Роль местного самоуправления в развитии гражданского общества

УДК 342.553

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

Ю. Х. ЯХИНА, начальник кафедры конституционного права Уфимского юридического института МВД России, кандидат юридических наук, доцент

Э. Х. ГРИПП, доцент кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент

РОЛЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РАЗВИТИИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

Аннотация. В статье рассматривается вопрос о роли местного самоуправления как неотъемлемого элемента демократического и правового Российского государства, анализируются проблемы и перспективы его развития.

Ключевые слова и словосочетания: местное самоуправление, муниципалитет, органы местного самоуправления, население, гражданское общество, муниципальное образование, непосредственная демократия.

Annotation. The paper discusses the role of local government as an essential element of the democratic and law-governed Russian state, analyzes the problems and perspectives of its development.

Key words and phrases: local government, municipality, local government authorities, population, civil society, municipal entity, direct democracy.

Институт местного самоуправления относится к основам конституционного строя Российской Федерации, является одним из элементов федеративного демократического государства и служит важной гарантией обеспечения прав граждан на участие в управлении государством. Местное самоуправление выступает одним из основных институтов гражданского общества, который позволяет населению государства на самом близком для них уровне принимать участие в управлении делами государства.

Местное самоуправление в России - одна из конституционных форм реализации народом принадлежащей ему власти, основанная на самореализации, самодеятельности и не входящая в систему органов государственной власти. Суть местного самоуправления заключается в том, что местные проблемы лучше и эффективнее решать не из центра с помощью государственных пред-

ставителей, а на самих местах путем активизации самодеятельности местного населения и избираемых им органов.

Согласно Федеральному закону № 131 от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под местным самоуправлением понимается форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [1, ст. 3822].

Федеральные органы государственной власти России неоднократно

>

<ч а а

и и

ч

и «

а

0 «

и

¥ а -с а

1

о

^

0 «

1 £

а «

и

подчеркивают важность и значимость местного самоуправления для социально-экономического развития Российской Федерации, формирования развитого гражданского общества, усиления контроля населения над властью. Так, Президент РФ В. В. Путин на заседании Совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ 21 января 2013 г. отметил: «Несмотря на то, что этот уровень управления не называется государственным в юридическом смысле слова, но по смыслу, конечно, это один из самых важнейших, самых важных государственных уровней власти, потому что он непосредственно работает с людьми в ежедневном, в ежечасном режиме» [2]. В целях повышения роли и значения института местного самоуправления, развития демократии и гражданского общества 10 июня 2012 года им подписан Указ № 805 «О Дне местного самоуправления» [3, ст. 3141]. В соответствии с данным указом 21 апреля был установлен Днем местного само-^ управления в честь издания в 1785 году Жалованной грамоты городам, поло-<ч жившей начало развитию российского Л законодательства о местном самоуправ-^ лении. Также дана рекомендация феде-^ ральным органам государственной вла-Й сти, органам государственной власти щ субъектов Российской Федерации, иным Ц государственным органам, органам ме-| стного самоуправления, муниципаль-§ ным органам, организациям и общест-§ венным объединениям проводить мероприятия, посвященные Дню местного самоуправления. | Следует отметить, что за послед-

1 ние годы многое удалось сделать на пу-Ц ти к закреплению местного самоуправления в качестве неотъемлемого эле©

g мента демократического и правового | Российского государства. Были приняты ^ основные нормативно-правовые акты, « регламентирующие деятельность граж-| дан по осуществлению конституцион-^ ного права на местное самоуправление. ^ Создана и довольно эффективно дейст-

вует система органов местного самоуправления. Вместе с тем, несмотря на все предпринимаемые государством усилия, еще остаются отдельные проблемы, сдерживающие реформирование и дальнейшее развитие местного самоуправления в России.

Главными проблемами развития местного самоуправления в России являются финансовая необеспеченность местного самоуправления, разрыв между возглавляемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением. Как известно, прочная экономическая база - это основной критерий реальности любой власти. Органы местного самоуправления в Российской Федерации пока такой базой не располагают. Не последнюю роль в этом играет законодательная неурегулированность вопросов формирования муниципальной собственности, использования муниципального земельного фонда, создания муниципальных финансово-кредитных институтов (банковских, страховых, инвестиционных, аудиторских) и др. Только в случае принятия отдельных нормативных актов по каждому из этих вопросов органы местного самоуправления получат реальную возможность существенно укрепить экономический потенциал своих территорий, а федеральные органы государственной власти выполнят свои обязанности по законодательному обеспечению гарантий формирования экономической базы местного самоуправления. Организация электро-, тепло- и газоснабжения, обеспечение населения топливом, обслуживание муниципального жилищного фонда, содержание и строительство дорог общего пользования в пределах поселений, переселение из ветхого и аварийного жилья, обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, - вот краткий перечень полномочий, на реализацию которых у муниципальных образований катастрофически не хватает средств. К сожалению, более 40 % бюджетных

