Проблемы финансирования высших учебных заведений в условиях модернизации образования

ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ В УСЛОВИЯХ МОДЕРНИЗАЦИИ ОБРАЗОВАНИЯ

Е.В. МАРКИНА, кандидат экономических наук, доцент Финансовой академии при Правительстве РФ

Модернизация образования, признанного в последнее время приоритетной отраслью национальной экономики, является главной целью российской образовательной политики в современных условиях. При этом развитие образования становится одним из важнейших факторов развития страны и обеспечения ее национальной безопасности.

Возрастающая роль образования на современном этапе определяется задачами перехода России к демократическому обществу, создания правового государства и рыночной экономики. Необходимость модернизации образования, в том числе высшего, вызвана объективными процессами развития государства и экономики. В настоящее время усиливается разрыв между конституционными гарантиями в области образования, реальным финансированием образовательных учреждений и уровнем качества образовательных услуг.

В условиях перехода к рыночным отношениям и сопровождающего его кризиса государственных финансов действующий механизм финансирования высшего образования не может быть признан эффективно работающим, так как лежащие в его основе принципы сметного финансирования лишь декларируются законодательством, но не реализуются на практике. Ограниченность бюджетных ресурсов, выделяемых из бюджета на развитие образования, привела к невозможности соблюдения государственных гарантий достаточного финансирования образовательных учреждений из бюджетов соответствующих уровней, необходимого для их нормального функционирования.

Механизм финансирования высших учебных заведений определяется их правовым статусом. Гражданский кодекс РФ, в частности, определяет единственную организационно-правовую форму,

в которой могут создаваться высшие учебные за-ведения-учреждения. Им является организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера, которая финансируется собственником полностью или частично на основе сметы. Однако, учитывая, что в определении учреждения, данном в Гражданском кодексе РФ, не конкретизируются ни собственник бюджетного учреждения, ни средства, за счет которых оно финансируется, в Бюджетном кодексе РФ впервые законодательно определен правовой статус бюджетного учреждения. В соответствии со ст. 161 Бюджетного кодекса РФ бюджетным учреждением является организация, созданная органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов.

Необходимость определения правового статуса именно бюджетных учреждений вызвана особенностями их финансирования и налогообложения. Статус бюджетного учреждения предполагает его финансирование только в форме предоставления бюджетных ассигнований на содержание учреждения в соответствии со сметой доходов и расходов, особый порядок формирования и использования внебюджетных средств учреждений через органы федерального казначейства определяет особенности бухгалтерского учета исполнения сметы доходов и расходов и составления отчетности перед органами государственной власти, осуществления контроля за финансово-хозяйственной деятельностью бюджетных

учреждений. Действующее налоговое законодательство также предусматривает особенности исчисления налогооблагаемой базы по налогу на прибыль, а также некоторые льготы по другим федеральным, региональным и местным налогам, уплачиваемым бюджетными учреждениями.

Финансирование вузов, как и других бюджетных учреждений, за счет бюджетных средств производится в строгом соответствии с назначениями, предусмотренными в годовой с поквартальным распределением сводной бюджетной росписи с учетом внесенных в нее в течение года изменений. На основании показателей сводной росписи вузы составляют и представляют на утверждение главному распорядителю бюджетных средств смету доходов и расходов. С принятием Бюджетного кодекса РФ составление и утверждение смет доходов и расходов является основным условием финансирования из бюджета. При этом учреждение должно составить и утвердить единую смету доходов и расходов, в которой будут отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, включая доходы от оказания платных услуг, другие доходы от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за учреждением на праве оперативного управления.

В соответствии с порядком сметного финансирования расходы по смете определяются исходя из оперативно-сетевых показателей бюджетного учреждения. По высшим учебным заведениям основным показателем является контингент студентов, от которого зависят расходы на оплату труда и начисления на оплату труда, занимающие наибольший удельный вес в структуре расходов вуза, и некоторые другие расходы. Контингент студентов определяется планом приема, устанавливаемым вузу главным распорядителем бюджетных средств (например, Министерством образования РФ по вузам, ему подведомственным). При подобном подходе к планированию бюджетных ассигнований распределение бюджетных средств производится в административном порядке, не всегда учитывающем реальную потребность экономики в кадрах' высшей квалификации.

Составление и исполнение смет доходов и расходов вузов производится по соответствующим кодам функциональной, ведомственной и экономической классификации расходов Бюджетной классификации РФ. Кроме того, органы федерального казначейства ведут учет бюджет-

ных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств, объемов финансирования, кассовых расходов также в разрезе кодов бюджетной классификации. Этим объясняется жесткость системы бюджетного финансирования в условиях казначейского исполнения бюджета, в которой бюджетные учреждения, в частности вузы, лишены возможности свободного маневрирования ограниченными бюджетными средствами, перераспределения средств между отдельными статьями сметы доходов и расходов в соответствии с кодами экономической классификации расходов.

