Методологические проблемы разработки и реализации государственной миграционной политики

Литература

Бьюкенен Д. Границы свободы. Между анархией и Левиафаном // Нобелевские лауреаты по экономике. М.: Таурус-Альфа, 1997.

Гелбрейт Дж.К. Экономические теории и цели общества. М.: Прогресс, 1976.

Канторович Л. В. Экономический расчет наилучшего использования ресурсов. М.: АН СССР, 1959.

Коуз Р. Фирма, рынок и право. М.: Дело, 1993.

Львов Д. Развитие экономики России и задачи экономической науки. М.: Экономика, 1999.

Малышев В.Л. «Народнохозяйственное пространство» - будущее экономики России (теоретические аспекты проблемы): В 2 ч. М: Современная экономика и право, 2004.

Малышев В.Л. Институциональное направление -основа «народнохозяйственного пространства» России. М.: ЦЭМИ РАН, 2002.

Нестеренко А.Н. Экономика и институциональная теория. М.: УРСС, 2002.

Новожилов В В. Проблемы измерения затрат и результатов при оптимальном планировании. М.: Экономика, 1967.

Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Начала, 1997.

Природа фирмы. Под ред. О.И. Уильямсона и С.Дж. Уинтера М.: Дело, 2001.

Паршев А.П. Почему Россия не Америка. М.: Крымский Мост - 9Д: Форум, 2000.

Полтерович В.М. Институциональные ловушки и экономические реформы. М.: РЭШ, 1998.

Шумпетер Й. Теория экономического развития. М.: Прогресс, 1982.

Эггертссон Т. Экономическое поведение и институты. М.: Дело, 2001.

Рукопись поступила в редакцию 11.01.2005 г.

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

О.Д. Воробьева

В статье приведен анализ современной миграционной ситуации в Российской Федерации. Дана оценка реализации миграционной политики России в конце XX в. Сформулированы методологические основы разработки и реализации государственной миграционной политики. Определены соответствующие стоящим перед Россией проблемам цели такой политики и основные ее направления на среднесрочную перспективу, предложены инструменты и механизмы ее претворения в жизнь.

1. МИГРАЦИОННАЯ СИТУАЦИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Миграция населения, сыгравшая огромную роль в истории России, будет иметь еще большее значение для ее развития в наступившем столетии. В связи с естественной убылью населения России иммиграция (по меньшей мере до середины следующего века) будет почти единственным источником пополнения демографических ресурсов страны. После 2006 г. в России ожидается быстрая естественная убыль трудоспособного населения и на рынок труда придется привлекать значительное количество мигрантов. Поэтому управление миграциями принадлежит к числу приоритетных социально-экономических проблем России.

Миграционные процессы в Российской Федерации приобрели в последнее десятиле-

тие новое звучание. Глобальные политические, экономические, социальные изменения, произошедшие на постсоветском пространстве, отразились на миграционном поведении населения, и развитие миграционных процессов стало одновременно и тормозом, и катализатором социально-экономического развития общества. Миграционный прирост населения России за прошедший между переписями населения период составил 5,4 млн человек, тогда как за два предыдущих межпереписных периода - 200 тыс. и 350 тыс. человек соответственно. Одновременно объемы внутренних миграций сократились с 6,8 млн человек в 1989 г. до 2,1 млн человек в 2001 г. Возникло и стало масштабным такое принципиально новое для Российской Федерации явление, как вынужденная миграция, причем как внешняя, так и внутренняя. Ее объемы (включая внут-риперемещенных лиц из районов вооруженных действий на Северном Кавказе) в совокупности составили около 3 млн человек. В широких масштабах началось использование на внутреннем рынке труда иностранной рабочей силы. По официальным данным в 2004 г. работодатели получили разрешение на использование 426 тыс. иностранных работников, и более 4 млн человек (по экспертным оценкам) работали без соответствующих разрешений. Российские граждане все активнее трудоустраиваются на работу за рубежом. Изменение масштабов и направлений миграционных процессов повлияло на размещение населения и трудовых ресурсов, на состояние рынка труда и в конечном итоге на экономическое развитие страны в целом.

Анализ миграционной ситуации в России дает возможность определить ее наиболее существенные проблемы.

Миграционный прирост в первой половине 90-х гг. позволил на 3/4 сократить уменьшение численности населения Российской Федерации. В последнее время миграционный прирост постепенно снижается и сейчас компенсирует естественную убыль населения менее чем на четверть. Однако положительное миграционное сальдо в середине 90-х гг. при-

вело к появлению иллюзии, что миграционный потенциал в республиках-донорах относительно неисчерпаем, следовательно, нет необходимости обеспечивать меры, стимулирующие приток населения в Российскую Федерацию. Сложившийся миграционный приток в условиях роста уровня безработицы и экономического кризиса квалифицировался как явление нежелательное и преждевременное, которое необходимо отсрочить вплоть до периода начала экономического роста. Кроме того, выпуклость и очевидность проблем приема и обустройства вынужденных мигрантов (вынужденных переселенцев и беженцев), во-первых, трансформировали эти проблемы из разряда экономических в разряд гуманитарных, вследствие чего государственные обязательства перед вынужденными мигрантами квалифицировались как определенная обуза для бюджета, формирующегося за счет постоянного населения, а во-вторых, на длительное время заслонили не менее важные с точки зрения развития экономики и обеспечения безопасности страны проблемы внутренней миграции населения.

Иммиграция в Россию из государств, входящих в СНГ, и стран Балтии в первой половине 90-х гг. во многом носила вынужденный характер. В последние годы приток вынужденных переселенцев и беженцев из этих стран, вызванный нестабильностью обстановки в ряде независимых государств и достигший пика в первой половине 90-х гг., продолжает снижаться. Меняются факторы вынужденной миграции: открытое преследование, угроза насилия или реальная возможность им подвергнуться сменяются ограничением использования русского языка и связанными с этим проблемами на работе, тревогой за будущее детей и другими поводами для смены места жительства.

Эмиграция из России в страны старого зарубежья носила в начале 90-х гг. в значительной степени этнический характер, причем россияне выезжали главным образом в Германию, Израиль и США. Последний период отличается эмиграцией в экономически разви-

тые страны профессионально подготовленной молодежи, сначала для работы по контрактам, а затем на постоянное место жительства.

Иммиграция в Российскую Федерацию граждан из различных стран мира (главным образом с нестабильной общественно-политической, экономической и санитарно-эпидемиологической обстановкой) нередко носит нелегальный характер. Этому способствуют «прозрачность» российских границ с государствами, входящими в СНГ, несовершенство законодательства, регулирующего правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, неурегулированность вопросов внешней трудовой миграции и использования труда иностранных работников на внутреннем рынке.

