Административно-правовые элементы (компоненты) обеспечения национальной безопасности в России

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

Н.В. Галицкая

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ (КОМПОНЕНТЫ) ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИИ

В статье анализируются юридические аспекты образования и построения уровней обеспечения безопасности в России. На основе анализа действующего законодательства и мнений специалистов в данной области вносятся предложения по совершенствованию организации и деятельности сил обеспечения безопасности населения от природных и техногенных угроз.

Ключевые слова: безопасность, государственное управление, уровни обеспечения безопасности, силы и средства обеспечения безопасности, юридическая регламентация защиты населения.

N.V. Galitskaja

ADMINISTRATIVE-LEGAL ELEMENTS (COMPONENTS) OF MAINTENANCE OF NATIONAL SAFETY IN RUSSIA

In the scientific article legal aspects of formation and construction of levels of safety in Russia are analyzed. On the basis of the analysis of the current legislation and opinions of experts offers on perfection of the organization and activity of forces of safety of the population from natural and technogenic threats are in the field made.

Key words: safety, the government, levels of safety, force and safety means, a legal regulation of protection of the population.

Обеспечение безопасности населения от совокупности природных, техногенных и иных угроз, являющееся центральной функцией российского государства, требует соблюдения иерархичности при реализации широкого спектра мероприятий, направленных на поддержание надлежащей защищенности всех предусмотренных Конституцией РФ прав и свобод граждан. Согласно традиционному разделению полномочий органов исполнительной власти, установленному нормативными актами в соответствии с территориальным делением нашей страны, выделяются федеральный, региональный и местный уровни безопасности. При этом, исследуя положения Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»1, можно сделать вывод о наличии строгой субординации в определении компетенции федерального центра, связанной с ликвидацией инцидентов, аварий и катастроф (ст. 8-10, 12, 13), органов государственной власти субъ-

© Галицкая Наталья Владимировна, 2012

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и муниципального права (Са-64 ратовская государственная юридическая академия).

ектов Федерации (ч. 1 ст. 11), а также органов муниципального управления (ч. 2 ст. 11). Рассматриваемый нами Закон говорит о существовании еще одного уровня обеспечения безопасности - локального (объектового), который, исходя из обязанности юридических лиц осуществлять определенные мероприятия в области защиты граждан от природных и техногенных угроз (ст. 14), некоторые авторы признают организационно обособленным и, следовательно, самостоятельным в системе обеспечения безопасности2.

Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций3 устанавливает системный подход к определению субординации в решении общего спектра вопросов, связанных с защитой населения. В п. 3 отражено, что единая система, состоящая из функциональных и территориальных подсистем, действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях. Из этого положения вытекает, что комплекс мер, направленных на предотвращение несчастных случаев, предполагает существование межрегионального уровня. В п. 5 указанного Положения закреплено, что в пределах соответствующего федерального округа (межрегиональный уровень) функции и задачи по обеспечению координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и общественными объединениями в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляет в установленном порядке полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе.

Подвергая критике законодательное закрепление этого уровня безопасности, Н.Г. Жаворонкова высказывается о том, что при подобном подходе допускается необоснованное дробление установленных в законодательстве систем (подсистем) обеспечения безопасности путем создания внесистемных образований, функционирующих на иррациональных для стабильных систем принципах, которые могут не согласовываться с установленными уровнями защиты. Если следовать логике законодателя, то в данном случае возможно дальнейшее формирование таких уровней, как межмуниципальный и межобъектовый, а это, в свою очередь, не соответствует конституционным положениям, связанным с территориальным делением Российской Федерации и вытекающим из них функциональным разделением деятельности органов исполнительной власти, направленной на ликвидацию общих и частных угроз4.

