Надзорные производства в системе правовых форм деятельности

С.Н. Назаров

НАДЗОРНЫЕ ПРОИЗВОДСТВА В СИСТЕМЕ ПРАВОВЫХ ФОРМ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Правовая форма деятельности определяется как однородная по своим внешним признакам деятельность органов государства по осуществлению его функций, служащая выяснению того, как механизм государства осуществляет свои функции и каким образом государство использует для выполнения своих задач право [1, с. 85-87; 2, с. 113-115]; а также как специфическая организационная форма деятельности органов государства, должностных лиц и иных управляющих субъектов, осуществляемая на основе строжайшего соблюдения требований закона и других нормативных актов, результаты которой всегда влекут определенные юридически значимые последствия или связаны с их наступлением [3, с. 36, 56].

Поскольку понятие «надзор» используется законодателем как в правовом регулировании деятельности судебных, так и несудебных органов, постольку различаются и правовые формы реализующей надзор деятельности. Следует отметить, что надзор судебных органов рассматривают в двух значениях: в широком - как отправление правосудия судами, правовой формой которой являются все судебные производства; и в узком - как один из видов судебного производства. Положения ст. 125 Конституции РФ, согласно которой Верховный суд РФ осуществляет судебный надзор за деятельностью судов общей юрисдикции, характеризуют эту деятельность высшего судебного органа в широком смысле, поскольку на него возложены «полномочия по осуществлению в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебного надзора за деятельностью всех судов общей юрисдикции без каких-либо исключений» [4]. Конституционное понятие «судебный надзор» по объему содержания шире используемого как судоустройственным, так и процессуальным законодательством [5, с. 357]. Понятие надзора в узком смысле, как одного из видов судебного производства, употребляется в главах 48 Уголовно-процессуального кодекса РФ, 41 Гражданского процессуального кодекса РФ, 36 Арбитражного процессуального кодекса РФ, регламентирующих порядок производства в надзорной инстанции по проверке вступивших в законную силу судебных решений.

Понятие «надзор» в деятельности несудебных органов не имеет общепризнанного определения. Понимание надзора этих органов как «суженного» в сфере своего применения контроля [6, с. 12; 7, с. 71], распространенное в недавнем прошлом, на наш взгляд, уже не может рассматриваться как отражающее его современную сущность. Не останавливаясь на анализе научных подходов к этому вопросу, требующему отдельного исследования [8, с. 6-30], отметим следующие основные факторы, оказывающие влияние на современный надзор и обусловленные построением в России правового государства: а) освобождение надзорных органов от иных, несвойственных им функций - правового регулирования и оказания услуг, что реализуется проведением административной реформы; б) изменение правового регулирования деятельности поднадзорных органов с подзаконного (ведомственного) на законодательное - в частности, в сфере технического регулирования, основой которого является Федеральный закон «О техническом регулировании» (от 27 декабря 2002 г.); в) перераспределение полномочий по рассмотрению административных дел от надзорных к судебным органам (с перспективой создания административных судов); г) тенденция совершенствования правовой формы надзорной деятельности и ее унификации; внедрение процессуальных гарантий, присущих судопроизводству. Указанные факторы упраздняют такие отмечаемые в научной литературе [9, с. 46; 10, с. 164; 3, с. 23-24; 6, с. 12; 11, с. 170; 12, с. 85; 13, с. 180-181, 189; 14, с. 233; 15, с. 268-269] основные различия надзора и

контроля, как осуществление надзора только за соблюдением законов, а органами контроля в основном (или только) - за подзаконными нормативными актами; многофункциональность деятельности контрольных органов, которые в отличие от органов надзора были наделены полномочиями по правовому регулированию и оказанию услуг; наличие у органов контроля полномочий по рассмотрению административных дел и применению административного наказания.

