Административные реформы в Великобритании на рубеже веков

Вестник Челябинского государственного университета. 2014. № 2 (331).

Управление. Вып. 9. С. 121-124.

Д. Х. Саликов

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕФОРМЫ В ВЕЛИКОБРИТАНИИ

НА РУБЕЖЕ ВЕКОВ

Анализируется ход административных реформ Великобритании, которые проводили лейбористские правительства Т. Блэра (1997-2007 гг.) и Г. Брауна (2007-2010 гг.) и консервативное правительство Д. Кэмерона (с мая 2010 г.). Рассмотрены причины, ход и последствия конституционной реформы лейбористов и реформ консерваторов.

Ключевые слова: Великобритания, консерваторы (тори), лейбористы, административные реформы, палата лордов, лорд-канцлер, демонтаж социального государства.

В результате парламентских выборов 1997 г. после 18-летнего перерыва к власти пришла Лейбористская партия Великобритании (ЛПВ) во главе с лидером Т. Блэром, который сформировал правительство, став самым молодым премьером страны за последние 200 лет её истории. Моложе был лишь В. Питт-младший, который стал главой правительства в 23 года (1783 г.). Определяющим фактором для избирателей стала репутация консервативного правительства Д. Мэйджора как некомпетентного, не способного эффективно управлять экономикой [1. С. 50]. Избиратели поверили Блэру, который обещал новый политический курс, новых людей и свежие идеи [1. С. 52].

Лейбористы обещали целую серию реформ, в том числе административных.

Во-первых, они провозглашали необходимость передачи власти от центрального правительства местным органам самоуправления (программа деволюции — «передачи власти»). Это рассматривалось как шаг к демократизации и «прививка» от сепаратизма. Лейбористы категорически отвергали обвинения в развале страны, подчёркивая, что речь идёт об установлении партнёрских отношений между ветвями власти на всех уровнях с целью повышения эффективности управляющих структур, укреплении демократических начал в государственном управлении, и что передача определённых полномочий регионам не может ослабить статус центральной власти, ибо за Вестминстером сохраняется конституционное право на роспуск создаваемых органов [1. С. 67].

В рамках политики деволюции произошло мирное урегулирование в Северной Ирландии. Вернее сказать, в 1998 г. были сделаны серьёзные шаги по урегулированию отношений между Великобританией, Ирландией и жителями Северной Ирландии. Закончилось 27-летнее пря-

мое управление из Лондона, власть была передана Североирландской ассамблее, в которую прошли выборы с участием партии Шинн Фейн, занявшей компромиссную позицию по отношению к Лондону. Было сформировано правительство из представителей протестантов-англичан и католиков-ирландцев.

Свою «региональную автономию» по итогам референдума о предоставлении автономии получила Шотландия. Впервые после 1707 г. у неё появился собственный парламент. Также после референдума Уэльс получил свой законодательный орган — ассамблею. Лейбористы благоразумно не пошли по пути создания федеративного государства в Великобритании, что предлагали им сделать их союзники либерал-демократы. И в результате им удалось перехватить инициативу у местных сепаратистов. В перспективе они планировали ввести региональные ассамблеи ещё в 9 административных регионах Англии. В 2000 г. был воссоздан законодательный орган Лондона.

Во-вторых, правительство Т. Блэра намеревалось провести реформу избирательной системы и вместо мажоритарной системы ввести пропорциональную или смешанную. Однако лейбористы, опасаясь того, что по новой избирательной системе они утратят подавляющее большинство в палате общин, отложили воплощение проекта реформы.

В-третьих, кабинет Т. Блэра предложил реформу верхней палаты парламента — палаты лордов. Более 600 аристократических семейств имели наследственное право заседать в палате. Ещё в 1911 г. полномочия палаты были существенно урезаны, но Т. Блэр хотел превратить её в верхнюю палату парламента, которая формируется более демократичным путём. Лордов должно было стать не 1 135, а 550, и 20 % состава избиралась бы, а не назначалась. Этими избираемыми членами

были бы представители регионов. Палата лордов, где традиционно преобладали консерваторы, таким образом стала бы нейтральной, и тори были бы уравновешены лордами-лейбористами, которых правительство стало назначать. Лорды только в 1999 г. 30 раз отвергали законопроекты кабинета,— тем сильнее крепло стремление Т. Блэра реформировать палату.

