2000. 01. 024. Концепции и принципы государственной службы новой России (обзор)

2000.01.024. КОНЦЕПЦИИ И ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ “СЛУЖБЫ НОВОЙ РОССИИ (Обзор).

В России в начале 90-х годов после развала СССР встала задача формирования нового государственного аппарата, действующего на принципах, характерных для демократического правового государства. Для становления и функционирования государственной службы определяющее значение имел указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. №2267 ‘Об утверждении Положения о федеральной государственной службы’1-1. В соответствии с этим указом определены категории лиц, которые считаются находящимися на федеральной государственной службе; закреплены основные принципы государственной службы; определены права, обязанности, ответственность и социальные гарантии государственных служащих; установлен порядок прохождения государственной службы. Так, федеральная государственная служба организуется и действует исходя из следующих принципов: законности, субординации нижестоящих перед вышестоящими органами; внепартийности; равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой; ответственности государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей; социальной защищенности государственных служащих и стабильности государственной службы.

Облик государства в определяющей мере зависит от степени зрелости и качественных параметров кадрового потенциала аппарата его управления, идеологии и философии функционирования государственной службы, ее конституционной и законодательной обусловленности.

14 августа 1995 г. вступил в силу Федеральный закон ‘Об основах государственной службы Российской Федерации’ (далее - Федеральный закон)2), который устанавливает правовые основы организации государственной службы Российской Федерации и основы правового положения федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов Федерации.

В 90-е годы значительно возросло внимание ученых-государствоведов к исследованию сущности, содержания и

1) См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52. Ст. 5073.

2) См.: Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 31. — Ст.2990.

функциональных особенностей государственной службы. Вышли в свет “монографии Г.В.Атаманчука ‘Теория государственного управлений’ (2),

В.С.Диева, К.И.Дзядукова “Проблемы формирования российской модели государственной службы" (11), В.М.Манохина “Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование’ (17), Ю.Н.Старилова ‘Служебное право’ (19) и др.

Государственная служба в современном понимании - это “особый вид общественно полезной профессиональной деятельности. Ее своеобразие состоит в том, что государственный служащий выступает в качестве агента публичной власти, носителя части полномочий того государственного органа, в котором он занимает штатную государственную должность. Он служит не частному лицу, не хозяину, преследующему личный интерес, а общему безличному - то есть более высокому и значительному - началу?’ (10, с.46). Думается, что в качестве такого высокого начала выступает российская государственность, укрепление которой во многом определяется эффективностью, профессионализмом, стабильностью функционирования

государственного аппарата.

Свою концепцию государственной службы выдвигает Г.В. Атаманчук. Ученый определяет государственную службу как особый публичный социально-правовой институт, играющий ведущую роль в становлении государственности современной России и представляющий собой профессиональное и практическое участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственной должности, учрежденной в государственном органе. По его мнению, именно этому институту выпала миссия определять прочность, эффективность и авторитет государственной власти, что прямо и непосредственно зависит от профессионализма, деловитости, нравственности и ответственности тех людей, кому выпала честь служить своему Отечеству на федеральном и региональном уровнях (1, с.8,11).

В Федеральном законе указывается, что государственная служба -это особый вид публично-правовых отношений служащего и государства по профессиональному обеспечению полномочий государственной власти.

Н.И.Глазунов полагает, что государственная служба должна стать решающим фактором в создании и регулировании социальных процессов развивающегося демократического гражданского общества, активно

участвовать в формировании его производственной, политической, “духовной и правовой культуры (9, с.44).

А.В.Оболонский, А.Ф.Ноздрачев понятие государственной службы строят на основе уровней управления. Так, государственная служба в широком смысле этого понятия, по мнению исследователей, включает деятельность федеральных, региональных и местных (муниципальных) органов власти, а также прочих субъектов публичного (государственного) права (6, с.10). Думается, что из этого определения следует исключить местные (муниципальные) органы, так как согласно Конституции Российской Федерации местные (муниципальные) органы не являются органами власти и отнесены к органам местного самоуправления (ст.12), а к органам государственной власти отнесены: исполнительная, законодательная и судебная. Государственная служба в узком смысле включает в себя лиц, занимающих постоянные должности в центральном, региональном аппаратах и некоторых государственных учреждениях, реализующих от имени государства его цели и функции на основе действующих законов (6, с.11).

