Основные направления совершенствования нормативно-правового обеспечения административно-правовых гарантий прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственными органами контрольно-надзорных функций

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЙ ПРАВ СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНЫХ ФУНКЦИЙ

E.H. ХАЗОВ,

кандидат юридических наук, профессор;

о.в. ГОРДИЕНКО

В соответствии с поручением Президента РФ по итогам заседания Государственного совета РФ в августе 2008 г. Минэкономразвития подготовлен проект концепции долгосрочного социально-экономического развития России. Цель разработки концепции — определение путей и способов обеспечения устойчивого повышения благосостояния российских граждан, укрепления национальной безопасности и динамичного развития экономики в долгосрочной перспективе (2008—2020 гг.), укрепления позиций России в мировом сообществе. Одним из основных тезисов документа является снижение административных барьеров в экономике.

По данным прокуратуры, в России более 30 федеральных структур наделены правом вневедомственного контроля. Они проводят несколько миллионов контрольных мероприятий в год, значительное количество из которых вне плана. Права предпринимателей нарушаются во всех сферах экономики. В 2007 г. прокуроры выявили более 1 млн нарушений закона, допущенных в отношении бизнесменов. По этим фактам было возбуждено около 5,5 тыс. уголовных дел. Нарушения допускались различными государственными органами, в том числе МВД России1.

В 2007 г. к МВД России было предъявлено более 70 тыс. исков на общую сумму свыше 29 млрд руб., удовлетворено требований на 1,7 млрд. По мнению руководства правового департамента МВД России, причиной ошибок сотрудников милиции и, как следствие, судебных споров чаще всего является банальная правовая неграмотность его сотрудников2.

Во вступительном слове на президиуме Госсовета России Д.А. Медведев уделил особое внимание «надзору за бизнесом», указав, что он «происходит по 45 направлениям, осуществляют его порядка 30 органов, причем только на федеральном уровне. Когда вот об этом думаешь, возникает мысль о том,

чтобы полностью запретить любые проверки малого бизнеса. Принять вот такое волевое решение. При этом достаточно широкое распространение получили так называемые внепроцессуальные формы контроля, осуществляемого милицией. То есть это такие формы, которые не основаны на процессуальных нормах. В итоге — одни только легальные затраты малых предприятий на проверки составляют около 10% от их выручки. Это легальные затраты. А общие, естественно, выше»3. Обозначив проблему, Президент РФ не замедлил с ее решением.

15 мая 2008 г. Президент РФ подписал Указ № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности». Правительству РФ дано поручение в двухмесячный срок разработать и внести в парламент законопроекты, предусматривающие:

Ф усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора);

Ф проведение планового мероприятия по контролю (в том числе по отдельным видам лицензионного контроля) в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом контроля (надзора) не более чем 1 раз в три года (кроме налогового контроля);

Ф проведение внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта Федерации;

Ф исключение внепроцессуальных прав ОВД, касающихся проверок деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства.

Правительство РФ разработало законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные

акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности», который 17 сентября 2008 г. принят в первом чтении Государственной Думой.

Законопроектом предполагается внести следующие изменения:

Ф исключить из Закона РФ «О милиции» внепро-цессуальные права ОВД, касающиеся проверок субъектов предпринимательской деятельности;

Ф уточнить права органов, уполномоченных осуществлять оперативно-розыскную деятельность в соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности»;

Ф регламентировать в КоАП процедуры изъятия документов, имеющих значение доказательств по делу об административном правонарушении.

Отдельные положения ст. 11 Закона РФ «О милиции» наделяют сотрудников ОВД правами, которые могут реализовываться без соблюдения процедур, предусмотренных КоАП и УПК. В частности, п. 25 ст. 11 Закона РФ «О милиции» предоставлял право милиции в целях установления основания для возбуждения уголовного дела или дела об административном правонарушении производить осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества, изучать документы, отражающие финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, изымать отдельные образцы сырья, продукции и товаров. Наделяя соответствующими правами сотрудников милиции, закон не содержит четкой процедуры их реализации, не регламентирует права предпринимателей, в отношении которых применяются эти положения. Законопроектом предлагается внести изменения в Закон РФ «О милиции», предусматривающие исключения этих прав ОВД, что должно привести к использованию при проведении проверок исключительно процессуальных норм КоАП и УПК.

