Акты исполнительных органов государственной власти как основание возникновения прав на земельные участки в г. Москве

Д.С. Железное

АКТЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ КАК ОСНОВАНИЕ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ В г. МОСКВЕ

Ключевые слова: основание возникновения прав на земельные участки, предоставление земельных участков, акты исполнительных органов власти города Москвы, Департамент земельных ресурсов города Москвы, префектура административного округа города Москвы, муниципальная собственность на землю.

One of the most common ground for the origin rights to parcels of land are acts of government and local bodies. Land relations are becoming more and more complicated this time. Regulation of this relationship in Moscow has big peculiarities. Specific system of executive organs having powers to grant parcels of land functions in the capital of the Russian Federation. It should be noted, that there isn’t a special Moscow legal act connected with competence of executive organs of power to grant parcels of land. The author analyses the system of government executive bodies having powers to allot parcels of land. The powers of the Government of Moscow, the Department of land resources and prefectures of administrative circuits are shown with last changes of legislation. In the article it’s mentioned that Moscow hasn’t municipal ownership of the land, therefore the plot of land from municipal ownership isn’t granted to citizens and juridical persons.

В основе возникновения прав на земельный участок лежат определенные юридические факты. Под юридическими фактами понимают жизненные обстоятельства, с которыми нормы права связывают наступление юридических последствий1. В теории права все юридические факты делятся на действия и события. Как известно, первые целиком зависят от воли участников правоотношений, в то время как вторые протекают независимо от их воли.

Среди юридических фактов, с которыми земельное право связывает возникновение, изменение или прекращение земельных правоотношений, наиболее распространенными являются административные акты государственных или муниципальных органов, поскольку подавляющая часть земель находится в государственной или муниципальной собственности.

Студент Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. [dzheleznov@bk.ru]

1 См.: Теория государства и права/ под ред. М.Н. Марченко. М., 1996. С. 397.

Согласно ст. 29 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ), предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со ст. 9—11 ЗК РФ.

Н.А. Сыродоев справедливо указывает, что отношения, связанные с предоставлением земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регулируются крайне непоследовательно1. Он отмечает, что понятие «предоставление земель» употребляется в ЗК РФ применительно и к продаже земельного участка на торгах, и к передаче участка в аренду, и к предоставлению его в постоянное (бессрочное) пользование, что порождает только путаницу. По обоснованному мнению Н.А. Сыродоева, в законодательстве применяется уже давно устоявшаяся терминология. На торгах земельный участок не предоставляется, а продается, в аренду — передается (сдается). Понятие «предоставление» же употребляется только в тех случаях, когда используется не договорный, а административный порядок передачи земельного участка на основе акта, принятого соответствующим государственным (муниципальным) органом. Термин предоставление всегда используется при передаче участка в постоянное (бессрочное) пользование.

Рассмотрим более детально систему органов исполнительной власти города Москвы и акты, издаваемые этими органами, которые являются основанием возникновения прав на земельные участки.

Сразу же следует подчеркнуть, что в городе Москве до настоящего времени не принят нормативно-правовой акт, полностью раскрывающий компетенцию органов исполнительной власти о предоставлении земельных участков. Неполно и непоследовательно определяются указанные полномочия и в положениях, определяющих статус органов власти. В основном, все полномочия исполнительных органов в городе определены в разрозненных, принятых еще в начале проведения земельной реформы нормативно-правовых актах2.

Остановимся подробнее на системе исполнительных органов власти города Москвы. Эта система устанавливается городом федерального значения самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации»3.

1 См.: Земельное право. М., 2009. С. 105.

2 См.: Мальцев Д.Л. Предоставление прав на земельные участки в городе Москве: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 118.

3 Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

Перечень органов исполнительной власти города Москвы определен указом Мэра Москвы от 19 июля 2007 г. № 44-УМ «Об органах исполнительной власти города Москвы»1. Согласно ст. 5 Устава города Москвы, высшим органом исполнительной власти города Москвы является Правительство Москвы. Исполнительными органами государственной власти города Москвы являются Правительство Москвы, отраслевые, функциональные и территориальные органы.

Отраслевыми и функциональными органами исполнительной власти города Москвы являются департаменты, комитеты, главные управления, управления и инспекции. Территориальными же органами исполнительной власти города Москвы являются префектуры административных округов города Москвы, возглавляемые префектами, и управы районов города, возглавляемые главами управ районов города Москвы.

Согласно ст. 3 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 г. № 65 «О Правительстве Москвы»2, Правительство Москвы руководит деятельностью департаментов, комитетов, главных управлений, управлений, инспекций, префектур административных округов города Москвы и управ районов города Москвы.

В соответствии со ст. 11 указанного Закона Правительство Москвы решает вопросы приватизации собственности города Москвы и осуществляет управление в области земельных отношений. Основные полномочия Правительства Москвы в сфере градостроительства и землепользования определены в ст. 13 того же Закона. Однако данный Закон нигде не упоминает о полномочиях Правительства Москвы в сфере распоряжения земельными участками.

В ст. 3 Закона г. Москвы от 19 декабря 2007 г. № 48 «О землепользовании в городе Москве» закреплены полномочия Правительства Москвы в области землепользования в городе Москве. Одним из них является право передачи органам исполнительной власти города Москвы полномочий по управлению и распоряжению земельными участками. Таким органом является Департамент земельных ресурсов города Москвы.

С самого начала проведения земельной реформы в городе Москве функции по предоставлению земельных участков были разграничены между различными органами. Так, от имени московской городской администрации и на основании ее распорядительных актов все сделки с земельными участками совершал Московский земельный комитет. Постановлением Правительства Москвы от 3 февраля 2004 г. № 51-ПП «О переименовании Московского земельного комитета»3 Москомзем был переименован в Депар-

1 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007. № 43.

