Проблемы организационно-функционального направления противодействия налоговой преступности в России

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

2014 № 1

БОРЬБЫ С ПРЕСТУПЛЕНИЯМИ

ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИОННО-ФУНКЦИОНАЛЬНОГО НАПРАВЛЕНИЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НАЛОГОВОЙ ПРЕСТУПНОСТИ В РОССИИ

ПАСТУШКОВА Любовь Николаевна БАЛЮК Надежда Николаевна

Аннотация. В статье рассматриваются основные проблемы взаимодействия органов власти при координации деятельности, направленной на противодействие налоговой преступности. Исследование посвящено совместной работе налоговых и правоохранительных органов в борьбе с налоговыми преступлениями.

Ключевые слова: налоговая преступность, противодействие налоговой преступности, предупреждение налоговых преступлений.

Важнейшим направлением в системе мер по противодействию налоговым преступлениям следует признать предупреждение преступности. Данное криминологическое понятие не имеет точной научной и законодательной трактовки, так как чрезвычайно схоже по содержанию с категориями «пресечение», «профилактика» и «предотвращение». Анализируемая дефиниция многозначна и объединяет в себе «целенаправленное воздействие государства, общества, физических и юридических лиц на процессы детерминации и причинности преступности» с целью недопущения криминального поведения1.

Действительно, предупреждение преступности, по справедливому мнению Ю.М. Антоняна, распадается на следующие направления деятельности, которые сами по себе могут обладать определенной самостоятельностью: профилактика, предотвращение, пресечение преступлений, исправление преступников. При этом объектами предупредительной деятельности являются: страна, отдельные регионы, общество в целом, отдельные слои населения, отдельные сферы общественной жизни, отдельные отрасли хозяйства и управления, семья, трудовые и учебные коллективы, малые неформальные группы, отдельные личности1 2.

Эффективность предупреждения преступности зависит от конкретизации его объекта, так как именно этот аспект определяет механизм всей предупредительной деятельности при участии в ней специализированных и неспециализированных субъектов. Следовательно, само предупреждение преступности может

1 Криминология : учеб. для вузов / С.В. Ванюшкин, А.Я. Гришко, Ю.Н. Демидов [и др.] ; под общ. ред. А.И. Долговой. М. : Норма, 2007. С. 435.

2 Антонян Ю. М. Криминология. Избранные лекции. М. :

Логос, 2004. С. 143, 145.

48

быть общим и специальным по объекту воздействия, и по масштабу и направленности своего воздействия - общим, специализированным и индивидуальным.

Прав Ю.В. Трунцевский, который выделил три основных направления правового регулирования в сфере предупреждения экономических и налоговых преступлений и связал их с состоянием современного законодательства:

1) материально-правовое направление, предусматривающее меры правового воздействия на лиц, причины и условия совершения преступлений, их устранения, меры стимулирования активности граждан в деле пресечения и предотвращения преступлений;

2) процессуально-правовое направление регламентирует порядок выявления объектов предупреждения, применения мер воздействия, взаимоотношений субъектов и объектов профилактической деятельности;

3) организационно-управленческое направление определяет круг субъектов предупреждения, их правовой статус, материальнотехническое обеспечение, а также круг объектов профилактической деятельности и т.д.3 *.

Нам близок данный подход, который позволяет выделять в системе мер противодействия налоговым преступлениям аналогичные по своему характеру комплексы правовых норм и установленные этими нормами конкретные меры по предупреждению преступности. Проблемой является то, что самостоятельная нормативно-правовая база в этой сфере

3 Трунцевский Ю.В. Современное состояние профилактической деятельности подразделений органов внутренних дел по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями // Актуальные проблемы уголовного права и криминологии : науч. тр. каф. уголовного права / под.ред. А.В. Бриллиантова. М. : РАП, 2011. С. 221.

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

2014 № 1

______________БОРЬБЫ С ПРЕСТУПЛЕНИЯМИ

в Российской Федерации отсутствует. Поэтому в данный момент мы используем разноотраслевое законодательство, что порой создает проблему неединообразного толкования правовых норм.

В настоящее время ситуация несколько изменилась к лучшему в связи с принятием Г осударственной программы «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности», первый этап которой рассчитан на срок до 2020 года.

