Развитие системы профессиональной подготовки государственных служащих

Позднышов А.Н.

РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ПОДГОТОВКИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

Государственные служащие нуждаются в серьезной теоретической подготовке, в овладении сложнейшим инструментарием работы в условиях демократии, качественно новой политической и духовной культуры. Государственная служба в России должна быть в высшей степени организационно отлажена, законодательно обеспечена и укомплектована профессионалами, способными глубоко анализировать происходящие процессы, видеть перспективу реформ, обеспечивать проведение в жизнь принятых решений. Основными направлениями по реализации кадровой политики в сфере государственной службы выступают подготовка высокопрофессиональных кадров и параллельно с этим работа по формированию резерва кадров на выдвижение.

Профессионализм служащего - это не только высокая эффективность труда, но и непременно наличие психологических компонентов - внутреннего отношения человека к труду, состояние его психических качеств. Поэтому при оценке профессионализма работника имеет значение то, что движет человеком в профессии, из каких ценностных ориентиров он исходит.

Акмеологи для описания характерных качеств в профессионализме используют следующие группы критериев:

1) объективные критерии (эффективность труда, достижение определенного статуса в профессии, умение решать разнообразные профессиональные задачи);

2) субъективные критерии (степень соответствия требования человека выбранной им профессии, мотивы его профессиональной деятельности, степень удовлетворенности трудом);

3) результативные (степень достижения человеком желаемых результатов своего труда);

4) процессуальные (использование в профессиональной деятельности новых технологий);

5) нормативные критерии (степень усвоения человеком норм, правил, эталонов профессии и мастерства владения этими навыками);

6) критерии наличного уровня (степень самооценки достигнутого уровня профессионализма -качеств, умений, навыков, опыта);

7) критерий профессиональной обучаемости (профессиональная открытость работника к своим коллегам, готовность к освоению профессионального опыта своих сослуживцев);

8) критерий социальной активности и конкурентоспособности профессии в обществе (способность человека заинтересовать общество результатами своего труда, убедить в важности труда) (1, с. 21-22).

В итоге, исследователи приходят к выводу, что профессионал - это специалист, овладевший высоким уровнем профессиональной деятельности, сознательно, целенаправленно изменяющий и развивающий себя в ходе осуществления труда, вносящий свой индивидуальный творческий вклад в профессию, нашедший свое индивидуальное предназначение, стимулирующий в обществе интерес к результатам своей профессии (2, с. 41).

Отсюда ясно, что профессионализм выступает качеством деятельности, на которое можно рассчитывать при наличии продолжительной профессиональной деятельности в условиях конкретной профессиональной среды и системы непрерывного профессионального образования. Все это неразрывно связано с процессом профессионализации.

Отмечая, что активная научная дискуссия по поводу содержания данного термина, к сожалению, относится к советскому периоду, укажем, что в специализированной литературе принято выделять его широкое и узкое толкование. В первом случае речь идет о системе профессиональной подготовки в рамках всего социума, результаты функционирования которой рассматриваются в социальном срезе, включая, наряду с социально-экономической, сферу общественного и индивидуального сознания. Так, В.Г. Подмарков характеризует профессионализацию как "создание и развитие общественных институтов, а также правил и норм, связанных с формированием профессиональной структуры общества, ростом общих требований к специализации работников". "Соответственно, и оценка того или иного явления индивидом, -продолжает автор, - формируется как результат использования его специальных знаний. Таким

путем специальное знание становится мерой общественной активности социальных групп и индивидов, создается система профессиональных отношений, стандартов и оценок" (3, с. 58).

Профессионализация трактуется данным автором и в узком смысле, а именно как "пригодность и готовность индивида к выполнению конкретной профессиональной роли". При этом индивидуальное освоение профессиональной роли представляет собой комплекс элементов, большинство из которых одновременно выступают ее этапами, а именно: трудовая ориентация (приобщение к миру труда в целом); профессиональная ориентация (определение установок к более узкой совокупности занятий); профессиональная специализация (выбор и подготовка к выполнению определенного вида труда); работа (актуальное выполнение трудовых операций); отношение к труду (субъективная оценка данной работы).

Такая позиция характерна и для других авторов, вычленяющих в процессе профессионализации ряд этапов: а) выбор той или иной профессии; б) квалификационная подготовка к избранной профессии; в) профессионально-производственная адаптация; г) способность (и готовность) осуществлять профессиональную мобильность (4, с. 15). Таким образом, данный процесс рассматривается как реализация мотивов личности применительно к формированию индивида как специалис-та, с учетом его способности к расширению своих профессиональных функций.

