Актуальные вопросы предмета ведения Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Савенкова Л. В.

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРЕДМЕТА ВЕДЕНИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации является важным элементом в механизме государственной власти в Российской Федерации. По замыслу Конституции Российской Федерации [1], он одновременно обеспечивает стабильность власти и представительство региональных интересов. К его компетенции относятся основополагающие вопросы: войны и мира, международных договоров, федеративных отношений, окончательных кадровых решений в отношении высших должностных лиц, в том числе Президента Российской Федерации, и многие другие.

Крайне значимой как с точки зрения организации государственной власти, так и сохранения государственного суверенитета является исключительная невозможность роспуска и прекращения полномочий Совета Федерации, в отличие от всех других высших органов исполнительной и законодательной власти.

В Конституции Российской Федерации нормы, устанавливающие правовой статус Совета Федерации, сконцентрированы в главе 5 «Федеральное Собрание».

Федеральное Собрание, парламент Российской Федерации, является представительным и законодательным органом Российской Федерации [1, ст. 94]. Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы [1, ст. 95].

Принцип верхней и нижней палат, характеризующий парламентское устройство в Российской Федерации, обусловливает значительную самостоятельность Государственной Думы и Совета Федерации (различны их полномочия, осуществляемое ими представительство, заседания проводятся раздельно и т.д.). Государственная Дума и Совет Федерации олицетворяют разные его стороны: Государственная Дума выражает прямое представительство населения, а Совет Федерации - представительство субъектов Федерации (палата регионов). Фракционный принцип функционирования, свойственный Государственной Думе, не

распространяется на Совет Федерации. В особо значимых случаях, установленных Конституцией РФ, палаты работают как единое целое и могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств [1, ст. 100].

Совет Федерации вобрал в себя зарубежный конституционный опыт: нормативный и доктринальный. Первый раскрывается в заимствовании некоторых положений: о повышенном возрастном цензе членов Совета Федерации, меньшем численном составе этой палаты и т. д. Доктринальный опыт выражается в распространении на Совет Федерации функции сдерживания Государственной Думы, что нашло отражение в конституционных нормах (право Совета Федерации одобрять или отклонять принятые нижней палатой федеральные законы [1, ст. 105]; обязательно рассматривать федеральные законы по наиболее значимым вопросам [1, ст. 106].

Совет Федерации действует на постоянной основе [1, ст. 99] и осуществляет государственную власть в Российской Федерации в пределах, установленных Конституцией РФ.

Конституция РФ отводит Совету Федерации особую роль в законодательном процессе, что выражается, во-первых, в соблюдении объективного компромисса интересов нации и регионов и в придании закону качества легитимности, а во-вторых, в обеспечении роли эффективного фильтра законодательной деятельности.

К законодательным полномочиям Совета Федерации относятся: право законодательной инициативы; рассмотрение принятых Государственной Думой федеральных законов с последующим принятием решения об их одобрении или отклонении; участие в процедуре преодоления возникших разногласий между палатами Федерального Собрания в связи с отклонением Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона; обязательное рассмотрение федеральных законов по вопросам, установленным ст. 106 Конституции РФ; повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом РФ и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции в порядке ч. 3 ст. 107 Конституции РФ; одобрение федеральных конституционных законов [1, ст. 108, ч. 2]; рассмотрение и одобрение закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ [1, ст. 108, 136].

В качестве субъекта права законодательной инициативы Совет Федерации, в соответствии с ч. 1 ст. 104 и ст. 134 Конституции РФ, вправе вносить в Государственную Думу проекты федеральных и федеральных конституционных законов, а также предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Тем самым, он обладает правом законодательной инициативы в полном объеме, что свидетельствует об относимости предмета его ведения как непосредственно к Российской Федерации, так и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Реализация этого конституционного полномочия осуществляется на системной основе в рамках составляемого на каждую парламентскую сессию Плана мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной практики, проводимых Советом Федерации. В последние пять лет (2006-2010 гг.) палата воспользовалась этим правом 29 раз, что ежегодно в среднем составляет 0,43% от числа законопроектов, внесенных всеми субъектами права законодательной инициативы. При этом наблюдается ежегодное снижение количества планируемых законопроектных работ в среднем на 40-50% (в 2008 г. - 45 законопроектов [3; 6; 7], фактически - 6; на 2009 г. - 27 [8; 9], фактически - 5; на 2010 г. - 15 [10; 11], по факту - 5; на весеннюю сессию 2011 г. - 4 [12], а 22 законодательные инициативы исключены из Плана решениями палаты. Вместе с тем, иная ситуация наблюдается с индивидуальной активностью членов Совета Федерации, которыми раздельно или совместно с другими субъектами законодательного процесса, в тот же период внесены 316 законопроектов, что в долях составляет от 7,4 до 12,2% ежегодно1. Представляется, что показанная полярность результатов может свидетельствовать о наличии серьезного резерва для учета мнения и правовых интересов членов Совета Федерации при перспективном планировании работы.

