Локальный нормативный акт в системе объектов правового мониторинга

& РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ &

Локальный нормативный акт в системе объектов правового мониторинга

Т. В. Маленко

Понятие локального правового регулирования

В современных условиях правовое регулирование общественных отношений обеспечивается как на уровне централизованного государственного регулирования в форме федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов, актов субъектов РФ, министерств и ведомств, органов государственной власти и управления, так и путем принятия локальных нормативных актов, действующих в рамках отдельно взятого юридического лица, а также физического лица, если указанное лицо выступает одной из сторон трудовых отношений и выполняет функции работодателя.

В результате этого формируется целостная система регулирования общественных отношений, в которой общие правовые нормы дополняются и детализируются локальными нормами и механизмами, обеспечивающими их реализацию на уровне юридического лица любой формы собственности, а также индивидуального предпринимателя. Локальное правовое регулирование не должно противоречить, искажать, заменять и тем более отменять действующее законодательство.

Локальное нормативное регулирование является одним из проявлений самоорганизации общества. Це-

Маленко Татьяна Владимировна — научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП, соискатель.

лью такого регулирования является «упорядочение корпоративных отношений «изнутри», создание сбалансированной системы корпоративных отношений, в основе которых лежит социальный мир и эффективная экономика»1.

Государство, определив рамки локального регулирования и установив основные принципы такого регулирования, в дальнейшем не вмешивается в данную сферу. Локальное регулирование направлено на законные интересы основных участников правоотношений (в сфере труда — это работник и работодатель)2.

Локальное нормотворчество имеет характерную особенность: по своему содержанию распространяется лишь на определенные участки общественных отношений. Обладая конкретизирующим свойством, оно не только компенсирует несовершенство законодательства, но и детализирует его3.

1 Антонова Л. И. Вопросы теории локального правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1988. С. 78.

2 См.: Букреева Е. Правовая природа и функции локальных источников трудового права в условиях рыночной экономики // Законодательство и экономика. 2007. № 1.

3 См., например: Конкретизация законодательства как технико-юридический прием нормотворческой, интерпретационной, правоприменительной практики: Материалы Международного симпозиума (Геленджик, 27—28 сентября 2007 г.) / Под ред.

В. М. Баранова. Н. Новгород, 2008.

Нормативный правовой акт, устанавливающий первоначальные нормы, служит основанием для подзаконных нормативных актов и локальных нормативных актов. Последние конкретизируют и детализируют эти нормы4. Конкретизация более общих правовых норм в нижестоящих нормативных правовых актах, в том числе локальных, является объективной необходимостью, поскольку без них будет сложно применять в различных ситуациях общие правила, содержащиеся в нормативных правовых актах. В связи с этим нельзя не согласиться с П. М. Рабиновичем в том, что конкретизирующие акты переводят абстрактное содержание юридической нормы на более конкретный уровень посредством операции ограничения понятий (уменьшения объема понятий на основе расширения их содержания)5.

По общему правилу локальные нормативные акты (как обязательные, на которые есть прямое указание в вышестоящем нормативном правовом акте, так и инициативные, утверждаемые организациями самостоятельно) имеют ограниченную сферу действия, т. е. их нормы имеют силу только в пределах конкретной организации.

В юридической литературе признано, что в локальных актах происходит конкретизация общих положений, зафиксированных в актах более высокого уровня6. Кроме

4 См.: Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства: Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967. С. 11.

5 См.: Рабинович П. М. Проблемы теории законности развитого социализма. Львов, 1979. С. 58.

6 См., например: Куренной А. М. Трудовое право: на пути к рынку. М., 1997. С. 24; Толкунова В. Н, Гусов К. Н. Трудовое право Рос-

сии. М., 1996. С. 42; Сыроватская Л. А. Трудовое право. М., 1998. С. 40; Трудовое право

России / Под ред. А. Д. Зайкина. М., 1999. С. 147.

того, по мнению некоторых ученых, на современном этапе уже нельзя сводить роль локального нормотворчества только к той или иной форме конкретизации норм федерального и республиканского уров-ней7. Практика применения действующего законодательства позволяет более широко трактовать роль и место локального нормотворчества в правовом регулировании в современной России. Локальные нормативные акты могут в той или иной степени восполнить пробелы законодательства и осуществить первичное правовое регулирование при отсутствии соответствующих вышестоящих нормативных правовых актов8.