Современный надзор несудебных органов можно определить как особый вид юридической деятельности, осуществляемой специализированными государственными органами с соблюдением установленной правовой формы в отношении не подчиненных им структур (лиц) по проверке соблюдения, исполнения и применения (правореализации) юридических норм в урегулированных правом сферах

жизнедеятельности, а отдельными органами - и в сфере правотворчества, в целях достижения состояния правообеспеченности, а также безопасности личности, общества, государства.

К этим органам относятся прокуратура, которая осуществляет в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, являющийся универсальным, а также налоговые, таможенные, санитарно-эпидемиологические, энергетические, пожарные и другие органы специализированного надзора.

Деятельность судов и надзорных органов объединяет общность конечных целей: достижение состояния правообеспеченности в урегулированных правом сферах жизнедеятельности, создание гарантий законности в стране, обеспечение прав, свобод и законных интересов личности, общества, государства.

Судебный надзор как вид судопроизводства в действующем законодательстве раскрывается через категорию «процессуальное производство», являющуюся понятием частным по отношению к категории «процесс». Под ним понимается определенная уровневая дифференциация процесса (например, производство в надзорной инстанции) или вид процессуально-отраслевой системы, отражающий ее структурную дифференциацию применительно к отдельным категориям дел (например, производство в суде присяжных в уголовном процессе). Такая дифференциация процессуального законодательства, содержащая особые правила производства, обнаруживается только на уровне этапов процесса и процессуальных действий и не влечет самостоятельности их процессуальной формы [16, с. 147]. Особенность судебного надзора в этом значении состоит в том, что он является структурным элементом более общей категории - процесса - и взаимосвязан с другими его элементами таким образом, что без реализации предшествующих процессуальных производств, обязательным из которых всегда является производство в суде первой инстанции, осуществляться не может. Предмет судебного надзора -правоприменительная деятельность нижестоящих судов в предшествующих стадиях процесса. Условием осуществления надзорной деятельности судов является обращение участников судопроизводства в суд, который при его отсутствии не вправе самостоятельно ее инициировать.

Надзорную деятельность несудебных органов отличает инициативность, т.е. закрепленная в законе обязанность этих органов осуществлять надзор не только при поступлении сведений о нарушениях законодательства, но и при их отсутствии, систематически, в том числе и на плановой основе. Надзор не связан с разрешением споров, что определяет содержание его правовой формы.

В исследованиях правовой формы надзорной деятельности, как правило, внимание акцентировано на ее месте в системе юридического процесса как одного из самостоятельных производств, а не на уровневой и структурной дифференциации надзорной деятельности.

Однако в структуре надзорной деятельности несудебных органов отчетливо выделяются два относительно самостоятельных производства: надзорно-проверочное и надзорно-административное, которые являются не только ее структурными элементами, но и представляют собой уровневую дифференциацию надзора, позволяющую рассматривать их как стадии надзорного процесса.

Деятельность по рассмотрению дел об административных правонарушениях судом или органом внесудебной юрисдикции осуществляется в другой правовой форме - посредством юрисдикционноадминистративного производства, предназначенного для дачи независимой правовой оценки правонарушению, выявленному органом надзора, и применению санкций. Под «юрисдикцией» здесь понимаются правомочие производить суд, решать правовые вопросы [17, с. 903], полномочия судебного или административного органа по правовой оценке конкретных фактов, в том числе по разрешению споров и по применению предусмотренных законом санкций [18, с. 1551]. В случае выявления надзорным органом уголовного правонарушения, его расследование осуществляется в другой правовой форме -предварительного расследования.

В форме надзорно-проверочного производства реализуется деятельность по выявлению нарушений законодательства. Выявить - значит обнаружить, вскрыть [19, с. 120]. Как правило, предназначение надзорно-проверочной деятельности раскрывается через категории «соблюдение» и «исполнение» законодательства. Однако оценка деятельности поднадзорных органов по соблюдению и исполнению ими законодательства осуществляется посредством выявления (или невыявления) надзорным органом нарушений.

