Институционально-правовая трактовка российских федеративных отношений

Д.И. Кабарухин

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ТРАКТОВКА РОССИЙСКИХ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Российское государство на протяжении всей новейшей истории находится в состоянии непрерывных институциональных изменений в системе государственной власти, обусловленных революционными изменениями общества, преобразованиями самой российской государственности и новыми вызовами для страны.

Современная ситуация характеризуется пониманием, что сложившаяся система органов государственной власти не соответствует критериям, позволяющим утверждать об институциональном характере их деятельности. Без институционального характера деятельности органов государственной власти нереальной становится цель построения эффективного государства. Отношение же гражданского общества к государственной власти основывается на прямой заинтересованности в институционализации горизонтальных и вертикальных связей как самих органов государственной власти, так и субъектов власти со структурами гражданского общества. Чем более соответствует ожиданиям общества деятельность государственного института, чем больше степень доверия к процессам образования и функционирования этого института, тем больше уверенности в его жизненности и способности к восприятию новых реалий, к реагированию на новые вызовы и, следовательно, способности к трансформации.

В последние годы растет интерес к институциональной теории, в особенности к ее неоинституциональному направлению. Это связано со стремлением к анализу современных институционально-правовых процессов в мире. Такая тенденция в полной мере относится и к исследованию проблем институционально-правового становления российского федерализма.

Институт имеет множество определений, однако общее состоит в том, что они первоначально возникают на базе инстинктов и простейших потребностей индивида, формируют стереотипы мышления на основе самоподдерживающихся норм, привычек, стереотипов. Наиболее социально целесообразные фиксируются в образе неформальных норм, традиций, а значит, и в правовой форме.

Развитию взглядов на институты принадлежит особое значительное место в истории права и государствоведения. В истории юридической мысли категория «институт» понимается как феномен, призванный обеспечить преемственность системы государственной власти, последовательность нормативного регулирования общественной жизни.

В связи с этим исследование процесса институционализации и определение его этапов, изучение становления правовых институтов федерализма, выявление специфики российской модели федеративного устройства представляется сегодня востребованным и актуальным в связи с необходимостью повышения эффективности функционирования всего многонационального государства.

«Институционализация» - понятие, широко используемое в современной правовой науке. Правовая институционализация представляет собой процесс становления правового явления. В современной политологии и юридической науке термин «институционализация федерализма» используется для объяснения и описания трансформационных процессов, происходящих в Российской Федерации. Применительно к федерализму институционализация означает становление и развитие комплекса федеративных отношений, выраженного в функционировании системы взаимосвязанных и взаимодополняемых политических и правовых институтов.

Правовая институционализация есть процесс конструирования социального порядка в ходе интерпретации существующих правовых институтов, под которыми понимается не просто совокупность норм, а типизация правового поведения и правоотношений [1, с. 165].

Современная институциональная лексика применительно к институционально-правовому анализу включает понятия: «институциональная среда», «правовые акторы», «неформальные правовые практики», «институциональные изменения», «институциональное равновесие» и др.

В структуре институтов Д. Норт выделяет: неформальные ограничения, формальные правила и механизмы их защиты. Неформальные институты складываются спонтанно, как результат взаимодействия множества индивидов преследующих одни и те же интересы. Формальные институты и механизмы их защиты устанавливаются сознательно государством.

Однако не следует слишком упрощенно понимать деление институтов на формальные и неформальные, т.к. в периоды крупномасштабных общественных потрясений доля осознанно формируемых институтов может резко возрастать. Поэтому для России исследование особенностей институционализации федеративных отношений, начиная с 1992 года, весьма актуально, т.к. было создано немало псевдоформальных, а по существу неэффективных институтов.

В отличие от формальных институтов, возникающих в результате политического торга и функционирующих под государственным контролем, неформальные институты возникают как продукт спонтанной эволюции общества, основанный на религиозных, национальных, культурных факторах, и обеспечиваются внутренними установками индивида, определяют отношение индивидов к навязываемым государством формальным нормам.

