Конституционный Совет Франции: достижения и проблемы (к полувековому юбилею)

А. С. Карцов

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СОВЕТ ФРАНЦИИ:

ДОСТИЖЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ

В 2008 г. Пятой Республике во Франции исполняется 50 лет. Эта модель организации государственной власти, сохраняя республиканскую форму правления, подвела черту под классическим парламентаризмом, перераспределив компетенцию уже действующих институтов (президент, правительство, парламент) и по-новому установив порядок взаимодействия между ними. Кроме того, появились органы, не имеющие аналогов на протяжении всей предшествующей истории Франции.

В этом ряду ровесников породившей их Пятой Республики стоит Конституционный Совет Франции, ныне, соответственно, отмечающий свой полувековой юбилей1. Задачей настоящей статьи является сжатый анализ основных итогов деятельности Конституционного Совета в контексте места, занимаемого им в структуре французской государственности. При этом преследуются цели не непосредственного описания порядка формирования Конституционного Совета, его компетенции и процедур работы, но выявления основных, на наш взгляд, достижений и проблем, с которыми Конституционный Совет подошел к своему полувековому юбилею.

Итак, какие теоретические и практические вопросы вызывало и продолжает вызывать присутствие Конституционного Совета среди органов высшей государственной власти Франции? Если рассматривать круг вопросов первой категории, то, пожалуй, наибольшее внимание исследователей привлекала юридическая природа этого органа.

С одной стороны, Конституционный Совет в силу ряда своих характеристик (состав, процедуры) не принадлежит к составным частям судебной системы Франции2. В отличие от судей многих Конституционных Судов, во Франции члены органа конституционного контроля назначаются не пожизненно, а на девять лет. При этом повторное назначение не допускается. Единственным исключением являются экс-президенты, которые ex-officio пожизненно входят в состав Конституционного Совета (за исключением случаев, когда ими осуществляется деятельность, не совместимая с мандатом члена Конституционного совета, например, политическая или предпринимательская). Этим правом воспользовались президенты Четвертой республики Венсан Ориоль (который, впрочем, руководствуясь политическими мотивами, отказался в 1960 г. от этой должности) и Рене Коти, а также некоторые из президентов Пятой республики (Валери Жискар д’Эстен занял кресло члена Совета спустя два с лишним десятилетия после завершения своей легислатуры (2004), поскольку в течение всего этого времени он занимал выборные должности, не удо -влетворяющие критерию совместимости. Жак Ширак стал членом Совета в мае 2007 г.) Преемник основателя Пятой республики Шарля де Голля на президентском посту, Жорж Помпиду являлся членом Конституционного Совета в 1959-1962 гг., будучи назначен туда по президентской квоте.

Надо сказать, что процесс формирования, сближающий Конституционный Совет с политическими институтами и отдаляющий его от институтов собственно

© А. С. Карцов, 2008

юрисдикционных, являлся и является мишенью для критических высказываний3. Так, указывается, что при формировании Совета превалируют исключительно политические соображения, что при назначении не принимается во внимание ни возраст, ни наличие профессионального образования и опыта. Между тем, членам Совета приходится разбираться в хитросплетениях конституционного права, т. е. выполнять обязанности, которые порой бывают сложны и для высококвалифицированных правоведов.

Однако в любой стране те, кому приходится проверять конституционность действий законодателя, вне зависимости от принадлежности органов конституционного контроля к органам правосудия или их обособления во внесудебный орган, так или иначе занимаются юридизацией политических по своему существу конфликтов. И обладание или необладание формальным статусом судьи в этом отношении мало что меняет. Более того, подобная неизбежная политизация — в тех случаях когда она становится наиболее очевидной для широкой общественности — способна дискредитировать судебный орган гораздо в большей степени, чем политический. Элиты же, как правило, не склонны проводить резкое различие между «ангажированностью политических эмиссаров» и «беспристрастностью судей», отдавать отчет в чрезвычайной схожести их предназначения в рамках конституционного контроля. Другое дело, что закрытость процедуры разбирательства, свойственная Конституционному органу Франции и органам других стран, которые были в свое время скопированы с французской модели, действительно, предоставляет участникам процесса меньше возможностей, чем в условиях разбирательства, характерного для Конституционных судов.

