Российское законодательство в сфере государственного контроля и надзора за иммиграцией

Российское законодательство в сфере государственного контроля и надзора за иммиграцией

Ковалевская Ольга Юрьевна,

помощник судьи Хабаровского краевого суда E-mail: krolga@mail.ru

Степенко Валерий Ефремович,

доктор юридических наук, доцент, профессор Высшей школы публичного права Юридического института Тихоокеанского государственного университета E-mail: stepenko_khstu@inbox.ru

В рамках статьи рассмотрены концептуальные подходы к понятию «иммиграция». Исследованы основные положения миграционного законодательства Российской Федерации относительно понятия «иммиграция». Проведен сравнительный анализ таких характеристик, как субъект и объект иммиграционной и миграционной политики и выявлены их принципиальные отличия. Проанализированы пробелы миграционного законодательства. Автором предпринята попытка изложить собственные формулировки субъекта и объекта иммиграции и миграции. Определены пути совершенствования и повышение эффективности данной системы.

В статье делается вывод, что существует необходимость в совершенствовании и систематизации действующего миграционного законодательства путем активного использования информационных технологий. Существует острая необходимость в обеспечении контролирующих органов в сфере миграции средствами автоматизации и унификации паспортно-визового, пограничного и иммиграционного контроля, а также указывается на необходимость в разработке и принятии отдельного нормативного правового акта по вопросам иммиграционного контроля.

Ключевые слова: иммиграционный контроль, иммиграция, надзор за иммиграцией, Российское законодательство, иммиграционное законодательство, иммиграционная политика РФ.

С древних времён на динамику и структуру населения всех стран мира весомое влияние оказывал процесс иммиграции населения. Термин «иммиграция» в переводе с латинского языка дословно означает «вселяюсь». От того, сколько людей и какой национальности будут вселяться на территорию чужого государства, зависит демография страны, её политическая, экономическая и социальная сферы.

В научной литературе термин «иммиграция» толкуется как «въезд населения одной страны в другую на временное или постоянное проживание» [15] и рассматривается относительно страны, в которую граждане (мигранты) въезжают.

Анализ исследуемой проблематики показал, что в научной литературе синонимом термина «иммиграция» является понятие «миграция», которое часто толкуется специалистами как въезд в другую страну на временное или постоянное проживание. Антонимом этих понятий считается термин «эмиграция», который предполагает выезд из своей страны с целью временного или постоянного проживания в другой стране [11].

М.Н. Храмова, Е.В. Скоблина и Д.П. Зорин (2022) в своих исследованиях, сравнив природу иммиграционных и эмиграционных потоков, пришли к выводу, что «вследствие эмиграции происходит отток человеческого капитала из ряда стратегически важных регионов страны» [19]. Под иммиграцией авторы понимают приток населения из других стран, под эмиграцией - отток населения в другие страны. В.А. Коршунова (2023) указывает на то, что иммиграция и эмиграция являются составляющими международной (внешней) миграции [11].

Под «миграцией» специалисты понимают «любое территориальное перемещение населения, связанное с пересечением как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований с целью смены постоянного места жительства или временного пребывания» [8].

Следовательно, иммиграцию следует рассматривать как часть миграционной политики страны, определяющей основные положения по въезду иностранных граждан в РФ на временное или постоянное проживание, в то время как эмиграционная политика предусматривает требования к гражданам РФ, желающим выехать в другие страны для временного и постоянного проживания в них. Совокупность данных требований и порядок их реализации определяет содержание миграционной политики государства.

Анализ общей характеристики иммиграции показал, что современная её классификация включает в себя несколько основных признаков:

1. Причины иммиграции:

а) политическая обстановка в стране;

б) экономическая обстановка в стране;

в) религиозные причины, когда граждане переселяются в другую страну по религиозным убеждениям;

г) социальные;

д) образовательные [9].