В эволюции неформальных институтов следует выделить такое понятие, как институциональная перспектива. В краткосрочной перспективе неформальные институты остаются неизменными. В дальней перспективе они также эволюционируют, в том числе и под влиянием изменений формальных институтов. В российской действительности общество ориентировано на высокий уровень государственного вмешательства в экономическую и социальную сферы жизни. В результате те формальные институты, которые отвечают ожиданиям индивидов, а не самые эффективные могут выжить в институциональной конкуренции.

Институциональная среда - это совокупность норм, правил, санкций и т.д., образующих юридические, политические, социальные и др. ограничения взаимодействия между организациями и индивидами.

От институциональной среды зависят степень влияния государственной власти и гражданского общества на процесс принятия решений. Институциональная среда постоянно изменяется, она обусловлена набором неформальных институциональных правил. Стабильность институциональной среды не постоянна и характеризуется периодом распада одних институтов и появлением других. Источниками таких изменений могут являться как конфликты между самими институтами, так и их со-циальная нецелесообразность. Эти процессы не обязательно ведут к целесообразным результатам. В реальном обществе всегда существует «смесь» из эффективных и неэффективных институтов [2].

При реформировании социально-экономической системы государства часто не учитывается, что принятие законов само по себе не решает проблемы. Необходимо формирование новой институциональной среды, т.к. эффективность системы обеспечивается, помимо формальных правил, большим количеством неформальных правил, обычаев, традиций. Поэтому при формировании новой институциональной среды необходимо учитывать не только существующие социально-экономические и политические обстоятельства, но и предшествующий период развития общества, его историю, традиции, общественное сознание и менталитет.

В кардинально меняющейся институциональной среде, когда происходят существенные институциональные сдвиги, важно обеспечить глубину укорененности тех или иных правовых норм и потенциал их изменения. На траектории институциональных сдвигов сказывается степень рассогласованности между формальными нормами. Правовые нормы - основа любых институтов. Следовательно, степень соответствия правовых норм реальной институциональной среде необходимо определить на наиболее ранней стадии модернизации институтов. Трансформация того или иного института будет тем успешнее, чем раньше будет определен уровень рассогласования правовых норм в реальной институциональной среде. И напротив, непонимание степени рассогласованности правовых норм и реальной институциональной среды может существенно затруднить институциональные преобразования или даже придать им характер отрицательной динамики [3].

Правовой актор есть лицо или общественная группа, воздействующие на процесс принятия законов. Анализировать и прогнозировать действия правовых акторов можно применительно к правовой системе на всех уровнях: местном, федеральном, национальном, международном.

Согласно классификации, предложенной Г. Алмоном и Г. Пауллом, акторы правовых отношений (как и политических) делятся на четыре вида:

— аномические, которые возникают спонтанно, действуют противозаконно и существуют непродолжительный период. Они слабо организованы, как правило, не используют формализованных каналов, склонны к прямым действиям;

— неассоциированные, слабо организованные, включаются в законодательный процесс в случаях, когда их непосредственные интересы ущемляются государственной властью или действиями других групп. К ним относятся ассоциации потребителей, политические клубы, этнонациональные объединения и т.д.;

— ассоциированные, хорошо организованные объединения, имеющие развитую структуру и аппарат, использующие для выражения своих интересов формализованные, легальные средства. К их числу относятся профессиональные и профсоюзные организации, ассоциации производителей и др.;

— институциональные, т.е. объединения, существующие внутри формальных структур, социальных, экономических, политических институтов, имеющие профессиональный аппарат, жесткую иерархию отношений (например, фракции депутатов, политические партии и др.).

Активность правовых акторов зависит от их статуса, потенциала, вида действий и способов взаимодействия.

Недостаточность предпосылок для эволюционного развития правовой институционализации федеративных отношений в России привела к ситуации, когда за точку отсчета была принята желаемая ситуация, спроектированная в дальнейшем на российское общество, при этом существующие тенденции в его развитии не были учтены, а ставку сделали на импорт существующих институтов других стран.

