Формирование режима открытости и доступности муниципальных правовых актов с учетом их правовой природы историко-правовой аспект

Формирование режима открытости и доступности муниципальных правовых актов с учетом их правовой природыисторико-правовой аспект1

Роньжина О. В.2

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальная власть, муниципальный правовой акт, нормативный правовой акт, муниципальное правотворчество, правовая природа местного самоуправления, природа муниципального правотворчества, открытый муниципалитет, правовая информация.

Аннотация. В статье анализируются основные подходы, сложившиеся в российской доктрине относительно правовой природы муниципального правотворчества. Автор указывает на существенные изъяны концепции санкционированного (делегированного) муниципального правотворчества. Исходя из природы местного самоуправления, делается вывод о наличии у муниципальных образований неотъемлемого права принимать акты правового характера. Муниципальные правовые акты рассматриваются как инструмент осуществления публичной власти, поскольку презюмируется, что отсутствие у субъекта права принимать правовые акты коррелирует с отсутствием у него публично-властных полномочий как таковых. Автор подчеркивает, что территориальность действия муниципальных правовых актов - основополагающее юридическое свойство, которое принципиально отличает их от локальных актов, издаваемых частными негосударственными субъектами.

В статье рассматривается существующий механизм обеспечения открытости и доступности муниципальных правовых актов, обозначаются достоинства и недостатки отдельных способов распространения органами местного самоуправления правовой информации. Утверждается, что режим транспарентности муниципальной власти, в том числе при опубликовании (обнародовании) должен быть комплексным и включать диверсифицированные способы распространения содержания муниципальных правовых актов и их проектов. Гарантии правового режима открытости и доступности муниципальных правовых актов должны позволить получить информацию о них, в том числе субъектами, не имеющими постоянного проживания (нахождения) на территории соответствующего муниципального образования. Сформулированы предложения по совершенствованию законодательства, устанавливающего порядок официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и ведения официальных сайтов органов местного самоуправления в сети Интернет в части размещения правовой информации. Автор также полагает необходимым уточнить состав и группировку правовой информации, подлежащей электронному распространению.

Э01: 10.21681/2412-8163-2017-3-49-54

становления российского механизма транспарентности публичной власти остается актуальной задача обеспечения реальной доступности для граждан всей системы нормативных правовых актов, в том числе в связи со значительным увеличением количества муниципальных нормативных правовых актов и динамизмом их изменения [1, с.

14; 2, с. 60]. Уточнение природы муниципальных правовых актов позволит решить проблему определения объема правовой информации, свободный доступ к которой должен быть гарантирован органами местного самоуправления, а также модернизировать способы распространения публичной властью такой информации.

1 Исследование выполнено при поддержке краевого государственного автономного учреждения «Красноярский краевой фонд поддержки научной и научно-технической деятельности» в рамках реализации проекта: «Открытость и доступность муниципальных нормативных правовых актов: состояние и способы обеспечения», а также при правовой поддержке СПС «Консультант-плюс».

2 Роньжина Ольга Викторовна, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного, административного и муниципального права юридического института Сибирского федерального университета, Российская Федерация, г. Красноярск.

E-mail: ronzhinakarimova@mail.ru

В соответствии с ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - Ф3-131) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты3. На основании соотнесения данной нормы и общепризнанной доктрины о государстве как единственном источнике правовых норм, а также ст. 12 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, в российской юридической доктрине сформировалось несколько концепций, объясняющих феномен муниципального правотворчества.

Одна из них - о негосударственной природе муниципальных правовых актов, основывается на признании общественного характера российского местного самоуправления. Узкодогматический взгляд на содержание конституционного принципа организационной самостоятельности местного самоуправления ставит под сомнение легитимность муниципальных актов, поскольку исходит из того, что правомочие по установлению правовых норм -прерогатива государства. Муниципальные акты приравнивают к «локальным» актам организаций, встраивая их в один ряд с нормативными актами корпораций, и учреждений, стандартами саморегулируемых организаций, актами профессиональных и предпринимательских союзов, политических партий [3, с. 9].

Наибольшую распространенность получила вторая доктрина - о делегированном (санкционированном) характере правотворческой деятельности муниципальной власти. Правотворчество органов местного самоуправления и населения муниципального образования рассматривают в качестве разновидности делегированного (аналогичного существовавшей в СССР практики передачи государственных функций общественным организациям) либо предварительно санкционированного государством [4, с. 6; 5, с. 9].

Вместе с тем с точки зрения теории и практики делегированного правотворчества, как справедливо отмечает В.В. Кожевников, сегодня в российской правовой системе делегированное (предварительное санкционированное) правотворчество отсутствует. Признание правотворчества органов местного самоуправления делегированным требует придавать их нормативным правовым актам

3 Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 (ред. от 15 апр. 2017 г.) // Российская газета. 2003. 8 окт.

