Система административной деликтологии

Конституционное право, административное право

А.Н. Дерюга*

Система административной деликтологии

Современное развитие административной деликтологии характеризуется завершением начального этапа становления науки. В этот период происходит накопление теоретических разработок понятийного аппарата, отраслевой библиографии, определение и уточнение объекта и предмета исследования, первых выводов о небольшой, но уже существующей истории ее развития. Однако признать первую ступень развития административной деликтологии завершенной нельзя, т.к. это требует наличия всей совокупности элементов состава науки. Кроме перечисленных категорий, к ним относятся методология и система административной деликтологии. Т.к. методология как инструмент познания социально-правовых процессов достаточно универсальна и может быть использована многими науками в готовом виде, то становится очевидным, что для административной деликтологии актуальной задачей является определение ее системы.

Таким образом, наряду с объектом, предметом и методом исследования еще одной особенностью, определяющей самостоятельность отрасли знаний, является система науки. Система науки устанавливает целостность множества закономерно связанных друг с другом элементов. Другими словами, это определенная последовательность рассмотрения стоящих перед наукой проблем.

Если предмет науки административной деликтологии в определенной степени обусловлен объектом познания и строго отграничивает круг собираемых наукой знаний, то система науки для удобства пользования этими знаниями приводит их в порядок. «Наука - это система, т.е. приведенная в порядок на основании известных принципов совокупность знаний»1, - писал И.Кант.

Научный материал об административной деликтности включает обширную массу информации:

- законоведение (комментирование и анализ действующих правовых норм регулятивного и правоохранительного характера);

- основные категории, концепции, теоретические построения;

- материал о практике управления и правоохранительной деятельности;

- статистику этой деятельности;

- социально-психологические закономерности поведения личности - нарушителя административно-правовых норм.

* Кандидат юридических наук, доцент.

Важнейшее место в научном материале занимают практические рекомендации для законодателя и исполнительного состава. Предложения по разработке программ профилактики административной деликтности в целом или ее отдельных видов, воплощенные в законы и подзаконные акты, являются результатом успешной сводки этих данных. Не исключено и попутное решение вопросов, связанных с совершенствованием и более эффективным применением действующего законодательства.

При таком разнообразном информационном массиве эти знания не должны быть разрозненной и хаотичной массой сведений. Систематизация, т.е. классификация знаний на части, расположение их в соответствии с логикой, дидактическими принципами и здравым смыслом - важнейшая составляющая исследовательского процесса. Каждая предыдущая часть (блок знаний) служит основой для изучения и понимания последующих, каждая последующая имеет опору на предыдущую. Таковы общие законы развития науки, в т.ч. и административно-деликтологической.

Можно говорить о системе науки, т.е. о перечне и порядке рассмотрения проблем - от наиболее общих, основополагающих до конкретных. Однако при достаточном развитии научных знаний появляется возможность преподнести их в доступной для широкого круга форме. В этом случае речь идет уже о системе курса или учебника, где в наиболее удобном для изучения порядке освещаются отдельные проблемы рассматриваемой науки.

В таком же плане следует подходить и к административной деликтологии. Наука уголовного права складывается из Общей и Особенной частей и, соответственно, Уголовный кодекс имеет Общую и Особенную части. И в том и в другом случае в Общей части излагаются общетеоретические, исходные для науки и практики вопросы, а в Особенной части - виды преступлений, конкретные их составы и меры наказания за них. Сложнее дело обстоит с теми науками, предмет познания которых жестко не привязан к системе права. Так, достаточно длительное время система криминологии по аналогии с уголовным правом была разделена на две части. Это объяснялось тем, что ранее криминология входила в состав уголовного права и долгое время считалась ее отраслью. В настоящее время устоялась точка зрения на систему криминологии, которая включает в себя общую криминологию, частные криминологические теории и теорию предупреждения2.