В истории России было множество примеров импорта институтов, начиная с реформ Петра I и заканчивая рыночными реформами 90-х годов XX ве-ка. Импорт рыночных институтов на неподготовленную почву породил системный кризис российского государства 1998 года, который привел к колоссальным материальным потерям, так называемым «трансакционным издержкам» [4, с. 25].

Всегда ли импорт институтов, потенционально более эффективных, но появившихся в другой институциональной среде, оправдывает ожидания? Исторический опыт свидетельствует о том, что при рассогласовании между требованиями неформальных и импортированных институтов могут возникнуть два варианта событий. Первый - импортируемые институты не противоречат сложившимся в обществе неформальным нормам, т.е., когда в обществе существуют предпосылки для эволюции институтов в желаемом направлении, но в силу каких-либо обстоятельств эта эволюция не происходит и импортируемые институты ускоряют естественный процесс. Второй вариант - новые правила противоречат требованиям существующих неформальных норм. В этом случае рассогласование между импортируемыми институтами и неформальными правилами приводит к ситуации, когда обществу не выгодно следовать предписаниям импортируемых институтов, хотя и более эффективных. Причем, чем больше степень рассогласования, тем сильнее игнорируются навязанные сверху правила. В этой связи А. Олейник выделяет особый вид издержек - издержки рассогласования [5, с. 23].

Функцию формальных институтов во втором варианте могут взять на себя неформальные структуры (незаконные), ориентирующиеся не на закон, а на свои интересы. Импорт институтов осуществляется не спонтанно, можно утверждать, что существует глобальный рынок институтов, на котором происходит «продажа» государственными структурами как менее успешным странам, так и отдельным корпорациям, для трансплантации в иную институциональную среду [6, с. 53].

Однако неоднородная институциональная среда, особенность властных отношений и господство бюрократии не позволяют многим странам, в том числе и России, выйти из так называемого «неэффективного равновесия». Некоторые авторы указывают на «неверный» и «неэффективный» импорт институтов, что ведет к теневой экономике, коррупции и препятствует развитию в первую очередь «своих социально-экономических институтов».

Неформальные практики - действия акторов как реакция общества на неэффективность институтов власти. Причины возникновения неформальных практик различны:

- вследствие невозможности урегулировать общественные отношения посредством правовых норм;

- вследствие неадекватной институционализции системы управления, сложившейся в обществе, моделями социально-правового взаимодействия.

Так, к негативным явлениям неформальных практик следует отнести: деформацию базисных формальных институтов путем так называемых институциональных искажений их форм, функций и социального назначения. Российские законы часто не соответствуют, во-первых, нормативным представлениям акторов о справедливости, во-вторых, - привычному и естественному для них способу урегулирования конфликтов. Весьма интересным моментом в неформальных практиках является также институционализация конкретных теневых механизмов, когда теневые отношения приобретают устойчивый характер. Будучи сложившимися и устоявшимися, неформальные практики проявляют активное сопротивление искусственно созданным и насаждаемым правовым институтам.

По сути дела, неформальные практики в России выступают социально-политической реальностью, задают жесткие критерии усиленной институционализации политических и правовых институтов. При этом происходит непрерывная деформация правил, в ходе которой формальные практики замещаются неформальными. К тому же формальные практики не только не ограничивают применение неформальных, но и стимулируют совершенствование последних.

Институционально-правовые изменения могут происходить в форме приспособления к новым реалиям либо в виде замены одной правовой системы другой системой. В первом случае имеют место реформы, во втором - революции.

Институциональные изменения определяют то, как общества развиваются во времени, и, таким образом, являются ключом к пониманию исторических перемен. Д. Норт выделяет два основных источника таких изменений.

Первый: технический прогресс, открытие новых рынков, рост населения. Второй источник институциональных изменений - идеология, политика.

