Организация финансового обеспечения мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий в Российской федерации

исследованию системы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях послужит ее дальнейшему развитию и совершенствованию.

1 См.: Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969. С. 142-143.

2 См.: Белов А.А. Административное принуждение в деятельности ГИБДД: дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2000. С. 88-89.

3 См.: Макаров Д.В. Правовые и организационные вопросы применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 37-38.

4 См.: Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Административная ответственность по российскому законодательству. М., 2004. С. 176 -177.

5 См.: Сафонова Л.С. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 38-39.

6 Классификация по первым трем критериям осуществляется в связи с отождествлением автором мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях с мерами пресечения.

7 См.: Кисин В.Р. Меры административно-процессуального принуждения, применяемые милицией. М., 1987. С. 64-68.

8 См.: Хвастунов К.В. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемые милицией: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 6-7.

9 См.: Мильшин Ю.Н. О мерах административно-процессуального обеспечения производства по делу об административном правонарушении // Администратиное право и процесс. 2007. № 5. С. 36.

10 См.: Помогалова Ю.В. Административное задержание, доставление и привод в системе мер административного принуждения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 8, 15.

11 См.: Каплунов А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел: системно-правовой анализ: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 379-383.

12 См.: Левченко О.В. Временный запрет деятельности как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: вопросы теории и практики: дис. . канд. юрид. наук. Краснодар, 2009. С. 95-96.

13 См. ст. 8.1 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях от 20 декабря 2006 г. № 194-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2007. № 14. 2/1291.

14 См. ст. 618 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 г. № 155-II // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2001. № 5-6, ст. 24.

15 См. ст. 562 Кодекса об административной ответственности Кыргызской Республики от 4 августа 1998 г. № 114 // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 1999. № 2, ст. 77.

16 См. ст. 751 Кодекса Республики Таджикистан об административных правонарушениях // Ахбори Мад-жлиси Оли Республики Таджикистан. 2008. № 12, ч. 1, ст. 898, 990.

17 Недавними изменениями (Федеральный закон от 23 июля 2010 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 30, ст. 4002) законодатель ограничил полномочия суда по применению временного запрета деятельности и отнес их к компетенции соответствующих органов исполнительной власти, полномочных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях.

А.В. Баринов

ОРГАНИЗАЦИЯ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МЕРОПРИЯТИЙ ПО ЛИКВИДАЦИИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ И СТИХИЙНЫХ БЕДСТВИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В статье исследуются нормативные и теоретические основы организации финансового обеспечения мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий в Российской Федерации. На основе комплексного анализа практических аспектов и проблем федерального, регионального и местного уровня, связанных с использованием материальных и финансовых ресурсов для организации безопасных условий жизнедеятельности населения, предлагаются изменения в законодательство.

© Баринов Александр Вячеславович, 2012

Аспирант кафедры административного и уголовного права (Поволжский институт управления им. П.А. Столыпина — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ). 75

Ключевые слова: безопасность жизнедеятельности, природные и техногенные аварии и катастрофы, компетентные органы, финансирование, материальное обеспечение, государственное управление.

A.V. Barinov

THE ORGANISATION OF FINANCIAL MAINTENANCE OF ACTIONS FOR LIQUIDATION OF EMERGENCY SITUATIONS AND ACTS OF NATURE IN THE RUSSIAN FEDERATION

In the publication standard and theoretical bases of the organisation of financial maintenance of actions for liquidation of emergency situations and acts of nature in the Russian Federation are investigated. On the basis of the complex analysis of practical aspects and the problems of federal, regional and local level connected with use material and financial resources for the organisation of safe conditions of ability to live of the population, changes in the legislation are offered.

Key words: health and safety, natural and technogenic failures and the accidents, competent bodies, financing, material maintenance, the government.