В последние годы происходит снижение объемов и интенсивности внутренних переселений. Низкая миграционная мобильность населения затрудняет обеспечение рабочей силой новых и возрождающихся после кризиса предприятий. Фактическое отсутствие государственного регулирования внутренних миграционных потоков в Российской Федерации усиливает давление иностранной рабочей силы (в том числе незаконных мигрантов) на национальный рынок труда.

Изменившиеся по сравнению с предыдущими десятилетиями направления внутренних миграций приводят к сокращению численности населения в регионах севера и востока страны, наиболее богатых сырьевыми ресурсами. Массовый выезд оттуда жителей не только ухудшает демографическую структуру населения, разрушает трудовой потенциал, адаптированный к тяжелым природным условиям, но и может создать в перспективе проблемы с реализацией крупных инвестиционных проектов.

Сокращение населения приграничных территорий на востоке страны не отвечает геополитическим интересам Российской Федерации и несет реальную угрозу безопасности государства.

Потоки как внутренней, так и внешней миграции направлены в густонаселенные цен-

тральные и южные районы России, характеризующиеся благоприятными природными условиями либо относительно высоким уровнем социально-экономического развития. Для миграции населения последнего десятилетия характерна этническая избирательность, многие мигранты стремятся в регионы проживания своего этноса. В результате в ряде республик прослеживается этническая концентрация населения, которая выражается в абсолютном и относительном росте численности представителей коренных национальностей. Одновременно происходит рост численности национальных диаспор из зарубежных государств, прежде всего сопредельных, что в ряде регионов Юга России ведет к межэтнической напряженности.

Отдельной проблемой следует считать исход русского населения из некоторых республик Российской Федерации. Это может привести впоследствии к их этническому и национально-территориальному обособлению, создав угрозу территориальной целостности России. Одновременно эти процессы обусловливают замедление социально-экономического развития республик Северного Кавказа.

Объемы и направления внутренних миграций населения оказали заметное влияние на перераспределение численности населения субъектов Российской Федерации. За период между переписями 1989 и 2002 гг. численность населения сократилась в 66 субъектах Российской Федерации.

Сокращение миграционного прироста и неравномерное расселение как внутренних, так и внешних мигрантов по территории страны наблюдаются на фоне значительной естественной убыли населения. В недалекой перспективе депопуляционные процессы осложнятся уменьшением доли и абсолютной численности трудоспособного населения при увеличении доли населения старше трудоспособного возраста. Согласно прогнозам, численность населения молодых возрастов вскоре уменьшится на 5,5 млн человек. А уже с 2005 г. начнется абсолютное сокращение населения в

трудоспособном возрасте, общие потери которого за 2006-2015 гг. оцениваются в 7,4 млн человек. В этот же период намечается рост валового внутреннего продукта (не менее 5% прироста в год), а значит, общая численность занятых в экономике должна увеличиваться, ведущие отрасли будут нуждаться в высококвалифицированных работниках, которых в реальном секторе экономики уже почти не осталось. Один из путей смягчения такого дисбаланса - приток специалистов из зарубежья.

2. ВЗАИМОСВЯЗЬ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ И УРОВНЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СТРАНЫ

Итоги прошедшего десятилетия очень ярко высветили взаимосвязь миграционного поведения и социально-экономического развития России. Но позитивное использование территориального передвижения населения для развития страны зависит от наличия миграционной политики в государстве. Опыт последнего десятилетия показал, что отдельные фрагменты государственного управления миграционными процессами в России не являются в полном смысле слова государственной миграционной политикой. Отрывочные, невзаимоувязанные и не взаимообусловленные меры или полумеры воздействия на отдельные стороны миграционных процессов приводят, как правило, к результатам, противоположным ожидаемым. Это справедливо по отношению ко всем видам проблемных категорий мигрантов и ко всем видам проблемных миграционных процессов. Поэтому исследование методологических подходов является, на наш взгляд, первоочередной задачей в области разработки государственной миграционной политики.

Открытость современных общественных систем, усиление воздействия на территориальную подвижность населения экономической интеграции обусловливают необходи-

мость изучения миграций в тесной взаимосвязи со всеми другими демографическими процессами как неотъемлемого элемента и одного из самых серьезных факторов, влияющих на количество, состав и воспроизводство населения. Не случайно в разработанную и одобренную впервые Правительством Российской Федерации Концепцию демографического развития России на период до 2015 г. включен самостоятельный раздел, касающийся воздействия на миграционные процессы в целях улучшения демографической ситуации.

Для того чтобы квалифицировать миграцию населения как объект управления и разработки соответствующей политики, необходимо определить основные влияющие на мотивацию к переселению факторы и побудительные причины миграции. Главное влияние на миграцию оказывают экономические факторы, важнейшим из которых является уровень жизни (Москвин, 1991, с. 100; Переведенцев, 1975, с. 118). В первую очередь среди экономических факторов выделяются такие, как наличие рабочих мест, условия занятости, уровень доходов, перспективы решения жилищной проблемы, а также преимущества в удовлетворении запросов социального характера. Все остальные факторы являются подчиненными по отношению к экономическим. Даже такие объективные, постоянно действующие факторы, как природные, также могут быть отнесены к числу экономических факторов, поскольку они в огромной степени определяют экономические условия.

Анализ факторов и характера взаимодействия миграционных и экономических процессов позволяет вывести следующую объективную закономерность: направления и объемы миграционных процессов указывают на наличие в регионе въезда относительных преимуществ в условиях жизни населения, прежде всего экономических.

Политика в отношении миграционных процессов, направленная на достижение оптимального количества и состава населения в том или ином регионе, требует обязательного введения в понятие «миграция населения» на-

ряду с территориальным и временного фактора. Поэтому, по нашему мнению, наиболее точным определением понятия «миграция населения» является следующее. Миграция населения - это любое территориальное перемещение населения, связанное с пересечением как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований с целью смены постоянного места жительства или временного пребывания на территории для осуществления учебы или трудовой деятельности на период, составляющий не менее 90 суток.

Имея сложную природу и будучи зависимой от всего комплекса условий, существующих в окружающей человека среде, миграция населения может быть квалифицирована как весьма многоплановый и многосторонний социальный процесс (Рыбаковский,1987, с.26).

Под управлением миграцией населения мы понимаем комплекс мер по стимулированию и ограничению перемещений людей в объемах и направлениях, отвечающих текущим и стратегическим потребностям территории, соответствующих реальным условиям и обеспечивающих позитивное развитие региона, населения и мигрантов.

