Система местного самоуправления в России: кризис 1870-1880-х гг

Система местного самоуправления в России: кризис 1870-1880-х гг.

Н.И. Биюшкина

Формирование охранительного курса правительства Александра III неразрывно связано с разработкой, принятием и применением комплекса мер ограничительного характера в отношении функционирования органов местного самоуправления.

Как и во многих других отраслях, меры коррекции в системе местного самоуправления начинают проводиться еще до вступления на престол Александра III. Поводом послужило публичное выражение нелояльности земской оппозиции правительству именно в то время, когда оно более всего нуждалось в поддержке общественности — в конце 70-х гг. XIX в. в условиях резкого подъема революционного движения.

Развитие оппозиционных настроений в земской среде нередко выражалось в открытых проявлениях недовольства правящим курсом. От общелиберальных убеждений, вполне согласованных с политикой Александра II, часть земских деятелей во второй половине 70-х гг. XIX в. вместо того, чтобы быть опорой правительства на местах, превращается в деструктивную силу. Подобного рода негативные тенденции отмечал исследователь В.В. Куликов, который писал о том, что «в 70-е гг. многие российские ученые-правоведы подвергли критике существующую систему земского самоуправления как находящуюся вне правительственных установлений, лишенную ясного юридического статуса»1.

Нельзя не согласиться с мнением профессора В.В. Куликова о том, что в основном идея реформы местного самоуправления воспринималась либеральной общественностью как предварение более важной перспективы — представительства в высших государственных учреждениях2. Действительно, по мнению неизвестного автора запрещенной в 80-х гг. XIX в. книги «Восемнадцать лет войны с земством», правительство Александра II указывало на то, что новые земские учреждения — только опыт, некая школа представительства3. Однако при этом не уделялось должного внимания проблемам совершенствования системы местного самоуправления в направлении более четкого порядка их деятельности, разумного сочетания принципов представительства и административной власти. Так, дореволюционный исследователь И.П. Белоконский писал, что «несмотря на все недочеты земского положения 1864 года, построенного,

1 Куликов В.В. Становление и развитие земского самоуправления (вторая половина XIX - начало XX вв.): историко-юридическое исследование. Дис. ... докт. юридич. наук: 12.00.01 / В.В. Куликов. М.: ИГиП РАН, 2002. С. 89.

2 Там же. С. 129.

3 З.С. Восемнадцать лет войны с земством (отдельный оттиск из «Вольного слова»). Женева: H. Georg, Libraire - Editeur, corraterie. 9. С. 8 // ГАРФ. Ф. 1741 оп. 2 д. 7359.

между прочим, на высоком цензе, оно дало некоторую возможность к постепенному проторению пути не только к истинному местному самоуправлению, но и к попытке объединенными силами земств достигнуть народного представительства в делах государственных»4.

Действительно, в конце 70-х гг. XIX в. в Киеве и Харькове прошли земские съезды, на которых были предприняты попытки войти в соглашение с революционерами: прозвучало предложение отказаться от террористических актов и предоставить либералам возможность мирными средствами воздействовать на правительство. Попытка не удалась, но земцы не преминули указать правительству, что до тех пор, пока борьба с революционным террором идет при помощи кардинальных мер, нарушающих права и законные интересы не только политических преступников, но и всех мирных обывателей, представители общественности лишены возможности оказать такому правительству поддержку5. В 1878 г. в «Правительственном вестнике» было опубликовано обращение черниговского губернского земского собрания, составленное И.И. Петрункевичем, в котором указывалось на отсутствие свободы слова и печати, репрессии в высшей и средней школе, повлекшие исключение учащейся молодежи, пополнившей ряды революционеров. Делался вывод о том, что все реформы Александра II пришли в противоречие с действительностью, и земство уже не могло стоять на высоте своего призвания6.

