Международный опыт использования инструментов экологического налогообложения в системе экологического менеджмента

ИНСТИТУТ СИСТЕМНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ ЛЕСА

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНСТРУМЕНТОВ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ В СИСТЕМЕ

экологического менеджмента

Н.А. ХУТОРОВА, доц. каф. стратегического маркетинга МГУЛ, канд. экон. наук

Все более нарастающая озабоченность человечества состоянием окружающей среды стимулирует активный поиск новых инструментов, способных регулировать нагрузку на экосистему. Международное сообщество уже в полной мере осознало необходимость создания глобальной системы экологической безопасности, пересмотра правовой базы природоохранной деятельности и формирования действенных экономических механизмов стимулирования хозяйствующих субъектов к снижению уровня загрязнений окружающей среды, устойчивому развитию. Международный опыт показывает, что только слаженные системные действия государства, общества и бизнеса способны устранить или минимизировать экологические угрозы в своей среде обитания.

В течение последних десятилетий экологическая ответственность во всем мире занимает последовательно наступательные позиции, порождая принципиально новые явления. Такие выводы можно сделать на основе изучения зарубежного, в первую очередь, европейского опыта становления экологически ориентированной экономики.

Нарастание экологических рисков и экономические последствия природных катастроф заставляют нас менять вектор развития экономики, результатом чего становится создание новой комплексной системы регулирования антропогенной нагрузки на экосистему, в которой важное место отводится экологическому налогообложению.

В основе теории налогового права лежит доктрина о функциях налогов, среди которых выделяют фискальную, распределительную и регулирующую. Экологические налоги, в первую очередь, призваны выполнять регулирующую функцию, которая проявляется в возможности оказать на налогоплательщика влияние стимулирования и дестимули-

khutorova@mgul. ac. ru

рования к каким либо действиям. Примером может служить либо переход к энергосберегающим технологиям и как следствие снижение сумм уплаченных налогов, причем не только экологических, либо использование старых энергозатратных технологий и повышение сумм уплаченных налогов, в том числе штрафов. С позиции данной доктрины становятся ясными налоговые механизмы, обеспечивающие защиту природы.

Среди многообразия налогов и сборов особое место по своему назначению занимают косвенные налоги специфического назначения, связанные с охраной окружающей среды, относимые в документах Европейского Союза к категории экологических налогов. Экологические налоги или экологические платежи имеют различную форму и часто по-разному называются. В англоязычной литературе часто наряду со стандартным термином «taxes» также используются «charges», «levies», «fees» и «duties». В настоящее время экологические налоги широко используются в различных странах, среди которых уже не только все промышленно развитые страны, а также и растущий список стран с развивающейся экономикой. Согласно определению Европейского агентства по окружающей среде (European Environmental Agency), экологические налоги - это все налоги, налоговая база которых оказывает специфическое негативное воздействие на окружающую среду [1].

Среди экологических налогов выделяют две группы: регулирующие налоги и финансирующие налоги. Регулирующие налоги направлены на непосредственное предотвращение действий, наносящих вред окружающей среде, среди которых: платежи за загрязнение среды, за размещение отходов. При определении ставок этих налогов необходимо учитывать показатели технической

144

ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 9/2012

ИНСТИТУТ СИСТЕМНЫХ ИССЛЕДОВАНИИ ЛЕСА

возможности и экономической рентабельности в рамках данного вида хозяйственной деятельности.

В настоящее время в российской науке и практике еще не устоялось четкого определения категории экологический налог или экологическое налогообложение. На наш взгляд, определение Европейского агентства по окружающей среде, данное экологическому налогу наиболее точно отражает его сущность. Экологические налоги - это все налоги, налоговая база которых оказывает специфическое негативное воздействие на окружающую среду. В России, согласно действующему законодательству, экологических налогов и платежей не существует, а такие платежи получили название «плата за негативное воздействие на окружающую среду». Плата за негативное воздействие на окружающую среду установлена Законом «Об охране окружающей среды», которую вносят организации и физические лица, деятельность которых оказывает негативное воздействие на окружающую среду. Плата за негативное воздействие на окружающую среду (или плата за загрязнение окружающей среды) является формой компенсации ущерба, наносимого загрязнением окружающей природной среде. Такие платежи перечисляются предприятиями, учреждениями, организациями в бесспорном порядке. Плата за негативное воздействие на окружающую среду (экологические платежи) взимается с природопользователей, осуществляющих следующие виды воздействия на окружающую природную среду: выбросы в атмосферный воздух загрязняющих и иных веществ; сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади; загрязнение недр, почв; размещение отходов производства и потребления; загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий; иные виды негативного воздействия на окружающую среду [2]. Все платежи за загрязнение окружающей среды поступают через налоговые органы в государственный бюджет и распреде-