средств муниципальных образований поступают не из собственных доходов от налогов и сборов, а являются субвенциями на выравнивание бюджетной обеспеченности, трансфертами из региональных бюджетов. Это еще раз доказывает крайне малую самостоятельность муниципальных образований, особенно сельских. Так, удельный вес местных налогов в доходах бюджетов муниципальных образований составляет 3,8 % (91,8 млрд рублей), в том числе земельного налога - 3,4 % (81,8 млрд рублей), налога на имущество физических лиц - 0,4 % (10 млрд рублей) [4]. При этом перечень налогов, поступающих в муниципальные бюджеты, слабо зависит от развития экономической активности на территории, не стимулирует местные власти к поддержке малого бизнеса и инновационных производств. 98 % муниципалитетов в России являются дотационными. На наш взгляд, чем выше ресурсная база местного самоуправления, его возможность влиять на происходящие в городе или селе процессы, а также - чем выше информированность жителей, тем большую муниципальную активность проявляет население. Таким образом, следует отметить, что без укрепления экономической основы местного самоуправления, повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований, в том числе расширения налоговых и бюджетных полномочий органов местного самоуправления, невозможно добиться эффективности местного самоуправления, качества предоставляемых муниципальными службами общественных услуг населению.

Существуют отдельные проблемы в части территориальной организации местного самоуправления. Так, отсутствие в Федеральном законе № 131-ФЗ четких критериев по наделению муниципального образования статусом городского поселения или городского округа привело к тому, что в субъектах Российской Федерации сложилась не-

однозначная практика. Например, такие крупные города, как Ангарск в Иркутской области (245,5 тыс. чел.), Гатчина в Ленинградской области (88,4 тыс. чел.) и ряд других не получили статуса городского округа. В то же время обратным примером является наделение статусом городского округа поселка Новогуровский Тульской области с населением 4200 человек, Староуткинска в Свердловской области с населением 3324 человека [5, с.192].

Наконец, новые процессы преобразований муниципалитетов связаны с созданием городских агломераций, что также требует пристального внимания законодателя. Возможно, следует изучить целесообразность установления нового типа муниципального образования, позволяющего осуществлять местное самоуправление также на внутригородских территориях с целью совершенствования управления городским хозяйством и расширения участия населения в управлении местными делами в ^ крупных городах. Очевидно, что зако- ^ нодательство о территориальной орга- ^ низации местного самоуправления тре- <ч бует дальнейшего совершенствования. а

Одной из важнейших проблем, ^ связанных с развитием местного само- ^ управления, является совершенствова- В ние системы подготовки, переподготов- ^ ки и повышения квалификации кадров § для муниципальной службы и органов | государственной власти, осуществляю- § щих взаимодействие с муниципальными § образованиями. По

мнению многих ученых, политиков и госслужащих раз- ^ ных уровней власти, опыт последнего | десятилетия реальной практики станов- Ц ления местного самоуправления в Рос- Ц сийской Федерации показывает, что невысокий профессиональный уровень | лиц, заменяющих выборные муници- | пальные должности и должности муни- ^ ципальной службы, отсутствие профес- « сиональных знаний и отсюда - низкая | эффективность управленческих реше- ^ ний - являются едва ли не одной из са- ^

мых главных составляющих системы местного самоуправления. Непрофессионализм и некомпетентность кадрового потенциала существенно влияют на авторитет органов местного самоуправления в глазах населения и государства.

Необходимо также отметить, что проблема нормотворчества муниципальных образований имеет важное, прежде всего, практическое значение и с точки зрения развития, совершенствования современного нормативно-правового регулирования, и в плане решения конкретных вопросов местного значения, создания эффективных механизмов реализации полномочий местного самоуправления. Практика показывает, что процессы разработки и издания муниципальных правовых актов органами и должностными лицами местного самоуправления проходят с определенными трудностями главным образом из-за отсутствия опыта и традиций местно-^ го самоуправления. Органы и должно-^ стные лица местного самоуправления > часто оказываются неподготовленными ^ к квалифицированной работе над созда-§ нием и реализацией муниципальных У правовых актов. В связи с этим особого внимания заслуживает вопрос о требо-§ ваниях, предъявляемых к муниципаль-^ ным правовым актам органов местного Л самоуправления [6, с. 6]. Аппарату му-§ ниципальных органов необходима ме-§ тодическая помощь в вопросах подго-¡8 товки, принятия и организации испол-© нения муниципальных правовых актов | органов и должностных лиц местного

у самоуправления. В юридической лите-а

^ ратуре еще не уделяется должного вни-Ц мания проблеме разработки, принятия и  издания муниципальных правовых ак-§ тов органов и должностных лиц местно? го самоуправления с учетом их свойств и юридической природы, необходимо-^ сти соблюдения предъявляемых требо-« ваний и установленной классификации. § Несомненно, вопрос о муниципальных ^ правовых актах органов местного само-

управления требует более глубокой разработки. И хотя проблема становления правовой базы местного самоуправления и деятельности органов местного самоуправления все чаще становится предметом исследования ученых, однако, акты органов местного самоуправления как целостная система исследованы еще недостаточно.

