Режимы «Усиленной охраны» и «Чрезвычайной охраны» и их соотношение с административно-правовым режимом военного положения

Зиборов Олег Валентинович

кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры административной деятельности и организации деятельности ГИБДД Краснодарского университета МВД России

Режимы «усиленной охраны» и «(чрезвычайной охраны» и их соотношение с административно-правовым режимом

военного положения

В статье автор анализирует особенности использования военного положения как средства управления кризисными ситуациями по отечественному законодательству XIX в. Исследует роль и место военного положения в системе чрезвычайных мер охраны государственного порядка в рассматриваемый исторический период, определяет соотношение режима военного положения с двумя другими чрезвычайными режимами того времени - «усиленной охраной», «чрезвычайной охраной».

Ключевые слова: военное положение, усиленная охрана, чрезвычайная охрана, право, война, исторический анализ.

O.V. Ziborov, Master of Law, Assistant Professor, Head of the Chair of Administrative Activity and Traffic Safety of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: mary_rose@bk.ru

The modes of «the strengthened protection» and «extraordinary protection» and their ratio with an administrative legal regime of the martial law

In the article the author analyzes features of use of the martial law as control facilities crisis situations by the domestic legislation of the XlXth century. Investigates a role and a place of the martial law in system of emergency measures of protection of the state order during the considered historical period, and also defines a ratio of the mode of the martial law with two other extraordinary modes of that time -«the strengthened protection», «extraordinary protection».

Key words: martial law, strengthened protection, extraordinary protection, law, war, historical analysis.

Военное положение как средство устранения кризисной ситуации в XIX в. и ранее использовалось не только по обстоятельствам внешней опасности, но и по внутригосударственным причинам. Первым наиболее последовательным нормативно-правовым актом, регламентирующим меры режима военного положения именно в связи с внутригосударственными причинами, стал закон, принятый в России в конце XIX в.

После ряда покушений на императора Александра II государство проводит реформу политической полиции - жандармерии. Были созданы жандармские округа, жандармские управления, а также железнодорожные жандармские органы. Все государственные органы, которые в конце XIX в. входили в правоохранительную систему России, наделялись чрезвычайными полномочиями, в первую очередь правом административной высылки и ссылки. В 60-70-е гг. XIX в. правом назначать

наказание в виде административной высылки наделялся не только император, но и министр внутренних дел и даже местные власти в лице губернатора.

8 февраля 1880 г., после того как в основной резиденции русских царей - Зимнем дворце был совершен террористический акт, в результате которого погибли и были ранены более ста человек, Александр II в рамках экстренного совещания поставил задачу принять меры по наведению порядка в стране, выработать эффективные меры для обеспечения безопасности государства и граждан. В первую очередь, была сформирована Верховная следственная комиссия, в задачи которой входило расследование обстоятельств взрыва в Зимнем дворце. 12 февраля с целью предупреждения террористических актов, а также покушения на высших лиц государства была учреждена «Верховная распорядительная комиссия по охране государственного порядка и общественного спокой-

277

ствия». В качестве основной задачи комиссии обозначалась борьба с беспорядками в стране, для чего она наделялась чрезвычайными полномочиями с возможностью использовать любые методы и средства. Следует отметить, что в рассматриваемый период сама идея создания государственного органа с чрезвычайными полномочиями, учитывая сложившиеся условия политической нестабильности и социально-политического кризиса, активно поддерживалась в обществе. Газета «Московские ведомости» опубликовала статью известного журналиста М.Н. Каткова, который отметил острую необходимость создания в стране правительственного органа, «облеченного полным доверием» главы государства и наделенного «диктаторской властью для борьбы со злом» [1]. Однако последующие события показали, что создание такого государственного органа с чрезвычайными полномочиями не достигло ожидаемых результатов. Указом от 6 августа 1880 г. Верховная распорядительная комиссия и III отделение собственной царской канцелярии были упразднены, в составе Министерства внутренних дел учреждался Департамент государственной полиции [2]. 1 марта 1881 г. в результате очередного террористического акта народовольцами был убит Александр II. На престол вступил его сын Александр III.

Правительство Александра III взяло курс на укрепление самодержавия, усиление роли дворянства, укрепление репрессивного аппарата. Первым мероприятием по реализации нового курса стало принятие 14 августа 1881 г. Положения «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» [3].

