Политическое и административно- государственное управление: грани отличия в теории и на практике

УДК 323

Новикова Анна Владимировна Anna Novikova

ПОЛИТИЧЕСКОЕ И АДМИНИСТРАТИВНО-ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ГРАНИ ОТЛИЧИЯ В ТЕОРИИ И НА ПРАКТИКЕ

POLITICAL AND STATE MANAGEMENT: THE BORDERLINE BETWEEN THEORY AND PRACTICE

Политическое управление связано с административно-государственным. И политическое, и административно-государственное управление имеют одну цель — максимальное развитие, сохранение потенциала общества и его единства. Административно-государственное управление осуществляет это через распределение ресурсов, а политическое управление — через согласование целей, ценностей и устремлений общественных субъектов, вырабатывает направление и приоритеты в развитии общества.

Предметом исследования являются политическое и административно-государственное управление. Автором поставлена цель: выявить отличительные черты политического и административно-государственного управления в теоретическом плане и в практической деятельности. В статье использованы общие и частные методы исследования, такие как аналогия, обобщение, нормативный и сравнительный методы, системный и статистический анализ изучаемых явлений и результатов. Использованы зарубежные исследования М.С. Шинивасана, авторский перевод которых представлен в тексте статьи.

Отмечено, что административно-государственное и политическое управление недостаточно исследованы на уровне субъектов Российской Федерации.

Анализируется взаимосвязь политического управления с реализацией федеральных целевых программ, функционированием региональной политики и с осуществлением политических решений. Федеральные программы реализуются посредством политических решений, которые ориентированы на согласование целей и средств их достижения. По результатам проведенного нами анализа, способ повышения эффективности политических решений,

Political management is closely connected to state one, focusing on maximum reservation of society's potential, its development, and integrity. State management is realized through distribution of resources, political one-through reconciliation of goals, values and motivations of social entities, developing society's priorities and growth directions.

The subject matter of the article under consideration is political and state management. The author of the article aims to reveal specific characteristics of political and state management both theoretically and in practice. General and specific research methods are used as follows: analogy, generalization, normative and comparative methods, system and statistical analysis of the phenomena considered, and the results obtained. Works of foreign researcher M.S. Srinivasan are referred to in the article mentioned, the author being the translator.

It is revealed in the article that state and political management are under investigated on territorial entities level in the Russian Federation. Correlation of political management, federal target programs realization; regional policy functioning and politically motivated decision- making is analyzed. Federal programs are realized through politically motivated decisions, being conversant in reconciliation of goals, and means to an end. The analysis carried out resulted in the idea that raising the efficiency of politically motivated decisions is closely connected with budget financing. A number of objective circumstances such as huge infrastructure costs, vulnerable state borders, and transportation system together with wilderness in the North, and areas of risk farming covering 2/3 of Russian territory complicate governmental bodies' activities. Politically mo-

связанный с бюджетным финансированием, является самым действенным. Усложняют работу управленческих органов как государственного, так и муниципального уровня, объективные обстоятельства. В РФ 2/3 территории — Север и зоны рискованного земледелия, громоздкие затраты инфраструктуры, уязвимые границы, транспортная сеть. Принятие политических управленческих решений требует учета функционирования всего хозяйственного механизма, развития экономической, социальной сфер.

В Забайкальском крае сложилась ситуация, которая обусловлена рядом негативных факторов развития. Актуальными для Забайкалья являются вопросы эффективности деятельности системы органов государственной власти, которые неодинаково оцениваются с учётом различных подходов. Необходимость улучшения социально-экономического положения Забайкальского края усиливает моноцентризм управления, в то же время должна быть стабилизация управленческого аппарата через модель эффективной губернаторской власти и качественное решение вопросов регионального развития.

Грани отличия в теории проявляются в том, что административно-государственное управление, более тесно связанное с исполнительной властью, ориентировано на распределение ресурсов, а политическое — на определение целеполагания и выработку приоритетных направлений общественного развития. На практике, в связи с демократизацией управления, наблюдается доминирование политического управления, связанного с осуществлением политических решений

Ключевые слова: политическое управление, административно-государственное управление, региональная политика, федеральные целевые программы, политическое решение

tivated decision-making requires taking into account total economic mechanism functioning, and economic and social spheres development.

They have similar situation in Zabaikalsky Kray due to a number of negative development factors. It is urgent to raise the efficiency of governmental bodies' activity in Zabaikalie, being differently estimated in terms of different approaches. Necessity to improve socio-economic situation in Zabaikalsky Krai forces monocentrism of management, whereas administration stability should be realized through efficient model of governor's power and qualitative solution of regional development problems.

