Понятие и система органов социального партнерства в сфере труда: законодательные решения и их теоретико-правовой анализ

А.Г. Молотилина

ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА ОРГАНОВ СОЦИАЛЬНОГО ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ ТРУДА: ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ РЕШЕНИЯ И ИХ ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

Социальное партнерство, включая участие работников, работодателей, а также их представителей в коллективно-договорном регулировании трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений — одно из важнейших направлений современной международной1 и национальной правовой политики в сфере труда, принцип российского трудового права (ст. 2, 24 Трудового кодекса РФ2 (далее — ТК РФ)).

Органы социального партнерства в сфере труда — источник формирования и проведения этой политики в жизнь. Они являются правовой формой взаимодействия социальных партнеров, в рамках которой осуществляется согласование их позиций и выработка взаимоприемлемых решений по наиболее важным и имеющим коллективное значение вопросам организации труда, управления трудом, установления и применения труда работников. Органы социального партнерства, создаваемые и действующие на уровне Российской Федерации, субъекта РФ во многом определяют содержание мер социально-правовой защиты работников, а зачастую и населения тех или иных регионов, территорий.

Заметим, что, признавая фундаментальную роль органов социального партнерства в трудовой сфере жизни общества, а также, предоставляя данным органам серьезные полномочия в части влияния на принимаемые в этой сфере правовые решения, российский законодатель до настоящего времени не определил само понятие «орган социального партнерства в сфере труда».

Анализ ст. 35 и 35.1 ТК РФ позволяет сделать вывод о том, что органами социального партнерства в рассматриваемой сфере признаются комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, создаваемые для ведения коллективных переговоров и подготовки проектов коллективных договоров, соглашений, заключения коллективных договоров, соглашений, а также для организации и осуществления контроля за их выполнением.

Избранный законодателем подход к формальному определению интересующих нас органов представляется чересчур узким. Вряд ли правильно понятие и соответственно систему органов социального партнерства ограничивать исключительно рамками коллективных переговоров. Очевидно, предназначение органов социального партнерства как коллективных субъектов трудового права не сводится к указанным выше функциям и затрагивает куда более широкий спектр отношений, в т. ч. регулируемых нормами трудового права.

Нормы ТК РФ, ориентированные на принятие тех или иных трудоправовых решений не единолично государственным органом или работодателем, а с паритетным участием работников (представителей работников), убеждают в том, что социальное партнерство не сводится к согласованию позиций сторон при принятии тех или иных правовых актов. Это существенно меняет и понимание, и место органов социального партнерства в трудовом праве России.

Поскольку деятельность органов социального партнерства в сфере труда не ограничивается собственно коллективно-договорным регулированием трудовых и непосредственно связанных с ними отношений, а включает и участие в формировании направлений (программ, концепций, стратегии) правовой регламентации труда и занятости, охватывает и область применения норм трудового права и социально-партнерских соглашений, разрешения возникающих при этом разногласий, носящих не индивидуальный характер, само понятие «орган социального партнерства в сфере труда» объективно не может быть ограничено лишь трехсторонними комиссиями по регулированию социально-трудовых отношений.

Широкое понимание роли (места) органов социального партнерства в сфере труда, объективно вытекающее из смысла и содержания трудового права, позволяет считать таковыми все созданные социальными партнерами на добровольных и паритетных началах форми-

© Молотилина Алёна Геннадьевна, 2012

Аспирант кафедры трудового права (Саратовская государственная юридическая академия).

рования, призванные регулировать труд и устанавливать меры социальной защиты работников (населения), а также участвовать в решении иных вопросов организации и применения труда работников.

В целях законодательного определения исследуемого понятия «орган социального партнерства в сфере труда» можно предложить норму следующего содержания: «Орган социального партнерства в сфере труда — это коллегиальный орган, образованный из числа представителей работников, работодателей (объединений работодателей), органов государственной или муниципальной власти (коллективный субъект трудового права) для участия в формировании и реализации государственной политики в сфере труда, ведения коллективных переговоров, разработки и заключения коллективных договоров и соглашений, контроля за их выполнением, а также для решения иных неиндивидуальных вопросов организации труда, установления, применения условий труда и социальной защиты сторон социально-партнерских отношений, включая разрешение коллективных трудовых споров путем проведения установленных законом примирительных процедур. Орган социального партнерства в сфере труда создается на добровольной и паритетной основе в соответствии с принципами социального партнерства, предусмотренными настоящим Кодексом. Органы социального партнерства в сфере труда могут создаваться (создаются) в форме комиссий, комитетов, советов и иных формально обособленных образований, осуществляющих полномочия, указанные в части первой настоящей статьи и иные полномочия по выработке и реализации актов социального партнерства в отношениях, регулируемых нормами трудового права Российской Федерации».

