История гражданско-правового регулирования последствий самовольного создания или изменения объектов недвижимости в России

УДК 347

ИСТОРИЯ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОСЛЕДСТВИЙ САМОВОЛЬНОГО СОЗДАНИЯ ИЛИ ИЗМЕНЕНИЯ ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ

В РОССИИ

THE HISTORY OF CIVIL LAW REGULATION OF THE CONSEQUENCES OF UNAUTHORIZED BUILDING OR CHANGING OF IMMOVABLE PROPERTY

IN RUSSIA

В. А. БЕТХЕР

Освещаются некоторые исторические аспекты становления и развития правовых норм о самовольном строительстве, а также иных самовольных действиях, связанных с изменением объектов недвижимости, таких как: пристройка, надстройка, переоборудование, перепланировка, а также смена назначения строений.

Ключевые слова: самовольная постройка, самовольное строительство, недвижимость, строение, постройка.

This article deals with some historical aspects of formation and development of legal rules concerning unauthorized construction and other activities concerning changing of immovable property such as outbuilding, heightening, reconstruction, rearrangement and changing the purpose of building.

Key words: unauthorized construction, immovable property, building, construction.

Вслед за классическим римским принципом - superficies solo cedit (право собственности на строение принадлежит собственнику земельного участка или всё построенное на земле следует её судьбе) [1] отечественное законодательство в ст. 424 тома Х Свода законов гражданских Российской империи закрепляло «право полной собственности на землю, т. е. её владелец имел право на всё находящееся на её поверхности. В тот период и речи не могло идти о правах застройщика, действовавшего незаконно» [2].

При этом, как писал Л. А. Кассо, отдельно рассматривался «вопрос об обогащении земельного собственника вследствие за-строения его участка посторонним лицом» [3]: в ряде случаев собственник земли обязан был вознаградить строителя, в других - застройщику разрешалось только удалить материал, если собственник земли не соглашался вознаградить строителя, а такое удаление было возможно без вреда для застроенной земли.

Таким образом, институт самовольного строительства в современном его понимании не был известен законодательству того времени, что, однако, не означает полное отсутствие правил строительства и возможность бесконтрольного осуществления строительных работ. Своего рода аналогом известных нам строительных норм и правил можно считать имеющиеся в тот период «ограничения в праве стройки» [4], направленные главным образом на недопущение повсеместного выгорания строений вследствие массовых пожаров. За строительство вопреки изложенным указаниям взыскивался административный штраф, иных санкций к самовольному застройщику законодательство того времени не предусматривало.

Особого внимания заслуживает введённое Законом 1912 г. право застройки, которое В. И. Синайский определял как: «1) срочное и наследственное, обременяемое и отчуждаемое владение чужой землей; 2) как строительной площадью; 3) за вознаграждение» [5].

© Бетхер В. А., 2012

Как отмечает О. В. Гумилевская, «отличительной особенностью данного правового подхода к застройке являлось приобретение права собственности на возведенное строение не собственником земельного участка, а застройщиком по договору о праве застройки» [6].

После Октябрьской революции 1917 г., уничтожившей всю систему действовавшего к тому моменту законодательства, советское гражданское право, тем не менее, на первых порах в целом восприняло институт застройки, закрепив его в ряде декретов ВЦИК [7], а затем в ГК РСФСР 1922 г. (ст. 71-84).

ГК РСФСР 1922 г. не содержал какой-либо специальной нормы, посвящённой самовольной постройке, однако ст. 74 императивно предписывала застройщику при возведении построек и при их эксплуатации соблюдать установленные строительные нормы, а также санитарные и противопожарные правила. Примечателен и тот факт, что впервые на уровне кодифицированного нормативного правового акта законодатель обратил внимание не только на возведение строений, но и на иные действия, совершаемые со строениями в процессе их эксплуатации (надстройка, пристройка и прочие строительные действия -ст. 84 ГК РСФСР 1922 г.), распространив на них одинаковый правовой режим [8]. Самовольное, без предварительного получения на то разрешения в установленном порядке, возведение построек составляло также уголовнонаказуемое деяние, предусмотренное ст. 108 УК РСФСР (в ред. 1926 г.).