К примеру, ТК РФ установлено, что локальные акты не должны противоречить законам и подзаконным актам более высокого уровня. Основное назначение локальных нормативных актов по труду состоит в конкретизации правовых актов с учетом особенностей и условий труда в пределах конкретной организации. На практике локальные нормативные акты зачастую разрабатываются на основе типовых, утвержденных министерствами и ведомствами. Например, для разработки правил внутреннего трудового распорядка в организации можно взять за основу Правила внутреннего трудового распорядка Пенсионного фонда РФ, утвержденные приказом Правления Пенсионного фон-

7 См.: Ведяшкин С. В. Локальные нормативные правовые акты и их роль в установлении внутреннего трудового распорядка организации: Дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2001. С. 17.

8 См., например: Кондратьев Р. И. Восполнение пробелов трудового права локальными нормами // Советское государство и право. 1977. № 3. С. 58—65; Лебедев В. М. Взаимодействие систем трудового права и трудового законодательства // Российская юстиция. 2003. № 11. С. 15; Гусов К. Н., Толкунов В. Н. Трудовое право России: Учеб. М., 2006. С. 21—23.

да РФ9, иными словами, структуру построения данного внутреннего локального акта.

В соответствии с п. 24 постановления Правительства РФ от 14 февраля 2008 г. № 71 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении)» приказом Министерства образования и науки РФ устанавливается порядок приема в высшие учебные заведения10, на основе которого высшее учебное заведение самостоятельно разрабатывает и утверждает локальный нормативный акт — ежегодные правила приема в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации, вышеназванному порядку приема и правилам приема, определяемым учредителем и закрепленным в уставе высшего учебного заведения. Ежегодные правила приема лиц для обучения по образовательным программам начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального и среднего профессионального, а также по образовательным программам дополнительного образования осуществляются в соответствии с типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов.

Локальные нормативные акты, их система

В системе правового регулирования общественных отношений среди нормативных правовых актов локальные нормативные акты со-

9 См.: Постановление Правления Пенсионного фонда РФ от 10 июля 2008 г. № 195п // БНА РФ. 2008. № 36.

10 Об утверждении Порядка приема граждан в имеющие государственную аккредитацию образовательные учреждения высшего профессионального образования на 2009/ 2010 учебный год см.: Приказ Минобрнауки России от 26 декабря 2008 г. № 396 (ред. от

24 февраля 2009 г.) // РГ. 2009. 23 янв.

ставляют значительное число. В современном российском правоведении исходят из того, что нормативный правовой акт — один из основных источников (форм) права.

Локальные нормы как особая разновидность норм права достаточно давно известны трудовому, гражданскому, аграрному и другим отраслям права. Другими словами, в локальном нормативном акте содержатся признаки нормативного юридического акта, сформулированные общей теорией права.

С точки зрения действия права локальные нормативные акты — это завершающее звено в цепочке законодательства либо заключительный этап действия права, анализ применения локальных нормативных актов дает возможность проследить за реализацией законов, определить их эффективность, выявить положительные стороны принятых нормативных правовых актов федерального, регионального, муниципального уровней.

Применение локального регулирования значительно шире и распространяется практически на все сферы деятельности юридического лица (индивидуального предпринимателя).

Там, где локальные акты упоминаются в перечне форм (источников) права, они выделяются в отдельную группу по субъекту правотворчества и понимаются как нормативные акты, регулирующие отношения внутри какой-либо организации, предприятия, учреждения11. Локальные акты издаются органом управления или исполнительным органом организации в целях решения вопросов, возникающих в рамках отдельной организации. Сфера их действия распространяется на работников данной организации. Например, локальные акты касаются организации дисциплины труда,

11 См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. М. Н. Марченко. М., 1996.

С. 336.

взаимоотношений между различ-

12

ными подразделениями12.

Кроме локальных актов, в современной юридической науке распространено такое понятие, как «внутренние документы организации». Внутренние документы к числу локальных нормативных актов относят такие ученые, как В. В. Лаптев13, Т. В. Каша-нина14, С. И. Носов15, Р. С. Кравченко16 и др. В нормативных правовых актах данный термин употребляется довольно часто17. Эти документы обязательны для принятия организациями различных форм собственности.