В развитие предлагаемой нами концепции формально-юридического определения «орган социального партнерства», система такого рода органов включает: во-первых, органы социального партнерства в сфере труда общей компетенции,участвующие в решении не ограниченного законодателем круга вопросов, касающихся формирования направлений правового регулирования труда; во-вторых, органы социального партнерства специальной компетенции, которые обеспечивают взаимодействие социальных партнеров либо в рамках одного или нескольких конкретизированных законом или решением об их создании видов отношений, либо в той или иной степени осуществляют правоприменительные функции в сфере организации и (или) применения труда работников. Органами социального партнерства общей компетенции являются трехсторонние или двусторонние комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, общие правила создания и деятельности которых предусмотрены ст. 35, 35.1 ТК РФ и нормами иных законодательных актов РФ, а также субъектов РФ3.

Комиссии, обладающие общей компетенцией, в соответствии с нормами ТК РФ создаются и действуют на следующих уровнях социального партнерства: федеральном, межрегиональном, региональном,территориальном,отраслевом, локальном.

И.И. Бородин справедливо указывает на отсутствие логики в данном разграничении, поскольку названы уровни, одновременно дифференцированные по двум, не связанным между собой классификационным признакам (основаниям): территориальному и отраслевому4.

Более последовательной представляется система органов социального партнерства, учитывающая все создаваемые на практике социально-партнерские структуры, дифференцированные с учетом уровня социально-партнерских отношений и степени общности того или иного социально-партнерского объединения.

На уровне Российской Федерации создаются и реально участвуют в социально-трудовых отношениях федеральные общероссийские, межотраслевые, отраслевые комиссии, на региональном — общерегиональные, межотраслевые, отраслевые комиссии, на территориальном — общетерриториальные и отраслевые комиссии, на локальном — обычно создается одна комиссия для разработки коллективного договора либо одновременно с ней могут быть образованы иные органы социального партнерства для решения частных внутриорганизаци-онных вопросов труда и социальной защиты работников.

Отраслевые органы социального партнерства создаются в большинстве случаев на двух уровнях: российском и субъекта РФ. Отраслевые комиссии могут создаваться как на двух, так и на трехсторонней основе, т. е. с участием представителей соответствующих органов государственной исполнительной власти. Однако, как показывает практика, представители исполнительной власти, хотя формально и участвуют в таких органах (ст. 45 Тк РФ), но в боль-

шинстве случаев не принимают на себя каких-либо достаточно конкретизированных дополнительных обязательств, предусматривающих соответствующее бюджетное финансирование5.

Анализ ныне действующих отраслевых соглашений, заключенных, как на уровне РФ, так и субъекта РФ, показывает, что они в большинстве случаев проходят процедуру утверждения либо во властных структурах, либо в отраслевых профсоюзных объединениях6.

Совершенно очевидно, что такое «санкционирование» противоречит природе и юридически закрепленным принципам социального партнерства в сфере труда (ст. 24 ТК РФ). Все акты, принимаемые органами социального партнерства — результат взаимного соглашения сторон, оформленного подписями полномочных представителей и они, разумеется, не могут и не должны утверждаться кем бы то ни было дополнительно.

Статья 35 Тк рФ, называя виды комиссий, не согласуется с положениями ст. 26 того же Кодекса, поскольку не предусматривает создание комиссии на межрегиональном уровне социального партнерства. Представители сторон социального партнерства вправе принять решение о создании такой комиссии для ведения коллективных переговоров, подготовки проекта межрегионального соглашения и организации контроля за его выполнением7.

Также не предусмотрены законодателем социально-партнерские отношения на уровне объединения организаций. Это органы социального партнерства, создаваемые для принятия соглашений по социально-трудовым вопросам, действие которых охватывает нескольких работодателей. Такого рода органы образуются в холдингах, финансово-промышленных группах и иных структурах, централизовавших все или несколько функций совместной производственной или иной деятельности.

С.Ю. Чуча предлагает включить в перечень социально-партнерских отношений международный уровень. Правовое регулирование отношений социального партнерства на этом уровне осуществляется преимущественно международными договорами Российской Федерации с учетом норм коллизионного трудового права8.

И.И. Бородин отмечает появление на практике двух- или трехсторонних соглашений, отражающих единые направления трудо-правовой политики в том или ином федеральном округе, и на этой основе предлагает предусмотреть в законе федерально-окружной уровень социального партнерства в сфере труда9.

Не комментируя приведенные мнения, заметим, что более плодотворным представляется вариант недополнения закона новыми элементами системы социального партнерства, а легализация отрытого перечня уровней социального партнерства в ст. 26 ТК РФ. Полагаем, что стороны вправе создавать органы социального партнерства, вести коллективные переговоры и принимать соответствующие решения, не выясняя вопроса, какому законодательно предусмотренному уровню их взаимоотношения соответствуют.