Реформа шла поэтапно. В 1999 г. 92 наследных пэров лишили права участвовать в заседаниях, оставив право избрания в палату общин и судебные органы королевства (среди них были сыновья королевы, её супруг и два кузена). Титулы сохранялись. А в 2007 г. Т. Блэр «продавил» через палату решение о лишении лордов по праву наследственности заседать в ней. Однако через неделю после этого решения палата проголосовала за сохранение её состава. Таким образом, вопрос о ликвидации принципа наследственности в парламенте не был решён окончательно. Оппозиция обвиняла Т. Блэра в том, что он стремится управлять государством на авторитарных началах, поскольку реформа палаты лордов — это стремление премьера устранить консерваторов из верхней палаты и оппонентов своему курсу.

В-четвёртых, ЛПВ шла на выборы 1997 г. с лозунгами модернизации монархии. Это тем более находило отклик у избирателей: из-за казуса с принцессой Дианой шла «дианафикация» монархии — процесс дискредитации монархии в Британии. Самые главные изменения, постигшие тысячелетнюю монархию,— это отмена традиционных принципов престолонаследия. Права на престол отныне имеют все ближайшие потомки королевы независимо от пола наследника. Суфражистки, которые вели борьбу против монархии с начала XX в., вначале требуя равных избирательных прав для женщин и мужчин, а затем недовольные из-за традиции предпочтения мужского пола в передаче короны, ныне довольны. Про принцессу Диану, которая стала поводом для призывов ликвидировать монархию, англичане, по-видимому, благополучно забыли. Кроме того, были отменены титул «королевское высочество» для младших наследников, поклоны и реверансы в адрес королевы, дано обещание прислушиваться к мнению народа и т. п. Правда, акт 1701 г. о том, что католик не может занять трон Британии, Блэр и королева не отменили.

В итоге, был создан имидж «народной монархии», королевская семья благополучно пережила «дианафикацию», которая, вполне вероятно,

была мощным пиар-воздействием, чтобы королева пошла на модернизацию столь древнего института.

В-пятых, правительство лейбористов в июне 2003 г. провело такую конституционную реформу, как упразднение поста лорд-канцлера и демонтаж прежней высшей судебной власти Великобритании, которая просуществовала 800 лет. Это считается самой радикальной реформой премьера Т. Блэра. Лорд-канцлер был главой судебной системы и назначал всех судей, был председателем верхней палаты лордов и членом кабинета министров. ЛПВ провозгласила, что в этом есть нарушение принципа разделения властей, и потому правительство издало указ о создании новых государственных институтов. Вместо одного лорд-канцлера был создан Верховный суд Великобритании как высшая судебная инстанция; специальная независимая комиссия по судебным назначениям отныне назначает судей; Палата лордов избирает своего председателя, которым раньше автоматически становился лорд-канцлер; в правительстве создан пост министра конституционно-правовых дел, ответственного за судебно-правовые вопросы [2. С. 319].

Правда, Т. Блэра обвинили в диктаторстве и уничтожении судебной истории страны. Но пресс-служба «Downing Street» заявила о том, что реформа стала шагом к открытости и модернизации британской конституции.

Надо сказать, что за все годы премьерства Т. Блэра (а он находился у власти около 10 лет) его порой жёстко критиковали не только среди оппозиции, но и в его партии, и даже в кабинете министров. Он, как правило, благополучно выходил из кризисных ситуаций, тем не менее, его «президентский стиль» управления всё больше раздражал, и громче звучали мнения о том, что премьерство Блэра — это нарушение по-британски гармоничного баланса между традицией и новацией, и что степень радикальности реформ уж слишком высока. Впрочем, уже консервативные правительства М. Тэтчер и Д. Мэйджора проводили с начала 1980-х гг. весьма серьёзные административные реформы, которые изменили систему управления страны на принципах нового менеджеризма. Между тем, даже среди сторонников лейбористов очень мало тех, кто оправдывает подобную стратегию реформирования; большинство отмечают пагубность подрыва исторических традиций управления [2. С. 320].