Бюджетное законодательство существенным образом ограничивает права вузов при составлении и исполнении сметы доходов и расходов. При этом положения Бюджетного кодекса РФ в ряде случаев противоречат другим законодательным актам, в частности Закону РФ «Об образовании», предусматривающему более широкие права образовательных учреждений при осуществлении ими финансово-хозяйственной деятельности.

Вузы практически лишены самостоятельности при составлении сметы доходов и расходов. Показатели сметы по отдельным кодам экономической классификации устанавливаются главным распорядителем бюджетных средств. При планировании расходов на высшее образование по-прежнему применяется метод планирования «от достигнутого уровня». При этом ввиду отсутствия нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг образования, утвержденных в законодательном порядке, расходы на очередной финансовый год определяются исходя из возможностей соответствующего бюджета. В связи с этим при составлении смет ассигнования определяются исходя из бюджетных показателей текущего финансового года с учетом их корректировки на ин-дексы-дефляторы. В бюджетные расчеты закладываются только основные виды текущих расходов, не покрывающие всех потребностей учреждений в финансовых ресурсах. Капитальные расходы (на капитальное строительство, приобретение оборудования, капитальный ремонт зданий и сооружений) финансируются, скорее, в исключительном порядке. При подобном подходе планирования бюджетных ассигнований учреждения вынуждены покрывать потребности в средствах за счет привлечения внебюджетных источников, которые с принятием гл. 25 Налогового кодекса РФ подлежат налогообложению на общих с коммерческими организациями основаниях без предоставления ранее действовавших налоговых льгот.

Анализ действующей системы планирования и финансирования вузов свидетельствует об оп-

ределенных трудностях, вызванных казначейской системой исполнения бюджета. При казначейском исполнении бюджета хотя и обеспечивается более жесткий контроль за целевым использованием бюджетных средств, но в определенной мере и ущемляются права высших учебных заведений, снижается их финансовая самостоятельность. Право внесения изменений в утвержденную смету и, соответственно, реестр финансирования принадлежит только главному распорядителю бюджетных средств, что приводит к задержкам при финансировании. Ректор вуза не имеет права самостоятельно в ходе исполнения сметы перераспределять бюджетные ассигнования по кодам экономической классификации расходов. При излишней детализации расходов по статьям и подстатьям бюджетной классификации это приводит к невозможности самостоятельно маневрировать бюджетными средствами при осуществлении вузами финансово-хозяйственной деятельности ради выполнения своих уставных целей.

При отсутствии счетов в кредитных организациях операции с бюджетными средствами осуществляются на лицевых счетах, открытых в органах федерального казначейства. Соответственно, при этом списание средств с лицевых счетов производится не самими вузами, а территориальными органами федерального казначейства в соответствии с реестрами, представляемыми главными распорядителями бюджетных средств.

Проблемы финансирования возникают у вузов в связи с тем, что предоставление средств из бюджета производится не на основе утвержденных бюджетных ассигнований, а на основе лимитов бюджетных обязательств. Объем лимитов бюджетных обязательств отличается от первоначально утвержденных бюджетных ассигнований в случае сокращения расходов при невыполнении доходной части бюджета, перемещении бюджетных ассигнований вышестоящим распорядителем бюджетных средств, блокировке расходов. При этом процесс исполнения бюджета основывается уже не на показателях сводной бюджетной росписи в соответствии с утвержденным бюджетом, а на показателях лимитов бюджетных обязательств, утверждаемых финансирующим органом. В этом случае объем финансирования зависит от субъективного решения финансового органа, определяющего лимиты бюджетных обязательств.

Таким образом, при казначейском исполнении смет доходов и расходов у вузов возникает ряд проблем, связанных с ограничением их прав при использовании бюджетных средств. Порядок финансирования через реестры, утверждаемые

главным распорядителем бюджетных средств в разрезе отдельных статей бюджетной классификации, исключает возможность списания со счета казначейства и осуществления расходов по коду, не предусмотренному в реестре, либо сверх сумм, указанных в реестре. При этом казначейская система исполнения бюджета практически полностью исключает возможность самостоятельного распоряжения бюджетными средствами ввиду значительной детализации расходов по кодам экономической классификации, отклонения предполагаемых расходов от утвержденных в бюджетных назначениях ввиду изменения внешних факторов (уровня цен, инфляции) возникновения непредвиденных расходов аварийного характера.