Выявление нарушений как цель надзора используется законодателем в правовом регулировании деятельности отдельных надзорных органов. Так, основной целью надзорной и контрольной деятельности органов Госгортехнадзора России выступает выявление (выделено нами. - С.Н.) и пресечение нарушений требований промышленной безопасности и охраны недр*; Счетная палата Российской Федерации в случаях выявления при проведении проверки или ревизии хищения государственных денежных или

материальных средств, а также иных злоупотреблений незамедлительно передает материалы проверки или ревизии в правоохранительные органы** и др.

В отличие от надзорно-административного производства, порядок осуществления которого регламентирован КоАП РФ, надзорно-проверочное производство регулируется многочисленными нормативно-правовыми актами об отдельных надзорных органах, а также Законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (далее - Закон о надзоре (контроле)). Он впервые заложил единые принципиальные подходы к упорядочению и совершенствованию организации и осуществления надзора, установил права, обязанности и ответственность надзорных органов и проверяемых лиц, но его действие не распространено на все надзорные органы.

Надзорно-проверочное производство характеризуется: а) тенденцией усиления правовых гарантий при его осуществлении; б) особенностями предмета надзора, которым являются правонарушения, не влекущие уголовной ответственности; в) его осуществлением теми же субъектами, которые осуществляют и надзорно-административное производство.

Возбуждение надзорно-проверочного производства законодатель связывает не только с получением органом надзора сведений о нарушениях законодательства, но и при их отсутствии, т. е. и по собственной инициативе, в том числе в плановом порядке***. Например, органы прокуратуры, согласно ст. 1, 21 Закона «О прокуратуре РФ», осуществляют надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых поднадзорными прокуратуре органами и должностными лицами независимо от поступления информации о нарушениях законности, на что обращается внимание прокуроров в ведомственном приказе Генерального прокурора РФ****.

В первом случае надзорная деятельность направлена на проверку имеющейся информации о нарушениях, и вероятность их выявления в связи с этим достаточно велика; во втором - на ее поиск, положительный результат которого по объективным причинам не всегда достигается.

Проверки, проводимые до получения информации об имевших место нарушениях, в Лимской декларации руководящих принципов контроля (1977 г.) именуются предварительным контролем; их положительной стороной является предотвращение возможных нарушений до того, как они произошли, а недостатком - перегрузка работы контрольного органа и неопределенность в отношении ответственности перед законом. Проводит ли контрольный орган предварительную проверку или нет, зависит от законодательства, условий и требований к органам контроля в отдельной стране (ст. 2 Декларации) [20].

В недавнем прошлом надзор (контроль) в нашем государстве рассматривался как одно из необходимых условий его существования, что в условиях тоталитарного режима, основанного на классовом подходе, повлекло его неограниченные масштабы. Рассмотрение деятельности государства как внешнего проявления его функций, исследование соотношения классовых и общесоциальных начал и их взаимозависимость, по отношению к функции надзора позволяют сделать вывод о том, что сущность современного Российского государства как правового обусловливает необходимость изменения не только содержания надзора, но и масштабов реализующей его деятельности.

Как реализацию такого подхода следует рассматривать современную тенденцию ограничения плановых проверок в определенных сферах правового регулирования ввиду избыточности этой формы надзора, непосредственно влекущей его масштабность при невысокой эффективности.

Так, Закон о надзоре (контроле) предусматривает, что в целях проверки выполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований соответствующие органы государственного контроля (надзора) в пределах своей компетенции осуществляют плановые мероприятия по контролю, которые в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) могут быть проведены не более, чем один раз в два года (п. 3 ст. 7 Закона). Согласно ст. 89 Налогового кодекса РФ, выездная налоговая проверка проводится на основании решения руководителя налогового органа в количестве не более двух в течение календарного года.

Отдельные положения этого Закона нуждаются в распространении и на органы, выведенные из-под его действия. Так, например, общепризнана важная роль принципов процессуальной деятельности, во многом определяющих ее процессуальный режим. В Законе о надзоре (контроле) они перечислены в ст.