Ожидаемыми результатами этой программы являются: реализация принципа неотвратимости ответственности за совершенное преступное деяние за счет сокращения числа наиболее общественно опасных (тяжких и особо тяжких) преступлений, оставшихся нераскрытыми, а также числа неразысканных подозреваемых, обвиняемых, подсудимых, осужденных; увеличение удельного веса возмещенного ущерба от фактически причиненного по оконченным уголовным делам за счет повышения эффективности работы следователей и дознавателей органов внутренних дел Российской Федерации; повышение уровня безопасности граждан за счет сокращения числа тяжких и особо тяжких преступлений; повышение уровня уверенности граждан в защищенности своих личных и имущественных интересов и др.4.

Кобец П.Н. совершенно справедливо полагает, что «преступность как система, обладающая разноуровневыми характеристиками и детерминированная факторами социального, социально-психологического и индивидуально-психологического порядка», требует использования исключительно комплексного подхода5. Предупреждение преступлений и правонарушений справедливо названо Литвиновым А.Н. «социальным образованием с системными признаками»6.

Мы также будем исходить из требования о комплексности и плановости системы мероприятий по предупреждению налоговой преступности. Поэтому начнем с организационнофункционального блока выявления и рассле-

4 Государственная программа Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности»: утверждена распоряжением Правительства РФ от 6 марта 2013 г. № 313-р // СЗ РФ. 2013. № 11. Ст. 1145 ; 2009. № 33. Ст. 4127.

5 Кобец П.Н. Профилактика преступности как сложный, многогранный процесс в условиях России начала второго десятилетия XXI столетия // Российский следователь. М., 2012. № 20. С. 30.

6 Литвинов А.Н. Предупреждение преступлений и правонарушений. Профилактическая работа с населением : науч.-практ. пособие. М. : ЮРКНИГА, 2004. С. 24.

дования налоговых преступлений и его нормативной базы.

В советский период исторического развития в эпоху перестройки расследование налоговых преступлений производили органы милиции. 21 ноября 1991 г. была образована Государственная налоговая служба как единая система контроля над соблюдением налогового законодательства7 8, при ней в 1992 г. было учреждено Главное управление налоговых расследований, которое включалось в число органов дознания и было наделено полномочиями субъекта оперативно-розыскной деятельности.

В 1993 г. органы налоговых расследований были реорганизованы в Департамент налоговой полиции, который в последствии был переименован в Федеральную службу налоговой полиции (далее - ФСНП) . С вступлением в силу НК РФ ФСНП утратила право самостоятельно проводить налоговые проверки, но в 1999-2000 гг. снова получила это право, а также возможность прослушивать телефонные переговоры и принимать решение о возбуждении уголовного дела по налоговым преступлениям, а также проводить предварительное следствие по уголовным делам. В 2003 г. ведомство была преобразовано в Федеральную службу по экономическим и налоговым преступлениям в составе Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее -ФСЭНП МВД РФ), в его состав вошли: Главное управление по борьбе с экономическими преступлениями и Главное управление по налоговым преступлениям9.

С 1 июля 2003 г. сотрудники ФСЭНП снова утратили право самостоятельно проводить налоговые проверки и приостанавливать операции по банковским счетам налогоплательщика, а в 2005 г. служба была ликвидирована и вместо нее был создан Департамент экономической безопасности МВД РФ (далее -ДЭБ) в качестве самостоятельного структурного подразделения центрального аппарата МВД РФ, обеспечивающего и осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно- правовому регулированию в области экономической

7 См.: О Государственной налоговой службе РСФСР [утратил силу] : указ Президента РСФСР от 21 ноября 1991 г. № 229 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1991. № 47. Ст. 1641.

8 См.: О федеральных органах налоговой полиции [утратил силу] : закон РФ от 24 июня 1993 г. № 5238-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 29. Ст. 1114.

9 См.: Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации [утратил силу] : указ Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 306 // СЗ РФ. 2003. № 12. Ст. 1099.

49

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

2014 № 1

______________БОРЬБЫ С ПРЕСТУПЛЕНИЯМИ

безопасности государства. В составе ДЭБ были обособлены: Управление по борьбе с экономическими преступлениями (далее - УБЭП) и Управление по налоговым преступлениям (далее - УНП), структурно входящие в региональные органы внутренних дел.

С 1 марта 2011 г. в связи с вступлением в силу Федеральный закона от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», в соответствии с которым полиция обязана «направлять материалы в налоговый орган для принятия по ним решения при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных НК РФ к полномочиям налоговых органов Российской Федерации, в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств» (п. 34 ч. 1 ст. 12) .