Законопроектом предлагается дополнить ч. 5 ст. 27.10 КоАП положениями, предусматривающими обязанность должностного лица, осуществившего изъятие документов, имеющих значение доказательств по делу об административном правонарушении и обнаруженных на месте совершения административного правонарушения либо при осуществлении личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице, и досмотре транспортного средства (за исключением водительских удостоверений, удостоверений тракториста-маши-ниста (тракториста), удостоверений судоводителя, удостоверений пилота), передать лицу, у которого изымаются документы, заверенные копии изымаемых документов. При изъятии документов либо в течение пяти дней после изъятия с них должны быть

сняты копии, заверены и переданы лицу, у которого они были изъяты. Дополнениями также предлагается установить, что если невозможно изготовить копии или передать их одновременно с изъятием документов, заверенные копии передаются в течение пяти дней после изъятия. В случае, если и это невозможно, заверенные копии документов направляются по почте заказным письмом. При этом вышеперечисленные действия должны быть отражены в протоколе.

В соответствии с Указом Президента РФ от 6 сентября 2008 г. № 1316 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» в целях совершенствования руководства деятельностью МВД России и ОВД по обеспечению экономической безопасности, борьбе с коррупцией, усиления гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) на подразделения по борьбе с экономическими преступлениями ОВД возложены функции по борьбе с коррупцией и организованной преступностью экономической направленности. В ОВД на базе подразделений по борьбе с организованной преступностью должны быть образованы подразделения по противодействию экстремизму, подразделения по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите. МВД России дано указание осуществить реорганизацию ОВД.

В системе криминальной милиции МВД России ликвидированы подразделения по борьбе с организованной преступностью (ОБОП), занимавшиеся экономическим блоком и дублировавшие по своим функциям отделы по борьбе с экономическими преступлениями (ОБЭП). Выявляя и пресекая экономические преступления, подразделения ОБОП занимались контрольно-надзорной деятельностью в отношении субъектов предпринимательской деятельности, в том числе в рамках административного законодательства. Сокращено количество подразделений в системе МВД России, в функциональные обязанности которых входит контроль (надзор) за субъектами предпринимательской деятельности.

На рассмотрении в Государственной Думе находится законопроект «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)». Им предусмотрены требования к организации и проведению государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (надзора). Нововведения направлены на защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении проверок органами государственного и муниципального контроля (надзора). Планируется заменить новым законом Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринима-

телей при проведении государственного контроля (надзора)» 2001 г.

Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2008 г. № 556 «О предельных значениях выручки от реализации товаров (работ, услуг) для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства» установлены предельные значения выручки от реализации товаров (работ, услуг) за предшествующий год без учета НДС для следующих категорий субъектов малого и среднего предпринимательства:

Ф микропредприятия — 60 млн руб.;

Ф малые предприятия — 400 млн;

Ф средние предприятия — 1000 млн руб.

Постановление принято в соответствии со ст. 4 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации». Закон установил следующие категории субъектов малого и среднего предпринимательства в зависимости от средней численности работников за предшествующий календарный год:

Ф средние предприятия — от 101 до 250 человек;

Ф малые предприятия — до 100 человек;

Ф микропредприятия — до 50 человек.

Выручка от реализации товаров (работ, услуг) без учета НДС или балансовая стоимость активов (остаточная стоимость основных средств и нематериальных активов) за предшествующий календарный год не должна превышать предельные значения, установленные Правительством РФ для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства.

В Москве всем микро- и малым предприятиям предоставляются одинаковые льготы, при этом планируется ввести дополнительные льготы для микропредриятий4.