Ограниченный объем бюджетных ассигнований, выделяемых вузам, не покрывающий всех минимально необходимых потребностей, вызывает необходимость мобилизации ими дополнительных внебюджетных средств для покрытия расходов, не финансируемых из бюджета, увеличения средств на оплату труда до размера, адекватного прожиточному минимуму, а также осуществления расходов по развитию и расширению учреждений.

Возможность привлечения вузами внебюджетных средств за счет осуществления предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности предусмотрена гражданским и отраслевым законодательством. Вместе с тем противоречивость отдельных законодательных актов, и прежде всего Бюджетного и Налогового кодексов РФ, ставит под сомнение самостоятельность вузов в расходовании внебюджетных средств в случае необходимости перечисления их на счета бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ и, как следствие, снижает заинтересованность учреждений в их привлечении.

Бюджетный кодекс противоречиво определяет механизм расходования внебюджетных средств. С одной стороны, ст. 161 кодекса гарантирует самостоятельность бюджетного учреждения в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников, но с другой стороны, ст. 42 предусматривает перечисление доходов бюджетного учреждения, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в соответствующий бюджет как доходов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности либо как доходов от оказания платных услуг. При этом данная статья не содержит гарантий полного и своевременного возврата этих средств учреждениям, которые их мобилизовали.

В настоящее время данная статья применяется только в части доходов от использования федерального недвижимого имущества, закрепленного за бюджетными учреждениями в соответствии с положениями ст. 296 Гражданского кодекса РФ, согласно которой бюджетное учреждение не является собственником имущества, а распоряжается закрепленным за ним собственником имуществом на праве оперативного управления. Исходя из этого, собственник имущества изымает доходы, полученные от использования этого имущества. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 24.06.99 № 689 арендная плата за пользование федеральным недвижимым имуществом поступает на счета доходов федерального бюджета и возвращается на лицевые счета бюджетных учреждений в виде дополнительного бюджетного финансирования.

В целях полной реализации ст. 42 Бюджетного кодекса РФ предполагается порядок, касающийся арендной платы, распространить на средства, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. В настоящее время соответствии с приказом Министерства финансов РФ от 21 июня 2001 г. № 46н эти средства уже учитываются на счетах федерального казначейства по учету внебюджетных средств, но в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса предполагается зачислять их в доходы соответствующего бюджета.

Проведенный анализ практики планирования и финансирования вузов свидетельствует о нарастании ряда негативных тенденций и проблем, сдерживающих развитие высшей школы, которые нашли отражение в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001 г. № 1756-р. Концепция предполагает два основных направления модернизации: кардинальное обновление содержания образования за счет повышения его качества и формирование эффективных экономических отношений в образовании. Важными элементами эффективного экономического механизма модернизации образования является комплекс финансовых мер, среди которых наиболее приоритетными должны стать:

разработка дифференцированных нормативов бюджетного финансирования учреждений высшего профессионального образования, отражающих характер реализуемых ими образовательных программ;

создание системы государственного образовательного кредитования, субсидирования

граждан из малообеспеченных семей и отдаленных территорий для получения ими профессионального образования; нормативно-правовое обеспечение экономической самостоятельности учреждений образования, в том числе на основе увеличения разнообразия организационно-правовых форм образовательных учреждений и организаций; последовательная реализация принципа экономической автономии учебных заведений, включая распоряжение собственными внебюджетными средствами; обеспечение прозрачности финансовой деятельности образовательных учреждений, повышение их финансово-экономической ответственности;

создание условий для привлечения дополнительных средств в учреждения образования, широкое использование льгот, в том числе и налоговых.

В рамках модернизации высшего профессионального образования планируется существенное изменение системы бюджетного финансирования на основе государственных именных финансовых обязательств (ГИФО). С этой целью в соответствии с постановлением Правительства РФ от 14 января 2002 г. № 6 в 2002 - 2003 гг. проводится эксперимент по переходу на финансирование отдельных учреждений высшего профессионального образования с использованием государственных именных финансовых обязательств. Для участия в эксперименте отобраны подведомственные Министерству образования РФ высшие учебные заведения, финансируемые из федерального бюджета, принимающие участие также в эксперименте по введению единого государственного экзамена (ЕГЭ). В состав участников эксперимента вошли с 1 сентября 2002 г. шесть вузов из трех субъектов РФ - Республики Марий Эл, Чувашской Республики и Республики Саха (Якутия).

Введение системы финансирования на основе через ГИФО должно решить три взаимосвязанных задачи:

обеспечить прирост объема бюджетных средств, выделяемых из федерального бюджета на высшее профессиональное образование; создать рыночные механизмы для более гибкого перераспределения бюджетного финансирования между учреждениями высшего образования в пользу конкурентоспособных вузов;

повысить самостоятельность вузов в эффективном использовании бюджетных и внебюджетных средств.

