9. 4. О статусе прокурора в административно-деликтном процессе

9.4. О СТАТУСЕ ПРОКУРОРА В АДМИНИСТРАТИВНОДЕЛИКТНОМ ПРОЦЕССЕ

Соловьева О.М., к.ю.н., доцент. Место работы: Российская академия правосудия, Северо-Кавказский филиал, кафедра государственно-правовых дисциплин. Должность: председатель Тихорецкого городского суда Краснодарского края.

Аннотация: Статья посвящена теоретическому осмыслению статуса прокурора в административноделиктном процессе, анализу нормативно-правовой регламентации административно-процессуального статуса прокурора и обоснованию предложений по его совершенствованию.

Ключевые слова: административно-деликтный процесс; участники производства по делам об административных правонарушениях; административно-процессуальный статус; прокурор.

ABOUT THE STATUS OF THE PUBLIC PROSECUTOR IN ADMINISTRATIVE-DELECTUAL PROCESS

Soloveva O.M., PhD in Law, associate professor. Place of employment: Russian academy of justice, North Caucasian branch, state-legal disciplines chair. Position: the chairman of Tihoretsky city court of Krasnodar region.

Annotation: Article is devoted theoretical judgement of the status of the public prosecutor in administrative-delectual process, to the analysis is standard-legal regla-mentations the administrative-remedial status of the public prosecutor and to a substantiation of offers on its perfection.

Keywords: administratively-delectual process; participants of manufacture on affairs about administrative offences; the administrative-remedial status; the public prosecutor.

В действующем КоАП РФ прокурор отнесен к участникам производства по делам об административных правонарушениях (ст. 25.11 КоАП РФ), что, как правило, не вызывает возражений представителей административно-правовой науки1. Обратим внимание и на то, что в литературе предпринимались попытки классификации участников производства по делам об административных правонарушениях. Так

О.В. Рябус полагает, что в основу системы участников производства по делам об административных правонарушениях должен быть положен критерий наличия юридического интереса в исходе дела. Руководствуясь данным критерием, участников производства по делам об административных правонарушениях, по ее мнению, можно дифференцировать на два вида:

- лица, участвующие в деле как субъекты, обладающие юридическим (материальным или процессуальным) интересом в исходе дела: лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевший, защитник и представитель, законный представитель (физического лица и юридического лица), прокурор (под юридическим интересом прокурора понимается исключительно обусловленная характером должностных полномочий по надзору за законностью заин-

1 Например, см.: Ломакин В.И. Прокурор в производстве по делам об административных правонарушениях: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Омск, 2006. С. 8.

тересованность в вынесении законного и обоснованного постановления про делу);

- лица, содействующие осуществлению производства по делам об административных правонарушениях как субъекты, не обладающие юридическим (материальным или процессуальным) интересом в исходе дела: свидетель, понятой, специалист, эксперт, переводчик2.

Конечно, критерий юридического интереса в исходе дела может быть положен в основу классификации участников производства по делам об административных правонарушениях. Однако, в этом случае вряд ли удастся в полной мере выявить роль прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, обрисовать административно-процессуальный статус прокурора и соотнести его с другими субъектами, наделенными государственно-властными полномочиями в

административно-деликтных отношениях.

И уж тем более нельзя согласиться с В.И. Ломакиным, по мнению которого «анализ объема полномочий прокурора на стадии рассмотрения дела позволяет отнести его к участникам, содействующим рассмотрению дела и принятию законного и обоснованного решения при рассмотрении дел судьями»3, что фактически ставит прокурора в один ряд со свидетелем, понятым, специалистом, экспертом, переводчиком.

Более взвешенную позицию занимает В.В. Денисенко, который подвергает сомнению корректность закрепления в КоАП РФ самой категории «участники производства по делам об административных правонарушениях», к которым не отнесены судьи, органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. Ибо, если согласиться с законодателем, в таком случае придется признать, что последняя категория субъектов реализует соответствующие властные полномочия, не принимая участия в производстве. Более продуктивно рассматривать систему субъектов административно-деликтных отношений, выделяя в ней следующие подсистемы:

1. Основные (обязательные) субъекты:

- преследуемые лица: физические лица; юридические лица;

- преследующие лица (органы и должностные лица): субъекты, уполномоченные на выявление деликта; субъекты, осуществляющие юрисдикционную деятельность; субъекты, осуществляющие исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях;

- суды (общей юрисдикции, арбитражные, мировые судьи);

2. Дополнительные субъекты:

- субъекты, имеющие в деле личный интерес: потерпевший; законный представитель физического лица; законный представитель юридического лица; защитник и представитель;

- индифферентные субъекты: свидетель; понятой; специалист; эксперт; переводчик.

2 Рябус О.А. Процессуальный статус участников производства по делам об административных правонарушениях: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2006. С. 12.

3 Ломакин В.И. Прокурор в производстве по делам об административных правонарушениях: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. - Омск, 200б. С. 15.

3. Субъекты с особым статусом: прокурор4.