2. По степени законности иммиграция бывает:

а) легальная, т.е. с соблюдением законодательства страны, в которую въезжают мигранты;

б) нелегальная, т.е. в обход и грубое нарушение иммиграционной политики принимающей страны [14].

3. По форме:

а) добровольная иммиграция, обусловленная личными или профессиональными интересами иммигранта;

б) вынужденная, когда иммигрант вынужден просить политического убежища из-за уголовного или политического преследования, или по каким-то иным соображениям;

в) принудительная, когда гражданин обязан по решению суда покинуть территорию страны, на которой он временно или постоянно проживает [17].

Вместе с тем следует отметить, что единой классификации относительно иммиграционной политики в РФ не существует, как и не существует единого концептуального подхода к самому понятию «иммиграция» на законодательном уровне. До настоящего времени исследуемый термин так не был закреплён в миграционном законодательстве.

Анализ миграционной политики на территории РФ, которая отражена в ряде Федеральных законов: «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ», «О миграционном учёте», «О беженцах» и «О правовом положении иностранных граждан в РФ» [1, 2, 3, 4], указывает на то, что в рамках юридических дефиниций понятия «иммиграция» и «миграция» практически идентичны.

Однако ряд авторов в своих исследованиях данные понятия разделяют, наделяя иммиграцию и связанные с ней процессы собственными характеристиками. Так, например, В.А. Суворова (2009) в качестве субъектов иммиграционной политики определяет органы федеральной государственной власти, государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, а в качестве объектов - иммиграционные процессы и составляющие их различные категории мигрантов [18]. А.Н. Садыгова (2022) в своих исследованиях указывает на то, что субъектами иммиграционной политики признаются иностранные граждане с гражданством и без гражданства, а также и беженцы [16]. Такая неоднозначность в определениях объектов и субъектов иммиграционной политики наделяет её противоречиями на уровне национального законодательства.

Для сравнения проанализируем характеристику субъекта и объекта миграционной политики РФ.

В.Ю. Леднева (2019), характеризуя миграционную политику, указывает на то, что в качестве ее объекта вступают миграционные процессы и миграционные отношения, возникающие з отношений между самими мигрантами и лицами, принимающими их [12]. К субъектам миграционной политики автор относит «органы государственной и муниципальной власти и общественные институты, а также людей, принимающих участие в разработке и реализации миграционной политики». К.В. Казарян и Ю.И. Литвинова (2016) под субъектами миграционной политики понимают участников, наделенных субъективными правами и юридическими обязанностями, а также правоспособностью и дееспособностью (мигранты, органы государственной власти и т.д.) [10]. Т.В. Черевичко (2016) под объектом иммиграционной политики подразумевает рабочие места, регионы, страны [20].

Очевидно, что разные авторы закладывают в характеристику субъектов и объектов миграционной политики различные содержания. Вместе с тем, мы видим, что в научной литературе характеристика субъектов и объектов иммиграции и миграции на сегодняшний день мало чем отличаются по своему содержанию, как и субъектно-объектные отношения относительно иммиграционной политики. На наш взгляд, разница между объектами и субъектами иммиграции и миграции все же прослеживается. Отталкиваясь от того, что иммиграция является составляющей миграции, ее субъекты и объекты в большей степени сопряжены с въездом иностранных граждан на территорию РФ. Поэтому под субъектами иммиграционной политики следует считать иностранных граждан, как с гражданством, так и без такового, в.т.ч. беженцев. Под объектом иммиграции следует понимать иммиграционные процессы, т.е. все процессы, сопряженные с въездом иностранцев на территорию чужой страны для временного или постоянного проживания. В перечень иммиграционных процессов попадают проверка документов, дающих право на въезд в РФ, установление основания для въезда в РФ, регистрационный учет в РФ, а также привлечение к ответственности за нарушение законодательства РФ о миграционном учете (глава 4 ФЗ от 18.07.2006 № 109-ФЗ).

