Проблемные аспекты управления бюджетными инвестициями в регионах

УДК 336.027

ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМИ ИНВЕСТИЦИЯМИ В РЕГИОНАХ

И.В. Костин, К.М. Щепакин

Рассмотрены проблемы управления бюджетными инвестициями в регионах. В рамках проведенных исследований выявлены проблемы, с которыми сталкиваются регионы при осуществлении бюджетных инвестиций, обосновываются рекомендации по их решению в русле современных задач социально-экономического развития регионов.

Ключевые слова: бюджетные инвестиции, стимулирование внешнего и внутреннего инвестирования, управление бюджетными инвестициями.

Важнейшей основой регионального экономического развития являются бюджетные инвестиции, при которых инвестором либо одним из соинвесторов является государство (его административно-территориальная единица), предоставляющее гарантии частному капиталу, выделяющее средства для финансирования инвестиционных проектов в стоимостной и натуральной формах, направляемых на расширенное воспроизводство основных фондов для увеличения государственных активов и реализации общегосударственных целей. В зависимости от того, какие задачи возлагаются на бюджетные инвестиции, во многом определяется их роль в активизации инвестиционной деятельности и наращивании экономического потенциала региона.

Общеизвестно, что государственные инвестиции осуществляются в следующих направлениях:

- институциональная среда, формирующая основы бесперебойного функционирования рыночной экономики;

- обеспечение финансовой стабильности;

- предоставление общественных благ (дороги, канализация, связь, охрана окружающей среды);

- инвестиции в человека (образование, здравоохранение).

В последние годы наблюдается рост государственных расходов, в том числе и инвестиционных, одновременно характеризуемых расширением перечня направлений вложения инвестиций.

Говоря об уровне эффективности осуществляемых государством инвестиций, приходиться констатировать о наличии проблем в решении данного вопроса. По нашему мнению, проблемность поставленного вопроса в первую очередь связана с неоднозначностью толкования термина «инвестиции» в действующем законодательстве. В Федеральном законе «Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений» определение понятия инвестиций и капитальных вложений приводится в довольно общей форме. [2]

В редакции БК РФ, вступившей в силу с 1 января 2008 г., согласно ст. 6 под «бюджетными инвестициями» понимаются бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества. [1]

Вместе с тем, приведенный в БК РФ перечень способов прямого участия государства в инвестиционной деятельности хотя и несколько конкретен, однако он в полной мере не позволяет четко определить сущностное содержание понятия «бюджетные инвестиции», построить на его основе единообразную и прозрачную систему государственного (муниципального) финансирования инвестиционных проектов.

Неоднозначность трактовки термина «бюджетные инвестиции» в разных законодательных актах, регулирующих вместе с тем инвестиционную деятельность затрудняет решение вопросов, связанных с планированием и реализацией бюджетных инвестиций в различных проектах. Наличие данного разночтения, безусловно, не только предопределяет необходимость однозначности трактовки термина «бюджетные инвестиции» во всех законодательных актах, но и её соответствия задачам, решаемых на современном этапе экономического развития.

В нашем представлении с учетом трактовок, отраженных в действующем законодательстве и экономической литературе, под бюджетными инвестициями с точки зрения содержания следует понимать вложения в строительство и модернизацию объектов государственной (муниципальной) собственности, приобретении машин и оборудования всех видов и программного обеспечения. Исходя из данной трактовки следует заметить, что в данное определение не входят затраты на капитальный ремонт, формирующие капитальные расходы в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Бюджетные инвестиции реализуются в рамках региональной инвестиционной политики субъекта РФ и должны реализовывать стратегические и среднесрочные приоритеты социально-экономического развития. Инвестиционная политика, в свою очередь, должна содержаться в ключевых финансовых документах, связана с налогово-бюджетной политикой, долговой политикой и политикой в области государственных закупок.

Бюджетным кодексом предусмотрен широкий перечень инвестиционных инструментов, включающий: бюджетные инвестиции, инвестиционные субсидии, инвестиционный налоговый кредит, имущественные взносы в уставные капиталы, концессионные соглашения, госзакупки инвестиционных объектов или работ по их созданию, бюджетный кредит и государственные гарантии, инвестиции через институты развития и государственно- частное партнерство.

Все эти инструменты регионами используются для решения различных задач и практика их использования, как показывает анализ, различна и не предусматривает единую методологию применения. В эконо-

мической литературе этот вопрос также не получил достаточного освещения.

Наряду с этим, существующие инвестиционные инструменты существенно различаются по следующим критериям:

- создание (развитие) имущества соответствующего уровня публично-правового образования;

- прямое финансирование из бюджета;

- возмездность и возвратность;

- коррупциогенность;

- возможность контроля за целевым характером использования средств;

- возможность контроля за результативностью и эффективностью использования средств.

