Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта Российской Федерации

Е. Н. Анисимов

принятие в российскую федерацию

И ОБРАЗОВАНИЕ В ЕЕ СОСТАВЕ НОВОГО СУБъЕКТА

российской федерации

Рассматриваются модели создания нового субъекта Российской Федерации, порядок принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта. Предлагается теоретическая модель образования нового субъекта Российской Федерации в форме выделения и разделения.

Ключевые слова: модель создания нового субъекта Российской Федерации, слияние, присоединение, выделение и разделение субъектов Российской Федерации.

Рассматривая формы образования нового субъекта Российской Федерации (далее — субъект РФ), вполне допустимо основываться на формах реорганизации юридического лица, предусмотренных ст. 57 Гражданского кодекса РФ. Тем более что в соответствии с п. 2 ст. 124 Гражданского кодекса РФ к субъектам РФ применимы нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Следовательно, к процессу образования нового субъекта РФ теоретически можно применить следующие формы, закрепленные в Гражданском кодексе РФ: присоединение, слияние, выделение, разделение, преобразование (п. 1 ст. 57 ГК).

Следует обратить внимание на то, что ч. 2 ст. 65 Конституции РФ предусмотрено принятие в Российскую Федерацию нового субъекта и образование в составе Российской Федерации нового субъекта РФ. В дальнейшем, эта конституционная норма была воплощена в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (далее по тексту — Закон). По сути, принятие в Российскую Федерацию нового субъекта и образование в ее составе нового субъекта РФ представляют собой совершенно различные предметы правового регулирования, в том числе и в вопросах реализации права собственности1.

Разделение в тексте Закона понятий «принятие» и «образование» говорит о том, что принятие в Российскую Федерацию нового субъекта РФ не является формой образования ее нового субъекта.

Следует отметить, что не является формой образования нового субъекта РФ и такая модель, как преобразование. Под образованием нового субъекта РФ путем преобразования можно было бы подразумевать смену его статуса. Но норма п. 3 ст. 5 Закона устанавливает, что изменение наименования субъекта РФ, предусмотренное ч. 2 ст. 137 Конституции РФ, не влечет за собой образование в составе Российской Федерации нового субъекта. В данном случае под «наименованием субъекта» понимается полное наименование субъекта РФ, включающее в себя и статус субъекта РФ.

Из текста Закона следует, что образование нового субъекта РФ может происходить в форме объединения двух и более субъектов. Данное объединение в соответствии с Законом может повлечь за собой прекращение существования субъектов, территории которых подлежат объединению. Формулировка «может повлечь» свидетельствует о том, что данное условие не является обязательным и один из объединяющихся субъектов РФ может сохранить как свое наименование, так и статус. Такая ситуация имела место в отношении Красноярского края, который объединился с Таймырским

и Эвенкийским автономными округами, и Иркутской области, которая объединилась с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом на основании принятия соответствующего федерального конституционного закона. В свою очередь, при образовании Пермского и Камчатского краев создавшие их субъекты РФ — Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ, Камчатская область и Корякский автономный округ — прекратили существование. Данное положение Закона схоже с такими моделями реорганизации юридического лица, как слияние и присоединение.

Таким образом, из четырех предложенных форм образования нового субъекта РФ только две формы (слияние и присоединение) нашли свое отражение в Законе. Такие формы образования субъектов РФ, как выделение и разделение, Законом не предусмотрены.

Тем не менее в рамках теории конституционного права нельзя исключать вышеназванные формы образования субъекта РФ. Основываясь на нормах гражданского законодательства Российской Федерации, можно дать определение понятий выделения и разделения субъекта РФ.

Выделение субъекта РФ — образование одного или нескольких субъектов РФ в пределах территории субъекта РФ, закрепленного в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, с предоставлением новому (новым) субъекту (субъектам) Федерации определенного статуса.

Разделение субъекта РФ — образование нового субъекта РФ путем разъединения субъекта РФ на два и более новых субъектов.

Основное отличие выделения от разделения заключается в том, что при выделении субъект РФ, из которого произошло выделение, не прекращает своего существования. А в случае, если происходит разделение субъекта Федерации, то он прекращает свое существование.

