О некоторых особенностях Российской модели местного самоуправления

2

ВОПРОСЫ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

УДК 342.55

Т. Н. Михеева

О НЕКОТОРЫХ ОСОБЕННОСТЯХ РОССИЙСКОЙ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местное самоуправление во всех государствах, несмотря на общие черты, имеет и национальную специфику. Статья рассматривает особенности местного самоуправления в Российской Федерации.

Ключевые слова: местное самоуправление; народовластие; публичная власть; децентрализация государственной власти; муниципальное образование.

Модернизация всех сторон организации и деятельности Российского государства предполагает качественные изменения и на низшем уровне публичной власти - в местном самоуправлении.

Сегодня любое развитое общество невозможно представить без местного самоуправления. Демократические государства давно признали его достоинства и отвели ему особое место в структуре власти. Общепризнанная ценность местного самоуправления в первую очередь связывается с проявлением принципа народовластия. Ценность местного самоуправления состоит в том, что это не только проявление принципа народовластия. Это наиболее близкий к населению уровень власти, который позволяет гражданам непосредственно участвовать в решении важнейших проблем своего общежития: ЖКХ, образование, медицинская помощь, благоустройство и т. д. Таким образом, происходит приближение управляющего субъекта к управляемому объекту, а местное самоуправление, выступая важнейшей формой самодеятельности граждан, способствует оптимизации управленческих процессов.

В мире накоплен многолетний опыт организации и функционирования местного самоуправления, сложились различные модели этого института. В одних странах местная власть включена в систему государственных органов (Вьетнам, Куба, Китай и др.). В других она отделена от государства (Австралия, Канада, США, Великобритания).

Нет двух государства, которые имели бы одинаковые модели местной власти. Свою модель местного самоуправления строит и Россия, основываясь на мировой практике и на собственном опыте. Поэтому оценивать российскую

131

Марийский юридический вестник

Выпуск 9

модель местного самоуправления следует с учетом исторического развития нашей страны.

Несмотря на извилистый путь становления местного самоуправления в России можно выявить его национальную специфику.

В дореволюционный период на формирование и организацию местного самоуправления оказывали влияние многие, нередко противоречивые факторы. В том числе это было обусловлено особенностями регионов страны, находившихся на разных уровнях экономического, социального, политического и культурного развития. Вместе с тем по мере завершения процесса территориального расширения империи, в рамках общих интеграционных процессов, требовавших создания единого экономического, политического, правового и языкового пространства Российского государства, все более настоятельной становилась потребность в единообразии, в том числе и в сфере организации местного самоуправления. Эти явления сопровождались борьбой центростремительных и центробежных сил; противостоянием отживающих, традиционалистических сословных структур, с одной стороны, и крепнувших начал правового, гражданского общества - с другой.

Результатом этих процессов стали земская реформа 1864г., реформа городского самоуправления 1870г., а в последствии и контрреформы 1890-х гг.

В советский период унификация местного самоуправления выразилась в его встраивании в систему государственной власти. Накопленные к началу ХХ в. традиции местного самоуправления в итоге во многом были утрачены. Только реформаторские преобразования 1980-1990-х гг. прошлого века положили начало его возрождению.

Либеральные реформы начала 1990-х гг. основывались на идеях «тотального разгосударствления» и минимизации роли государства в управлении общественными процессами на всех уровнях. Отправной точкой формирования современной системы организации публичной власти на местном уровне стало зафиксированное Конституцией РФ 1993 г. изменение основ конституционного строя страны. Признание Конституцией РФ автономии низового уровня публичной власти явилось революционным шагом, отрицавшим существовавшую десятилетиями систему единства системы Советов сверху донизу.

Но это, безусловно, прогрессивное конституционное положение о разде-ленности рассматриваемых уровней власти не упоминает о сотрудничестве, общих задачах органов государства и местного самоуправления, о единых целях и направлениях деятельности органов государства и местного самоуправления как разных формах единого целого - власти народа1.

Вместе с тем признание возможности органов самоуправления выполнять государственные полномочия, обязанность решений этих органов, регулиро-

1 Статья 3 Конституции РФ предусматривает, что власть народа осуществляется им как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления.

132

2012

2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран

вание статуса местного самоуправления законом дает основание говорить о весьма относительном характере его «отделения» от государства1.