Обратим внимание и на то, что понятие "профессионализация" употребляется и в контексте ограничений трудовой деятельности человека в рамках определенной профессиональной сферы, а также как показатель качества профессионального труда и форма закрепления (т.е. специализации) в определенном виде трудовой деятельнос-ти (5; 6).

Анализ содержания данной категории у различных авторов позволяет сделать вывод о том, что в ней отражены как изменения, происходящие в профессиональной жизни общества, так и изменения, связанные с личностью при овладении профессией. Интегрируя широкое и узкое толкование понятия профессионализации, можно утверждать, что его следует рассматривать в различных, разноуровневых, аспектах социальной практики.

В то же время исходя из этимологии слова "профессионализация", которое означает становление специалиста в конкретной профессиональной области, а также из поставленных нами исследовательских задач, узкое толкование рассматриваемого термина является более зримым и более предпочтительным.

С учетом вышеизложенного, профессиональную подготовку в системе государственной службы можно охарактеризовать как процесс профессионализации государственных служащих (резервистов), т.е. овладение ими конкретным видом профессиональной управленческой деятельности, приобретение необходимых профессиональных качеств, развитие необходимых личностных характеристик, а также внутренней готовности к выполнению служебных задач на требуемом уровне.

Особенности эволюции и функционирования государственной службы как публичного социально-правового института предопределяют специфику профессиональной подготовки государственных служащих. Зарубежный опыт (к которому мы вернемся позже) показывает, что становление государственной службы без поддержки образовательной системы - дело нескольких десятилетий (7, с. 254).

Но Россия и в этом процессе занимает особое место. Дело в том, что для нашей страны характерен "привычно" высокий уровень образования нации. На протяжении веков не просто складывалась национальная образовательная концепция, она оттачивалась, доводилась до совершенства, впитывая тысячелетний опыт человечества, перерабатывая его с учетом духовных, религиозных и культурных особенностей русского народа.

Октябрьская революция, как ни странно, мало что изменила в национальной доктрине образования. Если не принимать в расчет большевистские лозунги, государство оказывало всемерную поддержку образованию (правда, называло его народным), а советская высшая школа прославилась своими выпускниками на весь мир.

Наша страна очень долго и по праву гордилась своей системой образования, не замечая все более усиливающихся регрессивных тенденций. Новое время требует не простого наращивания количества образовательных учреждений и притока студентов в них (именно этот процесс мы наблюдаем с середины 80-х годов прошлого века), а изменения образовательной концепции.

Настало время, когда особо пристальное внимание необходимо обратить на подготовку именно управленческой элиты, которая и должна осуществлять поступательное движение.

Становление профессионального образования в сфере государственного управления неразрывно связано с формированием качественно новой системы государственной службы Российской Фе-дерации и является составной частью ее кадрового обеспечения. Сегодня нет практически ни одного вопроса функционирования государственной службы, который не имел бы ярко выраженного образовательного характера, не был бы связан с профессионализмом госслужащих. Развитие государственной службы и системы профессиональной подготовки кадров государственных служащих органически взаимосвязаны. Состояние и уровень организации системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих являются важнейшими условиями поступательного развития всей системы государственного управления.

Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих призвана повысить эффективность государственного управления. Эту задачу она может решить только путем подготовки госслужащих, профессиональный уровень которых отвечает квалификационным требованиям к соответствующим государственным должностям, т.е. путем реализации "станового" принципа государственной кадровой политики - принципа профессионализма и компетентности.

Остановимся на некоторых проблемах, ставших, на наш взгляд, актуальными в конце ХХ -начале XXI веков.

Прежде всего, это работа по формированию резерва и поиску оптимальных способов его подготовки. Для решения задач, которые поставлены временем перед всей "командой" государственных служащих, все же необходимы "пассионарии", способные проложить наиболее короткий путь к поставленной цели, найти оптимальное решение возникающих на этом пути проблем. Другими словами, нужны кадровые управленцы - профессионалы.

В демократическом государстве подготовка государственных служащих должна строиться на иных принципах, чем это было в прошлом. "... Система образования, созданная обществом, неизбежно становится зеркалом социальных отношений, в нем существующих" (8, с. 21). Поэтому недопустимо пренебрежение на государственном уровне к профессиональной подготовке управленцев, администраторов любого уровня. В России и сегодня не существует профессии чиновника. И, напротив, во многих странах государственный служащий - профессионал, получивший специальное административное образование.