As a matter of theoretical judgment state management is more closely connected to executive power and distribution of resources; where as political management — to determination of goals and developing society's priorities and growth directions. In practice political management dominance associated with politically motivated decision-making process is observed resulted from management democratization

Key words: political management, state management, regional policy, federal target program, politically motivated decision

Политическое управление представляет собой необходимо возникающее явление, а процессы децентрализации и регионализации неизбежно требуют смещения акцентов от административно-государственного управления к политическому. Политическое управление реально осуществимо как управление свободными людьми. Понятие «политическое управление» следует отличать от понятия «политическая власть». Как отмечает М.С. Шинивасан в статье «Органы управления: характер политического руководства»: «Власть можно классифицировать на четыре вида: поли-

тическую, экономическую, социальную и психологическую. Политическая власть исходит от положения, авторитета и иерархии» [1; Р. 149]. Вместе с тем, нельзя отрывать управление от власти, так как любое государство, в т.ч. и демократическое, реализует властные функции. Политическое управление базируется на распределении ответственности и взаимозависимости, разделении компетенции. Политическое управление связано с административно-государственным, тем более что их основной субъект деятельности совпадает и связан с деятельностью органов, в том числе в рам-

ках государственной службы. И политическое, и административно-государственное управление имеют одну цель — максимальное развитие, сохранение потенциала общества и его единства. Однако, если административно-государственное управление осуществляет это через распределение ресурсов, то политическое управление — через согласование целей, ценностей и устремлений общественных субъектов вырабатывает направление и приоритеты в развитии общества [2; С. 184].

Политическое управление можно определить как процесс самоорганизации политических субъектов, направленный на превращение разнородных политических сил в целенаправленное организованное единство. Политическое управление носит двойственный характер, и эту двойственность можно определить как управление объектом и управление воспроизводством субъекта управления. Управление субъектом является важнейшим моментом политического управления. Формирование субъекта политического управления осуществляется через избирательный процесс как инструмент легитимации власти. Качество формируемого субъекта управления зависит от выбора процедур демократического волеизъявления, способа подсчета голосов. Преемственность субъекта управления связана с политико-правовыми аспектами избирательного процесса, с учетом технологий избирательных кампаний и опытом их проведения.

Политическое управление связано с реализацией федеральных целевых программ, осуществлением политических решений и с функционированием региональной политики. По свидетельству Т.Е. Бейдиной: «Создание эффективной модели развития региональной политики предполагает решение проблем региона» [3; С. 48]. При разработке федеральных целевых программ возникает проблема охвата количества субъектов Российской Федерации. В принципе, если по каждому субъекту Российской Федерации для программного решения будут отобраны конкретные проблемы, то такими программами могут

быть охвачены все субъекты Российской Федерации. Ведь в этом случае в качестве приоритета выступает не регион (не могут быть все регионы приоритетными), а проблема, и в каждом программном продукте приоритетными могут быть разные проблемы. Здесь можно назвать федеральные программы: «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 гг. и на период до 2020 г.», «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014-2020 гг.», «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2014-2020 гг., «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006-2015 гг.», «Русский язык» на 2011-2015 гг., «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 гг.», «Культура России (2012-2018)», «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012-2020 гг.», «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014-2020)» [4].

Существует также ряд субъектов РФ, развитие которых является приоритетным. Они попадают под воздействие следующих программ: «Юг России (2014-2020)», «Социально-экономическое развитие Республики Ингушетия на 2010-2016 гг.», «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 20072015 гг.», «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 г.» [4]. Реализация подобного рода программ означает, что государственная региональная политика охватывает все важные сферы государственного развития и, реализуя политические цели, превращается в административно-государственное управление.

Федеральные программы реализуются посредством политических решений, которые ориентированы на согласование целей и средств их достижения. Политическая жизнь общества есть взаимодействие интересов различных участников политических событий, преследующих свои цели. Их реализация возможна через проведение ряда политических мер, действий, в частности,

через политические решения. По результатам проведенного нами анализа, этот способ повышения эффективности политических решений, связанный с бюджетным финансированием, является самым действенным. Усложняют работу управленческих органов как государственного, так и муниципального уровня, объективные обстоятельства. В РФ 2/3 территории — Север и зоны рискованного земледелия, громоздкие затраты инфраструктуры, уязвимые границы, транспортная сеть. Принятие политических управленческих решений требует учета функционирования всего хозяйственного механизма, развития экономической, социальной сфер. Решение является одним из видов мыслительной деятельности и проявлением воли человека. Однако число лиц, привлекаемых к подготовке и реализации решения, значительно больше числа лиц, облеченных властью. Подобная ситуация складывается во многих субъектах РФ, в том числе и в Забайкальском крае, которая обусловлена рядом негативных факторов развития:

1) резкие изменения цен на мировых рынках сырья, снижающие вследствие этого инвестиционную привлекательность региона;

