления и субъекта Федерации имеют место в Удмуртии и Приморье. Более или менее хорошо складываются взаимоотношения местной и региональной власти в Ульяновской, Калининградской областях, в Чувашии. В общем же можно сказать, что примера развитой системы самоуправления, гармонично сосуществующей с региональной властью, в настоящее время не существует. Желание подмять под себя местное самоуправление имеет, обычно, банальную причину - желание контролировать губернаторские и президентские выборы. Ответы на вопрос, почему в одних случаях сопротивление оказывается успешным, а в других - нет, в рамках такого физического подхода «противодействующих сил» только порождают новые вопросы и уводят исключительно в область политики.

Ссылки на политическую культуру, идеологические предпочтения элит и населения регионов, социально-экономические условия, которые препятствуют или благоприятствуют развитию самоуправления, используются в форме неких аксиом, «последних доводов», хотя еще сами нуждаются в проверке и объяснении. Да, зачастую социально-экономический генотип действительно играет большую роль. Например, местное управление в крупнейшей азиатской стране - Индии по большинству своих параметров напоминает британское местное управление времен колониализма. В оценке развития самоуправления России часто проводится параллель с особенностями «органов местного управления» советского времени, поскольку органов местного самоуправления не существовало. Но с тех пор в политическом отношении изменилось достаточно много, чтобы эти особенности не ставить в список первейших причин неудач самоуправления, хотя исторически они и продолжают играть не последнюю роль.

Очень весомы многочисленные ссылки на «плохой закон» о местном самоуправлении, принятый на федеральном уровне, и недостаточность усилий федеральных властей по его реализации. При этом иногда наивно предполагается, что «хорошие законы» не только необходимы, но и достаточны для достижения ожидаемых от самоуправления социальных и политических результатов. Наивно это потому,

51

что беспрецедентное увеличение количества юристов отнюдь не вызывает в России рост законопослушности.

Что же может стать опорой независимости и эффективного развития местного самоуправления? Народовластие и правовая грамотность населения, взвешенное социальное развитие местных сообществ? Безусловно, это так. Но практика показывает, что попытки решать главный вопрос самоуправления - межбюджетные отношения с федеральным центром и субъектами Федерации - политическими методами, хотя и приносят результаты, но весьма ограниченные. Ситуация с формированием регулирующих доходов муниципалитетов - распределением трансфертов, субвенций и других перечислений, которые способны компенсировать муниципальным образованиям затраты по выполнению возложенных на них государственных функций, - остается весьма тяжелой практически повсеместно. Органы местного самоуправления вынуждены решать эти задачи, не ожидая их адекватной финансовой компенсации, и годами мирятся с дефицитом муниципальных бюджетов.

В ситуации нестабильности оговоренных выше регулирующих доходов (отчислений от федеральных налогов, дотаций и субвенций, средств передаваемых на осуществление государственных полномочий, финансирование участия в федеральных и региональных программах) муниципалитетам остается пока рассчитывать на источники собственных доходов. Сегодня только эти доходные источники и позволяют муниципалитетам более или менее приемлемо планировать бюджет текущих расходов, не говоря уже о бюджете развития - на капитальное строительство, капитальный ремонт, инновации. (В этом вопросе, кстати, остается только позавидовать французским коммунам, размер безвозмездных перечислений которым на капитальные расходы со стороны государства в конце 90-х годов составлял 15% всех трансфертов и составил 8,5 % местных бюджетов).

Собственные доходы могут стать основой экономического развития муниципалитетов. Источников этих доходов не так много. Во первых, это местные налоги (они, как правило, ничтожно малы), доли федеральных и региональных налогов, закрепленные за муниципалитетом на постоянной основе, сборы, штрафы, платежи за пользование природными ресурсами. Во вторых, это доходы от использования муниципальной собственности (еще, увы, имеется ряд муниципальных образований, не имеющих муниципальной собственности).

Но и в характере этих двух видов доходов имеется кардинальное различие. Размер первых точно непредсказуем, имеет характер статистических ожиданий (налоговые поступления нестабильны, а налогооблагаемая база соответствует отчетности лишь в первом приближении). Размер же доходов от использования муниципальной собственности просматривается гораздо лучше - эти доходы закреплены договорными отношениями (аренда, пользование) практически со всеми контрагентами муниципалитетов, имеют четко обусловленную рынком величину в процессе приватизации объектов муниципальной недвижимости, почти не меняется спрос на услуги муниципальных предприятий (платежеспособность населения -другой вопрос).

