Соотношение правотворческой инициативы граждан с институтами непосредственной демократии

УДК 342

С. С. Важное

СООТНОШЕНИЕ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ИНИЦИАТИВЫ ГРАЖДАН С ИНСТИТУТАМИ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ

В статье проводится анализ существующих моделей нормативного закрепления института правотворческой инициативы граждан, каждая из которых по-своему определяет его место в системе непосредственной демократии. Автором отмечается тенденция распространения норм, регулирующих институт референдума, на порядок регламентации права граждан на внесение проектов правовых актов.

Чтобы понять роль института правотворческой инициативы граждан в современном конституционализме, необходимо проанализировать, какое место отводит законодатель основному автору инициативы - гражданам [1]. Руководствуясь этим критерием, в правотворческой практике современных государств можно выделить как минимум четыре варианта института инициативы. К первой модели отнесем варианты, основанные на решающей роли граждан (инициатива как институт прямой демократии). Ко второй - варианты, основанные на ведущей роли представительного органа власти (инициатива как смешанный институт прямой и представительной демократии).

Модель 1. Инициатива как институт прямой демократии

Вариант 1. Инициативные предложения граждан в соответствии с процедурой, предусмотренной законодательством, выносятся на народное голосование, минуя представительный орган государственной власти. Процедура инициативы в этом случае практически не отличается от процедуры референдума. В представленном варианте институт народной правотворческой инициативы - совокупность правовых норм, регулирующих единый правотворческий процесс, осуществляемый гражданами вне представительного органа государственной власти. Он включает в себя нормы, регулирующие отношения по созданию гражданами правовых актов на разных стадиях правотворческого процесса. Можно выделить несколько таких стадий: стадия инициативы (направление петиции о выдвижении инициативы); публичное обсуждение законопроекта гражданами, организациями, органами государственной власти; принятие правового акта (народное голосование по предмету инициативы); вступление правового акта в силу.

В связи с отмеченной особенностью роль представительного органа государственной власти здесь минимизирована. Он может рассмотреть предложенный проект правового акта, публично выразить свое мнение по предмету инициативы, но не вправе вносить в проект какие-либо изменения. Описанный вариант института народной правотворческой инициативы в прямом смысле является институтом прямой демократии, предполагающей принятие публично-властных решений самими гражданами, а не их представителями.

Вариант 2. Инициативные предложения граждан в соответствии с процедурой, предусмотренной законодательством, вносятся в представительный орган государственной власти для предварительного обсуждения, а затем

выносятся на народное голосование. В этом варианте, как и в предыдущем, гражданам отводится решающая роль в правотворческом процессе. Однако представительному органу государственной власти здесь принадлежит более значимое место.

Завершая рассмотрение первых двух вариантов института народной правотворческой инициативы, можно сделать следующий вывод: решающая роль здесь отводится субъектам гражданского общества - гражданам, общественным организациям, «группам интересов».

Модель 2. Инициатива как смешанный институт прямой и представительной демократии

Вариант 1. Инициативные предложения граждан вносятся в представительный орган государственной власти для их рассмотрения и принятия. В случае несогласия представительного органа принять предложения без существенных изменений они выносятся на народное голосование. В отличие от ранее рассмотренных вариантов, участие граждан в голосовании по законопроекту требуется лишь в том случае, если представительный орган существенно изменит его содержание.

Вариант 2. Инициативные предложения граждан вносятся в представительный орган государственной власти, который рассматривает их и самостоятельно принимает по ним решения. Ведущая роль здесь принадлежит представительным органам государственной власти, а не корпусу избирателей. При поддержке инициативы определенным числом избирателей она вносится в представительный орган государственной власти. Процедура ее рассмотрения этим органом практически не отличается от рассмотрения законодательных инициатив иных субъектов правотворческой деятельности. По существу, здесь народная инициатива близка к институту петиции, или простых законодательных предложений граждан.

Оценивая в целом две описанные разновидности института народной правотворческой инициативы, можно отметить, что они существенным образом отличаются от двух предыдущих вариантов. Главное отличие состоит в том, что здесь институт является одним из звеньев парламентских процедур. Он включает в основном нормы, регулирующие одну из стадий законодательного процесса, свойственного представительной системе. Это стадия законодательной инициативы, субъектом которой выступают граждане. Отсюда законодательство регулирует, главным образом, порядок внесения инициативы в парламент, порядок производства по инициативе в избирательных комиссиях, но не затрагивает порядка ее рассмотрения и принятия по ней решения в законодательном органе.

В данном случае парламент рассматривает предложенный гражданами проект правового акта наряду с проектами, внесенными иными субъектами законодательной инициативы. На принятые органом государственной власти правовые акты в итоге распространяются общие правила о введении их в действие, о внесении в них изменений и дополнений, о признании их недействующими, об их приостановлении и др.

