О договорном регулировании федеративных отношений

© 2003 г В.А. Черепанов

О ДОГОВОРНОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Широкое распространение в конституционной практике получили договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (далее по тексту - договоры с федерацией, или просто договоры). За период с 1994 по 1998 г. их подписали 46 из 89 субъектов Российской Федерации

Расширение договорного процесса рассматривалось в это время высшим руководством страны как важное направление укрепления государственности. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1999 г. отмечалось: «Эти договоры и положения способствуют конкретизации общих принципов и направлений государственной, региональной и национальной политики» [1].

В политико-правовой литературе по-разному оценивалась роль и значение договоров в конституционном праве. Многие политики считали договорную форму самой демократичной формой федерации, одним из наиболее эффективных инструментов регулирования федеративных отношений [2]. В научных разработках присутствовал критический взгляд на сложившуюся ситуацию. Активно обсуждались негативные последствия договорного процесса, в том числе неравенство субъектов федерации, ее асимметричность, движение к конфедерации и даже опасность договорной практики для государственного суверенитета России [3].

Федеральный Закон от 24.06.99 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» на законодательном уровне регламентировал порядок заключения договоров и соглашений. В целях предотвращения неравенства субъектов федерации установлено, что Президент принимает решение о подписании договора с учетом его рассмотрения Советом Федерации. Законодательное регулирование договорного процесса привело к переосмыслению его роли в конституционной практике. Наметилась обратная тенденция к расторжению заключенных договоров. К апрелю 2002 г. действие 28 из них было прекращено.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2002 г. дана политическая оценка роли договорной практики в федеративных отношениях на современном этапе. Отмечены значимость и востребованность договоров на определенном этапе нашей истории, их негативные последствия и, наконец, необходимость и возможность заключения договоров для учета региональной специфики, но не «за спиной» других субъектов федерации [4].

Различные точки зрения о применении договора, активное обсуждение вопроса в научной и политической литературе, стремительный рост и последующий спад договорной активности, - все это говорит о том, что в федеративных отношениях возникли реальные социальные противоречия, проблема, требующая научной разработки.

Любой научный анализ социальных процессов и явлений начинается с постановки проблемы и направлен на ее решение. Под проблемой в теории социального познания понимается некое социальное противоречие, требующее разрешения [5], проблема рассматривается как особая форма диалектического противоречия [6]. Вряд ли можно представить себе беспроблемное научное исследование. Если нет проблемы и отсутствуют какие-либо социальные противоречия, тогда нет необходимости в проведении научных изысканий. Противоречие есть источник, своеобразный двигатель познания истины.

В договорном процессе федерации с ее субъектами можно выделить два вида противоречий.

1. В Конституции Российской Федерации в качестве важнейшего обозначен принцип государственного суверенитета Российской Федерации как единого и неделимого, который распространяется на всю ее территорию (ст. 4). Г осударственный суверенитет, как обоснованно считает И. А. Умнова, предполагает определенный объем так называемых неотчуждаемых прав федерации, потеря которых означает лишение государством статуса государственного суверенитета [7]. Однако в договорной практике ряд таких неотчуждаемых прав передан в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов или даже в ведение последних [8].

В основе сложившейся договорной практики явно или неявно присутствует идея о государственном суверенитета республик в составе Российской Федерации. Такой подход обусловлен историческим процессом ее суверенизации в рамках Советского Союза и последовавшей за этим суверенизацией республик в составе России. Исходным стало принятие Декларации о государственном суверенитете РСФСР, на основе которой принимались декларации республик, входящих в ее состав. Федеративный договор официально закрепил положение о государственном суверенитете республик.

В Конституции Российской Федерации данная норма отсутствует. Однако принцип государственного суверенитета закреплен в конституциях большинства республик и четко прослеживается в договорной практике. В ст. 1 Договора с Республикой Башкортостан прямо записано: «Республика Башкортостан является суверенным государством в составе Российской Федерации». В других договорах данный принцип проявляется в скрытом виде как перераспределение предметов ведения.

Рассматривая с этих позиций договорный процесс, можно констатировать, что в федеративных отношениях сложилось реальное противоречие между

государственным суверенитетом Российской Федерации и суверенитетом (суверенностью) входящих в ее состав субъектов.

2. Конституция Российской Федерации, определяя федеративное устройство Российского государства, закрепляет в качестве важнейшего принцип равноправия составляющих ее субъектов (ч. 1, 4 ст. 5). Одновременно устанавливается возможность договорного наряду с Конституцией разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и входящими в нее субъектами (ч. 3 ст. 11). Оба принципа закреплены в гл. 1 Конституции и наряду с другими ее нормами составляют основы конституционного строя Российской Федерации.