2) суровые природно-климатические условия, приводящие к удорожанию проживания людей;

3) исторически сложившиеся негативные особенности хозяйственного освоения, которые привели к чрезмерной ориентации экономики региона на внешние по отношению к ней рынки, высокой территориальной дифференциации, слабости внутренних интеграционных связей;

4) неблагоприятная среда, создающая условия для вывоза капитала в европейскую часть страны и за границу. По своим масштабам размеры такого вывоза сопоставимы с валовым региональным продуктом региона;

5) транспортная удаленность от развитых регионов страны и мировых рынков. Негативная роль транспортного фактора является оборотной стороной выгодного экономико-географического положения;

6) угроза закрепления за Забайкальем роли сырьевого придатка развитых экономик.

Актуальными для Забайкалья являются вопросы эффективности системы органов государственной власти. Указом Президента РФ от 21.08.2012 г. № 1199 (ред. от 28.12.2012) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации [5]. Показателей всего 12, в том числе: численность населения; оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями и индивидуальными предпринимателями; уровень безработицы в среднем за год; смертность населения.

Указом Президента РФ от 10.09.2012 г. № 1276 «Об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности» утвержден перечень направлений для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности [6]. Оценочные критерии используются не только для того, чтобы установить, удовлетворяет система предъявляемым требованиям или нет, но и для выработки решений.

Можно выделить несколько основных подходов к оценке эффективности системы органов государственной власти:

1) политические элиты или государственные деятели определяют оценки эффективности степенью достижения задач;

2) рейтинговая оценка эффективности качественных характеристик системы государственной власти;

3) параметры эффективности, которые оцениваются самим обществом и вы-

ражаются в проявлении доверия или недоверии к власти, в том числе и на выборах, митингах, демонстрациях, в забастовках и акциях гражданского неповиновения [7]. В Забайкальском крае эффективность деятельности органов государственной власти неодинаково оценивается с учётом перечисленных подходов. Одной из главных проблем Забайкалья является сохранение постоянного населения, которое предполагает эффективную демографическую политику. Численность постоянного населения Забайкальского края на 1 января 2013 г. составляла 1 095,2 тыс. человек. За январь-июнь 2013 г. численность населения сократилась на 1,8 тыс. человек. Сложившаяся демографическая ситуация в крае характеризуется сокращением численности населения; низким уровнем рождаемости, не обеспечивающим простого воспроизводства населения; распространением ма-лодетности; увеличением потерь населения от высокой смертности, особенно от суицидов, убийств, несчастных случаев, отравлений и травм; устойчивой миграционной убылью населения [8]. В заключение исследования мы приходим к следующим выводам. Необходимость улучшения социально-экономического положения Забайкальского края усиливает моноцентризм управления, в то же время должна быть стабилизация управленческого аппарата через модель эффективной губернаторс-

Литература_

1. Srinivasan M.S. Wielding the organ of power: Dimensions of Political Leadership // Vilakshan, XIMB Journal Vol.10 (1); March 2013, P. 149.

2. Черняк В.З. История государственного и муниципального управления в России. М.: РДЛ, 2001. С. 184.

3. Бейдина Т.Е. Анализ государственной региональной политики Забайкальского края // Вестник Читинского государственного университета. Чита: ЗабГУ, 2012. № 2(81). С. 48.

4. Перечень федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на 2014 год [Электронный ресурс] // Министерство экономического развития Российской Федерации; сайт. Режим доступа:

кой власти и качественное решение вопросов регионального развития. Как отмечено в журнале «Власть»: «...Управление в субъектах РФ предполагает реализацию эффективных методов, программирование социально-экономических процессов, рациональное позиционирование политико-административной элиты и внедрение социальных паспортов муниципальных образований в политическую реальность» [9; С. 42]. Данный вывод подтверждает наша статья.

Административно-государственное и политическое управление недостаточно исследованы на уровне субъектов Российской Федерации. В Забайкальском крае административно-государственное управление ориентировано на создание новых организационных форм и в большей мере связано с социально-экономическими параметрами и с демографической политикой как проблемной зоной региона. Грани отличия в теории проявляются в том, что административно-государственное управление, более тесно связанное с исполнительной властью, ориентировано на распределение ресурсов, а политическое — на определение целепола-гания и выработку приоритетных направлений общественного развития. На практике, в связи с демократизацией управления, наблюдается доминирование политического управления, связанного с осуществлением политических решений.

_References

1. Srinivasan M.S. Vilakshan (Vilakshan), XIMB Journal Vol. 10 (1); March 2013, p. 149.

2. Chernyak V.Z. Istoriya gosudarstvennogo i munitsipalnogo upravleniya v Rossii [The history of state and municipal government in Russia]. Moscow: RDL, 2001, p. 184.