ляются следующим образом: в федеральный бюджет - 19 % и в бюджет субъекта федерации - 81 %. Поступившие в бюджет платежи за загрязнение окружающей среды могут расходоваться только целевым назначением на природозащитные цели [3]. Особо стоит отметить, что указанные платежи не обладают рядом признаков, присущих налоговому обязательству, и, следовательно, не включаются в систему налогов.

Таким образом, под экологическим налогообложением мы понимаем возведенные в ранг закона способы взимания с физических и юридических лиц платы за негативное воздействие на окружающую среду, а также совокупность налогов и сборов, взимание которых нацелено на стимулирование рационального природопользования. Основная идея введения особых, экологических налогов заключается в установлении зависимости между отчислениями хозяйствующих субъектов в бюджеты и степенью вреда, наносимого ими окружающей среде и природным ресурсам.

С 1990 г. ведущей тенденцией в экологической политике большинства государств является постепенная замена прямого администрирования более гибкими экономическими механизмами и повсеместное использование принципов экологического менеджмента. При этом экологические компоненты присутствуют во всех ведущих научно-технических программах промышленно развитых стран.

Как видно из графиков рис. 1 и 2, экологические налоги используются повсеместно и по мере роста ВВП поступления в бюджеты в абсолютном значении имеют тенденцию к росту. Несмотря на некоторое снижение в относительных величинах, средняя величина составила 2,32 % от ВВП и 6,9 % от всех налоговых поступлений в 2010 г.

Наиболее интересным для изучения и анализа представляется опыт стран Европейского Союза. Важным фактором в достижении нового подхода в вопросах экономики, техники и общества является проведение экологической реформы в налоговой системе. В странах Европы особое внимание уделяется

ЛЕСНОИ ВЕСТНИК 9/2012

145

ИНСТИТУТ СИСТЕМНЫХ ИССЛЕДОВАНИИ ЛЕСА

Рис. 1. Поступления от экологических налогов в процентах от ВВП в динамике за 2000-2010 гг [4]

Рис. 2. Поступления от экологических налогов в процентах от всех налоговых поступлений в динамике за 2000-2010 гг.

146

ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 9/2012

ИНСТИТУТ СИСТЕМНЫХ ИССЛЕДОВАНИИ ЛЕСА

реформе «экологического» налогообложения энергоемких отраслей, нацеленной на стимулирование инвестиций в сектор разработки и использования новых экологически безопасных источников энергии.

В Европе экологические налоги и платежи признаны действенными инструментами в достижении целей экологической и социально-экономической политики, особенно в сочетании с разнообразными рыночными инструментами. Европейское агентство по окружающей среде классифицирует пять основных групп инструментов регулирования воздействия на окружающую среду, среди них:

1) коммерчески реализуемые разрешения - введены с целью снижения уровня загрязнения (лицензия на выбросы СО 2) или при использовании ресурсов (квота на ловлю рыбы) путем предоставления рыночных стимулов торговле;

2) экологические налоги - введены для изменения цены влияния на поведение производителей и потребителей, а также для повышения доходных статей бюджетов;

3) экологические платежи - введены для компенсации расходов природоохранных служб и затрат на снижение уровня загрязнения окружающей среды (очистка сточных вод или размещение отходов);

4) экологические субсидии и поощрения - нацелены на стимулирование разработок новых технологий, а также на формирование новых рынков экологических товаров и услуг;

5) схемы ответственности и компенсации - разработаны с целью обеспечения адекватной компенсации ущерба, нанесенного в результате деятельности, опасной для окружающей среды (штрафы, пени и т.д.) [5].

На сегодняшний день в странах Евросоюза применяются и другие инструменты - система дорожных сборов, политика ценообразования на воду, сертификаты на торговлю зеленой электроэнергией и т.д., обладающие компенсационной функцией не только в отношении экологических расходов, но и в отношении снижения налогов на труд и капитал.