К группе органов социального партнерства специальной компетенции следовало бы отнести:

а) координационные комитеты содействия занятости населения, деятельность которых регламентируется Законом РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (в ред. от 22 июля 2010 г.)10 а также иными нормативно-правовыми актами РФ. Координационные комитеты содействия занятости создаются в целях выработки и осуществления политики занятости населения. Городские и районные координационные комитеты содействия занятости созданы во многих регионах России11. Координационный комитет содействия занятости населения действует в г. Саратове12;

б) комитеты (комиссии) по охране труда (ст. 218 ТК РФ), организующие совместные действия работодателя и работников по обеспечению требований охраны труда, предупреждению производственного травматизма и профессиональных заболеваний, а также проведение проверок условий и охраны труда; осуществляющие сбор предложений к разделу коллективного договора (соглашения) об охране труда. Типовое положение о комитете (комиссии) по охране труда утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда13;

в) комиссии по социальному страхованию, образуемые в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. № 101 «О Фонде социального страхования Российской Федерации» (в ред. от 19 ноября 2008 г.)14 для обеспечения контроля за правиль-

ным начислением и своевременной выплатой пособий по социальному страхованию, проведением оздоровительных мероприятий. Фондом социального страхования РФ по согласованию с Министерством труда РФ разработано Типовое положение о комиссии (уполномоченном) по социальному страхованию15;

г) примирительные комиссии (ст. 401, 402 ТК РФ), создаваемые в целях разрешения коллективного трудового спора. С.Ю. Чуча относит к органам социального партнерства также посредников и трудовые арбитражи16, что вряд ли правильно, поскольку отсутствует признак паритетности представительства, и как таковые коллективные переговоры в отношениях с участием посредника или трудовых арбитров не осуществляются. Также вряд ли можно считать органами социального партнерства комиссии по трудовым спорам. Хотя они и образуются из представителей работников и работодателей (ст. 384 ТК РФ), но принимают решения большинством голосов и обладают юрисдикционными полномочиями в отношении работодателя.

В связи с изложенным предлагаем предусмотреть в гл. 5 ТК РФ широкое, учитывающее любые виды коллективно-договорной деятельности понятие «орган социального партнерства в сфере труда», а также более точно определить систему таких органов, оставив открытым перечень уровней, форм социального партнерства в сфере труда, наименований интересующих нас органов.

1 См., в частности: Конвенция № 150 Международной организации труда «О регулировании вопросов труда: роль, функции и организация» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 50, ст. 4651.

2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 3.

3 См.: Сафонов В.А. Комментарий к главе 5 Трудового кодекса Российской Федерации // Головина С.Ю., Гребенщиков А.В., Иванкина Т.В. и др. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации (постатейный) / отв. ред. А.М. Куренной, С.П. Маврин, Е.Б. Хохлов. 2-е изд., доп. М., 2007. С. 68.

4 См.: Бородин И.И. Понятие, система, стороны и субъекты социального партнерства (сравнительно-правовое исследование) // Трудовое право. 2006. № 1. С. 18.

5 См.: Нуртдинова А.Ф. Комментарий к главе 5 Трудового кодекса Российской Федерации // Абрамова О.В., Бочарникова М.А., Виноградова З.Д. и др. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. Ю.П. Орловского. 5-е изд., испр., перераб. и доп. М., 2009. С. 39.

6 См.: Отраслевое соглашение по атомной энергетике, промышленности и науке на 2009-2011 годы: утв. 13 февраля 2009 г. (в ред. от 15 июля 2010 г.). Регистрационный номер 123/09-11 от 16 апреля 2009 г. // Труд и страхование. 2009. № 5-6; Федеральное отраслевое соглашение по радиоэлектронной промышленности Российской Федерации на 2009-2011 годы. Регистрационный номер 120/09-11 от 13 марта 2009 г. // Труд и страхование. 2009. № 5-6.

7 См.: Сафонов В.А. Указ. соч. С. 69.

8 См.: Чуча С.Ю. Социальное партнерство в сфере труда: становление и перспективы развития правового регулирования в Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 19.

9 См.: Бородин И.И. Указ. соч. С. 18.

10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. -1996. -№ 17, ст. 1915.

11 См.: Нуртдинова А.Ф. Объединения работодателей: их права и обязанности в системе социального партнерства. Материал подготовлен для справ.-правовой системы «КонсультантПлюс», 2003.

12 См.: Постановление мэра г. Саратова от 2 сентября 1999 г. № 739 «О координационном комитете содействия занятости населения города» (в ред. от 8 октября 1999 г.). Материал подготовлен для справ.-правовой системы «КонсультантПлюс», 2009.

13 См.: Приказ Минздравсоцразвития России от 29 мая 2006 г. № 413 «Об утверждении Типового положения о комитете (комиссии) по охране труда» // Бюллетень трудового и социального законодательства РФ. 2006. № 6.

14 Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 8, ст. 599.

15 См.: Типовое положение о комиссии (уполномоченном) по социальному страхованию (утв. Фондом социального страхования РФ от 15 июля 1994 г. № 556а) // Образование в документах. 1997. № 16.

16 См.: Чуча С.Ю. Становление и перспективы развития социального партнерства в Российской Федерации // Москва: Вердикт-1 М, 2001. С. 41.