Ряд ученых, занимавшихся исследованием законодательства о военном положении, высказывают мысль о том, что данный документ не вносил в «историю русского законодательства по вопросу о так называемой борьбе с крамолой ничего существенно нового» и по своему содержанию не являлся ничем иным, «как кодификацией законодательных мероприятий, разновременно изданных» [4, с. 116]. Вместе с тем, нам представляется более справедливым мнение сторонников точки зрения о том, что этот нормативно-правовой акт явился краеугольным камнем в чрезвычайном законодательстве России дореволюционного периода [5, с. 94 ]. Объективно Положение «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» явилось логическим итогом правотворческого процесса всего XIX столетия, когда в России появилось активное революционное движение, а у государства - не-

обходимость правовыми мерами противодействовать ему. В целях охраны общественного порядка Положение предусматривало два административно-правовых режима: режим усиленной охраны (р. 1, п. 4), максимальный срок действия которой - один год, и режим чрезвычайной охраны (п. 6) сроком на шесть месяцев. Таким образом, российское административное законодательство рассматриваемого периода предусматривало возможность использования следующих административно-правовых режимов: военного и осадного положений, усиленной и чрезвычайной охраны.

При введении режима усиленной охраны функции охраны общественного порядка и безопасности возлагались на генерал-губернаторов, постоянных или временно назначенных, а в местностях, им не подчиненных, - на губернаторов и градоначальников [6]. Процедура введения данных режимов была достаточно четко регламентирована. Так, правом введения режима «усиленной охраны» наделялся министр внутренних дел, причем он обязан был незамедлительно доложить об этом через комитет министров Сенату и императору. Вместе с тем, в случае невозможности получения согласия на введение административно-правового режима ввиду частичной или полной остановки работы железнодорожных, телеграфных или почтовых сообщений «усиленная охрана» вводилась генерал-губернаторами, губернаторами или градоначальниками без согласования и одобрения центральных органов государственной власти. Объявленный таким образом режим «усиленной охраны» отменялся министром внутренних дел после устранения препятствий и восстановления сообщения. Как мы видим, оснований, по которым использовался режим «усиленной охраны», было достаточно много, однако закон предусматривал только одно основание для его использования - это нарушение общественного порядка путем преступных посягательств на существующий государственный строй, а также безопасность частных лиц и их имущества. В случае введения режима «усиленной охраны» органы государственной власти получали чрезвычайные полномочия, в том числе и в области ограничения прав и свобод граждан. К числу таких прав относилась возможность интернирования (изоляции) отдельных категорий граждан, которая предусмотрена и в современном административном законодательстве о военном положении, однако в XIX в. именуемая административной высылкой. Увеличивался срок административного задержания. Так, начальники полиции, жан-

278

дармских управлений и их помощники имели право задерживать всех лиц, подозреваемых в совершении государственных преступлений либо в принадлежности к противозаконным сообществам, на срок до двух недель, им же предоставлялось право производить обыски и выемки в любое время суток во всех без исключения помещениях. По письменному распоряжению губернатора или градоначальника срок административного задержания продлевался до месяца. Генерал-губернаторам, губернаторам или градоначальникам предоставлялось также право запрещать любые массовые мероприятия, приостанавливать работу торговых заведений и промышленных предприятий как на определенный срок, так и на весь срок действия режима «усиленной охраны».

Режим «чрезвычайной охраны», в отличие от «усиленной», вводился только постановлением Комитета министров, которое должно было быть утверждено императором по представлению министра внутренних дел. «Чрезвычайная охрана» вводилась на срок до шести месяцев, однако по истечении данного срока могла быть продлена в таком же порядке. Основанием введения режима «чрезвычайной охраны» являлось наличие массовых беспорядков, вызванных посягательствами на основы государственного строя и безопасности граждан, при необходимости принятия чрезвычайных мер для восстановления общественного порядка.