Кроме того, развитие социально-экономической инфраструктуры муниципаль-

52

ных образований, которое зависит, в основном, только от действий органов местного самоуправления, сказывается на размере этих муниципальных доходов. В этом, социальном смысле, принимая во внимание важнейшее отличие местного самоуправления от управления государственного (государство имеет дело с гражданами, а местное самоуправление - с жителями), муниципальная собственность является самым перспективным ресурсом для реализации муниципального интереса и другого, более эффективного ресурса у местного самоуправления пока не существует.

В создавшихся на сегодня политических условиях именно доходы от использования муниципальной собственности можно считать основой экономической самостоятельности и независимости местных сообществ от политических передряг в высших эшелонах государственной власти. Муниципальная собственность позволяет обеспечить самоуправлению необходимый политический вес, перейти с позиций выпрашивания, ожидания и подчинения на позицию конструктивного взаимовыгодного диалога с государством.

2. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ. Проведение муниципальной экономической политики невозможно без наличия закрепленной за органами местного самоуправления собственности. За прошедший период в муниципальную собственность были полностью или частично переданы: а) жилищный и нежилой фонд, жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие этот фонд; б) объекты инженерной инфраструктуры; в) предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, оптово-складские мощности; г) объекты образования, здравоохранения, культуры и спорта. Процесс передачи в муниципальную собственность жизненно важных для населения объектов не завершен до настоящего времени. Вторым крупным источником формирования муниципальной собственности явилась передача в муниципальную собственность ведомственного жилого фонда, объектов социального назначения и городской инфраструктуры при приватизации государственных предприятий.

В общем случае целью муниципальной политики в области управления собственностью является получение максимального эффекта от ее использования. Причем эффект может быть получен как в денежной форме (например, за счет арендной платы), так и путем извлечения прямой пользы (оказание услуг населению). Поэтому Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям в договорах и соглашениях с физическими и юридическими лицами определяет еще и условия использования передаваемых в пользование и приватизируемых объектов. Например, в процессе приватизации муниципальной собственности, в частности предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания, государственная программа приватизации устанавливала жесткие сроки ее проведения и количество предприятий (в процентах от общего числа), подлежащих приватизации в эти сроки. Такой подход, с одной стороны, нанес серьезный ущерб муниципальному хозяйству - были упущены некоторые источники дохода в муниципальный бюджет. Но, с другой стороны, приватизация этой сферы привела к значительным инвестициям частного капитала в городскую инфраструктуру, развитие которой за счет

53

средств городского бюджета было-бы просто невозможным.

Экономические проблемы, возникающие в процессе управления муниципальным имуществом в основном следующие:

1. Решение вопросов передачи объектов в муниципальную собственность. Часть объектов еще находится в собственности предприятий и при передаче их в муниципальную собственность возникают серьезные проблемы:

а) проблема финансирования. Существующая практика такова, что приемка объектов в муниципальную собственность не сопровождается дополнительными доходами в бюджет для их содержания. Отказ от приемки объектов зачастую невозможен и социально опасен, поскольку многие предприятия не в состоянии содержать жилые дома, детские сады, другие объекты, которыми активно пользуется население. Нередки случаи, когда предприятия просто забрасывают социальные объекты и их имущество разворовывается;

б) проблема износа. По закону владелец должен передать объект в муниципальную собственность в состоянии, пригодном для эксплуатации. Реально же, имущество передается в ветхом состоянии, требующее капитального ремонта или даже сноса. Передаются изношенные инженерные сети и т.д. Муниципалитет, хотя и вправе отказаться от приема в собственность подобных объектов, но, сознавая безвыходность ситуации, соглашается, хотя эта практика отрицательно сказывается на финансовом состоянии муниципального образования. Такая ситуация складывается, например, с газовыми внутридомовыми сетями;

в) передача «доходных» объектов. При передаче из собственности субъекта РФ в муниципальную собственность отдельных «доходных» объектов, жизненно важных для территории (гостиницы, рестораны, аптеки и т.п.), региональные власти по понятным причинам часто препятствуют этому. Поскольку закон здесь на стороне местного самоуправления, то самым надежным способом решения вопроса является обращение в суд. Но эти тяжбы занимают много времени, в течение которого эффективность эксплуатации объектов снижается.