Политикой мы называем систему социально-экономических ориентиров, взглядов и методов управления, выраженную в форме определенных целей, принципов, задач и направлений развития объекта в процессе управления.

Миграционные процессы в отличие от других демографических процессов характеризуются наибольшей подвижностью, изменчивостью, индикативным характером (Ион-цев, 1999, с. 104-106). Иными словами, под влиянием миграций численность, состав, структура населения и трудовых ресурсов, воспроизводственные процессы той или иной совокупности населения изменяются относительно быстро (Зайончковская, 1995; Топи-лин, 1975). Поэтому методы прогнозирования миграционных процессов должны во многом отличаться от методов, используемых для других демографических прогнозов.

Наиболее часто применяемый при демографическом прогнозировании аналитический прогноз возможен для миграционных процессов только на краткосрочный период при условии полной экономической и политической (как внутренней, так и внешней) стагнации, что маловероятно даже на относительно непродолжительном временном отрезке. Пример тому - прогнозы общей численности прибывших в Российскую Федерацию мигрантов, а также численности вынужденных переселенцев и беженцев в РФ, выполненные в 1997 г. на период до 2000 г. (по заказу ФМС России), которые отличались от реально наблюдавшихся величин соответствующих показателей более чем в 10 раз.

В то же время следует сказать, что для разработки целей, задач и направлений миграционной политики не так важны точные количественные прогнозы миграционных процессов, как верное прогнозирование тенденций, их оценка с точки зрения влияния на социально-экономическую ситуацию.

3. ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ ОПЫТ ИЗУЧЕНИЯ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ И УПРАВЛЕНИЯ ИМИ

Начало активного изучения миграции населения в России относится ко второй половине XIX в., периоду наиболее интенсивной колонизации территорий. Исследования того периода содержали большую долю обобщений и различные переселенческие концепции. К наиболее интересным из них можно отнести:

• концепцию поэтапного, волнового переселения;

• концепцию подбора районов выхода мигрантов для успешной их адаптации в местах вселения;

• концепцию дифференциации потенциальных переселенцев.

Система социальной дифференциации льгот, разработанная в советское время (20-

30-е гг.), по мнению многих специалистов, -наиболее сильная сторона научно-практических разработок того периода. Однако исследований, необходимых для разработки и проведения внутренней миграционной политики, в те годы не проводилось. Это произошло из-за нарушения системы первичного учета, отсутствия периодичности собираемой информации о миграционных процессах, а также из-за прекращения подготовки научных кадров.

Обе эти проблемы начали решаться в 60-е гг., что было связано с созданием в стране нового научного центра - Сибирского отделения АН СССР. Заложенные в работах этого периода идеи и теории носят фундаментальный характер и не устарели до настоящего времени. Работы Н.М. Кокосова (руководителя всего направления исследований по миграции населения), И.М. Занданова, Л.Л. Рыба-ковского, В.И. Переведенцева, Ж.А. Зайон-чковской были посвящены как методологическим, так и прикладным аспектам проблем миграции (например, проблеме формирования постоянных кадров в Сибири и на Дальнем Востоке).

Миграционная проблематика в научных исследованиях 60-70-х гг. в не просто становится популярной, но и оказывает определенное позитивное воздействие на органы власти, принимающие решения, подталкивая правительство к поиску верных и своевременных решений по размещению трудовых ресурсов, расселению населения, размещению производительных сил. Правда, принимаемые тогда правительством меры, направленные на территориальное перераспределение населения и сбалансированное размещение производительных сил, вряд ли можно назвать государственной миграционной политикой.

Как представляется автору, главные признаки наличия и проведения миграционной политики - наличие не столько документа с соответствующим названием, сколько определенной цели при воздействии на миграционное поведение населения и подчинение этой цели соответствующего комплекса мер. Если эти условия выполняются, то можно ут-

верждать, что миграционная политика существует и проводится.

Для периода 90-х гг. характерны невостребованность исследований в области теории и управления миграционными процессами со стороны российских управленческих и властных структур, отсутствие «госзаказа», ориентированного на эффективное решение проблем миграционной политики. В этот период проводились достаточно глубокие и разносторонние исследования взаимосвязей миграционных процессов и национальных конфликтов, экономических и политических процессов, по анализу ситуации в бывших союзных республиках, по изучению адаптации вынужденных мигрантов в различных регионах России, по оценке потенциала кадров научно-технического комплекса, по практике использования иностранных работников на рынке труда и др. Но все же этим исследованиям в значительной степени был присущ информационный характер.

В начале 90-х гг. в число наиболее острых проблем, требующих оперативного государственного вмешательства, входили проблемы внешней и внутренней вынужденной миграции и нелегальной иммиграции. Эти процессы заслонили и отодвинули на второй и третий планы не менее опасное для социально-экономического развития и стабильности явление - трансформацию внутренних миграционных процессов.

В период перехода от административно-плановой системы управления к использованию преимущественно рыночных регуляторов широкое распространение получили проблемно-ориентированные целевые программы как метод реализации задач комплексного характера с многофакторной и многофункциональной внутренней структурой (Регент, 1999, с. 73). Требования к разработке и реализации федеральных целевых программ были сформулированы в 1995 г. в нормативном документе, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации № 594.

В области миграционной политики весь спектр необходимых требований для форми-

рования и реализации федеральной миграционной программы сложился несколько раньше - уже к 1992 г.

В соответствии с приоритетностью стоявших перед страной проблем Федеральная миграционная программа включала четыре основных направления деятельности:

• создание и совершенствование миграционного законодательства;

• прием и размещение вынужденных переселенцев и беженцев, оказание содействия в их обустройстве;

• создание системы иммиграционного контроля;

• разработку механизмов государственного регулирования внешней трудовой миграции.

Не стало приоритетным регулирование внутренней миграции, хотя при характеристике миграционных процессов соответствующие проблемы были выделены в отдельный блок. Федеральная миграционная программа просуществовала до 2002 г.

Важнейшими условиями для корректировки миграционной политики и повышения эффективности ее реализации являются мониторинг ситуации и научная разработка направлений корректировки осуществляемых мер.

В период реализации Федеральной миграционной программы (точнее, в тот период, когда государственным заказчиком программы была Федеральная миграционная служба России) предпринимались попытки проведения научного анализа эффективности государственной помощи в адаптации вынужденных переселенцев на территории России. В 1994 и 1998 г. были проведены социологические обследования положения вынужденных переселенцев с целью определения степени (уровня) эффективности деятельности в этом направлении федеральных и региональных органов исполнительной власти, с одной стороны, и самих вынужденных переселенцев - с другой, а также их взаимодействия. В 1998 г. обследование проводилось в 14 регионах, т.е. практически во всех укрупненных регионах Российской Федерации. Им было охвачено 5251 семья, включающая 16 971 человек,

что соответствовало 5% от числа зарегистрированных на середину 1997 г. по всей России вынужденных переселенцев.