Активная суверенизация республик, краев и областей в ходе договор- ного процесса неизбежно приводит к тому, что различные субъекты приобретают различный объем прав в федеративных отношениях с центром. Причем не только республики, но и другие регионы. Примером активной суверенизации краев и областей является договор со Свердловской областью, который, по справедливому замечанию В.Н.Лысенко, направлен на «выравнивание» прав области с республиками Российской Федерации [9]. Однако при этом договорный процесс наряду с учетом специфики субъектов Российской Федерации приводит к их фактическому неравенству в отношениях с федеральным центром.

В результате сложилось реальное противоречие между закрепленным Конституцией формальныт юридическим равноправием субъектов Российской Федерации и их фактическим неравенством, возникшим в ходе договорного процесса между Федерацией и входящими в ее состав субъектами.

Противоречия в федеративных отношениях возникли не исключительно внутри или в результате договорного процесса. Они закладывались в советский период, обозначались в Декларации о государственном суверенитете РСФСР и проекте Союзного договора. Неравноправие субъектов Российской Федерации, суверенитет республик государственный суверенитет Российского государства, заложенные в Федеративном договоре, получили дальнейшее развитие в конституциях республик, уставах краев и областей. Во многих из них в той или иной мере отражены сформулированные противоречия. Обширная практика Конституционного Суда Российской Федерации служит тому подтверждением.

В ходе договорного процесса центра с регионами эти противоречия, во-первых, значительно обострились, во-вторых, получили свое закрепление на федеральном уровне как федеральный источник конституционного права, и, в-третьих, составляющие этих противоречий нашли признание на высшем государственном уровне. Одно дело, когда суверенитет республики провозглашается и предметы ведения перераспределяются субъектом федерации в одностороннем порядке в рамках его конституции. Совершенно иная политическая и правовая ситуация складывается при закреплении этих положений в договоре с Государством в лице его Президента как высшего должностного лица Россий-

ской Федерации, в которую входит данный субъект. В договорах с федерацией, как в увеличительном стекле, наиболее выпукло и отчетливо проявились сложные противоречия, возникшие в ходе развития федеративных отношений. На наш взгляд, именно с помощью таких договоров возможно разрешить или смягчить эти противоречия.

Сформулированные противоречия (государственный суверенитет Российской Федерации - суверенитет (суверенность) субъектов Российской Федерации и формальное равноправие субъектов Российской Федерации - их фактическое неравенство) тесно взаимосвязаны между собой и составляют единую проблему, имеющую важное значение для развития российского федерализма.

Любая социальная проблема может осознаваться на разных уровнях: социально-психологическом, институциональном и, наконец, на высшем уровне, когда она затрагивает интересы и потребности всего общества в целом, всей совокупности его институтов и широкую сферу общественных отношений [10]. Сформулированная проблема прошла осознание на всех уровнях: от теоретических споров до признания ее значимости на общегосударственном уровне в посланиях Президента Российской Федерации. Актуальность ее очевидна, углубленная научная разработка необходима.

Рассматриваемая проблема расчленяется на две частные, взаимосвязанные между собой. Каждая из них подвергается анализу; при этом исследуются полярные противоположности, составляющие социальное противоречие , которые затем изучаются в их единстве.

Противоречие первое: государственный суверенитет Российской Федерации - суверенитет (суверенность) субъектов Российской Федерации. В научной и политической литературе наряду с концепцией единого и неделимого государственного суверенитета России на всей ее территории получили развитие идеи ограниченного и даже полного суверенитета республик [11]. Принцип суверенитета республик провозглашен в принятых ими декларациях о государственном суверенитете, закреплен в большинстве республиканских конституций, находит явное или скрытое отражение в договорах с федерацией.

Конституционный суд Российской Федерации неоднократно обращался к этому вопросу. В Определении Конституционного суда Российской Федерации от 27.06. 2000 г. №92-О отмечено, что Конституция Российской Федерации не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, по Конституции, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. На первый взгляд все предельно ясно. Однако имеются достаточно весомые аргументы, позволяющие сомневаться в категоричности сделанных выводов. Рассмотрим некоторые из них.