Финансовые инструменты «зеленого налогообложения» сформировались в Европейском союзе, в первую очередь в Западной Европе, а затем были приняты в Юго-Восточной Европе. Так, Финляндия ввела первый налог на выброс CO2 в мире в 1990 г. Нидерланды, Норвегия и Швеция ввели экологические налоги в 1991 г. За ними последовали Дания в 1992 г. и Великобритания в 1993 г. Большие достижения в сфере экологического налогообложения у Германии, где взимается экологический налог с 1999 г. Основной целью всех этих налоговых реформ было, в первую очередь, предотвращение увеличения общего налогового бремени, снижение воздействия на окружающую среду за счет взимания налогов за загрязнение, и при этом снижение налогов на труд, что способствует увеличению занятости за счет снижения расходов на рабочую силу.

Термин «экологическое налогообложение» в странах Европейского Союза применяется в отношении многих и разнообразных сборов для различных административных уровней и действий. Как правило, под экологическими налогами понимают «обязательные платежи, взимаемые за экологически опасную продукцию или процессы таким образом, чтобы рыночная цена данной продукции или процесса более точно отражала экологические расходы, при этом приносила доход, который может быть использован либо только для того, чтобы снизить другие налоги, особенно налоги на рабочую силу, или общие расходы экологически благоприятных заменителей продуктов или процессов»

[6]. Иными словами, все, что может вызвать неблагоприятные изменения в окружающей среде, может быть предметом экологического налогообложения.

Таким образом, экологическое налогообложение должно использоваться как один из наиболее эффективных инструментов для ускорения перехода от традиционных энергоносителей к возобновляемым источникам энергии, повышению энергоэффективности. Так, например, в Финляндии и Швеции налогообложение ископаемых видов топлива составляет «главный инструмент стимулиро-

ЛЕСНОИ ВЕСТНИК 9/2012

147

ИНСТИТУТ СИСТЕМНЫХ ИССЛЕДОВАНИИ ЛЕСА

вания к применению возобновляемых энергоносителей в кратчайшие сроки» [7].

Ситуация с экологическим и энергетическим налогообложением существенно различается по странам - членам Европейского Союза. Комбинация и структура налогов - цель государственной политики, связанной с налогообложением в разных странах, различны. Так, по данным, изложенным в отчете «Налогообложение. Тенденции в Европейском Союзе в 2012 г.» в Ирландии, Нидерландах, Португалии и Великобритании применяются немногие налоги на загрязнение или пользование ресурсами, но при этом страны входят в число государств с наивысшим процентом дохода от экологического налога, полученного за счет энергетического и транспортного секторов [8].

Очень важно понимать, что сборы от взимания экологических налогов позволяют повсеместно использовать особые режимы налогообложения и /или предоставлять преференции малому и среднему бизнесу, предприятиям общественного транспорта и другим секторам общественного обслуживания и социального назначения.

С момента введения экологического налога в Германии в 1999 г. потребление бензина сократилось в течение первых же трех лет. Выросли объемы продаж малолитражных автомобилей. Экологический налог создал стимул для инвестиций в экологически чистые технологии и создал конкурентные преимущества. Однако рост общего объема потребления электроэнергии ощутимо не замедлился. С 2005 г. германский экологический налог и постепенное вытеснение многих льготных схем для энергоемких отраслей промышленности стали выгодным источником дохода государства. Основной целью германского экологического налога является использование дохода для финансирования сокращения пенсионных взносов для работников и работодателей.

Основная идея многих реформ экологического налогообложения, проводимых в Европейском Союзе, состоит в том, что рост сборов от экологических налогов должен сопровождаться снижением ставок налогов на

рабочую силу. Это позволяет избежать увеличения общего налогового бремени и достигнуть двойной выгоды - сокращения экологического ущерба одновременно с увеличением спроса на рабочую силу и занятости за счет сниженных затрат на рабочую силу.

В рамках выполнения обязательств стран ЕС по Киотскому протоколу в последние годы существенно расширился список налогов, платежей и рыночных механизмов, введены налоги на использование энергии и налог на выбросы СО2, а с 2012 г. такой налог взимается со всех европейских авиаперевозчиков. Генеральный директорат Комиссии ЕС принципиально побуждает использовать для защиты окружающей среды такую налоговую форму, которая будет способствовать перераспределению налогового бремени от фактора работы на использование и загрязнение ресурсов окружающей среды.

Проведенный анализ отчета «Налогообложение. Тенденции в Европейском Союзе» позволил подразделить экологические налоги на четыре общие категории: в сфере энергетики; в сфере транспорта; за загрязнение окружающей среды и ресурсные налоги.