В дальнейшем происходит усиление государственного контроля за строительством в целом, как следствие, ужесточение норм о самовольном строительстве. По верному замечанию А. И. Оганова, «это было обусловлено рядом факторов, и прежде всего тем особым положением, которое занимали строения среди других материальных объектов ввиду их непосредственной связи с землей, составляющей на тот момент исключительную собственность государства» [9].

Постановлением Совнаркома РСФСР от 22 мая 1940 г. № 390 «О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных посёлках» [10] была установлена ответственность за самовольное строительство. Самовольные застройщи-

ки были обязаны немедленно по получении соответствующего письменного требования исполкома городского или поселкового Совета депутатов трудящихся прекратить строительство и в течение месячного срока своими силами и за свой счёт снести все возведенные им строения или части строений и привести в порядок земельный участок. В случае невыполнения застройщиками данного требования самовольные постройки по решению исполкома сносились отделами коммунального хозяйства при содействии милиции (п. 6, 7).

Кроме того, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 г. «О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов» [11] было отменено право застройки и предусмотрено, что каждый гражданин имеет право купить или построить для себя на праве личной собственности жилой дом в один или два этажа. Постановлением Совмина СССР от 26 августа 1948 г. № 3211 [12], разъясняющим порядок применения названного Указа, устанавливалось, что строительство индивидуальных жилых домов должно производиться по типовым и индивидуальным проектам, при этом обязанность по обеспечению застройщиков такими проектами возлагалась на исполкомы местных Советов депутатов трудящихся.

Помимо наличия указанных выше типового и индивидуального проектов строительство индивидуальных жилых домов требовало наличия земельного плана и утверждённого проекта застройки участка, которые прилагались к договору об отводе земельного участка под индивидуальное строительство и являлись неотъемлемой его частью. Застройщик имел право приступить к строительству на участке только после письменного разрешения на строительство исполнительного комитета городского или поселкового Совета депутатов трудящихся. Строительство до получения такого разрешения считалось самовольным [13].

Новейшим этапом в развитии института самовольной постройки, полагаем, следует считать 1964 г. - год принятия нового ГК РСФСР. Так, впервые в отечественной истории в Гражданский кодекс было введено понятие самовольной постройки и определены

гражданско-правовые последствия само-

вольного строительства. В соответствии со ст. 109 ГК РСФСР 1964 г. гражданин, построивший жилой дом (дачу) или часть дома (дачи) без установленного разрешения или без надлежаще утверждённого проекта, либо с существенными отступлениями от проекта или с грубым нарушением основных строительных норм и правил, был не вправе распоряжаться этим домом (дачей) или частью дома (дачи) - продавать, дарить, сдавать внаем и т. п. [14].

В целом же ст. 109 ГК РСФСР устанавливала следующие правовые последствия самовольной постройки жилого дома (дачи): невозникновение права собственности на соответствующий объект у гражданина-застройщика; снос соответствующего объекта гражданином-застройщиком или за его счёт; безвозмездное изъятие объекта по решению суда и зачисление в фонд местного Совета народных депутатов.

Выбор того или иного варианта развития событий относился к исключительной компетенции исполнительных комитетов местных Советов народных депутатов. Более того, в п. 10 постановления Пленума Верховного Суда СССР от 31 июля 1962 г. № 13 «О судебной практике по делам о праве личной собственности на строения» [15] были даны разъяснения о неподведомственности судам дел по искам о признании права собственности на самовольно возведённые строения и пристройки, а также о сносе таких строений как в городах, так и в сельской местности [16].