юридическую силу, тождественную законам государственных органов, делегировавших свои правотворческие полномочия [6, с. 14].

При оценке муниципальной власти как некого общественного правления, базирующегося на добрососедских отношениях, авторитете и убеждении, принятие местных правовых акты выглядит как пожалованное право на легальное принуждение, не типичное для самого местного сообщества. При этом логика признания муниципальных правовых актов плодом порученного нормотворчества не исключает того, что государство, однажды «даровав» местному сообществу правомочия принимать правовые акты, вправе в любой момент передумать и своим волеизъявлением «вернуть» их себе обратно, изъяв у муниципальных образований.

Уязвимым местом концепции санкционированного (делегированного) правотворчества муниципальных образований является отсутствие научного обоснования пределов делегирования. Уподобление муниципальных правовых актов локальным актам корпораций, саморегулируемых организаций, политических партий, профсоюзов, религиозных объединений требует определения круга негосударственных субъектов, которым государство также вправе делегировать правомочие на принятие правовых актов.

Представляется, что третья концепция «о непосредственном характере правотворчества органов местного самоуправления, существующего наряду с правотворческой деятельностью государственных органов, их должностных лиц, народа» [6, с. 16; 7, с. 711] наиболее адекватно отражает феномен муниципальных правовых актов и совокупность их юридических свойств.

Понимание природы муниципального правотворчества предопределяется представлениями о сути местного самоуправления как такого. Местное самоуправление - это нижний уровень публичного (public - государственного) управления. Часть публичных государственных функций и полномочий (местные дела) осуществляется в своих интересах самим местным сообществом, а не назначенными чиновниками (территориальными подразделениями органов федеральной или региональной власти).

Поскольку власть в Российской Федерации едина и неделима и принадлежит единому многонациональному народу России, конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления не предполагает обособление местного самоуправления от государства, а подчеркивает отсутствие прямого иерархического подчинения между органами государственной власти и органами местного самоуправления. По «вертикали», таким

образом, между федеральными, региональными органами и органами местного самоуправления делится не власть, а властные полномочия, что следует из взаимосвязанного системного толкования положений ст.ст. 3 и 12 Конституции РФ.

Муниципальная власть как продолжение федеральной и региональной власти осуществляется посредством принятия правовых актов. Более того, в правовом государстве единственной допустимой формой реализации публичных властных полномочий является правовой акт4. Например, в п. 2 ст. 7 Устава Красноярского края в качестве правовых основ уставного строя Красноярского края устанавливается, что органы государственной власти края осуществляют свои полномочия посредством принятия правовых актов5. Нормативные и индивидуальные правовые акты, таким образом, представляют собой инструмент осуществления возложенных на публичные органы полномочий.

Следовательно, отсутствие у органа или должностного лица права принимать правовые акты равнозначно отсутствию у такого субъекта публичных властных полномочий. Показательным в этом отношении является статус так называемых «слабых» государственных органов, должностных лиц (уполномоченный по правам человека, полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе, контрольно-счетные органы муниципальных образований), не получивших право принимать какие-либо правовые акты, кроме внутри-организационных.

Российское законодательство с самого момента зарождения муниципальной власти признает акты местного самоуправления полноправным элементом национальной правовой системы. При этом муниципальные правовые акты обладают юридическими свойствами, которые присущи актам государственных органов. Так, к настоящему времени сложилась устойчивая правоприменительная практика аналогичного и для муниципальных правовых актов и актов органов государственной власти решения вопросов о критериях нормативности, о возможности придания обратной силы, о правилах переживания, об условиях отмены и приостановления действия индивидуальных актов.

Согласно ч. 4 ст. 7 Ф3-131 муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным норматив-

4 Оговоримся, что публично-властные полномочия могут осуществляться также посредством заключения нормативных соглашений.

5 Устав Красноярского края от 5 июня 2008 г. № 5-1777

(ред. от 7 июл. 2016 г.) // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2008. № 29.

ным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ. Эти положения полностью соответствуют принципу иерархического построения системы источников права и ни в коей мере не создают так называемое «диалектическое противоречие между требованием обеспечения законности правовых актов муниципальных образований и гарантиями самостоятельности местного самоуправления» [8, с. 29].

Конститутивным правомочием муниципальной власти Европейская Хартия местного самоуправления называет реальную способность местного сообщества регламентировать и посредством этого управлять значительной частью публичных дел (п. 1 ст. 3)6. Доктрина страсбургского договора почерпнута из опыта стран с развитыми традициями местного самоуправления, где неотъемлемыми качествами муниципалитета считается, в том числе наличие собственной системы правовых актов. Например, немецкая теория, к «сущностному ядру» права на коммунальное управление относит территориальное, организационное, финансовое верховенство местной общины, суверенитет ее в сфере управления персоналом и в сфере планирования, а также уставную и правотворческую автономию [9, с. 32]. Последняя означает правомочие творить «местное право» в рамках законов, для этого общины не нуждаются в возложении на них законом специального полномочия по изданию акта.