В структуре центрального аппарата МВД РФ было организовано Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции (далее - ГУЭБиПК МВД РФ), в котором функционируют сразу семь управлений: по борьбе с коррупцией (К), с экономическими преступлениями в сферах машиностроения и металлургии (М), с организованной преступностью экономической направленности (О), с экономическими преступлениями в бюджетной сфере (Б), с экономической преступностью в сферах финансовой деятельности и банкротства (Ф), с экономической преступностью в сфере топливно-энергетического комплекса и химии (Е), с экономической преступностью в сферах сельского хозяйства, водных биоресурсов, торговли, пищевой, лесной, легкой промышленности, строительстве и ЖКХ (П)* 11.

Органы внутренних дел Российской Федерации осуществляют комплексную работу по предупреждению преступности на основании соответствующей инструкции, предусматривающей «деятельность служб, подразделений и сотрудников органов внутренних дел, осуществляемая в пределах их компетенции, направленная на недопущение преступлений путем выявления, устранения или нейтрализации причин, условий и обстоятельств, способствующих их соверше-

10 О полиции: федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (с изм. и доп. в ред. от 25.11.2013 г.) // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900 ; 2013. № 48. Ст. 6165.

11 Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации : указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 (с изм. и доп. в ред. от 29.08.2013 г.) // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1334 ; 2013. № 35. Ст. 4502.

50

нию, оказания профилактического воздействия на лиц с противоправным поведением»12.

До 1 января 2011 г. предварительное следствие по уголовным делам о налоговых преступлениях производилось следователями органов внутренних дел Российской Федерации. В настоящее время эта функция передана следователям Следственного комитета Российской Федерации (далее - СК РФ)13.

Что примечательно, в мировой практике выделяется четыре основных варианта организации системы налоговых расследований:

1) наделение отдельных подразделений налоговых органов правом расследования уголовных дел о налоговых преступлениях (Болгария, Израиль, Швейцария, Южная Корея, Япония);

2) создание специальных правоохранительных органов (налоговой полиции или милиции) (Германия, США, Таджикистан, Украина);

3) заключается в наделении полномочиями по расследованию налоговых преступлений органов финансовых расследований (финансовой гвардии, полиции или милиции) (Беларусь, Грузия, Италия, Казахстан, Киргизия, Латвия, Румыния, Хорватия);

4) наделение аналогичными функциями иных правоохранительных органов (экономической или криминальной полиции) (Греция, Молдова, Франция, Финляндия, Швеция)14.

Россия в той или иной степени уже опробовала все приведенные выше схемы, в настоящее время можно с уверенностью сказать, что наиболее эффективной с точки зрения противодействия налоговой преступности была деятельность ныне упраздненных органов налоговой полиции.

Самостоятельной проблемой организационно-функционального блока противодействия налоговой преступности и ее предупреждения является отсутствие координации в совместной работе налоговых и правоохранительных органов, что, на наш взгляд, представляет собой одну из важнейших причин латентности налоговых преступлений.

12 Инструкция о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений : утв. приказом МВД РФ от 17 января 2006 г. № 19 (в ред. от 30.12.2011 г.) [документ не был опубликован] // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://base. consultant.ru/cons/ cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=129872.

13 О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федер. закон от 29.12.2009 г. № 383-ФЗ (в ред. от 07.02.2011 г.) // СЗ РФ. 2010. № 1. Ст. 4 ; 2011. № 7. Ст. 900.

14 Кучеров И.И. Налоговое право зарубежных стран: Курс лекций. М. : Центр ЮрИнфоР, 2003. С. 267.

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

2014 № 1

______________БОРЬБЫ С ПРЕСТУПЛЕНИЯМИ

На основании «Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» осуществляется следующая совместная работа:

- анализ состояния преступности, структуры, динамики, прогнозирование развития, изучение практики выявления, расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений;

- выполнение федеральных и региональных программ по борьбе с преступностью;

- разработка предложений о предупреждении преступлений (совместно с другими государственными органами и научными учреждениями);

- подготовка и направление информационных материалов по вопросам борьбы с преступностью органам государственной власти, а также органам местного самоуправления;

- обобщение практики применения законов и подготовка предложений об улучшении правоохранительной деятельности;

- разработка предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью;

- обобщение практики выполнения международных договоров Российской Федерации, соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью, выработка соответствующих предложений;

- изучение координационной деятельности правоохранительных органов, распространение положительного опыта.

