Вопросы совершенствования правового регулирования прокурорского надзора за соблюдением органами внутренних дел законодательства о службе в органах внутренних дел

Цели деятельности прокуратуры сформулированы в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» [3] (далее - Закон «О прокуратуре») как обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Определены и направления надзорной деятельности, среди которых основными являются надзор за исполнением законов (часто именуемый общим надзором [15; 23]) и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Не вызывает сомнения тот факт, что указанные направления прокурорского надзора становятся особенно значимыми в периоды реформирования той или иной сферы общественной жизни, и, соответственно, обновления законодательства, регулирующего отношения в этой сфере. Во взаимодействии с поднадзорными учреждениями и ведомствами органы прокуратуры могут предупредить риски нарушения еще не апробированных положений нового законодательства, выявить пробелы в законе и в установленном законом порядке принять меры по их восполнению. Однако реально решить эти задачи можно лишь в том случае, если органы прокуратуры действительно служат целям, определенным в Законе «О прокуратуре», и на практике это служение не подменяется погоней за высокими показателями (чем, к сожалению, грешат многие государственные органы).

Именно в таком аспекте интересным представляется рассмотрение отдельных вопросов правового регулирования государственного надзора за исполнением российского законодательства о службе в органах внутренних дел (далее - «надзор за исполнением законодательства о службе в ОВД»), возложенного ч. 1 ст. 92 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [6] (далее - Закон «О службе в ОВД») на Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров.

Успешность проводимой в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 г. № 208 [8] реформы системы и структуры органов внутренних дел во многом зависит от четкости, единообразного понимания и применения законодательных новелл о службе в органах внутренних дел, а, следовательно, и от эффективности надзорной работы органов прокуратуры.

Правовое регулирование общественных отношений, связанных с поступлением на службу в ОВД, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) сотрудника ОВД, отличается сложностью и носит системный характер, регламентируется достаточно широким кругом правовых актов различного уровня. Кроме того, Федеральные законы от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» [4], от 19.07.2011 № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [5] и «О службе в ОВД», составляющие законодательную основу службы в ОВД, несмотря на незначительный срок действия с момента их принятия, уже подверглись многочисленным изменениям и дополнениям.

Эффективность прокурорского надзора в целом и надзора за исполнением законодательства о службе в ОВД в частности зависит от целого ряда факторов, основными из которых являются следующие.

Во-первых, это степень квалификации сотрудников прокуратуры, непосредственно осуществляющих надзор, знание ими соответствующей нормативной базы. Недопустимой представляется, например, довольно распространенная ситуация, когда сотрудниками прокуратуры в рамках осуществления надзора за соблюдением законодательства о службе в ОВД фактически проверяется исполнение органами внутренних дел трудового законодательства даже в тех случаях, когда правоотношения урегулированы специальным законодательством. При этом игнорируется прямая норма ч. 2 ст. 3 Закона «О службе в ОВД», предписывающая применять нормы трудового законодательства к правоотношениям, связанным со службой в ОВД, лишь в случаях, не урегулированных специальным законодательством. Или другой пример, нередко встречающийся в представлениях прокуратуры: требование применять при заполнении трудовых книжек сотрудников ОВД общие нормы Инструкции по заполнению трудовых книжек, утвержденной Постановлением Минтруда РФ от 10.10.2003 № 69 [11]. В данном случае сотрудники прокуратуры не учитывают положения п. 21 Правил ведения и хранения трудовых книжек, изготовления бланков трудовой

книжки и обеспечения ими работодателей, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16.04.2003 № 225 [9], которым предусмотрено внесение в трудовую книжку сотрудника ОВД лишь записи о времени службы в ОВД.

Автор настоящей статьи считает очевидным, что сотрудники надзирающего органа должны иметь представление как о нюансах и особенностях законодательства о службе в ОВД, так и о специфике применения (а именно - субсидиарном характере) трудового законодательства к правоотношениям, связанным со службой в ОВД.

Во-вторых, уровень организации и методического сопровождения данного направления прокурорского надзора. Отсутствие четкой методики проведения прокурорских проверок соблюдения столь объемного, комплексного законодательства, как законодательство о службе в ОВД, усложняет и затягивает процесс проверки, приводит к нерациональному использованию времени и трудовых ресурсов как работников прокуратуры, так и сотрудников проверяемых органов.