По своей природе муниципальные образования тождественны иным публично-правовым образованиям (национальному государству, субъекту федерации), но не частным корпорациям. Любому публично-правовому образованию (как максимальной социальной организации социума, характеризующейся наличием населения, территории, аппарата управления, бюджета, публичного имущества) присуще еще одно принципиальное отличие от частных юридических лиц - наличие права издавать правовые акты [10, с. 158] в целях решения публично-властных полномочий.

Локальные нормативные акты корпораций, общественных организаций, иных частных субъектов не носят правового характера, направлены на реализацию социальной, но не публичной власти и привязаны исключительно к формальному членству в организации. Действие же муниципальных правовых актов распространяется на всех субъектов, находящихся на территории муниципального образования.

6 Европейская хартия местного самоуправления (принята в Страсбурге 15 окт. 1985 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.

Режим транспарентности муниципальной власти должен, вследствие этого, содержать, в том числе гарантии получения в доступной форме информации о муниципальных нормативных правовых актах и их проектах указанными выше субъектами (не имеющими постоянного проживания на территории соответствующего муниципального образования). В наибольшей степени отвечает данной задаче размещение органами местного самоуправления в сети Интернет информации о своей деятельности, включая изданные муниципальные нормативные правовые акты и их проекты в соответствии с п. 2 ст. 6, п. 2 ст. 13 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее по тексту - ФЗ-8)7. Подобными возможностями оптимизации для потребителей информации временных и организационных затрат не обладают иные способы распространения правовой информации, такие как размещение актов в общедоступных местах и в помещениях, занимаемых органами местного самоуправления, библиотечное хранение экземпляра официального печатного издания с текстами муниципальных нормативных правовых актов.

Не в полной мере решает проблему обеспечения открытости муниципальных правовых актов и федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов (далее по тексту также - Регистр), размещаемый на официальном сайте Министерства юстиции по адресу http://zakon.scli.ru/ru.

Во-первых, технические характеристики работоспособности указанной информационной системы в настоящее время существенно уступают, например, возможностям государственной автоматизированной системы «Правосудие».

Во-вторых, рубрикатор, используемый при формировании Регистра, нуждается в совершенствовании [11, с. 48], поскольку не адаптирован под потребности муниципального управления и правотворчества.

В-третьих, в Регистр не направляются муниципальные правовые акты, которые хотя и не являются нормативными, но имеют особую актуальность для местного сообщества и бизнеса (например, акт об условиях приватизации конкретного муниципального имущества; о создании, реорганизации, ликвидации, муниципальных унитарных предприятий, муниципальных учреждений культуры, образования, спорта; о строительстве и реконструкции конкретных муниципальных зданий,

7 Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления : федер. закон от 9 фев. 2009 г. № 8-ФЗ (ред. от 9 мар. 2016 г.) // Российская газета. 2003. 8 окт.

выводе из эксплуатации объектов теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения; о выделении и разрешении расходовать денежные средства на проведение конкретных мероприятий; об отводе земель отдельным предприятиям, учреждениям, организациями и другие). Кроме того, непоследовательно решается вопрос о необходимости направления в Регистр таких актов, которыми утверждается схема размещения нестационарных торговых объектов, ставки арендной платы за муниципальное имущество, назначается дата голосования на муниципальных выборах и других, поскольку в отсутствие законодательного регулирования признаков нормативности [12, с. 7] не сложилось единообразной правоприменительной практики в отношении определения их природы.

В-четвертых, в отличие от Регистра, в состав правовой информации, размещаемой на официальном сайте органа местного самоуправления в сети Интернет, входят проекты нормативных правовых актов, внесенные в представительный орган муниципального образования, в том числе проект бюджета муниципального образования, проект отчета об исполнении бюджета, а также проекты иных правовых актов, подлежащие вынесению на публичные слушания. Это позволяет превратить официальный сайт органа местного самоуправления в сети Интернет в площадку взаимодействия гражданского общества и публичной власти, создает предпосылки для реализации режима открытого муниципалитета.

Актуальным представляется внесение изменений в федеральное законодательство, предоставляющих муниципальным образованиям право установить в качестве официального порядка опубликования муниципальных нормативных правовых актов размещение их текстов на официальном сайте органа местного самоуправления в сети Интернет. К тому же такой способ официального опубликования и хранения муниципальных нормативных правовых актов и сведений о них существенно снижает финансовые издержки муниципальных образований на издание и распространение соответствующего печатного средства массовой информации. В отсутствие официальных сайтов органов местного самоуправления сельских поселений правовая информация может быть размещена в соответствии с п. 1 ст. 10 ФЗ-8 на официальном сайте муниципального района, в состав которого входят поселения.