Подобные публичные заявления были немедленно запрещены правительством под угрозой привлечения к ответственности предводителей дворянства за допущение в земских собраниях столь крамольных высказываний. Однако либеральное земское движение не останавливалось: в 1879-1880 гг. был созван ряд конспиративных земских съездов, самый крупный из которых проходил в Москве в 1879 г., где сосредоточилась деятельность «Общества земского союза и самоуправления» (сокращенно — «Земский Союз»), в рамках которого были разработаны ближайшие задачи земств — свобода слова и печати, гарантия прав личности, созыв Учредительного собрания7. Ответом правительства стало применение административной высылки ряда земских гласных, в числе которых следует отметить И.И. Петрункевича, который в апреле 1879 г. был арестован и выслан в Костромскую губернию8.

Таким образом, вполне логичной выглядит ситуация, отмеченная П.А. Зайончковским: в одном из журналов Особого совещания, представленном Александру II в июне 1878 г., земство было обвинено наряду с другими пореформенными учреждениями в ослаблении административной власти и, как

4 Белоконский И.П. Земство и конституция / И.П. Белоконский. М.: изд-е Московс. книгоизд. тов-ва «Образование», 1910. С. 7.

5 Корнилов А. Курс истории России XIX в. Ч. III. /А. Корнилов. М.: изд-во М. и С. Сабашниковых, 1914. С. 212-213.

6 Белоконский И.П. Земское движение. Изд. 2-е / И.П. Белоконский. М.: «За друга», 1914. С. 14.

7 Там же. С. 16. Подробный анализ земского либерального движения и его основных представителей представлен в работе: Пирумова Н.М. Земское либеральное движение. Социальные корни и эволюция до начала XX века / Н.М. Пирумова. М.: Наука, 1977. 287 с.

8 Корнилов А. Курс истории России XIX в. Ч. III /А. Корнилов. М.: изд-во М. и С. Сабашниковых, 1914. С. 215-216.

следствие, усилении революционных течений9. В известной статье А.Д. Пазу-хина «Современное состояние России и сословный вопрос» земская реформа 60-х гг. XIX в. представляется автору главной причиной «современной дезорганизации» ввиду положенного в ее основу начала, глубоко противного «нашей истории и потребностям государственным»10. «Реформы земская и дворянская, — пишет он, — должны быть первыми шагами дальнейшей законодательной деятельности. ибо только они могут расчистить дорогу всем этим другим преобразованиям. Только эти реформы могут привести в некоторый порядок расстроенные отношения между общественными классами и скрепить нравственные связи правительства с народом»11.

В качестве меры, направленной на преодоление подобных негативных эффектов земской реформы 1864 г., император Высочайше утвердил 19 августа 1879 г. Положение Комитета Министров «О предоставлении губернаторам особых прав при замещении постоянных должностей по земским и городским учреждениям»12, которым в виде временной меры действие ст. 511 Свода законов изд. 1876 г.13 распространялось на земские и городские учреждения при замещении ими тех из постоянных должностей, утверждение в которых не было до этого поставлено в прямую зависимость от губернатора и Министерства внутренних дел. В соответствии с данным Положением, губернатор был уполномочен немедленно удалять с должностей земских и городских учреждений лиц, признанных неблагонадежными, т.е. должности органов местного управления в этом плане приравнивались к государственной службе, а следовательно, органы земского и городского управления — к органам государственным. В архивных документах тех лет встречаются упоминания о секретных циркулярах МВД от 12 октября 1866 г. и 28 августа 1868 г., которыми земские фармацевты и врачи еще ранее были подчинены утверждению в должностях врачебными управами и губернаторами, попечители училищ — утверждению училищных советов, учителя — инспекторов14. Постсоветский исследователь В.Ф. Абрамов отмечает, что «повышение активности земств заставило правительство обратить пристальное внимание на лиц, служивших в земствах учителями. В 1871 г.

9 Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880 годов / П.А. Зайончковский. М.: изд-во МГУ, 1964. С. 62.

10 Пазухин А. Современное состояние России и сословный вопрос // Русский вестник. 1885, т. 175 (январь). С. 9.

11 Там же. С. 57.

12 Высочайше утвержденное Положение Комитета Министров, объявленное Сенату Министром внутренних дел 25-го того же августа «О предоставлении губернаторам особых прав при замещении постоянных должностей по земским и городским учреждениям» от 19 августа 1879 г. // Полное собрание законов Российской империи. Изд. 2. СПб.: Тип. Втор. Отд. Собств. Его Имп. Вел. Канц., 1881. Т. 54, отд. 2. Ст. 59947.