Так или иначе, но Конституционный Совет разрешает споры о праве, осуществляя, таким образом, задачи именно судебных органов. Указанные обстоятельства, предопределяя объективную близость КС к судебной власти, обусловливают его классификацию как «квазисудебного» органа. Более того, постановления формально не считающегося высшей судебной инстанцией КС оказывают прямое воздействие на судебную практику в масштабах всей страны. Не случайно в решениях КС отводилось и отводится столь много места отстаиванию ее прерогатив. Так, в решении от 9 июля 1970 г. было особо подчеркнуто, что «принцип независимости судей, как он вытекает из положений статьи 64 Конституции, — составной элемент их особого правового статуса»4. Наконец, в составе Совета работали и работают многие крупные юристы. К примеру, членом Конституционного Совета долгие годы был Рене Кассен, лауреат Нобелевской премии мира, автор текста Всеобщей декларации прав человека ООН, член Международного суда в Г ааге и председатель Европейского суда по правам человека.

Среди основополагающих достижений Конституционного Совета, несомненно, следует назвать место, занимаемое им в механизме обеспечения прав человека и гражданина5. В частности, большое значение придает Конституционный Совет и обеспечению гендерного равенства6. Добиваясь репрезентативного представительства женщин в центральных и местных органах власти, Совет часто вынужден преодолевать сопротивление местных элит. Так, когда на Корсике был принят местный закон (2003), отклоняющий распространение на законодательное собрание (Ассамблею) Корсики принципа альтернативного представительства мужчин и женщин на выборах, он предложил региональным законодателям в ограниченные сроки отменить это решение.

Стремление совмещать функции хранителя конституционности и защитника основных прав и свобод заставляет Конституционный Совет при даче заключений, предваряющих ратификацию международных соглашений, содержащих обязательства в обла-

сти прав человека, констатировать необходимость внесения соответствующих поправок в Конституцию. Тем самым стимулируется конституционное развитие на путях большего упрочения личных прав и свобод и одновременно устраняется риск расхождения международных обязательств, принятых на себя государством, и его Основного закона. Так, например, в 2005 г. Конституционным советом было принято постановление о том, что ратификация Францией Международного пакта о гражданских и политических правах должна быть предварена изменениями Конституции, ввиду чего Жак Ширак, занимавший тогда пост президента, объявил о намерении внести поправки в Конституцию, которые вводили бы запрет на применение смертной казни при любых обстоятельствах. Такие поправки позволят Франции присоединиться ко Второму факультативному протоколу Пакта о полной отмене смертной казни.

Причем в поле зрения Конституционного Совета находятся не только т. н. фундаментальные права и свободы, но и иные предоставленные Конституцией права и защищаемые ею законные интересы. На наш взгляд, повышенный интерес в этой связи представляет защита Конституционным Советом прав и свобод субъектов экономической деятельности, в том числе в области налогообложения. Так, признав антиконституционной статью 89 Закона о государственном бюджете на 1984 г., он постановил: «Если у налоговой администрации возникнет необходимость проведения ее работниками осмотра частных объектов, то такие осмотры могут проводиться только при соблюдении статьи 66 Конституции, которая возлагает на судебную власть заботу об охране свободы личности во всех отношениях, в частности в отношении неприкосновенности жилища. Должно быть предусмотрено вмешательство судебной власти, с тем чтобы она надлежащим образом несла ответственность и осуществляла свое право контроля» (решение Т. 83-164 DC от 29 декабря 1983 г.)7.

Вместе с тем именно в области регулирования основных прав и свобод позиция Конституционного Совета порой подвергается пересмотру под воздействием такого значимого ограничителя, каким являются решения Европейского суда по правам человека. Примером ситуации, когда постановлением судебного органа Совета Европы была скорректирована изначальная позиция Конституционного Совета, может служить дело «Зелинский и Про-даль против Франции» (1999), когда заявители обжаловали вмешательство государства в судебный процесс путем использования закона, имеющего обратную силу. При этом они ссылались на то, что подобное вмешательство нарушило их право на равенство процессуальных возможностей и, соответственно, на справедливый процесс. Конституционный Совет Франции признал конституционность действий национального законодателя, однако суд в Страсбурге, установив имеющееся в данном случае нарушение Европейской Конвенции 1950 г., подчеркнул, что соответствие того или иного оспариваемого акта Конституции страны не тождественно соответствию данного акта Конвенции. Здесь надо отметить, что хотя Конституционный Совет в своей практике никогда не высказывал сомнения в первенстве норм Конвенции над внутренним правом, он в силу своего статуса и специфики предварительного контроля считает себя неправомочным высказываться по поводу уже вступивших в действие законов, и тем более о нормах действующей Конституции8.