Появление нового понятия — «внутренние документы» — на наш взгляд, не исключает использование традиционной категории — «локальные нормативные акты». Однако эти понятия нельзя признать равнозначными, так как не во всех случаях внутренние документы носят нормативный характер. Целесообразно было бы выделить отдельно внутренние нормативные документы.

Таким образом, локальные нормативные акты или внутренние нормативные документы являются неотъемлемой частью российского

12 См.: Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. М., 2000. С. 179.

13 См.: Лаптев В. В. Акционерное право. М., 1999. С. 17.

14 См.: Кашанина Т. В. Хозяйственные товарищества и общества: Правовое регулирование внутрифирменной деятельности. М., 1995. С. 92—95.

15 См.: Носов С. И. Акционерное законодательство России: История, теоретический анализ, тенденции развития. М., 2001. С. 122.

16 См.: Кравченко Р. С. Корпоративное управление: Обеспечение и защита права акционеров на информацию (российский и англо-американский опыт). М., 2002. С. 74.

17 См.: Федеральный закон от 26 декабря

1995 г. № 208-ФЗ (ред. от 7 мая 2009 г.) // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 1; Федеральный закон от

29 июля 1998 г. № 135-ФЗ (ред. от

7 мая 2009 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3813; Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ (ред. от 30 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. 2002. № 43. Ст. 4190.

законодательства. Они могут в одних случаях восполнять пробелы законодательства, устанавливая внутренние процедуры (регламенты, положения и др.), не обозначенные в нормативных правовых актах; в других — обеспечивать только исполнение норм вышестоящих нормативных правовых актов, не дополняя их; в третьих — детально конкретизировать те или иные правовые нормы путем разработки рекомендаций и правил по применению нормативных правовых актов.

В ТК РФ существует положение, аналог которого следовало бы закрепить в других отраслях законодательства: локальные нормативные акты, ухудшающие положение работников по сравнению с трудовым законодательством, коллективным договором, соглашениями либо принятые без соблюдения предусмотренного ТК РФ порядка учета мнения представительного органа работников, признаются недействительными.

В условиях развивающихся в России рыночных отношений вопросы применения локального регулирования приобрели особую актуальность. При этом до сих пор практика их разработки, принятия и применения все еще должным образом не исследуется. И в связи с этим следует отметить, что в настоящее время локальные нормативные акты даже на уровне понятийного аппарата нуждаются в дополнительном, системном исследовании.

Мониторинг локальных правовых актов

Локальное нормотворчество в России развивается динамично, его эффективность невозможна без постоянного, систематического изучения и анализа локальных нормативных актов. В связи с этим возникает проблема роли мониторинга локальных нормативных актов.

Правовой мониторинг имеет важное значение для открытости государственной деятельности, информированности граждан и общест-

венности о состоянии правовой основы развития России, а также для повышения уровня правосознания и правовой культуры общества в целом.

В частности, Т. Я. Хабриева на Третьей международной школе-практикуме молодых ученых и специалистов отметила, что под правовым мониторингом следует понимать комплексную работу по системной оценке состояния законодательства на всех этапах его создания и применения и, кроме разработки системы типовых показателей реализации законов, методики анализа и оценки правовых ситуаций в стране, регионе, социальной группе, необходима такая система и для категории физических или юридических лиц. Также необходима система механизмов проведения публичных обсуждений состояния и тенденций развития правоприменительной практики18 .

Ю. А. Тихомиров, характеризуя правовой мониторинг как «динамичный организационный и правовой институт информационно-оценочного характера, движущийся по всем стадиям функционирования управления, хозяйствования и т. п.», подчеркнул необходимость его проявления на всех этапах возникновения и действия права19. Правовой мониторинг рассматривается как планомерное, систематическое, проводимое по определенной схеме изучение определенного фрагмента социальной действительности20.

18 См.: Кичигин Н. В., Егорова Н. Е., Ива-нюк О. А. Третья Международная школа-практикум молодых ученых и специалистов по юриспруденции на тему «Эффективность законодательства и современные юридические технологии // Журнал российского права. 2008. № 7.

19 Тихомиров Ю. А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. № 10. С. 13.

20 Новицкий М., Фиалова З. Мониторинг прав человека. Хельсинский фонд по правам человека. Варшава, 2001. С. 13.

