Система принципов правового обеспечения экологической безопасности

УДК 349.6

Е.Н. Абанина

СИСТЕМА ПРИНЦИПОВ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Введение: в целях эффективного обеспечения экологической безопасности правовыми средствами необходимым является выстраивание непротиворечивой правовой системы ее обеспечения. Основу формирования системы составляют принципы правового обеспечения экологической безопасности. Цель: на основе анализа научной литературы и законодательства выстроить систему принципов правового обеспечения экологической безопасности, определить их и разработать систему. Методологическая основа: анализ категорий «принципы правового обеспечения экологической безопасности», «принципы обеспечения экологической безопасности», методы: системно-структурный метод, аргументация, обобщение, аналогия. Результаты: аргументирована авторская система принципов правового обеспечения экологической безопасности с учетом положений науки и законодательства. Выводы: система принципов правового обеспечения экологической безопасности представляет собой функциональную систему, направленную на достижение целей устойчивого развития, состоящую из подсистем (уровней), находящихся в зависимости от структуры и места правового обеспечения в общей системе обеспечения экологической безопасности.

Ключевые слова: экологическая безопасность, охрана окружающей среды, принципы правового обеспечения экологической безопасности.

E.N. Abanina

SYSTEM OF PRINCIPLES OF ENVIRONMENTAL SAFETY LEGAL SUPPORT

Background: for effective ensuring environmental safety by legal means, it is necessary to create a consistent legal system for ensuring environmental safety. The basis for the formation of such system is the principles of environmental safety legal support. Objective: based on the analysis of scientific literature and legislation to build a system of principles of legal environmental safety, to determine the place of the principles of legal environmental safety in the system of principles of environmental safety and environmental protection, to develop a system of principles of legal environmental safety. Methodology: the methodological foundation of our scientific research is the analysis of such categories as "the principles of environmental safety legal support" and "the principles of ensuring environmental safety". The main research methods are the system-structured method, argument method, generalization method, analogy approach. Results: taking into account provisions of science and the legislation the author's system of principles of legal support of ecological safety is reasoned. Conclusions: the system of principles of environmental safety legal support is a

© Абанина Елена Николаевна, 2019

Кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: elena-abanina@yandex.ru © Abanina Elena Nikolaevna, 2019

Сandidate of law, Associate professor, professor, Land and enviromental law department

* Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 19-01100416.

functional system aimed at achieving sustainable development goals. This system consists of multi-level subsystems depending on the structure and interrelation of legal support in the general system of ensuring environmental safety.

Key-words: environmental safety, environmental protection, principles of legal support of environmental safety.

Президент РФ В.В. Путин в своем послании Федеральному Собранию 20 февраля 2019 г. заявил, что требования к вопросам экологической безопасности, безусловно, должны быть высокими. В послании был озвучены ряд экологических вопросов, от решения которых зависит уровень обеспечения экологической безопасности: во-первых, проблема с обращением с отходами производства и потребления (коммунальными отходами); во-вторых, необходимость перехода на более чистые экологические решения предприятия ^ККХХ, энергетики, транспорта; в-третьих, необходимость перехода промышленности на наилучшие доступные технологии, на строгие природоохранные стандарты; в-четвертых, необходимость принятия мер для минимизации экологического ущерба, причиняемого промышленными компаниями. Также Президент РФ подчеркнул, что «решение проблем в сфере экологии — это задача для нашей промышленности и науки, ответственность каждого из нас»1. Задача юридической науки в решении экологических проблем состоит в совершенствовании правового регулирования экологических отношений, и особенно, отношений в сфере правового обеспечения экологической безопасности. А именно, выстраивание непротиворечивой законодательной и нормативно-методической системы обеспечения экологической безопасности. Основу ее формирования составляют принципы правового обеспечения экологической безопасности.