Учитывая то, что миграция носит обобщающий характер въезда в РФ и выезда из РФ, к её субъектам следует относить лица, представляющие органы государственной и муниципальной власти в сфере миграционной политики, а к объектам -миграционные процессы, т.е. процессы перемещения граждан в другие страны или в другие регионы страны. К перечню миграционных процессов можно отнести совокупность процедур, связанных с выездом из одной страны и въездом в другую р страну (снятие с учёта, постановка на учёт в дру- Д гой стране и т.д.). Е

О.В. Матющенко и И.В. Разорвин (2013) счита- К ют, что иммиграция и связанные с ней стратегии ё обусловлены соотношением множества различных у условий, от социально-экономических возможно- А

стей страны приёма до оценок демографической ситуации [13]. Авторы в качестве основных проблем иммиграционной политики выделяют правовые основания для пересечения границ принимающей страны, особенностей приёма иностранцев, формальности, связанные с заполнением миграционных карт, определение места пребывания иностранцев в принимающей стране, процедура постановки на миграционный учёт.

Анализ российского законодательства показал, что основанием для въезда в РФ для иностранных граждан, лиц без гражданства или беженцев является наличие визы, полученной по действительным удостоверениям личности иностранного гражданина или лица без гражданства, а также проездного документа беженца. Кроме того, таким основанием служит документ, определяющий вид на жительство в РФ (статья 24 ФЗ от 15.08.1996 № 114-ФЗ).

В процессе иммиграции каждый вновь прибывший на территорию РФ гражданин другой страны обязан в установленный законом срок пройти процедуру миграционного учёта, которая предполагает сбор полной информации о прибывших в страну иностранных граждан: личные данные, цель прибытия, место регистрации и проживания в стране, место работы или учёбы и т.д.

Ответственность за нарушение миграционного законодательства РФ определена статьёй 24 ФЗ от 18.07.2006 № 109-ФЗ, которая отсылает к статье 18.8 КоАП РФ и влечёт за собой наложение административного штрафа и выдворение за пределы страны.

Миграционный контроль и надзор за прибывшими на территорию РФ гражданами из других стран возложены на Главное управление по вопросам миграции МВД России (ГУВМ МВД России) и его территориальные подразделения (пункт 2 Приказа от 15.04.2016 № 192) [5].

Исследования А.М. Бельчик и Н.В. Павлова (2023) указывают на то, что иммиграционный контроль - это особый вид государственного контроля, направленного на регулирование миграционных процессов и пресечение незаконной миграции [7]. Особенность данного контроля, по мнению авторов, обусловлена применением специальных нормативно-правовых актов. Стоит обратить внимание и на то, что согласно ст. 29.2 ФЗ от 25.07.2002 № 115-ФЗ федеральный контроль (надзор) осуществляется за пребыванием и проживанием иностранных граждан в РФ, т.е. законности их пребывания и статуса миграции, и регламентируется ст. 30 ФЗ № 115. Федеральный государственный контроль (надзор) устанавливается за трудовой деятельностью иностранцев в России и регламентируется ст. 32 ФЗ № 115 [3], и согласно п. 2 Приказа МВД России от 28 июня 2022 г. № 468 осуществляется МВД РФ. Предметом федерального государственного контроля является деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в деятельности которых задействованы иностранные граждане или лица

без гражданства. Контроль осуществляется за соответствием их деятельности требованиям закона, за порядком пребывания иностранных граждан с гражданством и без гражданства в РФ, соблюдением ими требований миграционного учета и др. требований миграционного законодательства РФ [6].

Таким образом, можно констатировать, что в российском миграционном законодательстве существуют два подхода к миграционному контролю (надзору): а) закрепление административных процедур на уровне федерального контроля; б) закрепление административных процедур на уровне федерального государственного контроля (надзора).