Из анализа данных социологических обследований были сделаны следующие основные выводы.

1. Необходимо разработать и внедрить систему мониторинговых наблюдений за процессом обустройства мигрантов, причем целесообразнее - по каждому отдельному направлению обустройства (или виду государственной помощи, например использованию долгосрочных возвратных беспроцентных ссуд) с максимально возможным охватом регионов.

2. Следует более обоснованно проводить процедуру присвоения статуса, гарантирующего право на оказание государственной поддержки, а также определять группы социально слабозащищенных вынужденных переселенцев.

3. В территориальных органах, ответственных за вопросы миграции, необходимо иметь специально подготовленных работников, занимающихся решением социальных проблем мигрантов.

4. Необходимо развивать и совершенствовать регионально-дифференцированные формы государственной поддержки мигрантов. Главными формами поддержки должны стать кредитные, (ссудные, ипотечные и т.п.) как наиболее эффективные, наименее затратные и экономически стимулирующие самостоятельную инициативу мигрантов. Это обеспечит возможность сглаживания региональной асимметрии при расселении мигрантов.

5. Необходим более полный учет стартовых возможностей мигрантов при определении степени оказания государственной поддержки. Повышению стартовых возможностей мигрантов должны способствовать межгосударственные договоренности в сфере добровольной миграции по вопросам имущественных и финансовых проблем переселенцев.

6. Необходима разработка мер адресной поддержки регионов, расселение мигрантов в которых в первую очередь отвечает экономическим и стратегическим государственным

интересам. Прежде всего речь идет о мерах по совершенствованию межбюджетных отношений и по поддержке занятости мигрантов.

7. Должно быть усилено взаимодействие между органами исполнительной власти субъектов Федерации по сбору и предоставлению мигрантам информации о вакантных рабочих местах и ситуации на рынке жилья.

8. Должен быть существенно повышен уровень информированности потенциальных мигрантов о ситуации в принимающих регионах и об успешности обустройства мигрантов, прибывших ранее.

4. СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ К РАЗРАБОТКЕ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

К сожалению, основанные на выводах из обследований 1994 и 1998 гг. достаточно аргументированные научные рекомендации о направлениях и содержании корректировки миграционной политики не были учтены, а меры по ее реализации не были приняты. Напротив, начавшееся в 1998 г. реформирование институциональной структуры управления миграционными процессами не только не исправило допущенных ошибок, а безусловно усугубило их. В первую очередь это выразилось в прекращении с 2002 г. действия Федеральной миграционной программы. Владение миграционной ситуацией оказалось утраченным, а способы регулирования миграционных процессов, подменившие миграционную политику, привели к потере влияния на позитивную трансформацию этого сложнейшего социально-экономического процесса (Воробьева, 2002).

Процесс разработки государственной миграционной политики должен пройти последовательные и одинаково важные этапы (Воробьева, 2000).

Первый этап заключается в проведении всестороннего глубокого анализа миграцион-

ных процессов и социально-экономического положения в стране за достаточно длинный временной период. Он предполагает анализ факторов, влияющих на миграционную ситуацию и ее дальнейшее развитие. Анализ должен показать, какие регионы являются отдающими, какие принимающими, изменилась ли роль отдающих и принимающих регионов за анализируемый период и в сравнении с предыдущими примерно равными историческими отрезками.

Вторым этапом анализа миграционной ситуации является определение сложившегося под влиянием миграционных процессов размещения населения по территории государства. Из самых общих показателей могут быть использованы показатели численности населения региона, уровня урбанизации и плотности населения.

Установление степени влияния основных факторов, под воздействием которых происходили изменения миграционных процессов, составляет следующий шаг анализа миграционной ситуации.

Наряду с крайними обстоятельствами, каковыми являются военные действия и обострение межнациональных отношений, важнейшие из этих факторов - причины экономического характера. Менять постоянное место жительства заставляют потеря работы, невыплаты заработной платы, а значит, и падение жизненного уровня, отсутствие перспектив улучшения положения в будущем. При этом прямой зависимости между миграционным поведением населения и региональными показателями процессов спада промышленного производства, реальных доходов населения, прожиточного минимума, уровня безработицы может и не быть обнаружено.

Регионы с меньшим спадом производства (а это преимущественно сырьевые регионы), как правило, не являются привлекательными для мигрантов. И наоборот, регионы наиболее глубокого промышленного кризиса зачастую становятся зонами миграционного прироста населения. В большинстве случаев обнаруживается обратная зависимость между региональными показателями уровня реаль-

ных доходов населения, прожиточного минимума, с одной стороны, и миграционных приростов - с другой.

Следовательно, многие новые, происходящие в переходные периоды социально-экономические процессы (прежде всего в области занятости), характеризующие положение на рынках труда, не находят своего отражения в традиционных официальных показателях.

Следующим, третьим этапом аналитической стадии является выявление следующих наиболее значительных проблем, связанных с миграционными процессами и требующих организованного и концентрированного воздействия:

• проблемные категории мигрантов (как внешние, так и внутренние);

• проблемные регионы (как принимающие мигрантов, так и отдающие население);

• проблемные виды миграционных процессов (как внешние, так и внутренние).

Чрезвычайно сложной задачей в аналитической составляющей разработки миграционной политики в переходные периоды социально-экономического развития является оценка условий жизнедеятельности. Это в первую очередь связано с отсутствием достоверных данных для измерения уровня экономического развития региона и состояния социальной сферы. Однако, учитывая, что на миграционное поведение населения оказывает влияние не абсолютное состояние социально-экономической среды обитания, а положение одного региона относительно положения другого, для оценки региональных условий жизнедеятельности достаточно провести анализ разброса данных по каждому показателю и определить место региона в системе. Последовательность анализа миграционной и социально-экономической ситуации показана на схеме, приведенной на рисунке.

Следующий после анализа шаг разработки государственной миграционной политики предусматривает прогноз развития миграционных процессов.

Анализ факторов, определивших сложившуюся ситуацию, должен служить основой для проработки возможных сценариев в

перспективе. Различные сценарии дают возможность обосновывать соответствующие гипотезы миграционного поведения населения. Расчеты, основанные на этих гипотезах, позволяют получить варианты прогнозов миграционной ситуации как в самой стране, так и в возможных государствах исхода.

Параллельный прогноз экономического роста дает представление о спросе на трудовые ресурсы.

