Институционализация неправительственных организаций в конституционном праве Российской Федерации

1.3. ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Харитонов Станислав Сергеевич. Должность: ассистент кафедры государственного и административного права. Место работы: Самарский государственный университет. E-mail: uristi-kus@yandex.ru

Аннотация: В статье рассматривается понятие институционализации в социологии и в конституционном праве, сопоставляется их значение, выявляются взаимосвязи. Автором анализируются положения действующего законодательства в части употребления термина ««неправительственные

организации»и делается вывод о результатах институционализации этого понятия в российском конституционном праве.

Ключевые слова: общественные объединения, неправительственные организации, институционализация, конституционное право Российской Федерации.

INSTITUTIONALIZATION OF NON-GOVERNMENTAL

ORGANIZATIONS IN THE CONSTITUTIONAL LAW OF THE RUSSIAN FEDERATION

Kharitonov Stanislav Sergeevich. Position: assistant at state and administrative law chair. Place of employment: Samara state university. E-mail: uristikus@yandex.ru

Annotation: The article contains analysis of the institutionalization in sociology and in the constitutional law through the comparison of the corresponding definitions. The author examines non-governmental organizations through the prism of modern law and gives an overall conclusion on this institute in the constitutional law of the Russian Federation.

Keywords: nonprofit organizations, non-governmental organization, institutionalization, constitutional law of the Russian Federation.

В.Ф. Асмус отмечал, что «понятие выполняет чрезвычайно важную функцию: оно выступает как мысль, выражающая результат, итог научного знания и исследования на данном этапе познания»1. Поскольку новое научное знание всегда базируется на ранее полученных итогах научного познания для рассматриваемого в настоящей статье вопроса принципиальным является определение понятия «институционализация», а также представляется необходимым установить, какое значение вкладывается в словосочетание «институционализация в конституционном праве».

Институционализм (теория социальных институтов) - одно из ведущих направлений современной социологии. Фундаментальную основу этой теории составляет понятие «социального института». В рамках теории социальных институтов общество представляется системой взаимодействий, социальный институт - совокупностью норм и учреждений, регулирующих определенную сферу общественных отношений, а ин-

1 Асмус В.Ф. Избранные философские труды. - М., 1969. - С. 282

ституциональные сферы - базовыми элементами (подструктурами) социальной структуры общества2.

С позиции социологии социальные институты - это «узлы» или «конфигурации» в ценностно-нормативной структуре общества с особой ролью в его нормативном функционировании, организации общественной жизни в целом, и вместе с тем понятие социального института не только абстрактное, оно обозначает реальную совокупность людей в определенной сфере. Функционирование таких институтов материализуется в системе конкретных законов, управленческих решений, практических мероприятий, реальных объектах, оборудовании3.

В свою очередь институционализация, как процесс, с социологической точки зрения представляет собой определение и закрепление социальных норм, правил, статусов и ролей, приведение их в систему для удовлетворения актуальной общественной потребности, это замена спонтанного и экспериментального поведения на предсказуемое поведение, которое ожидается, моделируется, регулируется4.

По представлениям экономической науки институционализация означает не только целенаправленное формирование конкретных социальных институтов, но и то, что сами институты, достигая зрелости, становятся генератором эволюционного процесса, обновления и самообновления ключевых элементов современных общественно-экономических систем. При этом особо отмечаются объективные потребности в нормативности, разностороннем правовом регулировании, активной роли государства в обеспечении бесконфликтного «сосуществования» разнородных и часто противоречивых институтов реально функционирующих систем5.

Регулирование и активная роль государства в данном случае предполагают закрепление моделей социального поведения, характерного для возникающего или уже сформировавшегося социального института, в правовых актах, гарантирующих посредством государственного аппарата принуждения стабильность дальнейшего позитивного (безвредного) функционирования такого института и создающих рамки допустимого поведения. Иными словами появление нового института как одного из структурных элементов общества, существующего в рамках созданного этим обществом конкретного государства, требует для сохранения как самого института, так и в целом общества, закрепления именно государством параметров функционирования нового института.