2 Ведомости Московской городской думы. 2007. № 2. Ст. 385.

3 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. № 11.

тамент земельных ресурсов города Москвы, положение о котором утверждено постановлением Правительства Москвы от 30 октября 2007 г. № 949-ПП1.

Департамент земельных ресурсов города Москвы является функциональным органом исполнительной власти города Москвы, который обеспечивает проведение государственной политики в области земельных отношений, осуществляет учет и мероприятия по управлению землями на территории города Москвы, земельными участками, находящимися в собственности города Москвы, и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Одной из задач Департамента является осуществление взаимодействия между органами исполнительной власти города Москвы при предоставлении и изъятии земельных участков на территории города Москвы в целях повышения эффективности их использования для реализации задач социально-экономического развития города Москвы.

Департамент утверждает проекты границ, формирует земельные участки и принимает решение об объединении и разделении земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Департамент выступает арендодателем, а также заключает договоры купли-продажи, дополнительные соглашения к ним и оформляет акты приема-передачи земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и выполняет функции уполномоченного органа исполнительной власти при возмездном и безвозмездном предоставлении земельных участков в частную собственность гражданам и юридическим лицам, владеющим этими участками на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, а также являющимися собственниками зданий (помещений в зданиях) или сооружений. Кроме того, ДЗР города Москвы готовит проекты правовых актов о предоставлении земельных участков Правительством города Москвы.

В состав Департамента входят аппарат управления и территориальные управления в административных округах города Москвы.

В настоящее время на территории города Москвы полномочия по распоряжению земельными участками осуществляют также префекты административных округов. Правовой статус префектуры до принятия постановления Правительства Москвы от 24 февраля 2010 г. № 157-ПП2 регулировался Положением о префектуре административного округа города Москвы, утвержденным постановлением Правительства Москвы от 3 декабря 2002 г. № 981-ПП3.

1 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007. № 63.

2 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2010. № 15.

3 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2002. № 1.

В области строительства, землепользования и охраны окружающей среды, осуществляя исполнительно-распорядительную деятельность, префектура имела право:

1. На основании утвержденной исходно-разрешительной документации принимает решение о предоставлении земельных участков на территории административного округа для осуществления градостроительной деятельности, а также принимает решения по их изъятию.

2. В порядке, установленном Правительством Москвы, принимает решение о безвозмездной передаче или продаже земельных участков в собственность граждан и юридических лиц на территории административного округа.

3. Участвует в подготовке проектов договоров купли-продажи земельного участка или иной установленной законом сделки, предусматривающей возмездный или безвозмездный переход права собственности на земельные участки.

4. Проводит в пределах своей компетенции окружные конкурсы и аукционы по предоставлению в аренду земельных участков и подбору инвесторов на строительство и реконструкцию объектов на территории административного округа.

5. Согласовывает предоставление земельных участков под строительство всех объектов, находящихся на территории административного округа, в том числе под размещение и реконструкцию линий и объектов всех видов внеуличного и наземного, городского и магистрального транспорта, улично-дорожной сети, сооружений транспортной инфраструктуры и автосервиса; сети и объектов связи.

Как видно, полномочия префектуры, установленные указанным Положением, достаточно абстрактны и неточны, из них невозможно выделить полномочия в сфере предоставления земельных участков.

Новое Положение о префектуре административного округа города Москвы, утвержденное постановлением Правительства Москвы от 24 февраля 2010 г. № 157-ПП, более точно и конкретно определяет полномочия префектуры в указанной сфере. В области имущественно-земельных отношений, осуществляя исполнительно-распорядительную деятельность, префектура:

1. Издает правовые акты о предоставлении земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков, находящихся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, победителю торгов на право заключения договора аренды в случаях, предусмотренных правовыми актами Правительства Москвы о порядке проведения аукционов и конкурсов на право заключения

договора аренды земельного участка для строительства объекта капитального строительства по объектам окружного уровня, осуществляемого не за счет средств бюджета города Москвы.

2. Издает по согласованию с Департаментом земельных ресурсов города Москвы правовые акты о предоставлении земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков, находящихся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена:

— юридическим и физическим лицам в аренду, пользование в соответствии с действующими правовыми актами Правительства Москвы о порядке размещения и эксплуатации на территории города Москвы объектов, не являющихся объектами капитального строительства;

— юридическим и физическим лицам в аренду, пользование для целей, не связанных со строительством (реконструкцией) и эксплуатацией объекта капитального строительства.

3. Издает правовой акт о предоставлении земельного участка победителю торгов по результатам проведенных аукционов, конкурсов для размещения (установки, возведения, переустройства) некапитального объекта и по градостроительным объектам окружного уровня.

Что же касается вопроса предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, то законодательство города Москвы, регулирующее земельные отношения, изначально не предусматривало существование муниципальной собственности на землю в городе Москве.

На основании ст. 5 утратившего силу с 6 января 2008 г. Закона г. Москвы «О землепользовании и застройке в городе Москве» земли в городе Москве, находящиеся в государственной собственности, подлежали разграничению на земли, находящиеся в собственности города Москвы, с учетом столичного статуса города Москвы. Данная норма была введена в связи с действующей тогда редакцией п. 4 ст. 19 ЗК РФ, согласно которой в городе Москве земельные участки при разграничении государственной собственности на землю в муниципальную собственность не передаются. Кроме того, в настоящее время отсутствие муниципальной собственности на землю в г. Москве обусловлено, в том числе положением п. 4 ст. 31 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»1. Оно гласит, что собственностью города федерального значения (Москвы) являются земельные участки, указанные в п. 2 и 3 данного Закона, а именно относящиеся как к собственности субъекта РФ, так и к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов.

1 Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.