Специфика роли прогнозов миграционных процессов должна отражаться и на самих методиках составления прогнозов. Современный уровень, достоверность и авторитет прогнозных расчетов миграции населения, несмотря на более высокий технический уровень и совершенствующийся математический аппарат их проведения, намного снизились по сравнению даже с предыдущим десятилетием. И главная причина этого, на наш взгляд, заключается в резком снижении качества информационной базы.

Проведенный анализ с обоснованием различных гипотез взаимного влияния миграционных процессов и социально-экономических изменений позволит провести отбор критериев, используемых при формировании государственной миграционной политики, ее целей, задач, принципов и основных направлений.

Критерии являются основой для принятия политических решений в отношении регулирования миграционных процессов. Выработка этих базовых критериев позволит определить тип политики (Воробьева, 2002, с. 129). Если демографические прогнозы указывают на нехватку населения, то речь должна идти о привлечении мигрантов, а задача миграционной политики состоит в удовлетворении спроса на рабочую силу на локальных рынках труда. Наличие достаточной численности населения может обеспечивать увеличение производства путем разработки имеющихся природных ресурсов, и это обязательно должно сочетаться с поощрением миграции капиталов. В этом случае миграция населения будет выступать как фактор в программах миграции капиталов (инвестиций).

Оценка миграционной и социально-экономической ситуации

I

Текущий учет, переписи населения, социологические обследования

И

Внешние миграции

Влияние притягивающих факторов

Г

и

Внутренние миграции

И

Объемы миграции; направления миграционных потоков; качественный состав мигрантов; миграционные связи; рождаемость, смертность, естественный прирост, половозрастной состав населения региона (страны).

Экономические факторы: рынок труда; оплата труда; стоимость жизни; объем ВВП или ВРП на душу населения. Психологические факторы. _Вооруженные конфликты._

Динамика численности и плотности населения регионов, уровня

урбанизации.

Влияние

выталки-

V \ вающих

факторов

Типология проблемных регионов. Типология проблемных категорий мигрантов. Типология проблемных видов миграции.

Рисунок. Схема анализа миграционной и социально-экономической ситуации

В то же время численность населения определяет спрос на товары и услуги на внутреннем рынке. Следовательно, для достижения определенного уровня спроса может быть поставлена задача увеличения численности населения. Повышение спроса приводит к экономическому росту и в определенных экономических концепциях является отправным элементом роста производства.

Если в результате социально-экономического анализа и прогноза численности населения выявляется необходимость сокращения относительно избыточного населения, то используются рычаги правового, экономическо-

го и административного воздействия для уменьшения притока населения, а в ряде случаев - для стимулирования его оттока из региона или страны в целом.

Следующий этап разработки государственной миграционной политики заключается в выработке целей, задач и принципов.

Задачи миграционной политики выступают в качестве уточнения или детализации цели. Возможно выдвижение не одной, а нескольких взаимосвязанных и дополняющих главные ориентиры развития ситуации целей. В таком случае необходимость определения задач в качестве детализации цели отпадает. Но тем не

менее и в этом случае сохраняется необходимость определения нескольких основных сфер управления, в которых требуется добиться выполнения определенного комплекса решений для достижения поставленных целей.

Определение миграционного потенциала - важная аналитическая составляющая разработки миграционной политики, так как от уровня нижней и верхней границ, определяющих возможное количество населения для участия в миграционном приросте численности населения, зависят характер и объем необходимых мер.

Необходима оценка внешнего миграционного потенциала не только в количественном, но и в качественном отношении. При этом в последние несколько десятилетий возникла необходимость учета помимо возрастной структуры образовательного уровня и этнического состава возможных мигрантов.

При оценке миграционного потенциала для Российской Федерации нередко ошибочно рассматривается практически только население бывших Союзных республик, тогда как на самом деле не меньшим миграционным потенциалом располагают страны Юго-Восточной и Центральной Азии. Это обстоятельство требует разработки особых мер для успешной интеграции и адаптации мигрантов из данных регионов в российском обществе.

Сопоставление оценки существующего миграционного потенциала с целями миграционной политики позволяет определить набор механизмов и инструментов, которые необходимо применить для достижения поставленных целей.

Возможны четыре основные варианта сочетаний миграционного потенциала с потребностями государства в приросте или стабилизации численности населения за счет миграции.

Вариант 1. Высокий миграционный потенциал и потребность в высоком приросте численности населения. В этом случае механизмы и инструменты реализации политики должны ликвидировать препятствия для переселения потенциальных иммигрантов.

Вариант 2. Высокий миграционный потенциал и потребность в ограничении миграционного прироста численности населения. Набор инструментов и механизмов реализации такой политики в большей степени должен носить характер административных и экономических ограничений для сдерживания миграционного притока населения.

Вариант 3. Низкий миграционный потенциал и потребность в приросте численности населения. Меры миграционной политики должны носить характер наибольшего благоприятствования для иммигрантов в виде прямых административных мер, финансовых дотаций, экономических льгот и преференций.

Вариант 4. Низкий миграционный потенциал и потребность в ограничении миграционного прироста населения. Такой вариант не требует дополнительных усилий со стороны государства для поддержания сложившегося равновесия между количеством потенциальных мигрантов и мерами для сдерживания миграционного прироста. Однако в этом варианте для адекватной корректировки миграционной политики необходим постоянный контроль над динамикой миграционной ситуации.

Для России в настоящее время характерен третий из перечисленных вариантов. В действительности, на наш взгляд, разрабатываемое и действующее миграционное законодательство фактически реализует политику, которая характерна для второго варианта. Констатируя этот очевидный (но не признаваемый) факт, мы оцениваем его как глубоко ошибочный, а данную позицию - как попытку выдать желаемое за действительное.

В результате такой методологической ошибки возникает неконтролируемый и неуправляемый миграционный прирост численности населения из стран с сильно отличающейся от российской этнокультурой, что осложняет процесс интеграции и адаптации мигрантов. В рассматриваемом случае допускаемая ошибка затрудняет и адаптацию местного населения к группам иноэтничных мигрантов, что, в свою очередь, вызывает дополнительную социальную напряженность и пре-

подносится как процесс нежелательной иммиграции, носящей угрозу национальной и экономической безопасности.

Для больших по площади стран, характеризующихся низкой средней плотностью населения и высокой дифференциацией уровня регионального экономического развития, неотъемлемой составляющей целей миграционной политики является необходимость обеспечения рационального размещения населения по территории.

Рассматривая миграционные процессы в комплексе, целесообразно вырабатывать концепцию государственной миграционной политики, включающую основные направления воздействия как на внешнюю миграцию, в том числе эмиграцию (выезд) и иммиграцию (въезд), так и на внутреннюю.