Ряд авторов в своих исследованиях отмечают несовершенство правоприменительной практики федерального контроля (надзора), что обусловлено весомым количеством правовых пробелов и коллизий миграционного законодательства. Так, например, на практике достаточно часто иностранные граждане умышленно уклоняются от прохождения процедуры миграционного учета. Миграционная политика государства такова, что она позволяет им это делать. При пересечении границы иностранные граждане не ставятся на контроль федеральных органов. Вновь прибывшему иностранному гражданину предоставляется 7 рабочих дней для обращения с заявлением о регистрации с момента: а) получения разрешения на временное проживание; б) получения вида на жительство; в) с момента его прибытия в соответствующее жилое помещение. Очевидно, что такой подход оставляет иностранным гражданам возможность уклоняться от постановки на миграционный учет и свободно перемещаться по всей территории РФ. Учитывая масштабы страны, их перемещение в ней не всегда подлежит своевременному контролю. Следовательно, существует необходимость установить контроль за иностранными гражданами в РФ с момента их пересечения границы. Для этого необходимо наладить связь между пограничными и миграционными службами РФ, которая позволит пограничным службам обеспечить отправку информации о вновь прибывших иностранных гражданах, о лицах без гражданства или беженцах с момента их въезда на территорию РФ. Миграционные службы, в свою очередь, имеют возможность отслеживать тех иностранных граждан, которые в установленный законом срок не информировали их о своем прибытии.

Очевидно, что существует необходимость в совершенствовании и систематизации действующего миграционного законодательства путем активного использования информационных технологий. Существует острая необходимость в обеспечении контролирующих органов в сфере миграции средствами автоматизации и унификации паспортно-визового, пограничного и иммиграционного контроля. Такой подход обеспечит высокий уровень контроля за прибытием иностранных граждан с гражданством или без гражданства, а также беженцев, позволит своевременно выявлять уклони-

стов и нарушителем российского миграционного законодательства, своевременно устанавливать незаконное перемещение иностранных граждан по территории РФ.

Резюмируя вышесказанное, следует еще раз отметить иммиграционный контроль как административно-правовую меру борьбы с незаконной миграцией и другими нарушениями в области миграционного законодательства, указывает на необходимость в разработке и принятии отдельного нормативного правового акта по вопросам иммиграционного контроля.

Литература

1. Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.consultant.ru (дата обращения 10.01.2023).

2. Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www. consultant.ru (дата обращения 10.01.2023).

3. Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.consultant. ru (дата обращения 10.01.2023).

4. Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.consultant.ru (дата обращения 10.01.2023).

5. Приказ МВД РФ от 15 апреля 2016 г. № 192 «Об утверждении Положения о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www. consultant.ru (дата обращения 10.01.2023).

6. Приказ МВД России от 28 июня 2022 г. № 468 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции» [Электронный ресурс]. -Режим доступа: https://www.consultant.ru (дата обращения 10.01.2023).

7. Бельчик, А.М. Иммиграционный контроль -административно-правовая мера по борьбе с незаконной миграцией / А.М. Бельчик, Н.В. Павлов // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки, 2023. -№ 5. - С. 73-75.

8. Воробьева, О.Д. Эмиграция из России по данным отечественного статистического учета / О.Д. Воробьева, А.А. Гребенюк // Вопросы статистики, 2017. - № 11. - С. 44-53.

9. Иммиграционные процессы в современном мире: основные аспекты и вызовы // Научные Статьи.Ру - портал для студентов и аспи-

рантов [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://nauchniestati.ru/spravka/immi graczionnye-proczessy-v-sovremennom-mire/ (дата обращения: 09.01.2024).

10. Казарян, К.В. Классификация субъектов миграционного процесса / К.В. Казарян, Ю.И. Литвинова // Юристъ - Правоведъ, 2016. - № 2 (75). -С.75-79.

11. Коршунова, В.А. Миграция населения в России: понятие и классификация / В.А. Коршунова // Молодой ученый, 2023. - № 40 (487). -С.215-217.

12. Леденева, В.Ю. Межнациональные и межконфессиональные отношения в современной России: Лекция № 9 «Миграционная политика Российской Федерации: положения, вызовы и задачи» / В.Ю. Леденева. - М.: ЦСПИИТ, 2022. - 18 с.