В-третьих, наличие четких правовых оснований и жестких сроков для проведения периодических плановых проверок. Так, в соответствии с абз. 2 ч. 2 ст. 21 Закона «О прокуратуре» проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Других правовых оснований для проведения проверок закон не устанавливает.

В то же время п. 3 Приказа Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195 [12] предписывает осуществлять надзор за законностью правовых актов независимо от поступления информации о нарушениях законности и использовать для этого, в том числе, периодические проверки. Полагаем, что названным положением государственный орган (напомним, целью деятельности которого среди прочих является укрепление законности), во-первых, нарушает иерархию правовых актов, а во-вторых, выходит за пределы своей компетенции.

Иерархия правовых актов установлена Конституцией РФ [1]. В частности, ч. 2 ст. 4 Конституции РФ предусмотрено, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 120 Конституции РФ суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного органа или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом.

Далее, как известно из теории права, правовой статус государственного органа ограничивается только прямо указанными в законе полномочиями (властные права и обязанности). Правовой статус должностных лиц этих государственных органов также ограничивается их компетенцией, установленной законом. И только в этих пределах решения и действия органов государства и должностных лиц обязательны для всех других субъектов права, которые должны выполнять предписания органа и должностного лица. Нарушение государственным органом и его должностными лицами границ своих полномочий, так же, как и неосуществление их в надлежащих случаях, является неправомерным, незаконным действием [22].

Учитывая установленную иерархию правовых актов и тот факт, что федеральным законом в качестве единственного повода для проведения прокурорской проверки названа поступившая информация о фактах нарушения законов, в упомянутом приказе Генерального прокурора РФ налицо нарушение общеправового конституционного принципа законности, который, с одной стороны, должен быть главенствующим принципом организации и деятельности самой прокуратуры, а с другой стороны, выступать основой правотворческой деятельности, субъектом которой (а если быть точными - субъектом подзаконного правотворчества), безусловно, является Генеральный прокурор РФ (в силу ст. 17 Закона «О прокуратуре»).

Таким образом, правовые основания проведения периодических плановых прокурорских проверок на сегодняшний день de iure отсутствуют, поскольку содержатся в правовой норме подзаконного акта, противоречащей норме, обладающей большей юридической силой. Сроки и периодичность проведения таких проверок, в отличие от проверок по поступающим в органы прокуратуры заявлениям, жалобам и иным обращениям [13], также не установлены.

Не умаляя значение и необходимость принятия органами прокуратуры превентивных мер в рамках надзора за соблюдением законодательства о службе в ОВД, полагаем, что осуществление бессрочных проверок без поступившей конкретной информации, не урегулированное на законодательном уровне, ведет к необоснованному расширению полномочий органов прокуратуры, что само по себе является

коррупционным фактором деятельности государственных органов (п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 [10]).

Нельзя не отметить, что результаты подзаконного правотворчества Генерального прокурора РФ в специальной литературе подвергаются критическому анализу [16; 17; 18]. В разрезе отдельных проблем правового регулирования прокурорского надзора в научных публикациях довольно часто упоминается и норма п. 3 Приказа Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195, противоречащая Федеральному закону «О прокуратуре» [20; 21].

Однако представляется удивительным тот факт, что несоблюдение иерархии правовых норм и выход за рамки специальной правосубъектности в специальной литературе никак не комментируются. Лишь в исследовании Е. Ю. Алхутовой [14] содержится намек на дискуссионность вопроса о проведении прокурорских проверок без наличия прямого обращения о нарушении права (в отношении надзора за законностью постановлений по делам об административных правонарушениях органов административной юрисдикции).

В то же время прямые противоречия (коллизии) положений подзаконных правовых актов с нормами Закона «О прокуратуре», низкий уровень профессионализма при проведении проверок, а соответственно, и качества самих проверок, недостаточный уровень юридической техники при подготовке правовых актов, касающихся рассматриваемой сферы, создают предпосылки к тому, что органы прокуратуры дублируют функции контролирующих органов и прокурорские проверки зачастую не только не достигают целей правового регулирования Закона «О прокуратуре», но и наоборот, направлены «против» проверяемого органа внутренних дел, приводят к волоките и дополнительной загруженности аппаратов этих органов, деятельность которых и без того значительно усложнена в результате сокращения штатов в 2010-2011 гг. [7]. Кроме того, нельзя не отметить тот факт, что авторитет отдельных прокурорских работников и органов прокуратуры в целом у сотрудников поднадзорных органов внутренних дел напрямую зависит от степени законности подобных проверок.

