Система обращения с твердыми коммунальными отходами и механизм ее финансирования в России: состояние и направления развития

146

ВЛАСТЬ

2 0 2 0' 0 2

УДК 336

КИЛОЕВА Марианна Михайловна — главный специалист Управления общественных наук Российского фонда фундаментальных исследований

система обращения с твердыми коммунальными отходами и механизм ее финансирования в россии: состояние и направления развития

Аннотация. В статье рассматривается концепция системы обращения с твердыми бытовыми отходами в мировой практике как основа для реформирования системы обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО) в России. Проведенный анализ показал необходимость системного, а не точечного подхода к реформированию существующей технологической инфраструктуры системы обращения с ТКО в России, что потребует дополнительного объема финансирования и дальнейшего развития финансовых инструментов и экономических рычагов.

Ключевые слова: система обращения с ТКО, технологические этапы обработки ТКО, механизм финансирования, финансовые инструменты и экономические рычаги

Решение экологических проблем, в т.ч. проблемы обращения с ТКО, переходит в настоящее время из категории технологических и социальных в категорию острых политических, и их необходимо решать уже сейчас.

Во всех регионах России в настоящее время осуществляется реформа системы обращения с твердыми коммунальными отходами1 в соответствии с двумя основополагающими документами: это Стратегия обращения с ТКО в Российской Федерации до 2030 г.2 и федеральный закон «Об отходах производства и потребления»3. Суть реформы заключается в создании в каждом субъекте РФ института регионального оператора по обращению с ТКО, на который возлагаются функции по организации всей цепочки обращения с ТКО в регионе. В настоящее время на новую систему перешли 82% регионов, из них в 81% она действует на всей территории субъекта4.

На рис. 1 представлена организационно-технологическая цепочка системы обращения с ТКО для России5, соответствующая мировой концепции обращения с твердыми бытовыми отходами. Она построена в соответствии с так называемой лестницей Лансинка (Lansink's ladder)6, которая отражает иерархию технологических этапов (способов обработки) в порядке убывания приоритет-

1 ТКО представляют собой отходы потребления и утратившие свои потребительские свойства товары в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях для удовлетворения личных и бытовых нужд, а также аналогичные по своему составу отходы, образующиеся в процессе деятельности хозяйствующих субъектов.

2 Приказ Минприроды России от 14.08.2013 N 298 «Об утверждении комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации». Доступ: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_151066/ (проверено15.03.2020).

3 Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (посл. ред.). Доступ: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19109/ (проверено 15.03.2020).

4 Реформа обращения с отходами производства и потребления в Российской Федерации. Доступ: ru.vikipedia.org

5 Составлена автором.

6 Разработана голландским политиком А. Лансинком в 1979 г.

ности: 1) предотвращение образования; 2) повторное использование; 3) переработка; 4) компостирование; 5) сжигание (с выработкой тепловой/электрической энергии), переработка отходов (с извлечением твердого, жидкого или газообразного топлива); 6) сжигание без выработки тепловой/электрической энергии; 7) захоронение (с возможным извлечением свалочного газа).

Таким образом, применяемые способы обработки свидетельствуют об уровне развития не только системы обращения с ТКО в стране, но и экономики в целом. По мере их развития происходит постепенное движение вверх по «лестнице». В результате должны преобладать переработка и повторное использование ТКО.

В настоящее время в России преобладают технологические этапы, находящиеся на нижних ступенях лестницы Лансинка (захоронение, сжигание и частичная переработка). При этом при существующей структуре ТКО (вторичное сырье - 35%, биоразлагаемые отходы - 35%, неперерабатываемые отходы - 30%) около 93% вывозится на полигоны и свалки, и только 4% перерабатываются во вторичное сырье, а 3% - в энергоресурсы [Пляскина, Харитонова 2016]. Для сравнения: в Германии и Швейцарии захоронение ТКО еще в 2009 г. составляло 0%, в Швеции, Нидерландах, Дании и Бельгии - от 1 до 5%, а переработка ТКО - от 32 до 48% [Мочалова, Гриненко, Юрак 2017].

Следует отметить, что пока в составе ТКО в России преобладали органические составляющие, то их захоронение не представляло большой проблемы для охраны окружающей среды (за исключением запаха). Однако по мере изменения морфологического состава ТКО (рост доли неразлагаемых и содержащих ядовитые вещества составляющих) объективно возникает необходимость перехода на более высокие уровни обработки. В соответствии с задачами национального проекта «Экология» (направление «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами») к 2024 г. на переработку должно направляться уже 60% ТКО1.