2. Определение условий сдачи в аренду и обоснованное установление и дифференциация ставок арендной платы за использование нежилых помещений и другого муниципального имущества. Здесь проблема состоит в поиске баланса интересов между желанием увеличить доходы бюджета от аренды и опасностью свертывания важных социально значимых видов хозяйственной деятельности в связи с высокими затратами на арендную плату. Надежным средством решения этой проблемы является широкая дифференциация ставок арендной платы в зависимости от района расположения и вида деятельности, разработка системы льгот и привилегий.

При сдаче помещения в аренду, особенно долгосрочную, могут выставляться следующие условия в разном сочетании: максимальные инвестиционные вложения, сохранение профиля предприятия, трудоустройство работающих в случае реорганизации, удовлетворение имущественных претензий кредиторов, осуществление текущего и капитального ремонта помещений, содержание их в надлежащем состоянии и др. При этом арендатор не наделяется правом передавать имущество или сдавать его в субаренду, вносить имущество в порядке оплаты уставного капи-

54

тала других предприятий, передавать в залог или распоряжаться имуществом другим способом.

3. Определение целесообразности приватизации объекта в сравнении с арендой и совершенствование технологии приватизации. Здесь могут быть реализованы разные подходы для доходных и убыточных объектов. Доходный объект можно продать по высокой цене и получить разовые крупные поступления в бюджет. В то же время арендная плата за этот объект будет пополнять бюджет постоянно и в связи с инфляцией со временем может возрастать. Формально выполненный экономический расчет обычно свидетельствует в пользу приватизации, однако при согласовании программы приватизации с таким расчетом не всегда можно согласиться и требуется взвесить возможные отдаленные последствия приватизации объекта.

Для убыточных объектов целью приватизации является сокращение расходов бюджета на их содержание. Цена объекта может быть весьма низкой и единственным минимальным ограничителем цены выступает социальная значимость объекта. В некоторых случаях депутаты Городской думы отказываются включить такие объекты в план приватизации, что в условиях бюджетного дефицита является нелегкой задачей. Эффективность таких решений далеко не однозначна, поскольку средства от приватизации не подлежат налогообложению и, так или иначе, направляются на содержание объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, на финансирование мероприятий по социальной защите населения, реализацию инвестиционных программ.

Таким образом, гораздо более эффективным решением является приватизация муниципальных предприятий с закреплением в муниципальной собственности определенного пакета акций, либо с выпуском «золотой акции», принадлежащей городу. Оказывается намного выгоднее пополнять бюджет за счет местного налога на имущество и участвовать в стратегическом управлении на правах совладельца.

4. Приватизация жилья. Муниципальная власть заинтересована в том, чтобы все жители стали собственниками своих жилых домов и квартир. В идеале муниципального жилья может не быть совсем или оно сохранится в минимальном объеме для социально необеспеченных слоев населения, для бюджетников или в качестве служебного жилья. Фактически население, несмотря на бесплатность, приватизировало лишь чуть более половины жилищного фонда. Основной причиной этого являются опасения снятия частного жилья с бюджетных дотаций. Люди не хотят также приватизировать квартиры в ветхих жилых домах в надежде на улучшение жилищных условий. Основным способом решения данной проблемы является создание одинаковых экономических условий для приватизированного и муниципального жилья путем согласования платы за жилье и налога на имущество, а так же содействием созданию товариществ собственников жилья.

При управлении муниципальным имуществом возникает еще множество сложных проблем, к решению которых необходим творческий подход и высокая квалификация служащих. И хотя для удовлетворения потребностей населения используется еще и государственная собственность, переданная в управление органам местного самоуправления, но эффективное управление государственной собственнос-

55

тью сильно осложняется общей политической неустроенностью. Поэтому вопросы формирования муниципального имущественного комплекса остаются главенствующими.