13 При определении губернскими административными местами и учреждениями чиновников вновь на службу или к должностям, или при перемещении чиновников с одной должности на другую, равно при переводе из одного ведомства в другое, а также при замещении должностей по найму губернатору предоставлено изъявлять свое несогласие, если он признает сих чиновников неблагонадежными. В случае такого определения губернатора определение или перемещение не может состояться (Свод общих губернских учреждений, кн. 1 // Свод законов Российской империи. Т. II, ч. 1. СПб.: тип. Втор. Собств. Его Имп. Вел. канц., 1876. Ст. 511).

14 З.С. Восемнадцать лет войны с земством (отдельный оттиск из «Вольного слова»). Женева: H. Georg, Libraire - Editeur, corraterie. 9. С. 21-22 // ГАРФ. Ф. 1741. Оп. 2. Д. 7359.

инспектора народных училищ получили право отстранять их от должности в случае признания неблагонадежными»15. В революционных изданиях была четко обозначена жесткая критика подобных мер: «К чему существует вся комедия выбора земских представителей и их призрачная компетенция?!»16.

Тем самым правительство Александра II обращается к идеям, высказанным Б.Н. Чичериным еще при подготовке земской реформы 1864 г.: «.самоуправление не может быть исключительным началом местных учреждений; оно должно согласоваться с деятельностью центральных органов и во многих отношениях подчиняться последним, т.к. части подчиняются целому. Это одно может сообщить государственной жизни надлежащую гармонию и единство»17. Как пишет А. Корнилов, «.земским учреждениям пришлось начать работу при крайне неблагоприятных условиях, когда с 1866 г. в России уже повсюду восторжествовала реакция. Они встретили крайне враждебное отношение к себе всех правительственных органов. при чрезвычайно трудных финансовых обстоятельствах, скоро были ограничены в праве обложения торговых и промышленных предприятий, а затем была ограничена публичность и гласность земских собраний и стеснена в них свобода прений, благодаря чему вскоре многие весьма ценные и достойные деятели земства охладели к этому делу и вышли из состава земских управ и собраний»18. В нелегальной литературе того времени также указывалось, что «.деятельность земских людей оказалась страшною для людей чиновнического промысла. и они с первого же разу принялись за борьбу против земских учреждений всеми возможными способами. В борьбе этой верховная власть приняла сторону чиновничества — и земские люди оказались разбитыми. Вместе с ними оказалась разбитой, конечно, и сама страна, как это знаменуется повсеместно ее обеднением, при постоянном возрастании государственных расходов»19.

С наступлением «диктатуры сердца» М.Т. Лорис-Меликова20 наблюдается некоторая либерализация правительственного отношения к земству. Новый

15 Абрамов В.Ф. Земство, народное образование и просвещение // Вопросы истории. 1998. № 8. С. 45.

16 З.С. Восемнадцать лет войны с земством (отдельный оттиск из «Вольного слова»). Женева: H. Georg, Libraire - Editeur, corraterie. 9. С. 22 // ГАРФ. Ф. 1741. Оп. 2. Д. 7359.

17 Чичерин Б.Н. О народном представительстве / Б.Н. Чичерин. М.: тип. Грачева и Ко, 1866. С. 517

18 Корнилов А. Курс истории России XIX века. Ч. II. Изд. 2 / А. Корнилов. М.: изд-во М. и С. Сабашниковых, 1918. С. 258.

19 З.С. Восемнадцать лет войны с земством (отдельный оттиск из «Вольного слова»). Женева: H. Georg, Libraire - Editeur, corraterie. 9. С. 8-9 // ГАРФ. Ф. 1741. Оп. 2. Д. 7359.