То, что прокурор отнесен к числу субъектов с особым статусом, объективно обусловлено тем, что он одновременно осуществляет и функцию преследования, и функцию надзора на стадиях возбуждения, расследования, назначения наказания и исполнения процессуального акта по делу.

В этой связи некоторыми авторами ставится вопрос: насколько процессуальный режим возбуждения прокурором дела об административном правонарушении соответствует общему правовому статусу прокуратуры как органа, осуществляющего от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции и исполнением действующих на территории РФ законов. Так, по мнению О.А. Рябус, «выполнение содержащихся в КоАП РФ требований без учета других норм права означает следующее. Во-первых, прокурор, установив факт административного проступка, должен не просто возбудить производство, а провести административное расследование в полном объеме, что Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» не предусмотрено. Во-вторых, прокурор автоматически становится подконтрольным органу (должностному лицу), которому он направляет производство об административном правонарушении. Все это приводит к тому, что прокурор вынужден выполнять функции указанных органов (должностных лиц), отвлекаясь от прямых функций по осуществлению прокурорского надзора. Фактически статус прокурора низводится до органа, проводящего административное расследование и применяющего меры административного воздействия, в результате чего выхолащивается сама сущность прокурорского надзора»5.

Позволим себе не согласиться с позицией О.А. Рябус. Во-первых, возбуждение дела об административном правонарушении производится по правилам, предусмотренным п. 3 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, т.е. вне зависимости от того, что послужило для этого основанием - составление административноюрисдикционным органом (соответствующим должностным лицом) протокола об административном правонарушении либо вынесение прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, и не требует проведения административного расследования. При этом, О.В. Рябус оставлено без внимания либо неправильно оценено то, что в соответствии с ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ, выносимое прокурором постановление о возбуждении дела об административном правонарушении должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ для протокола об административном правонарушении, и выносится в те же сроки, которые предусмотрены ст. 28.5 КоАП РФ для составления протокола об административном правонарушении. Данное основание для возбуждения дела об административном правонарушении не следует путать с тем, что при необходимости проведения административного расследования выносится определение о возбуждении дела об административном правонарушении (п. 4 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ). Во-

4 Денисенко В.В.Системный анализ административноделиктных отношений. Монография / Под. ред. проф. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД РФ, 2001. С. 207.

5 Рябус О.А. Процессуальный статус участников производства

по делам об административных правонарушениях: Автореф.

дисс. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2006. С. 16.

вторых, суть прокурорского надзора в административно-деликтном процессе в соответствии со ст. 24.6 КоАП РФ сводится к тому, что «Генеральный прокурор Российской Федерации и назначенные им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда». Ни данная статья, ни другие новеллы КоАП РФ не содержат положений о подконтрольности прокурора органу (должностному лицу), которому он направляет постановление о возбуждении дела об административном правонарушении. Более того Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»6 содержит норму об обязательности исполнения требований прокурора (ст. 6), наряду с этим в соответствии с ч. 2 ст. 25 данного закона «постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме». Не лишним будет и упоминание о том, что ст. 17.7 КоАП РФ предусматривает ответственность за невыполнение законных требований прокурора.

Вместе с тем некоторые аспекты взаимоотношений прокурора с судьями и органами административной юрисдикции остаются неурегулированными. В этой связи считаем необходимым дополнение ст. 28.4 КоАП РФ частью 3 следующего содержания:

«3. При отсутствии необходимости проведения административного расследования постановление о возбуждении дела об административном правонарушении направляется по подведомственности (подсудности) судье, органу, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение суток после его вынесения.

Постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования в течение суток со дня его вынесения направляется по подведомственности руководителю органа, должностные лица которого уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях данного вида.

Копия постановления о возбуждении дела об административном правонарушении либо постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования в течение суток со дня его вынесения направляется лицу, в отношении которого оно вынесено».

Считаем, что такое дополнение будет способствовать оперативности, упорядочит процедуру дальнейшего движения по делу, устранив неопределенность, в том числе с исчислением процессуальных сроков.

Исследуя статус прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, В.И. Ломакин утверждает, что «недостаточный уровень

6 Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 28.11.2009) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

теоретического осмысления прокурорского надзора в системе способов и средств регулирования общественных отношений негативно отражается на качестве нормативно-правовой основы участия прокурора в производстве по указанным делам. Так, объем полномочий прокурора, установленный положениями ст. 25.11 КоАП РФ, является довольно ограниченным. В частности, регламент прав прокурора по участию в рассмотрении такого рода дел, заявлении ходатайств, дачи заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, не охватывает всего объема полномочий прокурора, которые могут быть им реализованы в ходе осуществления надзора»7. И в этой связи предлагает «дополнить объем полномочий прокурора, обозначенных в ст. 25.11 КоАП РФ, следующими полномочиями:

- давать письменные указания уполномоченным должностным лицам и органам (кроме суда) о проведении проверок, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных организаций;

- давать письменные указания уполномоченным должностным лицам и органам (кроме суда) о проведении дополнительных проверок и приобщении дополнительных документов и материалов по делам об административных правонарушениях, находящимся в их производстве;

- выносить постановление об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию на основании решений несудебных органов;

- выносить постановление об отмене любых мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, наложенных должностными лицами уполномоченных органов в связи с исполнением своих обязанностей, в случаях нарушения прав и законных интересов физических, юридических лиц и государства» .