Вместе с тем в настоящее время обеспечить более высокий уровень переработки и повторного использования ТКО не представляется возможным в результате отсутствия необходимого технического, организационного и нормативного обеспечения существующей инфраструктуры системы обращения с ТКО, в частности из-за:

- несоответствия состава имеющихся объектов инфраструктуры требуемому (11 тыс. полигонов и свалок, 4 действующих мусоросжигательных завода, 5 мусороперерабатывающих заводов, 39 мусоросортировочных комплексов, более 1000 организаций по вывозу твердых бытовых отходов)2;

- отсутствия системы раздельного сбора отходов, неразвитости сортировочных программ, недостаточности сети пунктов приема вторичного сырья и опасных отходов;

- наличия противоречия в действующих нормативных документах. Так, в соответствии с п. 31 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами3 , приоритетными в России являются технологии автоматизированной сортировки, что противоречит федеральному закону «О внесении изменений

1 Национальный проект «Экология». Утв. решением президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам 24.12.2018. Доступ: govemment.ru/media/files/7jHqkjTiGwAqKSgZP2LosFTpKo66kEu2.pdf (проверено 15.03.2020).

2 Реформа обращения с отходами производства и потребления в Российской Федерации. Доступ: ru.vikipedia.org

3 Правила обращения с твердыми коммунальными отходами (утв. постановлением Правительства РФ от 12.11.2016 N 1156). Доступ: https://base.garant.ru/71540160/ (проверено 15.03.2020).

Рисунок 1. Организационно-технологическая цепочка системы обращения с ТКО

в Федеральный закон № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления"»1, которым, начиная с 2017 г., вводится поэтапный запрет на захоронение отходов, которые могут быть утилизированы. Однако высокую производительность и требуемую чистоту конечного продукта может обеспечить только автоматическая сортировка;

- отсутствия современной техники и оборудования, необходимых на всех этапах организационно-технологической цепочки системы обращения с ТКО, прежде всего отечественных, для использования существующих в мировой практике передовых технологий и создания отечественных;

- низкого спроса на вторичное сырье в результате отсутствия необходимого технического оснащения его потребителей для использования в производственной деятельности.

Таким образом, требуется существенная модернизация системы обращения с ТКО в России, для осуществления которой необходимы значительные финансовые ресурсы (около 5 трлн руб.)2 и формирование эффективных механизмов ее финансирования.

Рассматривая механизм финансирования как совокупность финансовых инструментов и экономических рычагов, обеспечивающих движение финансовых ресурсов из источников финансирования к объектам инвестирования в рамках действующей законодательно-нормативной базы, следует отметить весьма ограниченный перечень их использования в России (см. табл. 2).

Основными в механизме финансирования являются платежи населения и хозяйствующих субъектов по тарифам на услугу по обращению с ТКО, поступающие в порядке целевого финансирования хозяйствующим субъектам, обеспечивающим реализацию технологической цепочки системы обращения с ТКО. В настоящее время тариф на услугу по обращению с ТКО определяется региональным оператором и устанавливается единым на территории всего субъекта. Далее идут бюджетные ассигнования, формируемые в порядке перераспределения Минпромторгом России собираемого экологического сбора3.

В сфере переработки отходов преобладают хозяйствующие субъекты, большинство из которых являются частными. Как правило, использование ими собственных средств является незначительным и направлено на простое воспроизводство используемых объектов основных средств. Реконструкция действующих и создание новых объектов являются инвестиционно непривлекательными, поскольку они низкорентабельны и инвестиционно затратны, срок окупаемости инвестиций для большинства технологий составляет от 3 до 5 лет.

Крупнейшим участником является госкорпорация «Ростехнологии», подразделения которой функционируют практически во всех субъектах. Однако отсутствие гарантий частным инвесторам в получении требуемой доходности (объемы поставок ТКО и вторичного сырья в среднесрочной перспективе, а также низкие тарифы на обработку/утилизацию/обезвреживание) препятствует росту инвестиций.

Следует отметить, что в начале 2018 г. в России принята Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов про-

1 Федеральный закон от 29.12.2014 № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». Доступ: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_ LAW_172948/ (проверено 15.03.2020).