Проблема установления системы административной деликтологии является еще более сложной. Это связано с тем, что в той области знаний, в недрах которой произошло ее зарождение, происходят серьезные изменения. Более того, административное право структурно более сложно и по содержанию более многомерно, чем базовая наука криминологического цикла. В условиях полемики вокруг замены институционно-отраслевой системы административного права функциональной3, с одной стороны, выделения в самостоятельную область знаний административно-деликтного права (полицейского права) и административно-процессуального права (административной юстиции), с другой, происходит развитие административной деликтологии.

На этапе становления административной деликтологии закономерен процесс тесной взаимосвязи системы рассматриваемой науки с системой других, близких по предмету регулирования. В этой связи уместно напомнить круг научных направлений административно-деликтологического цикла: административно-деликтное право, административная политика и административная деликтология, предмет исследования которых в большей или меньшей степени охватывается административным правонарушением.

Именно поэтому отдельные ученые исследуют проблемы административной деликтологии через призму законодательных основ признаков административного правонарушения, отождествляя при этом систему рассматриваемой науки с существующей системой административно-деликтного права. Так, например, И. В. Куртяк утверждает следующее: «Под системой административной деликтологии следует понимать классификацию норм административного права по субъектам и объектам административных правонарушений»4, аргументируя это тем, что подобная классификация позволит разграничить в первую очередь все субъекты административно-деликтных отношений, а, во-вторых, административные правонарушения по объектам.

Действительно, исследования, связанные с предупреждением административных правонарушений, можно проводить через изучение деятельности административно-юрисдикционных органов, выявление проблем их функционирования и выработки рекомендаций по повышению эффективности их правоохранительной деятельности5. Очевидно, изучение причин административных

правонарушений можно строить и на основе исследования массива определенной категории правонарушений, связанных с родовым объектом посягательства. Объединенные правонарушения по родовому признаку во многом схожи и по другим объективным характеристикам деликта. Например, большая часть норм гл. 5 КоАП РФ охраняет общественные отношения лишь во время проведения избирательной кампании, а гл.12 КоАП РФ действует в отношении лиц, находящихся в месте действия Правил дорожного движения. В первом случае решающую роль играет время, во втором место.

Однако подобные административно-деликтологические исследования ограничиваются лишь количественными и качественными характеристиками деликта, прежде всего как социального, а не правового явления. В противном случае административная деликтология претендует на предмет административно-деликтного права.

В этой связи вряд ли можно согласиться с утверждением И.В. Куртяка6, что содержание системы административной деликтологии составляет компетенция органов административной юрисдикции, объективированно выраженная в материальных и процессуальных нормах КоАП РФ. Ограничение административно-деликтологических исследований одним императивом -материальными и процессуальными правозапретами и правоустановлениями - сузит круг выводов до частных теорий, причем, как правило, связанных с выработкой предложений по совершенствованию деятельности органов административной юрисдикции или соответствующего материального и процессуального законодательства.

В этом видится, с одной стороны, функциональное, с другой, отраслевое деление системы административной деликтологии. Функциональный подход определяется в основном через содержание норм административно-деликтного права по признаку объектной принадлежности (функция правоохраны отдельных групп общественных отношений), отраслевой - через содержание норм, определяющих административную политику органов государственного управления по выполнению задач, связанных с предупреждением административных правонарушений (совокупность задачи и функции органов общей, отраслевой и межотраслевой компетенции по предупреждению, пресечению и борьбе с административными правонарушениями).

Такой подход к построению системы административной деликтологии соответствует функционально-отраслевому принципу изучения предмета административной деликтологии. Действительно, применительно к юридическим наукам, данный подход к определению системы знаний весьма совершенен.

Однако, как справедливо отмечает К.С. Бельский, предмет отрасли права предопределяет ее функции и через них обусловливает соответствующее функциональное построение административно-правовых норм', что, на наш взгляд, применимо и для наук неправового характера, т.е. тех, которые не имеют ярко выраженной нормативно-правовой базы. Очевидно, административная деликтология - одна из них. Таким образом, предмет административной деликтологии, в основе которого лежат социальные характеристики административной деликтности, обусловливает совершенно иные функции чем, например, предмет отрасли административного права. В основе первой науки лежит описательная, объяснительная и прогностическая функция, в основе второй - регулятивная и правоохранительная. Более того, Э.Е. Гензюк вообще считает, что «главное, что различает административную деликтологию и блок известных административно-правовых наук, - это их функции. Так, нормы административного (административно-деликтного) права срабатывают тогда, когда проступок совершен (или выявлен). Основное же внимание административной деликтологии направлено в сторону предупреждения деликтов»8. Е.В. Додин также утверждал, что к числу функций административной деликтологии относятся прогностическая, объяснительная и синтезирующая9.