Описанные модели реализации правотворческой инициативы граждан позволяют утверждать, что данный институт демократии имеет схожую природу с институтом референдума. В российском законодательстве рассматриваемые способы осуществления народовластия разведены. Вместе с тем оте-

чественный законодатель, следуя зарубежному опыту правового регулирования, постепенно стирает грань между правотворческой инициативой граждан и референдумом, перенося правила проведения референдума на процедуру осуществления правотворческой инициативы.

Местные и региональные власти, главным образом, опираются на нормы Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» [2], детально регулирующего процесс проведения данного политико-правового института.

Так, обращает на себя внимание попытка региональных законодателей определить круг вопросов (предмет) правотворческой инициативы граждан, в том числе устанавливая запрет на вынесение правотворческой инициативы по ряду вопросов. Так, согласно закону города Москвы «О гражданской законодательной инициативе» [3], проект закона города Москвы, вносимый в порядке реализации гражданской законодательной инициативы, не должен содержать вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти города Москвы, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти города Москвы, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов государственной власти города Москвы, органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или изменении бюджета города Москвы, бюджетов муниципальных образований и государственных внебюджетных фондов, изменении финансовых обязательств города, административного округа, района;

д) о территориальном делении города Москвы;

е) о введении, изменении и отмене налогов и сборов, а также освобождении от их уплаты;

ж) о полномочиях органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления;

з) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Как можно убедиться, содержание и специфика приведенных вопросов аналогична кругу вопросов, которые не могут быть решены на референдуме Российской Федерации.

Подобным образом, как и при проведении национального референдума, вопрос, вносимый в порядке правотворческой инициативы граждан, не должен противоречить Конституции Российской Федерации, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии таких прав и свобод.

Вместе с тем спорной представляется воля законодателей Калининградской области перенести из федерального законодательства положения, запрещающие выдвижение и рассмотрение любой законодательной инициативы граждан в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории области, и в течение трех месяцев после их отмены [4].

Реализация ряда институтов непосредственной демократии (референдум, отзыв выборных лиц, правотворческая инициатива граждан) требует выдвижения соответствующего предложения от инициативных групп. При этом порядок их создания урегулирован на федеральном уровне только по отношению к референдуму. Решение о создании инициативной группы принимается на собрании жителей и оформляется соответствующими документами. Большинство муниципалитетов именно таким образом в настоящий момент определяет процедуру формирования инициативных групп.

Сходство норм, регулирующих институты референдума и правотворческой инициативы граждан, проявляется на таком этапе, как регистрация инициативной группы. Не все муниципальные образования и регионы вводят обязанность регистрации подобных групп. Тем не менее, если это происходит, то в нормативно-правовом акте, регулирующем реализацию правотворческой инициативы граждан, как правило, закрепляются нормы о документах, требуемых для регистрации, сроках ее проведения, форме и содержании регистрационного свидетельства, причинах отказа в регистрации. Все эти моменты так или иначе заимствуются из законодательства о референдуме.

Характерной чертой большинства петиционных институтов народовластия является необходимость поддержки выносимой инициативы населением, проявляющейся в сборе подписей, т.е. требования к подписному листу, процедуре проверки подлинности сведений, содержащихся в них, правилам сбора подписей. В этих условиях местные и региональные власти точно воспроизводят соответствующие нормы федерального законодательства.

С нашей точки зрения, положительной чертой, перенесенной из института референдума, можно считать закрепление в ряде муниципалитетов прав граждан на агитацию как в поддержку выдвигаемой инициативы, так и против нее.

В юридической литературе было высказано мнение, что петицию, которая может быть лишь частью, элементом состава референдума, выборов, отзыва, плебисцита и общего собрания населения, нельзя относить к самостоятельным формам прямого правления. Петицию в этом качестве

В. Ц. Киров отождествляет с народной правотворческой инициативой. Свой вывод автор обосновывает тем, что:

а) субъект петиции хотя и является частью народа, самого суверена власти в конституционно-правовом смысле не представляет;

б) использование гражданами правотворческой инициативы, выражающей сотрудничество и взаимодействие управляемых и управляющих, в процессе социального регулирования в свободном обществе не выражает суверенитет народа, ибо решающая роль остается за государственным органом [5].

В науке конституционного права зарубежных стран имеет место использование термина «петиция» как обобщающего применительно ко всем видам обращений. Авторы под петицией понимают «право обращения к властям с письменным требованием, предложением, жалобой, на что власти в принципе обязаны в установленном порядке реагировать. Петиции могут быть индивидуальные или коллективные [6]».