Помимо выше приведенных критериев при выборе инвестиционных инструментов приходится учитывать особенности бюджетного инвестирования, которые обуславливаются нерегулярностью и долгосрочно-стью инвестиций, спецификой планирования, их оценкой и порядком утверждения.

Кроме того, механизмы среднесрочного и долгосрочного планирования бюджетных инвестиций за пределами трехлетнего бюджетного цикла нормативными правовыми актами не урегулированы. Отсутствует оценка совокупности инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования), применяемых для достижения целей государственной инвестиционной политики. Как результат, сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных инвестиционных расходов. [3]

Таким образом, с учетом неоднозначности правового толкования сущности «бюджетные инвестиции», отсутствия методики выбора наиболее эффективных инвестиционных инструментов для достижения соответствующих целей при реализации проектов, региональной спецификой бюджетного планирования регионы по разному понимают вопросы целесообразности применения инвестиционных инструментов, определения целей, результатов инвестирования и их оценки.

Несмотря на отмеченные проблемы, на практике, тем не менее, система управления бюджетными инвестициями выделяется из вопросов управления бюджетными расходами и рассматривается отдельно в связи с их спецификой, связанной с формированием и управлением инвестиционными проектами и программами, заключением контрактов, организацией мониторинга и контроля за эффективностью инвестиционных расходов.

В последние годы, как показывают данные таблицы 1, удельный вес бюджетных инвестиций в общих объемах имеет тенденцию к незначительному сокращению (в 2010-2011 гг. ниже 20%). Существенное снижение бюджетных инвестиций отмечается в 2009-2010 гг., их объемы оказались

ниже предыдущих лет.

Вместе с тем, доля инвестиций из федерального бюджета за исследуемый период возросла с 7% в 2005 г. до 10,1% в 2011 г., а доля инвестиций из региональных бюджетов, наоборот, снизилась с 12,3 до 7,9% соответственно.

Логичным также выглядит больший ежегодный рост объема инвестиций из федерального бюджета. Если снижение объема инвестиций из федерального бюджета наблюдается только в 2009 г., то снижение объемов инвестиций из региональных бюджетов наблюдается в 2009-2010 гг.

Таблица 1

Бюджетные инвестиции в основной капитал в РФ

Годы

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Инвестиции в основной капитал - всего, млрд.рублей 2893,2 3809,0 5217,2 6705,5 6040,8 6625,0 8445,2

в том числе бюджетные средства 589,2 769,2 1119,0 1404,7 1324,1 1294,9 1622,0

В процентах к итогу 20,4 20,2 21,5 20,9 21,9 19,5 19,2

Процент роста к предыдущему году 147 131 145 126 94 98 125

из них средства:

федерального бюджета 202,2 267,4 431,3 537,9 691,8 661,9 855,1

В процентах к итогу 7,0 7,0 8,3 8,0 11,5 10,0 10,1

Процент роста к предыдущему году 171 132 161 125 129 96 129

бюджетов субъектов федерации 356,1 446,4 611,1 759,5 552,8 542,8 665,7

В процентах к итогу 12,3 11,7 11,7 11,3 9,2 8,2 7,9

Процент роста к предыдущему году 127 125 137 124 73 98 123

Отмечая в целом положительную количественную динамику роста бюджетных инвестиций, представляется важным отметить их качественную сторону. В этой связи, следует заметить, что не все регионы отказались от распределительного механизма капитальных вложений. Одним из современных механизмов государственного регулирования инвестиционной деятельности в регионе является переход от распределения капитальных вложений к выполнению роли коммерческого инвестора и партнера негосударственных инвесторов. Такой механизм, как показывает практика Липецкой и Калужской областей способствует мобилизации большего объема капиталовложений и конструктивному взаимодействию всех

участников инвестиционного процесса.

В значительной части регионов сохраняется дифференцированный подход региональных органов власти к предоставлению бюджетных инвестиций и налоговых льгот, что нередко провоцирует коррупцию. Необходимо формирование открытой и прозрачной системы государственной поддержки инвестиций, отказаться от ориентации развития региональной экономики с ожидания внешних, в том числе иностранных инвестиций и перейти к развитию экономических основ внутреннего инвестирования.

По своей структуре, целевой направленности бюджеты регионов на сегодня недостаточно сориентированы на финансирование проектов, обеспечивающих их экономическое развитие, наращивание возможностей государственного воздействия на инвестиционный процесс в регионе.

Многими экспертами отмечается, что бюджетное финансирование инвестиционной деятельности пока осуществляется на базе подходов, существенно ограничивающих воздействие государства на структурную перестройку экономики. При этом данные недостатки связаны не столько с ограниченными возможностями бюджетной системы, сколько с неопределенной или даже ошибочной стратегией распределения централизованных инвестиций, отсутствием действенного контроля за их использованием.