Главными проблемами, осложняющими развитие местного самоуправления в современной России, являются слабость гражданского общества, низкий уровень его социальной активности. Местное самоуправление является подлинным, если существуют сильная гражданско-правовая основа самоорганизации населения, возможность и готовность последнего влиять на улучшение своей жизни. Российское законодательство определяет основным субъектом местного самоуправления население, проживающее на территории муниципального образования. Федеральный закон закрепляет широкий перечень форм практического участия населения в осуществлении местного самоуправления, в который были включены все возможности граждан, распространенные в мировой практике. Формам гражданского участия в местном самоуправлении посвящена отдельная глава в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (глава 5). Указанный закон регулирует применение форм гражданского участия достаточно подробно и содержит нормы, обеспечивающие участие населения в осуществлении местного самоуправления даже в случае отсутствия необходимых региональных и муниципальных правовых актов в данной сфере. Так, предусмотрены две формы самоуправления населения: непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления.

Непосредственно население осуществляет местное самоуправление посредством проведения муниципальных выборов, местных референдумов, сходов, голосований по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Формами участия населения в осуществлении местного самоуправления являются собрания, конференции граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, опросы граждан, правотворческая инициатива граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления.

Данный перечень форм местной демократии не является исчерпывающим. Законодательством РФ установлено, что граждане вправе непосредственно участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных формах, не противоречащих Конституции РФ, федеральным законам и законам субъектов РФ.

Критерием разграничения указанных форм самоуправления граждан является юридическая сила решения, принятого по результатам проведения того или иного мероприятия [7, с. 78].

Для непосредственного осуществления населением местного самоуправления свойствена обязательность принятого решения. Так, решение, принятое на муниципальных выборах, местном референдуме, сходах граждан, на голосованиях по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их

должностными лицами или органами местного самоуправления. Решения форм участия населения в осуществлении местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления, однако, носят рекомендательный характер.

Формы осуществления населением местного самоуправления и участия граждан в реализации местного самоуправления «должны усилить начало самоорганизации населения в осуществлении местного самоуправления, укрепить связи граждан с органами местного самоуправления, обеспечить открытость и гласность работы всех самоуправленческих структур» [8, с. 411].

Вместе с тем, несмотря на мощный нормативный импульс, заданный федеральным законом о местном самоуправлении, потенциал форм прямой демократии в целом используется пока недостаточно^, с. 37].

На практике реально на первый план в самоуправлении выступают органы и должностные лица местного самоуправления. Роль населения в решении вопросов местного значения преимущественно сведена к формированию представительных органов местного самоуправления (участие в муниципальных выборах) и к участию в консультативных мероприятиях (публичные слушания, опросы граждан, собрания и т. д.). Тем самым население как субъект местного самоуправления в большей степени проявляет свою роль опосредованно, через органы местного самоуправления. Такое положение противоречит статье 130 Конституции РФ, в которой закреплено самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Анализируя закрепленные в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» разнообразные возможности населения в решении вопросов местного значения, необходимо отметить, что данный закон одновременно усложняет их реализацию. Так, проце-

>

<ч а а

и

и ^

8'

а §

и «

а

о

^

0 «

и

¥ а -с а

1

о

^

0 «

и

1

£

а «

§

и

дура отзыва депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления

традиционно достаточно жесткая. На сегодняшний день отзыв пока так ни разу и не был доведен до логического завершения в рамках действующего муниципального законодательства России.

Публичные слушания являются формой обязательного учета мнения граждан по важнейшим вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления. Однако механизм реализации публичных слушаний именно по принятию устава муниципального образования формализован как в связи с его детальной законодательной регламентацией содержания основных положений, так и по процедуре его принятия. «Публичные слушания представляют собой имитацию участия населения в самостоятельном решении вопросов местного значения» [10, с. 123].