При этом во избежание спонтанных, возможно инициированных из вне изменений социальной матрицы, которые могут привести к разрушению хрупкого баланса в обществе (пример, так называемые, «оранжевые революции»), а также в целях удовлетворения потребности общества в безопасности и самосохранении именно на позитивное право возлагается роль регулятора постоянно продолжающихся процессов институционализации в обществе.

2 См.: Добреньков В.И., Кравченко А.И. Социология: В 3 т. T.3. Социальные институты и процессы. - М.: Инфра, 2000. - С. 19, 22, 64, 135, 133

3 См.: Там же. - С. 160, 169

4 Фролов С.С. Социология: Учебник для вузов. - 2-изд., перераб. и доп. - М., 1998. - С. 165

5 См.: Лисин B.C. Институциональные аспекты экономической реформы в России: Монография. - 2-е изд., доп. и перераб. - M.,

2000. - С. 6, 13-16

Позитивное право, оставаясь явлением духовного мира, имеет объективированный (внешне наличный) характер, именно этим оно жестко отграничивается от других регулятивных социальных явлений (морали, обычаев), это единственный из всех других правовых социальных феноменов (естественного права, морального права, права-обычая), являющийся объективированной данностью (институционализированной реальностью), позитивное право существует и действует как институционное образование в виде системы институтов, образованных и опредмеченных социальных явлений, которые обрели собственное бытие и воплощены во внешне очерченные, структурно определенные, твердые и устойчивые формы существования и функционирования6.

В правовой теории под институционализацией понимается внешнее объективирование (объективизация) нормативного регулирования, формирование позитивного права7.

Таким образом, институционализацию применительно к позитивному праву, на наш взгляд, можно охарактеризовать как процесс создания в правовой системе того или иного государства на базе предпосылок для появления социальных институтов новых правовых институтов либо расширение содержания уже существующих правовых институтов новыми элементами с учетом развития социальных институтов в целях наиболее полного соответствия законодательства новой формирующейся, постоянно развивающейся, динамичной социальной реальности .

Следует отдельно обратить внимание на то, что существующий вне правового поля социальный институт8 представляет своего рода клетку организма, отторгаемую его иммунной системой, таким образом, именно на этапе появления предпосылок для формирования нового института, государство должно определить его будущий характер, возможные цели и либо создать для его появления необходимую правовую базу либо установить санкции для предотвращения его появления и борьбы с ним в случае возникновения. Типичным примером в нашем случае является закрепление права на объединение (статья 30 Конституции Российской Федерации9), но при этом установление запрета на создание общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (часть 5 статьи 13 Конституции Российской Федерации). При этом следует согласиться с С.А. Авакьяном, что перемены в политической жизни страны могут происходить и без их опережающего конституционно-правового «освещения»10. Иными словами первым может возникнуть социальный институт, а уже потом его существование может получить нормативное закрепление.

6 Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. - М.,

2001. - С. 116-117

7 Там же, С. 141

8 Следует оговориться, что в данном случае речь идет не о необходимости тотального нормативного регулировании любых общественных отношений, а только о тех социальных институтах, которые выведены за пределы правового поля, посредством установления запрета на их создание

9 СЗ РФ, 26.01.2009, № 4, ст. 445

10 Авакьян С.А. Общество как объект конституционно-правового

регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2004.

№ 2. С. 4

Анализ институционализации неправительственных организаций в конституционном праве России требует уяснения содержания понятия «правовой институт».

В.Е. Чиркин характеризует институт конституционного права как систему норм, регулирующих обособленную группу однородных общественных отношений, в рамках отношений конституционно-правового характе-ра11. При этом он отмечает, что объединение тех или иных норм есть процесс субъективный, то есть осуществляемый исследователями, но на основе объективно существующих взаимосвязей.