Принципы правового обеспечения экологической безопасности уже становились объектом исследования ученых: как принципы, установленные Федеральным законом «Об охране окружающей среды»2 [1; 2]; как принципы охраны окружающей среды в целом [3]; как «принципы экологической безопасности в государствах Содружества»3 [4]; как принципы, содержащиеся в тексте Экологической доктрины Российской Федерации4 [5; 6]; как принципы, содержащиеся в экологическом и природоресурсном законодательстве [7], как принципы, близкие к принципам устойчивого развития [8]. Отдельно следует отметить работу М.Н. Русакова «Экологическая безопасность современной России (Общеправовой анализ)», в которой принципы правового обеспечения экологической безопасности проанализированы комплексно [9]. Вместе с тем в указанных научных исследованиях принципы исследовались учеными без учета особенностей категории «экологическая безопасность», ее места в структуре общей безопасности, соответственно и принципы не представлялись в виде системы. Полагаем, что

ш 1 Послание Президента России Федеральному Собранию. URL: http://kremlin.ru/events/

president/news/59863 (дата обращения: 20.10.2017).

2 См.: Федеральный закон от 10января 2002 г. № 7-ФЗ (в ред. от 29 июля 2018 г.) «Об охране окружающей среды» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2, ст. 133.

3 См.: Постановление СФ ФС РФ от 31 мая 1994 г. № 118-1 СФ «О рекомендательном законодательном акте Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств «О принципах экологической безопасности в государствах Содружества» // Ведомости ФС РФ. 1994. № 5, ст. 217.

4 См.: Распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р «Об Экологической док-260 трине Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 36, ст. 3510.

именно система принципов правового обеспечения экологической безопасности позволит установить объективные связи между отдельными принципами, их обусловленность, внутреннюю согласованность между собой, в зависимости от структуры и системы правового обеспечения экологической безопасности.

Принципы экологической безопасности впервые были закреплены в Постановлении Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ 29 декабря 1992 г. «О принципах экологической безопасности в государствах Содружества» и определены как «общие принципы формирования национальной политики в области экологической безопасности» [4; 9, с. 38]. В исследованиях, посвященных различным аспектам данного вопроса, именно эти принципы рассматриваются как основные в вопросах обеспечения (в т.ч., правового) экологической безопасности. В связи с усложнением экологических отношений, стремительным развитием экологического законодательства и права, полагаем, что указанные принципы не могут в неизменном виде быть положены в основу системы принципов правового обеспечения.

Исходя из места правового обеспечения экологической безопасности в системе, а также особенностей объекта правового регулирования, мы можем предложить следующие предпосылки для формирования отдельной системы принципов правового обеспечения экологической безопасности.

Во-первых, самым «нижним», базовым уровнем системы будут служить принципы обеспечения безопасности в целом. Несмотря на некоторую независимость, связанную с объективными угрозами и вызовами, все же экологическая безопасность является одним из важных ее видов. Следовательно, на нее распространяют свое действие основные принципы ее обеспечения: соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; законность; системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности; приоритет предупредительных мер; взаимодействия государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами5.

Во-вторых, в систему принципов правового обеспечения экологической безопасности входят принципы экологической безопасности6: суверенитет Государства над природными ресурсами; непричинение ущерба окружающей среде за пределами юрисдикции Государства; согласование государственного механизма возмещения ущерба; неотвратимость ответственности за ущерб, причиненный трансграничным загрязнением (загрязнитель платит); согласование экологической политики государств; согласование законодательной политики государств в области обеспечения экологической безопасности; разрешительный порядок осуществления производственной и другой деятельности, способной создавать угрозу экологической безопасности населения или территории. В 2003 г. на 22-ом пленарном заседании

5 См.: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 «О безопасности» (в ред. от 5 октября 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 1, ст. 2.