Рассмотрим каждый вид возникновения нового субъекта РФ подробнее.

Под принятием в Российскую Федерацию нового субъекта в соответствии с п. 1 ст. 1 Закона понимается процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части.

Приведем условия для принятия в Российскую Федерацию нового субъекта, закрепленные в ст. 4 Закона:

1. В качестве нового субъекта в Российскую Федерацию может быть принято иностранное государство или его часть.

2. Принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством.

3. В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, если международным договором не предусматривается предоставление новому субъекту статуса края или области.

4. В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа.

Таким образом, объектом принятия в Российскую Федерацию нового субъекта РФ выступает иностранное государство или его часть. Закон не предусматривает в качестве

одного из условий принятия наличие общей границы между Российской Федерацией и принимаемым иностранным государством или его частью. Из чего следует, что в Российскую Федерацию может быть принято любое иностранное государство (или его часть) независимо от того, на каком континенте оно расположено. Возможно, что данное положение Закона разрабатывалось на тот случай, если одна из республик, входивших в СССР, изъявит желание войти в состав Российской Федерации.

Порядок принятия в Российскую Федерацию нового субъекта определен во второй главе Закона. Проанализировав нормы главы, можно выделить следующие стадии процесса принятия в Российскую Федерацию нового субъекта, критерием выделения которых будет являться промежуток времени, на протяжении которого совершается то или иное законодательно закрепленное действие.

1-я стадия. Внесение иностранным государством в Российскую Федерацию предложения

о его принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта (п. 1 ст. 6 Закона).

2-я стадия. Уведомление Президентом РФ Совета Федерации РФ о поступившем предложении (п. 2 ст. 6 Закона).

3-я стадия. Рассмотрение предложения о принятии в состав Российской Федерации нового субъекта и принятие решений, касающихся заключения международного договора (п. 3 ст. 6 Закона).

4-я стадия. Подписание международного договора Президентом РФ (п. «б» ст. 86 Конституции РФ).

5-я стадия. Обращение Президента РФ в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ данного международного договора (п. 4 ст. 7 Закона).

6-я стадия. Внесение Президентом РФ в Государственную Думу РФ международного договора на ратификацию, но только в том случае, если Конституционный Суд РФ признает не вступивший в силу международный договор соответствующим Конституции РФ (п. 1 ст. 8 Закона).

7-я стадия. Принятие федерального закона о ратификации международного договора палатами Федерального Собрания РФ (п. 1 ст. 9 Закона).

8-я стадия. Подписание федерального закона Президентом РФ (п. «д» ст. 84 Конституции РФ, ч. 2 ст. 107 Конституции РФ).

9-я стадия. Официальное опубликование федерального конституционного закона в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации» (ч. 3 ст. 15 Конституции).

10-я стадия. Вступление в законную силу федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта (п. 3 ст. 9 Закона).

11-я стадия. Внесение изменений в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ на основании федерального конституционного закона о принятии нового субъекта в состав Российской Федерации и официальное опубликование текста Конституции РФ в новой редакции (п. 4 ст. 9 Закона).

На практике нормы второй главы Закона реализованы не были. И в данном вопросе особый интерес представляет порядок, в соответствии с которым иностранное государство или его часть принимает решение о присоединении к Российской Федерации в качестве нового субъекта РФ. Законодательством Российской Федерации не предусмотрена процедура присоединения Российской Федерации (или ее части) к другому государству. В практике других государств закона, который бы регулировал процесс принятия этого государства (или его части) в другое государство, также не существует.

Под образованием нового субъекта РФ следует понимать процесс, в результате которого происходит объединение двух или более граничащих между собой субъектов РФ.

Статьей 5 Закона четко определены условия образования в составе Российской Федерации нового субъекта РФ:

1. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ.

2. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъектов РФ, территории которых подлежат объединению.