Важным направлением инвестиционной политики региона должна стать ориентация органов власти на инвестирование объектов с использованием нововведений. По данным Национального научного фонда США, на единицу затрат количество нововведений в государственном секторе по сравнению с частным в четыре раза выше. Кроме того, в рамках бюджетных инвестиций почти на треть увеличивается скорость освоения новшеств. Пока при реализации бюджетных инвестиций используется лишь 8

- 9 % инновационных идей и проектов против 65 % в США и 95 % в Японии. В целях роста уровня использования нововведений развитие научно -технического потенциала региона должно стать для региональных органов власти первостепенной задачей.

Не в полной мере регионами используется механизм государственно-частного партнерства (далее - ГЧП), его очевидных преимуществ. Преимущество данного механизма состоит в том, что большую часть проблем, встающих перед инвестором и государством в связи с необходимостью реализации общегосударственных и частных целей, можно решить путем устранения рисков государственного капитала и увеличения преимуществ для частного капитала.

Учитывая, что региональная инвестиционная политика продолжает активно эволюционировать, методы, стандарты и механизмы воздействия, эффективно действующие в тех или иных регионах, следует адаптировать и распространить на остальные. Государственная инвестиционная политика должна реализоваться, во-первых, в направлении достижения и сохранения региональных конкурентных преимуществ. Во-вторых, требуется

активизация деятельности государства по расширению возможностей обеспечения конкурентных преимуществ региональной экономики путем создания благоприятных условий хозяйствования местных предприятий, конкурентоспособности фирм в тех сферах, где инвестиции способствуют решению крупномасштабных стратегических задач и связаны с высоким риском. В-третьих, значительная часть масштабных инвестиционных проектов должна эффективно реализовываться с участием специализированных государственных финансовых институтов развития.

По своей форме в настоящее время бюджетные инвестиции реализуются в форме адресных инвестиционных программ, целевых программ и сметного финансирования.

В странах с развитой рыночной экономикой программно-целевой подход в реализации государственной политики получил широкое распространение. Так в США с помощью программно-целевых инструментов осваивается около 50%, во Франции - 80% бюджетных средств.

Финансирование расходов региональных бюджетов осуществляется на основе деления расходов на программную часть (РЦП) и непрограммную часть. Доля расходов на целевые программы в общих расходах бюджетов за последние годы несколько выросла, но по сравнению с развитыми странами она незначительна.

Российская действительность показывает, что изменения в бюджетной системе регионов происходят адекватно изменениям в Федеральном бюджете, в том числе и увеличении программной части бюджета. Так, данные таблицы 2. показывают устойчивый рост непрограммной части финансирования инвестиций из Федерального бюджета до 2010 года (48,9%) и только начиная с 2011 года наметилась тенденция её сокращения. В 2013 году намечается сократить непрограммную часть до 26%.

В бюджете Калужской области наблюдается положительная динамика по данному показателю: по итогам исполнения областного бюджета за 2010 год удельный вес программных расходов составлял 45,1 %, за 2011 год - 62,8 %, а в 2012 году при утверждении областного бюджета -80,3 %.

В то же время по бюджетам 26 муниципальных образований Калужской области ситуация с использованием программно-целевого расходования бюджетных средств выглядит значительно хуже. В среднем программно-целевые расходы во всех расходах бюджетов муниципальных образований Калужской области составляют 28,1%.

Наряду с общим незначительным уровнем «программизации» расходной части бюджетов разных уровней наблюдается наименьшее инвестирование в социальную сферу. Такое положение не может быть объяснимо по причине отсутствия проблем в образовании, здравоохранении, культуры и др. Полагаем, что это больше связано с отсутствием до последнего времени четких ориентиров в проведении реформ.

Таблица 2

Динамика программной и непрограммной частей финансирования инвестиций из Федерального бюджета

Годы Всего Программная часть Непрограммная часть

Млрд .руб. % Млрд.руб. % Млрд.руб. %

2006 294,4 100 193,3 65,7 101,1 34,3

2007 470,3 100 292,9 62,3 177,5 37,7

2008 420,3 100 291,0 69,5 129,2 30,5

2009 496,7 100 298,9 60,2 197,8 39,8

2010 553,8 100 321,9 58,1 231,9 48,9

2011 763,2 100 506,1 66,3 257,0 33,7

2012 745,8 100 533,8 71,5 212,1 28,5

2013 634,8 100 470,0 74,0 164,8 26,0

Требует отдельного внимания вопрос повышения эффективности регионального менеджмента как стратегического инструмента управления. Необходимо поменять директивный подход «сверху - вниз» планирования программных инвестиций на подход, обеспечивающий поддержание инициатив снизу. Крайне слаба вертикальная и горизонтальная координация между министерствами и департаментами, органами управления субъектов федерации, местных органов власти и населением.