В таблице отражена динамика поступлений от экологических налогов в процентном соотношении от общего налогообложения за 2000-2009 гг. в 27 странах Европейского Союза.

В 2010 г. сохранялись тенденции последних лет. Так, самая высокая доля поступлений от всех экологических налогов в процентах от ВВП, наблюдается у Дании и Нидерландов (4 %), чуть ниже у Словении (3,6 %), далее следуют Мальта (3,1 %), Эстония (3 %), Кипр и Бельгия (2,9 %), Финляндия и Швеция (2,8 %), замыкает десятку лидеров Великобритания с долей 2,6 %. Самые низкие доли поступлений от экологических налогов в процентах от ВВП имеют такие страны, как Испания (1,6 %), Франция и Германия около 2 % [8].

Итак, налоги на использование энергоносителей в европейских странах на сегодняшний день являются наиболее существенными, что составляет около 75 % от всех экологических налогов или около 5 % от всех

148

ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 9/2012

ИНСТИТУТ СИСТЕМНЫХ ИССЛЕДОВАНИИ ЛЕСА

Таблица

Экологические налоги в % от налоговых поступлений в странах Европейского

Союза в 2000-2009 гг. [8]

Экологические налоги в % от общего налогообложения Экологические налоги (энергия) в % от общего налогообложения Экологические налоги (транспорт без топлива) в % от общего налогообложения

Страна 2000 2009 2009 млн евро 2000 2009 2009 млн евро 2000 2009 2009 млн евро

Бельгия 5,0 4,7 6 874 3,2 2,9 4 323 1,4 1,4 2 046

Болгария 8,4 10,5 1 060 7,9 9,2 932 0,5 1,0 101

Чехия 7,6 7,2 3 418 6,3 6,7 3 183 1,0 0,4 188

Дания 10,7 10 10 663 5,1 4,6 4 882 3,7 3,1 3 350

Германия 5,7 5,7 54 164 4,9 4,8 45 944 0,8 0,9 8 200

Эстония 5,5 8,3 413 4,0 7.1 353 0,7 0,1 6

Ирландия 9,1 8,4 3 781 4,5 5,2 2 341 4,5 3,2 1 438

Греция 6,7 6,5 4 611 4,6 3,9 2 784 2,2 2,6 1 827

Испания 6,5 5,4 17 163 5,1 4,4 14 014 1,3 0,9 3 006

Франция 5,6 5,0 39 927 4,1 3,5 27 718 1,2 1,3 10 576

Италия 7,4 6,1 39 865 6,2 4,8 31 756 1,1 1,2 7 617

Кипр 8,9 8,2 490 2,3 4,6 274 6,6 3,6 216

Латвия 8,1 8,7 429 6,2 7,6 377 1,1 0,8 41

Литва 8,0 7,0 543 5,8 6,6 514 2,2 0.1 12

Люксембург 7,1 6,6 931 6,8 6,1 858 0,3 0,5 73

Венгрия 7,6 6,6 2 436 6,3 5,0 1 847 1,0 1,2 432

Мальта 13,1 9,8 195 4,9 4,3 87 8,1 4,7 94

Нидерланды 9,8 10,4 22 764 4,6 5,3 11 676 3,5 3,2 7 024

Австрия 5,6 5,7 6 658 3,7 3,8 4 456 1,9 1,8 2 135

Польша 6,4 8,0 7 944 5,4 6,6 6 505 0,6 0,7 706

Португалия 8,5 8,1 4 203 5,0 6,1 3 192 3,4 1,9 1 010

Румыния 11,4 7,0 2 214 10,7 6,0 1 904 0,2 1,0 302

Словения 7,9 9,5 1 261 6,5 8,0 1 060 1,2 1,1 147

Словакия 6,5 6,8 1 225 5,8 5,9 1 073 0,7 0,7 125

Финляндия 6,6 6,2 4 553 4,2 4,2 3 102 2,3 1,8 1 359

Швеция 5,4 6,0 8 213 4,5 4,9 6 635 0,7 1,1 1 542

Соединенное Королевство Великобритании 8,1 7,4 6,4 5,6 30 401 1,6 1,6 8 925

налогов и социальных взносов. Уровень энергетических налогов по отношению к ВВП находится на самой высокой ступени в Словении и Болгарии (3.0 % и 2,7 % от ВВП соответственно). Причина того - не высокие налоговые ставки, а высокий уровень конечного потребления энергии по сравнению с ВВП. В некоторых странах вклад транспортного налога является существенным, например, в Ирландии, на Кипре и Мальте он составляет от 38 % и 48 %. В Дании значительные налоговые поступления в бюджет приходят от транспортного энергетического налога, а от загрязнения и ресурсных налогов в этой стра-

не поступления составляют менее трети от экологических налогов.

