Ограничения прав иностранных лиц на лесные участки, связанные с ограничениями их прав на земельные участки в России

М.А. Бобряшова

ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ ИНОСТРАННЫХ ЛИЦ НА ЛЕСНЫЕ УЧАСТКИ, СВЯЗАННЫЕ

С ОГРАНИЧЕНИЯМИ ИХ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ В РОССИИ*

Согласно ст. 3 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) к отношениям по использованию и охране лесов в России применяется лесное законодательство; отношения по использованию и охране земель регулируются земельным законодательством. Отношения по использованию лесов предполагают наличие у субъекта прав на лесные участки.

В соответствии со ст. 7 Лесного кодекса РФ (далее - ЛК РФ) под лесным участком понимается земельный участок, границы которого определяются в порядке, установленном ст. 67, 69 и 92 ЛК РФ. Анализ данного определения позволяет сделать вывод, что при использовании лесного участка фактически используется и земельный участок, а значит, права на лесные участки тесно связаны с правами на соответствующие земельные участки.

Несмотря на то что ЛК РФ не называет иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц (далее - иностранных лиц) в качестве участников лесных отношений1, фактически они могут быть субъектами указанных отношений по следующим причинам. Во-первых, ст. 22 Л К РФ предусматривается возможность осуществления инвестиционной деятельности в области освоения лесов в соответствии с Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. № 39-Ф3 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществля-

Статья рекомендована к печати кандидатом юридических наук, доцентом Г.Л. Земляковой.

' Согласно п. 1 ст. 4 ЛК РФ участниками лесных отношений являются Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, граждане и юридические лица. Данная норма полностью воспроизводит ст. 13 ранее действовавшего ЛК РФ 1997 г. 144

Труды Института государства и права Российской академии наук № 5/2011

емой в форме капитальных вложений»2. При этом объектами капитальных вложений в области освоения лесов являются объекты создаваемой и (или) модернизируемой лесной инфраструктуры и лесоперерабатывающей инфраструктуры (п. 2 ст. 22 ЛК РФ). По мнению М.Ю. Тихомирова, расширение инвестиционной деятельности в области освоения лесов, осуществляемой российскими и иностранными инвесторами, должно способствовать созданию новых рабочих мест, повышению эффективности использования лесов, развитию производства, увеличению налоговых поступлений3.

Во-вторых, ЛК РФ прямо не запрещает иностранным лицам участвовать в лесных отношениях в Российской Федерации. Поскольку иностранные лица пользуются в России правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами и юридическими лицами (далее - российскими лицами), кроме случаев, предусмотренных федеральными законами4, изъятия из национального режима должны быть названы в тексте ЛК РФ или других федеральных законов. Ввиду того, что ни ЛК РФ, ни другие федеральные законы не ограничивают участие иностранных лиц в лесных отношениях в России, они пользуются всеми правами российских лиц в указанной сфере5. Кроме того, иностранные лица могут быть субъектами имущественных отношений, связанных с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируемых гражданским законодательством, а также ЗК РФ, если иное не установлено ЛК РФ, другими федеральными законами6. Поскольку гражданское законодательство предусматривает для иностранных лиц действие национального режима (п. 1 ст. 2 ГК

2 СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1096. Следует отметить, что ЛК РФ 1997 г. не содержал подобных положений.

3 См.: Тихомиров М.Ю. Основные новеллы лесного закона // Право и экономика. 2007. № 2. С. 14.

4 См.: ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, п. 1 ст. 2 ГК РФ.

5 См.: Гуев А.И. Постатейный комментарий Лесного кодекса Российской Федерации. М„ 2009. С. 54; Васильева ММ. Правовое регулирование лесных отношений в новом Лесном кодексе Российской Федерации // Журнал российского права. 2007. № 1. С. 29.

6 См.: п. 2 ст. ЗЛК РФ.

10-1929 1 45

РФ), ЗК РФ по общему правилу разрешает им обладать земельными участками, в том числе занятыми лесами, на праве собственности и иных правах (п. 2 ст. 5), а ЛК РФ и другие федеральные законы не содержат соответствующих запретов, иностранным лицам разрешено участвовать в имущественных отношениях, связанных с оборотом лесных участков в России7.