Большое количество принимаемых нормативных правовых актов нередко порождает коллизии и пробелы в правовом регулировании, что негативно сказывается на процессе их реализации. Не всегда существует система обратной связи между результатом правотворческой деятельности — нормативными правовыми актами и принимаемыми на их основе решениями21 .

Н. Н. Черногор предлагает выстраивать правовой мониторинг по следующей линии: конституционный принцип (норма) — закон — подзаконный акт — акт реализации

права22 .

Как видно из сказанного, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее — ИЗиСП) в настоящее время уделяет значительное внимание изучению правового мониторинга как приоритетному направлению науки и государственной политики. Тема правового мониторинга является особенно актуальной23 . В связи с этим следует отметить значение научно-практического пособия о правовом мониторинге — одного из первых изданий в России, в котором рассматриваются проблемы природы правового мониторинга,

21 См.: Горохов Д. Б. Правовой мониторинг как приоритетное направление науки и государственной политики // Адвокат. 2008. № 11.

22 См.: Черногор Н. Н. Мониторинг Конституции: постановка проблемы // Законодательство и экономика. 2008. № 11.

23 См.: Горохов Д. Б. Указ. соч.; Горохов Д. Б., Глазкова Е. М. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2008. № 4; Еремина О. Ю. О правовом мониторинге // Журнал российского права. 2006. № 3; Тихомиров Ю. А, Рахма-нина Т. Н, Хабибулин А. Г. Закон о нормативных правовых актах — актуальная повестка дня // Журнал российского права.

2006. № 5; Иванюк О. А. Качество закона и проблемы юридической техники // Журнал российского права. 2008. № 2.

его понятие, цели, принципы, виды, субъекты, анализируется существующий опыт проведения мониторинга на различных уровнях власти, содержатся методические рекомендации по его проведению24 .

Понятие «правовой мониторинг» охватывает собой такие стадии юридической деятельности, как правотворческий процесс, оценка качества действующих нормативных правовых актов, правоприменительный процесс25 .

Основными методами правового мониторинга являются наблюдение, анализ, синтез и оценка полученных сведений. Проведение мониторинга нормативных актов позволяет выявлять коллизии и пробелы, существующие в них, а также комплексно оценить их форму, содержание и реализацию.

На наш взгляд, оценка качества нормативных правовых актов, их эффективности не будет полной без анализа разрабатываемых на основе нормативных правовых и действующих на практике локальных нормативных актов. Можно сказать, что локальный акт в какой-то степени является специфическим объектом мониторинга. Ведь, как правило, если на наличие локального нормативного акта есть прямое указание в федеральном законе, то он обязательно должен приниматься: в одних случаях — на основе типовых примерных форм, разрабатываемых во исполнение закона в подзаконных актах; в других, более распространенных на практике, локальные акты разрабатываются самостоятельно.

Локальное регулирование в настоящее время в большинстве случаев является правом, возможно-

24 См.: Правовой мониторинг: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009. С. 4.

25 См.: Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глаз-

кова М. Е. Правовой мониторинг: концепция

и организация // Журнал российского права.

2007. № 5. С. 30—34.

стью, предоставленной государством организациям, которая может быть как реализована, так и нет. Российская правовая действительность показывает, что локальные акты существуют практически во всех организациях. При этом некоторые виды локальных нормативных актов носят обязательный характер, например уставы, правила внутреннего трудового распорядка, положения о структурных подразделениях, положения о филиалах и др.

Так, Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» предусматривает, что руководитель унитарного предприятия утверждает структуру и штаты унитарного предприятия, издает приказы. Эти действия оформляются локальными нормативными актами. Аналогичная компетенция определена и для единоличного исполнительного органа акционерного общества и общества с ограниченной ответственностью26 .

Далее, в п. 2 ст. 4 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № Э15-ФЗ «О саморегулируемых организациях» отмечено, что саморегулируе-мая организация разрабатывает и утверждает стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности, под которыми понимаются требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации. Федеральными законами могут устанавливаться особенности разработки и установления стандартов и правил саморегулиру-емых организаций для определенных видов предпринимательской или профессиональной деятельнос-

26 См.: 500 актуальных вопросов по Трудовому кодексу РФ: Комментарии и разъяснения: Практическое пособие. 2-е изд. перераб. и доп. / Ю. П. Орловский, А. Ф. Нуртдино-ва, Л. А. Чеканова; под ред. Ю. П. Орловского. М., 2007.