ГИФО - свидетельство о результатах сданного гражданином единого государственного экзамена с соответствующей записью, удостоверяющей категорию финансового обязательства, являющееся основанием для предоставления вузу бюджетных средств на обучение в нем этого гражданина в течение всего срока обучения в соответствии с государственным образовательным стандартом. Категории финансовых обязательств и размер финансового обеспечения каждого из них определяются приказом Министерства образования РФ. Категория ГИФО зависит от результатов ЕГЭ: 1-я категория - высшая, соответствующая самым высоким результатам сдачи единого государственного экзамена, следующие, 2-я, 3-я, 4-я и 5-я категории по убыванию. При этом размер ГИФО каждой категории устанавливается на каждый год исходя из объема бюджетных ассигнований на очередной финансовый год. В соответствии с приказом Министерства образования РФ от 25 марта 2003 г. № 1013 размер 1-й категории ГИФО составляет 14 500 руб., 2-й - 7 500 руб., 3-й - 3 900 руб., 4-й - 2 800 руб., 5-й - 1 200 руб.

В основе механизма финансирования вузов на основе ГИФО лежит принцип «деньги следуют за студентом». Студенты, предоставляя свидетельство в тот или иной вуз, который они выбрали для обучения, тем самым обеспечивают его финансирование. Объем бюджетного финансирования вуза определяется количеством получаемых высшим учебным заведением ГИФО каждой категории и размером их финансового обеспечения. Вузы, участвующие в эксперименте, получат тем больше бюджетных денег, чем больше абитуриентов, имеющих ГИФО высших категорий, подадут туда документы.

Эксперимент проводится в рамках действующего законодательства РФ и предполагает реализацию предусмотренных им прав граждан на получения высшего профессионального образования, а также прав высших учебных заведений. Законом РФ «Об образовании» предусмотрено, что за счет средств федерального бюджета финансируется обучение в государственных вузах не менее 170 студентов на 10 тыс. человек, проживающих в РФ. В эксперименте эта норма обеспечивается требованием к каждому вузу обучать без доплаты со стороны студентов не менее 50% от общего числа студентов, зачисленных в вуз, в том числе не менее 25% от общего числа студентов по каждой специальности независимо от того, превышает стоимость обучения размер представленного ГИФО или нет.

Если студент не вошел в число лиц, обучающихся только за счет бюджетных средств, и стоимость обучения превышает размер финансового обеспечения выданного ему ГИФО, он заключает с вузом договор на обучение и доплачивает разницу между стоимостью обучения и величиной ГИФО. При этом вуз обязан не менее чем за 3 месяца до начала приема документов определить и объявить стоимость обучения по каждой специальности, направлению подготовки и форме обучения.

Проведение эксперимента предполагает использование новой методики планирования и финансирования расходов, предусматривающего использование рыночных механизмов более гибкого распределения бюджетных средств между вузами в пользу конкурентоспособных вузов.

Планирование расходов федерального бюджета на финансирование высших учебных заведений, участвующих в эксперименте по ГИФО, осуществляется главным распорядителем бюджетных средств (Министерством образования РФ) в разрезе кодов функциональной, ведомственной и экономической классификации расходов в соответствии с порядком распределения расходов по соответствующим предметным статьям и подстатьям экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации, утвержденным приказом Министерства финансов РФ от 28 декабря 2001 г. № 118н.

Однако не все виды расходов по смете обеспечивают исполнение ГИФО. В состав расходов федерального бюджета, обеспечивающих исполнение ГИФО, включаются расходы только по следующим предметным статьям и подстатьям экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации:

110110 «Оплата труда гражданских служащих»; 110200 «Начисления на фонд оплаты труда (единый социальный налог (взнос), включая тарифы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»; 111040 «Прочие текущие расходы». При этом в состав расходов по данной подстатье включаются только расходы на комплектование библиотечных фондов и производственную практику.

Из общего объема расходов, обеспечивающих исполнение ГИФО, исключаются ассигнования на: выплату северных надбавок и районных коэффициентов;

обучение контингента студентов всех форм обучения, зачисленных в высшее учебное заведение до начала эксперимента, а также ас-

пирантов, докторантов, лиц, обучающихся в ординатуре и интернатуре вузов, слушателей институтов и факультетов повышения квалификации, а также иностранных учащихся; оплату труда штатных работников вузов, отнесенных к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, выделяемые дополнительно в размере 50% бюджетных средств на оплату труда; содержание структурных подразделений высших учебных заведений, реализующих образовательные программы других уровней образования (общеобразовательные программы, программы начального профессионального образования и другие программы), кроме высшего профессионального образования. Определение объема ассигнований на планируемый год по каждой предметной статье и подстатье экономической классификации расходов, обеспечивающих исполнение ГИФО, производится в соответствии с действующей методикой планирования расходов высших учебных заведений, применяемой Министерством образования РФ.