2 Мусор под госконтролем: кто будет регулировать рынок отходов. Доступ: https://www.rbc.ru/ busmess/12/10/2018/5bbf1ff49a7947f41673dfd2 (проверено 03.04.2020).

3 В виде субсидий организациям, оказывающим услуги населению по вывозу и утилизации транспортных средств, пропорционально численности проживающего в регионах населения.

Состав технологической инфраструктуры системы обращения с ТКО

Технологический этап

название содержание реализующий его субъект

Накопление складирование (накопление) ТКО в местах их сбора и накопления — собственник; — объединение собственников жилья (ТСЖ, ЖСК, ЖК); -УК; — ХОЗЯЙСТВУЮЩИЙ субъект)!; — администрация района2

Сбор прием ТКО и их первичная сортировка на месте сбора

Транспортирование перемещение ТКО к местам их обработки (сортировки) и утилизации транспортные организации

Обработка (сортировка) предварительная подготовка ТКО к дальнейшей утилизации и обезвреживанию, включая их сортировку, разборку, очистку хозяйствующие субъекты

Утилизация извлечение полезных компонентов для их повторного применения хозяйствующие субъекты

повторное применение отходов по прямому назначению

возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки

Обезвреживание уменьшение массы ТКО, изменение их состава, физических и химических свойств в целях снижения негативного воздействия на здоровье человека и окружающую среду хозяйствующие субъекты

Захоронение складирование, изоляция и обезвреживание ТКО, обеспечивающие защиту окружающей среды и населения хозяйствующие субъекты, эксплуатирующие полигоны

Утилизация, обезвреживание, захоронение утилизация, обезвреживание и захоронение ТКО совокупность хозяйствующих субъектов

Использование вторсырья, полученного из ТКО использование в воспроизводственном процессе хозяйствующие субъекты

Источник: составлено автором.

1 Товарищество собственников жилья (ТСЖ), жилищно-строительный кооператив (ЖСК), жилищный кооператив (ЖК), управляющая компания (УК), хозяйствующий субъект (организации, предприятия, индивидуальные предприниматели).

2 В случае когда контейнерная площадка находится на землях общего пользования.

2020'02

ВлАсть

151

Таблица 1

Технологии осуществления Требуемая инфраструктура

в мировой практике используемые в России

пункты приема вторсырья единичные — сооружения; — площадки

отсутствие раздельного сбора да — контейнеры; — оборудованные площадки

неполный раздельный сбор ТКО — все отходы делятся на два потока (контейнеры1) единичные

полный раздельный сбор ТКО — все отходы делятся на три и более потока (контейнеры) единичные

при отсутствии раздельного сбора ТКО да — спецтехника

при неполном раздельном сборе ТКО единичные

при полном раздельном сборе ТКО единичные

ручная да — мусоросортировочные, мусороперегрузочные, мусоро-перерабатывающие станции/ заводы; — оборудование

автоматизированная да

автоматическая единичные

биотехнологические методы нет

рекуперация, в т.ч.

— биотермическое аэробное компостирование да — полигоны

— полевое компостирование да — полигоны

— вторичная переработка единичные — мусороперерабатывающие станции/заводы

рециклинг единичные — мусоросортировочные станции/заводы

регенерация единичные — мусоросортировочные станции/заводы

сжигание без получения энергии да — мусоросжигательные заводы

сжигание с получением энергии единичные ВИЗ, ТЭСЗ

специализированные установки по обеззараживанию единичные — мусоросжигательные заводы

пиролиз и газификация единичные

закрытая подземная система хранения единичные — полигоны

открытая система хранения да

передовые технологии нет — экотехнопарк

в качестве новой ресурсной базы единичные —оборудование и технологии, работающие на вторсырье

3 Соответственно, возобновляемые источники энергии и топливно-энергетические станции.

152

ВЛАСТЬ

2 0 2 0' 0 2

Таблица 2

Механизм финансирования системы обращения с ТКО в России

Экономические рычаги и финансовые инструменты Технологический этап

накопление и сбор транспортирование обработка, утилизация и обезвреживание захоронение

Плата за жилищную услугу +

Тариф на услугу по обращению с ТКО + + +

Экологический сбор* +

Целевое финансирование + + +

Бюджетные субсидии + + + +

Собственные средства организаций + + + +

Введен с 2017 г. для производителей и импортеров товаров в случае необеспечения ими самостоятельной утилизации отходов от использования товаров, а также недостижения установленных нормативов утилизации отходов (п. 7 ст. 24.2 федерального закона от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ. Доступ: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19109/ (проверено 15.03.2020).