3. Изменение наименования субъекта РФ, предусмотренное ч. 2 ст. 137 Конституции РФ, не влечет за собой образования в составе Российской Федерации нового субъекта. Новое наименование субъекта РФ включается в текст ст. 65 Конституции РФ и учитывается при переиздании текста Конституции РФ.

Таким образом, образование нового субъекта РФ допускается только в форме объединения двух и более граничащих между собой субъектов. Объединение не граничащих между собой субъектов РФ не допускается.

В процедуре образования нового субъекта РФ путем объединения можно выделить следующие стадии, взяв за основу такой критерий, как промежуток времени, на протяжении которого совершается то или иное законодательно закрепленное действие.

1-я стадия. Направление предложения об образовании нового субъекта РФ Президенту РФ (п. 1 ст. 10 Закона).

2-я стадия. Уведомление Президентом РФ Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думы РФ, Правительства РФ о предложении субъектов РФ (п. 3 ст. 10 Закона).

3-я стадия. Проведение референдума в субъектах РФ, заинтересованных в образовании нового субъекта РФ (п. 1 ст. 11 Закона).

4-я стадия. Предоставление официальных данных о результатах референдумов заинтересованных субъектов РФ по вопросу образования в составе Российской Федерации нового субъекта Президенту РФ (п. 4 ст. 11 Закона).

5-я стадия. Внесение Президентом РФ проекта федерального конституционного закона в Государственную Думу РФ (п. 1 ст. 12 Закона).

6-я стадия. Направление Государственной Думой РФ одобренного ею федерального конституционного закона в Совет Федерации (ч. 3 ст. 105 Конституции РФ).

7-я стадия. Направление Президенту РФ одобренного палатами Федерального Собрания РФ федерального конституционного закона (ч. 1 ст. 107 Конституции РФ).

8-я стадия. Подписание федерального конституционного закона Президентом РФ (п. «д» ст. 84 Конституции РФ, ч. 2 ст. 107 Конституции РФ).

9-я стадия. Официальное опубликование Федерального конституционного закона в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации» (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ).

10-я стадия. Внесение изменений в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ на основании федерального конституционного закона об образовании нового субъекта в составе Российской Федерации и официальное опубликование текста Конституции РФ в новой редакции (п. 2 ст. 13 Закона).

Пионерами процесса укрупнения явились так называемые сложносоставные субъекты Российской Федерации, поскольку автономные округа и области на «имущественном

фронте» терпят полное поражение. На сегодняшний день принято четыре федеральных конституционных закона об образовании нового субъекта РФ:

1) Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»2;

2) Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»3;

3) Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа»4;

4) Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа»5.

В начале марта 2007 года прошел референдум по объединению Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. В референдуме приняли участие более 75 % избирателей Читинской области и более 84 % избирателей Агинского Бурятского автономного округа. В результате 90 % участников референдума высказались за создание нового субъекта РФ, который будет именоваться Забайкальский край. Согласно проекту федерального конституционного закона Забайкальский край будет образован 1 марта 2008 г. Переходный период образования края будет завершен до 1 января 2010 г.

Образование нового субъекта РФ в форме выделения или разделения Закон не предусматривает. Данный факт свидетельствует о том, что изначально политика государства была нацелена на сокращение численности субъектов РФ, а не на их увеличение.

Однако, рассматривая модели образования нового субъекта РФ, нельзя исключать возможность выделения одного или нескольких субъектов из состава другого субъекта РФ, либо разделения субъекта РФ на два и более субъектов. При этом необходимо отметить, что отсутствие юридической возможности выделения (разделения) субъекта РФ может негативно сказаться на проблемах межнациональных отношений. Даже ослабление экономического потенциала территории, на которой вместо одного субъекта РФ образовалось два, усложнение процесса управления ею не может по своим негативным последствиям сравниться с затяжным межэтническим конфликтом или всплеском сепаратизма. Так, показателен исторический опыт разделения Чечено-Ингушетии на два субъекта РФ. В силу обострившихся внутренних проблем данной территории принятое решение предотвратило конфликт между чеченцами и ингушами, а также не дало распространиться событиям, произошедшим в 90-е гг. прошлого века в Чечне, на территорию Ингушетии. В случае присоединения к Российской Федерации в качестве нового субъекта РФ территориально крупного иностранного государства новый субъект не может быть разукрупнен ни при каких обстоятельствах, даже если такова будет воля его населения6.