Основными формами координации деятельности признаются:

- проведение координационных совещаний руководителей;

- обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью;

- совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок, оказания помощи местным правоохранительным органам;

- создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений;

- проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению;

- взаимное использование возможностей для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров и конференций;

- оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности;

- издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов;

- выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий;

- разработка и утверждение планов координационной деятельности15 * *.

Применительно к вопросам координации налоговых органов и органов внутренних дел установлено следующее. На основании ч. 3 ст. 32 НК РФ, если в течение 2 месяцев со дня истечения срока исполнения требования об уплате налога (сбора), направленного налогоплательщику (плательщику сбора, налоговому агенту) на основании решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, налогоплательщик (плательщик сбора, налоговый агент) не уплатил в полном объеме указанные суммы недоимки, размер которой позволяет предполагать факт совершения нарушениязаконодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления, соответствующих пеней и штрафов, налоговые органы обязаны в течение 10 дней со дня выявления указанных обстоятельств направить материалы в следственные органы, уполномоченные производить предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ст. ст. 198 - 199.2 УК РФ, для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

В свою очередь по запросу налоговых органов органы внутренних дел могут участвовать в проводимых налоговыми органами выездных налоговых проверках (ч. 1 ст. 36 НК РФ). При выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных НК РФ к полномочиям налоговых органов, органы внутренних дел, следственные органы обязаны в десятидневный срок направить материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения (ч. 2 ст. 36 НК РФ).

На основании ч. 2 ст. 9 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации», данный орган взаимодействует с правоохранительными органами, органами

15 Положение о координации деятельности правоохрани-

тельных органов по борьбе с преступностью : утв. Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 (в ред. от 26.06.2013 г.) //

СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1958 ; 2013. № 26. Ст. 3309.

51

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

2014 № 1

______________БОРЬБЫ С ПРЕСТУПЛЕНИЯМИ

предварительного расследования и органами дознания в процессе раскрытии и расследовании преступлений16.

В мероприятиях по противодействию и предупреждению налоговых преступлений участвуют и органы прокуратуры. В целях эффективного межведомственного взаимодействия в прокуратурах субъектов Федерации созданы рабочие группы по противодействию преступлениям в сфере экономики, в состав которых входят представители налоговых органов. Вопросы состояния законности обсуждаются на заседаниях коллегий прокуратур субъектов Российской Федерации, координационных и межведомственных совещаниях руководителей правоохранитель-

17

ных органов в регионах .

В настоящее время действует совместный Приказ МВД РФ № 495 и ФНС РФ № ММ-7-2-347 от 30.06.2009 г. «Об утверждении порядка взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых пра-

16 О Следственном комитете Российской Федерации : Фе-дер. закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ (с изм. и доп. в ред. от 25.11.2013 г.) // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 15 ; 2013. № 48. Ст. 6165.

17 Воробьев С.Д. Противодействие преступлениям и правонарушениям в налоговой сфере // Законность. М., 2013. № 3. С. 3.

52

вонарушений и преступлений», этим же приказом утверждены подробные инструкции подробные инструкции18.

Отдельные авторы считают необходимым разработку отдельного нормативно-правового акта о взаимодействии правоохранительных и контролирующих органов по обмену информацией, оперативного сопровождения, документирования противоправной деятельности и легализации полученных материалов, а также нового совместного приказа, в котором бы учитывались интересы СК РФ19.

Мы полагаем, что увеличение числа инструктивных документов не будет способствовать повышению эффективности работы налоговых и правоохранительных органов. Для решения проблемы неэффективной координации должны использоваться другие меры, такие как создание полноценных совместных мониторинговых служб и введение различных форм дисциплинарной ответственностиза невыполнение предусмотренных анализируемыми актами обязанностей.

18 Об утверждении порядка взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений (вместе с «Инструкцией о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при организации и проведении выездных налоговых проверок», «Инструкцией о порядке направления органами внутренних дел материалов в налоговые органы при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных к полномочиям налоговых органов, для принятия по ним решения», «Инструкцией о порядке направления материалов налоговыми органами в органы внутренних дел при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления») : приказ МВД РФ № 495, ФНС РФ № ММ-7-2-347 от 30 июня 2009 г. (в ред. от 14.11.2011 г.) // Российская газета. 2009. № 173. 16 дек. ; 2011. № 293. 28 дек.

19 Харисов И.Ф. Эволюция подследственности налоговых преступлений, предусмотренных ст. 198-199.2 Уголовного кодекса России // Налоги. М., 2012. № 2. С. 14-15.