Договорные отношения между МЧС России и правительством субъекта Российской Федерации: передача полномочий или взаимодействие?

Выпуск 4(17), 2015

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ОРГАНИЗАЦИОННО-УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ БЕЗОПАСНОСТИ

УДК 347.4

ДОГОВОРНЫЕ ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ МЧС РОССИИ И ПРАВИТЕЛЬСТВОМ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПЕРЕДАЧА ПОЛНОМОЧИЙ ИЛИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ?

Н.И. Павлова, Н.И. Попов

Рассматриваются некоторые вопросы, связанные с реализацией соглашений между МЧС России и правительством субъекта Российской Федерации (на примере Воронежской области) в части передачи полномочий в области пожарной безопасности. Соглашение рассматривается как публично-правовой договор, исполнение которого продиктовано основными принципами Конституции Российской Федерации. Исследуется правовое значение соглашений в практике государственного управления, основания для их заключения, реализации, наступления ответственности, а также дальнейшие перспективы развития договорных отношений между органами государственной власти.

Ключевые слова: соглашение о передаче полномочий, организация тушения пожаров, МЧС России и субъект.

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации является одним из основных принципов федеративного устройства.

Несмотря на то, что статьями 71-73 Конституции Российской Федерации четко определено, что находится в ведении Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, возможность передачи полномочий (части полномочий) органами государственной власти друг другу предусмотрена статьей 78. Данное взаимодействие позволяет выстраивать единую вертикаль государственной власти на всех уровнях посредством организационного и функционального переплетения федеральных и региональных органов власти.

Благодаря возможности строить разные модели взаимоотношений между органами государственной власти по реализации полномочий, определенных государством, широкое распространение получили соглашения.

По мнению Е.М. Андреевой, соглашение -это всегда акт многостороннего характера, выражающий не одностороннее волеизъявление, а согласование, взаимодействие воли договаривающихся субъектов. Договорам свойственны признаки: свобода договорных условий, добровольность за-

ключения (автономия воли), формальноюридическое равноправие договаривающихся сторон, эквивалентный характер, взаимная ответственность сторон. Специальные признаки зависят от особенностей правового режима регулирующей отрасли. Договоры разграничиваются на гражданско-правовые и публично-правовые. Их различие состоит главным образом в том, что предмет публично-правового договора принадлежит сфере публичного права, а целью является достижение общественно значимых результатов [1].

На примере Воронежской области рассмотрим полномочия органов государственной власти в области пожарной безопасности в рамках Соглашения между Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и правительством Воронежской области о передаче друг другу осуществления части своих полномочий в решении вопросов защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий, организации и проведения аварийно -спасательных и других неотложных работ при чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера, организации тушения пожаров силами Государственной противопожар-

38

Вестник Воронежского института ГПС МЧС России

ной службы, организации осуществления на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по гражданской обороне, осуществления поиска и спасания людей на водных объектах, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2011 года № 197-р (далее - Соглашение).

Необходимо сразу обратить внимание на использование законодателем терминов «предметов ведения», «полномочий». Конституция Российской Федерации впервые использует понятие «предметы ведения». Это более широкое понятие, означающее перечень вопросов и направлений деятельности, относящихся к исключительному решению соответствующим уровнем публичной власти [2].

Реализацию передаваемых правительством Воронежской области полномочий от имени МЧС России осуществляет Главное управление МЧС России по Воронежской области. Исходя из названия и статьи 2 Соглашения правительство Воронежской области передает часть полномочий по решению вопросов организации тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы на территории Воронежской области (за исключением лесных пожаров, пожаров в закрытых административно-территориальных образованиях, на объектах, входящих в утверждаемый Правительством Российской Федерации перечень объектов, критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектов, особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, а также при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей).