Следует отметить, что в настоящее время нет необходимости решать проблему образования новых субъектов РФ иными способами, чем это установлено Законом.

Тем не менее вопрос образования нового субъекта РФ путем выделения не является новым для законодательства. В апреле 1990 г. был принят Закон Союза Советских

Социалистических Республик «О порядке решения вопросов, связанных с выходом Союзной Республики из СССР»7. Данным Законом предусматривалось, что решение о выходе союзной республики из СССР принимается свободным волеизъявлением народов союзной республики путем референдума, а решение о проведении референдума принимается Верховным Советом союзной республики по собственной инициативе или требованию, подписанному одной десятой частью граждан СССР, постоянно проживающих на территории республики и имеющих право голоса согласно законодательству Союза ССР Решение о выходе союзной республики из СССР считается принятым посредством референдума, если за него проголосовало не менее двух третей граждан СССР. Гражданам, проживающим на территории выходящей республики, предоставляется право выбора гражданства, места жительства и работы. Выходящая республика компенсирует все издержки, связанные с переселением граждан из пределов республики. В последний год переходного периода по инициативе высшего органа государственной власти выходящей республики один раз может быть проведен повторный референдум по вопросу подтверждения решения о выходе союзной республики из СССР Проведение повторного референдума является обязательным, если этого требует одна десятая часть граждан СССР, постоянно проживающих на территории республики и имеющих право голоса согласно законодательству Союза ССР.

По аналогии с объединением двух и более субъектов РФ и с учетом некоторых положений Закона СССР от 3 апреля 1990 г. «О порядке решения вопросов, связанных с выходом Союзной Республики из СССР» теоретически можно выделить следующие стадии выделения или разделения:

1-я стадия. Направление предложения о выделении одного или более субъектов РФ из состава другого субъекта РФ Президенту РФ; направление предложения о разделении субъекта РФ на два и более субъектов РФ Президенту РФ.

2-я стадия. Уведомление Президентом РФ Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думы РФ, Правительства РФ о предложении субъекта РФ.

3-я стадия. Проведение референдума в субъекте РФ по вопросу его выделения (разделения).

4-я стадия. Предоставление официальных данных о результате референдума в субъекте РФ Президенту РФ. Решение о выделении субъекта РФ считается принятым посредством референдума, если за него проголосовало не менее двух третей населения выделяемого субъекта.

5-я стадия. Внесение Президентом РФ проекта федерального конституционного закона в Государственную Думу РФ. Данный Федеральный конституционный закон должен предусматривать одновременно выделение одного или нескольких субъектов РФ и создание нового (новых) субъекта (субъектов) РФ, указание границы нового (новых) субъекта (субъектов) РФ, наделение соответствующим статусом субъекта (субъектов) РФ, формирование и функционирование исполнительных органов государственной власти, создание судебной системы, представительства в Федеральном Собрании РФ, функционирование судов и осуществление правосудия и т. д.

6-я стадия. Направление Государственной Думой РФ одобренного ею федерального конституционного закона в Совет Федерации (ч. 3 ст. 105 Конституции РФ).

7-я стадия. Направление Президенту РФ одобренного палатами Федерального Собрания РФ федерального конституционного закона (ч. 1 ст. 107 Конституции РФ).

8-я стадия. Подписание федерального конституционного закона Президентом РФ (п. «д» ст. 84 Конституции РФ, ч. 2 ст. 107 Конституции РФ).

9-я стадия. Официальное опубликование федерального конституционного закона в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации» (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ).

10-я стадия. Внесение изменений в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ на основании федерального конституционного закона об образовании нового субъекта в составе Российской Федерации и официальное опубликование текста Конституции РФ в новой редакции.