Источниками резерва являются перспективные государственные служащие, наиболее подготовленные в профессиональном отношении выпускники образовательных учреждений, в том числе и ведомственных, представители политических партий, депутатский корпус и др. При формировании резерва анализируются не только перспективы развития органа государственной влас-ти, но и учитывается его кадровый состав.

Именно при подготовке резерва встает вопрос о качестве получаемого "резервистами" образования, улучшение которого и должно стать важнейшим направлением в работе по совершенствованию кадрового потенциала в системе органов исполнительной власти.

По мнению профессора Н.С. Слепцова (9, с. 47), образовательные учреждения, работающие в данной сфере профессионального образования, резко различаются по потенциалу, уровню работы. В большинстве своем (в первую очередь, это относится к негосударственным учебным заведениям) они испытывают острый недостаток квалифицированных преподавательских кадров, программно-методических материалов, практического опыта. Целый ряд образовательных учреждений, ведущих сегодня обучение резерва государственной службы, никогда ранее не занимались подготовкой кадров в сфере управления и по своему иерархическому месту в системе высшего образования, уровню компетентности профессорско-преподавательского состава не могут и не должны вести подготовку кадров этой категории.

Качество - главный вопрос любой вузовской политики. И высшие учебные заведения боролись за качество с тех пор, как существуют высшее образование и понятие "качество". Независимо от того, трактовали ли они качество в категориях совершенствования или соответствия целевым

установкам или в иных традициях, так или иначе, оно всегда играло в высших учебных заведениях стержневую роль.

В наши дни, возможно, как никогда, вузы живут в условиях стремительно меняющейся окружающей среды - гаранта их выживания. Институциональное планирование процессов, позволяющих приспособиться к происходящим изменениям, извлечение пользы из связанных с этим возможностей, становится все более важным при решении вопросов управления образовательными учреждениями. Объединив эти две стороны одного процесса, легко сделать вывод, что управление качеством - центральная проблема стратегического вузовского управления.

В то же время необходимо признать, что качество является и политической категорией. В нем выражена обеспокоенность правительств различных государств относительно глубинных современных тенденций развития, исходя из которых они стремятся спроектировать и осуществить свою далеко идущую политику. Качество - понятие многомерное и субъективное. Оценка качества процесса или результатов в высшем образовании предполагает анализ различных срезов и критериев. Разные категории действующих в высшем образовании лиц (вузовский персонал, студенты, предприниматели и общество в целом, дисциплинарные и институциональные промежуточные органы и правительство) располагают своими критериями качества, поэтому, создавая систему его оценки, такую многомерность следует учитывать. Простое ранжирование вузов по одномерному основанию не позволяет получить убедительную картину, свидетельствующую о различиях в качестве.

Контроль за деятельностью образовательных учреждений, осуществляющих подготовку, переподготовку и повышение квалификации в сфере государственного управления, должен строиться, на наш взгляд, на следующих принципах:

1) жесткий "входной" контроль, который предъявляет нормативные требования:

- к уровню квалификации профессорско-преподавательского состава,

- к вступительным экзаменам,

- к образовательным программам, прошедшим официальное утверждение,

- к нормативу финансирования;

2) не менее жесткий контроль на "выходе", который обеспечивается нормативно закрепленными критериями к качеству подготовки именно этой категории выпускников. Соответствие данным, пока еще не разработанным, критериям должна определять Государственная аккредитационная комиссия управленческих образовательных учреждений. Именно последняя должна обладать правом выдачи свидетельств об аккредитации конкретного вуза, участвующего в подготовке резервов кадров для государственной службы, т.е. своеобразного "кредита доверия" государства.

Таким образом, совершенствование управления системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих должно включать укрепление единого государственного руководства системой, упорядочение отраслевого управления путем повышения роли службы кадров, а также совершенствование организационно-правового регулирования организации и деятельности учебных учреждений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих.

Эволюция государства в целом и государственной службы в частности обусловливает необходимость создания единой специальной системы профессионального образования государственных служащих. Очевидность создания такой системы стала объективной реальностью. Открытым остается вопрос ее организационного сопровождения. Приоритетным становится определение концептуальных подходов к созданию этой системы с учетом государственных потребностей и имеющихся государственно-частных возможностей (образовательных учреждений всех видов собственности, профессиональных научно-педагогических кадров, материально-финансовых средств и т.д.) (10, с. 172).