Создание правового режима открытости и доступности муниципальных правовых актов, вместе с тем, должно быть ориентировано на диверсификацию способов распространения органами местного самоуправления правовой информации.

Учитывая, что в муниципальных образованиях проживают разные социальные группы населения, отличающиеся по своей мобильности и разной степенью включенности в информационную среду, необходимо гарантировать доступность муниципальных правовых актов для всех субъектов муни-ципально-правовых отношений. «Местные периодические издания играют по-прежнему важную роль в жизни муниципальных образований. Они остаются проверенными временем и привычными для населения, особенно людей старшего возраста в сельской местности, средствами получения информации о многообразных аспектах муниципальной действительности» [13, с. 66]. В зависимости от протяженности территории муниципалитета, наличия в населенных пунктах муниципального образования подключения к сети Интернет и иных условий информационного пространства, в уставах муниципальных образований должны быть установлены дополнительные (к основному официальному способу опубликования муниципальных нормативных правовых актов на официальном сайте органа местного самоуправления в сети Интернет) способы официального обнародования правовой информации, в том числе, например, размещение текста муниципальных правовых актов в общедоступных местах и помещениях, где расположены органы местного самоуправления, в периодических печатных средствах массовой информации.

Проведенное исследование, таким образом, позволило сделать вывод о том, что российское за-

конодательство, исходя из государственной природы местного самоуправления, обоснованно признает за муниципальными образованиями право принимать правовые акты, которые по своей природе тождественны актам федеральной, региональной государственной власти, но и должны им соответствовать, будучи «нижним уровнем» национальной правовой системы. Издание муниципальных правовых актов является формой осуществления публичных властных полномочий органами и должностными лицами местного самоуправления и одним из правовых средств решения вопросов местного значения. Открытость и доступность муниципальных правовых актов должна быть обеспечена различными способами, учитывающими состав населения муниципального образования и вовлеченность его в информационное пространство. Между тем при установлении официального порядка опубликования муниципальных нормативных правовых актов акцент следует перенести на размещение скан-версии их текста на официальном сайте органа местного самоуправления в сети Интернет.

Рецензент: Ильенко Ирина Анатольевна, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела административного и муниципального права государственного научно-исследовательского казенного учреждения «Институт законодательства и правовой информации имени М.М. Сперанского», Иркутск, Россия.

E-mail: irina-irk@mail.ru

Литература

1. Астанин В.В. Диалектика современного состояния муниципального правотворчества // Российская юстиция. 2016. № 3. С. 14-17.

2. Ильенко И.А. К вопросу о правовом качестве муниципальных правовых актов (опыт Иркутской области) // Вестник Института законодательства и правовой информации им. М.М. Сперанского. 2014. № 1 (28). С. 59-67.

3. Надеждин А. О моменте вступления в силу локального нормативного акта // ЭЖ-Юрист. 2012. № 20.

4. Ордина О.Н. К вопросу о совершенствовании правотворческой деятельности муниципальных образований // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013. № 3. С. 5-8.

5. Иночкина Н.В. Проблема разграничения понятий «санкционированное» и «делегированное» правотворчество // Юридические науки: проблемы и перспективы : Материалы международной научной конференции (Пермь, март 2012 г.). Пермь, 2012. С. 8-10.

6. Кожевников В.В. Делегированное законотворчество: отечественный и зарубежный опыт // Современное право. 2016. № 10. С. 5-16.

7. Вантеева Н.В. Пределы муниципального правового регулирования: Научное и практическое измерения // Конституционное право и политика: Сборник материалов Международной научной конференции: Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова, 28-30 марта 2012 года / С.А. Авакьян, Д.С. Агапов, Н.И. Акуев и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юрист, 2012. 800 с.

8. Хобраков Д.Ц. Законность муниципальных нормативных правовых актов как объект теоретического исследования // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 9. С. 26-29.

9. Гриценко Е.В. В поисках утраченных идеалов: российская муниципальная реформа и опыт Германии // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 6. С. 17-43.

10. Ispen J. Allgemeines Verwaltungsrecht. 6. Aufl. Carl Heymans Verlag. 2009.

11. Абросимова Д.А. К вопросу о совершенствовании классификатора муниципальных нормативных правовых актов федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 11. С. 45-48.

12. Хышиктуев О.В., Хобраков Д.Ц. О практике ведения региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. № 4. С. 6-8.

13. Михеев Д.С. Информационная открытость деятельности органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 10. С. 64-68.