Проблемы и перспективы осуществления предвыборной агитации в России

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

УДК 342

Т.В. Троицкая

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРЕДВЫБОРНОЙ АГИТАЦИИ В РОССИИ

Введение: выборы органов публичной власти — определяющий показатель уровня демократического развития страны. В процессе выборов реализуется право граждан на участие в управлении делами государства, а также проявляются их политические предпочтения. Порядок осуществления предвыборной агитации выступает одним из основных элементом в механизме демократических выборов. Цель: на основе комплексного анализа организационных и правовых особенностей механизма проведения предвыборной агитации выбрать наиболее оптимальный подход к определению понятия и содержания предвыборной агитации, а также субъектов и сроков ее осуществления. Методологическая основа: для достижения цели данной работы использовалась совокупность методологических приемов, посредством которых проводился анализ теоретических, практических и правовых аспектов осуществления предвыборной агитации в России. Работа выполнялась с применением диалектического, исторического, системного, сравнительно-правового, функционального методов научного познания, а также метода анализа и синтеза. Результаты: аргументирована авторская позиция относительно несовершенства российского законодательства с точки зрения определения сроков осуществления предвыборной агитации, участия органов публичной власти в ее проведении, отсутствия критериев разграничения предвыборной агитации и информирования, понятия политической рекламы.

Ключевые слова: предвыборная агитация, информационное обеспечение выборов, политическая реклама, агитационный период, выборы, новеллы избирательного законодательства, субъекты осуществления предвыборной агитации, разграничение предвыборной агитации и информирования.

T.V. Troitskaya

PROBLEMS AND PERSPECTIVES

OF THE PRE-ELECTION CAMPAIGN IN RUSSIA

Introduction: Elections of public authorities are the determining indicator of the democratic development level of the country. The right of citizens to participate in governing state affairs and their political preferences are realized in the course of elections. The way pre-election campaign is being exercised is one of the basic elements in the mechanism of democratic elections. Purpose: On the basis of the complex analysis of the formal and legal

© Троицкая Татьяна Викторовна, 2017

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: Troiskaya@yandex.ru © Troitskaya Tatyana Viktorovna, 2017

Candidate of Law, Associate Professor of the Department of Constitutional and international law

factors of conducting pre-election campaigning mechanism the author chooses the most optimal approach to defining the idea and content of pre-election campaigning as well as subjects and terms of its exercising. Methodology: In the research the author of the article uses the set of methodological techniques by means of which the analyses of theoretical, practical and legal aspects of exercising pre-election campaigning is made. In the course of making the research dialectical, historical, systematic, comparative-legal, functional methods of scientific cognition are used as well as the method of analysis and synthesis. Results: The author's position concerning the imperfection of the Russian legislation from the point of view of determining the pre-election campaigning terms, the participation of public authorities in its exercising, the lack of criteria for differentiation of election campaigning, informing the public and the lack of political advertising concept is argued.

Key-words: pre-election campaigning, information support for elections, political advertising, agitation period, elections, novellas of electoral legislation, subjects of election campaigning, differentiation of pre-election campaigning and information.

В череде бесконечных изменений избирательного законодательства институт предвыборной агитации является наиболее стабильным. Самые принципиальные изменения были внесены в 2005 г., когда был установлен исчерпывающий перечень форм ее реализации и скорректирован агитационный период ее осуществления1. Последующие изменения носили точечный характер, к примеру, был введен запрет на негативную предвыборную агитацию на телевидении.

В сентябре 2016 г. состоялись выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания России, параллельно прошли выборы на уровне субъектов РФ и местного самоуправления. В краткосрочной перспективе — выборы Президента РФ. В условиях развития в стране демократических институтов, политического многообразия особую актуальность приобретают проблемы осуществления предвыборной агитации. «Выборы только тогда могут считаться свободными и справедливыми, когда избирателям реально гарантированы право на информацию и свобода выражений мнений» [1, с. 8].

Механизм проведения предвыборной агитации служит отражением уровня демократического развития страны. Информационное обеспечение выборов в целом в качестве одной из составляющих избирательного процесса в государстве играет роль своего рода индикатора, характеризующего степень развитости институтов гражданского общества, эффективности реализации политических прав граждан и осуществления публичной власти в целом. По мнению В.Т. Кабышева, эффективность власти можно анализировать как с позиции властвующих, так и граждан. Но как измерить эту эффективность? Для публичной власти важна, прежде всего, ее легитимность. Властные полномочия она получает в результате выборов. Именно им придается огромное значение [2, с. 242].

