Проблемы перехода от финансового контроля к аудиту эффективности долговых обязательств

Управление государственным долгом

проблемы перехода от финансового контроля к аудиту эффективности долговых обязательств

л. с. брагинская,

главный инспектор Счетной палаты Российской Федерации

В стратегических документах Правительства российской Федерации, определяющих долговую политику страны, говорится о том, что в целях повышения эффективности долговой политики и минимизации, присущих государственному долгу, рисков, необходимо увеличение роли аналитической составляющей в процессе принятия решений в области управления государственным долгом. Практика проведения контрольных мероприятий показывает, что целесообразно перейти к регулярному использованию системы оценки эффективности проводимой политики в области государственного долга. решение этой задачи предполагает разработку показателей результативности деятельности по управлению государственным долгом страны.

По мнению автора, оценка эффективности управления долгом является одним из элементов аудита эффективности долговых обязательств. для перехода к аудиту эффективности необходима соответствующая законодательная, институциональная, методологическая, техническая основа. для более полноценного внедрения и использования аудита эффективности долговых обязательств необходимо решить комплекс вопросов:

• подготовить законодательную базу его проведения с учетом определения самого понятия аудита эффективности долговых обязательств, в том числе государственных долговых обязательств, а также распределения полномочий и ответственности всех участников процесса управления долгом за подготовку и результаты его проведения;

• разработать метод оценки эффективности управления долговыми обязательствами;

• разработать формы и стандарты его проведения (планирования, подготовки, проведения аудита эффективности, формирования отчетности по результатам его проведения);

• определить принцип подбора экспертов, а также способ обобщения экспертных оценок по отдельным вопросам эффективности управления долгом в целях получения агрегированного мнения;

• сформировать адекватную систему учета и отчетности по долговым вопросам с охватом всех участников процесса управления долгом;

• разработать подход к формированию и использованию базы данных по долговым вопросам, технологии мониторинга долговых обязательств, а также способы передачи и обмена данными между всеми участниками процесса управления;

• предусмотреть возможность «обратной связи» с объектами аудита эффективности, т. е. форму и периодичность предоставления ими информации проверяющим в целях актуализации выводов и рекомендаций по мере реализации рассматриваемых управленческих решений;

• разработать программу подготовки квалифицированных кадров для обеспечения проведения аудита эффективности долговых обязательств.

После решения перечисленных вопросов возможно будет разработать методику проведения аудита эффективности долговых обязательств и операций с ними в целях обеспечения качественного перехода от финансового контроля к аудиту эффективности долговых обязательств.

источниками информации для расчета критериев и показателей аудита эффективности служат: материалы отчетов участников бюджетного процесса; результаты оперативного контроля, проверок исполнения бюджетов за отчетный год, предыдущих финансовых проверок; отчеты и балансы проверяемого объекта; материалы научно-исследовательских организаций; приказы, распоряжения; договоры, контракты; данные об обеспеченности законодательной и нормативной базой; данные, выявленные в процессе контрольного этапа аудита эффективности1.

инструменты заимствований все разнородные, неодинаковые и по своей экономической сути, и по объему, и срокам заимствований. По этой причине их целесообразно рассматривать (контролировать) каждый в отдельности. изучение практического опыта использования отдельных долговых обязательств и операций с ними позволяет определить основные цели и задачи, а также критерии проведения оценки эффективности управления отдельными долговыми обязательствами.

В зависимости от целей оценки автор предлагает использовать следующие критерии:

• в целях оценки финансового результата от использования долговых обязательств автором, например, предложено оценить объем привлечения средств в бюджет, сокращения расходов бюджета, увеличение доходов бюджета, объем урегулирования долга;

• в целях оценки нормативной базы для проведения операций с долговыми обязательствами автором предложено оценить наличие, полноту и адекватность нормативно-правовых документов, определяющих функции и ответственность всех участников процесса, а также механизм проведения операций;

• в целях оценки состояния системы и методологии учета и отчетности в части проведения операций с долговыми обязательствами, автором предложено оценить соответствие первичным документам и друг другу учетных записей в различных регистрах учета, а также полноту и достоверность отражения операций в различных учетных регистрах в конкретные моменты времени;

• в целях оценки рисков, присутствующих при использовании долговых обязательств и/или операциях с ними, автором предложено оценить валютный, политический, экономичес-

1 Вавилов А. Государственный долг: уроки кризиса и принципы управления. — М.: ООО Городециздат, 2003. — 400 с.

кий, системный, процентный и другие виды рисков;

• в целях оценки прочих аспектов использования долговых обязательств и/или операций с ними автор предлагает проводить оценку по специфическим вопросам, присущим данному долговому обязательству;

• в целях оценки эффективности работы агента по управлению долгом автор, например, предлагает оценить полноту выполнения агентом поручений по управлению долгом, достоверность осуществляемого агентом учета и представляемой отчетности, адекватность аналитических расчетов, своевременность и полноту предоставления агентом необходимой информации, стоимость услуг агента.

В рамках изложенного следует отметить уже существующие подходы к данной проблеме. например, В. А. кабашкин пишет: «Полный перечень показателей определяется в каждом конкретном случае индивидуально на подготовительном этапе контроля (аудита) эффективности» 2.

с учетом этого автором предлагается сгруппировать выводы и рекомендации по результатам проведенной оценки эффективности либо в разрезе поставленных целей оценки, либо обобщить результаты оценки по следующим основным направлениям:

• состояние нормативно-правовой базы;

• методологическая основа процесса;

• состояние информационной базы;

• организационная основа процесса управления;

• действенность системы анализа и учета рисков при управлении;

• адекватность системы учета и отчетности. Отчет о результатах оценки эффективности

может содержать дискуссионные материалы, так как заключения об эффективности управления долговыми обязательствами носят более субъективный характер по сравнению, например, с заключением о целевом и законном использовании государственных средств. то есть результатом проведения оценки эффективности, а далее — аудита эффективности является отчет, включающий выработку рекомендаций по оптимизации процесса управления долгом.