Административные реформы в Великобритании на рубеже веков

123

Поэтому отставка Т. Блэра в июне 2007 г. была вполне разумным шагом со стороны лейбористов, которые выиграли третьи выборы в 2005 г. (рекорд для их партии) во главе с тем же Т. Блэром, но пожертвовали им вскоре ради сохранения поддержки населения. Во главе правительства встал министр финансов Г. Браун. Он входил в кабинет с 1997 г. и обладал определённой автономией по отношению к премьеру, возглавляя пост председателя комитета по экономике, что всегда было прерогативой премьера. К тому же Браун и Блэр, будучи однопартийцами и членами кабинета, были соперниками в борьбе за лидерство в партии. Г. Браун считал, что политика радикальных реформ Т. Блэра «раскалывает страну и партию». И если Блэр был политиком-экспериментатором, то Браун — партийным чиновником с весьма консервативными взглядами [2. С. 320].

В 2007 г. по инициативе Г. Брауна началась работа по официальному оформлению конституции Великобритании. Он же создал новый орган власти — Национальный совет безопасности, который призван координировать деятельность государственных органов в сфере безопасности. Но широкомасштабных административных реформ кабинет Г. Брауна проводить не намеревался, сосредоточившись на текущих делах в условиях мирового экономического кризиса. При этом правительство лейбористов воплощало в жизнь те реформы, которые были приняты ранее.

По результатам всеобщих выборов, прошедших в Соединённом Королевстве 6 мая 2010 г., ни одна партия не набрала абсолютного большинства (более половины) мест в Палате общин: консерваторы получили 306 мандатов (на 97 больше по сравнению с выборами 2005 г.), Лейбористская партия — 258 мандатов (минус 91 место по сравнению с прошлыми выборами). Возникла ситуация подвешенного парламента. 7 мая 2010 г. Г. Браун указал, что не намерен уходить в отставку, однако 10 мая 2010 г. он изменил своё решение, дабы дать возможность его партии сформировать коалицию с консерваторами. Вечером 11 мая 2010 г. Браун объявил о своём уходе с постов главы правительства и лидера Лейбористской партии и подал королеве прошение об отставке с поста премьер-министра. В тот же вечер предложение королевы о формировании правительства получил лидер консерваторов Дэвид Кэмерон, который объявил

о намерении сформировать правящую коалицию с либерал-демократами.

На выборы консерваторы шли с Манифестом (программой) «Приглашение участвовать в правительстве Британии». Он содержал следующие обещания в области внутренней политики: отказ от введения удостоверений личности; установление лимита на приём иммигрантов извне Европейского союза; повышение порога налога на наследство до уровня после 1 млн фунтов стерлингов; сокращение расходов во всех сферах, кроме здравоохранения и помощи другим государствам; ликвидация значительной части структурного дефицита в течение 5 лет; проведение местных референдумов по тем или иным вопросам; разрешение благотворительным фондам учреждать собственные, неподконтрольные властям школы, а также улучшать финансирование школ для бедных [3]. Будучи лидером оппозиции Её величества королевы, Д. Кэмерон с начала 2009 г. начинает говорить о такой экономике, когда граждане живут по средствам, откладывают на чёрный день, о «веке аскетизма», чтобы страна не превратилась вновь в «больного человека Европы». Впрочем, урезать расходы пришлось бы в условиях кризиса любому правительству. Понимая обеспокоенность общественности, тори обещали сохранить расходы на общественные нужды на уровне, установленном лейбористским правительством для 2008-2009 и 2010-2011 гг. [3].