В процессе реализации режима «чрезвычайной охраны», наряду с теми полномочиями, которые предоставлялись органам государственной власти при введении режима «усиленной охраны», вводился целый ряд дополнительных полномочий. К таким дополнительным правам представителей государства можно отнести следующие:

1) в целях содействия правоохранительным органам могли учреждаться специальные военно-полицейские команды;

2) право применения такой меры принуждения, как арест движимого имущества и доходов от него;

3) впервые применялось право цензуры на разрешение или запрет очередных собраний сословных, городских и земских учреждений, причем по каждому случаю проведения подобного мероприятия определялись вопросы, подлежащие устранению из обсуждения;

4) приостановление или закрытие периодических изданий на весь период объявления режима чрезвычайной охраны;

5) закрытие учебных заведений на срок не более месяца, однако с возможностью продле-

ния министром внутренних дел с разрешения Совета министров;

6) расширялся перечень административных наказаний, либо ужесточались имеющиеся административные санкции; так, за нарушение обязательных для исполнения постановлений органов власти местного уровня вводилось наказание в виде заключения под стражу на срок до трех месяцев или денежный штраф до трех тысяч рублей, налагаемые в административном порядке.

В целях рассмотрения представлений о необходимости административной высылки в отношении отдельных категорий лиц был создан специальный орган - Особое совещание. Особое совещание образовывалось в структуре Министерства внутренних дел, под председательством одного из товарищей министра внутренних дел и состояло из четырех членов: два представителя от МВД и два - от Министерства юстиции. Все постановления Особого совещания утверждал лично министр внутренних дел.

Практически сразу после объявления Положения от 14 августа 1881 г. в промышленных губерниях, где было возможно рабочее движение, вводился режим усиленной охраны. Уси -ленная охрана была объявлена в Петербургской, Московской, Харьковской, Полтавской, Черниговской, Киевской, Волынской, Подольской, Херсонской и Бессарабской губерниях; Одесском, Таганрогском и Керчь-Еникальском градоначальствах; Симферопольском, Евпаторийском, Ялтинском, Феодосийском, Перкон-ском уездах, а также в городах Бердянск Таврической губернии, Воронеж, Ростов-на-Дону и Мариупол Екатеринославской губернии.

Таким образом, подводя итог анализу данного документа, следует отметить его принципиальные положения, касающиеся рассматриваемой проблематики:

1) положение от 14 августа 1881 г. носило явный репрессивный характер;

2) его принятие, а также все меры, предусмотренные в документе, были вызваны внутригосударственными обстоятельствами;

3) в качестве субъектов, уполномоченных к реализации соответствующих чрезвычайных мер, предусматривались представители органов гражданской администрации и правоохранительные органы.

Следует согласиться с мнением ряда специалистов [7, с. 100-119] относительно наличия принципиальных отличий между административно-правовым режимом военного положения и мерами усиленной и чрезвычайной охраны. Прежде всего, реализация мер усиленной и

279

чрезвычайной охраны, как мы уже отмечали выше, не была связана с активным использованием войсковых подразделений и формирований для подавления массовых беспорядков. Применение данных мер, в отличие от применения мер военного положения, не влекло значительного повышения роли органов военного управления. Эти два критерия лежат в основе отличий положений усиленной и чрезвычайной охраны от административно-правового режима военного положения.

18 июня 1892 г. в дополнение к Положению 1881 г., был принят Закон «О местностях, объявленных состоящими на военном положении» [8]. Согласно ст. 1 этого закона военное положение объявлялось в тех губерниях, областях, уездах, округах или отдельных населенных пунктах, которые входили в район театра военных действий и имели особо важное значение для государственных или военных интересов.

Рассматриваемый закон устранил имевшийся ранее пробел в административном законодательстве о военном положении, касающийся регламентации процедуры его объявления. В качестве несомненной новеллы данного закона следует отметить то, что впервые на законодательном уровне была регламентирована информационная составляющая военного положения, а именно способы оповещения органов государственной власти и граждан о введении чрезвычайных мер с разъяснением их содержания. В отличие от современного российского законодательства, где предусмотрен только один субъект введения военного положения - Президент РФ, в XIX в. возможны были две ситуации:

1. Военное положение могло быть объявлено одновременно с объявлением мобилизации - в этом случае правом объявления военного положения обладал только император.