В связи с этим представляется необходимым внесение в ЛК РФ изменений, соответствующих реальному положению дел, распространив действие его норм не только на российских лиц, но и на иностранных лиц. Речь идет прежде всего о ст. 4 ЛК РФ, в которой в качестве участников лесных отношений, помимо российских лиц, следует указать иностранных лиц. В тексте остальных норм ЛК РФ, которые являются общими для российских и иностранных лиц, термин «граждане» следует заменить на «физические лица» (например, в ст. 11, 20, п. 5 ст. 21, ст. 30, 33 ЛК РФ и др.), «граждане и юридические лица» - на «участники лесных отношений» (например, в ст. 20, п. 2 ст. 24, п. 7 и 8 ст. 29, п. 3 ст. 31, ст. 32 ЛК РФ и др.) и т.п.

В соответствии со ст. 6 и 8 ЛК РФ леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий, причем лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Согласно пп. 2 п. 5 ст. 27 ЗК РФ земельные участки из состава земель лесного фонда, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, ограничивают-

7 М.И. Васильева отмечает, что проект действующего ЛК РФ, проводящий последовательную линию на либерализацию лесопользования, множественность форм собственности на леса, на допуск к сфере лесозаготовок иностранных инвесторов, первоначально вызвал серьезные разногласия. Так, органы власти более 80 субъектов РФ дали отрицательное заключение на законопроект. В итоге из окончательной версии были исключены наиболее спорные положения, касавшиеся частной формы собственности на леса, предоставления права собственности на лесные участки иностранным субъектам и др. Отказ законодателя от радикального реформирования отношений собственности в лесопользовании, по мнению М.И. Васильевой, был оптимальным выходом из ситуации конфликтности, порожденной идеей частной собственности на лесные участки. См.: Васильева М.И. Указ. соч. С. 29. 146

ся в обороте, т.е. не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Поскольку ЛК РФ не разрешает приобретать в собственность покрытые лесом участки в составе земель лесного фонда, ни российские, ни иностранные лица не могут обладать такими участками на праве собственности. Однако по справедливому замечанию М.И. Васильевой, лесной участок из состава земель лесного фонда может быть приобретен в собственность в «два шага», по мере изменения его целевого назначения и перевода в иную категорию земель, например земель населенных пунктов, земель специального назначения8. И этот путь вполне вероятен, учитывая снятие законодательных ограничений перевода земель лесного фонда в земли других категорий.

Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий, например земель населенных пунктов (пп. 2 п. 3 ст. 23 ЛК РФ), определяются в соответствии с земельным законодательством9. Следовательно, допускается приобретение в частную собственность покрытого лесом участка в пределах иной, кроме земель лесного фонда, категории земель, поскольку земельным законодательством разрешен оборот соответствующих земельных участков. Например, теоретически возможно приобретение иностранным лицом в собственность участка городского леса на территории населенного пункта в порядке реализации права иностранного лица - собственника здания, строения, сооружения на покупку соответствующего земельного участка (см. п. 5 ст. 35, п. 9 ст. 36 ЗК РФ).

На основании изложенного можно заключить, что право частной собственности на лесные участки в составе иных, кроме земель лесного фонда, категорий земель, в ЛК РФ вовсе не исключено. Вместе с тем всякий раз, когда речь идет о правах иностранных лиц на земельные участки в России, как покрытые, так и не покрытые лесом, необходимо учитывать ограничения, которые устанавливает для них земельное законодательство РФ. Так, иностранные лица не могут иметь в собственности земель-

8 См.: Васильева М.И. Указ. соч. С. 30.

9 Указанная норма является принципиально новой для лесного законодательства РФ. См. ст. 12 ЛК РФ 1997 г.

ные участки, находящиеся на приграничных и иных установленных особо территориях РФ10, а также земельные участки, относящиеся к категории земель сельскохозяйственного назначения, на которые распространяет свое действие Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»".