6 См.: Постановление СФ ФС РФ от 31 мая 1994 г. № 118-1 СФ «О рекомендательном законодательном акте Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств «О принципах экологической безопасности в государствах Содружества»

// Ведомости ФС РФ. 1994. № 5, ст. 217. 261

Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ был принят «Модельный закон об экологической безопасности»7! в котором были определены принципы политики государств, направленной на обеспечение экологической безопасности. В сравнении с предыдущим актом, можно отметить следующие изменения: в количестве разработанных принципов (их стало 30), в подходе к разработке этих принципов с учетом различных отраслей права и законодательства (некоторые принципы имеют явно выраженную отраслевую принадлежность, например, принцип профилактики и предупреждения экологической преступности, а также принцип неотвратимости наказания за экологические преступления имеет уголовно-правовую направленность), в характере принципов (в использовании принципов кроме правовых, еще и политических, научных, экономических принципов, например, «приоритетное развитие фундаментальных и прикладных исследований в области экологической безопасности»). С учетом указанных изменений, на наш взгляд, не все перечисленные принципы Модельного закона могут быть положены в основу системы принципов правового обеспечения экологической безопасности. Для наших целей подходят следующие принципы: верховенство конституционных прав человека и гражданина на экологическую безопасность; размещение действующих объектов хозяйственной и иной деятельности должно осуществляться с учетом экологической емкости территории; обязательность компенсации экологического ущерба природной среде; запрещение любых видов деятельности, создающих прямую угрозу экологической безопасности; запрет или приостановка введения в практику новых видов хозяйственной и иной деятельности, по которым в настоящее время нет научно-обоснованных прогнозов и рекомендаций по обеспечению экологической безопасности при их практической реализации; доступность достоверной информации в области экологической безопасности; ответственность физических и юридических лиц за деятельность, действия или бездействие, результаты которых создают или могут создавать угрозу экологической безопасности.

В-третьих, учитывая взаимозависимость и до сих пор доктринально неразрешенное соотношение категорий «экологическая безопасность» и «охрана окружающей среды», следующий уровень системы принципов правового обеспечения экологической безопасности образуют принципы охраны окружающей среды, содержащиеся в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». Из всего перечня принципов, на наш взгляд, к принципам правового обеспечения экологической безопасности относятся: принцип презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности; обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших доступных технологий с учетом экономических и социальных факторов; запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем. Причины, по которым мы из двадцати четырех принципов охраны окружающей среды выделили лишь четыре

7 См.: Модельный закон об экологической безопасности (принят в г. Санкт-Петербурге 15 ноября 2003 г. Постановлением 22-18 на 22-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея 262 государств-участников Содружества Независимых Государств. 2004. № 33. С. 291-329.

принципа правового обеспечения экологической безопасности, заключаются в определении цели этих видов деятельности. Охрана окружающей среды — деятельность субъектов, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий. Охрана окружающей среды, наряду с рациональным использованием природных ресурсов, их воспроизводством служит единой цели — обеспечить экологическую безопасность. Цель такой деятельности — «сохранить» в прежнем виде природную среду. Правовое обеспечение экологической безопасности нацелено на создание таких правовых условий, в которых происходит достижение и поддержание необходимого уровня защищенности и повышение уровня защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

В-четвертых, в предлагаемой многоуровневой системе принципов правового обеспечения экологической безопасности должен быть «идейный», целеполагаю-щий, системообразующий принцип, которым, в контексте устойчивого развития, является принцип ответственности перед будущим.

Таким образом, система принципов правового обеспечения экологической безопасности представляет собой функциональную систему, направленную на достижение целей устойчивого развития. Учитывая изложенное выше, предложить единую и непротиворечивую систематизацию принципов правового обеспечения ш

с

экологической безопасности достаточно сложно. Можно предложить структуру н

и

такой системы. Она состоит из нескольких подсистем (уровней), находящихся а в зависимости от структуры и места правового обеспечения в общей системе о обеспечения экологической безопасности: в основе лежат общие принципы к безопасности; принципы экологической безопасности; принципы обеспечения