В этой связи И. Л. Брауде писал, что «не может возникнуть право собственности на строение, возводимое самовольно» [17]. Вместе с тем «в случае, если возведенное или начатое постройкой без надлежащего разрешения строение не представляет опасности в пожарном или санитарном отношении, не нарушает утверждённого проекта планировки города (посёлка), не мешает проезду и т. п., исполком городского (поселкового) Совета вправе выдать разрешение на продолжение строительства и на приёмку строения в эксплуатацию» [18]. Указанное фактически

представляло собой возможность легализации самовольной постройки, т. е. «исходя из конкретных обстоятельств, исполком мог (но

не обязан был) узаконить самовольно возведенное строение» [19].

Помимо перечисленных гражданско-правовых последствий самовольной постройки дома, законодательством были установлены и уголовно-правовые последствия таких действий. Так, самовольные застройщики могли быть привлечены к уголовной ответственности по ч. 2 ст. 199 УК РСФСР, введённого в действие с 1 января 1961 г., в виде исправительных работ на срок от шести месяцев до одного года с конфискацией незаконно возведенного строения [20].

Заметим также, что в судебной практике встречались дела об изъятии домов в связи с произведённым в них переоборудованием, перепланировкой (соединение или разделение помещений, превращение проходных комнат в непроходные, изолированных в смежные, расширение жилых комнат за счёт сокращения коридоров или кладовых и т. п.) [21]. В юридической литературе также отмечалось, что «даже внутренние перепланировки... недопустимы без предварительного разрешения местного Совета депутатов трудящихся. Это вытекает из необходимости постоянного соответствия внешнего и внутреннего характера строения утверждённому проекту строительства» [22].

Кроме того, И. Л. Брауде обращал внимание на то, что «право пользования строением должно осуществляться в соответствии с его хозяйственным назначением (жилое, производственное, торговое, административное и т. п.). <...> Оно устанавливается не по окончании строительства и не в период строительства, а до начала строительства -при утверждении проекта строительства» [23]. Изменения в утверждённый проект строительства вправе был вносить только орган государственного управления, в компетенцию которого входило утверждение изменений проектов строительства. Таким образом, смена назначения строения расценивалась как действие, изменяющее правовой статус строения, что также являлось недопустимым без разрешения соответствующего Совета депутатов трудящихся.

Поскольку нотариальное удостоверение договоров отчуждения строений по общему правилу являлось обязательным [24], в специализированной литературе обращалось

внимание на обязанность нотариуса «тщательно проверять принадлежность строений и их состав, сверяя данные бюро технической инвентаризации, правоустанавливающих и других документов. При сверке этих документов. нотариус может обнаружить наличие самовольных пристроек и переобо-рудований, самовольное увеличение размера жилой площади и т. п. В таких случаях он должен отказать в удостоверении договора» [25]. В любом случае самовольно возведенные постройки не могли указываться в договоре при описании состава строения, а их стоимость не должна была приниматься во внимание при исчислении госпошлины.

Возвращаясь к ст. 109 ГК РСФСР 1964 г., обратим внимание, что субъектом данной нормы выступал только застройщик - гражданин, а объектом - жилой дом (дача). Соответственно, под действие данной нормы не попадали юридические лица и нежилые строения, что, однако, не означает, что с таким самовольным строительством борьба не велась. Указанный пробел восполняли Инструкция «О порядке регистрации строений в городах, рабочих, дачных и курортных посёлках РСФСР», утверждённая приказом Минкоммунхоза РСФСР от 21 февраля 1968 г. № 83 [26], параграфы 15-16 которой, говоря о самовольно возведённых строениях, не разграничивали субъектов, их построивших, равно как и назначение таких строений, а также Указ Президиума ВС РСФСР от 1 декабря 1977 г. «Об ответственности за самовольное возведение гражданами хозяйственных и бытовых строений и сооружений»

[27], в соответствии с которым такие строения по решению исполнительного комитета районного (городского) Совета народных депутатов подлежали сносу гражданами, осуществившими самовольное строительство, или за их счёт.

Что касается переустройства и перепланировки жилого помещения, то впервые на законодательном уровне им было уделено внимание в принятом ЖК РСФСР 1983 г.