Проблемам определения правовых гарантий реализации избирательных прав граждан посвящены нормы международного и внутригосударственного права. К числу универсальных международных стандартов в данной сфере относятся Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., а также Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. [3, с. 46] и многие др.

1 См.: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 21 июля 2005 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 24, ст. 2253; 2005. № 30, ч. 1, ст. 3104.

Избирательное законодательство России, в частности, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 92-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участия в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 1 июня 2017 г.)2 (далее — Закон) определил формы осуществления предвыборной агитации, ее временные рамки, а также субъектный состав, исчерпывающий перечень действий составляющих рассматриваемый компонент избирательного процесса. Вместе с тем обращает на себя внимание отсутствие определенности относительно методик ее осуществления во взаимосвязи с установленными сроками, субъектным составом, что создает условия для проведения т.н. «скрытой агитации».

Под предвыборной агитацией подразумевается «деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)». Агитация осуществляется в сроки, определенные законом.

Предвыборная агитация может проводиться любыми не запрещенными законом средствами и методами всеми заинтересованными лицами, за исключением лиц, которым прямо запрещено осуществлять предвыборную агитацию. Следовательно, в рамках установленных форм осуществления предвыборной агитации российское законодательство предусматривает принцип «свободы» выбора методов и средств ее проведения.

Российский опыт прошлых избирательных кампаний свидетельствует о следующих проблемах механизма осуществления предвыборной агитации: совершение действий по предвыборной агитации до установленного законом срока; участие органов публичной власти в ее проведении; отсутствие критериев разграничения предвыборной агитации и информирования; распространение агитационных материалов с нарушением избирательного законодательства, отсутствие юридического закрепления понятия политической рекламы.

Проблема определения сроков начала агитационного периода долгое время остается актуальной [4]. Ранее, ст. 49 рамочного закона закрепляла: «Агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов, чем создавала неопределенность в механизме реализации данной нормы». В соответствии с последними изменениями агитационный период для избирательного объединения начинается со дня принятия им решения о выдвижении кандидата, кандидатов, списка кандидатов. Агитационный период для кандидата, выдвинутого в составе списка кандидатов, начинается со дня представления в соответствующую избирательную комиссию списка кандидатов. Агитационный период для кандидата, выдвинутого непосредственно, начинается со дня представления кандидатом в избирательную комиссию заявления о согласии баллотироваться. Данные новеллы конкретизируют действие, необходимое для начала агитационного периода, что является положительным фактором.

Использование наружной рекламы — один из самых распространенных способов доведения обращений кандидата до широкой публики. При этом под наружной рекламой понимается не только реклама, расположенная на улице, но и в общественных местах, например, стадионах, в метро. Для того чтобы данная информация рассматривалась как агитационная, необходимо соблюдение

80

2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 24, ст. 2253; 2017. № 15, ст. 2054.

некоторых условий. К примеру, если это баннеры с использованием фотографии кандидата, то необходимы указание на то, что это кандидат на выборную должность, а также его фамилия, имя, отчество. Следовательно, баннеры, на которых данные сведения отсутствуют, не рассматриваются как элементы предвыборной агитации и на практике распространяются даже до момента назначения выборов, т.е. фактически нарушаются сроки проведения предвыборной агитации.

Федеральное законодательство определяет запреты и ограничения по субъектному составу проведения предвыборной агитации (ст. 48 Закона). Вместе с тем из этого перечня одни запреты и ограничения являются абсолютными и исключают возможность осуществления любых действий по предвыборной агитации, другие возможны при определенных обстоятельствах. К примеру, государственным и муниципальным служащим запрещено проводить предвыборную агитацию при исполнении своих обязанностей и (или) с использованием преимуществ должностного (служебного) положения, а представителям религиозных объединений — при совершении обрядов и церемоний (ч. 7 ст. 48 Закона).

Рамочный федеральный закон запрещает федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, иным государственным органам, органам местного самоуправления осуществлять предвыборную агитацию в любой форме (ст. 48 Закона). Тем не менее, лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, могут вести предвыборную агитацию как кандидаты на выборную должность. Следовательно, поскольку один и тот же человек может иметь как статус избирателя, так и статус лица, замещающего государственную должность, и статус члена политической партии, возникает проблема реализации его права на проведение предвыборной агитации.