ти, а уже внутренними документами, как указано в законе, определяется порядок применения мер дисциплинарного воздействия в отношении членов саморегулируемой организации, порядок раскрытия информации о деятельности само-регулируемой организации, порядок вступления в члены такой организации и т. д.

В ТК РФ (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ) уделяется большое значение локальным нормативным актам, регулирующим наряду с коллективными договорами, соглашениями трудовые отношения и непосредственно связанные с ними отношения.

Законом РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», а также нормами Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»27 установлено, что управление системой образования осуществляется путем принятия различных локальных нормативных актов в вузе на основании типовых положений, утвержденных подзаконными нормативными актами, содержащими отдельные положения, регулирующие некоторые отношения в сфере высшего и послевузовского профессионального образования. Например, Положением о Министерстве образования и науки РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 28028, утверждены следующие Типовые положения для вузов: положение о порядке замещения должностей работников государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования; положение об итоговой аттестации выпускников образовательных учреждений; порядок аттестации руководящих и педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений, а также установления

27 См.: СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135.

28 См.: СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2562.

образовательных цензов для педагогических работников и др.

А. В. Киселев, исследуя уставы конкретных государственных учреждений, выделяет одну из важнейших функций государственного учреждения — правоохранительную, в которую включает осуществление специального наблюдения (мониторинга) за состоянием объектов, функционирующих в сфере деятельности учреждения, в том числе осуществление контроля (надзора) за соблюдением физическими и юридическими лицами специальных норм и правил, применяемых в сфере деятельности учреждения29 .

К сожалению, в настоящее время очень большое количество нормативных правовых актов содержит указание о проведении мониторинга принимаемых локальных актов, а тем более о порядке его проведения. Пожалуй, на сегодняшний день лишь в отраслевых соглашениях существует указание о необходимости проведения мониторинга таких актов.

В связи с этим сотрудники ИЗиСП предлагают использовать иностранный опыт по проведению правового мониторинга. Кроме того, выделяются различные способы организации системы правового мониторинга: создание единого специализированного органа либо проведение мониторинга любым заинтересованным субъектом или наделение соответствующими полномочиями определенных субъектов (органов государственной власти, учреждений, организаций) на постоянной основе, а также возможность проведения мониторинговых исследований иными органами, учреждениями или комиссиями по поручению первых или в рамках своей компетенции30 . В случае про-

29 См.: Киселев А. В. Административно-правовой статус государственных учреждений: понятие, элементы, особенности // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 6.

30 Правовой мониторинг: Науч.-практ. пособие. С. 96—97.

ведения мониторинга локальных нормативных актов, на наш взгляд, целесообразно использовать смешанный способ организации системы мониторинга в части наделения полномочиями определенных вышеназванных субъектов.

В России положительным примером является развитие правового мониторинга локальных нормативных актов в сфере образования, опыт проведения которого рекомендуется использовать и в иных сферах. Так, с 1 января 2009 г. контроль соблюдения законодательства рядом образовательных учреждений возлагается на федеральные органы государственной власти.

В Правилах осуществления контроля и надзора в сфере образова-ния31 установлено, что надзор и контроль в сфере образования осуществляется путем причин возникновения нарушений законодательства, организации и ведения мониторинга исполнения законодательства Российской Федерации в области образования. Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзором) разработаны Методические рекомендации по проведению камеральных проверок органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими функции по надзору и контролю в области образования32 . Основная задача проверок — установление соответствия нормативных правовых и локальных актов проверяемых организаций обязательным для исполнения требованиям законодательства Российской Федерации в области образования.

31 Об утверждении Правил осуществления контроля и надзора в сфере образования см.: Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2007 г. № 116 (ред. от 4 февраля 2008 г.) / / СЗ РФ. 2007. № 9. Ст. 1098.

32 См.: Письмо Рособрнадзора от 4 июля

2008 г. № 01-298/09-01 // Вестник образования. 2008. № 17.