Так, хотя на муниципальном уровне более или менее успешно реализуется управление землями, но трудности реализации государственного права собственности на землю и обусловленный этим «потолок» эффективности землепользования остается основным фактором, сдерживающим экономическое развитие муниципалитетов по образцу развитых в экономическом отношении европейских государств. Только муниципальная собственность на землю позволит самоуправлению максимально эффективно решать свои основные экономические задачи: увеличивать доходы бюджета на основе эффективного управления недвижимым имуществом и использовать муниципальные активы для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики.

3. КОМПЛЕКСНОЕ УПРАВЛЕНИЕ НЕДВИЖИМОСТЬЮ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ. До недавнего времени управление земельными ресурсами и управление недвижимым имуществом рассматривались как две различные задачи, решение которых возлагалось на разные органы: земельный комитет и комитет по управлению имуществом. Но в этом были свои недостатки. Раздельное управление землей и остальным недвижимым имуществом исключало создание единой системы объективной оценки и взимания платежей за использование недвижимости, приводило к занижению стоимости земли (особенно в условиях инфляции) и к сокращению поступлений в бюджет. Анализ и контроль за реальными денежными потоками в сфере недвижимости, прогнозирование тенденций и ожидаемых поступлений в местный бюджет в этих условиях был невозможен. Это, в конечном итоге, снижало экономическую значимость муниципального имущества для бюджета.

Сейчас становится все более очевидным, что максимальный эффект от использования земли и находящегося на ней недвижимого имущества может быть достигнут при комплексном управлении ими. В целях перехода на единое управление недвижимостью в нашем городе и было произведено расширение полномочий органа по управлению имуществом ( КУИЗО вместо КУИ). Это позволяет создать условия для работы по созданию цивилизованного рынка недвижимости, по обеспечению гарантий имущественных прав на недвижимость, создать ситуацию, благоприятную для привлечения инвестиций в недвижимость и, как следствие, увеличение доходов бюджета за счет увеличения налогооблагаемой базы (в этом же направлении большую роль сыграло введение регистрации прав собственности на недвижимость, включая земельные участки в Регистрационной палате).

Этот подход способствовал вовлечению недвижимости в хозяйственный оборот: использованию недвижимости в качестве инвестиционного ресурса, а также в качестве стимула для привлечения средств инвесторов в экономику муниципального образования, повышению доходности ее использования, обеспечению информационного обеспечения всех элементов системы управления недвижимостью.

Важным элементом комплексного управления недвижимостью в муниципаль-

56

ном образовании является установление оптимальных размеров и обеспечение поступления налогов, иных платежей и сборов от владения, использования и сделок с недвижимостью. Мировая практика в основном уже перешла от взимания двух разных налогов (на землю и на недвижимое имущество) к единому налогу на недвижимость. В некоторых городах, например, в Новгороде и Твери, уже введен единый налог на недвижимость, заменяющий налоги на имущество предприятий, имущество физических лиц и земельный налог. К этому скоро подойдем и мы в г. Челябинске, поскольку такая возможность в налоговом кодексе РФ предусмотрена.

4. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРЕДПРИЯТИЯ КАК ИСПОЛНИТЕЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ. Исполнение муниципальных услуг составляет суть хозяйственной деятельности местного самоуправления, и подавляющую часть муниципальных услуг по традиции выполняют муниципальные предприятия. Чем менее устойчива социально-экономическая ситуация в стране и на территории, тем более склонна муниципальная власть осуществлять оказание муниципальных услуг силами муниципальных предприятий Так, в ряде городов обсуждался вопрос об акционировании водоканалов, но лишь немногие отважились на этот шаг.

Целесообразность создания муниципальных предприятий обусловлена необходимостью бесперебойного и гарантированного по объему и минимальным стандартам качества исполнения некоторых важнейших муниципальных услуг, необходимостью обеспечения социальной справедливости и предотвращения дискриминации потребителей услуг, возможностью влияния муниципальной власти на цены и тарифы.