Конечно, позиция Конституционного Совета по поводу допустимых ограничений прав человека и вмешательства в частную сферу, осуществляемых в рамках борьбы с терроризмом, не всегда получает поддержку неправительственных правозащитных организаций. Так, когда после одобрения им Закона о внутренней безопасности («Loi sur la securite intérieure») о проведении оперативно-розыскных мероприятий при помощи

компьютерных сетей без получения судебного ордера влиятельная правозащитная лига LDH, французский член Международной Федерации по правам человека, расценила это решение как «шаг назад от правопорядка к беззаконию». И тем не менее, роль, которую играет Конституционный Совет в создании условий для единообразного соблюдения прав человека, закрепленных в Конституции и в международных обязательствах Франции, общепризнана9.

Интересной особенностью Конституционного Совета является наделение его несколькими контрольными полномочиями, которые в других странах не входят в компетенцию конституционного контроля, но вручаются специализированным контрольным органам. Во-первых, на Совет возложены права и обязанности Центральной избирательной комиссии10. Во-вторых, Совет отчасти обладает функциями антимонопольного органа, имея возможность проверять конституционность объединения (поглощения) хозяйствующих субъектов11. Реализуя эти полномочия, в 2007 г. он — по обращению группы депутатов от французской Социалистической партии — отложил слияние «Gaz de France» (ведущая европейская государственная топливно-энергетическая компания, транспортирующая и реализующая природный газ) и французской энергетической компании «Suez SA», несмотря на одобрение этой сделки Еврокомиссией. Указанные особенности статуса Конституционного Совета, с одной стороны, подтверждают все более получающую в современном государствоведении распространение гипотезу о появлении наряду с тремя классическими ветвями государственной власти, четвертой — контрольной — власти. С другой стороны, в столь широком понимании миссии конституционного контроля есть свои преимущества, а именно, авторитетность регулирующей инстанции и поддержание единства правоприменения и правоинтерпретации.

При анализе деятельности Конституционного Совета нельзя не учитывать и того, что его влияние на законодательную политику и в целом на правовую ситуацию во Франции по-прежнему остается важным, но все же не решающим. Признание конституционности того или иного законопроекта не означает автоматически, что он будет введен в действие. Бывает, что на пути реализации уже прошедшего через парламент и Совет законодательного акта встают мощные социально-политические препятствия, которые в конечном итоге блокируют проведение в жизнь безупречного с юридической точки зрения законопроекта. Совсем недавно подобная ситуация произошла после одобрения Советом законопроекта «О первом трудовом найме», которым предусматривалось сокращение минимального срока впервые заключаемого трудового договора с двух до одного года. Под воздействием охвативших Францию студенческих демонстраций, острой критики со стороны профсоюзов, а также получивших публичную огласку разногласий в правительстве президент Жак Ширак подписал акт, в пользу которого высказались, повторим, парламентское большинство, Конституционный совет и премьер-министр, но одновременно рекомендовал не применять его до внесения поправок, а впоследствии и полностью его отменил.

В заключение стоит подчеркнуть, что, наверное, главным результатом полувековой деятельности Конституционного Совета стало не укрепление президентской власти, как это казалось многим в первые десятилетия его существования, и даже не осязаемый вклад в обеспечение политической стабильности путем локализации представляющих для нее опасность конфликтов в поле конституционного спора с последующим арбитражем. Продуктивным функционированием Конституционного Совета было дезавуировано представление о всемогуществе законодателя, бытовавшее в политической культуре Франции едва ли не со времен абсолютизма, нисколько не поколебленное замещением на законодательном

Олимпе фигуры «короля-солнца» «суверенным парламентом»12. Отстаиваемый всей практикой Конституционного Совета принцип верховенства Конституции вводит твердые ограничения парламентского законотворчества13. В этом направлении протекала вся эволюция Конституционного Совета: от органа, вооруженного непростой процедурой ограниченного превентивного производства (с ограниченным количеством субъектов, способных это производство инициировать) и обращающего свои контрольные полномочия, прежде всего, на сдерживание парламента в отведенных ему в 1958 г. пределах, до стража Конституции, способного выступать от ее имени и в ее защиту и перед парламентом, и перед правительством.

1 Подробнее см.: Крутоголов М. А. Конституционный Совет Франции. Организационные и правовые аспекты деятельности. М., 1993. См. также: Конституционный Совет и контроль над конституционностью // Ардан Ф. Франция: государственная система. М., 1994. С. 132-145; Демишель А., Демишель Ф., ПикемальМ. Конституционный совет // Они же. Институты и власть во Франции. М., 1977. С. 109-113; Закон во Франции: от принятия до промульгирования // Керимов А. Д. Парламентское право Франции. М., 1998. С. 136-145; Серебренников В. П. Конституционное право Франции. Минск. 1976; Керимов А. Д. Конституционный совет Франции // Проблемы буржуазной государственности и политико-правовая идеология. М., 1990. С. 83-94; Конституционный совет // Институты власти во Франции. 2-е изд. М.,

1993. С. 18-36; Конституционный совет Франции // Маклаков В. В. Конституционный контроль в странах — членах Европейского Союза. М., 1995. С. 58-64; Конституционный Совет Франции // Судебные системы западных государств / Отв. ред. В. А. Туманов. М., 1991. С. 188-193; Маклаков В. В. Конституционный контроль в V французской республике // Правоведение. Л., 1981. № 4. С. 50-57; Конституционная юстиция во Франции // Боботов С. В. Конституционная юстиция. Сравнительный анализ. М.,

1994. С. 77-92.

