ПЕРЕСТАНОВКА СЛАГАЕМЫХ

Идет резкое сокращение кадров правительства, различных департаментов и комиссий. Цифры впечатляют. В девяти министерствах, подчиняющихся правительству, только число замов сокращается с 250 до 18. С другой стороны, 24 ведомства ликвидировали, но 42 создали. Что будет дальше, ведь нынешний этап преобразований составляет лишь 10% от всей административной реформы. С просьбой высказать мнение о нынешней реформе «Огонек» обратился к людям, причастным к ее рождению

ПЕРЕСТАНОВКА СЛАГАЕМЫХ

Основные идеи, на которых зиждется реформа правительства, были высказаны еще в 1997 году, когда, работая помощником президента Б. Ельцина, известный юрист Михаил Краснов организовал группу по разработке концепции административной реформы. Тогда этот документ оказался невостребованным... Тем интереснее оценка Михаилом Александровичем нынешних изменений в госаппарате

Президента никто не тянул за язык, не существовало общественного заказа именно на административную реформу. Объявив о ней, Путин не побоялся подставиться под критику. Думаю, что эта реформа из тех, которая нужна ему не для имиджа, а как следствие понимания того, что он больше не может опираться на фактически советский аппарат, который будет и дальше губить все проекты по модернизации страны. Но тут реформу подстерегают опасности.

Реформа проводится в «сюрпризном» режиме, что, впрочем, является излюбленным стилем всех наших властей. То есть на нас сваливается некая инициатива «главного начальника», и тогда эксперты начинают гадать: что же за этим стоит, к добру ли это? Понятно, что общественную поддержку такой реформы получить затруднительно, а это значит, что президент остается заложником бюрократии, какие бы иллюзии он сам ни строил.

Опасность вторая

Не выявлены союзники административной реформы, ее опора в самом аппарате. Бюрократия нигде не бывает однородной. Есть и сегодня на госслужбе достаточно людей, искренне озабоченных и состоянием страны, и состоянием госаппарата. Своего рода «мини-сперанские». Но они раздроблены, размыты по всему аппарату. К тому же сегодня аппарат пронизывает дух «демонстрации лояльности», а это, согласитесь, плохая основа для выявления подлинных союзников. Но даже если бы их и выявили, опять-таки без гражданского контроля, без независимой экспертной оценки тех или других шагов реформа может завязнуть.

Отдельные идеи нельзя реализовывать, не сопоставляя с другими, не рассматривая последствия, не понимая, зачем они нужны. То есть без системности.Если орган издает правила, по которым должны действовать граждане и юридические лица, затем сам по этим правилам выдает лицензии, сертификаты, аттестации и т.п.; потом сам контролирует, как эти правила исполняются, и наконец сам предоставляет услуги (регистрирует сделки с недвижимостью, продает информацию, осуществляет строительство и проч. и проч.), то не надо быть особо проницательным аналитиком, чтобы понять: здесь и злоупотребления, в т.ч. коррупция, и граждане в унизительной роли просителей, и прилипание к бизнесу. К этому добавьте также угнетенное состояние в министерствах едва ли не главной их функции — аналитики, стратегического прогнозирования и планирования, и мы получим удручающую картину. Сейчас мне сразу резануло слух употребление слова «трехзвенная» система. Я поначалу подумал, что слову просто не придали значения. Оказалось, нет, не случайное слово. Повторю, смысл переустройства состоял в том, чтобы распределить органы по их задачам. Но никак не создавать из них новую иерархию. Создали. Министерства теперь, как гроздьями винограда, обвешаны многочисленными федеральными службами и агентствами. Добро бы еще речь шла о координации (хотя и это необязательно). Но ведь министр теперь еще и патрон служб и агентств. Следовательно, тот же конфликт интересов остается, ибо ведомство под министерством не самостоятельно. Чтобы было понятно: существуют рестораны, кафе и бары. Но никто из нас не скажет, что ресторан важнее кафе, а последнее важнее бара. У каждого из них своя задача (а выручка в кафе может быть побольше, чем в ином ресторане). Так нам и виделось: называется ведомство, скажем, службой, а не министерством, но такой статус не влияет на зарплату сотрудников, и оно ничуть не меньше нужно стране, чем министерство. А главное, при любом статусе у ведомства есть собственная компетенция. И сотрудник той же службы, если так диктуют его полномочия, обязан, например, наложить штраф на министерство или его подразделение, да хоть на высокое должностное лицо президентской администрации. А теперь пусть попробует, допустим, Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования предъявить претензии министру природных ресурсов Российской Федерации? Вообще у правительства, если оно действительно коллегиальный орган, а не учреждение со своим «директором», не должно быть аппарата, фильтрующего решения, рождающиеся в министерствах и ведомствах. Ведь отчего так несопоставимы масштабы этих зданий двух правительств — в частности, подъезда на Даунинг-стрит и колосса на Краснопресненской набережной? Да потому, что в первом находится офис премьер-министра, а во втором — аппарат нашего правительства. В неприкосновенности остается главный источник и коррумпированности, и неэффективности, и вообще архаичности аппарата. Этот источник — иерархически устроенная система, та самая «вертикаль власти». Иерархия предполагает, что госаппарат по цепочке доходит до одного «главного лица» (у нас — президента). И пусть это лицо хоть трижды исповедует модернизационную миссию, с таким устройством у него ничего не получится. У нормального чиновника, как и у любого человека, всегда есть набор мотивов. Так вот, при иерархии доминантой в мотивах оказывается то, как его оценивает начальство, последнее — еще более высокое начальство, и так далее. До оценки общества чиновнику по большому счету дела нет. Если кто помнит, в советское время партия и правительство тоже регулярно, а значит, безрезультатно требовали «внимания к людям», «искоренения фактов бюрократизма и взяточничества» и проч. И это при отлаженной административной системе. Так что природу не обманешь. Ситуацию можно изменить, только принципиально поменяв мотивацию бюрократии. Поменять же ее возможно, лишь выстроив цепочку прямой зависимости профессионального успеха (равно как и гарантий от необоснованных гонений) от общественного мнения. Но для этого необходимо, чтобы от общественного мнения зависели сами политические (выборные) патроны этих чиновников. А это, извиняюсь за банальность, называется политическая конкуренция. Возможно ли это у нас сейчас?

Михаил КРАСНОВ

В материале использованы фотографии: Дмитрия АЗАРОВА/КОММЕРСАНТ