Концепция развития системы образовательных учреждений для подготовки государственных служащих, разработанная учеными РАГС, пред-полагает проведение следующих основных мероприятий: 1) стабилизировать подготовку специалистов по специальности "государственное и муниципальное управление" в учебных заведениях РАГС и вузах России; 2) в целях обеспечения высокого качества подготовки специалистов для государственной службы необходимо провести

целевую аттестацию высших учебных заведений, имеющих лицензию на подготовку специалистов по специальности "государственное и муниципальное управление" и осуществляющих обучение за счет бюджетных средств. По результатам аттестации должна сформироваться сеть высших учебных заведений, имеющих право на подготовку и переподготовку государственных служащих; 3) в целях удовлетворения растущего спроса на получение высшего образования государственными служащими, имеющими среднее профессио-нальное образование, развивать в региональных академиях государственной службы ускоренную форму получения ими первого высшего образования; 4) развивать сеть учебных учреждений дополнительного профессионального образования, специализирующихся на обучении государственных служащих.

На наш взгляд, совершенствование образовательной системы в сфере госслужбы целесообразно начать с концептуальной проработки вопроса о создании единого органа управления данной системой, общего для всех видов государственной службы, в т.ч. и для органов внутренних дел. Создание Федерального органа управления образования ускорит начавшееся сближение ведомственных систем подготовки управленческих кадров. Одной из функций предложенного государственного органа могла бы стать работа по формированию общего для всей государственной службы (для субъектов Федерации может быть отдельно) Табеля кадрового резерва, в который заносились бы данные о наиболее перспективных государственных служащих, а также план-график их переподготовки, повышения квалификации и, самое главное, назначения на должность. Реформирование системы образования госслужащих целесообразно начать с внедрения механизма государственного заказа, который позволит:

- успешно реализовывать государственную кадровую политику в части обучения кадров государственной службы;

- усилить материальную заинтересованность всех исполнителей государственного заказа, независимо от форм собственности;

- повысить роль государственных контрактов и договоров как основы взаимоотношений между заказчиками и исполнителями, их взаимную ответственность;

- внедрить в практику размещения государственного заказа конкурсную основу;

- регулировать и контролировать затраты государства на обучение государственных служащих;

- повысить ответственность за обучение своих кадров государственных заказчиков (министерств и ведомств), а также Правительства Российской Федерации.

Если обратимся к мировому опыту, то мы увидим, что в странах с развитой экономикой и высокой общественной культурой существуют специальные учебные центры, готовящие специалистов для работы в органах государственной власти. Выпускники этих учебных заведений представляют собой элиту, способную занять самые важные государственные должности. Например, в ФРГ таким образовательным учреждением является Высшая школа административных наук, во Франции - Национальная административная школа, в Англии -Колледж гражданской службы, работающий на основе самоокупаемости и обеспечивающий переподготовку государственных служащих высокого уровня, в том числе и для работы в международных организациях. В США имеются школы государственного управления, например, Школа имени Кеннеди при Гарвардском университете. Большинство выпускников этих школ по специальности "государственное управление" находят работу в Америке на муниципальном уровне или на уровне штатов.

Кардинальные изменения в среде функционирования органов внутренних дел, резкое усложнение правоохранительной деятельности, интернационализация преступной среды определяют необходимость совершенствования также и ведомственного образования, в первую очередь, управленческих кадров в качестве приоритетного направления в организации борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности.

Развитие и совершенствование отечественной системы ведомственного управленческого образования в наши дни невозможно без учета опыта - как негативного, так и позитивного, -стран с наиболее разработанными и проверенными временем подходами к подготовке руководящих кадров полиции.

Прежде чем определить основные тенденции развития управленческого образования в странах Западной Европы и Америки, хотелось бы обратить внимание на следующее. Нам необходимо

перенимать положительный опыт зарубежных стран, в области полициистики особенно. Но безоговорочная рецепция даже позитивного опыта в нашу систему подготовки руководителей органов внутренних дел недопустима в силу особенностей исторического развития России и национальной системы подготовки кадров, в том числе руководящих.

Анализ литературы, посвященной проблеме подготовки полицейских управленческих кадров на Западе, позволяет нам отметить ряд общих тенденций:

1. Правительства этих стран уделяют самое серьезное внимание повышению профессионального образования руководящих кадров полиции.