Планирование остальных затрат, не вошедших в перечень расходов, обеспечивающих исполнение ГИФО, производится по соответствующим предметным статьям и подстатьям экономической классификации расходов в установленном законом порядке.

Сметы доходов и расходов высших учебных заведений, участвующих в эксперименте, составляются в установленные законодательством сроки по предметным статьям и подстатьям экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации, предусмотренным в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год, в пределах лимитов бюджетных обязательств, установленных главным распорядителем бюджетных средств на очередной финансовый год.

В связи с тем, что эксперимент проводится в рамках действующего бюджетного законодательства, ассигнования, обеспечивающие исполнение ГИФО, не отражаются в смете в бюджетных расчетах по отдельной предметной подстатье, а проходят по соответствующим кодам экономической классификации расходов. Поэтому в состав ассигнований по статьям 110П0 «Оплата труда гражданских служащих», 110200 «Начисления на фонд оплаты труда (единый социальный налог (взнос), включая тарифы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» и 111040 «Прочие текущие расходы» входят как

расходы, обеспечивающие исполнение ГИФО, так и расходы, планируемые в общеустановленном порядке. В состав расходов, обеспечивающих исполнение ГИФО, включаются только расходы на обучение контингента студентов всех форм обучения 1-го курса, зачисленных в высшее учебное заведение с 1 сентября 2002 г., за исключением расходов на выплату северных надбавок и районных коэффициентов, а также оплату труда штатных работников вузов, отнесенных к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, выделяемые дополнительно в размере 50% бюджетных средств на оплату труда. Эти расходы планируются в общеустановленном порядке. Кроме того, к расходам, планируемым в общеустановленном порядке, относятся также расходы на обучение переходящего контингента студентов (2 - 5-го курсов), иностранных учащихся, аспирантов, докторантов, интернов, ординаторов, слушателей факультетов и институтов повышения квалификации, а также расходы на содержание структурных подразделений высших учебных заведений, реализующих образовательные программы других уровней образования (общеобразовательные программы, программы начального профессионального образования и другие программы), кроме высшего профессионального образования.

Необходимость выделения расходов двух видов (обеспечивающих ГИФО и остальных, планируемых в общеустановленном порядке) вызвана тем, что при планировании расходов, обеспечивающих исполнение ГИФО, высшим учебным заведениям предоставлены более широкие права по самостоятельному распределению этих расходов. В частности, высшее учебное заведение, участвующее в эксперименте, имеет право распределить объем ассигнований, обеспечивающий исполнение финансовых обязательств, по любым предметным статьям и подстатьям экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Для этого вуз обязан в недельный срок после издания приказа о зачислении студентов на обучение на основе ГИФО представить в Министерство образования РФ сведения о численности студентов, принятых на обучение в данном финансовом году, в разрезе видов обучения и категорий финансовых обязательств, а также распределение объема ассигнований, обеспечивающих исполнение ГИФО, по предметным статьям и подстатьям. Высшее учебное заведение должно рассчитать методом прямого счета (исходя из количества представленных в вуз ГИФО каждой категории и размера финансового обеспечения ГИФО каждой кате-

гории) объем ассигнований и распределить его по предметным статьям и подстатьям экономической классификации расходов.

На основании представленными вузами расчета ассигнований Министерство образования РФ утверждает объемы бюджетных ассигнований, обеспечивающие исполнение ГИФО, по предметным статьям и подстатьям. Однако они не отражаются отдельной строкой в уведомлениях о лимитах бюджетных ассигнований. В уведомлениях по соответствующим предметным статьям и подстатьям (110100, 110200, 111040) предусматриваются одной суммой как ассигнования, обеспечивающие исполнение финансовых обязательств, распределенные вузом самостоятельно, так и ассигнования, распределенные Министерством образования РФ на основе применяемых методик планирования отдельных видов расходов. При этом объемы бюджетных ассигнований, обеспечивающие исполнение ГИФО, планируются только на следующий финансовый год, а ассигнования текущего года на обучение вновь принятого контингента в текущем финансовом году (в период с сентября по декабрь) не изменяются.

Утверждение смет доходов и расходов вузов, участвующих в эксперименте, производится главным распорядителем бюджетных средств в установленном действующим законодательством порядке.