[28] (до этого данный вопрос, как и многие другие, регулировался исключительно на уровне ведомственных актов), ст. 84 которого установила, что переустройство, перепланировка жилого помещения и подсобных помещений могут производиться только в

целях повышения благоустройства квартиры и допускаются лишь с согласия нанимателя, совершеннолетних членов его семьи и наймодателя и с разрешения исполнительного комитета местного Совета народных депутатов. Данная норма также императивно устанавливала, что наниматель, допустивший самовольное переустройство или перепланировку жилого или подсобного помещения, обязан за свой счёт привести это помещение в прежнее состояние, не допуская иного варианта развития событий.

Таким образом, проведенное в настоящей статье исследование истории гражданско-правового регулирования последствий самовольного создания или изменения объектов недвижимости позволяет сделать следующие выводы.

1. В дореволюционный период развития российского государства отечественное законодательство провозглашало традиционный классический римский принцип супер-фиция, т. е. владелец земельного участка имел полное право на всё, находящееся на его поверхности, а потому о правах самовольного застройщика речи даже не шло. В указанный период появляются первые правила строительства, за несоблюдение которых взыскивался административный штраф, а само самовольное строительство расценивалось как административное правонарушение. Какие-либо самовольные действия, связанные с изменением уже существующих объектов недвижимости, законодателем того времени не выделялись по причине повсеместного преобладания первичной застройки территорий.

2. В советский период развития государства происходит постепенное ужесточение как правил строительства, так и мер по борьбе с самовольными застройщиками. Законодательство того времени различало гражданско-правовые последствия самовольной постройки строения (по общему правилу не-возникновение права собственности на соответствующий объект у гражданина-застрой-щика), а также уголовно-правовые последствия самовольного строительства (исправительные работы, конфискация соответствующего объекта и др.). При этом существовала возможность легитимации самовольно построенного объекта по решению исполко-

мов городского (поселкового) Советов, к чьей исключительной компетенции относилось решение данного вопроса, однако такой вариант развития событий был исключением из общего правила.

В целом указанные меры были направлены на охрану государственной монополии на землю, как следствие, земельные участки предоставлялись строго по целевому назначению с последующим тотальным контролем возведения строений исключительно на условиях, указанных при отводе участка, с соблюдением требований утверждённого проекта строительства.

3. В советский период развития государства законодатель впервые обращает внимание и на иные действия, связанные с изменением существующих объектов недвижимости, к коим относит пристройку, надстройку, переоборудование, перепланировку, а также смену назначения строений, резко отрицая возможность самовольного - без разрешения местных Советов депутатов трудящихся -осуществления указанных действий. По правовым последствиям в целом такие действия приравнивались к самовольному строительству. Данные меры, в свою очередь, также были направлены на неукоснительное соблюдение требований первоначального проекта строительства и недопустимость его изменения без разрешения уполномоченного органа.

1. См. об этом подробнее: Римское частное право : учебник / под ред. И. Б. Новицкого, И. С. Перетерского. - М., 1994. - С. 148.

2. Щенникова Л. В. Самовольное строительство в России: объективная оценка и неожиданные гражданско-правовые последствия // Законодательство. - 2006. - № 3. - С. 21.

3. Кассо Л. А. Русское поземельное право. - М. : Изд-е книжного магазина И. К. Голубева, под фирмою «Правоведение», 1906. - С. 122.

4. См. об этом подробнее: Кассо Л. А. Указ. соч.

- С. 78-79.

5. Синайский В. И. Русское гражданское право.

- М. : Статут, 2002. - С. 243.

6. Гумилевская О. В. Основания приобретения права собственности на самовольную постройку : дис. ... канд. юрид. наук. - Краснодар, 2008. - С. 20.

