Зарубежный опыт программно-целевого планирования на федеральном уровне

УДК 336.145 : 125.477

ТВ. Шгосян ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО

ПЛАНИРОВАНИЯ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ

Аннотация. В статье обобщен исторический опыт разработки государственных целевых программ в зарубежных странах, рассмотрены общие методологические предпосылки и основные особенности программно-целевого планирования в США, Франции, Швеции, Японии, Великобритании, Новой Зеландии, Южной Корее, Германии, сделаны выводы о возможностях применения его элементов в России.

Ключевые слова: государственные программы, программно-целевое планирование, зарубежный опыт ПЦУ.

Hgran Pogosyan FOREIGN EXPERIENCE FOR PROGRAM-TARGET

PLANNING AT FEDERAL LEVEL

Annotation. The article summarizes the experience application of state programs in Western countries in historical retrospective. The general methodological background and the corresponding are given through basic features in the United States, France, Sweden, Japan, United Kingdom, New Zealand, Korea, Germany. Conclusions about the possibility of using some practices in Russia.

Keywords: government programs, targeted program management, program-targeted planning, foreign experience DNC.

К настоящему моменту за рубежом накоплен большой опыт разработок и применения программно-целевого управления на национальном и региональном уровне, который на протяжении десятилетий успешно используется в практике ряда стран Европы и Азии. Целенаправленное инвестирование через государственные целевые программы в последние годы обеспечило экономический рост в Великобритании, Германии и Японии. Таким же путем шла реструктуризация экономики стран Юго-Восточной Азии.

В России программно-целевое планирование осуществляется в основном при формировании бюджета, при разработке и реализации федеральных и региональных целевых программ. В нашей стране пока еще не накоплен опыт и практика широкого применения программно-целевого планирования. Поэтому изучение зарубежного опыта в этой области представляется весьма актуальным.

Прежде всего, следует констатировать, что существуют принципиальные различия применения программно-целевого управления в условиях различных типов социально-экономических систем. В планово-директивной экономике эффективность программно-целевого управления достигалась благодаря организационной возможности объединения ресурсов и исполнителей для решения определенной проблемы. В условиях рынка центрaлизация достигается путем концентрации финансовых pecypcов, которые выделяются на решение проблемы. Однако, при этом, как показал опыт использования программно-целевого управления в советский период, одной только организационной составляющей оказывается недостаточно для успешного осуществления программ долгосрочного развития.

Сегодня в мире сложилось несколько моделей государственного регулирования экономики, которые объединены по территориальному признаку: европейская (ее представители - Франция, Германия, Швеция и др. страны); азиатская (Япония, Южная Корея) и американская (США, Канада). Прогнозирование и планирование экономики как инструменты государственного регулирования в этих странах формировалось постепенно, меняя и усложняя формы и методы. В наибольшей степени оно получило развитие в США, оказавшись вполне сопоставимым по масштабам и качеству с централизованным планированием [7, с. 5].

Планирование на макроуровне в капиталистических странах впервые возникло в 1930-х гг. в

© Погосян Т.В., 2015

связи с экономическим кризисом 1929-1933 гг., который заставил активизировать поиск новых путей предвидения и предотвращения подобных катаклизмов. Практический опыт этих стран, в частности, США по преодолению кризисных явлений, реализация «нового курса» президента Рузвельта показали, что избежание инфляции и других негативных проявлений кризиса возможно только через эффективное использование государственных рычагов регулирования. Первыми разработанными в США антикризисными документами были программы, направленные на развитие сельского хозяйства, как отрасли, эффективное функционирование которой минимизирует социальное напряжение за счет производства достаточного количества продуктов питания и снижения цен на продовольствие [7, с. 31]. Однако особое место среди 34-х законопроектов и резолюций, принятых Конгрессом в течение первых ста дней президентства Ф. Рузвельта, которые составили основы его «нового курса», занимает Акт о создании государственного Управления Долины Теннесси - важнейшего и экономически ценного региона США того времени, поскольку эта территория была богата водными ресурсами - источниками электроэнергетики. Показательна для тех и последующих лет реализация программ борьбы с безработицей, с наводнениями и эрозией земли, федеральная программа космических исследований США 1940-1960 гг. Понятно, что человечество освоило космос именно благодаря государственным и межгосударственным целевым программам.

Тогда же были предприняты первые шаги регулирования экономики на макроуровне, а с 1960-х гг. XX в. начали интенсивно разрабатываться экономические прогнозы. В других странах, в отличие от США плановые органы разрабатывают единые народнохозяйственные планы [3, с. 19], которые являются индикативными, хотя при необходимости они включают в отдельные периоды и директивные показатели. Разработка индикативных планов была обусловлена более высокой степенью участия государственных органов в управлении корпорациями по сравнению с США.

