Международно-правовые основы борьбы с незаконной миграцией

В.Ф. Червоненко

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БОРЬБЫ С НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИЕЙ

Анализ международно-правового регулирования миграционных процессов выявляет одно парадоксальное обстоятельство. Во второй половине ХХ века усилия мирового сообщества в основном были направлены на формирование правовой зашдгы прав мигрантов и беженцев. И только в конце 90-х годов активизировались международные усилия по созданию правового заслона незаконной миграции.

В настоящее время мировое сообщество включает незаконную миграцию в число основных вызовов и угроз международной безопасности наряду с терроризмом, транснациональной организованной преступностью, незаконным оборотом оружия и наркотиков. Выработка действенных мер по борьбе с незаконной миграцией является первостепенной задачей, стоящей перед всем международным сообществом.

Документы международного права в области борьбы с незаконной миграцией можно разделить на три группы, в зависимости от того, сколько государств и в каких регионах полагают для себя обязывающими положения и нормы данных документов:

- универсальные конвенции, договоры и соглашения, в которых участвуют или могут участвовать все государства;

- региональные договоры, действующие для государств какого-то определенного региона;

- двусторонние договоры и соглашения государств по вопросам борьбы с незаконной миграцией.

Основным универсальным международно-правовым документом в сфере борьбы с незаконной миграцией является Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воз-духу1, принятый резолюцией 55/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 15 ноября 2000 года, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности2.

В Протоколе выражена обеспокоенность значительным расширением деятельности организованных преступных групп, связанных с незаконным ввозом мигрантов, увеличением сопутствующих незаконному ввозу мигрантов преступлений, которые причиняют огромный ущерб соответствующим государствам, а также тем, что

незаконный ввоз мигрантов может создавать угрозу для жизни или безопасности вовлеченных в него людей.

Протокол установил перечень подлежащих криминализации деяний. Согласно его положениям каждое государство-участник принимает все необходимые меры, с тем, чтобы признать в качестве уголовно наказуемых следующие деяния, когда они совершаются умышленно и с целью получить, прямо или косвенно, финансовую или иную материальную выгоду:

- незаконный ввоз мигрантов;

- когда эти деяния совершаются в целях создания условий для незаконного ввоза мигрантов: изготовление поддельного документа на въезд/ выезд или удостоверения личности; приобретение или предоставление такого документа или владение им;

- предоставление какому-либо лицу, которое не является гражданином соответствующего государства или не проживает постоянно на его территории, возможности находиться в этом государстве без соблюдения необходимых требований для законного пребывания в нем путем использования способов, указанных в предыдущем абзаце, или любых других незаконных средств.

Вместе с тем, отмечается, что Протокол не применяется для уголовного преследования мигрантов в силу только того обстоятельства, что они стали объектом указанных выше деяний. Таким образом, Протоколом криминализируются деяния, связанные с организацией незаконной миграцией.

Большое внимание в документе уделяется обмену информацией, а также укреплению взаимодействия между странами. Ст. 10 Протокола рекомендует государствам-участникам, прежде всего, имеющим общие границы или находящимся на маршрутах, по которым осуществляется незаконный ввоз мигрантов, обмениваться соответствующей информацией.

Одним из наиболее важных вопросов в борьбе с незаконной миграцией являются меры пограничного контроля. Так, участники Протокола без ущерба для международных обязательств в отношении свободного передвижения людей, насколько это возможно, устанавливают такие

© В.Ф. Червоненко, 2006

Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 5, 2006

125

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

меры пограничного контроля, какие могут потребоваться для предупреждения и выявления незаконного ввоза мигрантов.

Особые требования Протоколом предъявляются к документам для въезда/выезда. Государства должны в пределах имеющихся возможностей принять меры, которые, с одной стороны, обеспечивали необходимое качество и защищенность выдаваемых ими документов на въезд/выезд, а с другой - в максимальной степени затрудняли их незаконное использование, подделку, изготовление и выдачу.

При осуществлении положений настоящего Протокола каждое государство принимает, в соответствии со своими обязательствами по международному праву, все надлежащие меры, в том числе, если это необходимо, в области законодательства, для соблюдения и защиты прав лиц, которые стали объектом предусмотренных этим договором преступлений, как эти права предусмотрены применимыми нормами международного права.

Каждое государство-участник взяло на себя обязательство содействовать возвращению и принимать без необоснованных или неразумных задержек лицо, которое стало объектом деяний, указанных в Протоколе, и которое является его гражданином или которое имеет право постоянно проживать на его территории в момент возвращения.

В Протоколе предусмотрена возможность заключения между его участниками двусторонних или региональных соглашений или оперативных договоренностей или взаимопониманий, направленных на принятие наиболее надлежащих и эффективных мер по предупреждению деяний, указанных в Протоколе и борьбе с ними. Такие соглашения и договоренности должны быть направлены на развитие применения положений Протокола в отношениях между его участниками.

Меры противодействия незаконному перемещению мигрантов через государственные границы предусмотрены универсальными международными правовыми документами в области транспорта. Так, разделом третьим Приложения 9 к Конвенции о международной гражданской авиации (Чикаго, 7 декабря 1944 г.) установлен ряд мер по предупреждению и пресечению незаконного проникновения на средства воздушного транспорта, а также незаконного въезда и выезда. Данным документом установлены общее содержание контрольно-проверочных процедур в отношении транспортных

средств и пассажиров при совершении международных полетов, а также условия и порядок выдворения лиц, осуществивших незаконный въезд.