Эксперимент по переходу на финансирование учреждений высшего профессионального образования с использованием государственных именных финансовых обязательств проводится в условиях действующего законодательства. Поскольку Бюджетный кодекс РФ (ст. 215) предполагает только казначейское исполнение бюджетов, новый порядок планирования и финансирования вузов встроен в казначейскую систему исполнения бюджета. Финансирование вузов, участвующих в эксперименте, производится в общеустановленном порядке в соответствии с действующим нормативно-правовыми актами на основе сводной бюджетной росписи федерального бюджета в пределах лимитов бюджетных обязательств через лицевые счета образовательных учреждений, открытые в органах федерального казначейства Министерства финансов РФ.

Система финансирования на основе ГИФО имеет целью решение двух основных задач: обеспечение большей доступности к получению высшего образования и привлечение дополнительных как бюджетных, так и внебюджетных средств в вузы. Новая система должна совместить цели и задачи бюджетного финансирования (реализация государственных интересов в сфере образования,

учет долгосрочных потребностей социального и экономического развития страны и рынка труда) и активного привлечения внебюджетных источников финансирования вузов. Финансирование на основе ГИФО имеет ряд преимуществ перед традиционной сметной системой финансирования.

Во-первых, введение ГИФО не предполагает переход на всеобщее платное образование. Основным условием проведения эксперимента является бесплатное обучение не менее 50% зачисленных студентов, что соответствует действующей законодательной норме обучать за счет средств федерального бюджета в государственных вузах не менее 170 студентов на 10 тыс. человек, проживающих в РФ. Если абитуриент не попал в число студентов, обучающихся бесплатно, он оплачивает не всю стоимость обучения, а только разницу между стоимостью обучения и величиной ГИФО той категории, которую получил абитуриент. Таким образом, система ГИФО сохраняет систему бесплатного образования и обеспечивает большую доступность платного. Кроме того, доступность образования для студентов из малообеспеченных семей планируется обеспечивать помимо ГИФО системой государственных возвратных субсидий, разрабатываемой в настоящее время Министерством образования РФ.

Во-вторых, в условиях проводимого эксперимента меняется действующая система бюджетного финансирования, предполагающая административное распределение бюджетных средств главным распорядителем бюджетных средств. Новый порядок планирования и финансирования предусматривает рыночный механизм распределения средств на основе ГИФО, при котором объем бюджетного финансирования зависит от выбора студентом, как потребителем образовательных услуг, того или иного вуза. Тем самым бюджетные средства направляются в наиболее конкурентоспособные вузы, обеспечивающие высокий уровень качества образовательного процесса. При этом деятельность невостребованных вузов становится экономически нецелесообразной. Кроме того, рыночная модель распределения бюджетных средств на основе ГИФО позволяет обеспечить большую прозрачность и открытость финансовых потоков в образовательной сфере.

В-третьих, дифференциация ГИФО по категориям приведет к тому, что в ведущие вузы придут абитуриенты, получившие более высокие оценки по ЕГЭ. Соответственно, финансирование этих вузов будет значительно превышать финансирование вузов, имеющих низкий рейтинг на рынке образовательных услуг. Это создаст ус-

ловия для повышения качества образовательных услуг в целях привлечения абитуриентов с более высокими категориями ГИФО.

Но как и любая новация, система финансирования на основе ГИФО имеет и определенные недостатки.

Во-первых, рыночная модель распределения бюджетных ресурсов не всегда приводит к достижению структуры спроса на кадры высшей квалификации, необходимой обществу. В этой ситуации государство должно поддерживать образовательные программы, обеспечивающие приоритетные направления развития обществ

Во-вторых, модель финансирования вузов на основе ГИФО представляет собой лишь иной способ распределения бюджетных ресурсов, заложенных в федеральном бюджете на очередной финансовый год. Размеры ГИФО соответствующих категорий зависят от объема средств, предусмотренных в федеральном бюджете на высшее профессиональное образование. Исходя из этого, в размерах ГИФО учитываются не нормативные потребности в бюджетных средствах, а только возможности бюджета в очередном году. В результате размер ГИФО не достигает средней стоимости обучения в вузах.

В-третьих, ГИФО не учитывает дифференциации стоимости обучения по разным специальностям. Размер ГИФО соответствующей категории един для всех студентов независимо от того, на какие специальности они поступают -инженерные, медицинские, юридические, педагогические, экономические и т.д. Тем самым новая система финансирования не учитывает объективной дифференциации разных специальностей ввиду разной себестоимости обучения по каждой из них. Поэтому при условии расширения эксперимента по введению ГИФО представляется необходимым изменить условия его проведения и разработать систему повышающих коэффициентов для специальностей, имеющих более высокую стоимость обучения.