Исследуя организационные особенности межрегионального уровня безопасности, Р.Б. Гладких указывает на отсутствие особой группы постоянно действующих специализированных органов, которые имеют обособленные и ярко очерченные функции обеспечения безопасности на этом уровне. Здесь в качестве субъектов управления законодатель обозначил территориальные органы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий), которые в данном случае будут осуществлять свои полномочия исключительно на началах координации и взаимного сотрудничества. При этом подобные полномочия территориальные образования МЧС России реализуют в совокупности с другими, имеющими прямое действие на подведомственной им территории. Рассматривая координацию в системе обеспечения защиты прав и интересов граждан от совокупности различного рода угроз, исследователь отмечает, что она неизменно

присуща всем органам, задействованным в рассматриваемой сфере, поэтому не может выступать в качестве отличительной особенности, принципиально обособляющей какую-либо группу органов в системе предупреждения и защиты населения от негативного воздействия природных и техногенных факторов5.

Соглашаясь с данной позицией, отметим, что межрегиональный уровень безопасности и его обеспечение представляют собой, по сути, применение на практике усилий и средств заинтересованных ведомств и организаций субъектов Федерации, руководить которыми могут представители федерального центра с привлечением дополнительных сил, отсутствующих в регионах. Однако совокупность организационных механизмов, которые будут применены федеральным и региональными органами власти при ликвидации чрезвычайных ситуаций, имевших место как на территории одного субъекта Федерации, так и на приграничных территориях, нельзя признать в качестве целостного компонента, который может быть положен в основу характеристики межрегионального уровня обеспечения безопасности, поскольку он неизбежно будет являться суммой органов управления, а также сил и средств, которыми располагают компетентные структуры субъектов Федерации, а также органы федерального обеспечения безопасности личности, общества и государства. Поэтому, по нашему мнению, закрепление в Положении о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций межрегионального уровня защиты населения от всей совокупности вредоносных факторов нельзя признать логичным и концептуально обоснованным.

Рассматривая законодательно закрепленные компоненты, которые могут быть заложены в понятие «уровень безопасности» и составлять основу их разграничения, укажем, что в их качестве будут неизменно выступать специально уполномо-012 ченные в решении этих вопросов органы исполнительной власти и организации, ~ а также силы и средства, которыми они располагают в целях ликвидации при-

Т родных, техногенных и иных угроз. Если же диалектическое толкование основ-

01

? ных нормативных актов позволяет отчетливо выделить основные органы испол-

1 нительной власти и подведомственные им учреждения, участвующие в преду-

си

| преждении и ликвидации общеопасных угроз, то такая дефиниция как «силы и | средства обеспечения безопасности» не нашла своего однозначного выражения в

й отечественном законодательстве.

5 Применительно к рассматриваемым аспектам Федеральный конституцион-

ный закон от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении»6 в ст. 16, 17

§ определяет, что для обеспечения режима чрезвычайного положения использу-

£ ются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной систе-

| мы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и сред-ё ства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликви-§ дации последствий стихийных бедствий. В исключительных случаях на основа? нии Указа Президента РФ в дополнение к силам и средствам, указанным в ст. 16 и настоящего Федерального конституционного закона, для обеспечения режима 1 чрезвычайного положения могут привлекаться Вооруженные Силы РФ, другие I войска, воинские формирования и органы. Пограничные органы, осуществляющие защиту и охрану Государственной границы Российской Федерации, привлекаются для обеспечения режима чрезвычайного положения только в целях охраны Государственной границы Российской Федерации.

Комментируя данные положения, С.С. Козлов рассматривает силы и средства указанных органов через призму реализации ими общих и специальных прав

66

и обязанностей, необходимых для выполнения первоочередных задач в области

защиты прав и интересов личности, общества и государства7. Однако рассматривать функции этих органов в качестве сил и средств обеспечения безопасности, с нашей точки зрения, было бы неверно, поскольку в единую систему противодействия негативным проявлениям природной и техногенной среды данные государственные образования включаются исключительно благодаря очерченной в соответствующих нормативных актах компетенции, которую они реализуют для публичной защиты обозначенных интересов. Отметим, что Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 «О безопасности»8, являющийся центральным нормативным актом, регламентирующим государственное управление в области обеспечения безопасности, не содержит указания на применение каких-либо сил и средств противодействия различным угрозам жизнедеятельности. Примечательно, что в ст. 3 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»9 система обеспечения пожарной безопасности характеризуется как совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на борьбу с пожарами. При этом основными элементами системы обеспечения пожарной безопасности являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации. На наш взгляд, данная юридическая трактовка не только не вносит ясности в определение рассматриваемой категории, а наоборот, чрезмерно ее усложняет и выдвигает дополнительные вопросы относительно того, как и в каком порядке происходит функциональное соотношение сил и средств, а также отмеченных мер и основных элементов этой системы, в качестве которых выступают органы пу- ш бличного администрирования в данной сфере, а также граждане и организации. н