20 Такое наименование в 1880 г. получил в печати краткий период министерства М.Т. Лорис-Ме-ликова (1825-1888). Назначенный в феврале 1880 г. председателем «Верховной распорядительной комиссии по охране государственного порядка и общественного спокойствия», а затем, в августе того же года, - министром внутренних дел, он выступил с неопределенными обещаниями реформ, которые расценивались либеральными кругами как первые шаги к конституционному режиму. Либерально-буржуазная петербургская газета «Голос» 16 февраля 1880 г. в передовой статье, приветствуя обращение Лорис-Меликова к жителям столицы, писала: «Если это - слова диктатора, то должно признать, что диктатура его - диктатура сердца и мысли». Выражение «диктатура сердца», впервые появившееся в «Голосе», было подхвачено другими либерально-буржуазными органами печати и стало крылатым. В действительности же «либеральный» диктатор жестоко преследовал всех подозревавшихся в сочувствии революционному движению. В 1881 г., после убийства Александра II, когда игра в либерализм была признана несвоевременной, Лорис-Меликов вынужден был выйти в отставку (http://slova. ndo.ru/?slova&arhiv&liter=5&page=2).

министр внутренних дел предлагает ряд мер, направленных на сближение высшей администрации с земством, надеясь, что «.взаимное доверие последует от такого сближения, что сам государь убедится в той поддержке, какую в деле успокоения умов и внутренней реформы готова оказать ему так глубоко преданная престолу русская земля»21.

О необходимости пересмотра земского вопроса высказывались известные общественные деятели того времени. Так, умеренно-либеральный ученый Б.Н. Чичерин писал о необходимости сближения правительства с обществом как залога создания однородного, единого правительства: «Остается вопрос, в какой форме произойдет это обращение к обществу. Правительство может или вызывать экспертов по выбору земских собраний для рассмотрения отдельных вопросов, или дать выборным лицам участие в законодательных работах государственного совета»22.

В этом же контексте нельзя не отметить речь Б.Н. Чичерина в качестве московского городского головы, произнесенную на торжественном обеде 16 мая 1883 г., куда были приглашены все представители российских земств по случаю коронации государя. Истинный текст речи был запрещен Министерством внутренних дел к опубликованию во всех периодических изданиях и был заменен впоследствии иным, откорректированным. Это было охарактеризовано как «ужасное событие — произнесение возмутительной речи г. Чичериным, омрачившей все торжество коронования и притом на следующий же день»23. Оригинал ее сохранился в архивах в виде запрещенных брошюр, изданных за рубежом24. Что же так напугало правительство? Из текста этого выступления, где Б.Н. Чичерин, в частности, произнес фразу: «Нынешнее наше собрание. может сделаться началом единения земских людей. Враги свободных учреждений, те, которые видят единственное спасение в голом начале власти, могут усмотреть в них опасность — пожалуй, увидят в этом нечто революционное. Мы можем равнодушно взирать на эти нарекания.»25, видно, что глава Московской городской думы выступает с явным призывом объединения земских учреждений в единый Всероссийский союз земских деятелей, что представлялось правительству в тех условиях крамольной мыслью и не могло быть поддержано. Более того, это вызвало обратную, резко отрицательную реакцию, следствием которой стало отстранение Б.Н. Чичерина от должности главы Московской городской думы.

Необходимо также отметить, что деятельность Московской городской думы, политические настроения ее депутатов находились под пристальным

21 Ковалевский М.М. Конституция графа Лорис-Меликова и его частные письма / М.М. Ковалевский. Берлин, Г. Штейниц, 1904. С. 45-46.

22 Там же. С. 53.

23 Речь Б.Н. Чичерина, Московского городского головы 16 мая 1883 г. Эпизод из истории коронации в Москве. С предисловием Р.Р. Berlin, B. Behr's Verlag (E. Bock), 1883. С. 4 // ГАРФ. Ф. 1741. Оп. 2. Д. 4284.

24 См.: Приложение 1. Речь Московского городского головы Б.Н. Чичерина, произнесенная на торжественном обеде 16 мая 1883 г., посвященном коронации государя (фрагменты).

25 Речь Б.Н. Чичерина, Московского городского головы 16 мая 1883 г. Эпизод из истории коронации в Москве. С предисловием Р.Р. Berlin, B. Behr's Verlag (E. Bock), 1883. С. 18 // ГАРФ. Ф. 1741. Оп. 2. Д. 4284.