Формирование государственной службы современной России и организация ее функционирования сопряжены с многомерными трудностями и необходимостью преодоления ряда сложных проблем. Так уж сложилось, что именно институт государственной службы, опираясь на действующее законодательство, объединяет и координирует усилия всех ветвей власти, обеспечивая тем самым управляемость и динамизм общественных процессов. Государственная служба призвана интегрировать общество и обеспечивать единение огромного федеративного государства и его прогресс в политической и социальноэкономической сферах. Системный кризис, охвативший экономическую, социальную и политическую жизнь страны, свидетельствует о том, что формирующийся государственный аппарат и соответствующие органы управления не овладели еще должным искусством реформирования и преобразования государства, исходя из законов и принципов конституционного управления.

Существенным тормозом налаживания эффективной государственной службы является наличие преобладающего старого кадрового потенциала, сформировавшегося в советское время. Положительный опыт, накопленный дореволюционной Россией и в советское время в деле осуществления государственной службы, бесспорно, ценен для практики управления. Но сегодня речь должна идти

не только о положительном опыте. Во главу угла выдвигается проблема “формирования нового типа государственных служащих, и в целом государственной службы, адекватной потребностям новой формации, обладающей новым государственным мышлением, философией, идеологией и логикой формирования демократического государства.

Практика свидетельствует о том, что современному государственному аппарату во многом не хватает знаний и опыта организации научно выверенной и законодательно регламентированной государственной службы. Формирование нового типа государственной службы предполагает не только высокопрофессиональную подготовку чиновничества как особого социального класса, но и формирование у него корпоративного интереса и понимания глубоких перемен в России, чувства гордости и высокой ответственности за свой труд, за право служить Президенту, Правительству и народу демократической России. Проблема состоит ныне в том, насколько бюрократический аппарат рационален и четко структурирован, насколько он бюрократизирован и замкнут на свои собственные интересы и потребности.

В 1995 г. Б.Н.Ельцин выступая в Российской академии государственной службы, отметил, что нас буквально губит “неумение профессионально анализировать состояние дел, упреждать негативные тенденции, а еще больше организовывать дело, контролировать реализацию принимаемых мер и программ’, “ неспособность обеспечивать согласованность действий’, просчитывать последствия принимаемых решений (цит. по: 18, с.45). Кроме того, многие должностные лица принципиально не способны работать инициативно, на опережение, обеспечивать баланс общегосударственных, региональных интересов, интересов государства и граждан. Для осмысления этой проблемы весьма показательны данные, приведенные Е.В.Охотским: “Подавляющее

большинство экспертов считают, что нынешний аппарат органов государственной власти России находится в довольно трудном, даже кризисном состоянии. Так считают более 80% руководителей кадровых служб федеральных министерств и ведомств. И последствия этой, мягко говоря, неустойчивой ситуации проявляются буквально во всех сферах жизни общества: в экономике и финансах, в социальной сфере и культуре’ (18, с.45).

Недостаток в знаниях и опыте, недоразвитость организации управленческих отношений, правовой нигилизм - все это отражается на

деятельности государственного аппарата и, как следствие, на ходе “социально-экономических реформ, исполнении законов.

Для становления нового государственного устройства и новой системы российской государственной службы важное значение имеет то, что Конституция Российской Федерации 1993 г. провозгласила Российскую Федерацию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (ч.1 ст.1). В Конституции закреплены такие фундаментальные принципы, как:

- верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч.2 ст.4);

-принцип разделения власти (ст. 10);

-идеологическое и политическое многообразие (ст.13);

-равный доступ граждан Российской Федерации к государственной службе (ч.4 ст.32).