1. Федеративный договор подписали органы власти суверенных республик в составе РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции РФ Федеративный договор остается важнейшим источником конституционного права. По Конституции (ч. 2 ст. 5), республики имеют конституционный статус государств. В Основном Законе страны их суверенитет не обозначен, но и не отрицается. Вполне убедительно выглядит точка зрения Б.С.Эбзеева о том, что в этой связи продолжает действовать закрепленный Федеративным договором принцип государственного суверенитета республик в составе Российской Федерации наряду с принципом ее государственного суверенитета, а заложенная в Конституцию РФ модель федерализма не отрицает наличия не только у республик, но и других ее субъектов ряда прав, присущих суверенитету [12].

Заслуживают серьезного внимания и углубленной научной проработки идея Л.М. Карапетяна о необходимости «конституционно разграничить понятия «государство» и «государственность» (соответственно «суверенитет» и «суверенность»)» [13], а также понимание В.Е. Чиркиным субъектов федерации как государственных (государствоподобных) образований [14]. Такой подход близок автору статьи. Принцип суверенности субъекта федерации проводился нами в ходе законотворческой работы в качестве депутата Государственной Думы Ставропольского края первого созыва (1994-1997 гг.). Отнюдь не случайно в Уставе Ставропольского края данный субъект Российской Федерации был определен как государственное образование, а представительный орган назван Государственной Думой Ставропольского края.

2. Нельзя не учитывать и политическую ситуацию. Принцип суверенитета прописан во многих республиканских конституциях. За последние десять лет идеи суверенности глубоко проникли в массовое сознание населения национальных республик.

Особенно остро обсуждается этот вопрос при подготовке референдума по принятию Конституции Чеченской республики. Во всех вариантах ее проекта провозглашается принцип суверенитета, причем очень аккуратно: «Суверенитет Чеченской республики выражается в обладании всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Чеченской республики».

Несмотря на юридическую осторожность этих формулировок, они не соответствуют выводам Конституционного суда Российской Федерации и выносить их на референдум в таком виде вряд ли обосновано. Однако исключение принципа суверенитета из проекта документа, учитывая сложившуюся в Республике политическую ситуацию, обрекает его принятие на заведомый провал. Именно здесь противоречие между суверенитетом России и суверенитетом ее субъекта достигает максимальной остроты, и от грамотного его разрешения в конечном счете зависит целостность Государства Российского.

Автором статьи внесены предложения в Администрацию Президента Российской Федерации о замене понятия «суверенитет» на понятие «суверенность» в проекте Конституции Чеченской республики. В массовом сознании данные категории практически равнозначны, однако имеют различное юридическое содержание. Таким путем можно сделать попытку если не разрешить, то, по крайней мере, смягчить сложившееся противоречие.

3. Трудно не согласиться с выводами Конституционного суда Российской Федерации о том, что республики в своих конституциях не вправе сами себя наделять свойствами суверенного государства. В этой связи представляется весьма интересной научная разработка возможности использования договора как средства разрешения рассматриваемого противоречия. Договор субъекта с федерацией, одобренный законодательным органом субъекта и Советом федерации, подписанный Президентом Российской Федерации и высшим должностным лицом субъекта федерации - это федеральный источник конституционного права. Именно в нем могут быть четко и грамотно прописаны суверенность или суверенные права субъекта, входящего в состав федерации. Именно договоры, а не односторонние действия самих субъектов, могут выступить в качестве средства разрешения сложившихся противоречий в федеративных отношениях.

Противоречие второе: формальное юридическое равноправие субъектов Российской Федерации - их фактическое неравенство. Данное противоречие отмечается многими исследователями. В юридической литературе активно обсуждаются различные модели федерализма: симметричная и ассиметричная федерации.

По мнению В.Е.Чиркина, «абсолютно симметричных федераций с точки зрения их конституционного регулирования в настоящее время в мире нет» [15]. Иную позицию занимает Л.М.Карапетян, считающий, что все субъекты федерации должны иметь одинаковый конституционный статус. Федерация по конституционному статусу ее субъектов может быть только симметричной. При асимметричности государство перестает быть федеративным [16].

При анализе указанного противоречия целесообразно четко определить понятие «конституционный (правовой) статус субъекта Российской Федерации». Ряд исследователей включают в его содержание не только правовое положение субъекта федерации, но и его принадлежность к определенному виду субъектов в зависимости от государственно-правовой природы (республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа) [17].

В.Е.Чиркин, анализируя различные подходы, рассматривает правовой статус субъекта федерации как его правовое положение, выделяя при этом 7 главных признаков [18], которые, на наш взгляд одинаково присущи всем субъектам Российской Федерации. Эта точка зрения представляется наиболее обоснованной и разделяется в данной статье. Во избежание терминологической пута-

ницы целесообразно в отличие от термина «конституционный статус» использовать термин «правовой статус», или просто «статус» субъекта федерации, под которым будет пониматься его правовое положение, т.е. конституционно закрепленная совокупность прав, обязанностей и ответственности субъекта федерации.