Обучение руководителей высшего звена предусматривает безусловное наличие высшего образования, опыта работы в различных подсистемах и дальнейшее развитие навыков управления.

2. Существующая за рубежом система подготовки высшего руководящего состава полиции имеет много вариантов построения и зависит от ряда факторов:

- национального законодательства и законов или положений о прохождении полицейской службы. Так, в некоторых европейских странах - Австрия, Швеция, Дания, Германия - закрыт доступ для кадровых полицейских на высшие руководящие посты в правоохранительной системе. Этот факт указывает на изменение роли полиции в обществе, которое воспринимает ее как службу не столько репрессивную, сколько аналитическую, способную понять причины возникновения и развития преступности и адекватно отреагировать на угрозу гражданской безопасности;

- последовательности прохождения этапов карьеры кандидата на руководящий пост;

- имеющегося у кандидата на пост образовательного ценза;

- его стажа работы в полиции и возраста.

С учетом этих факторов все, без исключения, кандидаты на руководящую должность должны пройти один из вариантов высшей профессиональной подготовки, из которой можно выделить:

- ускоренное обучение основам деятельности полиции;

- курсы высшей управленческой подготовки;

- курсы повышения квалификации и переподготовки.

Длительность обучения на них может варьироваться от нескольких недель до двух с половиной лет.

3. Главными приоритетами и обязательными содержательными компонентами профессиональной подготовки на руководящие посты в полиции являются такие разделы, как: борьба с организованной преступностью, борьба с терроризмом, борьба с наркобизнесом.

4. Применение в подготовке высших руководителей в полиции новейших обучающих информационных технологий, а также технологий, пришедших из сферы крупного успешного бизнеса, в том числе основ менеджмента и лидерства.

5. Стремление руководства систем профессиональной подготовки кадров полиции к международной интеграции и кооперации. В 1995 г. была создана Ассоциация европейских полицейских академий, в которую входят полицейские образовательные заведения, готовящие руководителей высшего ранга 15-и стран Евросоюза. Одновременно, по инициативе США, в Будапеште была создана Академия правоохранительных органов, в которой проходит обучение руководящий состав из стран Восточной Европы.

Учитывая общемировые тенденции развития системы подготовки, переподготовки, повышения квалификации, а также работы с резервом на выдвижение и принимая во внимание необходимость сближения позиций в образовательной политике всех видов государственной службы, представляется возможным сформулировать следующие основные направления совершенствования системы подготовки и переподготовки кадров для органов внутренних дел:

- разработка стратегических планов кадрового развития Министерства. С этой целью необходимо дать прогноз кадровой потребности различных структурных подразделений органов внутренних дел и, следовательно, потребности в образовательных услугах на определенный период;

- оптимизация сети образовательных учреждений, осуществляющих подготовку и переподготовку управленческих кадров. Для этих целей произведена оценка возможностей образовательных учреждений в осуществлении объемов и задач обучения;

- совершенствование содержания и форм обучения управленцев с учетом возможного их включения в федеральный резерв на выдвижение; развитие учебно-материальной базы образовательных учреждений;

- разработка важнейших направлений подготовки и переподготовки, создание учебных планов и программ с учетом должностных уровней, видов деятельности, отраслевой специфики и др.

Вместе с тем обозначенные меры следует рассматривать дополнительными к более существенной проблеме - разработке единой концепции подготовки управленческих кадров и единых требований к содержанию профессионального образования.

Литература

1. Воробьев В.В. Государственная служба: проблемы становления и развития: Автореф. дис. ... докт. полит. наук. М., 1999.

2. Маркова А.К. Психология профессионализма. М., 1996.

3. Подмарков В.Г. Человек в мире профессий // Вопросы философии. 1982. № 8.

4. Аза Л.А., Поддубный В.А., Ручка А.А. Ценностные ориентации рабочей молодежи. Киев, 1978.

5. Бесчеревных Э.В. Проблемы образования и воспитания в свете концепции предметной деятельности // Философско-психологические проблемы развития образования. М.: Педагогика, 1981.

6. Блинов Н.М. Труд в условиях НТР // Знание. Сер. "Философия". 1982. № 8.

7. Пономаренко Б.Т., Демидов Ф.Д. Становление системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров управления // Государственная кадровая политика и механизм ее реализации. М., 1997.

8. Саймон Б. Общество и образование. М., 1989.

9. Слепцов Н.С. Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих России: Вопросы управления // Ежегодник-95: Государственная служба России. М., 1996.

10. Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии

реализации. М., 1996.