Поскольку иностранным лицам запрещено обладать на праве собственности указанными земельными участками, они не могут приобретать в собственность и аналогичные участки, покрытые лесом. Если же иностранному лицу не запрещено обладать на праве собственности конкретным земельным участком (земельным участком в составе земель определенной категории), оно может иметь в собственности и аналогичный участок, покрытый лесом. Таким образом, ограничения права собственности иностранных лиц на лесные участки в пределах иных, кроме земель лесного фонда, категорий земель вытекают из ограничений их права собственности на соответствующие земельные участки.

Помимо права собственности, иностранные лица, как и российские лица, могут получить лесные участки в пользование. По общему правилу физическим лицам лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в аренду и безвозмездное срочное пользование, а юридическим лицам - в постоянное (бессрочное) пользование, аренду и безвозмездное срочное пользование (п. 1 ст. 71 ЛК РФ)12. Поскольку предоставление лесных участков из государ-

10 См., например: п. 3 ст. 15 ЗК РФ, п. 2 ст. 28 Федерального закона от

8 ноября 2007 г. №261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 46. Ст. 5557. "СЗ РФ. 2002. №30. Ст. 3018.

12 Кроме того, согласно ст. 9 ЛК РФ на лесные участки может быть установлен сервитут (право ограниченного пользования чужими лесными участками) в порядке, предусмотренном гражданским и земельным законодательством. Следует отметить, что в соответствии со ст. 22 ЛК РФ 1997 г. участки лесного фонда предоставлялись гражданам и юридическим лицам в пользование на правах аренды, безвозмездного 148

ственной или муниципальной собственности в постоянное (бессрочное) пользование осуществляется в порядке, установленном ЗК РФ, если иное не предусмотрено ЛК РФ, иностранные юридические лица не вправе получить лесные участки на указанном титуле, так как они не могут быть отнесены ни к одному из субъектов, перечисленных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ. Следовательно, запрещение иностранным лицам обладать лесными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования вытекает из установленного для таких лиц запрета на приобретение права постоянного (бессрочного) пользования соответствующими земельными участками. Иностранные лица могут обладать лесными участками на праве безвозмездного срочного пользования, так как ЗК РФ, к которому отсылает ЛК РФ в регулировании вопросов предоставления на праве безвозмездного срочного пользования лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не запрещает иностранным лицам иметь земельные участки на указанном титуле (ст. 24 ЗК РФ).

Кроме того, иностранные лица могут приобретать лесные участки в аренду, поскольку ни ЛК РФ, ни ГК РФ, регулирующие вопросы аренды лесных участков, не содержат соответствующего запрета. Однако при предоставлении лесного участка в аренду необходимо учитывать наличие особенностей, предусмотренных ЗК РФ (п. 2 ст. 22). Например, в соответствии с п. 4 ст. 27 ЗК РФ не могут быть объектами сделок, в том числе аренды, лесные участки, расположенные в государственных природных заповедниках и национальных парках. Указанное ограничение действует в отношении всех участников лесных отношений, в том числе иностранных лиц. Таким образом, иностранным лицам лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены, во-первых, в аренду в соответствии с ЛК РФ и ГК РФ, во-вторых, в безвозмездное срочное пользование в порядке, предусмотренном ЗК РФ.

пользования, концессии и краткосрочного пользования. Участки лесов, не входящие в лесной фонд, могли предоставляться в безвозмездное и краткосрочное пользование.

Следует отметить, что согласно ранее действовавшему J1K РФ права пользования участками лесного фонда и права пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд, могли быть ограничены или приостановлены в той мере, в какой это было необходимо, в частности, для обеспечения обороны страны и безопасности государства, охраны здоровья населения, окружающей природной среды, историко-культурного и природного наследия, прав и законных интересов граждан (ст. 26). Данное правило, на наш взгляд, имело целью обеспечить суверенные права Российской Федерации на все ее природные богатства и ресурсы, защиту интересов российской экономики в переходный период, рациональное и эффективное использование лесов с учетом их глобального экологического значения, охрану и защиту лесов. Действующий Ж РФ не только не предусматривает ограничений прав пользования иностранных лиц лесными участками, находящимися на территории РФ, но и de facto предоставляет им право приобретать такие участки в собственность за плату, за некоторыми исключениями, предусмотренными земельным законодательством.