2. Если военное положение объявлялось после объявления мобилизации, правом его введения наделялись главнокомандующий либо командующий армией в пределах подведомственного ему района. Введение военного положения оформлялось в виде распоряжения, которое немедленно сообщалось генерал-губернаторам соответствующих территорий или наделенным их властью лицам. Процедура введения военного положения главнокомандующим или командующим армией была несколько иной. В этом случае информация о введении военного положения доводилась министру внутренних дел, который, в свою очередь, представлял ее Сенату и в средства

массовой информации к всеобщему опубликованию. Представляет интерес и положение, касающееся даты вступления в законную силу решения о введении военного положения. Так, датой вступления в законную силу решения о введении военного положения в городских поселениях являлся день объявления в этих местностях о его введении; в сельской местности - следующий день после объявления о введении военного положения.

Введение военного положения прекращало действие положения «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» 1881 г., управление переходило к главнокомандующему или командующему армией, которому предоставлялись следующие права:

1) запрещение выезда из этих территорий для лиц, которых в соответствии с их специальностью или профессией предполагается привлекать к оборонным работам;

2) назначение общих и частных реквизиций и продовольствия, транспортных средств и т.п.;

3) запрет вывоза необходимых для оборонительных работ орудий, материалов, а также продуктов питания, перевозочных средств и дров.

Отдельный раздел закона регламентировал компетентностные взаимоотношения органов государственной власти и органов военного управления. Так, в районе дислокации действующей армии генерал-губернатор переходил в подчинение соответствующему главнокомандующему или командующему армией, причем последние вправе отменять решения и распоряжения органов гражданской власти. Что касается полицейских органов, то они находились в самостоятельном подчинении с обязанностью оказания содействия военному руководству в местностях, объявленных на военном положении.

Все должностные лица, в том числе и гражданских ведомств, подлежали ответственности военному суду и по законам военного времени за отдельные категории преступлений, а именно:

1) попытки свержения действующей власти и государственную измену;

2) поджог или истребление воинского снаряжения и вооружения, водопроводов, мостов, плотин, шлюзов, водоспусков, колодцев, дорог и др., совершенные умышленно;

3) посягательство на жизнь часового или караульного либо оказание им вооруженного сопротивления.

280

Координация деятельности всех государственных органов в области охраны общественного порядка в местностях, объявленных на военном положении, возлагалась на генерал-губернатора. Для реализации данных полномочий ему предоставлялись следующие права:

1) в целях профилактики нарушений общественного порядка издавать обязательные для исполнения постановления;

2) самостоятельно устанавливать административные наказания, не превышающие заключения под стражу до трех месяцев или штрафа до трех тысяч рублей;

3) присутствовать при производстве следственных действий или дознания;

4) определять категории дел, подлежащих рассмотрению военного суда по законам военного времени, а также дел, рассматриваемых в закрытых заседаниях;

5) запрещать любые массовые мероприятия;

6) закрывать любые торговые заведения или промышленные предприятия как на определенный срок, так и на весь срок действия военного положения;

7) приостанавливать издание периодических средств массовой информации на срок действия военного положения;

8) запрещать работу учебных заведений на срок до одного месяца, а с разрешения командующего армией - на весь срок действия военного положения;

9) интернирование (изоляция) отдельных категорий лиц, в том числе граждан иностранных государств;

10) отстранение от должности на время объявления военного положения любых должностных лиц.

Отдельными чрезвычайными полномочиями на период военного положения наделялись и руководители полицейских и жандармских учреждений. В основном это касалось расширения перечня обстоятельств, служащих основаниями для применения тех или иных мер административного принуждения. В их числе: право предварительного задержания до двух недель в отношении всех лиц, подозреваемых в совершении государственных преступлений или нарушении интересов армии в условиях военного положения, а также производства в любое время суток обысков во всех без исключения помещениях и наложения ареста на любое имущество.

Как показывает анализ закона 1892 г., значительная часть полномочий чрезвычайного характера, предоставляемых местным органам государственной власти, содержательно совпадает с полномочиями, предусмотренными положением 1881 г. при введении мер усиленной или чрезвычайной охраны. Вместе с тем, очевидно увеличение роли органов военного управления в условиях военного положения, включая возможность непосредственного подчинения гражданских властей соответствующим военным властям.