7. См., например, декрет ВЦИК от 20 августа 1918 г., декрет СНК РСФСР от 23 мая 1921 г. и др. Цит. по: Мовчановский Б. Ф. Право застройки. Практический комментарий к

ст. 71-84 Гражданского кодекса. - М. : Изд-во народного комиссариата внутренних дел РСФСР, 1929. - С. 9-11 (с приложением соответствующих нормативных актов).

8. Об особенностях договора о праве застройки, по которому предоставляется земельный участок для «достройки, пристройки, перестройки существующего строения», а также особенностях права собственности на строение, образуемое в результате таких действий, см. подробнее: Брауде И. Л. Сделки по строениям. - М. : Юрид. изд-во Мин-ва юстиции СССР, 1946. - С. 12-15.

9. Оганов А. И. Роль гражданско-правовых норм в регулировании градостроительных отношений : дис. . канд. юрид. наук. - Краснодар, 2009. - С. 101-102.

10. СП РСФСР. - 1940. - № 11. - Ст. 48. Действует в настоящее время в редакции постановления Правительства РФ № 726 от 23 июля 1993 г.

11. Ведомости Верховного Совета СССР. - 1948.

- № 36.

12. Постановление Совмина СССР от 26 августа 1948 г. № 3211 «О порядке применения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 г. «О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов» // СП СССР. - 1948. - № 5. - Ст. 62.

13. См. об этом подробнее: Маслов В. Ф. Право личной собственности на жилой дом в городе и рабочем посёлке. - М. : Гос. изд-во юр. литры, 1954. - С. 44-46.

14. К числу указанных нарушений относилось и превышение застройщиком установленных законом предельных норм жилой площади (60 кв. м). Кроме того, как самовольное строительство рассматривалось и переоборудование нежилого строения в жилое, а также возведение жилой пристройки без соответствующего разрешения (п. 10, 11 постановления Пленума Верховного Суда РСФСР от 19 марта 1975 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в практике судов при применении ст. 109 ГК РСФСР о безвозмездном изъятии самовольно построенного дома» // Бюллетень Верховного Суда РСФСР. - 1975. -№ 6.

15. Бюллетень Верховного Суда СССР. - 1962. -№ 5.

16. См. об этом подробнее также: Толстой Ю. К. Признание строений бесхозяйными и бесхозяйственно содержимыми. - Л. : Изд-во Ленинградского ун-та, 1958. - С. 15-16.

17. Брауде И. Л. Право на строение и сделки по строениям по советскому праву. - М. : Гос-юриздат, 1954. - С. 27.

18. Брауде И. Л. Указ. соч. - С. 30.

19. См. об этом подробнее: Оганов А . И. Указ. соч. - С. 110.

20. См. об этом подробнее: Трубников П. Последствия самовольной постройки дома // Советская юстиция. - 1965. - № 11. - С. 17.

21. См. об этом подробнее: Трубников П. Указ. соч. - С. 18.

22. См. об этом подробнее: Брауде И. Л. Указ. соч. - С. 68.

23. Брауде И. Л. Указ. соч. - С. 67.

24. Статья 239 ГК РСФСР 1964 г. предписывала обязательное нотариальное удостоверение договора купли-продажи жилого дома (части дома, а также дачи), находящегося в городе, рабочем, курортном или дачном посёлке, если хотя бы одной из сторон являлся гражданин, и последующую регистрацию такого договора в исполнительном комитете районно-

го, городского Совета народных депутатов. Договор купли-продажи аналогичного объекта, но находящегося в сельском населённом пункте, должен был быть совершен в простой письменной форме и зарегистрирован в исполнительном комитете сельского Совета народных депутатов.

25. Бондарев Н. И., Шимелевич С. Я., Яковле-

ва А . Л. Нотариальное удостоверение сделок по строениям. - М. : Юрид. лит., 1964. - С. 17-18.

26. Документ опубликован не был (СПС «Кон-сультантПлюс», 2012).

27. Ведомости ВС РСФСР. - 1977. - № 49. -Ст. 1167.

28. Ведомости ВС РСФСР. - 1983. - № 26. -Ст. 883.