3, одним из них является презумпция добросовестности (невиновности) проверяемого лица и надлежащего исполнения им своих обязанностей, пока в установленном законом порядке не будет доказано обратное. Презумпция добросовестности, по существу, соответствует презумпции невиновности, действующей в административном и уголовном законодательстве.

Однако в одних правовых актах о надзорных органах, на которых действие указанного закона не распространяется, этот важный принцип закреплен, а в других - нет. Примером первых является Налоговый кодекс РФ, прямо предписывающий, что в случае обнаружения противоречий или неясностей в налоговом законодательстве все сомнения, касающиеся оценки действий налогоплательщика, должны толковаться в его пользу. Обязанность по доказыванию обстоятельств, свидетельствующих о факте правонарушения и виновности лица в его совершении, возлагается на контролирующие органы. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к ответственности, толкуются также в пользу этого лица (п. 7 ст. 3 НК РФ). В качестве примеров можно отметить второй Закон «О прокуратуре РФ», Таможенный кодекс РФ, Закон «О милиции», в которых этот принцип отсутствует.

Нуждаются в дополнении и принципы, закрепленные в самом Законе о надзоре (контроле). В юридической литературе справедливо отмечается, что в нем не зафиксирован принцип соблюдения законности во всех действиях контролирующих органов, для которых он имеет первостепенное значение [21, с. 48].

По нашему мнению, надзорно-проверочное производство должно осуществляться на основе следующих общих принципов: законности; презумпции добросовестности (невиновности) проверяемых органов и лиц; гласности; юридического (правового) равенства поднадзорных органов и лиц; соответствия предмета надзора компетенции надзорного органа; независимости органа надзора и его должностных лиц; уважения чести и достоинства личности, соблюдения прав и законных интересов; объективности и достоверности; сохранности информации, составляющей профессиональную тайну иных лиц; ответственности как проверяемых, так и проверяющих должностных лиц. Эти принципы дополняются особенными, обусловленными спецификой отдельных видов надзорной деятельности, например, принципами непрерывности и выборочности - у органов таможенного надзора; планомерности (системности) - у органов прокуратуры, налогового надзора и др.

Дальнейшее совершенствование правовых форм деятельности надзорных органов на основе общих принципов и единой регламентации надзорных производств должно способствовать соблюдению прав человека и гражданина, укреплению законности.

Литература

1. Самощенко И.С. О правовых формах осуществления функций Советского государства // Советское государство и право. 1956. № 3.

2. Общая теория советского права. М., 1966.

3. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987.

4. Определение Конституционного суда РФ от 8 июня 2000 г. по запросу Правительства Республики Ингушетия о проверке конституционности ч. 1 ст. 2, ст. 5, 6, 7, 8, п. 2 ст. 9, ст. 21 и п. 4 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации // СЗ РФ. 2000. № 28. Ст. 3000.

5. Судебная власть / Под ред. И. Л. Петрухина. М., 2003.

6. Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М.: Юридическая литература, 1987.

7. Рябко А.И. Социальный контроль и его правовые формы (вопросы теории). Ростов н/Д, 1999.

8. Назаров С.Н. Общая теория надзорной деятельности. М., 2007.

9. Новиков С.Г., Рагинский М.Ю. Прокуратура в системе советского государственного аппарата // Правоведение. 1974. № 3.

10. Николаева Л.А. Соотношение прокурорского надзора и государственного контроля // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. М., 1975. Ч. I.

11. Овсянко Д.М. Административное право. М., 1997.

12. Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. № 1.

13. Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль. СПб., 2003.

14. Конин Н.М. Административное право России. М.: Юрист, 2004.

15. Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве. М., 2005.

16. Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. М., 2003.

17. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1996.

18. Универсальный энциклопедический словарь / Под ред. А.М. Прохорова. М., 1999.

19. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1970.

20. Лимская декларация руководящих принципов контроля // Контроллинг. 1991. № 1.

21. Парций Я. Комментарий Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» // Хозяйство и право. 2002. № 4.