Когда индивидуальные агенты стоят перед выбором - ограничиться взаимодействием, в рамках существующих «правил игры» или направить часть ресурсов на их изменение? - надо руководствоваться следующим. Если ожидаемые выгоды настолько велики, что способны окупить издержки перехода к новой институциональной системе, то принимаются шаги по ее изменению.

Институциональное равновесие - ситуация, в которой при данном состоянии сил акторов они не считают выгодным тратить ресурсы на реструктуризацию правовых отношений. Состояние институционального равновесия Д. Норт определяет как ситуацию, когда никто из агентов не заинтересован в перестройке действующих институтов. Но это состояние не всегда эффективно.

Общество с более эффективными институтами (с меньшим уровнем трансакционных издержек) легче адаптируется к изменениям, его шансы на успех выше. Тем не менее в длительной перспективе существуют факторы, препятствующие эволюции формальных институтов. Так, имплантация импортируемых институтов в неблагоприятную неформальную институциональную среду ведет к их атрофии и перерождению, т.к. их структура идентична структуре страны импортера, но в реальности их функции не могут быть реализованы в полной мере. Данное явление получило название «институциональный псевдоморфизм» [7].

Наиболее наглядно «псевдоморфизмом» характеризуются многие правовые и политические институты. Например, существующий закон о выборах и российская многопартийность не означают реальной возможности участия граждан в политической жизни государства. Псевдоморфизм порождает законы и правовые нормы, противоречащие целям импортируемых институтов, своеобразные «антиинституты» [8]. Внутренние противоречия в институциональной среде ведут к утрате доверия к институту в целом, т.к. в этом случае искажается сам смысл института в представлении акторов. Фактор псевдоморфизма усиливается неодинаковой скоростью усвоения правовых норм и различной реакцией на изменения.

Правовой институт, как любой другой, представляет собой результат взаимодействия акторов самых разных уровней и не может быть реформирован только по воле политических лидеров. Правовой институт

- это комплекс регулируемых правовых практик, которые формируются и поддерживаются правовыми нормами, имеющими важное значение для функционирования общественных отношений.

Разграничение правовых институтов и правовых практик - важное условие институционального анализа. Правовые практики - системы устойчивых правовых действий и взаимодействий, т.е. устойчивые системы взаимосвязанного и взаимоориентируемого поведения акторов, обеспечивающие функционирование правовых институтов, т.е. правовые институты соотносятся с правовыми практиками как содержание с формой или как сущность с явлением, что, впрочем, относится и к любым другим институтам. Правовой институт не может существовать на базе одной какой-либо практики, он реализуется через комплекс практик. Накапливающиеся изменения в практиках, реализующих правовой институт, могут способствовать (или нет) реформированию института. Правовые практики могут появляться, меняться, исчезать в определенных пределах, не затрагивая сущности, т.е. не достигая «критической массы».

Поскольку правовые практики работают не только на правовые институты, постольку их следует разделять на институционализированные и неинституционализированные. Процесс постепенной институционализации правовых практик зависит от уровня их востребованности, соответствия общепринятым нормам; превращения в устойчивую потребность общественных отношений. Таким образом, правоведы оценивают (в отличие от политиков) правовые институциональные изменения по траектории: накопления критической массы неинституционализированных правовых практик; их

взаимодействие с институциональной средой; институционально-правовой трансформации правовых институтов.

Устойчивую правовую норму не в состоянии «сдвинуть с места» ни один агент или группа агентов до тех пор, пока не будет накоплена «критическая масса» неформальных правовых практик, которая должна образовать устойчивые действия и взаимодействия и осуществить институционально-правовой сдвиг. При анализе правовых практик и институтов имеет смысл использовать аспекты ролевого анализа, широко

применяемого при исследовании социальных институтов [9]. Роль - реакция на ожидание, безличная функция агента, исполнение которой обязательно для каждого агента, занимающего определенную правовую позицию. Какие аспекты ролевого анализа целесообразны для правоведов в осмыслении правовых институциональных трансформаций?