Безопасность жизнедеятельности и защищенность населения от негативных последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий в качестве составной ее части не может быть рассмотрена как способ извлечения выгоды и получения дохода. Под углом зрения воспроизводства национального дохода рассматриваемая сфера служит обеспечительной основой для нормального функционирования экономической, политической и социальной среды. Материальные затраты на финансирование мероприятий в исследуемой области общественных отношений являются неизбежными затратами государства, необходимыми для под-й держания демократических основ и обеспечения прав человека и гражданина на 5 достойную и безопасную жизнь.

| Важнейшей задачей в данном случае будет являться своевременность, доста-

I точность и адресность финансирования осуществляемых мероприятий, направ-| ленных на обеспечение постоянной готовности к подобным происшествиям. Эти ! три составляющие подразумевают организацию материального обеспечения на | основе долгосрочного планирования затрат и оперативного расходования денеж-

ф

| ных средств.

| Как показала практика прошедшего десятилетия, эффективное противодей-

ствие чрезвычайным ситуациям не может быть обеспечено только в рамках основ-I ной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Ц Характер проблемы требует наличия долговременной стратегии и применения

5 „и

^ организационно-финансовых механизмов взаимодействия, координации усилий ° и концентрации ресурсов субъектов экономики.

° Подобные подходы законодательно реализованы в положениях ст. 22 Феде-

§ рального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и террито-I рий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»1, согласуй но которой финансирование целевых программ по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, по обеспечению устойчивости функционирования организаций осуществляется в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. Действующие нормативно-правовые акты не содержат каких-либо специфических требований для разработки и принятия федеральных целевых программ в данной сфере. Государственные потребности в мате-

76

риальном обеспечении деятельности системы органов, осуществляющих защиту

населения от вредоносного воздействия природной и техногенной среды, реализуются в рамках Постановления Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"»2. Этим Постановлением утвержден Порядок разработки и реализации федеральных целевых и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация. Согласно п. 1 данного Постановления федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики (п. 1). Из этого следует, что программы в области защиты населения от негативных последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий должны включать в себя совокупность отмеченных мероприятий, достаточных для того, чтобы минимизировать возможный ущерб и покрыть расходы, связанные с восстановлением выведенных из строя инфраструктур.

Распоряжением Правительства РФ от 29 марта 2011 г. № 534-р утверждена Концепция федеральной целевой программы «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2015 года»3, которая, по сути, является стратегическим документом, определяющим методологические подходы к финансовому обеспечению комплекса мер в данной сфере. Анализируя данный правовой акт, можно придти к выводу о том, что на основании предварительных результатов ранее действовавшей федеральной целевой программы «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года» в Концепции 2011 г. закреплен ряд новаторских подходов, свидетельствующих о совершенствовании механизмов финансового обеспечения деятельности заинтересованных ведомств, основной задачей которых является предупреждение негативных ситуаций природного и техногенного характера. В частности, обращает на себя внимание юридическое закрепление решения этих задач с помощью программно-целевого метода, способствующего повышению эффективности вложения финансовых средств. Проведенный разработчиками Концепции анализ структуры расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ показал, что в последние годы неуклонно росло финансирование мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Так, при общем росте финансирования указанных мероприятий на 1,3 % в год снижение количества чрезвычайных ситуаций составило 3,4 % в год, а число погибших в чрезвычайных ситуациях — 4,2 % в год. Это подтверждает эффективность вложения финансовых средств в такие мероприятия. Кроме того, применение указанного метода способствует расширению перечня административных ресурсов, вовлекаемых в рассматриваемую сферу и способствующих концептуальной стабилизации и дальнейшему правовому закреплению необходимости осуществления запланированных мероприятий.

Концепция 2011 г. в разд. III, на наш взгляд, обоснованно определяет востребованные современным обществом перспективы, возможные при активном внедрении программно-целевых технологий, к которым относятся:

развитие и использование научного потенциала в исследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций (в т. ч. обусловленных опасными гидрометеорологическими явлениями и резкими изменениями погодно-климатических условий) и особенностей их протекания;

информационная поддержка и создание инфраструктуры для ситуационного анализа рисков чрезвычайных ситуаций;

координация действий по поддержанию в необходимой готовности сил и средств реагирования на чрезвычайные ситуации, в т. ч. и при реализации инфраструктурных проектов;

реализация комплекса практических мер, исключающих возникновение чрезвычайных ситуаций.