В-четвертых, на основе ГИФО распределяется только часть бюджетных средств, обеспечивающих оплату труда, начисления на оплату труда и часть прочих расходов. Расходы, обеспечивающие ГИФО, составляют только 60% общего объема расходов вузов, участвующих в эксперименте. Расходы на оплату коммунальных услуг, приобретение оборудования, текущий и капитальный ремонт, стипендии студентам распределяются главным распорядителем бюджетных средств в общеустановленном порядке. Это, несомненно, снижает эффективность рыночного механизма распределения бюджетных средств и самостоя-

тельность вузов в распоряжении бюджетными средствами.

В-пятых, размер ГИФО каждой категории определяется до начала учебного года исходя из двух показателей: объема бюджетных средств, распределяемых на основе ГИФО, и предполагаемого соотношения абитуриентов, которые получат определенные категории ГИФО исходя из результатов ЕГЭ. Первый показатель является константной величиной и определяется возможностями бюджета, а второй может сильно отличаться от предполагаемого ввиду невозможности точно предвидеть результаты ЕГЭ по категориям. В результате, если число абитуриентов, получивших ГИФО более высоких категорий, будет отличаться от предполагаемых, объем бюджетных средств, которые должны будут получить вузы по условиям эксперимента, превысит запланированный объем средств, распределяемых на основе ГИФО. В этом случае должны быть найдены источники для покрытия такого перерасхода. Ими могут стать только бюджетные средства, выделяемые вузам, участвующим в эксперименте, помимо ГИФО в общеустановленном порядке либо бюджетные ассигнования, предусмотренные для вузов, не участвующих в эксперименте. И тот и другой вариант нарушают чистоту эксперимента и не ведут к достижению поставленных им целей.

Отмеченные выше недостатки системы финансирования на основе ГИФО проявились и в ходе подведения результатов первого этапа эксперимента. Объем бюджетных средств, выделенных вузам, участвующим в эксперименте, по статьям, обеспечивающим исполнение финансовых обязательств, значительно превысил объем ассигнований, полагающийся вузам в соответствии с действующим порядком планирования. Это объясняется завышенным размером ГИФО всех категорий по сравнению с имеющимся объемом бюджетных средств, необоснованным соотношением ГИФО разных категорий (при расчетах завышена доля лиц, получающих ГИФО первой, второй и третьей категории), наличием необоснованных преимуществ в установлении категорий ГИФО для лиц, имеющих льготы при поступлении в вуз, лиц, поступающих по целевому приему и т.д.

По результатам реализации первого этапа эксперимента в 2002 г. Министерство образования Российской Федерации предполагает осуществить ряд мер, направленных на корректировку условий эксперимента в 2003 г. В частности, планируется пересмотреть условия финансового обеспечения ГИФО всех категорий, изменить интервалы приведенных сумм баллов, обеспечи-

вающих уменьшение доли лиц, имеющих 1-ю, 2-ю и 3-ю категории ГИФО, пересмотреть условия предоставления лицам, имеющим льготы при поступлении в вуз в соответствии с Законом Российской Федерации «Об образовании» более низких категорий ГИФО и т.д.

Анализ нового порядка финансирования вузов на основе ГИФО показывает необходимость его совершенствования. Основными его направлениями могли бы стать:

увязка системы финансирования на основе ГИФО с нормативным бюджетным финансированием, в результате которой размеры ГИФО соответствующих категорий должны базироваться не на возможностях бюджета, а на базе научно-обоснованных нормативов финансовых затрат на предоставление образовательных услуг. В основе определения количественных параметров образовательных услуг и нормативов финансовых затрат должны быть минимальные государственные стандарты в части предоставления образовательных услуг, пока не утвержденные в законодательном порядке;

дифференциация размеров ГИФО по разным специальностям, вызванная объективными различиями в стоимости обучения, путем введения системы поправочных коэффициентов к базовым значениям размеров ГИФО; обеспечение финансовой поддержки специальностей, не пользующихся спросом, но обеспечивающих национальные приоритеты и развитие общества, путем создания специальных фондов;

финансирование вузов, участвующих в эксперименте, единой суммой без разбивки по кодам экономической классификации расходов.

При планировании и финансировании расходов, обеспечивающих исполнение ГИФО, единой суммой значительно повышается самостоятельность вуза в использовании средств в рамках текущих расходов. В частности, при такой модели финансирования ректор вуза сможет самостоятельно перераспределять отдельные виды расходов в рамках единого кода (например, 111040 «Прочие текущие расходы») без необходимости подтверждения этих изменений главным распорядителем бюджетных средств и внесения их в реестр финансирования расходов. При данном порядке финансирования упрощается для вуза процедура прохождения средств через лицевые счета в органах федерального казначейства. Поскольку в сводной бюджетной росписи и соответственно в смете доходов и расходов

вузов, участвующих в эксперименте, ассигнования, обеспечивающие исполнение ГИФО, отражаются единой суммой, операции на лицевых счетах органов федерального казначейства в части этих расходов отражаются общей суммой. Это позволит органам федерального казначейства осуществлять кассовый расход в рамках общего лимита бюджетного финансирования без жесткой привязки к определенному коду бюджетной классификации.