Через функции проявляется основная, служебная роль отрасли знаний. Именно поэтому точное определение функций той или иной науки имеет важное не только теоретическое, но и практическое значение. Так, например, при определении функционально-отраслевого пути развития системы административной деликтологии через призму функциональной системы административного права весь процесс исследования ориентирован на обеспечение установленного правового режима и защиту законных прав и интересов сторон в рамках регулируемых общественных отношений. Выполнение этой установки применительно к административно-деликтологическим исследованиям нацелено на изучение всего комплекса прав и обязанностей органов административной юрисдикции,

совершенствование правоприменительной практики и разработку предложений по изменению и дополнению действующего законодательства об административных правонарушениях.

Очевидна явная гипертрофия указанных общественных отношений, пределы которых охватываются всей совокупностью предмета наук административно-деликтологического цикла (административно-деликтное право, административная политика, административная деликтология).

Однако за рамками этих исследований остаются неюридические стороны вопроса, например, события, явления или поступки человека, которые предшествуют административному правонарушению. За границами правовых исследований остаются нравственные, социальные и психологические особенности субъекта правонарушения, механизм формирования его противоправного поведения и причин противоправного развития событий. Таким образом, определить тенденцию развития административной деликтности в целом и на отдельных территориях или влияние ее изменения на другие общественные отношения с помощью только юридических средств представляется непосильной задачей. Следовательно, для успешной борьбы с административными правонарушениями необходимо развитие таких исследований, суть которых охватывает констатацию связи между социальными процессами, явлениями и административной деликтностью к выявлению механизма этой связи, а от него - к прогнозированию административной деликтностью и планированию борьбы с ней. Определение стратегии борьбы с административной деликтностью является важнейшей задачей по предупреждению отдельных видов административных правонарушений.

Административная деликтология обязана предвидеть и предсказывать развитие событий, причем не только вызывающих административные правонарушения, но и вызываемые ими последствия. Без такого прогноза практика борьбы с административными правонарушениями становится безоружной, дезориентированной. Для надежного прогнозирования в рассматриваемой сфере надо овладеть знаниями об административной деликтности как на фундаментальном (базисном), так и на прикладном (частном) уровнях.

Выделение в структуре науки фундаментальных и прикладных исследований - первое исходное «членение» науки. При характеристике этого структурирования можно использовать следующую формулировку: «Фундаментальная наука сосредоточивает свои усилия на выяснении основных законов, основных принципов природы... Наука прикладная ставит перед собой задачу решения определенной технической проблемы обычно в непосредственной связи с материальными интересами общества. При решении такого рода задач прикладная наука, как правило, опирается на закономерности, установленные наукой фундаментальной»10.

На наш взгляд, функционально-отраслевой подход к построению системы административной деликтологии с позиций административно-правовых исследований может подойти лишь на начальной стадии развития всей совокупности знаний о деликтности как социально-правовом явлении. Развитие частных теорий предупреждения отдельных видов административных правонарушений с привлечением всего комплекса административно-правовых средств - вполне естественный процесс формирования нового научного направления. Именно таким образом строятся многие диссертационные исследования, посвященные комплексному анализу деятельности органов государственного управления по выявлению, пресечению административных правонарушений и разработке на этой основе предложений по совершенствованию административно-правовых актов11. Такие исследования, как правило, сопровождаются отдельными деликтологическим разработками по определению причин и условий соответствующих административных правонарушений. Таково современное состояние развития частной теории предупреждения административной деликтности. В этом случае, применительно к общему развитию знаний в области административной деликтологии, индуктивный метод познания является доминирующим.