Практика показывает, что нормы избирательного законодательства, запрещающие использовать преимущества должностного или служебного положения в процессе осуществления предвыборной агитации, не эффективны. Публичные выступления кандидатов, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, квалифицируются не как агитационные, а как повседневная работа, не имеющая отношение к выборам. Вместе с тем нельзя не отметить, что такая профессиональная деятельность способствует созданию положительного облика кандидата на выборную должность.

Европейский суд по правам человека в судебном решении по делу «Гитонас и другие против Греции» 1997 г. сделал вывод о том, что «практически очень трудно доказать, что нахождение на государственной службе было использовано в избирательных целях»3. Принципам равных и справедливых выборов в большей мере соответствовала бы практика тех стран, где любая информация о кандидатах и партиях в период избирательной кампании считается агитацией.

Граждане и общественные объединения вправе проводить предвыборную агитацию в допускаемых законом формах и методах (п. 1 ст. 48 Закона). Это означает, что выбор форм и методов агитации принадлежит гражданам и общественным объединениям, но закон может как регламентировать их осуществление, так и не допускать те или иные действия как агитационные. Определением Верховного Суда РФ от 6 августа 2001 г. (дело № 38-Г01-12) признан обосно-

3 Судебное решение от 1 июля 1997 г. Гитонас (Gitonas) и другие против Греции. URL: http://www.echr.ru/documents/doc/2461467/2461467.htm (дата обращения: 05.04.2017).

ванным вывод Тульского областного суда о соответствии ст. 37 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. положения областного избирательного закона о том, что граждане, не являющиеся зарегистрированными кандидатами, вправе проводить предвыборную агитацию лично и только посредством массовых агитационных мероприятий. Верховный Суд РФ указал, что участие граждан в агитации через средства массовой информации предусмотрено лишь с согласия кандидатов, избирательных объединений и оплаты такого участия из избирательного фонда^ЦВпоследствии эта позиция была поддержана Конституционным Судом РФ5. Однако следует уточнить, что законодательство не запрещает гражданам агитацию и в иных формах (пикетирования, распространения печатной продукции, агитационные беседы с другими избирателями и др.).

В настоящее время законодательство нашей страны предусматривает категорию доверенных лиц, которые вправе проводить предвыборную агитацию от имени кандидата. Статья 43 Закона регламентирует запрет осуществлять функции доверенного лица лицами, замещающими государственные или выборные муниципальные должности.

Говоря о проблеме разграничения предвыборной агитации и информирования, необходимо отметить, что главным критерием в данном случае должна выступать цель. Конституционный Суд РФ отмечает: «Поскольку как агитация, так и информирование любого характера, могут побудить избирателей сделать тот или иной выбор, при том, что достоверные и объективные сведения о кандидате в большей мере помогают избирателю сформировать свои предпочтения, чем просто призывы голосовать «за» или «против», то очевидно, что критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели — склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению. В противном случае граница между информированием и предвыборной агитацией стиралась бы, так что любые действия по информированию избирателей можно было бы подвести под понятие агитации, что в силу действующих для представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, запрета неправомерно ограничивало бы конституционные гарантии свободы слова и информации, а также нарушало бы принципы свободных и гласных выборов»6

Действующее законодательство позволяет под видом информирования в средствах массовой информации о профессиональной деятельности человека, дифференциации этой информации по времени и другим параметрам в отношении различных людей, являющихся кандидатами на выборные должности, оказывать сильное влияние на формирование волеизъявления избирателей.

Рассуждая о проблемах осуществления предвыборной агитации, нельзя не рассмотреть вопрос о политической рекламе. В России данный вопрос является

1 4 Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

ё 5 См.: Постановление Конституционного Суда от 14 ноября 2005 г. № 10 «По делу о провер-

ке конституционности положений пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона „Об

основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий-

ской Федерации", пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона „О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"». Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

6 Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Доступ 82 из справ.-правовой системы «Гарант».

актуальным на протяжении последних двух десятилетии, однако четкого законодательного регулирования он не получил. Политическая реклама предполагает деИствия, способствующие политическому выбору граждан государства. Цель такои рекламы состоит в продвижении основных направлении деятельности политических партии, что в результате может способствовать наращиванию сторонников тоИ или иной политической силы и влиять на результат волеизъявления граждан во время выборов. Политическая реклама по своеи сути является некоммерческой.

Зарубежный опыт свидетельствует о наличии разных подходов к решению данного вопроса. Из числа стран с развитыми демократическими традициями, одни, к примеру, Франция, Великобритания, не предусматривают законодательную возможность ее осуществления, в других, в частности США, она получает широкое распространение. Причина тому — разные подходы к финансированию радио- и телевещания, а также национальные особенности и традиции.