Транспортный налог соответствует в среднем около 20 % от общего поступления экологических налогов и 1,4 % от общего объема налогов и социальных взносов.

От налогов за загрязнение окружающей среды и ресурсных налогов во всех странах ЕС незначительные поступления, вместе они составляют чуть менее 5 % от общих природоохранных налогов.

Анализ экологических налоговых поступлений в странах ЕС в 2010 г. позволил выявить ряд противоположных изменений.

ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 9/2012

149

ИНСТИТУТ СИСТЕМНЫХ ИССЛЕДОВАНИИ ЛЕСА

Так, в 2010 г. наибольший рост налогов на энергию наблюдался в Эстонии, более 1 % ВВП, в то время как в других странах (Кипре, Словении, Португалии и Польше) произошло его незначительное увеличение. С другой стороны, наблюдается снижение налогов на энергоносители в Румынии на сумму почти 2 % от ВВП. Можно также отметить, что уровень транспортного налога снижался довольно сильно на Кипре и Мальте, в странах, где транспортные налоги составляют значительную часть экологического налогообложения. Все это свидетельствует о том, что страны активно ищут наиболее приемлемые и адекватные схемы экологического налогообложения в сочетании с рыночными механизмами защиты окружающей среды.

К сожалению, сегодня приходится констатировать существенные различиях между экологическими платежами в странах ОЭСР (Организации экономического сотрудничества и развития) и Российской Федерации, которые заключаются не столько в их процентном соотношении по отношению к совокупным налоговым поступлениям или ВВП, но и, прежде всего в функциях. В России такие платежи выполняют фискальную функцию, обеспечивая быстрое пополнение бюджета, и гораздо меньше выполняют вторую функцию - регулирующую. Если рассчитывать долю экологических налогов в России по методологии ОЭСР, то в 2008-2010 гг. она составляла

2,7 % от всех налоговых поступлений в консолидированный бюджет РФ (0,9 % ВВП). Если же включить в экологические налоги все формы изъятия ресурсной ренты, прежде всего НДПИ, земельный налог и экспортные пошлины на углеводородное сырье, лес и прочие природные ресурсы, то их доля в налоговых доходах России значительно выше: 30-33 % (или 10-11 % ВВП) [9]. Опыт ОЭСР свидетельствует о том, что в доходах бюджета экологические налоги могут успешно замещать налоги на труд и капитал. Кроме того, дифференциация налоговых ставок может быть стимулом технологической модернизации и экологизации предприятий. Экономисты называют это свойство экологических налогов «двойным дивидендом» (double dividend):

они не только способны обеспечить доходы бюджета, но и стимулируют снижение загрязнений и рост энерго- и ресурсоэффективности [9].

Вместе с тем следует отметить еще одну тенденцию. Высокое соотношение экологических налоговых поступлений от общего налогообложения не обязательно является признаком высокого приоритета охраны окружающей среды. Энергетический налог изначально использовался без экологических целей. Кроме того, уровень этого показателя, не может говорить и о достижениях цели экологической политики. Это может являться результатом изменений в экономике. При этом снижение экологических налоговых доходов в последние годы может быть результатом использования инноваций в рыночных инструментах государственной политики (торговля выбросами CO2, экологическое страхование).

Таким образом, отмечая планомерный переход к комплексному использованию инструментов экологического менеджмента и положительные результаты проведения реформ экологических налогов, необходимо указать на следующие основные тенденции и принципы их реализации в большинстве стран:

- использование принципа «загрязнитель платит»;

- перевод экологических платежей за «выбросы в атмосферу» на платежи за «выбросы в экономику»;

- широкое применение налогов на используемое сырье и энергию;

- введение обязательных и существенных платежей на экологически неприемлемую продукцию;

- налоговые реформы нацелены на смещение акцентов с налогов на труд и капитал к налогам на потребление природных ресурсов;

- осуществляется переход на низкоуглеродную энергоэффективую экономику;

- широкое использование экологических субсидий и финансовых стимулов в экологическом менеджменте.

Подводя итог, следует заметить, что

- экологическое налогообложение как инструмент экологического менеджмента за

150

ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 9/2012