Что законодатель понимает под «силами Государственной противопожарной службой»? Статьей 5 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее - Закон о пожарной безопасности) определено, что в Государственную противопожарную службу входят федеральная противопожарная служба, противопожарная служба субъекта Российской Федерации. Главное управление МЧС России по Воронежской области и его подчиненные подразделения включены в состав Федеральной противопожарной службы. Противопожарная службы Воронежской области включает в себя управление противопожарной службы в составе казенного учреждения Воронежской области «Гражданская оборона, защита населения и пожарная безопасность Воронежской области» (далее - Учреждение) и территориальные подразделения противопожарной службы, которые являются составляющими сил противопожарной службы. С целью исключения правовых вопросов по реализации переданных полномочий в области пожарной безопасности конкретные силы и средства казенного учреждения Воронежской области «Гражданская оборона, защита населения и пожарная безопасность Воронежской области» переданы в управление Главному управлению МЧС России по воронежской области распоряжением админист-

рации Воронежской области от 23.05.2008 № 464-р «Об определении сил и средств, передаваемых в управление Главному управлению МЧС России по Воронежской области, и выполнении мероприятий гражданской обороны» (вместе с Перечнем сил и средств казенного учреждения Воронежской области «Гражданская оборона, защита населения и пожарная безопасность Воронежской области», передаваемых Главному управлению МЧС России по Воронежской области на время исполнения полномочий правительства Воронежской области).

Положением о противопожарной службе Воронежской области, утвержденным постановлением правительства Воронежской области от 18.11.2010 № 997, определено, что задачами противопожарной службы Воронежской области являются: организация и осуществление профилактики пожаров; спасение людей и имущества при пожарах, оказание помощи; организация и осуществление в установленном порядке тушения пожаров (за исключением случаев, определенных Федеральным законом «О пожарной безопасности» и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации), проведение возложенных на нее аварийноспасательных работ на территории Воронежской области; организация обучения населения мерам пожарной безопасности; организация выполнения и осуществления мер пожарной безопасности.

Учитывая нормы Закона о пожарной безопасности правительство Воронежской области передало Главному управлению МЧС России по Воронежской области полномочия по организации тушения пожаров, которые заключаются в проведении оперативно-тактических и инженернотехнических мероприятий, направленных на спасение людей и имущества от опасных факторов пожара, ликвидацию пожаров и проведение аварийноспасательных работ, но оставили за собой более девяти полномочий, которые взаимосвязаны между собой, в том числе и с организацией тушения пожаров. Сложно согласиться, что на организацию тушения пожаров не влияют организация выполнения и осуществления мер пожарной безопасности, организация обучения и информирования населения. Как представляется, организация тушения пожаров является конечным результатом всех тех мероприятий, которые должны выполнить Главное управление МЧС России по Воронежской области и Воронежская область взаимно. В результате возникает сразу вопрос, кто из сторон будет нести ответственность при недостаточной организации тушения пожаров, возникшей в результате нерационального распределения пожарно-технического вооружения между подразделениями пожарной охраны Воронежской области. Кроме того, достаточно сложным будет оценка качества выполненных полномочий.

В условиях необходимости сохранения государственности и целостности России на основе качественного выполнения каждым из органов власти полномочий, сложно возложить ответственность на

39

Выпуск 4(17), 2015

одну из структур власти и невозможно применить санкции за неисполнение или ненадлежащее исполнение соглашения.

Соглашением предусмотрено, что Правительство Воронежской области в порядке, установленном законодательством, контролирует осуществление Главным управлением МЧС России по Воронежской области части переданных полномочий. Контроль возможен в виде предоставления отчетов, докладов. Кроме того, Соглашением определено, что Стороны несут ответственность за невыполнение либо ненадлежащее выполнение обязательств, предусмотренных настоящим Соглашением, в соответствии с законодательством. А каков вид ответственности, наступающей за нарушение условий Соглашения? В Соглашении говорится об участии Главного управления МЧС России по Воронежской области в планировании и согласовании финансовых и материально-технических расходах бюджета Воронежской области. Означает ли это наступление административной, финансовой, бюджетной или гражданской ответственности? Полагаем, что ни один из видов ответственности не может применяться, так как Соглашение является публичноправовым актом. В таких случаях ответственность за его реализацию определяться или конкретным законодательством Российской Федерации, или самим Соглашением. На сегодняшний день такой нормативной базы нет.