Формируются из средств экологического сбора, нацпроекта «Экология», целевых субсидий.

изводства и потребления на период до 2030 г. (далее - Стратегия)1, в которой определены источники финансирования создания и развития отходоперера-батывающей отрасли в России. Уже на 1-м этапе реализации Стратегии (20172020 гг.) заявлена задача создания эффективной системы финансирования и координации отраслевых предприятий, а также реализации пилотных проектов в отобранных регионах; на 2-м этапе (2021-2030 гг.) запланирована полномасштабная реализация проектов во всех субъектах. При этом рассматриваются два сценария развития отрасли:

- базовый (консервативный): без мер государственной поддержки и стимулирования;

- инновационный, связанный с привлечением необходимого объема финансирования со стороны частных инвесторов в результате предоставления государством налоговых стимулов, комплекса льгот и преференций, поддержкой при создании кластеров переработки отходов.

В качестве основных направлений реализации Стратегии в части механизмов финансирования заявлены:

- активное использование механизма ГЧП при формировании отрасли;

- контроль целевого использования субсидий и мониторинг эффективности использования субсидий и реализации проектов;

- предоставление субсидий на компенсацию части затрат на проведение НИОКР по разработке образцов нового отечественного оборудования и технологий переработки;

- предоставление субсидий предприятиям, внедряющим наилучшие доступные технологии в сфере переработки и использующим отечественное оборудование;

1 Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 г. Утв. распоряжением Правительства РФ от 25.01.2018 № 84-р. Доступ: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_289114/ (проверено 13.03.2020).

- налоговые льготы (по налогу на имущество организаций, транспортному налогу, снижение ставки по налогу на прибыль);

- предоставление инвесторам государственных гарантий.

При этом объемы финансирования из федерального бюджета будут традиционно определяться в государственных программах РФ и распределяться заинтересованным федеральным органам исполнительной власти, из региональных бюджетов - через региональные и муниципальные программы. Внебюджетное финансирование должно осуществляться с использованием механизма ГЧП за счет средств институтов развития, международных финансовых институтов и иностранных инвестиций.

Таким образом, набор финансовых инструментов и экономических рычагов, определенных в Стратегии, также является достаточно узким.

В отличие от России, в зарубежной практике используется широкий перечень финансовых инструментов и рычагов (см. табл. 3).

Таблица 3

Механизм финансирования системы обращения с ТКО в экономически развитых странах

Технологический этап Технологии Финансовые инструменты

Накопление и сбор Полный раздельный сбор льготный тариф на услугу по обращению с ТКО Р

Транспортирование субсидирование через расширенную ответственность производителя ФИ

Обработка (сортировка) субсидирование через расширенную ответственность производителя ФИ

Утилизация Вторичная переработка налоговое перекрестное субсидирование ФИ

гранты, субсидии ФИ

ГЧП ФИ

ускоренная амортизация Р

инвестиционные налоговые льготы Р

освобождение от экологического сбора Р

Обезвреживание Энергетическая утилизация зеленые сертификаты ФИ

беспроцентные кредиты ФИ

гранты, субсидии ФИ

ГЧП ФИ

зеленые тарифы Р

инвестиционные налоговые льготы Р

ускоренная амортизация Р

Сжигание без получения энергии введение налога/сбора на сжигание Р

Захоронение повышение тарифа на захоронение ФР

Использование вторсырья, полученного из ТКО гранты, субсидии ФИ

ГЧП ФИ

налоговые льготы ФР

льготные тарифы ФР

Для сравнения, в России1:

- использование ГЧП в сфере обращения с ТКО составляет всего 4% всех реализуемых проектов, при этом половина их них - по осуществлению модернизации и строительству полигонов ТКО;

- инвестиционные проекты в сфере обращения с ТКО составляют всего лишь 0,2% финансируемых Инвестиционным фондом РФ (2 проекта из 50), при этом инвестор должен покрыть не менее 50% стоимости проекта.

В настоящее время Минприроды России разрабатывает проект создания госкорпорации, функциями которой в части финансирования системы обращения с ТКО должны стать: распределение средств экологического сбора, финансирование инвестиционных проектов, приобретение активов компаний в сфере обработки/утилизации/обезвреживания. Все это может обеспечить более эффективный подход к распределению бюджетных средств в системе обращения с ТКО. Госкорпорация также может расширить перечень финансовых инструментов привлечения инвестиций в данную сферу за счет выпуска «зеленых» инструментов.