Политическая реклама способствует реализации свободы слова в государстве. Вместе с тем существенным аргументом против ее осуществления является нарушение принципа равенства финансовых возможностей избирательных объединений и кандидатов.

Подводя итог, нельзя не отметить, что, несмотря на существующие ограничения и запреты, правовое регулирование механизма проведения предвыборной агитации, демократический характер ее осуществления возможны только при условии высокого уровня правовой культуры, правосознания. Последние изменения в части реализации методов проведения предвыборной агитации обусловлены необходимостью личного участия зарегистрированных кандидатов в совместных агитационных мероприятиях. При отказе от участия в таковых доля эфирного времени распределяется между другими участниками7. Данная норма служит дополнительной гарантией равенства кандидатов на выборную должность.

Учитывая отсутствие в нашей стране «богатой» истории существования демократических институтов, следует заметить, что российское избирательное право находится в самом начале пути своего становления. Сегодня оно не исключает спорные моменты правового регулирования общественных отношений. Достоинством правовых норм выступает гарантия его реализации. Механизм гарантированности избирательных прав в государстве является показателем уровня демократизации. Как отмечает А.Ю. Бузин, «самую большую проблему (и можно утверждать — неразрешимую в рамках законодательства) представляет субъективизм при оценке материалов и действий в качестве агитационных и неагитациационных» [5, с. 20]. Следовательно, для России остается актуальной задача формирования обновленной модели правового регулирования осуществления и идентификации предвыборной агитации.

Библиографический список

1. Кондрашев А.А., Сизых Ю.А. Проблема разграничения понятий «информирование избирателей» и «предвыборная агитация» в свете прошедших выборов // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 24. С. 8-12.

7 См.: Федеральный закон от 9 марта 2016 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в статью 51 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статью 65 Федерального закона „О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"» // Российская газета. 2016. 11 марта. 83

2. Кабышев В.Т. С Конституцией по жизни. М.: Формула права, 2013. 320 с.

3. Международные избирательные стандарты: сборник документов / отв. ред. А.А. Вешняков; науч. ред. В.И. Лысенко. М.: Весь Мир, 2004. 1152 с.

4. Избирательное право Российской Федерации: учебник для магистрантов / под ред. И.В. Захарова, А.Н. Кокотова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во Юрайт, 2014. 444 с.

5. Бузин А.Ю. Проблемы правового регулирования предвыборной агитации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 3. С. 16-24.

References

1. Kondrashev A.A., Sizykh Yu.A. The problem of Distinguishing the Concepts of «informing voters» and «pre-election campaigning» in the Light of the Past Elections // Constitutional and municipal law. 2008. № 24. P. 8-12.

2. Kabyshev V.T. With the Constitution for Life. M: The Formula of law, 2013. 320 p.

3. International Electoral Standards: Sat. documents / Resp. Ed. A.A. Veshnya-kov; Scientific. Ed. doctor of jurisprudence V.I. Lysenko. M.: All the World, 2004. 1152 p.

4. The Electoral Law of the Russian Federation: A Textbook for Undergraduates / Ed. I.V. Zakharova, A.N. Kokotov. 3rd ed., Pererab. and additional. M.: Publishing House Yurayt, 2014. 444 p.

5. Buzin AYu. Problems of Legal Regulation of Pre-election Campaigning // Constitutional and Municipal Law. 2008. № 3. P. 16-24.

0

â УДК 342.15

U")

1 Ю.В. Ермолаева

ф

J КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ

f ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ:

t ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

2

§ Введение: В статье исследовано законодательство о пространственном развитии

| территории Российской Федерации; рассмотрены теоретические и практические

| аспекты территориальной организации нашей страны; затронуты актуальные во-

о просы создания агломераций и проведения муниципальной реформы. Цель: проследить

0 изменение подхода к понятию «территориальная организация государства», уста-g новить взаимосвязь территориальной организации и пространственного развития; § выявить актуальные проблемы территориального развития России на современном

1 этапе. При проведении исследования использованы общенаучные методы — диа-£ лектический, формальной логики, системно-структурный; частнонаучные методы — исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический. Вывод: анализ

© Ермолаева Юлия Васильевна, 2017

Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права (Саратовская государственная юридическая академия), e-mail: yulya.ermolaeva.12@mail.ru © Ermolaeva Julia Vasilevna, 2017

Сandidate of Law, associate professor of the Constitutional and International law Department