Часть из вышеперечисленных и рассмотренных ниже правоустановлений была заложена в принципах государственной службы Федерального закона.

Принципы государственной службы, закрепленные в Федеральном законе, являются базовыми (исходными) для всех иных федеральных и региональных законов и нормативных правовых актов, регулирующих отношения государственной службы. Все органы государственной власти обязаны проводить в жизнь эти принципы, а государственные служащие -руководствоваться ими в своей работе (15, с.34).

Федеральным законом в статье 5 закреплены следующие принципы государственной службы:

“1) верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

3) единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

4) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;

5) равного доступа граждан к государственной службе в “соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;

7) единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;

8) профессионализма и компетентности государственных служащих;

9) гласности в осуществлении государственной службы;

10) ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

11) внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;

12) стабильности кадров государственных служащих в государственных органах’.

В научной литературе существуют различные подходы к классификации принципов государственной службы. Так, Д.Н.Бахрах группирует вышеперечисленные принципы по трем критериям: законность (1, 2, 3, 6, 7); демократизм (4, 5, 9); профессионализм (8, 10,

11, 12) (3, с.15). На основании проведенной категоризации Д.Н.Бахрах относит законность и демократизм к “общим принципам организации и функционирования исполнительной власти’, а профессионализм и принцип социально-правовой защиты служащих - к специальным (специфическим) принципам (4, с.115). В.М.Манохин выделяет из всего комплекса принципов те, которые относятся к службе в целом (3, 4, 7, 9, 11); далее те, которые адресуются служащим (1, 2, 6, 8, 10, 12); и наконец, принципы, касающиеся граждан, когда они соприкасаются с государственной службой (2, 5) (17, с.137). Думается, что принципы государственной службы можно было бы разделить на конституционноправовые (1, 3, 4, 5); принципы, связанные с осуществлением прав и свобод граждан (2, 5, 9); принципы, адресованные государственным служащим (6, 7, 8, 10, 11, 12).

Проводимые различными научными организациями эмпирические исследования и практическая деятельность органов государственной службы показывают, какие сложные проблемы существуют в

деятельности самого государства, государственной службы и “гражданского общества в их взаимоотношениях и взаимодействии. Одна из причин сложившейся ситуации заключается как в определенной незрелости и несовершенстве теоретических моделей, конструкций и построений принципов государственного управления в условиях трансформации всех сфер общественной жизни, так и в отсутствии действенного механизма системного использования принципов государственной службы в специфических российских условиях. Возможно поэтому, как считают большинство ученых, современное российское государство не является пока ни сильным, ни в достаточной степени демократическим (5, с.5).

На некоторых принципах и проблемах, связанных с их применением, остановимся более подробно. Так, решение проблемы эффективного функционирования государственной службы зависит, в частности, от того, как на деле реализуется принцип равного доступа граждан к государственной службе, сформулированный в Конституции России (см. ч.4 ст.32) и Международном пакте о гражданских и политических правах (см. п. “с’ сг.25) от 16 декабря 1966 г.Ч

Рассмотрим сущность этого принципа и его функциональное предназначение. В среде ученых уже сложилось определенное представление о том, что равный доступ граждан “осуществляется в форме равнодоступности государственных должностей государственной службы для граждан Российской Федерации, реализуется посредством отношений и процедур участия граждан в конкурсе на вакантные государственные должности государственной службы’ (14, с.17).

Итак, принцип равного доступа к государственной службе означает равное право граждан на занятие любой государственной должности в федеральной государственной службе или государственной службе в субъектах Федерации в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой. В соответствии с Федеральным законом при приеме на государственную службу не допускается:

-прямых или косвенных ограничений по признакам пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, должностного и имущественного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и профессиональным союзам;

1) Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994. № 12.

-другие обстоятельства для граждан, профессиональная “подготовленность которых отвечает требованиям по соответствующей должности.