Постановлением Правительства РФ от 5 августа 2008 г. № 58333 в российских вузах с 1 декабря 2008 г. введена новая система оплаты труда. Во исполнение указанного постановления вузами разработаны Положения об оплате труда.

В связи с этим в Отраслевом соглашении по учреждениям и организациям, находящимся в ведении Федерального агентства по образованию на 2009—2011 гг., сторонами которого являются работники учреждений, подведомственных Федеральному агентству по образованию (Рособразованию) в лице их полномочного представителя — Профсоюза работников народного образования и науки РФ, и работодатели в лице их полномочного представителя — Рособразования, в п. 3.1. разд. III «Развитие социального партнерства и участие профсоюзных органов в управлении учреждениями» указано, что в целях развития социального партнерства стороны обязуются осуществлять систематический мониторинг, обобщение опыта заключения региональных отраслевых соглашений, в том числе коллективных договоров образовательных учреждений, подведомственных Рособразованию, являющихся основными локальными актами в таких учреждениях. Кроме того, в п. 5.2. разд. V «Оплата труда и нормы труда» стороны договорились проводить мони-

33 О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений, см.: Постановление Правительства РФ от 5 августа 2008 г. № 583 (ред. от 29 сентября 2008 г.) // СЗ РФ. 2008. № 33. Ст. 3852.

торинг процесса введения новых систем оплаты труда, совместно разрабатывать предложения по совершенствованию норм по оплате труда, предусмотренных в Примерных положениях об оплате труда работников подведомственных федеральных бюджетных учреждений по видам экономической деятельности. В настоящее время Рособразование проводит большую работу по проведению мониторинга положений об оплате труда образовательных учреждений. Однако изучение и обобщение нарушений законодательства в сфере образования мало используется в целях улучшения процесса нормотворчества правовых актов.

Как показывает проведенный анализ, мониторинговые исследования локальных нормативных актов в сфере образования проводятся достаточно активно, чего нельзя сказать об иных областях общественных отношений. На наш взгляд, проведение мониторинга локальных актов необходимо в таких социально значимых сферах, как здравоохранение, социальное обеспечение и др. В условиях экономического кризиса важную роль должен играть мониторинг локальных нормативных актов трудового законодательства, которым в данной работе уделено достаточно большое внимание. Полномочия по проведению таких исследований можно возложить на соответствующие министерства либо подчиненные им ведомства,

Библиографический список

Букреева Е. Правовая природа и функции локальных источников трудового права в условиях рыночной экономики // Законодательство и экономика. 2007. № 1.

Ведяшкин С. В. Локальные нормативные правовые акты и их роль в установлении внутреннего трудового распорядка организации: Дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2001.

Гусов К. Н., Толкунов В. Н. Трудовое право России: Учеб. М., 2006.

Кашанина Т. В. Хозяйственные товарищества и общества: Правовое регулирование внутрифирменной деятельности. М., 1995.

в рамках которых создать специальные подразделения для осуществления сбора информации, проведения контроля, анализа изученных локальных актов, результатом деятельности которых будут являться предложения по совершенствованию вышестоящих нормативных правовых актов.

Принятие субъектами локального нормотворчества качественных актов, способных эффективно воздействовать на различные сферы деятельности организации, в значительной степени зависит от информационного обеспечения процесса нормотворчества, учета предшествующего нормотворческого опыта. И правовой мониторинг может способствовать повышению качества локальных актов.

В содержании действующих в России нормативных правовых актов не определен статус результатов мониторинга. Однако важно, чтобы результаты исследований формулировались как рекомендации, адресованные не только органам государственной власти и местного самоуправления, должностным лицам, но и организациям и учреждениям, а также предусматривались и формы реагирования в виде внесения изменений в нормативные правовые акты, подзаконные нормативные правовые акты и т. д. Непринятие мер в соответствии с рекомендациями должно повлечь за собой юридическую ответственность должностных лиц.

Кондратьев Р. И. Восполнение пробелов трудового права локальными нормами // Советское государство и право. 1977. № 3.

Лаптев В. В. Акционерное право. М., 1999.

Носов С. И. Акционерное законодательство России: История, теоретический анализ, тенденции развития. М., 2001.

Рабинович П. М. Проблемы теории законности развитого социализма. Львов, 1979.

Сыроватская Л. А. Трудовое право. М., 1998.

Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. М. Н. Марченко. М., 1996.