Институт права как объективное явление на современном этапе цивилизационного развития представляет собой содержащийся в нормативных правовых актах конгломерат норм, регулирующих конкретную сферу однородных общественных отношений, при этом, на наш взгляд, эти нормы не обязательно должны содержаться в каком-то одном правовом акте. Ввиду многосложности общественных отношений, правовые институты, содержащие нормы, регулирующие эти отношения, также могут выстраиваться в сложные иерархические системы, восходящие от частного к общему.

Чтобы какую-либо совокупность правовых норм исследователь мог назвать правовым институтом должны быть:

1) юридически закрепленное определение либо совокупность признаков, которые позволяют такую группу норм обособить от других правовых институтов;

2) нормы, закрепляющие специфику возникновения, протекания, а также прекращения однородных общественных отношений.

Примечательным для правовых институтов той или оно отрасли права является отнесение их норм к нормам, регулирующим отношения характерные для той или иной отрасли права, т.е. институтом конституционного права является систематизированная совокупность норм, регулирующих группу однородных общественных отношений, которые относятся к предмету конституционного права.

Профессор И.Т. Беспалый включает в предмет государственного права Российской Федерации две широкие группы общественных отношений, а именно отношения, складывающиеся в процессе учреждения и устройства государства12. Раскрывая содержание определения «устройство государства» он указывает, что общественные отношения, складывающиеся в процессе устройства государства, должны установить часть общественных отношений, призванных определить конкретную форму правления, национально государственное устройство, а также основы правового положения личности13.

Согласно статье 64 Конституции Российской Федерации положения её главы 2 «Права и свободы человека и гражданина» составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации. В свою очередь элементом этого статуса является право каждого на объединение (ст. 30 Конституции Российской Федерации).

Поскольку, в рамках международного права термин неправительственные организации охватывает различные внутригосударственные формы совместной

11 Чиркин В.Е. Конституционное право России: учебник. - 6-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма, 2009. - С. 25

12 Беспалый И.Т. Государственное право Российской Федерации: учебное пособие - 2-е изд., перераб. и доп. - Самара: Изд-во «Самарский университет», 2007. - С. 25

13 Там же, С. 29-30

реализации совокупности частных инициатив коммерческого и некоммерческого характера и представляет собой антипод государствам и создаваемым ими организациям, а в Российской Федерации юридической предпосылкой совместной реализации частных инициатив является право каждого на объединение, представляется, что именно в соответствии со статьей 30 Конституции Российской Федерации могут возникать и функционировать так называемые «неправительственные организации».

Согласно резолюции ЭКОСОС 1996/312514 понятие «неправительственная организация» включает в себя организации национального, регионального и международного уровней. Иными словами, создаваемые в соответствии с внутригосударственным законодательством организации негосударственного характера независимо от их наименования в законодательстве этой страны во взаимоотношениях с ООН будут именоваться как неправительственные организации. В этом контексте любая общественная организация, созданная в России, а также общественная организация в соответствии со своим уставом имеющая в иностранных государствах осуществляющее свою деятельность хотя бы одно структурное подразделение - организацию, отделение или филиал и представительство, для ООН будет являться неправительственной организацией.

На наш взгляд принципиальная необходимость применения этого термина обоснована для международных отношений, но для национального законодательства внедрение нового термина может создать путаницу и привести к нарушению преемственности конституционно-правовых традиций. В этой связи представляется важным вопрос о степени необходимой институционализации термина «неправительственные организации» в отечественное право и в частности в конституционное право России, особенно с учетом его частичной имплементации в Российское законодательство.

Некоторыми авторами данное понятие зачастую используется как альтернативное по отношению к общественным объединениям.