В связи с вышеизложенным автор настоящей статьи предлагает следующие пути совершенствования законодательства, затрагивающего рассматриваемую сферу правового регулирования:

- внести в Закон «О прокуратуре» норму, устанавливающую полномочия по проведению в рамках общего надзора плановых проверок в превентивных целях;

- разработать перечень отраслей законодательства, прокурорские проверки соблюдения которых могут проводиться в плановом порядке и делегировать полномочия по определению такого перечня Генеральному прокурору РФ (в зависимости от состояния законности, социально-экономической обстановки в стране и/или ее отдельных регионах и т. д.);

- установить на законодательном уровне периодичность и жесткие сроки проведения плановых прокурорских проверок. Например, в части проверок соблюдения органами внутренних дел законодательства о службе в ОВД и трудового законодательства установить периодичность плановых проверок - не чаще одного раза в год, а сроки проведения - не более 10 дней с возможностью продления в особых случаях до 1 месяца;

- издать правовой акт, содержащий методические предписания проведения проверок, осуществляемых в плановом порядке.

На наш взгляд, критическое осмысление названных выше проблем правового регулирования и приведение законодательных установлений в соответствие с практическими реалиями, в том числе с учетом изложенных выше предложений, позволит повысить эффективность как осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о службе в ОВД, так и деятельности соответствующих подразделений органов внутренних дел.

Литература

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) // СПС КонсультантПлюс.

2. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (ред. от 25.12.2012) // СПС КонсультантПлюс.

3. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 25.11.2013) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2014) // СПС КонсультантПлюс.

4. Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» (ред. от 28.12.2013) // СПС КонсультантПлюс.

5. Федеральный закон от 19.07.2011 № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 25.11.2013, с изм. от 02.12.2013) // СПС КонсультантПлюс.

6. Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 25.11.2013) // СПС КонсультантПлюс.

7. Указ Президента РФ от 24.12.2009 № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» (ред. от 01.03.2011) // СПС КонсультантПлюс.

8. Указ Президента РФ от 18.02.2010 № 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» (ред. от 01.03.2011) // СПС КонсультантПлюс.

9. Постановление Правительства РФ от 16.04.2003 № 225 «О трудовых книжках» (вместе с «Правилами ведения и хранения трудовых книжек, изготовления бланков трудовой книжки и обеспечения ими работодателей») (ред. от 25.03.2013) // СПС КонсультантПлюс.

10. Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (ред. от 27.11.2013) // СПС КонсультантПлюс.

11. Постановление Минтруда РФ от 10.10.2003 № 69 «Об утверждении Инструкции по заполнению трудовых книжек» // СПС КонсультантПлюс.

12. Приказ Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // СПС КонсультантПлюс.

13. Приказ Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.

14. Алхутова Е. Ю. Надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции в сфере экономики // СПС КонсультантПлюс.

15. Анисимов А. Л. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о трудовых правах российских граждан // СПС КонсультантПлюс.

16. Атмажитов В. М., Бобров В. Г. Еще раз о нормативном правовом регулировании прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью // Оперативник (сыщик). 2011. № 4.

17. Королев Г. Н. К спору о законности правотворческой деятельности Генерального прокурора // Законность. 2012. № 5.

18. Луговик В. Ф. Проблемы правового регулирования порядка представления органами внутренних дел документов прокурорам, осуществляющим надзор за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» // Оперативник (сыщик). 2010. № 2.

19. Лыгин Н. Я., Ткачев В. Н. Международно-правовые стандарты и конституционная законность в российской судебной практике. М., 2012.

20. Петров А. В. Организация информационно-аналитической работы // Законность. 2013. № 1.

21. Субанова Н. В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере лицензирования: вопросы теории и практики. М., 2010.

22. Теория государства и права / под ред. А. С. Пиголкина. М., 2003.

23. Черников В. В. Правоохранительные органы. М., 2011.