вниманием московского генерал-губернатора князя В.А. Долгорукова, который, в частности, сообщал Департаменту полиции МВД, что в начале прошлого трехлетия в гласные Московской городской думы был избран действительный статский советник Охлябинин, состоявший на государственной службе в должности члена Московской судебной палаты.

При этом с самого начала своего вступления в состав городского общественного управления он начал обращать на себя внимание очевидным оппозиционным направлением. Пользуясь авторитетом своего весомого в Москве положения, гласный тотчас же стал оказывать влияние на «малоразвитую, на беду весьма значительную часть контингента Московской городской думы и своими речами, произносимыми в думских заседаниях, начал увлекать ее на ложный путь оппозиционных протестов против правительственных распоряжений, вызывая иногда этим способом постановления Думы, которые по их противозаконному характеру, хотя и приходилось оставлять без последствий, некоторые тем не менее, проникая в местную печать, возбуждали общественное мнение, возбуждали общественное мнение в направлении, не соответствующем правительственным интересам»26.

Таким же тенденциозным характером в направлении антиправительственной агитации общества отличалась вся публичная деятельность гласного Охля-бинина и в его отношении к разного рода другим текущим вопросам городского общественного управления. Как отмечал князь В.А. Долгоруков, «в публичных высказываниях и возражениях гласного Охлябинина всегда звучала одна и та же раздражающая нота неудовольствия существующим порядком вещей. Естественно, что необразованная, но значительная масса гласных, всегда стоявшая за г. Охлябининым, — ибо он в качестве видного судебного деятеля, а следовательно, несомненного законоведа, представлялся ей человеком непогрешным в своих суждениях — легко проникалась его взглядами, и Дума в лице этого большинства своих гласных начала мало-помалу принимать явно оппозиционный характер»27.

Столь вредное влияние на общественное сознание со стороны лица, состоявшего на государственной службе, ненормальное отношение к правительственным распоряжениям побудили Московского генерал-губернатора обратиться в 1882 г. к министру юстиции, тайному советнику Набокову, в подчинении которого находился г. Охлябинин, с просьбой довести до него соответствующие указания относительно недопустимости нарушения им должного уважения к закону и власти и применить соответствующие меры. Однако, как указывает князь, ходатайство его «имело весьма слабый успех. Г. Охлябинин, оставаясь по-прежнему гласным Думы, не изменил ни своего направления, ни усвоенных им приемов критики правительственных распоряжений, и, выйдя из состава Думы, лишь более чем через год после моих настоятельных обращений к министру юстиции и притом не вследствие этих настояний, выбранный вновь в гласные Думы, в первом же ее заседании позволил себе дерзкое по своему внутреннему смыслу сопоставление известных поводов отставки городского головы Чичерина с тем общественным неудовольствием, которое эта отставка будто бы вызва-

26 ГАРФ. Ф. 102. Третье Делопроизводство 1885 год. Д. 6. Л. 1 (об.).

27 Там же. Л. 2

ла». В связи с этим Московский генерал-губернатор был вынужден обратиться к министру внутренних дел с целью довести до сведения государя перед выборами Московского городского головы сложившуюся в Думе обстановку, «с целью парализовать всеми зависящими от меня средствами тот вредный элемент в среде избирателей, который мог увлечь массу на нежелательный и скользкий путь направления выборов в Думу в оппозицию Правительству. В этом смысле мною делается все возможное для ограждения спокойствия и тишины в Московской городской думе при предстоящей в ней избирательной борьбе»28.