Вместе с тем отдельные положения анализируемой Концепции не могут рассматриваться как эффективные способы противодействия отмеченным объективным факторам и не должны закладываться в основу расчетов финансовых средств, необходимых для обеспечения реализации многочисленных мероприятий.

Так, по экспертной оценке авторов Концепции 2011 г., ущерб (прямой и косвенный) от чрезвычайных ситуаций в России в год составляет от 1,5 до 2 % валового внутреннего продукта. Однако, по мнению отдельных экспертов, эти цифры занижены, а реальный ущерб составляет от 4 до 5 % ВВП4. В 2010 г. указанная величина в денежном выражении составила от 675 млрд руб. до 900 млрд руб. При этом разработчики данного документа основываются на расчетах возможного вреда, который будет предотвращен при реализации Программы (2011-2015 гг.), а также без нее: в первом варианте ущерб составит 574,96 млрд руб., а во втором 2 — 512 млрд руб. Однако не ясно, какие составляющие были приняты за осно-? ву исчисления прямого ущерба. Из этого следует, что достоверность определе-5 ния размера причиненного материального вреда может быть подвергнута сомне-| нию. В разд. IX Концепции отражена непосредственная экономическая эффек-

1 тивность Программы, которая определяется как разница между предотвращен-| ным ущербом и затратами на его предотвращение. Рассматриваемый норматив-

го

| ный акт принят в целях реализации Стратегии национальной безопасности Рос-

| сийской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая

| 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации

2 до 2020 года»5, которая провозглашает общесоциальную направленность меро-° приятий по обеспечению безопасности населения во всех сферах.

« Рассмотрение исключительно экономической выгоды от реализации запла-| нированных на ближайшие 5 лет мероприятий по защите от негативных последе ствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий недопустимо с точки зре-° ния претворяемой повсеместно политики государства по повышению уровня жиз-° ни населения. По мнению В.В. Моданова, точно оценить годовой ущерб от сти-

(Го

¿5 хийных бедствий, а также техногенных аварий и катастроф чрезвычайно слож-I но, поскольку в данном случае подлежит учету огромное количество объектив-| ных и субъективных факторов. В их число входят затраты государства на ликвидацию негативных последствий, выплату необходимых компенсаций, восстановление разрушенных инфраструктур, иные затраты на стабилизацию обстановки. Поэтому крайне важно определить только тот объем государственных средств, который был израсходован на нужды, связанные с непосредственной ликвидацией аварий и катастроф6. Данное мнение обоснованным лишь частично признает 78 В.А. Богомолов, отмечая при этом, что процесс ликвидации указанных послед-

ствий не имеет четких временных границ и может выйти за рамки запланированного финансирования, определенного целевой программой7.

О необходимости выдвижения социальных приоритетов при экономическом планировании финансовых затрат высказывается Р.Б. Гладких, считающий, что целью государства в данном случае является общее благополучие населения пострадавшего региона, восстановление надлежащего уровня жизни и обеспечение социального спокойствия8.

При этом отмеченная в разд. IX Концепции 2011 г. разница между предотвращенным ущербом в случае реализации пятилетней Программы, а также без ее воплощения в реальность составит около 63 млрд руб. — весьма незначительная сумма в масштабах нашей страны (с учетом примерной разницы размеров предполагаемого ущерба, причиненного государству авариями и катастрофами в 2010 г. в 225 млрд руб.) — подвергает существенному сомнению степень ее экономической эффективности, а следовательно, и целесообразность данного подхода.