По мере нормализации социально-экономической ситуации в России роль отдельных составляющих миграционных процессов трансформируется. Все большее значение приобретает трудовая миграция. Ее основная функция - способствовать эффективному перераспределению населения и трудовых ресурсов по территории страны, росту производительных сил. Такую же задачу должна выполнять и иммиграция в Российскую Федерацию.

Целью современной государственной миграционной политики должно стать управление миграционными процессами, которое будет способствовать обеспечению роста численности населения и трудовых ресурсов, социально-экономическому и демографическому развитию, равномерному развитию регионов и населения, реализации интеллектуального и трудового потенциала мигрантов и обеспечению национальной безопасности Российской Федерации.

Для достижения главной цели необходимо решение ряда конкретных задач. Поскольку миграционная политика является частью внешней и внутренней политики государства и зависит от всех ее составляющих, все конкретные задачи должны быть сгруппированы по отдельным направлениям: в области внешних отношений, в социально-эконо-

мической сфере, в области законодательства, в области науки и информации.

Необходимо определить приоритеты в решении миграционных проблем и основные направления действий в перспективе. Одним из приоритетов должно стать обеспечение условий для интеграции иммигрантов в новую социальную среду, другим - содействие привлечению иммигрантов в Российскую Федерацию для обеспечения экономики страны и ее регионов необходимыми трудовыми ресурсами.

Следует понимать, что полностью обеспечить трудовыми ресурсами развивающуюся экономику страны, располагающей огромным природным потенциалом, только за счет переселения людей на постоянное место жительства не удастся. Следовательно, процессы цивилизованной интеграции Российской Федерации в международный рынок труда, регулирования экономической миграции квалифицированных кадров должны стать самостоятельным направлением миграционной политики.

Пока еще сохранилась большая диаспора русских, проживающих в странах СНГ. За последнее десятилетие она, безусловно, сократилась, но тем не менее и сейчас насчитывает около 20 млн человек. Эта диаспора может рассматриваться как основной миграционный потенциал. Поддержка и развитие конструктивных взаимоотношений с соотечественниками за рубежом - один из приоритетов миграционной политики. В первую очередь это оказание поддержки населению в области профессионального обучения и образования.

Открытость границ, интеграция в международный рынок труда, увеличение объемов незаконной иммиграции выдвигают в качестве приоритетного направления политики обеспечение контролируемости иммиграционных процессов в Российской Федерации. Обязательная уведомительная система регистрации пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан - основной инструмент контроля над иммиграционными процессами.

Специфическими с точки зрения протекания миграционных процессов являются

приграничные регионы России и другие важные в геополитическом отношении территории. Миграционная политика в этих регионах должна быть акцентирована не только на переселение мигрантов из других областей, но и на сохранение численности уже проживающего трудоспособного населения. Стоит задача создания здесь наиболее благоприятных условий для жизни населения.

Правовой механизм является основным в реализации миграционной политики. Несовершенство существующей визовой политики - очень серьезный пробел в регулировании внешней миграции. Формирование полноценного визового режима должно, с одной стороны, позволять адекватно реагировать на возникающие угрозы, а с другой - содействовать торгово-экономической кооперации, расширению гуманитарных и туристических обменов. Развитие иммиграционного законодательства должно осуществляться в контексте более полного использования потенциала международного права.

Национальное законодательство должно четко определять правовое положение соотечественников, проживающих за рубежом, и в частности регулировать вопросы гражданства Российской Федерации применительно к соотечественникам. Для привлечения и интеграции соотечественников в РФ в первую очередь должен более широко и либерально использоваться механизм предоставления гражданства.

5. СПОСОБЫ РЕАЛИЗАЦИИ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

В реализации миграционной политики в 90-е гг. в Российской Федерации при бесспорности позитивных результатов были допущены серьезные ошибки. Перечислим основные их причины:

• разработке миграционной политики не предшествовал анализ и обобщение специфи-

ческого опыта государств, столкнувшихся с необходимостью решения аналогичных проблем;

• меры воздействия на миграционные процессы не опирались на расчеты экономических возможностей государства для предоставления гарантий оказания помощи;

• разработка законодательства предшествовала экономическим расчетам и обоснованиям или вообще не ориентировалась на них;

• Федеральная миграционная программа была рассчитана на исполнение государственных гарантий, предусмотренных федеральными законами, но не обеспеченных федеральным бюджетом;

• не удалось использовать преимуществ применения программно-целевого метода, которые заключаются в сбалансированном исполнении намеченных мероприятий, возможности получения индикативного результата, превышающего простую сумму результатов отдельных мероприятий;

• неполное или частичное финансирование мероприятий Программы, искажение структуры расходов в зависимости от конъюнктурной ситуации, складывающейся в данном финансовом году, резко снижали эффективность Программы;

• включение в число соисполнителей реализации Программы множества органов исполнительной власти и фактическое отсутствие финансирования мероприятий, проведение которых было поручено им министерствами и ведомствами-соисполнителями, превратили Программу из федеральной по названию в ведомственную по сути;

• сложившаяся практика финансирования Программы «от достигнутого», практически без учета инфляции, привела к тому, что объем средств, реально направляемых на ее реализацию, сократился в несколько раз.

Все это в совокупности существенно исказило миграционную политику, привело к дискредитации программно-целевого метода и имело последствия, противоположные ожидаемым.

Анализ и прогноз миграционной, демографической и социально-экономической ситуации и перспектив их развития дают основа-

ния для определения главных направлений, на которых должны предприниматься целенаправленные и скоординированные усилия государственных и негосударственных структур.

На стадии определения основных направлений проведения государственной миграционной политики очень важны изучение, селекция и использование наиболее подходящих для конкретных исторических и экономических условий государства методов управления миграционными потоками. На этом этапе самую большую опасность представляют автоматический перенос чужого опыта на специфическую почву данного государства, использование общих приемов и методов управления, известных как менеджмент. Управление миграционными процессами по содержанию не совпадает с управлением миграционными потоками. Процесс как субъект управления, особенно когда речь идет о сложнейших по своей сути социально-экономических процессах, испытывает воздействие целого комплекса факторов. И было бы большой ошибкой подгонять его под известные схемы и модели менеджмента. В то же время в последние годы наблюдается попытка реализации такого чисто техногенного подхода к решению проблем миграции, выдаваемого за новаторство.

Выбор механизмов и инструментов реализации миграционной политики зависит от ряда объективных обстоятельств, сложившихся в государстве.