Однако столь важная деятельность князя В.А. Долгорукова, по его мнению, чрезвычайно затруднялась постоянным противодействием со стороны государственных и общественных деятелей судебного ведомства, которые благодаря принципу несменяемости находились вне всякого возможного на них воздействия административной власти и при этом пользовались широким влиянием на народные массы, увлекая их на путь антиправительственного протеста. «Не могу не высказать при этом, — пишет В.А. Долгоруков, — что участие членов судебных учреждений в делах общественного управления, земских и городских, создающее серьезное затруднение в настоящее время, не предвещает ничего доброго и в будущем. При условии почти абсолютной независимости служебного положения этих должностных лиц — независимости, поселяющей в них убеждение в безнаказанности их действий в частной сфере их общественной деятельности, а с другой — при значительном проценте некультурного элемента, введенном нашим Земским и Городовым Положениями в состав представительных земских и городских собраний, том элементе, который по его крайней неразвитости всегда склонен подпадать под почти несознательное влияние дурно направленной воли людей, имеющих в его глазах обстоятельный престиж «людей закона» по преимуществу, а между тем нередко злоупотребляющих толкованием закона и вводящих, таким образом, в заблуждение темную массу»29.

В результате Московский генерал-губернатор приходит к выводу, что участие в органах местного самоуправления несменяемых и независимых судей составляет уязвимое место общественного управления, «в котором гнездится покуда еще зародыш будущих политических волнений». Он указывает на необходимость противодействия тем силам, которые смущают общественное сознание на почве учреждений местного самоуправления и всячески пытаются поставить Москву в оппозиционное положение по отношению к правительству30.

Маркиз Велепольский видел основную опасность в централизации органов местного самоуправления, которая способствовала, по его мнению, распространению революционных идей в провинции. Таким образом, его предложение заключалось в немедленной остановке «... этой болезни путем децентрализации. самоуправления»31.

28 ГАРФ. Ф. 102. Третье Делопроизводство 1885 год. Д. 6. Л. 4-4 (об.).

29 Там же. Л. 5 (об.).

30 Там же. Л. 1-6 (об.).

31 Ковалевский М.М. Конституция графа Лорис-Меликова и его частные письма / М.М. Ковалевский. Берлин, Г. Штейниц, 1904. С. 59.

Планы переустройства органов местного самоуправления вынашивались не только на столичном уровне, но и в провинциях. В конце 1881 г. наблюдаются, как отмечают исследователи, последние политические выступления земств: Харьковское губернское экстренное собрание приняло решение ходатайствовать перед правительством о вынесении обсуждения вопроса о реорганизации системы присутствия по крестьянским делам на особый съезд из лиц, назначенных властью, и выборных депутатов от губернских и уездных собраний. Еще более смелое требование выдвинуло Тверское губернское земское собрание, заявив о необходимости полного пересмотра Положения 19 февраля 1861 г., передав его на обсуждение самих заинтересованных лиц, прежде всего крестьян32. Новгородское земство в ответ на приглашение правительства дать заключение

0 преобразовании крестьянских учреждений «.вошло, по донесению губернатора, в обсуждение неподлежащего его ведению вопроса о преобразовании всего вообще местного управления»33. И.П. Белоконский приводит в своей работе данные полицейских расследований, из которых следовало, что событие

1 марта 1881 г. активизировало деятельность Земского Союза. На харьковском съезде была разработана программа Земского Союза, предусматривавшая отрицание террора как со стороны правительства, так и революционеров, уравнение налогов, децентрализацию государственного местного управления, введение центрального органа народного представительства (Государственной думы), избираемого на основе всеобщего голосования и прямо упраздняющего само-державие34.

Подводя итоги, необходимо заключить, что в рассматриваемый период деятельность земских собраний и городских дум, политические настроения их лидеров убедительно свидетельствуют о системном организационно-правовом и идеологическом кризисе, господствовавшем в сфере местного самоуправления.

32 Большов В.В. Кахановская комиссия (1881-1885). К вопросу о внутренней политике самодержавия первой половины 80-х гг. XIX в. Дис. ... канд. ист. наук / В.В. Большов. М.: МГУ им. М.В. Ломоносова, 1977. С. 112.

33 Исторический обзор деятельности Комитета Министров. Т. 4. Комитет Министров в царствование Императора Александра Третьего (1881 г. - 1894 г. 20 октября) / Сост. И.И. Тхоржевский, гл. ред. статс-секретарь Куломзин. СПб.: Изд. Канц. Комитета Министров, 1902. С. 82.

34 Белоконский И.П. Земское движение. Изд. 2-е / И.П. Белоконский. М.: «За друга», 1914. С. 23.