Схожие нормы содержит третий раздел «Прибытие и отбытие лиц» Приложения 1 к Конвенции по облегчению международного морского судоходства (Лондон, 9 апреля 1965 г.).

В ряде универсальных международных документов3 признается право государств на принятие мер по недопущению незаконной миграции. При этом государства исходят из необходимости соблюдения в отношении мигрантов прав и свобод человека, закрепленных в международно-правовых документах, и потребностей обеспечения своей национальной безопасности, защиты от угроз, которые порождает незаконная миграция.

В развитие принципов, установленных универсальными актами международного права в области борьбы с незаконной миграцией, схожие документы были приняты на региональном уровне. Указанные документы выработаны с учетом интересов государств региона и присущих данному региону особенностей.

Важным шагом по предупреждению и пресечению незаконной миграции на межгосударственном уровне стало подписание Соглашения о сотруц-ничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией (Москва, 6 марта 1998 г.)4. В преамбуле Соглашения дана политическая оценка незаконной миграции, которая «представляет угрозу общественной и национальной безопасности, экономической стабильности, способствует росту преступности». Сотрудничество в борьбе с незаконной миграцией рассматривается Соглашением как одно из важнейших направлений регулирования миграционных процессов на территории Содружества.

Согласно ст. 1 Соглашения, незаконными мигрантами являются «граждане третьих государств и лица без гражданства, нарушившие правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территории Сторон, а также граждане Сторон, нарушившие правила пребывания на территории одной из Сторон, установленные ее национальным законодательством».

Давая определение незаконных мигрантов, Соглашение тем самым предусматривает, что граждане государств, подписавших Соглашение, могут рассматриваться в качестве таковых только в случае нарушения ими правил пребывания в

126

Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 5, 2006

государствах, не являющихся государствами их гражданства или постоянного жительства и подписавших Соглашение, и только таких правил, которые установлены национальным законодательством. В то же время круг оснований, по которым незаконными мигрантами признаются граждане «третьих государств» - государств, не являющихся участниками Соглашения, значительно шире -это нарушение не только правил пребывания, но и правил въезда, выезда и транзитного проезда.

В обеспечение нормы, установившей определение незаконных мигрантов, Соглашение закрепляет порядок въезда граждан третьих государств, лиц без гражданства и граждан сторон на территорию государств-участников. Въезд указанных граждан на территорию одной из Сторон возможен при условии выполнения ими требований ее национального законодательства о правилах въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда, а также международных договоров, участницей которых она является.

Важной мерой борьбы с незаконной миграцией, предусмотренной Соглашением о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией, является взаимодействие Сторон в данной сфере. Основными направлениями взаимодействия являются миграционный контроль, учет лиц, незаконно пересекающих границы, а также лиц, которым запрещен въезд в государства-участники Соглашения, выработка механизма депортации незаконных мигрантов, гармонизация национального законодательства в области ответственности для незаконных мигрантов и их пособников, подготовка и повышение квалификации сотрудников соответствующих органов, занимающихся вопросами борьбы с незаконной миграцией, обмен информацией и т.д.

Информационный обмен осуществляется по вопросам изменений в национальных законодательствах в области миграции; об образцах документов на право пересечения границы и порядке въезда/выезда; о поддельных документах, средствах и способах их подделки; о выявленных каналах и способах незаконной миграции, в том числе, о пунктах отправления и назначения, маршрутах, используемых для въезда/выезда незаконных мигрантов, и другим вопросам выполнения Соглашения.

Следует отметить, что до настоящего времени указанное Соглашение не ратифицировано рядом государств, его подписавших, хотя выработка эффективного механизма его реализации уже сейчас дала

бы положительные практические результаты. Затягивается ратификация этого документа как по политическим соображениям, так и в связи с недооценкой и недопониманием правительствами стран-участниц возрастающих негативных последствий незаконной миграции, приобретшей угрожающий характер, переоценкой этими правительствами собственных возможностей борьбы с негативными явлениями при явном отсутствии средств для финансирования соответствующих мероприятий.

Важную роль в международно-правовом регулировании борьбы с незаконной миграцией играют двусторонние договоры. Указанные документы наиболее предметно регулируют процессы между двумя государствами, поскольку выражают согласованные подходы к пересечению границ, перемещению товаров, закладывают основы правового статуса своих граждан, граждан других государств и лиц без гражданства при пребывании и проживании на территории другого государства. Указанные договоры предусматривают осуществление совместных мероприятий по пресечению незаконного въезда и выезда; обмен информацией, представляющей взаимный интерес и т.п.

Важным шагом в борьбе с незаконной миграцией должно стать заключение между государствами реадмиссионных соглашений, регулирующих порядок возвращения незаконных мигрантов той стране, с территории которой они прибыли.

В заключение следует отметить, что в настоящее время ни одна страна не в состоянии эффективно противодействовать незаконной миграции вне взаимосвязи с остальным миром. Указанная проблема давно переросла национальные границы, приняв глобальные масштабы, и требует дальнейшего объединения усилий всего международного сообщества для ее решения.

Примечания

1 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 40. - Ст. 3883.

2 Там же.

3 См., например: Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.); Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (утв. Резолюцией Генеральной Ассамблеей ООН 40/144 от 13 декабря 1985 г.) и др.

4 Содружество: Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. - 1998. - № 1.

Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 5, 2006

127