В целом призыв к режиму экономии был вызван не только установками премьера. Дело в том, что после 13 лет правления лейбористов Великобритания оказалась в непростой социально-экономической ситуации. Страна имела самый крупный в процентном отношении текущий дефицит госбюджета среди стран «двадцатки» — 149 млрд фунтов стерлингов. Правительство тори поставило задачу — за 5 лет полностью ликвидировать этот дефицит. Во главу угла ставится проект по сорокапроцентному сокращению расходов, включая полную отмену части реализуемых ими программ (исключение сделано только для системы здравоохранения и помощи зарубежным странам). Одновременно правительство поднимает налоги, в первую очередь НДС, который будет увеличен до 20 % [2. С. 321].

Придя к власти, Д. Кэмерон начал вторую волну неоконсервативных реформ. Первая волна административных реформ прошла в годы

премьеров-консерваторов М. Тэтчер и Д. Мэйджора. Тогда были реализованы программы, которые внедряли элементы рынка в государственное управление («Следующие шаги» (1987 г.), «Хартия для граждан» (1991 г.), «Тестирование рынком» (1992 г.)). Однако «введение полурынков и передача на подряд ряда государственных структур вызвали неоднозначную реакцию как внутри госаппарата, так и со стороны населения. Сторонники неоконсервативных реформ утверждают, что государственное управление Великобритании изменилось к лучшему: стало не таким дорогостоящим, более производительным, а оказываемые им услуги — более качественными и разнообразными. Скептики же считают, что в неоконсервативных реформах было больше формы, чем содержания, и потребители (население страны) ничего не выиграли и даже в чём-то проиграли: исчезла стабильность, утрачены традиции [2. С. 318].

Суть механизма административных реформ правительства Д. Кэмерона сводится к сокращению государственных расходов и увеличению налогов. В этом он не расходится ни с консерваторами, ни с новыми лейбористами времён Т. Блэра. Идейные ориентиры Д. Кэмерона заключаются в следующем. «Несмотря на то, что он периодически делал реверансы в сторону Тэтчер, Черчилля и других выдающихся деятелей консервативной партии, несогласные с пересмотром партийной политики и отказом от традиционных ценностей представители правого крыла (так называемые "хранители огня Тэтчер") не переставали называть его "волком в либерал-демократической овечьей шкуре", "либерал-демократической овцой во главе стаи волков-тори" и даже Председателем Мао или Пол Потом, намеренным уничтожить саму память о тэтчериз-ме. На самом деле, как неолиберал в экономике и евроскептик в политике Кэмерон безусловно тэтчерист, а точнее — посттэтчерист, но его социальная политика, отношение к работе общественных служб, решению проблем окружаю-

щей среды и бедности говорит о сильном влиянии на него "нового лейборизма". Таким образом, память о тэтчеризме... жива, а вот идеология тэтчеризма стала достоянием истории, уступив прагматизму» [3].

Кабинет Д. Кэмерона наряду с режимом экономии представил программы реформирования социального обеспечения, здравоохранения, образования, полиции и приступил к их реализации. Эти реформы призваны модернизировать британскую систему, обновить общество. Но, по сути, они означают демонтаж социального государства, отказ от идеи распределять материальные блага во имя социальной справедливости и сокращения пропасти в уровнях жизни. В этом он следует и за идеологией тэтчеризма, и за новым лейборизмом, который к эпохе Т. Блэра сильно поправел и всё больше забывает об идеалах социального государства. Д. Кэмерон лишь логически завершает курс М. Тэтчер и Т. Блэра на демонтаж социального государства, делая это системно, нежели его предшественники из ЛПВ. Целью провозглашается стремление к тому, чтобы Великобритания смогла лучше приспособиться к ситуации, сделаться более конкурентоспособной в условиях глобализации, когда появились «Большая двадцатка» и страны БРИКС. Но платить, по всей видимости, за эти реформации по сворачиванию социального государства будут рядовые британцы.

Список литературы

1. Капитонова, Н. К. Великобритания в конце 20 — начале 21 века: от консерваторов к лейбористам : учеб. пособие. М. : Моск. гос. ин-т междунар. отношений, 2003. 128 с.

2. Василенко, И. А. Государственное и муниципальное управление : учеб. для бакалавров. М. : Юрайт, 2013. 495 с.

3. Капитонова, Н. К. Дэвид Камерон: путь к власти [Электронный ресурс]. URL: http://www.mgimo.