Примечательно, что в Концепции федеральной целевой программы «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2015 года», равно как и в Постановлении Правительства РФ от 6 января 2006 г. № 1 «О федеральной целевой программе "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года"»9, не приведены расчеты финансирования мероприятий, необходимых для ликвидации случившихся ранее аварий и катастроф, не отражены соответствующие организационные аспекты их реализации и соответственно не запланированы затраты на их фактическое воплощение. Это также свидетельствует о недостаточ- ш ной эффективности заложенных в отмеченных документах принципов финансо- н вого обеспечения рассматриваемой сферы. С

а

Комплексное финансирование ликвидации негативных последствий природ- т

о

ных и техногенных факторов складывается, по сути, из двух составляющих: ма- к

о

териальное обеспечение профилактических мероприятий, направленных на пре- о' дотвращение возможного ущерба и в достаточном количестве отраженных в от- уа меченных документах, а также компенсации вреда, причиненного как в резуль- в

тате реализации запланированных неэффективных мероприятий, так и собы- нн

о

тий, которые невозможно предвидеть. Отметим, что в России уже имеется поло- Ю жительная законодательная практика организации финансирования на основе | компенсационного принципа. Так, Распоряжением Правительства РФ от 23 апре- с

к

ля 1994 г. № 582-р10 определены меры по завершению работ по ликвидации по- а следствий аварии на Сибирском химическом комбинате (г. Томск-7), оздоровле- | нию населения Томской области и обеспечению экологической безопасности окру- и жающей природной среды, размеры компенсации нанесенного ущерба. В их чис- • ло были включены исключительно компенсационные мероприятия, направлен- 88 ные на восстановление жизнедеятельности (реабилитация территории, компен- ^ сация нанесенного ущерба и оздоровление населения; организация и обеспечение 2 медицинских обследований и контроля за состоянием здоровья населения, проживающего в зоне расположения радиационного следа; обеспечение детей района влияния Сибирского химического комбината лекарственными препаратами, витаминами; оплата донорской крови; проведение агрохимических мероприятий (известкование почв) на площади 1275 га; асфальтирование дорог и улиц в зоне этого объекта и т. д.). 79

Таким образом, финансовое обеспечение является одним из важнейших факторов совершенствования организационно-правовых основ безопасности в Российской Федерации.

1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 35, ст. 3648.

2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 28, ст. 2669.

3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 15, ст. 2142.

4 См.: Жаворонкова Н.Г. Конституционные проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера // Право и государство: теория и практика. 2007. № 3. С. 105.

5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 20, ст. 2444.

6 См.: Моданов В.В. Роль государственного финансового контроля в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации. М., 2005. С. 154.

7 См.: Богомолов В.А. Экономическая безопасность. М., 2006. С. 109.

8 См.: Гладких Р.Б. Обеспечение безопасности предпринимательской деятельности в системе мер, обеспечивающих экономическую безопасность государства // Юридический мир. 2006. № 10. С. 48.

9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 6, ст. 699.

10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 1, ст. 63.

Т.В. Корнаухова РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО

АНТИТЕРРОРИСТИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА НА РУБЕЖЕ ДВУХ ВЕКОВ

В статье анализируется влияние общественно-политической ситуации в стране на изменение законодательства в сфере противодействия терроризму; освещаются пробелы и недостатки антитеррористической правовой базы конца XX — начала XXI в.

Ключевые слова: терроризм, борьба с терроризмом, профилактика терроризма, антитеррористическая комиссия, противодействие терроризму.

T.V. Kornauhova

DEVELOPMENT OF THE RUSSIAN ANTI-TERRORIST LEGISLATION AT THE TURN OF THE CENTURY

The paper analyzes the influence of socio-political situation in the country on changes in law in countering terrorism, highlighting gaps and deficiencies anti-terrorism legal framework of the end of XX and beginning of XXI century.

Key words: terrorism, combating terrorism, prevention of terrorism, anti-terrorism commission, counter-terrorism.

В новейшей истории России всплеск террористической активности следует отнести к началу 90-х гг. XX в. В этот период терроризм, став неотъемлемой частью происходящих в стране политических и экономических процессов, занял доминирующее положение среди угроз общественной и национальной безопасности1. Однако, в отличие от советского законодательства по борьбе с терроризмом и системы его общей и частной профилактики, а также незначительности самой угрозы терроризма в советский период, законодательство по борьбе с терроризмом после известных демократических преобразований в России и возрастания террористической угрозы оказалось не способно своевременно реагировать на происходящие перемены2. Прежде всего, речь идет о слабой и недостаточной в свете новых

© Корнаухова Татьяна Викторовна, 2012

Аспирант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: tanzily7@mail.ru