Автором предлагаются собственные определения предмета и объекта проведения оценки эффективности управления государственным долгом.

2 Кабашкин В. А. Партнерство в государстве — залог успеха. — М., дрофа, 2007.

Объекты проведения оценки рассматриваются в разрезе участников процесса управления долгом (уполномоченные государственные органы, их агенты по управлению долговыми обязательствами, а также отдельные кредитные организации, субъекты Российской Федерации, отдельные хозяйствующие субъекты).

Предметом проведения оценки в данной работе является управленческое решение, запланированное или уже реализованное путем проведения конкретной операции с долговыми обязательствами.

Подход к проведению оценки эффективности управления государственным долгом автором определен следующим образом.

Целью оценки эффективности управления государственным долгом не является анализ политических факторов и причин принятия соответствующих решений, в связи с чем предлагается подход к проведению оценки при допущении о сопоставимых (неизменных) политических условиях в течение периода, за который берутся данные для проведения оценки.

Кроме того, необходимо рационально определить период, за который подбираются факты и статистические данные, используемые в дальнейшем исследовании. Постоянно происходящие изменения внутри самой системы управления долгом, состояние финансового рынка, качественных характеристик макроэкономической и финансовой системы страны заставляют иногда сомневаться в том, что набранная статистика описывает один и тот же процесс.

Следует отметить, что ряд критериев оценки может носить качественный характер, т. е. может быть измерен только экспертным путем. Здесь встает проблема подбора как критериев оценки, так и компетентных экспертов. По мнению автора, для разработки критериев и получения объективной оценки состав экспертов может быть определен с привлечением представителей всех участников оцениваемого процесса.

По этой причине целесообразно предусмотреть подготовку необходимой правовой базы для проведения аудита эффективности управления государственным долгом на основе проведенной оценки эффективности. Необходимо законодательно определить как сам термин «аудит эффективности», так и механизм разработки и согласования заинтересованными сторонами критериев его проведения, правовые последствия выводов, сделанных по результатам проведения данной работы.

В связи с отсутствием на данном этапе необходимой правовой базы и с учетом ответственности, которую несут инспектора Счетной палаты Российской Федерации за «достоверность результатов проводимых ими проверок и ревизий, представляемых в государственные органы или предаваемых гласности» (ст. 28 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»), в статье, по мнению автора, целесообразно ограничиться проведением оценки эффективности управления долгом в форме аналитической работы с дальнейшим обсуждением ее результатов всеми заинтересованными сторонами (потенциальными объектами аудита эффективности). Тем самым будет проведена практическая апробация как предложенных в настоящей статье метода и критериев проведения оценки, так и механизма ее проведения, устранены возможные недостатки и противоречия.

Автор предлагает следующий порядок проведения оценки эффективности управления государственным долгом.

1. Определение предмета оценки (конкретного управленческого решения).

2. Определение объекта оценки (субъекты, являющиеся участниками исследуемого процесса).

3. Определение состава экспертов (в том числе привлеченных со стороны участников исследуемого процесса).

4. Определение временного периода при анализе фактов, статистических данных или их прогнозе.

5. Изучение предмета и объектов исследования, обобщение накопленного опыта.

6. Определение целей и задач проведения оценки (что именно требуется узнать, по каким вопросам требуется провести исследование и разработать рекомендации).

7. Разработка количественных и качественных критериев оценки эффективности управленческого решения по вопросам государственного долга в соответствии с выбранными целями и задачами и согласование их со всеми заинтересованными сторонами.

8. Оценка отдельных аспектов принятого управленческого решения (или его проекта) по выбранным критериям.

9. Обобщение итогов оценки по различным выбранным критериям, анализ причин и их последствий в развитии исследуемой ситуации, разработка рекомендаций.

В качестве дополнения автор предлагает этап анализа результатов использования выводов и

22

ФИНАНСЫ И КРЕДИТ

рекомендаций, полученных в ходе предыдущих мероприятий по оценке эффективности управления долгом. Например, можно проанализировать, насколько при практической реализации управленческого решения учтены рекомендации, разработанные при оценке эффективности управления долгом на стадии разработки его проекта. Или проанализировать результаты использования выводов и рекомендаций, полученных при оценке эффективности управления на очередном этапе реализации управленческого решения, на последующих стадиях его исполнения.

В случае проведения этого этапа необходим как анализ итогов внедрения результатов проведенной ранее оценки эффективности управления долгом, так и изучение причин успехов и недостатков внедрения, выявления ошибочных выводов и элементов субъективизма при проведении оценки различными экспертами с учетом их профессиональной и ведомственной заинтересованности.

Предложенный метод оценки эффективности управления государственным долгом можно применять на стадии планирования, исполнения решения и при оценке его результатов.

Литература

1. Федеральный закон «О счетной палате российской Федерации» от 11 января 1995 г. № 4-фз.

2. Брагинская Л. С. Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности. — М.: Университетская книга, 2007.

3. Вавилов А. Государственный долг: уроки кризиса и принципы управления. — М.: ООО Го-родециздат, 2003. — 400 с.

4. Кабашкин В. А. Формирование системы контроля за государственным долгом россии. системы государственного контроля в российской Федерации: Теория и практика. — М.: рАГс, 2005.

5. Кабашкин В. А. Партнерство в государстве — залог успеха. — М., 2007.