Не отвергая такого развития системы административной деликтологии, необходимо отметить, что рассматриваемая наука включает в себя не только знания о действующих нормах, но и знания о наиболее общих категориях (понятиях) административной деликтологии: объекте, предмете, методе, функции и системе. Нельзя забывать и об истории формирования административной деликтологии и основных исследовательских ориентациях. Это базисные категории первого уровня. По сравнению с частными теориями они не прямо объективируются в научные представления и гипотезы (проекты программ, предложения по изменению действующего законодательства), но являются абстракциями, отражающими сущностные стороны административно-деликтных явлений.

Система науки административной деликтологии гораздо богаче существующей системы права об административной деликтности потому, что она включает в догматическую часть науковедческий раздел, состоящий из базисных категорий первого уровня.

Курс любой науки (тем более курс преподавания) следовало бы начинать с объяснения, что собой представляет данная наука, на какой объект направлена, откуда она родом. Наука (впоследствии и соответствующая учебная дисциплина) должна как бы представиться, назвать себя и рассказать о себе. Этот раздел является чрезвычайно важным, особенно в период становления нового научного направления, и важно точно определить границы предмета самой науки.

Развитие административной деликтологии может идти от определения связи между социальными процессами и деликтностью к выявлению механизма этой связи. Социальные явления разнятся не только во времени и пространстве, но и отличаются по характеру выражения у разных общественных и возрастных групп. Поэтому административное правонарушение как социально-правовое явление содержит в себе обширную социальную информацию.

Поиск способов обогащения информации может осуществляться с разработки классификаций регионов и социальных групп, с одной стороны, и разработки типологии административной деликтности, с другой. Типология административной деликтности представляет собой изучение и выделение наиболее общих, существенных и неменяющихся свойств в объекте исследования. Именно сущностный характер отличает типологию от классификаций, которая может объединить изучаемые объекты в зависимости от их общих признаков, разнообразие которых, как правило, велико. При этом изменения последних влекут изменения состава объединяемых объектов.

Административно-деликтная классификация административных правонарушений, в основе которых лежит объект противоправного посягательства, не всегда совпадает с административно-деликтологической типологией, ибо деяния, находящиеся в одной главе КоАП РФ, зачастую оказываются разнородными с точки зрения их «причинной» социальной основы. Именно поэтому будущее развитие системы административной деликтологии вряд ли будет основано на совокупности правовых норм КоАП РФ, сгруппированных по правовым институтам.

Однако криминологами, прошедшими путь изучения преступности с помощью классификаций и типологии, подмечено, что и этот путь имеет ограниченные познавательные возможности. Можно бесконечно долго устанавливать связь каждого классифицируемого элемента с любым другим, но целостной картины от такого сопоставления не получится. Ориентация же при систематизации криминологии на криминологические типологии преступности содержит другой порок. Типологизируется преступность, т.е. следствие социальных условий12. Необходимо искать причину. Разделив систему административной деликтологии на части, раскрывающие характеристики различных видов (типов) административных правонарушений - экономических, корыстных, неосторожных, - можно отразить лишь связь между социальными процессами и явлениями и деликтностью. Сегодня этого недостаточно. Необходимо изучать механизм связи социальных условий с деликтностью, чтобы перейти от описания связи условий с деликтностью к объяснению этих связей. Необходимо искать ее исток.

Признавая достижения криминологической науки, на наш взгляд, необходимо обратить внимание на то, что большинство административных правонарушений имеют собственные причины13. Из этого следует, что административно-деликтологической науке необходимо пройти свой путь для перехода на новый уровень восприятия систематизации административно-деликтологических исследований. Это возможно лишь при условии широких административно-деликтологических исследований, закрепления и систематизации будущих открытий на основе более простых системообразующих категорий.

В этой связи систему административной деликтологии необходимо строить и на основе развития частных деликтологических исследований, и на базе общей теории, к которой, как уже было указано, относятся объект, предмет, методология, система науки, научная терминология, категории науки, отраслевая библиография и, конечно же, история науки.