с

экологической безопасности; принципы охраны окружающей среды; пронизы- а

с

вает всю систему принцип-идея — принцип ответственности перед будущим. е

И в результате «пересечения» принципов каждой из подсистем, с учетом их о

взаимозависимости, образовываются принципы правового обеспечения эко- р

и

логической безопасности: законности; презумпции экологической опасности Ч планируемой хозяйственной деятельности; приоритет предупредительных мер о в целях обеспечения безопасности; неотвратимости ответственности за ущерб, к

а

причиненный загрязнением («загрязнитель платит»); платности природопользо- М

вания; обеспечения полной, достоверной и своевременной информированности •и

граждан, учреждений и организаций об угрозах экологической безопасности. |

2 )

Библиографический список 2

о

1. Вагина О.В., Гаевская Е.Ю., Савина Л.Я. Экологическая безопасность

как состав- 9

ная часть национальной безопасности Российской Федерации // Бизнес, менеджмент и право. 2018. № 2. С. 27-29.

2. Агафонов В.Б., Игнатьев ДА. Особенности понятийного аппарата охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами в законодательстве Российской Федерации и зарубежных стран // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 5. С. 221-235. 263

3. Данилов-Данильян В.И., Залиханов М.Ч., Лосев К.С. Экологическая безопасность. Общие принципы и российский аспект. М.: Изд-во МНЭПУ, 2001. 332 с.

4. Эрнст В.В. Конституционно-правовое обеспечение экологической безопасности // Российский следователь. 2016. № 2. С. 51-55.

5. Клюканова Л.Г. Экологические приоритеты: проблемы теории и правоприменительной деятельности // Российский юридический журнал. 2017. № 3. С. 205-211.

6. Бажайкин А.Л. Принципы охраны окружающей среды - как основополагающие идеи (руководящие положения) экологического права и законодательства, государственной экологической политики // Экологическое право. 2012. № 1. С. 15-19.

7. Краснова И.О. Экологическая безопасность как правовая категория // Lex russica. 2014. № 5. С. 543-555.

8. Гостева С.Р. Экологическая безопасность России и устойчивое развитие // Вестник Тамбовского государственного технического университета. 2010. Т. 16. № 3. С. 704-718.

9. Русаков М.И. Экологическая безопасность современной России (Общеправовой анализ): дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2006. 204 с.

References

1. Vagina OV, Gaevskaya E.Yu., Savina L.Ya. Environmental Security as an Integral Part of the National Security of the Russian Federation // Business, management and law. 2018. № 2. P. 27-29.

2. Agafonov V.B., Ignatiev D.A. Peculiarities of the Conceptual Framework of Environmental Protection and Ensuring Environmental Safety in the Use of Subsoil in the Legislation of the Russian Federation and Foreign Countries // Actual Problems of Russian Law. 2018. № 5. Р. 221-235.

3. Danilov-Danilyan V.I., Zalikhanov M.Ch., Losev K.S. Environmental Safety. General Principles and the Russian Aspect. M.: Publishing house MNEPU, 2001. 332 p.

4. Ernst V.V. Constitutional Law Framework of the Environmental Security // Russian Investigator. 2017. № 3. Р. 205-211.

5. Klyukanova L.G. Environmental Priorities: the Theoretical and Law Enforcement Problems // Russian Juridical Journal. 2017. № 3. Р. 205-211.

6. Bazhaykin A.L. Principles of Environmental Protection - as the Basic Ideas (Guidelines) of Environmental Law and Legislation, State Environmental Policy // Environmental Law. 2012. № 1. P. 15-19.

7. Krasnova I.O. Ecological Safety as a Legal Category // Lex russica. 2014. №. 5. P. 543-555.

8. Gosteva S.R. Ecological Safety of Russia and Sustainable Development // Bulletin of Tambov State Technical University. 2010. Vol. 16. №. 3. P. 704-718.

9. Rusakov M.I. Ecological Safety of modern Russia (General Legal Analysis): dis. ... cand. of law. N. Novgorod, 2006. 204 p.