Т.Д. Матвеева отмечает, что в начале 90-х годов был сделан акцент на независимость общественных объединений от государства, они всё чаще определяются термином неправительственные организации. Данное обстоятельство она обосновывает чрезмерной идео-логизированностью концепции общественных организаций, которая была разработана в рамках тоталитарного режима. Как отмечает автор в определениях общественных организаций лежало общее и наиболее характерное для периода социализма представление об общественных организациях как о субъектах политической системы, а сущность таких организаций оценивалась в неразрывной связи с основными чертами этой системы15. Иными словами автор связывает с термином неправительственные организации их обособленность от политической жизни страны, данная позиция, по нашему мнению, заслуживает поддержки лишь в контексте рассмотрения исключительно неправительственных правозащитных организаций, поскольку такого рода организации преимущественно имеют цели не связанные с участием в политической

14 Consultative relationship between the United Nations and nongovernmental organizations. ECOSOC Doc.49 plenary meeting. Resolution 1996/3125 July, 1996

15 Матвеева, Т.Д. Неправительственные организации в системе защиты конституционных прав и свобод человека: дисс. ... д.ю.н., М., 1998 / 12.00.02. - С. 25-27

борьбе. Кроме того, действующее законодательное регулирование свидетельствует о более широком содержании понятия общественные объединения, которое предполагает как политический, так и неполитический характер таких формирований.

Другие авторы отмечают, что принятый в мировой практике термин «неправительственные организации» больше отвечает сущности общественных объединений и представляет собой качественно новую категорию этих объединений16.

Представляется, что с учетом мнения указанных авторов институционализация неправительственных организаций в российском конституционном праве может быть осуществлена в рамках замены одного из уже существующих определений (общественных организаций, некоммерческих организаций), поскольку между существующими категориями организаций в действующем законодательстве итак не установлено четкого иерархического соотношения. Вместе с тем такая институционализация представляется нецелесообразной в силу наличия специфического историкоюридического содержания существующих понятий и необходимости сохранения традиций конституционноправового регулирования и самостоятельного понятийного аппарата отечественной правовой школы.

Альтернативной моделью институционализации понятия неправительственных организаций представляется выделение неправительственных организаций в качестве конкретной ступени в иерархии различного рода формирований. Так, по нашему мнению, для характеристики соответствующего социального института наиболее широким и сохраняющим конституционноправовые традиции является категория «общественных объединений», которая должна включать в себя как коммерческие, так и некоммерческие организации, в числе которых могут выделяться неправительственные организации. Частично такой подход уже реализован в российском законодательстве.

В 2006 году в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» было ввёдёно новое понятие «иностранная некоммерческая неправительственная организация»17. Следует подчеркнуть, что Федеральный закон «О некоммерческих организациях» относят18 к одному из законов, регулирующих вопросы объединения граждан наряду с федеральными законами «Об общественных объединениях», «О политических партиях», «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях», «Об объединениях работодателей»,

«О благотворительности и благотворительных организациях», «О потребительской кооперации» и др.

Под иностранной некоммерческой неправительственной организацией в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками, созданная за

16 Субочева, В.А. Неправительственные организации и органы государственной власти (административно-правовые основы взаимодействия): автореф. дисс. ... к.ю.н., М., 2010 / 12.00.14. -С. 11-12

17 Статья 3 Федерального закона от 10.01.2006 № 18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» / СЗ РФ, 16.01.2006, № 3, ст. 282

18 См., например, Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. Ред. В.Д. Карповича. - 2-е изд., доп. и пере-раб. - М.: Юрайт-М; Новая правовая культура, 2002. - С. 196; Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий. / Под ред. Акад. Б.Н. Топорнина. - М.: Юристъ, 1997. -С. 238

пределами территории Российской Федерации в соответствии с законодательством иностранного государства, учредителями (участниками) которой не являются государственные органы. Таким образом, термин неправительственные организации получил свое нормативное закрепление лишь в отношении одной из форм некоммерческих организаций. Внесённые изменения урегулировали отношения, связанные с созданием, осуществлением деятельности и прекращением функционирования структурных подразделений иностранных некоммерческих организаций, созданных в рамках реализации частных инициатив.