Классификация субъектов предпринимательской деятельности является положительным моментом, ее использование государственными органами при осуществлении контрольно-надзорной деятельности должно служить дополнительной гарантией для предпринимателей. Помимо льгот по налогообложению, это может относиться ко всему спектру деятельности субъекта предпринимательской деятельности, от регистрации до проведения проверок.

Судебные органы не остаются в стороне от защиты интересов предпринимателей. Так, Конституционный Суд РФ 18 июля 2008 г. вынес постановление 10-П по делу о проверке конституционности положений абз. 14 ст. 3 и п. 3 ст. 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» в связи с жалобой В.В. Михайлова.

Входе проверки, проведенной территориальным отделом по Курской области Центрального межрегионального территориального управления Ростехрегулирования, на принадлежащей индивидуальному предпринимателю Михайлову автозаправочной станции были отобраны образцы автомобильного бензина на стадии реализации. Экспертиза этих образцов выявила нарушение

обязательных требований государственных стандартов, предъявляемых к реализуемым горюче-смазочным материалам, в связи с чем в отношении Михайлова был составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.19 КоАП.

Решением Арбитражного суда Курской области предприниматель был признан виновным в совершении административного правонарушения и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 500руб. Кроме того, с него были взысканы расходы на осуществление исследований и экспертиз на основании абз. 14 ст. 3 и п. 3 ст. 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Индивидуальный предприниматель счел взыскание расходов на экспертизу карательной мерой, нарушающей его конституционные права. Михайлов утверждал, что взыскание на их основании с индивидуального предпринимателя денежных средств наряду с привлечением к административной ответственности означает двойное наказание за одно и то же правонарушение и потому носит карательный, а не компенсационный характер. Он просил признать эти законоположения не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 35, 50.

В обоснование своего решения Конституционный суд РФ указал, что государственный контроль в сфере экономической деятельности, в том числе контроль над соответствием реализуемой индивидуальными предпринимателями продукции обязательным требованиям, должен обеспечиваться бюджетными средствами, формируемыми за счет налогов и сборов, либо доходов, получаемых посредством оказания публичных услуг подконтрольным лицам. Предусмотренная абз. 14 ст. 3 и п. 3 ст. 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» плата, взимаемая с индивидуальных предпринимателей в форме возмещения расходов, понесенных органом государственного контроля (надзора) при осуществлении исследований (испытаний) и экспертиз, выявивших нарушения обязательных требований к реализуемой ими продукции, не относится ни к налогам, ни к сборам. Вместе с тем денежные средства в возмещение этих затрат взыскиваются с подконтрольного субъекта принудительно, в судебном порядке, что наделяет их признаками обязательных платежей.

Кроме того, основанием для взимания с индивидуальных предпринимателей денежных средств в возмещение расходов органов государственного контроля (надзора), понесенных в связи с проведением исследований (испытаний) и экспертиз, служит факт выявления нарушения обязательных требований, предъявляемых к реализуемой ими продукции. В определенном смысле такие расходы близки процессуальным расходам (издержкам), поскольку предназначаются для сбора доказательств совершенного правонарушения. Однако в отличие от процессуальных издержек они причинно связаны не с

доказыванием факта правонарушения, допущенного конкретным лицом, а с текущей контрольной деятельностью органа публичной власти, не обусловленной предварительным обнаружением признаков правонарушения, и не поставлены законом в зависимость от наличия у контролирующего органа каких-либо данных о совершенном правонарушении.

Возмещение расходов, понесенных органами государственного контроля (надзора) в связи с проведением соответствующих исследований (испытаний) или экспертиз, представляет собой публично-правовое изъятие собственности правонарушителя, которое, следуя за его административным наказанием, фактически выступает аналогом публично-правового наказания. При этом денежные средства, взимаемые с индивидуальных предпринимателей в порядке возмещения (компенсации) расходов органов государственного контроля (надзора), обладающие одновременно признаками компенсации (оплаты) государственных расходов, платежа пуб-лично-целевого характера и меры ответственности, в формально-правовом смысле не являются ни налогом или сбором, ни фискальным платежом, ни мерой гражданско-правовой или публично-правовой ответственности, ни разновидностью процессуальных издержек, что свидетельствует о неопределенности как в вопросе о правовой природе данного обязательного индивидуально-возмездного платежа, так и в вопросе о правомерности (обоснованности) его установления и использования в целях финансового обеспечения выполнения органами публичной власти своих функций.