Этот вывод, возможно правильный применительно к законодательству зарубежных стран, представляется неточным с точки зрения теории конституционного права, российского законодательства и практики его применения. Прежде всего, в российской науке конституционного права общепризнан коллективный характер петиций. Что касается обращений граждан, то они

могут быть как коллективными, так и индивидуальными. Петиции было бы неверно приравнивать и к обычным коллективным обращениям. Будучи их разновидностью, петиции вместе с тем отличаются от коллективных обращений граждан по своему предмету и процедуре оформления. Не случайно в юридической литературе давно была высказана мысль о необходимости выделить в особый процесс подачу и рассмотрение петиций [7].

К сожалению, Федеральный закон о порядке подачи и рассмотрения петиций до сих пор в Российской Федерации отсутствует. Первая попытка урегулировать этот круг отношений была предпринята Алтайским краевым Законодательным собранием 27 марта 1996 г. [8]. В качестве адресатов петиций закон закрепляет краевое Законодательное собрание и главу администрации края. Таким образом, процедура рассмотрения петиций граждан в органах местного самоуправления осталась неурегулированной.

Институт петиций имеет общие черты с институтом народной правотворческой инициативы, но не тождественен ему. Различие между ними можно провести по предмету. Предметом народной правотворческой инициативы является предложение о принятии правового акта органа местного самоуправления, отмене или изменении ранее принятого правового акта, под которым подписалось установленное законом число граждан и обязательное для рассмотрения органом местного самоуправления. Предмет петиции значительно шире. Это могут быть: жалобы на действия органов и должностных лиц местного самоуправления; предложения о рассмотрении любого вопроса, имеющего общественное значение для всего или части населения муниципального образования; коллективное требование отчета руководителя должностного лица местного самоуправления и т.п.

Итак, петиция в системе местного самоуправления представляет собой коллективное обращение граждан к органам местного самоуправления с целью принятия ими решения по какому-либо вопросу, имеющему значение для всего или части населения.

И. А. Старостина и Е. Р. Зайцева высказали мысль о тех разновидностях петиций: петиция-жалоба, петиция-предложение и петиция-требование [9].

Петиция-жалоба имеет целью устранение систематического нарушения прав граждан путем вмешательства органов местного самоуправления.

Петиция-предложение вносится на рассмотрение органов местного самоуправления тогда, когда еще нет систематических нарушений прав граждан, но угроза нарушений существует. Цель петиции-предложения - недопущение нарушений прав граждан в будущем.

Петиция-требование - это обращенное к органам местного самоуправления требование о проведении референдума, об отставке депутата, должностного лица, о принятии какого-либо решения. В этом качестве петиция является начальной стадией референдума, выборов, отзыва (петиционный порядок возбуждения инициативы проведения референдума, выборов, отзыва депутата или должностного лица).

Подводя итог, отметим, что существует несколько моделей закрепления правового института правотворческой инициативы граждан в законодательстве. При этом данная форма демократия может выступать как институт прямого народовластия, так и сочетать в себе признаки непосредственной и представительной демократии. Последний вариант определен действующим

законодательством Российской Федерации для реализации правотворческой инициативы на местном уровне управления.

Вместе с тем нормы, регулирующие право граждан на внесение проектов правовых актов, во многом заимствованы из смежного правового института референдума, что свидетельствует об общей природе данных форм народовластия. В настоящее время актуальной проблемой является законодательное разграничение таких правовых институтов, как правотворческая инициатива граждан, петиции и обращения. Ее решение позволит более точно определить место правотворческой инициативы граждан в системе институтов непосредственной демократии.

Список литературы

1. Руденко, В. Н. Институт народной правотворческой инициативы в современной конституционализме / В. Н. Руденко // Конституционное и муниципальное право. - 2002. - № 2. - С. 7.

2. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (одобрен СФ ФС РФ 23.06.2004) // Парламентская газета. -2004. - 30 июля (№ 117).

3. Закон г. Москвы от 11 декабря 2002 г. № 64 «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. - 2003. -№ 5, 11 (январь).

4. Закон Калининградской области от 22 сентября 2003 г. № 309 «О гражданской законодательной инициативе в Калининградской области» // Российская газета (Региональный выпуск «Запад России»). - 2003. - 7 октября (№ 200).

5. Киров, В. Ц. Парадоксы государственной власти в гражданском обществе /

B. Ц. Киров. - М. : Изд-во Моск. гос. ун-та, 1992. - С. 172.

6. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / под ред. Б. А. Стра-шуна. - М. : БЕК, 1995. - Т. 2. - С. 104-105.

7. Кряжков, В. А. Развитие институтов непосредственной демократии в современный период / В. А. Кряжков // Советское государство и право. - 1988. - № 9. -

C. 28.

8. Закон Алтайского края от 27 марта 1996 г. «О петициях жителей Алтайского края» // Сб. законодательства Алтайского края. - 1996. - № 20. - С. 56-66.

9. Старостина, И. А. Петиция как коллективная форма реализации и защиты прав свобод граждан / И. А.Старостина, Е. Р. Зайцева // Вестник Моск. ун-та. -1993. - № 5. - С. 68. - (Право).