Проведенный анализ позволил прийти к следующим выводам:

- при реформировании системы обращения с ТКО необходимо создавать условия для достижения рентабельности бизнеса для каждого участника организационно-технологической цепочки системы обращения с ТКО. А для этого, кроме создания объектов организационно-технологической цепочки системы обращения с ТКО, необходимо формирование транспортно-логисти-ческой (дороги, логистика, региональные и межрегиональные биржи отходов) и информационной инфраструктуры;

- при формировании в регионах территориальных схем обращения и региональных программ в области обращения с ТКО следует разработать поэтапный переход на организационно-технологическую цепочку системы обращения с ТКО, соответствующую мировым концепциям и лестнице Лансинка, включая создание всей необходимой для этого инфраструктуры - промышленной, транспортно-логистической, социальной, образовательной. Содержание действующих законодательно-нормативных документов дает основание полагать, что реформа в регионах может быть проведена не системно, а точечно, в виде дооснащения системы обращения с ТКО недостающими объектами;

- развивать механизм финансирования системы обращения с ТКО прежде всего за счет расширения видов финансовых инструментов для частных инвесторов, включая миноритарных, определения условий их эффективности, инструментов хеджирования.

Следует отметить, что реформирование системы обращения с ТКО затрагивает интересы не только хозяйствующих субъектов, но и всего населения страны. Поэтому направления реформирования и их результаты во многом будут зависеть от политической воли со стороны руководства регионов и страны.

Список литературы

Мочалова Л.А., Гриненко Д.А., Юрак В.В. 2017. Система обращения с твердыми коммунальными отходами: зарубежный и отечественный опыт. -Известия УГГУ. Вып. 3(47). С. 97-101.

Пляскина Н.И., Харитонова В.Н. 2016. Управление в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами: современное состояние. - ЭКО. № 12. С. 5-19.

1 База проектов Единой информационной системы государственно-частного партнерства в Российской Федерации. Доступ: http://www.pppi.ru/projects (проверено 13.03.2020).

KILOEVA Marianne Mikhailovna, Chief Specialist of the Department of Social Sciences, Russian Foundation for Basic Research

solid municipal waste management system and its financing mechanism in russia: conditions and directions of development

Abstract. The article examines the concept of the solid waste management system in the world practice as a basis for reforming the municipal solid waste (MSW) management system in Russia. The analysis has revealed the need for a systematic rather than a point approach to reforming the existing technological infrastructure of MSW treatment system in Russia, which will require additional funding and the development of financial instruments and economic levers applied. Keywords: MSW treatment system, technological stages of MSW processing, financing mechanism, financial instruments and levers applied

МАХМУТАЙ Ноэла

современный этап российско-албанского сотрудничества в области туризма

Аннотация. Статья посвящена современным отношениям между Москвой и Тираной в туристической сфере, которая является важнейшей областью экономического сотрудничества. В статье анализируются динамика и перспективы развития туризма и проблемы, с которыми сталкиваются страны в развитии этой области. Особое внимание уделяется основным препятствиям, которые влияют на развитие и укрепление отношений между Россией и Албанией. Решение этих проблем рассматривается с точки зрения перспектив и возможностей двух стран. На основе статистических данных проводится анализ динамики туристских потоков из России в Албанию.

Ключевые слова: туристический потенциал, инвестиции, сотрудничество, Россия, Албания

В задачах среднесрочного и долгосрочного развития албанской экономики туризм считается одной из сфер, обладающих наибольшим потенциалом для достижения более высоких темпов социально-экономического роста. Туризм играет важную роль в развитии политических и торгово-экономических отношений, поскольку «движение людей» помогает расширить сотрудничество стран при широкой поддержке общественного мнения в обеих странах. Также туризм дает возможность восстановления контактов, которые способствуют прогрессу отношений между странами.

Первым соглашением между правительством РФ и Албанией о сотрудничестве в сфере туризма стало соглашение о взаимных поездках граждан Албании и России, подписанное 7 апреля 1993 г.1 (действует по настоящее время), в соответствии с которым россияне могут въезжать в Албанию по заграничным

1 Перечень документов, формирующих договорно-правовую базу российско-албанских отношений. Доступ: https://albania.mid.ru/ru_RU/dogovorno-pravovaa-baza-otnosenij (проверено 13.03.2020).