Конституционный Суд РФ признал положения абз. 14 ст. 3 un. 3 ст. 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» в части, устанавливающей возможность взыскания с индивидуальных предпринимателей по требованию органа государственного контроля (надзора) расходов, понесенных этим органом на проведение исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых были выявлены нарушения обязательных требований, не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 19 (ч. 1), 34 (ч. 1), 35 (ч. 1 и 2) и 55 (ч. 3), которые утрачивают силу с 1 января 2009 г.

Проблема введения системы административного правосудия в ближайшее время разрешена не будет. Такого важного для правосудия направления, как создание системы административных судов, в федеральной программе развития судебной системы до 2011 г. не оказалось. По словам бывшего первого зампреда Верховного Суда РФ В. Радченко, такой раздел первоначально был в программе, но потом его поче-му-то выбросили, а на Кодекс административного судопроизводства, разработанный Верховным Судом РФ, все ведомства, куда он был направлен, дружно прислали отрицательные отзывы, даже не задав ни одного вопроса. Есть большие опасения, что сработал закулисный механизм в интересах того самого

бюрократического аппарата, который непрерывно растет и не заинтересован в эффективном судебном контроле над законностью управленческих актов5.

Меры, предпринимаемые в последнее время государственными органами в поддержку субъектов предпринимательской деятельности, прежде всего в нормотворческой сфере, не остаются без внимания в среде самих предпринимателей. Даже в официальной прессе высказываются абсурдные мнения. В «Российской газете» от 25 июня 2008 г. приведен результат опроса предпринимателей, проведенный фондом «Общественное мнение», в соответствии с которым предлагается запретить уголовное преследование бизнеса за административные правонарушения6.

Создается мнение, что многие предприниматели просто не знают законодательства, своих прав и обязанностей. Можно предположить, что в итоге сообщество предпринимателей выскажется за мораторий на применение любых санкций в рамках административного и уголовного законодательства, не предполагая, какие отрицательные последствия это может вызвать для всех. Так, в департаменте государственного регулирования в экономике Минэкономразвития России, идя навстречу предпринимателям, серьезно обсуждается вопрос об отмене использования кассовых аппаратов для малых предприятий7.

Таким образом, в настоящее время подготовлены изменения в нормативно-правовой базе, направленные на оптимизацию управленческих процессов в государственных органах. Они касаются деятельности органов внутренних дел, полномочия которых в части контрольно-надзорной деятельности будут сокращены. Налицо тенденция предоставления субъектам предпринимательской деятельности дополнительных гарантий при осуществлении ими своих основных функций. Важнейшее значение при этом приобретают возможность реализации предоставленных гарантий, а также дополнительное совершенствование системы контрольно-надзорных органов, развитие системы административного судопроизводства.

1 См.: Генпрокуратура взялась за бизнес и обещает защитить предпринимателей от административного давления // РГ.-2008.-№ 104.-С. 2.

2 См.: Читайте Гражданский кодекс // РГ. — 2008. — № 186. - С. 6.

3 http://www.rost.ru/medvedev/report-27-03-1 .html.

4 См.: На страже бизнеса. Интервью с главой столичного Департамента поддержки и развития малого предпринимательства М. Вышегородцевым // Юго-Восточный курьер. — 2008.-№16.-С. 1-2.

5 См.: http://www.ksrf.ra/press/smi/msg.asp?id=692.

6 См.: Егоршева Н. Лучше деньгами. Эксперты предлагают не сажать в тюрьму бизнесменов по административным правонарушениям // РГ. — 2008. — № 134. - С. 5.

7 См.: Чека не надо // РГ. - 2008. - № 4671. - С. 6.