Право граждан на равный доступ к государственной службе обеспечивает конкурс на замещение вакантной государственной должности. Конкурс может проводиться в форме конкурса документов или конкурса-испытания. Другие условия проведения конкурса, не предусмотренные Федеральным законом, определяются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными актами субъектов Федерации.

Так, например, Указом Президента Российской Федерации от 29.04.96 № 604 утверждено положение о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной

государственной службы1-1. Согласно п.13 названного положения при проведении конкурса могут использоваться не противоречащие федеральным законам и другим нормативным правовым актам

Российской Федерации методы оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов, включая индивидуальное собеседование,

анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей и

полномочий по государственной должности, на замещение которой претендует кандидат.

Право на поступление на государственную службу имеют граждане России (лица с двойным гражданством - на условиях, предусмотренных Федеральным законом) не моложе 18 лет и не старше 60 лет.

Запрет на доступ к государственной службе действует в отношении иностранных граждан (за исключением случаев, предусмотренных межгосударственными соглашениями) и лиц без гражданства, находящихся на территории России.

Вместе с тем ст.ст. 12, 21 Федерального закона предусмотрены случаи, ограничивающие доступ гражданина России к государственной службе, например, такие, как: признание его судом недееспособным или ограниченно дееспособным; лишения его судом права занимать государственные должности в течение определенного срока; наличие в

1- Российская газета. 1996. № 91.

соответствии с заключением медицинского учреждения заболевания, “препятствующего исполнению им должностных обязанностей; наличие близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственными служащими, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного другому; отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну; отказ от представления сведений о доходах.

Как показывает практика формирования кадрового потенциала государственной службы, принцип равного доступа граждан к государственной службе не соблюдается. Проблема заключается не только в его несоблюдении, но и в попирании прав граждан при поступлении на государственные должности. Ввиду низкой правовой культуры граждане, в том числе и государственные служащие, не обращаются в суды за защитой своих конституционных прав. Можно предположить, что до тех пор, пока не будет определен законодательно механизм ответственности должностных лиц, решающих вопросы доступа к государственной службе, будут процветать протекционизм, ‘землячество’, взяточничество, “подбор’ (а не отбор) кадров (руководителей-‘под команд^’, специалистов-на основе личной преданности) (13, с.79; 16, с.262), откровенное издевательство над людьми. И никакие декларативные правоустановления не искоренят то, что имеется в кадровой политике на сегодняшний день, что существенно снижает эффективность государственной службы. Поэтому требования, предъявляемые к государственным служащим и лицам, замещающим должности в органах власти, их ответственность должны быть законодательно урегулированы, и в первую очередь это должно найти свое отражение в Основном законе государства. В этой связи, бесспорно, в российском законодательстве о государственной службе необходимо установить и выразить через конкретные правовые институты “совершенную и безусловную юридическую связанность

конституционным строем и конституцией всех государственных служащих во всех действиях и принимаемых актах’ (7, с.49).

Государственная служба России нуждается сегодня как никогда в новом поколении молодых, энергичных, подготовленных по самым современным учебным программам специалистов, в работниках с серьезным производственным опытом работы в рыночно-

демократических структурах и научно-исследовательских организациях. “Новой России и ее государственной службе нужны прежде всего высококвалифицированные юристы и социологи, экономисты и аудиторы, кадроведы и управленцы, менеджеры, социальные психологи, акмеологи и информационники.

В свою очередь, особый ореол государственных служащих должны составлять высокие духовные и морально-нравственные ценности. Г.В.Мальцев предлагает во главу угла определения ценностных критериев лиц, удостоенных государственной службы, поставить “долг верности Конституции Российской Федерации’ (7, с.50). Он заключается в совокупности обязанностей и обязательств, принимаемых на себя при поступлении на государственную службу. К ним относятся помимо обязанностей, установленных ст.10 Федерального закона, обязанности по обеспечению поддержки конституционного строя, соблюдению Конституции Российской Федерации, добросовестному и творческому исполнению служебного долга.