Здесь же скрыт еще один немаловажный фактор, базирующийся на том, что в подавляющем большинстве случаев соавторами законодательных инициатив выступают депутаты Государственной Думы. Такое положение вещей заведомо обусловливает протекционистское поведение членов верхней палаты Федерального Собрания при одобрении «своего» закона, которое может спровоцировать

1 Здесь и далее в тексте используется информация из электронных баз данных Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации [14; 15; 16]. - Л.С.

отступление от конституционных принципов самостоятельности и независимости палат. Чтобы избежать подобной двусмысленности, а также в целях соблюдения закрепленного в Конституции РФ принципа двухпалатного парламентского устройства высшего органа представительной власти в Российской Федерации, полагаю правильным осуществлять совместную законодательную деятельность в Федеральном Собрании Российской Федерации в установленных Конституцией РФ [1, ст. 105] и Регламентами палат формах: согласительная комиссия [19, ст. 111], специальная комиссия [19, ст. 116] и т.д. Такая позиция, помимо точного и неукоснительного исполнения закона, также отвечает существующей политической системе сдержек и противовесов.

Важным фактором законотворческой активности должна стать одобренная президиумом Совета законодателей Совета Федерации 27 мая 2009 г. «Концепция совершенствования взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе» [2], в которой определены основные задачи взаимодействия, его принципы и направления, меры правового, организационного, информационного характера, способствующие учету мнений и опыта региональных законодателей при принятии федеральных законов. Для ее реализации палатой до конца 2009 г. были подписаны соглашения с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. И уже в 2010 г. в Совет Федерации из регионов поступило 47 законодательных инициатив, предложенных в качестве консолидированных. Полагаю, что именно такая форма организации законодательного процесса в полной мере отвечает государственной концепции деятельности Совета Федерации и в наибольшей степени соответствует его природе и полномочиям как палаты регионов, а потому требует дальнейшего правового и организационного обеспечения и развития. В число первоочередных задач предлагаю включить в Регламент палаты нормы, обязывающие комитеты и комиссии, аппарат Совета Федерации принимать исчерпывающие меры для подготовки консолидированных законодательных инициатив в сжатые сроки и категорически исключить возврат законопроектов в регионы по формальным основаниям. Результаты этой работы ежегодно рассматривать отдельным вопросом на расширенном заседании Совета законодателей с принятием решения и рекомендаций.

Кроме того, абсолютное большинство законодательных инициатив Совета Федерации предполагает внесение изменений в нормы действующего законодательства, не ставя перед собой задачу выявления новых, неурегулированных правом общественных отношений, и разработки полномасштабных федеральных законов. Кроме личной инициативы сенаторов, существенно повлиять на изменение приоритетов в сторону комплексного изучения и анализа правоотношений могло бы более широкое привлечение экспертов и научной общественности, в том числе и в рамках сложившихся форм работы палаты: парламентские слушания и «круглые столы). Ежегодно Советом Федерации проводятся 22-26 парламентских слушаний и до 70 «круглых столов». Рассматривая их решения и рекомендации только с точки зрения законодательных инициатив, не сложно убедиться в редкости последних. Автор считает, что появление в Регламенте палаты нормы, обязывающей добиваться в ходе парламентских слушаний выработки законодательных предложений, будет способствовать не только активизации законодательной деятельности, но и повышению авторитета мероприятий и ответственности за их проведение [19, ст. 84-90].

Подчеркивая важность законодательной инициативы, все же следует иметь в виду, что основное содержание работы Совета Федерации в законодательном процесс заключается в рассмотрении и одобрении федеральных законов, принятых Государственной Думой, или отклонении последних [1, ст. 105, ч. 4]. Эта же норма устанавливает два варианта одобрения федерального закона, один из которых на практике является основным, а именно: рассмотрение закона на заседании палаты и получение им более половины от общего числа голосов членов Совета Федерации. В качестве второго варианта одобрения предусмотрена процедура, при которой закон вовсе не рассматривается палатой в течение 14 дней с момента поступления из Государственной Думы в Совет Федерации. В последние пять лет такой пассивный способ участия в законодательном процессе не использовался.