Рассмотренные выше документы явились базой, регламентировавшей экстраординарные административно-правовые режимы дореволюционной России. Их содержательная и процессуальная характеристика была по-разному оценена русским обществом. Например, юридическая газета «Право» от 28 октября 1907 г. опубликовала статью «Политика исключительных мероприятий», автор которой высказывает мнение о том, что Положение от 14 августа 1881 года явилось «...великой хартией полицейских вольностей» [9]. Отрицательную оценку чрезвычайных мероприятий того времени можно встретить и в высших органах государственной власти. Так, Особое совещание, являющееся специальным органом по рассмотрению дел о государственных преступлениях при Сенате в 1872-1917 гг., отмечало, что «применение исключительных мероприятий не оправдало возложенных на них надежд», а чрезвычайные полномочия, предоставленные государственным органам, не смогли «предотвратить распространение самых крайних и разрушительных теорий в обширных слоях населения и оказались бессильными пресечь возникновение революционного брожения, преступной пропаганды и даже вооруженного восстания в целом ряде городов и селений» [10, с. 13]. Не давая исторической оценки значения данных административно-правовых режимов, отметим, что с административно-правовых позиций ретроспективный анализ законодательства рассматриваемого периода является несомненно, актуальным, поскольку экстраординарные административно-правовые режимы, объявленные этими документами, с незначительными изменениями действовали в России до событий октября 1917 г.

281

1. Московские ведомости. 1880. 7 февр. № 37.

2. ПСЗ. Собр. 2. Т. 55. Отд. 1. № 61279.

3. Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при правительствующем Сенате. Ст. 616.

4. Гессен В.М. Исключительное положение. М., 1908.

5. Янгол Н.Г. Чрезвычайное законодательство и исключительные правовые режимы: история и современность. СПб., 2000.

6. Свод законов Российской Империи. 1903. Т. 14. Ст. 14. Прил. 1 к ст. 1 (примеч. 2).

7. Дерюжинский В. О. Лекции по полицейскому праву. СПб., 1899.

8. Собрание узаконений. СПб., 1892. № 85. Ст. 925.

9. Горбунов А. В. Политика исключительных мероприятий // Право. 1907. 28 окт.

10. Журнал высочайше учрежденного особого совещания по пересмотру установленных для охраны государственного порядка исключительных законоположений. 1905.

1. Moscow vedomosti. 1880. Febr. 7. № 37.

2. Complete collection of laws. Coll. 2. Vol. 55. Pt. 1. № 61279.

3. The collection of statutes and orders of the government issued under the control of the governing Senate. Art. 616.

4. Hessen V.M. An exceptional position. Moscow, 1908.

5. Yangol N.G. Emergency legislation and exceptional legal regimes: history and modernity. St. Petersburg, 2000.

6.Code of laws of the Russian Empire. 1903. Vol. 14. Art. 14. App.1 to art. 1 (approx. 2).

7. Deruzhinsky V.O. Lectures on police law. St. Petersburg, 1899.

8. Collection of statutes. St. Petersburg,1892. № 85. Art. 925.

9. Gorbunov A.V. Exceptional measures policy // Law. 1907. Oct. 28.

10. The journal is established by the special conference on the revision of the installed data for the protection of public order, exclusive of statutory provisions. 1905.

ИЗДАНИЯ КРАСНОДАРСКОГО

1 1 Краснодарский университет МВД России

ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ ДОПРОСА

Краснодар £015

УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ

Психологические особенности проведения допроса : учебно-методическое пособие / сост. Ж. А. Терещенко. - Краснодар : Краснодарский университет МВД России, 2015. - 104 с.

Учебно-методическое пособие предназначено для использования в практической деятельности сотрудников территориальных органов МВД России на районном уровне Краснодарского края.

Основные задачи данного пособия: изучение личности дознавателя, его профессионально-психологических качеств; рассмотрение психологических особенностей допроса различных категорий граждан (подозреваемых, обвиняемых, потерпевших, свидетелей, несовершеннолетних, мигрантов); формирование у сотрудника дознания навыков правильного выбора социально-психологических и тактических приемов для установления психологического контакта; анализ методов психолого-педагогического воздействия; изучение особенностей производства допроса по уголовным делам об организации незаконной миграции.

Для сотрудников органов внутренних дел. Рекомендуется для использования в системе профессиональной и служебной подготовки личного состава ГУ МВД России по Краснодарскому краю, территориальных органов МВД России на районном уровне Краснодарского края.

282