Опыт США, пожалуй, лучше всего дает представление о том, как эволюционировала концепция программно-целевого бюджетирования, которая прошла несколько этапов [4].

1. Программно-целевой бюджет (англ. Performance Budget), 1949-1962 гг. Первые шаги по его внедрению были сделаны комиссией Гувера в 1949 г. Ее целью было предложить меры, которые способствовали бы развитию экономики, повышению эффективности и качества общественных услуг. Комиссии было поручено разработать концепцию реорганизации государственных органов исполнительной власти и Администрации президента. Итогом деятельности комиссии стали 19 отчетов, содержащих более 270 рекомендаций. Деятельность комиссии была признана успешной. Предложенный комиссией формат представления государственного бюджета переносил акцент с затрат государственных ресурсов на выполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижения результатов. Важнейшими достижениями комиссии считаются две нормативные новации:

а) принятый в 1950 г. закон «О бюджете и процедурах бюджетной отчетности», согласно которому все данные о предлагаемых суммах финансирования по министерствам и ведомствам представлялись в разрезе программ, подпрограмм и видов деятельности. Именно в такой форме министерства и ведомства должны были подавать свои бюджетные заявки в Администрацию Президента США - орган, ответственный за подготовку проекта государственного бюджета и разработку концепции программно-целевого бюджетирования.

б) появившаяся в 1962 г. система распределения ресурсов по целям (англ. Planning -Programming - Budgeting), которая позволяла сравнивать альтернативные способы выполнения поставленных задач и выбирать лучший. При этом она открывала возможность произвольным образом выбирать горизонт планирования, что позволило Министерству обороны США перейти на пятилетний цикл бюджетного планирования, приведя его в соответствие со сроком, на который была рассчитана Доктрина национальной обороны. Эта система поставила перед каждым государственным мини-

стерством (ведомством) задачу проанализировать все виды деятельности, сгруппировать эти виды деятельности в программы, ориентированные на достижение определенных социально значимых целей, построить иерархию задач или мероприятий, ведущих к достижению цели, довести эту иерархию до базовых элементов - традиционных видов деятельности, которые в новой системе получили название «элементов программ».

Конец 1970-х гг. считается в США первым шагом по реализации реформ государственного управления. В октябре 1978 г. был принят закон «О реформировании общественных услуг» (англ. The Civil Service Reform Act) [9], ключевым достижением которого явилось внедрение системы поощрения работников за успешное выполнение их функций, что, практически, было невозможным без использования реальных показателей и индикаторов деятельности учреждений.

2. Управление по целям (англ. Management by Objectives, сокращенно - МВО) стало следующим шагом в развитии программно-целевого бюджетирования. Результатом внедрения этой концепции стало повышение ответственности всех сотрудников за достижение целей, стоящих перед их министерством. В государственный сектор метод управления по целям пришел из бизнеса, где этот подход был достаточно популярен. То новое, что этот метод привнес в управление бизнесом, состояло в сочетании принципа централизации при выборе целей с децентрализацией в вопросе выбора средств их достижения.

3. Разработка бюджета на нулевой основе (англ. Zero-Based Budgeting, сокращенно - ZBB) предполагает, что при составлении проекта бюджета распределение средств между статьями начинается «с чистого листа», без учета плановых и фактических данных прошлых периодов, поэтому использование ZBB позволяет выявить и устранить лишние расходы, которые переходят из периода в период.

4. В 1993 г. осуществлен такой важный шаг в направлении введения определенных элементов программно-целевого планирования и общей реформы системы государственного управления США, как принятие Федерального Закона «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений». Целью закона было нормативное закрепление порядка принятия решений и подготовки отчетов, в том числе финансовых, базирующихся на показателях деятельности федеральных министерств и других бюджетных учреждений, отражающих достижение социально-экономических результатов (обеспечение национальной безопасности и обороны, повышение уровня занятости граждан, максимальное удовлетворение требований и потребностей населения). Основным замыслом принятия этого акта был превратить официальные государственные учреждения в работающие на достижение определенных результатов и имеющие большую самостоятельность. Итогом принятия этого документа стало внедрение методологических основ оценки деятельности федеральных министерств и ведомственных учреждений, исходя из целей и задач, которые отражены в стратегических планах, планах работы на период, и отчетов об их выполнении.