По Конституции Российской Федерации, во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны и соответственно имеют одинаковый правовой статус вне зависимости от их государственно-правовой природы. Они обладают одинаковым объемом прав и обязанностей, одинаковыми предметами совместного ведения. Разумеется, равенство правового положения не означает их равенства между собой. Имеются географические, экономические, природные, этнические и иные различия, влияющие на взаимоотношения с федеральным центром. Однако при этом сохраняется одинаковое правовое положение субъектов, их формальное равноправие.

Обоснованной представляется точка зрения Р.Г. Абдулатипова и Л.Ф. Болтенковой, полагающих, что формальное равноправие субъектов федерации - одно из неотъемлемых составляющих принципа федерализма. «Фактически какой-нибудь субъект федерации, передавая федерации дополнительно свои права, может оказаться не равным другому субъекту. Однако он этого пожелал сам, реализуя свое формальное право на равенство» [19].

Правовой статус субъекта определяется конституционно закрепленной совокупностью прав, обязанностей и ответственности по предметам его совместного ведения с федерацией и предметам ведения субъекта (вопросы его исключительной компетенции). При этом договорное разграничение осуществляется по предметам совместного ведения. Как отмечалось, Федеральным Законом от 24.06.99 г. № 119-ФЗ осуществлено законодательное регулирование процедуры заключения договоров. Однако наряду с процедурными положениями Закон определяет пределы применения договоров в конституционной практике (п. 1 ст. 14), что значительно ограничивает их возможности и противоречит Российской Конституции.

Договор, согласно этому Закону, может быть заключен в двух случаях. Во-первых, при прямом указании в федеральном законе на допустимость его заключения по конкретному предмету совместного ведения. Данное положение, как представляется, будет действовать достаточно редко. Федеральный законодатель стремится максимально регламентировать сферу общественных отношений по принимаемому закону и свести к минимуму возможность регионального регулирования.

Во-вторых, договор заключается при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения. Однако, в соответствии с п. 2 ст. 12 Закона, возможно опережающее правовое регулирование самим субъектом без приме-

нения института конституционного договора. Понятно, что при этом договор просто не нужен и является излишним обременением для субъекта.

Рассматриваемая статья Закона противоречит Конституции Российской Федерации. Основной Закон страны закрепляет право субъектов на договорное разграничение предметов и полномочий с федерацией (ч. 3 ст. 11). Данная конституционная норма в совокупности с другими положениями гл. I составляет основы конституционного строя, которые не могут быть изменены даже федеральным конституционным законом. Отраслевое законодательство, регулируя процесс реализации конституционных норм, не может ограничивать их действие, определять пределы применения, устанавливать разрешительный порядок реализации конституционных прав субъектов на установление договорных отношений с федерацией. В рамках научных исследований, проводимых автором статьи, разрабатываются конкретные предложения по изменению указанного Закона, приведению его в соответствие с Конституцией РФ.

В соответствии с п. 2 ст. 14 этого Закона, договор применяется для конкретизации предметов совместного ведения, под которой, на наш взгляд, следует понимать перераспределение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта федерации по той или иной группе общественных отношений, отнесенных Конституцией к данному предмету совместного ведения. Возможности договорного разграничения весьма широки и могут затрагивать практически любое положение, содержащееся в ст. 72 Конституции.

Анализ заключенных договоров показывает, что первоочередное внимание в них уделяется отношениям собственности, особенно собственности на природные ресурсы. Для некоторых субъектов, например Чечни, природные ресурсы и, конкретно, нефть - один из ключевых факторов, определяющих экономическую и политическую ситуацию в республике. С одной стороны, нефть -это основа жизни и деятельности чеченского народа. Этот принцип четко сформулирован в Российской Конституции (ч. 1 ст. 9). С другой - нефть Чечни

- это достояние всего многонационального народа России. Решение этой проблемы лежит в области договорного процесса, правовая возможность которого прямо предусмотрена в Законе Российской Федерации «О недрах».

Для Ставропольского края, учитывая его приграничное с Чечней положение, важнейшим является обеспечение общественной безопасности населения. Принятый недавно краевой закон «О мерах по пресечению незаконной миграции в Ставропольском крае», в разработке которого принимал участие автор статьи, содержит ряд важных именно для этого региона положений, направленных на защиту прав и свобод жителей Ставропольского края. Данные общественные отношения относятся к предметам совместного ведения, поэтому крайне важно их закрепление и на федеральном уровне путем заключения договора с Российской Федерацией.