Небезынтересно в данном отношении отметить результаты опроса руководителей муниципальных органов власти, про-^ веденного социологической лабораторией Ассоциации Сибирских и Дальневосточных 2 городов в 2012 г. Один из вопросов, зада-^ ваемых респондентам, звучал так: «Кто, по | вашему мнению, в вашем городе в большей ^ степени влияет на решение вопросов мест-^ ной жизни?». Никто из опрошенных не отЦа метил, что население города играет опреде-| ляющую роль в решении местных проблем; Ц основная доля респондентов убеждена в не-| значительном влиянии населения (28,4 %) ^ или его отсутствии (1,4 %). Основными  препятствиями активному участию жителей | в самоуправлении главы муниципальных

^ образований, помимо традиционно назы-¥

^з ваемого неверия в реальную возможность Ц оказывать влияние на принимаемые реше-

| ния (59,2 %), считают иждивенчество, при-

^ вычку населения надеяться на готовое

| (82,9 %), индивидуализм (47,4 %), недоста-^ ток знаний, некомпетентность (51,3 %), без-У различие к общим делам (44,7 %), недоста-

а ток времени [11]. Следует отметить, что эти

§ данные достаточно стабильны и повторяют-

цй ся на протяжении нескольких лет. К сожа-

лению, население по-прежнему представляется многим руководителям местной власти в виде некоторой пассивной массы, не только не готовой к реальным делам, но и незаинтересованной в своем участии, и привычно ожидающей помощи со стороны властей. В то же время различные социологические опросы населения показывают, что сами жители видят препятствия в первую очередь в незаинтересованности местных властей в активном сотрудничестве. Следовало бы, на наш взгляд, обратить внимание на такие противоположные мнения, которые могли бы быть разрешены путем более активного информирования населения и привлечения его к решению вопросов местного значения.

Формы местной демократии остаются пока в большей мере декларативными возможностями, нежели выступают реальными рычагами воздействия граждан на осуществление местного самоуправления. На практике реализация подобных форм достаточно затруднена, что обусловлено прежде всего дефектами законодательства о местном самоуправлении, недостатками финансовых ресурсов, а также нежеланием муниципальных властей налаживать конструктивный диалог с населением. Однако очевидно, что эффективное развитие местного самоуправления возможно только при активном участии населения в решении проблем местного уровня.

Еще в позапрошлом веке один из основоположников отечественной муниципальной науки А. Д. Градовский писал, что «Органы самоуправления служат лучшею политическою школою, более всего содействуют развитию гражданского духа» [12, с. 16].

Анализ проблем местного самоуправления приводит к выводу о том, что развитию местного самоуправления в России в первую очередь препятствуют гражданская и правовая незрелость населения, его пассивность в общении с властными структурами и отсутствие действенных механизмов (а не только деклараций), обеспечивающих реализацию гражданами своих гражданских прав, отсутствие механизма привлечения широких слоев населения к

различным формам самоуправления. Для развития местного самоуправления необходимо использовать лучший опыт последних лет. Нужны пропаганда существующих достижений в сфере развития общественной активности на местном уровне, сбор и распространение передовых практик по развитию общественной активности в муниципальных образованиях, необходимы проведение воспитательной работы с населением, информирование граждан о содержании

нормативных правовых актов о местном самоуправлении, создание правовых возможностей для эффективного участия населения в местном самоуправлении.

Активное участие населения в местном самоуправлении зависит от организационного и экономического укрепления местной власти. Действия в этом направлении - главное условие развития непосредственной демократии на местах.

ЛИТЕРАТУРА

1. Собрание законодательства РФ. 2003. N° 40.

2. Стенограмма заседания Совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ от 21 января 2013 г. // URL: http://news.Knsmlin.ru/news/17397.

3. Собрание законодательства РФ. 2012. № 24.

4. По данным Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru.

5. Бабун Р. В. Организация местного самоуправления: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.: КНОРУС, 2010. 222 с.

6. Антонова Н. А. Органы местного самоуправления: нормативно-правовые акты: науч .-практич. пособие. М.: Дело, 2006. 254 с.

7. Муниципальное право России: курс лекций / И. В. Захаров, А. Н. Кокотов, А. Н. Костюков и ^ др.; под ред. А. Н. Кокотова. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. 559 с. ^

8. Енгибарян Р. В. Сравнительное конституционное право: учебное пособие. М.: Юристъ, 2005. > 429 с. 2

9. Хабриева Т. Я. Муниципальная реформа в правовом измерении // Журнал российского права. а 2008. № 3. §

10. Шапиро Л. В. Конституционные права граждан на участие в местном самоуправлении и их q^ реализуемость в сегодняшней России. М., 2007. 440 с. ^

11. Аналитическая записка. Экспертный опрос руководителей муниципальных образований Рос- ^ сийской Федерации (апрель-май 2012 г.) // Сайт {Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов»: « http://www.asdg.ru.

12. Градовский А. Д. Сочинения. СПб.: Наука, 2001. 512 с. |

§

© Яхина Ю. Х. |

© Грипп Э. Х. s

«

и

- ¥

а -с а

I

о

^

0 «

1 £

а «

I

w