Поддерживая необходимость дополнительного теоретического осмысления участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, в том числе и в ходе осуществления прокурорского надзора, не можем согласиться с предложениями, которые не только не способствуют совершенствованию статуса прокурора в административно-деликтном процессе, но и ведут к размыванию содержания его статуса. Полагаем, что реализация вышеназванных предложений В.И. Ломакина не имеет практического смысла, более того, на наш взгляд, это приведет лишь к дублированию положений Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которым прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций (ч. 1 ст. 22); освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых

7 Ломакин В.И. Прокурор в производстве по делам об административных правонарушениях: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Омск, 2006. С. З.

8 Ломакин В.И. Прокурор в производстве по делам об административных правонарушениях: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Омск, 2006. С 8.

административному задержанию на основании решений несудебных органов (ч. 3 ст. 22).

Наряду с этим, делая более чем очевидный вывод о том, что «полномочия прокурора по участию в производстве по делам об административных правонарушениях не равнозначны функциям надзора за соблюдением законов при производстве по таким делам», и исходя из анализа положений ст. 25.11 КоАП РФ В.И. Ломакин делает «вывод о наличии в административном производстве двух форм участия прокурора на данной стадии: обязательной и альтернативной. Обязательное участие прокурора происходит в случае рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела указанной категории, возбужденного по инициативе прокурора. Альтернативная форма участия осуществляется по решению прокурора, принятому им в ходе рассмотрения заявлений, жалоб и иных обращений граждан. Если при осуществлении возложенных на него функций в ходе рассмотрения и проверки заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина прокурор придет к выводу о необходимости принятия участия в рассмотрении дела, то органы, должностные лица и судьи, уполномоченные рассматривать подобные дела, не вправе исключать такую возможность для прокурора»9. Однако данное утверждение не подтверждается положениями ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ, из которой буквально следует, что «прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора». Иными словами КоАП РФ не содержит положений об обязательном либо альтернативном участии прокурора при рассмотрении дел об административных правонарушениях, а принятие решения об участии либо неучастии в рассмотрении подобных дел осуществляется прокурором самостоятельно в порядке усмотрения.

Нельзя согласиться и с тем, что «в случае участия прокурора в рассмотрении дела суду необходимо также выяснить мнение прокурора о кандидатуре эксперта, экспертного учреждения и особенно о вопросах, подлежащих разрешению экспертом»10. И почему в таком случае не выяснять мнение прокурора о добросовестности свидетеля или о компетентности специалиста либо переводчика? Кроме того, следует быть реалистами. Участие прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях - это не повсеместно сложившаяся практика, а скорее очень редкое исключение.

Таким образом, прокурор как участник производства по делам об административных правонарушениях обладает особым дуалистическим статусом, закрепленным положениями Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и конкретизированным нормами КоАП РФ, в соответствии с которыми, с одной стороны, прокурор осуществляет функции преследования, обладая правом возбуждать дела об административных правонарушениях

9 Ломакин В.И. Прокурор в производстве по делам об административных правонарушениях: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Омск, 2006. С. 16.

10 Ломакин В.И. Прокурор в производстве по делам об административных правонарушениях: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Омск, 2006. С. 16

наравне с административно-юрисдикционными органами (п. 1 ч. 1 КоАП РФ), с другой - вправе приносить протест на постановление (п. 3 ч. 1 КоАП РФ), т.е. осуществлять прокурорский надзор за законностью принимаемых в рамках производства по делам об административных правонарушениях решений.

Отзыв

на научную статью Соловьевой О.М., председателя Тихорецкого городского суда Краснодарского края, кандидата юридических наук, доцента кафедры государственно-правовых дисциплин СевероКавказского филиала Российской академии правосудия «О статусе прокурора в административно -деликтном процессе»

В юридической литературе по-прежнему продолжается дискуссия о статусе прокурора, его полномочий в административно-деликтном процессе. Законодательство в этой сфере также далеко от совершенства. В связи с этим, тема научной статьи Соловьевой О.М. достаточно актуальна.

В результате исследования существующих в науке точек зрения относительно статуса и полномочий прокурора в административно-деликтном процессе автор предлагает собственную дифференциацию участников производства по делам об административных правонарушениях на подсистемы, обладающее новизной, и формулирует некоторые предложения о внесении изменений в действующее законодательство, регулирующее данную сферу отношений. Предлагаемые рекомендации обладают практической значимостью. Кроме того, заслуживает одобрения позиция автора о том, что прокурор обладает особым дуалистическим статусом.

В целом, научная статья Соловьевой О.М. «О статусе прокурора в административно-деликтном процессе» соответствует предъявляемым требованиям и рекомендуется к открытой печати.

Профессор кафедры административного права Ростовского юридического института МВД России, доктор юридических наук, профессор В.В. Денисенко