Таким образом, в случае введения законодателем процедуры выделения одного или нескольких субъектов РФ из субъекта РФ или разделения субъекта РФ статья 5 Закона, на наш взгляд, должна быть изложена в следующей редакции:

«1. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации в результате выделения одного или нескольких субъектов Российской Федерации из субъекта Российской Федерации, указанного в части 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации, или в результате разделения субъекта Российской Федерации.

2. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта в результате объединения может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению.

2.1. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта в результате выделения не влечет за собой прекращения существования субъекта Российской Федерации, из территории которого выделился субъект Российской Федерации или субъекты Российской Федерации.

2.2. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта в результате разделения влечет за собой прекращение существования субъекта Российской Федерации, территория которого разделилась.

3. Изменение наименования субъекта Российской Федерации, предусмотренное частью 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации, не влечет за собой образования в составе Российской Федерации нового субъекта. Новое наименование субъекта Российской Федерации включается в текст статьи 65 Конституции Российской Федерации и учитывается при переиздании текста Конституции Российской Федерации».

Также в случае внесения в Закон поправок, касающихся выделения и разделения субъекта РФ, необходимо предусмотреть положение о повторном проведении референдума в последний год переходного периода по инициативе высших органов власти субъекта РФ или одной десятой части населения выделившегося (или разделившегося) субъекта (субъектов) Федерации.

Но в настоящее время не разработана законодательно закрепленная модель будущего административно-территориального деления Российской Федерации, в связи с чем существуют различные мнения относительного того, какое количество субъектов РФ является наиболее оптимальным.

Когда укрупнение пойдет более быстро и качественно (например, когда встанет вопрос об укрупнении таких субъектов РФ, как республики), то необходимо будет предусмотреть и обратный процесс — процесс разукрупнения в целях предотвращения межнациональных конфликтов. Поэтому потребуется закрепить на законодательном уровне выделение или разделение субъекта РФ. Предложенная выше модель образования субъекта РФ в форме выделения или разделения вполне может служить прообразом будущих разработок в данном вопросе, что впоследствии должно привести к внесению необходимых изменений и дополнений в законодательные акты.

Примечания

1 См.: Калита Н. Р. Проблема реализации права государственной собственности при образовании в составе Российской Федерации новых субъектов Федерации // Справ. правовая система « КонсультантПлюс».

2 Собрание законодательства РФ. 2004. № 13. Ст. 1110.

3 Собрание законодательства РФ. 2005. № 42. Ст. 4212.

4 Собрание законодательства РФ. 2006. № 29. Ст. 3119.

5 Собрание законодательства РФ. 2007. № 1. Ст. 1.

6 См.: Чертков А. Н. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». М., 2006. С. 10

7 Закон СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР» от 3 апреля 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР 1990. № 15. С. 303-308.

Г. Т. Абдрахманова

конституционное регулирование права собственности

НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ

Рассматривается категория частной собственности в рамках конституционного права. Приводятся примеры правового регулирования отношений собственности, позволяющие охарактеризовать современное положение института частной собственности в Российской Федерации.

Ключевые слова: частная собственность, общественные формы собственности, государственная и муниципальная собственность, собственность на природные ресурсы.

Конституционное регулирование отношений собственности предполагает решение вопросов, относящихся только к предмету ведения Основного Закона: установление источников формирования собственности; учреждение форм, видов, уровней собственности; разграничение собственности; распределение компетенции органов публичной власти в сфере отношений собственности; соотношение права собственности государства, регионов и муниципальных образований и т. д.1

Отмечая безусловное значение цивилистических конструкций в сфере права собственности, следует иметь в виду их ограниченный характер в регулировании социальнополитической природы отношений собственности, связанных со свободой человека в обществе, с обеспечением определенной меры социальной справедливости и т. д. Данный предмет регулирования относится к конституционному праву. И если он в последнее десятилетие не так четко обозначен, это не означает, что исчезла потребность в подобном регулировании.

Таким образом, несмотря на отрицание и ограниченность современного конституционного закрепления социально-экономических элементов категории собственности, экономическое содержание собственности и связь ее с категориями власти, народовластием, социальной функцией государства, правами и свободами человека являются объективными явлениями и подлежат конституционно-правовому регулированию.