Другое объёмное введение в российское законодательство термина «неправительственные организации» можно отметить в 2007 году19, когда в ряд Федеральных законов были внесены изменения в части установления запретов для лиц, занимающих государственные и муниципальные должности (членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, судей и др.) и должности государственной и муниципальной службы (сотрудников МВД, прокурорских работников, сотрудников фельдъегерской службы и др.) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений. Вместе с тем несмотря на то, что данные изменения скорее затрагивают такие институты конституционного права как институт парламента, институт государственной службы и другие, они также являются этапом институционализации неправительственных организаций.

Предпосылками для институционализации неправительственных организаций в отечественном законодательстве именно в качестве иностранных некоммерческих неправительственных организаций можно назвать возросшую активность таких организаций в странах ближнего зарубежья20, необходимости обеспечения в качестве одной из конституционно оформленных потребностей общества - его безопасности (см., например, часть 4 статьи 3, часть 5 статьи 13 Конституции Российской Федерации).

Представляется, что введение термина неправительственные организации именно в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» обусловлено множеством противоречий и не состыковок, имеющихся между Федеральным законом «Об общественных объединениях» и данным законом, которые не позволяют однозначно определить место некоммерческих организаций и общественных объединений в иерархической системе объединений (формирований) в Российской Федерации.

Как видно, на сегодняшний день термин неправительственные организации не получил признания, соответствующего его международно-правовому значению, что выражается лишь в частичном употреблении этого термина в законодательстве и закреплении его через определение иностранных некоммерческих не-

19 Федеральный закон от 02.03.2007 № 24-ФЗ «О внесении из-

менений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы» / СЗ РФ,

05.03.2007, № 10, ст. 1151

20 Речь идет о событиях, произошедших в 2003 году в Грузии и в 2004 на Украине

правительственных организаций как одного из видов некоммерческих организаций.

В тоже время по отношению к иностранным некоммерческим неправительственным организациям установлен самостоятельный порядок их государственной регистрации, специфические требования, предъявляемые к их деятельности - что выражается в совокупности правовых норм закрепленных в законодательстве. Полагаем, что данную совокупность норм можно представить в качестве элементов, заложивших фундамент для начала формирования правового по-динститута конституционно правового института права на объединение.

Список литературы:

1. Авакьян С. А. Общество как объект конституционно-правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 2.

2. Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. - М., 2001.

3. Асмус В.Ф. Избранные философские труды. - М., 1969.

4. Беспалый И.Т. Государственное право Российской Федерации: учебное пособие - 2-е изд., перераб. и доп. - Самара: Изд-во «Самарский университет», 2007.

5. Добреньков В.И., Кравченко А.И. Социология: В 3 т. T.3. Социальные институты и процессы. - М.: Инфра, 2000.

6. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. Ред. В.Д. Карповича. - 2-е изд., доп. и перераб. - М.: Юрайт-М; Новая правовая культура, 2002.

7. Конституция Российской Федерации: Научнопрактический комментарий. / Под ред. акад. Б.Н. То-порнина. - М.: Юристъ, 1997.

8. Лисин B.C. Институциональные аспекты экономической реформы в России: Монография. - 2-е изд., доп. и перераб. - M., 2000.

9. Матвеева Т.Д. Неправительственные организации в системе защиты конституционных прав и свобод человека: дисс. ... д.ю.н., М., 1998 / 12.00.02.

10. Субочева В.А. Неправительственные организации и органы государственной власти (административно-правовые основы взаимодействия): автореф. дисс. ... к.ю.н., М., 2010 / 12.00.14.

11. Фролов С.С. Социология: Учебник для вузов. - 2-изд., перераб. и доп. - М., 1998.

12. Чиркин В.Е. Конституционное право России: учебник. - 6-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма, 2009.

13. Consultative relationship between the United Nations and non-governmental organizations. ECOSOC Doc.49 plenary meeting. Resolution 1996/3125 July, 1996.