Отметим, что в США широко используется и такой инструмент централизованного планирования как государственный заказ. В странах с рыночной экономикой госзаказы давно рассматриваются как инструменты реализации индикативного планирования, т.е. способ удовлетворения приоритетных, стратегических и социально значимых потребностей [2]. Так, в США с помощью Государственной контрактной системы концентрируются средства государства и предприятий для реализации крупномасштабных программ, проведения фундаментальных исследований, организации работы оборонных отраслей промышленности. В последние годы ряд контрактов предусматривает возможность неопределенных результатов НИОКР, компенсирует риск и др. Контрактная система -это, по сути, способ реализации общественных (государственных) нужд субъектами приватизированной экономики. Предприятия, участвующие в госконтрактах, выводятся из жесткого рыночного механизма, им гарантируется сбыт продукции, прибыль таких предприятий немного выше среднего,

они обеспечивают радикальное обновление своей технологической базы [9, с. 10]. Таким образом, каждый этап концепции программно-целевого планирования, в частности, в бюджетной сфере США устанавливал особые процедуры, связывающие расходование государственных средств с получаемыми результатами. Кстати, ученые Принстонского университета США считают необходимым сохранение перспективного планирования по наиболее важным направлениям, такие программы разрабатываются в США, Англии, Японии.

В течение 1975-1980 гг. в большинстве развитых стран программно-целевое планирование (или отдельные его элементы) проявило себя как эффективный рычаг бюджетного управления [1]. После попыток применить различные методы повышения эффективности управления бюджетными ресурсами, правительства многих развитых стран лишний раз убедились в ценности программно-целевого планирования как инструмента для рационального распределения бюджетных средств по приоритетным направлениям [6, с. 9-10]. Программно-целевой метод позволяет чиновникам установить приоритеты в объеме имеющихся фискальных ограничений, а также, что очень важно для этого метода, получить обратную информацию от населения об уровне удовлетворенности услугами, предоставляемыми за счет бюджетных средств.

В части применения программно-целевого метода составления бюджета наиболее успешными считаются Австралия и Новая Зеландия [7, с. 14]. Так, преобразование бюджетной системы в Новой Зеландии стало результатом проведения глубинных реформ сектора государственного управления, направленных на повышение уровня услуг, предоставляемых государством. Необходимость реформирования государственного сектора вызвана постоянным ростом потребности в бюджетных ресурсах, прежде всего, социальных расходов, отсутствием весомых социально-экономических результатов и невозможностью четкого контроля качественных показателей социальных услуг.

Государственное регулирование в Великобритании эволюционировало от полного невмешательства в экономику к более широкому ее регулированию. Именно Англия была «родиной» идеи государственного регулирования, под которую подвел теоретическую базу Дж. М. Кейнс. Со времени промышленной революции вмешательство государства во внутренние экономические отношения в Великобритании систематически уменьшалось. Однако в начале XX в., благодаря Л. Джорджу и У. Черчиллю правительством были заложены основы формирования социальной программы, которая предусматривала общественные работы с целью борьбы с безработицей. Реализация этой программы обеспечивала высокую занятость, благодаря чему большинство людей получали заработную плату вместо пособия по безработице. Это способствовало «усилению покупательной способности, которая в свою очередь стимулирует торговлю» [1]. Более широко методы государственного экономического программирования Британия начала применять в послевоенный период, когда правительство было вынуждено ограничить действие рыночных механизмов по регламентации импорта, обеспечению сырья и привлечению частных инвестиций. Результатами реформы было введение системы государственного управления по достигнутым показателям и обеспечению надлежащего уровня предоставления бюджетных услуг, максимуму удовлетворения спроса граждан. Эта реформа предусматривала такие условия, которые способствуют мотивации к постоянному повышению качества услуг, в том числе:

1) внедрение системы управления по результатам (достигнутым показателям);

2) привлечение населения к процессам принятия политических решений;

3) предоставление на конкурентной основе государственных услуг;

4) мониторинг выполнения показателей для улучшения качества услуг.

Результатом внедрения реформы было введение практики заключения Договора о предоставлении услуг и Соглашения о предоставлении бюджетных услуг во взаимоотношениях между правительством и структурными подразделениями, предоставляющими бюджетные услуги. Соглашения о

предоставлении бюджетных услуг предусматривают разработку четких стратегических программ для министерств, которые их выполняют, связанных с суммой бюджетных ассигнований. В Британии такие соглашения фактически являются программой деятельности правительства, в которой оно информирует общество о поставленных целях и о конкретных показателях оценки результатов деятельности министерства или конкретных программных мероприятиях, а также достижения запланированного социально-экономического эффекта. В этих соглашениях также определяются цель и задачи для каждого министерства, показатели качества и количества бюджетных услуг, ожидаемый результат от реализации, содержатся другие целевые показатели деятельности ведомства [8, с. 10—11].