3. Beydina T.E. Vestn. Chit. Gos. Univ. (Transbaikal State University Journal), 2012, no. 2 (81), p. 48.

4. Perechen federalnyh tselevyh programm i federalnyh programm razvitiya regionov, predus-motrennyh k finansirovaniyu iz federalnogo byud-zheta na 2014 god (A list of federal target programs and federal programs for regional development, to be financed from the federal budget for 2014): Ministry

http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/ FcpList/Fu!l/2012?yover=2014 (дата обращения 12.06.2014).

5. Указ Президента РФ от 21.08.2012 года № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Правовой сайт Консультант Плюс. Режим доступа: http ://base. consultant. ru / cons /cgi/online. cgi?req=doc;base=LAW;n=140053 (дата обращения 10.06.2014).

6. Указ Президента РФ от 10.09.2012 года № 1276 «Об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности» [Электронный ресурс] // Правовой сайт Консультант Плюс. Режим доступа: http ://base. consultant. ru / cons /cgi/online. cgi?req=doc;base=LAW;n=134945 (дата обращения 12.06.2014).

7. Чепунов О.И. Вопросы эффективности и модернизации системы органов государственной власти Российской Федерации [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://deliktor.ru/ article/401 -voprosy-effektivnosti-i-modemizacii-sistemy-organov-gosudarstvennoy-vlasti-rossiyskoy-federacii.html (дата обращения 10.06.2014).

8. Министерство труда и социальной защиты Забайкальского края, официальный сайт [Электронный ресурс]. Режим доступа: Ы1р://минсоц.за-байкальскийкрай.рф/u/informaciya_3_1.pdf (дата обращения 10.06.2014).

9. Новикова А.В. Политическая власть и политическое управление в современной России // Власть. 2014. № 3. С. 39-42.

Коротко об авторе _

Новикова А.В., канд. полит. наук, доцент каф. «Государственное, муниципальное управление и политика», Забайкальский государственный университет, г. Чита, Россия anna_novikova2010@mail. ги

Научные интересы: федеральная и региональная политика, региональная политика субъекта Российской Федерации, управление

of Economic Development; site. Available at: http:// fcp. economy.gov.ru / cgi-bin/cis/fcp. cgi/Fcp/FcpList / Full/2012?yover=2014 (accessed 12.06.2014).

5. Ukaz Prezidenta RF ot 21.08.2012 goda № 1199 «Ob otsenke effektivnosti deyatelnosti organov ispolnitelnoy vlasti subektov Rossiyskoy Federatsii» (Presidential Decree dated by 21.08.2012, № 1199 «On the evaluation of the performance of executive authorities of the Russian Federation»): Legal Consultant Plus website. Available at: http://base.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=140053 (accessed 06.10.2014).

6. Ukaz Prezidenta RF ot 10.09.2012 goda № 1276«Ob otsenke effektivnosti deyatelnosti rukovodite -ley federalnyh organov ispolnitelnoy vlasti i vysshih dolzhnostnyh lits (rukovoditeley vysshih ispolnitelnyh organov gosudarstvennoy vlasti) subektov Rossiys-koy Federatsii po sozdaniyu blagopriyatnyh usloviy vedeniya predprinimatelskoy deyatelnosti» (Presidential Decree dated by 10.09.2012, № 1276 «On the evaluation of the effectiveness of the heads of federal executive bodies and senior officials (head of supreme state authorities) of the Russian Federation to create an enabling business environment»): Legal Consultant Plus website. Available at: http://base.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=134945 (accessed 12/06/2014).

7. Chepunov O.I. Voprosy effektivnosti i modern-izatsii sistemy organov gosudarstvennoy vlasti Rossiyskoy Federatsii [Issues of efficiency and modernization of the public authorities of the Russian Federation] Available at: http://deliktor.ru/article/401-voprosy-effektivnosti-i-modernizacii-sistemy-organov-gosudarstvennoy-vlasti-rossiyskoy-federacii.html (accessed 10.06.2014).

8. Ministerstvo truda i sotsialnoy zashhity Zabaikalskogo kraya, ofitsialny sait (The Ministry of Labour and Social Protection of the Transbaikal region, official website) Available at: http: //minsots. zabaykalskiykray.rf/u/informaciya_3_1.pdf (accessed 06.10.2014).

9. Novikova A.V. Politicheskaya vlast I politiches-koe upravlenie v sovremennoy Rossii (Political power and political management in modern Russia) Vlast, 2014, no. 3, pp. 39-42.

_ Briefly about the author

A. Novikova, candidate of political sciences, assistant professor, State and Municipal Management and Politics department, Transbaikal State University, Chita, Russia

Scientific interests: federal and public policy, regional policy of the Russian Federation, management