Но несмотря на ряд положительных моментов деятельности муниципальных предприятий, нельзя не заметить их существенные недостатки. Например, выполняя общественные и социально значимые услуги, они привыкают получать дотации из бюджета. МП практически не заинтересованы в экономном расходовании ресурсов и повышении своей рентабельности, поскольку это приводит к сокращению бюджетных дотаций. Им выгоднее оставаться на иждивении, поэтому за экономической деятельностью муниципальных предприятий необходим постоянный и жесткий административный и финансовый контроль. МП желает быть монополистом в своей сфере деятельности и отрицательно относится к появлению конкурентов, которые, возможно, способны выполнять ту же услугу дешевле и качественнее. Поэтому сегодня и население, и городские власти заинтересованы в создании конкурентной среды при оказании муниципальных услуг с участием предприятий различных форм собственности.

Во многих странах, наряду с муниципальными предприятиями, значительная, а иногда и подавляющая часть муниципальных услуг выполняется частными предприятиями, а за органами муниципальной власти сохраняется только контроль. Происходит конкурентная борьба муниципального и частного секторов за деньги потребителя услуг и за получение выгодных муниципальных заказов. Зарубежные города доверяют частным компаниям такие важнейшие сферы, как городской транспорт, водоснабжение, очистку бытовых стоков, строительство и ремонт дорог, жилищно-коммунальное хозяйство и даже метрополитены.

57

В российских городах острая конкуренция между муниципальным и частным секторами наблюдается в сфере автобусных перевозок, обеспечения населения хлебобулочными изделиями, аптечном обслуживании, оказании ритуальных услуг и др. Возрастает роль частных предприятий в эксплуатации жилого фонда, вывозе бытового мусора. Как показывает еще небогатый российский опыт, участие частных предпринимателей ведет к снижению затрат и улучшению качества выполнения муниципальных услуг, сокращению бюджетных дотаций, а в отдельных случаях и к снижению тарифов. С другой стороны, местные органы власти освобождаются от ряда хозяйственных функций и могут сосредоточить свои усилия на решении стратегических задач.

Но существует и ряд трудностей для успешного участия частного сектора в предоставлении муниципальных услуг:

1) потеря рабочих мест в муниципальном секторе;

2) необходимость разработки нового порядка работы с населением;

3) потенциальная зависимость от подрядчиков;

4) отсутствие интереса или инициативы со стороны частного сектора;

5) недостаток у частных предприятий необходимых навыков и финансовых ресурсов;

6) противостояние со стороны влиятельных лиц, включая руководителей и служащих муниципального сектора, работников администраций;

7) недоброжелательность со стороны населения по отношению к частному сектору и предпринимательству.

Эти трудности решаемы, и решать их придется, когда положение с муниципальными услугами станет безвыходным. Следует лишь учесть, что муниципальные услуги различаются по качеству, количеству и содержанию. Если требования по цене и качеству будут отсутствовать, то частное предприятие постарается получить максимальную прибыль при минимальных затратах и будет предоставлять услугу неравномерно по территории муниципального образования или склоняться к определенным группам потребителей. Учитывая то, что местные органы власти в большей степени ответственны перед населением за предоставление социально значимых услуг, инновации в части привлечения частного сектора должны проводиться весьма осторожно, хотя и не исключаться совсем, поскольку конкуренция и сотрудничество муниципальных и частных предприятий в оказании услуг не противоречат друг другу. Здесь важную роль будут играть хорошо продуманные условия конкурсов на получение муниципальных заказов.

В рыночных условиях через систему муниципального заказа должна проходить подавляющая часть расходов местного бюджета, и муниципальные контракты должны заключаться на конкурсной основе с целью экономии средств бюджета, а не с целью «поддержать своих» в лице неэффективных МП, как бы того не требовали корпоративные отношения в местной администрации. В этих условиях повышение эффективности работы МП под контролем именно Комитета по управлению имуществом остается одним из наилучших выходов из ситуации. В некоторых городах муниципальный социальный заказ стал основной формой управления муни-

58

ципальными предприятиями и учреждениями со стороны органов по управлению имуществом. В нашем городе эти вопросы еще решаются по отраслевой принадлежности, что не столь эффективно.

Поскольку имущество муниципальных предприятий и их эффективное развитие все же более способствуют повышению возможностей и самостоятельности местного самоуправления, то важным вопросом становится размещение муниципального заказа именно в МП, а не в массе частных предприятий при прочих равных условиях. Но для этого условия еще предстоит сделать равными, то есть поднять качество работы муниципальных предприятий на должный уровень, которого ожидает местное население, зачастую в условиях значительного невосполнимого износа их имущества, а также имеющейся структуры их задолженности энергетикам, смежникам и другим субъектам городской экономики.