Если быть конкретнее, то систематизация административно-деликтологической науки предполагает выделение в ней относительно самостоятельных, но органически связанных в единую концепцию разделов, посвященных четырем основным проблемам, составляющим в целом ее предмет. Об этом же говорил основоположник рассматриваемой науки В.И. Ремнев, указывая на следующее: «Методологически все исследования в области административной деликтологии можно

разделить на четыре основных направления. Они сводятся в основном к изучению: а) характера происходящих правонарушений, их масштабности, динамики и развития; б) причин конкретных правонарушений и условий, им способствующих; в) личности правонарушителя; г) разработке мер предупреждения правонарушений»14. Таким образом, любое административно-деликтологическое исследование неизбежно должно касаться общих вопросов предмета рассматриваемой науки.

Обобщая вышесказанное, полагаем, что система административной деликтологии может выглядеть следующим образом. В рамках общей части административной деликтологии должны рассматриваться объект и предмет административно-деликтологических исследований, их соотношение; методы, система и принципы административной деликтологии; соотношение административной деликтологии с другими науками. При этом очень важно остановиться на взаимообусловленности с административным правом, социологией права и криминологией. Далее необходимо исследовать административную деликтность как целостное социально-правовое явление, ее основные характеристики; общие причины и условия совершения административных правонарушений; основы организации и методику изучения административной деликтности, а также административно-деликтологического прогнозирования и планирования борьбы с административными правонарушениями. Важными являются исследования личности делинквента, однако в ограниченных рамках, за которыми находятся ситуативные правонарушения. Таким образом, реализуется функциональный подход к административно-деликтологическим исследованиям.

В рамках Особенной части административной деликтологии могут быть рассмотрены:

- теоретические основы предупреждения административных правонарушений;

- административно-деликтологическая характеристика и профилактика правонарушений, посягающих на права граждан;

- административно-деликтологическая характеристика и профилактика правонарушений в области охраны природной среды, на транспорте и в области дорожного движения, на институты государственной власти и порядок управления, на общественный порядок и общественную безопасность и т.д.

Таким образом, реализуется отраслевой подход к изучению административной деликтности, в рамках которого развиваются частные административно-деликтологические теории.

Система административной деликтологии будет неполной, если не включить в нее теорию предупреждения. На сегодня это наименее разработанная часть системы административной деликтологии. Предметная сфера теории предупреждения - взаимодействие средств профилактики и объекта воздействия. Суть ее заключается в том, чтобы тщательным образом описать антикриминогенные факторы, выделить их основные признаки, чтобы отличить один от другого, а затем исследовать их предупредительный эффект.

Последнее требование - стержень построения теории предупреждения. В ее основание надо заложить самые «прочные камни». Поэтому для исследования нужно отобрать те средства и способы предупреждения, которые, во-первых, внутренне непротиворечивы; во-вторых, отличаются от других; в-третьих, имеют длительную историю существования, что позволит говорить об устойчивости и повторяемости выявленных закономерностей. К таким средствам относятся закон, наказание, система административной юстиции в ее действии, некарательные средства воздействия, а также сознание в такой форме проявления, как правовое15. Складывается впечатление, что данная теория очень схожа с функционально-отраслевым подходом к изучению административной деликтности через административно-правовые институты. Однако для правильного понимания сущности необходимо поменять вектор воздействия предупредительных факторов, чтобы основной стороной вопроса была не правовая, а социальная. Например, через административно-деликтное законодательство реализуется идея так называемого общесоциального предупреждения, суть котрой заключается в следующем: закон должен таким образом охранять общественные отношения, чтобы его эффективность проявлялась не через максимальный охват требующих защиты объектов, а наоборот, содействовать другим средствам предупреждения, демонстрируя возросшую роль коллективного чувства общественной морали. Введением тотальной правовой защиты закон атрофирует систему социального контроля.

В систему теории предупреждения могут войти и другие схожие по сути теории. В настоящее время ведется разработка концепции предупреждения административных правонарушений через

формирование способности граждан адекватно оценивать совершаемые административные проступки и противодействовать им16. В рамках этой теории сформулирован особый термин «административно-деликтная чувствительность», уровень которой напрямую способен влиять на динамику административных правонарушений. Основная задача концепции заключается в выявлении механизма формирования высокой административно-деликтной чувствительности граждан. По нашему мнению, это одно из наиболее эффективных средств социальной профилактики административных правонарушений.