13. Матющенко О.В. Государственное регулирование иммиграционных процессов в рамках реализации миграционной политики / О.В. Матющенко, И.В. Разорвин // Социальные технологии в государственном управлении и бизнесе: сборник статей V Всероссийской научно-практической конференции с международным участием, (Екатеринбург, 15 марта 2013 г.). - Екатеринбург: УрФУ, 2013. - С. 114-117.

14. Прудникова, Т.А. Национальное законодательство как основа регулирования миграционных процессов и пути его совершенствования / Т.А. Прудникова // Труды Академии управления МВД России, 2013. - № 3. - С. 104-108.

15. Райзберг, Б.А. Современный экономический словарь: 5-е изд., перераб. и доп. / Б.А. Райзберг, Л.Ш. Лозовский, Е.Б. Стародубцева. - М.: ИНФРА-М, 2007. - 495 с.

16. Садыгова, А.Н. Понятие, виды, формы и правовая сущность миграции / Economics, 2022. -№ 1 (51). - С. 29-35.

17. Саломатин, А.Ю. Иммиграционная правовая политика (сравнительный анализ моделей развития): монография / А.Ю. Саломатин, К.А. Манцерев. - М.: ИНФРА-М, 2013. - 93 с.

18. Суворова, В.А. О Концепции государственной иммиграционной политики в Российской Федерации / В.А. Суворова // Власть, 2009. - № 1. -С. - 83-86.

19. Храмова, М.Н. Иммиграция vs эмиграция: компенсаторная роль миграции в демографическом развитии регионов России / М.Н. Храмова, Е.В. Скоблина, Д.П. Зорин // ДЕМИС. Демографические исследования, 2022. - № 4. -С. 110-122.

20. Черевичко, Т.В. основы современной миграционной теории и типологии миграционных процессов: учебное пособие для магистрантов на правления подготовки 41.04.05 «Международные отношения» профль «Миграционные отношения» / Т.В. Черевичко. - Саратов: СНИ ГУ им «Н.Г. Чернышевского», 2016. - 44 с.

5 -а

сз ж

<

RUSSIAN LEGISLATION IN THE FIELD OF STATE CONTROL AND SUPERVISION OF IMMIGRATION

Kovalevskaya O. Yu., Stepenko V.E.

Khabarovsk Regional Court; Pacific State University

Within the framework of this article, conceptual approaches to the concept of "immigration" are considered. The main provisions of the migration legislation of the Russian Federation regarding the concept of "immigration" are studied. A comparative analysis of such characteristics as the subject and object of immigration and migration policy was carried out and their fundamental differences were identified. Gaps in migration legislation are analyzed. The author has made an attempt to present his own formulations of the subject and object of immigration and migration. Ways to improve and increase the efficiency of this system have been identified. The article concludes that there is a need to improve and systematize the current migration legislation through the active use of information technology. There is an urgent need to provide regulatory authorities in the field of migration with means of automation and unification of passport, visa, border and immigration control, and also indicates the need to develop and adopt a separate regulatory legal act on immigration control.

Keywords: immigration control, immigration, supervision of immigration, Russian legislation, immigration legislation, immigration policy of the Russian Federation.

References

1. Federal Law of February 19, 1993 № 4528-1 "On Refugees" [Electronic resource]. - Access mode: https://www.consultant. ru (access date 01/10/2023).

2. Federal Law of August 15, 1996 № 114-FZ "On the procedure for leaving the Russian Federation and entering the Russian Federation" [Electronic resource]. - Access mode: https://www. consultant.ru (access date 01/10/2023).

3. Federal Law of July 25, 2002 № 115-FZ "On the Legal Status of Foreign Citizens in the Russian Federation" [Electronic resource]. - Access mode: https://www.consultant.ru (access date 01/10/2023).