Да и с субъектами правоотношений могут возникнуть сложности в связи с тем, что полномочие органов государственной власти Воронежской области по организации тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы передает правительство Воронежской области - высший исполнительный орган государственной власти, возглавляемый губернатором Воронежской области - высшим должностным лицом Воронежской области.

На основании изложенного можно сделать предположение, что Соглашение, подписанное

Библиографический список

1. Андреева Е.М. Административный договор в теории и практике государственного управления / Е.М. Андреева // Новый юридический журнал. - 2013. - № 1. -С. 23 - 27.

2. Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий (постатейный) / М.П. Авдеен-кова [и др.]. - М.: Статут, 2013. - 688 с.

МЧС России и правительством области, по своему содержанию представляет соглашение о взаимодействии, а не соглашение о передаче полномочий.

Возможность заключать соглашения о взаимодействии между органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями законодатель позволяет в рамках Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» без обязательного разграничения полномочий и регулирования вопросов ответственности сторон соглашения, как того требует статья 26.8. «Принципы и порядок заключения соглашений» вышеуказанного Закона.

Срок действия Соглашения истекает 31 декабря 2016 года. У сторон к этому времени могут возникнуть желания внести изменения, подкорректировать содержание договоренностей, внести конкретные обязательства, разграничив полномочия и урегулировать вопрос наступления определенного вида ответственности.

В случае отсутствия желания прекратить действие Соглашения, оно будет считаться продленным сроком на четыре года. Если подсчитать, то и Стратегия национальной безопасности Российской Федерации рассчитана до 2020 года, которая включает в себя вопросы защиты граждан во внутренней и внешней сферах.

Несмотря на присутствие достаточно большого количества вопросов, практика показала необходимость заключения Соглашений по передачи части полномочий, которые преследует одну цель: сохранение жизни и обеспечение безопасности населения путем оптимизации деятельности различных уровней власти.

References

1. Andreeva E.M. Administrativnyj do-govor v teorii i praktike gosudarstvennogo upravlenija / E.M. Andreeva // Novyj juridicheskij zhurnal. - 2013. - № 1. - S. 23 - 27.

2. Konstitucija Rossijskoj Federacii Doktrinal'nyj kommentarij (postatejnyj) / M.P. Avdeenkova [i dr.]. - M.: Statut, 2013. - 688 s.

40

Вестник Воронежского института ГПС МЧС России

CONTRACTUAL RELATIONS BETWEEN THE EMERCOM OF RUSSIA SITUATIONS MINISTRY AND THE GOVERNMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION:

THE TRANSFER OF POWERS OR INTERACTION?

This article discusses some of the issues related to the implementation of agreements between the Russian Emergency Situations Ministry and the Government of the Russian Federation (Voronezh region) in terms of the transfer of authority in the field offire safety. The agreement is seen as a public - law contract, the execution of which is dictated by the basic principles of the Constitution of the Russian Federation. We investigate the legal significance of the agreements in the practice of public administration, the reasons for their detention, implementation of responsibility, as well as prospects for further development of contractual relations between public authorities.

Keywords: agreement on the transfer of powers, organization offire-fighting, emergency and subject.

Павлова Наталья Николаевна,

ГУ МЧС России по Воронежской области,

Россия, Воронеж e-mail:shnn. 79@mail.ru Pavlova N.N.,

Main Directorate of EMERCOM of Russia in the Voronezh region, Russia, Voronezh

Попов Николай Иванович,

к.т.н.,

Воронежский институт ГПС МЧС России,

Россия, Воронеж e-mail: npopov2009@mail.ru Popov N.I.,

Cand. Tech. Sci.,

Voronezh institute of state firetighting service of EMERCOM of Russia, Russia, Voronezh.

© Павлова Н.Н., Попов Н.И., 2015

41