14. Конституции Российской Федерации / СЗ РФ, от

26.01.2009, № 4, ст. 445.

15. Федеральный закон от 10.01.2006 № 18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» / СЗ РФ, 16.01.2006, №

3, ст. 282.

16. Федеральный закон от 02.03.2007 № 24-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы» / СЗ РФ, 05.03.2007, № 10, ст. 1151.

Literature list:

1. Avakyan S.A. Society as an object of the constitutional and legal regulation / / Constitutional and municipal law. 2004. Number 2.

2. Alekseyev S.S. The rice to the right. Searches and solutions. - M., 2001.

3. Asmus V.F. Selected Philosophical Works. - M., 1969.

4. Bespalyy I.T. Constitutional Law of the Russian Federation: a tutorial - 2nd ed., revised. and add. - Samara: Publishing house - «Samara University», 2007.

5. Dobren'kov V.I., Kravchenko A.I. Sociology: 3 volumes. Vol.3. Social institutions and processes. - Moscow: Infra, 2000.

6. Commentary on the Constitution of the Russian Federation / under the editorship of V.D. Karpovich. - 2nd ed., revised. and add. - M.: Yurait-M, New Legal Culture, 2002.

7. The Constitution of the Russian Federation: Scientific-practical commentary. / Edited by Acad. B.N. Topornin. -M.: Yurist, 1997.

8. Lisin B.C. Institutional aspects of the economic reform in Russia: Monography. - 2nd ed., revised. and add. - M., 2000.

9. Matveeva T.D. Non-governmental organizations in the system of constitutional rights and freedoms': protection diss. Doctor of Law ..., M., 1998 / 12.00.02.

10. Subocheva V.A. Non-governmental organizations and public authorities (administrative and legal basis of interaction): Abstract ... candidate of science in law, M. 2010 / 12.00.14.

11. Frolov S.S. Sociology: High school course. - 2nd ed., Revised. and add. - M., 1998.

12. Chirkin V.E. Constitutional Law of Russia: course. -6th ed., Revised. and add. - M.: Norma, 2009.

13. Consultative relationship between the United Nations and non-governmental organizations. ECOSOC Doc.49 plenary meeting. Resolution 1996/3125 July, 1996.

14. Constitution of the Russian Federation / C.R.L. on

26.01.2009, № 4, p. 445.

15. Federal Law of 10.01.2006 № 18-03 «On Amending the Legislative Acts of the Russian Federation» / C.R.L., 16.01.2006, № 3, p. 282.

16. Federal Law of 02.03.2007 № 24-03 «On Amending the Legislative Acts of the Russian Federation concetning the specification of the approval of persons holding state and municipal offices» / C.R.L., 05.03.2007, № 10, Art. In 1151.

Рецензия

на статью «Институционализация неправительственных организаций в конституционном праве Российской Федерации» ассистента кафедры государственного и административного права ФБГУ ВПО «Самарский государственный университет» Харитонова Станислава Сергеевича Последние события в странах ближнего зарубежья свидетельствуют о значительной роли негосударственных формирований во внутренней политике и возможности использования их в качестве внешнеполитического инструмента для удовлетворения государст-вами-гегемонами своих потребностей, не совместимых с суверенной политикой государства, за счет которых такие потребности удовлетворяются. Данное обстоятельство подчеркивает необходимость комплексного научного исследования конституционных предпосылок и социально-правовых реалий развития института неправительственных организаций.

Достоинством статьи является оригинальность авторского подхода к пониманию институционализации неправительственных организаций в конституционном праве как явления социальной реальности, получившего определенную нормативно-правовую регламентацию.

Рецензируемая статья выполнена самостоятельно и рекомендуется к опубликованию.

Профессор кафедры государственного и административного права ФГБУ вПо «Самарский государственный университет» д.ю.н., профессор Н.А. Михалёва