Особая ответственность возлагается на Совет Федерации в реализации полномочий по обязательному рассмотрению принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Россий-

ской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира [1, ст. 106].

Объемы этой работы от года к году возрастают. Так, в 2006 г. одобрены 7 федеральных конституционных законов и 275 федеральных законов; в 2007 г. - 6 и 340, соответственно; в 2008 г. - одобрены 2 конституционные поправки, 6 федеральных конституционных законов и 325 федеральных законов; в 2009 г. - 9 федеральных конституционных законов и 386 федеральных законов. Абсолютный пик достигнут по итогам 2010 г. - одобрены 8 федеральных конституционных законов и 443 федеральных закона.

Автор, проанализировав их содержание, отмечает следующие устойчивые тенденции:

- традиционно значительной (в пределах 16-17% от общего числа) остается доля федеральных законов о ратификации международных договоров и соглашений Российской Федерации с другими государствами;

- безусловно, доминирует количество законов, которыми вносятся изменения в действующее законодательство, и неизменно растет число соисполнителей среди субъектов права законодательной инициативы;

- 6 из 32 вновь принятых федеральных конституционных законов зафиксировали образование в составе Российской Федерации новых субъектов;

- не достигнуто коренных изменений в практике комплексного, так называемого «пакетного» внесения законопроектов, что лишает возможности одобренный и вступивший в силу федеральный закон сразу же эффективно регулировать ту или иную сферу правоотношений, ставя это в зависимость от сроков принятия и качества подзаконных актов, необходимых для его реализации;

- наибольшая активность наблюдается в сфере реализации инициатив Президента Российской Федерации по проведению реформ политической, судебной и правоохранительной системы, а также в области законодательного противодействия коррупции. Столь же значителен объем законодательных инициатив Правительства Российской Федерации, направленных на преодоление экономического кризиса, социальную поддержку населения и др.

Таким образом, верхняя палата российского Парламента крайне осторожно использует свои возможности законодательной инициативы, предпочитая находиться в общем русле законодательного процесса, где основную роль играют

высшие должностные лица и органы исполнительной власти Российской Федерации.

Следует подчеркнуть действенность использования Советом Федерации права отклонения федерального закона. Так, за пять прошедших лет были отклонены 30 федеральных законов. В 26 случаях палатами создавались согласительные комиссии для преодоления возникших разногласий и, как результат, 25 федеральных законов были рассмотрены Государственной Думой повторно в согласованной редакции. Только в одном случае Государственная Дума не согласилась с решением Совета Федерации (ФЗ «О внесении изменения в ст. 54 Федерального закона «О связи») и воспользовалась правом повторного голосования, предусмотренным ч. 5 ст. 105 Конституции РФ, но этот федеральный закон был отклонен Президентом Российской Федерации, и снят Государственной Думой с рассмотрения.

В 2007-2008 гг. Президентом Российской Федерации федеральные законы не отклонялись. В 2009 г. был отклонен один закон по причине очевидной юри-дическо-технической ошибки. По итогам 2010 г., таких федеральных законов - 2, один из которых был ранее отклонен Советом Федерации.

Изложенное свидетельствует о стабильно невысоком уровне отклоняемых законов и качественной работе палаты на этом направлении деятельности.

Своеобразным экзаменом на зрелость палаты, который она уверенно выдержала, стало принятие 26 ноября 2008 г. на 235-м заседании Совета Федерации Закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» [4] и Закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» [5]. Указанные законы незамедлительно были направлены для рассмотрения в органы законодательной власти субъектов Российской Федерации [1, ст. 136], которыми они были одобрены. Уже 22 декабря 2008 г. на 237-м заседании палаты, т.е. менее чем через один месяц, были приняты постановления [17; 18]. В ходе работы Советом Федерации и законодательными (представительными) органами 83 субъектов Российской Федерации впервые был приобретен опыт рассмотрения законодательных актов о внесении поправок в правовые нормы высшей юридической силы и организационного обеспечения данной конституционной процедуры.