В процессе эволюции федеративных отношений в России новые формально-правовые нормы из-за принятия многих правовых актов за последние годы сильно изменили ролевой «ассортимент». В большинстве формальных институтов изменилась совокупность прав и обязанностей агентов. Таким образом, на формально-правовом уровне была задана новая система ролевых ожиданий. Однако в течение последнего десятилетия ролевые ожидания находятся в стадии формирования, характеризующейся неопределенностью поведения правовой институциональной среды. В этих условиях активируется потребность в реализации ролевых ожиданий путем институциональных трансформаций. Но у индивидов есть свои интересы, ценностные ориентации и ресурсы, которые в сложившихся условиях и обстоятельствах они могут использовать для изменения существующих ограничений путем движения из правового поля.

Следовательно, параметры правовых практик зависят не только от степени соответствия ролевых ожиданий интересам акторов, но и от (даже в большей степени) ресурсных возможностей акторов. Такими возможностями являются политические, административные, социальные, культурные, силовые и другие. Для легитимности правовых институциональных сдвигов, а следовательно, и для устойчивости правовой институциональной системы имеет значение соотношение между издержками и выгодами, т.е. положительным или отрицательным значением.

Правовые акторы сравнивают себя не только с другими, но и с самими собою в предшествующий период, т.е. важно соотношение между издержками и выгодами не только в данный момент, но ив перспективе. Так, например, если экономические субъекты, не поддержавшие стабильного уровня своей жизнедеятельности, стали тратить больше ресурсов и усилий, чем в предыдущий период, значит, они оценивают ситуацию как неблагоприятную, а происходящую трансформацию правовых институтов - как нелегитимную.

Спектр факторов и ограничений, влияющих на поведение индивидов в правовой сфере, достаточно широк, если учесть разнообразие правовых механизмов институциональных изменений. Под правовым механизмом институциональных изменений понимается устойчивая система взаимодействий правовых субъектов (индивидов, организаций, групп), которая регулируется, с одной стороны, базовыми правовыми институтами, а с другой - интересами и возможностями игроков [10].

Деятельностно-сруктурный подход базируется на синтезе макро- и микроуровневой правовой реальности, рассматривает их в тесной взаимосвязи друг с другом, но в то же время признает за каждым уровнем (государственным, региональным, муниципальным) определенную степень автономности.

В современной институциональной теории разрабатывается так называемый системный многоуровневый подход к институтогенезу, который создает благоприятные предпосылки для взаимопроникновения методов институционального анализа различных по своей природе и функциональному назначению институтов. Данное взаимопроникновение методов анализа институциональных изменений способствует появлению нового знания в институциональной теории.

Таким образом, из приведенного анализа следует, что институционально-правовая теория является действенным инструментарием для исследования проблем становления российского федерализма. Она дает подход к объяснению тех проблем институционализации, которые характерны для формирования федеративных отношений в России, позволяет анализировать последствия их проявления и выработать возможные пути их решения.

Литература

1. Овчинников А.И. Парадигмальный анализ научного правового мышления: смена методологических ориентиров. М., 2005.

2. Норд Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997.

3. Шабанова М.А. Экономический и социальный анализ институциональных изменений // Общественные науки и современность. 2006. № 6.

4. Мовсесян А. Институциональный подход к стратегии социально-экономического развития // Экономист. 1998. № 4.

5. Олейник А. Издержки и перспективы реформ в России: институциональный подход // Мировая экономика и международные отношения. 1998. № 1.

6. Либман А.М. Институциональная конкуренция и постсоветская трансформация // Общественные науки и современность. 2006. № 6.

7. Евстигнеев В.Р. Валютно-финансовая интеграция в СНГ и ЕС: сравнительный семантический анализ. М., 1997.

8. Сухарев М.В. Социальные антиинституты // Экономическая социология. М., 2004.

9. Ганноветер М. Экономические институты социальные конструкции: рамки анализа // Журнал социологии и социальной антропологии. 2004. № 1.

10. Заславская Т.Н., Шабанова М.А. Трансформационный процесс в России и институционализация неправовых практик // Истоки экономики в контексте истории и культуры. М., 2004.