Оценивая становление и развитие российской государственности и государственной службы, ученые констатируют, что основы государственной службы, заложенные в Конституции РФ, во многом не получили должной реализации. До сих пор не завершена разработка законов, адекватных потребностям функционирования публичноправовых институтов власти и органов государственной службы. Как указывает Г.В.Атаманчук по состоянию на 1997 г., “... в тексте Конституции Российской Федерации предусмотрено принятие 15 федеральных конституционных законов, определяющих правовые статусы государственных структур, и дается 47 ссылок на федеральные законы, призванные нормативно развернуть соответствующие конституционные положения. Сделано же пока очень мало. А все это, как не покажется кому-то странным, напрямую связано с государственной службой. Надо четко и открыто сказать, что механизмом практической реализации любой нормы Конституции в числе других выступает и государственная служба’ (1, с.5). Ученый подчеркивает, что в государстве народа и для народа каждая его структура должна быть доступна гражданам и обеспечивать их интересы. “Такое государство должно иметь подготовленный и устойчивый государственный аппарат, способный рационально и эффективно осуществлять его функции. Ибо само по себе правовое установление, как бы оно ни звучало содержательно и

заманчиво, без надлежащего механизма его практической реализации представляет собой лишь пустой звук’ (там же, с.8-9).

Список литературы:

1. Атаманчук Г.В. Конституционные основы государственной и кадровой политики: Лекция.-М.: Изд-во РАГС, 199.—С.5, 8-9,11.

2. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. -М.: Юрид. лит., 1997.-399 с.

3. Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. -Екатеринбург, 1995.—С.15.

4. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебн. для вузов. - М.: Изд-во БЕК, 1998.—С.115.

5. Государственная служба России: диалог с обществом / Под ред. Комаровского В.С.-М.: Изд-во РАГС, 1998.—С.5.

6. Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие. -М.: Дело, 1999.—С.10-11.

7. Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы / Под общ. ред. Г.В. Атаманчука.-М.: Изд-во РАГС, 1997. —.49-50.

8. Государственная служба России: проблемы становления: Сборник научных статей / Отв. ред. Пищулин Н.П., РАУ.-М.: Луч, 1993.—С.81.

9. Глазунов Н.И. Вступительное слово на теоретическом семинаре ‘Проблемы государственного управления и государственной службы’ // Вестник государственной службы .-М., 1994.—С.44.

10. Гришковец А.А. Карьера // Российская Федерация. —М., 1996. ——№ 3— С.46.

11. Диев В.С., Дзядуков К.И. Проблемы формирования российской модели государственной службы: / РАГС при Президенте РФ. Сибирская академия госслужбы. -Новосибирск, 1997.- 39 с.

12. Ежегодник 97: Государственная служба России: Научные труды РАГС (1997 г.).-М.: Изд-во РАГС, 1998.-С.28.

13. Зинченко Г.П. Организационный аудит государственной службы /

“Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России / Сб. докладов научнопрактической конференции. -Ростов-на-Дону, март 1998. - Вып.1. — С.79.

14. Казанцев Н.М. Толковый словарь правового содержания понятий государственной службы / Науч. ред. Атаманчук Г.В. - М.: Изд-во РАГС, 1996.-С.17.

15. Комментарий к Федеральному закону “Об основах государственной службы Российской Федерации’ и законодательству о государственной службе зарубежных государств. - М.: Юрид. фирма КОНТРАКТ; ИНФРА.—Л, 1998.—Х,С.34.

16. Коржихина Т.П., Сенин А. С. История российской государственности .М., 1995.-С.262.

17. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование.-М.: Юрист, 1997.-295 с.

18. Охотский Е.В. ‘Приводной ремень’ или ‘бюрократический тормоз? // Государственная служба.—М., 1997.—С.45.

19. Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебн.-М.: Изд-во БЕК, 1996. - 698 с.

С.В.Привалова