Воздействовать на миграционное поведение населения можно, используя весь комплекс административных, правовых и экономических рычагов управления. При этом в любом государстве это функция исключительно центрального правительства. Однако она реализуется с помощью региональной экономической политики путем воздействия на социально-экономическую ситуацию в регионах и на их миграционную привлекательность.

Административные меры являются эффективными только в случае подкрепления их экономическими стимулами, которые обеспечивают совпадение интересов государства и отдельного гражданина.

Как следует из международного и отечественного опыта1, развитие региональных экономических систем и их функционирование не могут осуществляться на основе рыночного саморегулирования. Политика государственного невмешательства неизбежно приводила к нарастанию разного рода противоречий, способных разрушить целостность национальной экономики и общества. Со времен первых экономических кризисов необходимость государственного регулирования экономического развития стала аксиомой. Поэтому забота о пространственной организации хозяйства страны, о размещении производительных сил вообще и населения в частности является непременной функцией любого государства, безусловным рефлексом его самосохранения. Опыт проведения рыночных реформ в России доказал эту истину еще раз.

В идеологии региональной экономической политики развитых стран важное место занимает понимание того, что главным ее объектом являются различного рода региональные (пространственные) неравенства -различия в уровнях развития, занятости, доходов населения, условиях предпринимательства и т.д. Из этого следует, что суть региональной экономической политики, призванной влиять на уровень миграционной привлекательности регионов, а значит, и на направления миграционных потоков, сводится к минимизации региональных неравенств.

По степени универсальности инструменты регионального экономического развития разделяют на две группы: 1) общеэкономические регуляторы (макроинструменты),

1 Регулирование регионального развития осуществляется в странах с самым разным государственно-политическим устройством. Отличаются лишь формы воздействия на миграционное поведение населения. По-своему интересный и успешный опыт региональной экономической политики имеется и в федеративных государствах (США, Канаде, Германии, Австрии и др.), и в унитарных республиках (Франции, Италии и др.), и в монархиях парла-

воздействующие на поведение многих экономических субъектов на определенных территориях; 2) регуляторы адресного воздействия (микроинструменты).

Макроэкономические регуляторы регионального развития применяются как средства воздействия на поведение экономических субъектов на определенных территориях. Они представляют собой дифференцированные по регионам параметры и условия общегосударственной налоговой, кредитной, инвестиционной, ценовой, социальной политики. Например, для стимулирования экономического роста или поддержки проблемных регионов устанавливаются пониженные ставки налогов на предпринимательство, льготные кредитные ставки, льготные транспортные тарифы. Огромные различия российских регионов создают объективную основу для такой дифференциации.

Для непосредственного воздействия на деятельность субъектов региональной экономики применяются микроинструменты региональной экономической политики. При этом выделяют два главных направления воздействия - на труд и на капитал (на личностные и вещественные факторы производства). К первому относят переподготовку кадров, создание новых рабочих мест, компенсацию населению части расходов, связанных с переездом, ссуды на приобретение жилья, информацию о рынках труда. Второе направление предполагает различного рода инвестиции: субсидии, скидки, гранты и т.д.

Помимо экономических используются административные инструменты, которые по своей сути также носят экономический харак-

ментского типа (Великобритании, Нидерландах, Испании, Швеции и др.). В России благодаря целенаправленной региональной экономической политике по освоению восточных территорий в относительно сжатые сроки в эти регионы было перераспределено согласно переписи населения 1897 г. из 60 губерний России почти 2,4 млн человек. Не менее внушительными были и масштабы переселения в эти районы в бывшем СССР.

тер воздействия, но воздействия косвенного, реализуемого через административный механизм. Это запреты расширения производства в перенасыщенных городах и агломерациях, и наоборот - поощрение (с помощью экономических стимулов) передислокации предприятий в менее развитые регионы, а также облегченные условия регистрации, предоставление промышленных площадок, информационная поддержка.

Наиболее эффективно сочетание административных и экономических инструментов, как стимуляторов, так и антистимуляторов. Из зарубежного опыта в качестве примера можно привести субсидии фирмам, переводящим свои предприятия и конторы из перенаселенных агломераций (мегаполисов) в другие, менее населенные регионы, или налоговые антистимулы в отношении крупных агломераций.

Инструменты бюджетной политики занимают особое место в ряду экономических инструментов государственного регулирования регионального развития. В условиях трехуровневой бюджетной системы главным инструментом является построение межбюджетных отношений. В бюджетных системах с устойчивым разделением доходов и полномочий по расходам основной механизм регулирования дисбалансов - межбюджетные трансферты.

Важнейшими экономическими рычагами являются финансовые рычаги проведения миграционной политики.

Основным финансовым инструментом, особенно в условиях бюджетного дефицита, должно стать создание и распределение ресурсов структурных фондов. Для реализации экономических механизмов проведения миграционной политики за счет средств структурных фондов целесообразно разрабатывать соответствующие программы. В структурные фонды должны входить консолидированные финансовые средства, образующиеся за счет взносов регионов, федерального бюджета и внебюджетных источников. Распределение ресурсов происходит в соответствии с целями, стоящими перед отдельными типами регио-

нов. На цели и соответственно типы регионов более высокого порядка выделяется большая доля финансовых средств.

Параллельно с созданием структурных фондов должны быть проведены расчеты средних прямых (на одного иммигранта) расходов на проведение активной (затратной) миграционной политики, а также указаны варианты оказания финансовой поддержки на возвратной основе через механизмы кредитования, страхования, субсидирования.

В качестве ограничительной меры поддержки иммигрантов, а также как инструмент гарантированной государственной помощи иммигрантам используется метод квотирования.

Институциональная структура реализации государственной миграционной политики должна объединять политические и административные структуры. Независимо от того, будут ли сосредоточены все функции в единой структуре или распределены по нескольким органам, должно быть обеспечено исполнение набора ключевых функций. Чаще всего в связи с тем, что эти функции затрагивают самые различные сферы исполнительной власти - от социальной до силовой, они рассредоточены по разным организациям.

Ключевые функции охватывают все направления деятельности, обеспечивающие реализацию миграционной политики:

• выдачу виз и обеспечение потенциальных мигрантов за рубежом информацией о правилах въезда, пребывания и обустройства в России;

• предоставление правового статуса;

• предоставление специализированных социальных услуг;

• реализацию государственных гарантий по обустройству на постоянном месте жительства;

• контроль над привлечением и использованием иностранной рабочей силы и организацией выезда граждан для трудоустройства за рубеж;

• выдворение из страны иммигрантов, нарушающих российское иммиграционное законодательство.

Учитывая всесторонний характер воздействия миграционных процессов на национальную безопасность, общественное согласие, экономическую и демографическую ситуацию в стране, в реализации государственной миграционной политики должны принимать участие министерства и ведомства силового, экономического и социального блоков.