В целях повышения эффективности использования средств регионального бюджета, выделенных на реализацию региональных целевых программ, необходимо активизировать работу по увязке бюджетных ассигнований с конкретными количественно измеримыми результатами их использования, прекратить реализацию неэффективных или должным образом не проработанных программ, разработать и утвердить показатели и индикаторы оценки деятельности государственных заказчиков с целью повышения их ответственности за конечный результат.

Резюмируя выше изложенное, с нашей точки зрения для активизации инвестиционных процессов и повышения эффективности бюджетных инвестиций считаем необходимым:

- внести изменения в бюджетный кодекс РФ и Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений» по однозначному толкованию термина «бюджетные инвестиции», по своему содержанию отвечающим современным целям и задачам экономического развития страны и её регионов;

- разработать методические рекомендации к выбору инвестиционных инструментов для достижения соответствующих целей, их мониторинга и оценки результативности их применения;

- активнее внедрять в регионах механизм конкурсного распределения бюджетных инвестиций на условиях ГЧП;

- осуществлять бюджетное финансирование инвестиционной деятельности на базе разработанных регионами структурной политики, инновационной и институциональной политик;

- ориентации органов власти регионов при разработке и реализации инвестиционной политики стимулирования не только внешнего, но ив большей степени внутреннего инвестирования;

- ориентировать органы власти регионов на инвестирование объектов с использованием нововведений;

- усилить программно-целевой подход в реализации государственной инвестиционной политики;

- повысить эффективность регионального менеджмента в планировании и осуществлении бюджетных инвестиций.

К этому следует добавить, в целом бюджетные инвестиции должны направляться на повышение качества предпринимательского и инвестиционного климата в регионе, стимулирование роста частных инвестиций, содействие формированию современной транспортной и инженерной инфраструктуры.

Реализация указанных мер, на наш взгляд, позволит органам власти регионов повысить эффективность управления не только бюджетными инвестициями, но и в целом инвестиционными процессами в регионе.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) от 31.07.1998 N 145-ФЗ // ООО "НЛП "ГАРАНТ-СЕРВИС", 2012. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.garant.ru/12114699/3

2. Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 39-Ф3 "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (с изменениями и дополнениями) // ООО "НПП "ГАРАНТ-СЕРВИС", 2012. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.garant.ru/12114699/3

3. Климанов В.В. Бюджетное стратегирование: новые вызовы

для регионов России. [Электронный ресурс]. Режим доступа:

http://www.irof.ru/filemanager/files/stati/Budget%20strategy 2011.pdf

Костин Иван Васильевич, канд. экон. наук, доц., Россия, Калуга, Калужский филиал Финансового университета при Правительстве Российской Федерации,

Щепакин Константин Михайлович, д-р техн. наук, проф., Россия, Тула, Тульский государственный университет

PROBLEM ASPECTS OF THE BUDGETARY INVESTMENTS MANAGEMENT IN REGIONS

I.V. Kostin, K.M. Shchepakin

Problems regarding the management of regional budget investments. The survey below discloses the problems of the regions carrying out budget investments as well as other recommendations taking into account current regional socio-economic development tasks.

Keywords: budget investments, stimulation of external and internal investment, budget investments management

Kostin Ivan Vasilievich, candidate of economical science, docent, Russia, Kaluga, Kaluga Branch of the Financial University under the Government of the Russian Federation, Shchepakin Konstantin Mihailovich, doctor of technical science, professor, Russia, Tula, Tula State University

УДК 336.027

ВТО И ПРОДОВОЛЬСТВЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ РОССИИ

М.В. Якунина, О.В. Федорова, К.М. Щепакин

Рассмотрено присоединение России к ВТО, влиянию этого шага на успешную реализацию прогрессивных экономических реформ в РФ, выявлению целей и преимуществ, преследуемых Россией в процессе присоединения к ВТО, а также последствиям для отечественных сельхозпроизводителей и предприятий пищевой промышленности.

Ключевые слова: всемирная торговая организация, внешнеэкономические связи, сельхозпроизводители, распределение, потребление.

Становление современной мировой экономики основано на привлечении в совокупный процесс воспроизводства все новых стран, превращением мировой торговли в один из важнейших факторов экономического роста, удовлетворения потребностей национальных хозяйств и населения в разнообразных товарах и услугах.

Мировая экономика является сложной системой, включающей множество разнообразных элементов, основу которой образуют международное и национальное производство материальных и духовных благ, их распределение, обмен и потребление. Каждая из этих фаз мирового воспроизводственного процесса как в глобальном масштабе, так и в рамках отдельных государств в зависимости от их места и доли в целом, оказывает влияние на функционирование всего мирового хозяйства.

Развитие инструментов регулирования внешнеэкономических связей, в том числе торговых, идет как на национальном, так и на межгосу-