В 1980—1990-х гг. в сфере государственного управления Великобритании начала внедряться система «нового менеджмента», более рыночного и клиентоориентированного, выделяя публичные услуги и постепенно расширяя практику передачи их предоставления частному сектору на рыночных условиях (программа «Следующие шаги»). Однако эта концепция была подвергнута критике, поскольку, государственное управление не следует рассматривать только как процесс предоставления услуг населению, потому что трудно определить степень его эффективности, которую не всегда можно оценить экономическим показателям, а социальные показатели очень размыты и неопределенны [1, с. 25].

Во Франции элементы государственного программирования использовались еще в 1920-х гг., в частности, программа оздоровления сельского хозяйства («план Тардье»), программа борьбы с безработицей («план Марке»), план социально-экономического развития страны. Однако они так и не были полностью реализованы. Важным шагом развития государственного регулирования во Франции стала разработанная Генеральным комиссариатом по планированию программа социального и экономического развития для мирного населения [5, с. 29—30]. К положительным сторонам этого программирования можно отнести методологию разработки планов. Начиная с плана 1984—1988 гг., они разрабатываются исходя из проблем регионов. Основными составляющими планов следует назвать модернизацию промышленности, совершенствование системы образования и профессиональной подготовки, стимулирования научных исследований, создания благоприятных условий жизни в городах, развитие регионов, здравоохранение, обеспечение охраны общественного порядка [10, с. 258]. Опыт программно-целевого планирования во Франции позволяет решить вопрос, как совместить идею плана с рыночной экономикой и демократией. Для этого были определены основные положения, которых придерживалась страна: 1) Франция - страна со смешанной экономикой, в которой уживаются государственный и частный секторы; 2) страна открыта для международной конкуренции, в отличие от довоенных лет, когда она проводила крайне протекционистскую внешнеторговую политику; 3) «Французский план» не должен носить директивный характер (подобно советскому), а должен быть индикативным, указывая направление развития экономики и используя средства, которыми располагает государство, двигаясь в нужном направлении; 4) план составляется не узким кругом специалистов, а разрабатывается с участием организаций предпринимателей, профсоюзов, представителей всех заинтересованных министерств и ведомств, администраций всех уровней. В разработке плана должны обязательно участвовать независимые эксперты-ученые.

С точки зрения организации программно-целевого планирования на национальном уровне интересен опыт Швеции. Еще в конце XIX в. она была бедной крестьянской страной. Удачное сочетание рыночных механизмов с государственным регулированием вывело ее на уровень высокоразвитых государств с эффективной, социально ориентированной экономикой. В связи с этим и возник термин «шведская модель». Основными целями социально-экономической политики, реализуемых через государственные целевые программы, были: поддержание высокой и стабильной занятости и региональной экономической равновесия; ускоренный экономический рост; выравнивание доходов населения; достижение приемлемой стабильности цен; охрана окружающей среды; состоятельность и удовлетворенность работой; увеличение помощи развивающимся странам.

Своя особенность государственного вмешательства в экономику существует в Японии. Систему государственного экономического программирования в этой стране можно разделить на три четко выраженных «горизонта». Во-первых, «качественные планы» - долгосрочные программы-прогнозы будущего развития страны («план Танака», «Третий комплексный план национального развития»). Во-вторых, принятые правительством среднесрочные государственные планы, в которых представлен комплекс мер для решения проблем в экономической и социальной сферах на период до пяти лет. И, в-третьих, ежегодное бюджетное планирование, которое можно рассматривать как краткосрочные программы на один год [6, с. 160]. Успешности японской политики способствовала разработка методики преодоления кризисных явлений (нефтяного кризиса 1973 г., кризиса «высокой йены»). Среди основных мер, которые предпринимались в целях преодоления кризисов, следует назвать: изменение промышленной структуры; привлечение иностранных инвестиций; повышение производительности труда на основе научно-технического прогресса; проведение антидепрессивной политики, когда в период ухудшения общеэкономической конъюнктуры правительство увеличивало ассигнования на общественные строительные работы, снижало налоги и ставку учетного процента банка Японии.