Нормы законодательства должны регламентировать:

• разграничение полномочий между уровнями власти;

• бюджетно-налоговое регулирование;

• механизмы регионального стимулирования;

• правовой режим наиболее проблемных регионов;

• правовой режим въезда, переселения и адаптации наиболее проблемных категорий мигрантов;

• права мигрантов на получение поддержки в период адаптации на новом месте жительства;

• меры ограничительного и контрольного характера для обеспечения иммиграционного контроля на территории государства;

• права и обязанности иностранных работников и работодателей, использующих их труд на территории государства.

Помимо внутренних нормативных документов, обеспечивающих проведение миграционной политики, необходимо регулирование межгосударственных отношений. Главная идея межгосударственных соглашений в этой области состоит в том, чтобы гармонизировать национальные законодательства подписывающих соответствующие договоры государств в отношении переселенцев, препятствовать введению односторонних ограничений и создать условия для добровольного переселения.

Для стимулирования социально-экономического развития регионов и миграционного притока населения эффективно применение особых методов и механизмов регулирования экономической деятельности. Необходимо формировать по специальным критериям од-

нотипные группы регионов. Для каждого типа вырабатываются и применяются адекватные специфические меры. Как правило, комплекс таких специфических мер объединяется в целевую программу. В ней предусматривается система мер со стороны федерального и регионального правительств, с помощью которых создается необходимый благоприятный институциональный, правовой и социально-экономический фон для достижения целей и задач программы.

Многообразие функций правового и административного обеспечения реализации государственной миграционной политики обусловливает необходимость применения прог-раммно-целевого метода в качестве основного.

В рамках программы меры по реализации государственной миграционной политики должны быть тесно взаимосвязаны как по горизонтали, так и по вертикали. Горизонтальные связи отражают взаимодействие исполнителей одного уровня - федеральных министерств и ведомств (в реализации Федеральной миграционной программы с 1994 по 2001 г. участвовало около 20 федеральных органов исполнительной власти). Единство правовой, информационной и организационной баз обусловливает взаимодействие по вертикали.

ВЫВОДЫ

Из сказанного выше вытекают следующие основные выводы.

Миграционные процессы в Российской Федерации имеют сложный и неоднозначный характер, они оказывают как позитивное, так и негативное воздействие на социально-экономическую и политическую обстановку в стране. Позитивное - поскольку миграция призвана смягчить демографический кризис (а это реальная угроза национальной безопасности) и компенсировать естественную убыль населения страны, обеспечить более активное перераспределение населения и трудовых ре-

сурсов в условиях оживления экономики и неизбежных при этом территориальных и отраслевых диспропорциях. Негативное - ибо нарастают потоки незаконной иммиграции (в том числе трудовой), происходит избыточная концентрация иммигрантов в ряде регионов страны, возникает сопутствующий этому явлению неконтролируемый рынок товаров и услуг, развертывается наркобизнес, осложняется криминогенная ситуация в целом и т.п. Развить позитивное влияние миграционных процессов и минимизировать их негативное развитие - суть основных направлений государственной миграционной политики.

Перспективы развития миграционных процессов позволяют определить приоритеты в решении миграционных проблем и основные направления действий. Одним из приоритетов должно стать обеспечение условий для интеграции иммигрантов в новую социальную среду, другим - содействие привлечению иммигрантов в Российскую Федерацию для обеспечения экономики страны и ее регионов необходимыми трудовыми ресурсами.

От задач и направлений миграционной политики зависят содержание и суть соответствующих законов и подзаконных актов. Более того, правовой механизм является основным для ее реализации. На законодательном уровне должны быть решены вопросы использования различных экономических рычагов, влияющих на миграционное поведение населения и внутренние миграционные процессы в Российской Федерации. Эффективность применения рычагов должна оцениваться с использованием методов математического моделирования, в частности многофакторных моделей.

Концепция государственной миграционной политики должна обеспечить единые ориентиры для органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере управления миграционными процессами, а также для неправительственных, общественных организаций, средств массовой информации, предприятий, учреждений и граждан.

Литература

Воробьева О. Д. Миграционная политика и ее реализация, // Народонаселение. 2000. № 4.

Воробьева ОД. Миграционная политика / Серия «Миграция населения», приложение к журналу «Миграция в России». Вып. 6. М.: Минфе-дерации России, 2002.

Воробьева ОД. Проблемы и противоречия современной миграционной политики России, // Проблемы прогнозирования. 2002. № 5.

Зайончковская Ж.А. Миграция населения и рынок труда в России. М., 1995.

Ионцев В.А. Международная миграция населения: Теория и история изучения. М.,1999.

Москвин Д.Д. Население СССР: Проблемы миграции. М., 1991.

Переведенцев В. И. Методы изучения миграции населения. М., 1975.

Регент Т.М. Миграция в России: Проблемы государственного управления. М., 1999.

Рыбаковский JJ.JI. Миграция населения: Прогнозы, факторы, политика. М., 1987.

Топилин A.B. Территориальное перераспределение трудовых ресурсов в СССР. М., 1975.

Рукопись поступила в редакцию 05.02.2004 г.

СУБПОДРЯД КАК ЧАСТНЫЙ СЛУЧАЙ АУТСОРСИНГА: МЕТОДИКА И СИСТЕМА МОДЕЛЕЙ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ

В.И. Данилин

В статье предлагается один из возможных подходов к расчету эффективности аутсорсинга, построенный на сравнении основных экономических показателей компании до и после передачи продукта или услуги в аутсорсинг. Для количественной оценки эффективности предлагается система моделей: модель оптимизации производственной программы, матричная модель расчета неполной и полной себестоимости и модель расчета максимальной цены, по которой компании эффективно покупать изделие или услугу у провайдера. Приводится числовой пример, иллюстрирующий возможности данной системы моделей по оценке эффективности аутсорсинга.

На уровне корпоративного управления часто возникают задачи делегирования полномочий, которые связаны с фактической передачей собственных производственных и сервисных работ компаниям, которые специализируются в соответствующих областях. Такой процесс называется аутсорсингом. В монографии С.О. Календжяна (Календжян, 2002, с. 49) приводится такое определение: «Аутсорсинг - это передача фирмой-заказчиком на оговоренный срок для выполнения по контракту стороннему подрядчику (фирме-исполнителю) некоторых своих бизнес-процессов или управленческих функций в целом или частично».

Одной из малоизученных проблем аутсорсинга является оценка его эффективности. В той же работе (Календжян, 2003, с. 88-89) предлагаются четыре этапа выработки реше-