Разумеется, в результате договорного процесса при формальном равноправии субъектов возникает их фактическое неравенство, неизбежно порождается противоречие в федеративных отношениях. Нередко оно рассматривается как деструктивное, нарушающее основы российского федерализма. Такой подход демонстрирует негативное отношение к диалектическому восприятию действительности, при котором противоречие - нечто разрушительное. Однако «все сущее самопротиворечиво. Это означает, что всякий предмет и явление содержат в себе «свое иное», свое отрицательное, выступают как единство бытия и небытия, в силу этого они внутренне деятельны, обладают самодвижением» [20]. Возникновение и разрешение противоречий в федеративных отношениях как раз и является внутренним источником их саморазвития и становления.

Данная статья носит постановочный характер, многие ее положения требуют детальной научной разработки. В качестве основных направлений предстоящих исследований можно обозначить разработку:

- юридической семантики теории федерализма, определение понятий «государственность» и «суверенность» субъектов федерации, выявление объема суверенных прав субъектов Российской Федерации;

- основ разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами; определение содержания конкретных предметов совместного ведения и возможного объема компетенции органов государственной власти разных уровней по каждому предмету совместного ведения;

- теории договора как источника конституционного права, подготовку модельного проекта договора с федерацией и конкретизацию его на примере отдельного субъекта, например Ставропольского края;

- предложений по совершенствованию федерального и регионального законодательства.

Перспективы научной разработки проблемы достаточно масштабны, их реализация позволит, на наш взгляд, в определенной мере дополнить сложившуюся теорию федерализма и раскрыть многие неявные возможности договора в регулировании федеративных отношений.

Литература

1. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1999 г. «Россия на рубеже эпох» (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). М., 1999. С. 55.

2. Сборник материалов Всероссийского совещания по вопросам развития федеративных отношений. М., 1999; Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997.

3. Конституционное право / Отв. ред. А.Е. Козлов. М., 1996. С. 223; ЧиркинВ.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 329; Умнова И.А Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000. С. 113.

4. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2002 г. «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства». М., 2002. С. 20-21.

5. Ядов В.А. Стратегия социологического исследования. Описание, объяснение, понимание социального исследования. М., 1998. С. 29; Рабочая книга социолога. М., 1983. С. 112-113.

6. Процесс социального исследования. М., 1975. С. 29.

7. Умнова ИА. Указ. соч. С. 104.

8. Умнова И.А. Указ. соч. С. 113-115; Лысенко В.Н. Разделение власти и опыт Российской Федерации // Федерализм власти и власть федерализма. М., 1999. С. 183-187.

9. Лысенко В.Н. Прочна ли договорная основа федеральных отношений? // Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1977. С. 739-744.

10. Ядов В.А Социологическое исследование. М., 1972. С. 48; Здравомыслов А.Г. Методология и процедура социологических исследований. М., 1969. С. 41-42.

11. Мухаметшин ФХ. Российский федерализм: проблемы формирования отношений

нового типа (Политико-правовые аспекты) // Государство и право. 1994. № 3; Енги-барян Р.В., Тадевосян Э.В. О некоторых дискуссионных теоретико-

методологических вопросах курса конституционного права (Читая новейшую учебную литературу) // Государство и право. 2001. № 1.

12. Эбзеев Б.С. Российский федерализм и единство конституционного пространства // Конституционный суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 19921996. М., 1997. С. 508, 510.

13. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001. С. 233.

14. Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право. 2000. № 1. С. 8.

15. Чиркин В.Е. Конституционное право... С. 298; Он же. «Закрыть Америку!» // Государство и право. 1997. № 2.

16. Карапетян Л.М. Указ. соч. С. 28-37; Он же. К вопросу о моделях федерализма. (Критический обзор некоторых публикаций) // Г осударство и право. 1996. № 12.

17. Умнова И.А. Указ. соч. С. 39; Конституционное право. / Отв.ред. А.Е. Коз-лов. С. 223; Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 282.

18. Федерализм: Теория, институты, отношения (Сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001. С. 71-78.

19. АбдулатиповР.Г., БолтенковаЛ.Ф. Опыты федерализма. М., 1994. С. 23.

20. Материалистическая диалектика. Т. 1: Объективная диалектика. М., 1981. С. 300.

ООО «Вента», Ставрополь 24 декабря 2002 г.