В заключение хотелось бы отметить следующее. Понимая под системой административной деликтологии непротиворечивые подсистемы понятий, теорий, гипотез и т.д., считаем нужным подчеркнуть, что общим для них является правонарушительство в сфере административного права, т.е. самостоятельное социально-правовое явление17.

Будущее системы административной деликтологии будет формироваться под мощным прессом системы криминологии и административно-деликтного права. Однако совершенно очевидно, что речь идет о своеобразном феномене, не могущем не предполагать специального изучения. При этом речь сегодня идет не об изменении в системе административного права как отрасли, хотя нельзя не согласиться с Ю.М. Козловым, утверждающим, что «правовая наука во многом определяет то или иное построение данной отрасли права»18. Не менее прав К.С. Бельский, подчеркивающий, что «вопрос построения системы административного права не может решаться произвольно и быть результатом капризов научного воображения»19. Вопрос заключается в другом - в наличии огромного массива деликтов, не имеющего «научной прописки», требующего мер воздействия правового, организационного характера, основанных на серьезной научной базе.

1 Кант И. Сочинения. Т. 3. М., 1964. С. 105.

2 См.: Хохряков Г.Ф. Криминология. М., 2000. С. 81.

3 См.: Бельский КС. О предмете и системе науки административного права // Государство и право. 1998. № 10. С. 23.

4 Куртяк И.В. Административная деликтология как часть общей науки деликтологии // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы международной научно-практической конференции. М., 2003. С. 421.

5 Результатом этой деятельности могут стать практические рекомендации, выраженные в будущем в правовой форме.

6 См.: Куртяк И.В. Указ. соч. С. 421.

7 См.: Бельский К.С. Указ. соч. С. 5-18.

8 Гензюк Э.Е. Административная деликтология: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2001. С. 74.

9 См.: Додин Е.В. Административная деликтология в системе юридических науки // Советское государство и право. 1991. № 12. С. 35.

10 Блохинцев Д.И. Предпосылки научно-технического прогресса // Современные проблемы физики. М., 1976. С. 4-6.

11 См.: Басарев Е.Ф. Выявление и пресечение милицией административных правонарушений в сфере предпринимательской деятельности: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 47-98; Мышляев Д.Н. Административно-деликтологические проблемы борьбы с нарушениями общественного порядка: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 30-55; Александров Г.В. Проблемы совершенствования административной деятельности органов внутренних дел в охране окружающей среды: Дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2003. С. 108-134.

12 См.: Хохряков Г.Ф. Криминология: Учебник. М., 2000. С. 78.

13 См.: Ремнев В.И. Актуальные вопросы административной деликтологии в современный период: Сборник научных трудов. Киев, 1984. С. 6-7; Додин Е.В. Указ. соч. С. 33-34; Лозбяков В.П. Криминология и административная юрисдикция милиции. М., 1998. С. 26.

14 См.: Ремнев В.И. Указ. соч. С. 10.

15 См.: Хохряков Г.Ф. Указ. соч. С. 445.

16 См.: Дерюга А.Н. Административно-деликтная чувствительность и предупреждение правонарушений // Социальная политика в Дальневосточном регионе России: Материалы межрегиональной научно-практической Конференции. Вып. 1. Хабаровск, 2001. С. 39-44; Административно-деликтная чувствительность граждан как средство профилактики и борьбы с противоправными явлениями: Всероссийская научно-практическая конференция. Иркутск, 2002. С. 56-61; Пути формирования административно-деликтной чувствительности несовершеннолетних // Экономика, управление и право на Востоке России: Материалы межрегиональной научно-практической Конференции. Ч. II. Хабаровск, 2002. С. 87-92; Средства массовой информации как фактор повышения административно-деликтной чувствительности граждан // Вестник ДВЮИ МВД РФ (Хабаровск). 2003. № 1. С. 80-85.

17 См.: Гензюк Э.Е. Указ. соч. С. 23.

18 Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967. С. 57.

19 См.: Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. № 11.