В настоящее время подавляющее большинство предприятий лесопромышленного комплекса, как отмечает J1.A. Чайковская, находится в частной собственности. Однако в основном это мелкие компании: если по числу предприятий «частный сектор» лесной промышленности составляет более 90%, то его доля в общем объеме производства существенно меньше - 41%. Присутствует в отрасли и иностранный капитал, причем если общее число компаний, принадлежащих иностранным владельцам, крайне ограниченно (всего 0,9%), то их вклад в производство 25%, и продают они эту продукцию не по демпинговым (себестоимости или ниже себестоимости), а по рыночным ценам . Учитывая, что использование, охрана, защита и воспроизводство лесов должны осуществляться исходя из представления о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе (ст. 5 ЛК РФ), а также длительность выращивания и иные при-

13 См.: Чайковская Л.Л. Оценка влияния налоговой системы на функционирование предприятий лесопромышленного комплекса // Экономический анализ. Теория и практика. 2008. № 1,2. С. 28.

150

родные свойства лесов (п. 3 ст. 1 ЛК РФ), наделение иностранных лиц правом практически без ограничений приобретать лесные участки в собственность представляется недопустимым.

На наш взгляд, в целях предупреждения возможных негативных социальных последствий бесконтрольной скупки лесных участков в России и защиты общественных интересов необходимо внести изменения в ЛК РФ с тем, чтобы ограничить в правах на лесные участки если не всех участников лесных отношений и имущественных отношений, связанных с оборотом лесных участков, то хотя бы иностранных лиц. Согласно ст. 9 Конституции РФ природные ресурсы (в данном случае леса), с одной стороны, могут находиться в частной собственности (ч. 2); с другой - используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1). При этом владение, пользование и распоряжение природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36). Иными словами, учитывая высокую значимость природных ресурсов, их собственник обязан соизмерять свои частные интересы с интересами общественными'4. Это означает, что сама по себе возможность предоставления иностранным лицам права на определенных условиях приобретать в собственность и в определенных пределах владеть, пользоваться и распоряжаться лесными участками не противоречит конституционно-правовому статусу леса как публичного достояния многонационального народа России.

Вместе с тем федеральный законодатель в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ в целях защиты конституционно значимых ценностей может ограничивать права иностранных лиц на лесные участки. При этом, осуществляя соответствующее регулирование, он должен исходить из приоритета права российских лиц иметь в собственности лесные участки в пределах иных, кроме земель лесного фонда, категорий земель; из необходимо-

14 См.: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник для высших учебных заведений. М., 2010. С. 28.

сти обеспечения рационального, неистощительного использования лесов с учетом их глобального экологического значения для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах, охраны и защиты лесов. Представляется целесообразным установление в JIK РФ конкретных запретов на приобретение в собственность иностранными лицами лесных участков, на которых расположены защитные леса, обладающие особой ценностью (зеленые зоны населенных пунктов, городские леса, леса водоохранных зон и др.). В указанных целях ст. 8 JIK РФ можно было бы дополнить пунктом 3 следующего содержания:

«3. Президент Российской Федерации может устанавливать перечень лесов, расположенных на землях иных, кроме земель лесного фонда, категорий земель, которые не могут находиться в собственности иностранных лиц».

Это означало бы, что иностранные лица не могут обладать на праве собственности участками, на которых расположены леса, включенные в указанный перечень. Однако предлагаемое положение не должно носить декларативного характера: вместе с внесением изменений в ЛК РФ должен быть разработан и утвержден соответствующий перечень.

P.C. Пелипепко

ЭКСТРЕМИСТСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КЛЕВЕТА

В ОТНОШЕНИИ ЛИЦ, ЗАНИМАЮЩИХ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ДОЛЖНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СХОДСТВО И РАЗЛИЧИЯ*

Спектр наносимого экстремистской преступностью вреда социуму чрезвычайно широк. Его проявления варьируются от психологического и материального ущерба обществу и государству до лишения жизни конкретных индивидов. Последствия преступных проявлений экстремизма могут проявляться как сра-

Статья рекомендована к печати кандидатом юридических наук С.В. Полубинской.