Более конкретные и поддающиеся анализу, с точки зрения практической реа- С

а

лизации мероприятий в области публичной защиты населения от природных, тех- т

о

ногенных и иных угроз, юридические дефиниции содержатся в п. 6 Стратегии на- к

о

циональной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Данный норматив- о' ный акт выводит два следующих понятия: 1) «силы обеспечения национальной без- | опасности» — это Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования в

и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и н

о

(или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной Ю

власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государ- и

ства на основании законодательства РФ; 2) «средства обеспечения национальной к

безопасности» — технологии, а также технические, программные, лингвистиче- а

ские, правовые, организационные средства, включая телекоммуникационные ка- Л

налы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, |

формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии нацио- •

нальной безопасности и мерах по ее укреплению. В п. 7 Стратегии подчеркивает- 88

ся, что силы и средства обеспечения национальной безопасности сосредоточивают ^

свои усилия и ресурсы на обеспечении национальной безопасности во внутрипо- § литической, экономической, социальной сферах, в сфере науки и образования, в международной, духовной, информационной, военной, оборонно-промышленной и экологической сферах, а также в сфере общественной безопасности.

Вместе с тем, несмотря на определенную ясность, вносимую Стратегией в характеристику отличительных признаков как сил, так и средств обеспечения публичной безопасности, а также их разграничение, приведенные ее положения не 67

соотносятся с п. 14 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в которых прослеживается необоснованное их смешение. Так, согласно этому нормативному акту, в состав сил и средств каждого уровня единой системы входят силы и средства постоянной готовности, предназначенные для оперативного реагирования на чрезвычайные ситуации и проведения работ по их ликвидации. Основу сил постоянной готовности составляют аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования, иные службы и формирования, оснащенные специальной техникой, оборудованием, снаряжением, инструментом, материалами с учетом обеспечения проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ в зоне чрезвычайной ситуации в течение не менее 3 суток.

В данном контексте отметим, что уровень обеспечения безопасности как структурно и функционально обособленная совокупность органов управления, а также сил и средств обеспечения защиты граждан и ликвидации различных угроз предполагает строгую субординацию в задействовании имеющихся в распоряжении соответствующих руководителей определенных объектов. Эти положения являются системообразующими факторами, которые должны быть заложены в юридическое определение уровня безопасности.

1 Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 35, ст. 3648.

2 См.: Зорькин В.Д. Ценностный подход в конституционном регулировании прав и свобод // Журнал российского права. 2008. № 12.

3 См.: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 2, ст. 121.

4 См.: Жаворонкова Н.Г. Конституционные проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера // Право и государство: теория и практика. 2007. № 3. С. 105.

5 См.: Гладких Р.Б. Обеспечение безопасности предпринимательской деятельности в системе мер, обеспечивающих экономическую безопасность государства // Юридический мир. 2006. № 10. С. 48.

6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 23, ст. 2277.

7 См.: Козлов С.С. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». М., 2006.

8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 1, ст. 2.

9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 35, ст. 3649.

А.Ю. Соколов

КЛАССИФИКАЦИЯ МЕР ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ

ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

В статье анализируются различные существующие в науке административного права классификации мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. На основе изучения российского административно-деликтного законодательства, а также законодательства об административных правонарушениях ряда стран — членов Содружества Независимых Государств автором предложены собственные критерии для классификации рассматриваемых мер.

Ключевые слова: административное принуждение, производство по делам об административных правонарушениях, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, классификация мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, критерии для классификации мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

© Соколов Александр Юрьевич, 2012

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и муниципального права (Са-68 ратовская государственная юридическая академия); e-mail: AYSockolov@mail.ru