Все вышесказанное приводит к необходимости реформирования сложившейся структуры производства муниципальных услуг и нового подхода в работе с муниципальными предприятиями. Одной из основных задач становится оптимизация количества муниципальных предприятий и учреждений, определение количества и профиля муниципальных предприятий, необходимых для жизнеобеспечения муниципального образования, и круга предприятий, подлежащих приватизации, для снижения нагрузки на городской бюджет на сегодняшнем этапе и увеличения налоговых поступлений в дальнейшем.

Что же касается муниципальных учреждений образования, здравоохранения, досуга и культуры, то перспектива их полноценной социально-значимой деятельности всегда будет находиться в прямой зависимости от эффективности эксплуатации муниципального имущественного комплекса, что ставит задачи реформирования муниципальной собственности в число первейших задач местного самоуправления.

Таким образом, важнейшей целью имущественной политики местого самоуправления является реформирование отношений собственности. Все без исключения объекты муниципальной собственности: движимое и недвижимое имущество, имущество муниципальных предприятий и учреждений, ценные бумаги, средства бюджета, природные ресурсы, права управления государственным или иным имуществом - все то, что составляет экономическую базу функционирования местного самоуправления должно включаться в эффективный рыночный оборот, подвергаться тщательному экономическому анализу на предмет перспективного развития муниципального образования.

Этот подход к муниципальной (общинной) собственности, освобожденный от политических предпочтений, в сочетании с развитием народовластия способен реализовать все преимущества местного самоуправления, которые были продекларированы Европейской хартией местного самоуправления, и вывести российские муниципалитеты на новые жизненные стандарты, как бы не была неблагопрятна социально-политическая обстановка в государстве. Тем более, что эффективное использование общинной собственности - это, пожалуй, единственный путь развития, который может обеспечить «безболезенный» переход к рынку, способ, который

59

так хорошо зарекомендовал себя в переходные периоды стран Европейского сообщества (в частности - в Германии).

Г. А. Гаврилова В.Н. Козлов С. С. Смирнов

ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ МЕГАПОЛИСА

Основой формирования структуры социальной защиты населения в России стала «Концепция социальной защиты нетрудоспособных граждан и семей с детьми», разработанная в мае 1992 г. Необходимость принятия этой концепции диктовалась резким падением реальных доходов и уровня жизни большинства социальных групп.

Новый механизм защиты должен был реализоваться на двух уровнях: государственном и местном. На государственном уровне планировалось гарантированное предоставление законодательно установленных пенсий, пособий, других видов натурального обеспечения, а также льгот и услуг в соответствии с официальными социальными нормативами. На региональном уровне, с учетом местных условий и возможностей, должны были решаться вопросы дополнительного, сверхгосударственного обеспечения.

При этом предусматривалось создание муниципального звена управления социальной защитой, сосредоточение в нем ресурсов, наделение самостоятельными полномочиями в принятии решений, что должно было привести к большей организационной мобильности в реализации принципов дифференцированности и адресности защиты.

Таким образом, децентрализация социальной защиты и усиление ее муниципального уровня рассматривались как один из главных организационных принципов.

В последующие годы это было закреплено в ряде федеральных и региональных законодательных актов.

В Челябинске, крупнейшем населенном пункте Южного Урала, формирование современной модели социальной деятельности началось с 1991 г В настоящее время функционирует развитая система учреждений социальной защиты, отработан механизм управления ею на основе законов Челябинской области «О поддержке социально-незащищенных слоев населения», «О порядке определения и установления потребительской корзины и прожиточного минимума в Челябинской области» и других нормативных документов и социальных программ.

Эта модель сегодня играет ведущую роль в реализации социальной политики на территории города с миллионным населением. Так, в 2000 г. различные виды поддержки городского населения были профинансированы преимущественно за счет городского бюджета (49,6%, или 24 673,7 тыс. р.), тогда как из федерального бюджета оплачено - 35,3%, из областного - 7,5%, из Пенсионного фонда - 4,4% всех расходов по социальной защите.

60