Вместе с тем хотелось бы подчеркнуть, что финансирование вузов на основе ГИФО является лишь одним из элементов совершенствования финансового механизма в высшем образовании. Само по себе оно не может радикально изменить финансовое положение вузов, а должно быть увязано и дополнено и другими элементами, в частности механизмом субсидирования граждан из малообеспеченных семей, что позволит более успешно решать задачу социального равенства при получении высшего образования.

Другим направлением развития финансового механизма в высшей школе является обеспечение реальной финансовой самостоятельности учреждений в условиях казначейской системы исполнения бюджета. Не отрицая определенных преимуществ казначейской системы исполнения бюджета перед банковской (к числу которых относятся более жесткий предварительный контроль за целевым использованием бюджетных средств, повышение маневренности в использовании бюджетных средств, вовлечение в оборот неиспользованных средств, которые при банковской системе находятся на счетах распорядителей и получателей бюджетных средств и др.), нельзя не видеть и негативных черт казначейской системы, ущемляющих права бюджетных учреждений. К ним относятся порядок определения лимитов бюджетных обязательств, их отклонения от первоначально утвержденных бюджетных ассигнований по сводной бюджетной росписи, несвоевременность доведения лимитов до бюджетополучателей, ограниченные права вузов при внесении изменений в сметы доходов и расходов и реестры финансирования, проблемы недофинансирования вузов, порядок изъятия неиспользованных к концу финансового года остатков средств вузов на их лицевых счетах.

Казначейская система исполнения бюджета может быть эффективной только при надлежащей четкости и точности планирования расходов в разрезе отдельных кодов. Сделать это ввиду значительной детализации расходов по кодам экономической классификации, отсутствия установленных норм расходов по каждому виду зат-

рат, планирования расходов по ограниченному кругу затрат, изменяющейся экономической ситуации (инфляции, изменения цен и др.), возникновения непредвиденных расходов очень трудно. Это предполагает необходимость внесения некоторых поправок в бюджетную классификацию РФ и в казначейские технологии, которые будут способствовать повышению финансовой самостоятельности вузов.

Наконец, необходимо совершенствовать механизм привлечения внебюджетных средств в вузы, адекватный рыночным условиям. Наиболее важным элементом этого механизма должно стать налогообложение предпринимательской деятельности вузов. Механизм привлечения внебюджетных средств должен включать в себя как меры, разрешающие осуществлять предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность, так и меры стимулирующего характера. Мерами стимулирующего характера могли бы стать полная самостоятельность в использовании средств, полученных за счет внебюджетных источников; законодательные гарантии неснижения бюджетного финансирования в плановом финансовом году при условии роста внебюджетных средств в текущем году, особый порядок исчисления налогооблагаемой базы вузов, дополненный комплексом налоговых льгот.

Между тем механизма привлечения внебюджетных средств, за исключением законодательного разрешения вузам заниматься предпринимательской деятельностью, в настоящее не существует. Более того, действующее налоговое законодательство содержит «антистимулы» к занятию предпринимательской деятельностью, главным из которых является механизм налогообложения прибыли вузов.

До принятия Налогового кодекса РФ положения налогового законодательства в части трактовки предпринимательской деятельности образовательных учреждений соответствовали положениям Закона РФ «Об образовании», в соответствии с которым оказание платных услуг не является предпринимательской деятельностью при условии реинвестирования доходов от оказания платных услуг в деятельность учреждения. С вступлением в силу Налогового кодекса РФ льгота по реинвестированию исключена из налогового законодательства, что привело к тому, что оказание платных услуг вопреки положениям Закона РФ «Об образовании», который не утратил силу с принятием Бюджетного и Налогового кодексов РФ, трактуется налоговыми органами как предпринимательская деятельность, и доходы от оказания платных услуг стали включаться в объект обложения. Кроме того, в новом законодательстве значительно сокращен перечень целевых средств, освобождаемых от налогообложения, что существенно расширило налогооблагаемую базу вузов. Подобный подход, заложенный в налоговом законодательстве, является сдерживающим фактором развития платных услуг и привлечения в вузы внебюджетных средств.

Реализация рассмотренных направлений совершенствования финансового механизма в высшем образовании потребует соответствующего правового обеспечения, и прежде всего внесения изменений в бюджетное и налоговое законодательство. Но только такой комплексный подход позволит решить экономические проблемы модернизации российского образования.