Полезный опыт государственного целевого программирования имеется в Германии. По данным Института мировой экономики, в ФРГ доминируют два экстремума государственного регулирования. С одной стороны, выделяются отрасли, в которых достигнуто эффективное рыночно-конку-рентное регулирование и поэтому нет необходимости в государственном рыночно-организационном мезоэкономическом регулировании (отрасли перерабатывающей промышленности), а с другой -группа отраслей с довольно сильным государственным регулированием. В первую очередь, к ним относятся каменноугольная и металлургическая промышленность [10, с. 38]. Мероприятия по повышению экономического и социального уровня земель ФРГ, которые до 1990 г. находились в составе Восточной Германии, осуществлялись властями с использованием целевых программ «Улучшение региональной хозяйственной структуры», что, по мнению некоторых специалистов, создало предпосылки для стимулирования инвестиций в конкретные регионы путем выделения субсидий на развитие промышленности и инфраструктуры из федерального и земельных бюджетов, а также из Европейского фонда регионального развития.

«План Натана», разработанный в 1954 г. с участием экспертов ООН, запустил процесс государственного планирования в Южной Корее. Была разработана долгосрочная (на 20 лет) программа развития экономики, которая предусматривала: расширение связей с рынками промышленно развитых стран; введение экспортного сектора экономики в систему международного разделения труда; приоритетное инвестирование в конкурентоспособные отрасли; контроль государства за производством. В государственных планах Южной Кореи особое внимание уделялось поддержке финансово-промышленных групп, динамичное развитие и ориентация которых на внешний рынок способствовали их превращению в мощнейшие транснациональные корпорации («Samsung», «Daewoo», «Hyundai» и др.).

Как показывает отечественный и мировой опыт, государственные (федеральные) целевые программы могут служить эффективным инструментом реализации государственной политики. Именно такие методы управления применяются в странах Евросоюза, в США, Японии, Южной Корее для решения стратегических задач развития, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей. Так, в США примерно 50 % государственных расходов осуществляется программно-целевым методом, во Франции - до 80 % [3].

Программно-целевой подход может применяться на всех стадиях управленческого и бюджетного процесса в государстве. Вследствие этого программно-целевой характер приобретает и формирование бюджета и контроль за его выполнением. Сложность концепции программно-целевого бюд-

жетирования обусловлена тем, что этот метод можно применять как для планирования расходов органов государственной власти и местного самоуправления, так и для отдельных распорядителей кредитов и бюджето-получателей - министерств, ведомств, бюджетных учреждений, государственных предприятий и др. Конечно, в каждом конкретном случае имеются свои особенности, которые, в принципе, не меняют сути программно-целевого планирования.

Изучение опыта зарубежных стран подтверждает целесообразность применения и развития современных форм и видов централизованного планирования. При этом в России необходимо использовать процедуры согласования интересов участников в процессе планирования общественного воспроизводства, и под эти процедуры трансформировать соответствующие плановые органы. В целях преодоления кризиса и восстановления приемлемых темпов роста экономики необходимо усиливать прямое участие государства в целевых программах и отраслевых корпоративных планах. На наш взгляд, важно использовать накопленный опыт программно-целевого планирования других стран в сочетании с отечественными разработками и положительным опытом с учетом российской специфики.

Библиографический список

1. Беляева Д.Ю. Бюджетирование, ориентированное на результат, и проблема идентификации «результата» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.mfsk.ru/projects/ref/analit/vestnik (дата обращения: 13.01.2015).

2. Кузык Б.Н. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование: учебник / Б.Н. Кузык, В.И. Кушлин, Ю.В. Яковец. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Экономика, 2008. - 575 с.

3. Кульчицкий Н.И. Формирование и исполнение бюджета по программно-целевому планированию // Вопросы экономики. - 2005. - № 2. - С. 78-83.

4. Мысляева И.М. Государственные и муниципальные финансы: учебник / И.М. Мысляева. - М.: Инфра-М, 2007. - 360 с.

5. Осипов Ю.М. Государственное программирование капиталистической экономики (на примере Франции) / Ю.М. Осипов. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1979. - 179 с.

6. Планирование местных бюджетов на основе программно-целевого метода: учебн. пособ. / Под общ. ред. И.Ф. Щербины. - Киев: Нора-Друк, 2011. - 104 с.

7. Федосов. В.М. Сущность и проблематика бюджетообразовния // Вопросы экономики. - 2008. - № 1. -С. 3-23.

8. Шарко М.В. Использование программно-целевого подхода при прогнозировании результатов инновационной деятельности в условиях ограниченной информации // Экономика. Финансы. Право. - 2005. -№ 4. - С. 6-11.

9. Юрийчук С.М. Программно-целевое планирование в системе исполнения местных бюджетов // Эономика и государство. - 2010. - № 9. - С. 72-73.

10. The Civil Service Reform Act of 1978 (Закон США «О реформировании общественных услуг»), October 13, 1978 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-92/pdf/STATUTE-92-Pg1111.pdf (дата обращения: 13.01.2015).