Рассматривая роль и место Совета Федерации в законодательном процессе, нельзя не отметить ту исключительно важную работу, которую в течение последних восьми лет он делал самостоятельно и независимо, выступая единственным государственным органом, полномасштабно проводящим в стране мониторинг законодательства и правоприменительной практики. И что особенно важно, правовая система Российской Федерации во всех случаях рассматривалась в тесной взаимосвязи правотворчества, правоприменения, правосудия и мониторинга права. Как результат, были созданы теоретические и методологические основы мониторинга законодательства и правоприменительной практики, ему была дана высокая оценка на федеральном и региональном уровнях. При подготовке доклада Совета Федерации 2009 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» были изучены более 200 отзывов и предложений, поступивших от федеральных и региональных органов государственной власти, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и его коллег в регионах, общественных организаций и научно-экспертных учреждений [13, с. 5]. В 2010 г. доклад был представлен на VIII Всероссийской научно-практической конференции в г. Санкт-Петербурге, организаторами которой, наряду с палатой, впервые выступили Конституционный Суд Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации. При обсуждении доклада отмечалось, что «сегодня мониторинг законодательства и правоприменительной практики является организационно оформленным инновационным институтом государственного управления. На основании его результатов могут своевременно вырабатываться, качественно приниматься и эффективно реализовываться государственные решения», что нашло отражение в Постановлении Совета Федерации по этому докладу от 26 мая 2010 г. № 199 - СФ [13, с. 6-10]. Трудно преувеличить качество такой оценки работы, но она должна, безусловно, продолжаться.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что Совет Федерации уверенно справляется с отведенной ему ролью в федеральном законодательном процессе, постоянно находится в поиске эффективных форм работы и обладает значительным, требующим реализации, потенциалом организационных возможностей в области законодательной инициативы.

$ $ $

1. Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 4. Ст. 445.

2. Концепция совершенствования взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе. ЦКЬ: http://www.council.gov.ru./adv_cf/lmc/resolutions_presidium/item68.html

3. О внесении изменений в план мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на весеннюю сессию 2008 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 555 - СФ. ЦЯЬ: http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/6657/index.html.

4. О Законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы": постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 26 ноября 2008 г. № 413-СФ. ЦВ.Ъ: http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7069/index.html.

5. О Законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О кон-

трольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации": постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 26 ноября 2008 г. № 414 - СФ. и^Ь:

http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7070/index.html.

6. О Плане мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной

практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на весеннюю сессию 2008 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 23 ноября 2007 г. № 549 - СФ. ЦВ.Ь:

http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/6601/index.html.

7. О Плане мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной

практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на осеннюю сессию 2008 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 4 июля 2008 г. № 241 - СФ. и^Ь:

http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/6888/index.html.

8. О Плане мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной

практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на весеннюю сессию 2009 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 17 декабря 2008 г. № 469 - СФ. и^Ь:

http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7122/index.html.

9. О Плане мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной

практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на осеннюю сессию 2009 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 17 июня 2009 г. № 229 - СФ. и^Ь:

http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7446/index.html.

10. О Плане мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной

практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на весеннюю сессию 2010 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 25 декабря 2009 г. № 557 - СФ. ЦВ.Ь:

http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7799/index.html.

11. О Плане мероприятий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на осеннюю сессию 2010 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Рос-

сийской Федерации от 14 июля 2010 г. № 344 - СФ. ЦВЬ:

http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/8073/index.html.

12. О Плане мероприятий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

на весеннюю сессию 2011 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 15 декабря 2010 г. № 590 - СФ. ЦВЬ:

http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/8384/index.html.

13. О состоянии законодательства в Российской Федерации: доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2009 г. «Мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики». М.: Изд. Совета Федерации, 2010.

14. О состоянии законодательства в Российской Федерации: доклад Совета Федерации Феде-

рального Собрания Российской Федерации 2006 г. «Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики». иВЬ:

http://www.council.gov.ru/inf_sl/report/2007/index.html

15. О состоянии законодательства в Российской Федерации: доклад Совета Федерации Феде-

рального Собрания Российской Федерации 2007 г. «Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики». иВЬ:

http://www.council.gov.ru/inf_sl/report/2008/index.html.

16. О состоянии законодательства в Российской Федерации: доклад Совета Федерации Феде-

рального Собрания Российской Федерации 2008 г. «Мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики». иВЬ:

http://www.council.gov.ru/inf_sl/report/2009/index.html.

17. Об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы": постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 22 декабря 2008 г. № 473 - СФ. ЦВЬ: http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7157/index.html.

18. Об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации": постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 22 декабря 2008 г. № 474 - СФ. иКЬ: http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7184/index.html.

19. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. иВЬ: http://www.council.gov.ru/about/agenda/index.html