2 Конституция Французской республики // Конституции государств Европы. М., 2002; Ордонанс № 58-1067 от 7 ноября 1958 г., содержащий Органический закон о Конституционном Совете (С изменениями, внесенными Ордонансом № 59-223 от 4 февраля 1959 г. и Органическим законом № 74-1101 от 24 декабря 1974 г.) // Французская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1989. С. 246-254.

3 См., например: Franck C. Les fonctions juridictionnelles du Conseil constitutionnel et du Conseil d’Etat dans 1’ordre constitutionnel. Paris, 1974; Favoreu L., Philip L. La jurisprudence du Conseil constitutionnel // Revue du droit public et de la science politique. 1975. № 1; Шампель-Дэпла В. Проблема юридической силы и применения решений Конституционного совета Франции // Конституционное правосудие в пост-коммунистических странах. М., 1999. С. 185-197; Monera F. L’idée de République et la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Paris, 2004.

4 Canivet G. Le juge judiciaire dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel Le Conseil constitutionnel et les diverses branches du droit, propos introductifs // Les Cahiers du Conseil constitutionnel. 2003-2004. № 16; Luchaire F. Le juge, l’elu et la Constitution // Ibid. 2002-2003. № 14.

5 Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод во Франции М., 1993; Favoreu L. Le Conseil constitutionnel regulateur de 1’activite normative des pouvoirs publics // Revue du droit public et de la science politique. 1967. № 1; Soltesz S. Implications of the Conseil Constitutionnels immigration and asylum decision of August 1993 // Boston College International and Comparative Law Review. 1995. Vol. 108(1). P. 265-315; Joppke Ch., Marzal E. Courts, the new constitutionalism and immigrant rights: The case of the French Conseil Constitutionnel // European Journal of Political Research. 2004. Vol. 43. P. 823-844. Ср.: ПилипенкоА. Н. Роль Конституционного Совета Франции в ограничении прав и свобод личности // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды. М., 1986. Вып. 35. С. 176-185.

6 Bihan Goesel-Le V Le controle de proportionnalité exerce par le Conseil constitutionnel // Les Cahiers du Conseil constitutionnel. 2006-2007. № 22.

7 Gazette Official. 1983. Р. 3874.

8 Combacau J . La souverainete internationale de l’Etat dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel francais // Les Cahiers du Conseil constitutionnel. 2000. № 9; Chamussy D. Le traite constitutionnel face a la Constitution francaise // Les Cahiers du Conseil constitutionnel. 2004-2005. № 18.

9 Из последних публикаций см. также; Valentine B. Le Conseil constitutionnel et les reformes penales recentes // Ibid. 2000. № 10; Luchaire F. La securite juridique en droit constitutionnel francais // Ibid. 2001. № 11; Teyssie Be. Loi et contrat collectif de travail: variations a la lumiere de la jurisprudence du Conseil constitutionnel // Ibid. 2004. № 17.

10 Avis emis par le Conseil constitutionnel dans le cadre de la preparation des elections presidentielles // Ibid. 1996. № 1.

11 Карпенко К. В. Финансовая система Франции: юрисдикция Конституционного совета в отношении финансовых законов // Современные проблемы права и государства. М., 1999. С. 18-30.

12 См.: Lemasurier J. La constitution d’e 1946 et 1е controle juridictionnel du Jegislateur. Paris, 1954; Favoreu L. Les Grandes Decisions du Conseil Constitutionnel // American Journal of Comparative Law. 1976. Vol. 24. № 2 (Spring). Р 341-345; Масловская Т. С. Конституционный Совет Франции: учреждение и эволюция государственного органа // Вестник Конституционного Суда Беларуси. Минск, 2006. № 2.

13 Vedel G. Exces de pouvoir administratif et exces de pouvoir legislatif // Les Cahiers du Conseil constitutionnel. 1996. № 1-2; Favoreu L. Legalite et constitutionnalite // Les Cahiers du Conseil constitutionnel. 1996. № 2; Ribes D. Le realisme du Conseil constitutionnel // Ibid. 2006-2007. № 22.