4. Federal Law of July 18, 2006 № 109-FZ "On migration registration of foreign citizens and stateless persons in the Russian Federation" [Electronic resource]. - Access mode: https://www. consultant.ru (access date 01/10/2023).

5. Order of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation dated April 15, 2016 № 192 "On approval of the Regulations on the Main Directorate for Migration Issues of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation" [Electronic resource]. - Access mode: https://www.consultant.ru (access date 01/10/2023).

6. Order of the Ministry of Internal Affairs of Russia dated June 28, 2022 № 468 "On approval of the Administrative Regulations of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation on the implementation of federal state control (supervision) in the field of migration" [Electronic resource]. - Access mode: https://www. consultant.ru (access date 01/10/2023).

7. Belchik, A.M. Immigration control - an administrative and legal measure to combat illegal migration / A.M. Belchik, N.V. Pavlov // Humanitarian, socio-economic and social sciences, 2023. - No. 5. - P. 73-75.

8. Vorobyova, O.D. Emigration from Russia according to domestic statistical data / O.D. Vorobyova, A.A. Grebenyuk // Questions of Statistics, 2017. - No. 11. - P. 44-53.

9. Immigration processes in the modern world: main aspects and challenges // Scientific Articles.Ru - a portal for students and graduate students [Electronic resource]. - Access mode: https://nauchniestati.ru/spravka/immi graczionnye-proczessy-v-sovremennom-mire/ (date of access: 01/09/2024).

10. Kazaryan, K.V. Classification of subjects of the migration process / K.V. Kazaryan, Yu.I. Litvinova // Lawyer - Pravoved, 2016. - No. 2 (75). - pp. 75-79.

11. Korshunova, V.A. Migration of the population in Russia: concept and classification / V.A. Korshunova // Young scientist, 2023. -No. 40 (487). - pp. 215-217.

12. Ledeneva, V. Yu. Interethnic and interfaith relations in modern Russia: Lecture No. 9 "Migration policy of the Russian Federation: provisions, challenges and tasks" / V. Yu. Ledeneva. - M.: TsSPIIT, 2022. - 18 p.

13. Matyushchenko O.V. State regulation of immigration processes as part of the implementation of migration policy / O.V. Matyushchenko, I.V. Razorvin // Social technologies in public administration and business: collection of articles of the V All-Russian scientific and practical conference with international participation, (Ekaterinburg, March 15, 2013). - Ekaterinburg: UrFU, 2013. - P. 114-117.

14. Prudnikova, T.A. National legislation as the basis for regulating migration processes and ways to improve it / T.A. Prudnikova // Proceedings of the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2013. - No. 3. - P. 104-108.

15. Raizberg, B.A. Modern economic dictionary: 5th ed., revised. and additional / B.A. Raizberg, L. Sh. Lozovsky, E.B. Starodubt-seva. - M.: INFRA-M, 2007. - 495 p.

16. Sadigova, A.N. Concept, types, forms and legal essence of migration / Economics, 2022. - No. 1 (51). - pp. 29-35.

17. Salomatin, A. Yu. Immigration legal policy (comparative analysis of development models): monograph / A. Yu. Salomatin, K.A. Mantserev. - M.: INFRA-M, 2013. - 93 p.

18. Suvorova, V.A. On the Concept of State Immigration Policy in the Russian Federation / V.A. Suvorova // Power, 2009. -No. 1. - P. - 83-86.

19. Khramova, M.N. Immigration vs emigration: the compensatory role of migration in the demographic development of Russian regions / M.N. Khramova, E.V. Skoblina, D.P. Zorin // DEMIS. Demographic Research, 2022. - No. 4. - P. 110-122.

20. Cherevichko, T.V. foundations of modern migration theory and typology of migration processes: a textbook for undergraduates in the direction of preparation 41.04.05 "International Relations" profile "Migration Relations" / T.V. Cherevichko. - Saratov: SNI State University named after "N.G. Chernyshevsky", 2016. -44 p.