Как следует из анализа конституционных норм (ст.12, 130-142), сущность самостоятельности местного самоуправления раскрывается в трех составляющих:

- организационной (органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти);

- имущественной (наличие муниципальной собственности);

- финансовой (самостоятельное формирование финансовых основ).

«Разгосударствление» местного самоуправления мотивировалось следующими аргументами:

1. Максимальная приближенность местного самоуправления как уровня публичной власти позволяет избежать необходимости централизованного (жесткого) регулирования возникающих здесь отношений, поскольку население лучше представляет, как организовать их в конкретном поселении или районе.

Другими словами, хотя местное самоуправление не может функционировать вне определенных государством (как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации) правовых рамок, эти рамки должны раскрывать суть местного самоуправления как продукта общественных инициатив и создавать ему определенные экономико-финансовые основы деятельности.

2. В странах с развитой демократией местное самоуправление служит одним из инструментов защиты местных сообществ от диктата государственной бюрократии. Его вхождение в систему государственного управления, по сути, означает отказ от данной функции.

3. В условиях рыночной экономики местное самоуправление должно самостоятельно обеспечивать свои потребности. Его благополучие зависит от того, насколько полно оно содействует развитию предпринимательского и инвестиционного климата территории, насколько хорошо собирает налоги, организует местное хозяйство и т. п.

4. Необходимость соотнесения потребностей в муниципальных благах с имеющимися ресурсами повышает ответственность граждан за решения избранных ими местных органов, усиливает реальный контроль населения за их деятельностью в духе принципов гражданского общества.

Таким образом, местное самоуправление стало рассматриваться как часть единой публичной власти народа, самостоятельное и под свою ответственность (в том числе материальную) решающая вопросы местного значения.

Принятый на основе Конституции РФ и с учетом указанных выше положений Федеральный закон от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах

1 Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законами отдельными полномочиями государственных органов с передачей необходимых для этого финансовых и иных материальных ресурсов. Реализация переданных полномочий подконтрольна органам государственной власти. По сути дела, должностные лица муниципальных образований, ответственные за осуществление полномочий государства, встраиваются в систему государственного управления.

133

Марийский юридический вестник

Выпуск 9

организации местного самоуправления в Российской Федерации», казалось бы, создал максимально возможные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Однако предназначенная ему роль на практике так и не была реализована.

Одной из проблем, препятствующих формированию в России эффективной системы местного самоуправления, явилось отсутствие у населения традиций самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения. В большинстве западных стран местное самоуправление сложилось до появления централизованного государства, соответственно полномочия местных сообществ по решению вопросов местного значения не представлялись им государством, а сложились традиционно. В России децентрализация публичной власти в силу исторических особенностей развития государства осуществлялась «сверху». В этих условиях органы местного самоуправления в массовом сознании неизбежно воспринимаются как неотъемлемая часть системы органов государственной власти, что нивелирует его общественную природу.

В практике местного самоуправления заявили о себе крупные проблемы. В частности, механическое исключение местного самоуправления из системы государственного управления произошло без адекватного обеспечения его полномочий финансовыми ресурсами. И сами полномочия между муниципальными образованиями не были четко разграничены. В конечном счете местное самоуправление было исключено из процесса обсуждения и принятия важнейших государственных решений, в том числе и тех, которые напрямую касались их прав и обязанностей. Требовалась новая модель местного самоуправления, начало которой было положено с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1.

Ставилась задача сформировать условия для полноценной работы органов местного самоуправления; обеспечить заинтересованность муниципальных образований в развитии своего социально-экономического потенциала, изменить отношение к местному самоуправлению со стороны граждан и органов государственной власти.

Законодатель определил ряд направлений реформы, которые в комплексе позволили бы достичь указанных целей и задач. Повышение авторитета местного самоуправления по замыслу реформы должно способствовать следующее:

1. Активизация непосредственного участия граждан во всех сферах местной жизни, усиление контроля жителей за действиями муниципальной власти и в этих целях значительное расширение форм «прямой» демократии на местах.

2. Закрепление за каждым видом муниципальных образований собственного перечня вопросов местного значения. В ведение муниципальных образова-

1 СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.

134

2012

2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран

ний разных уровней должны включаться те вопросы, которые могут решаться с наибольшим эффектом.

3. Четкая правовая регламентация порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

4. Закрепление за муниципальными образованиями необходимых финансовых, материальных ресурсов.

В целом по своему содержанию Федеральный закон от 6 октября 2003 года направлен на преодоление недостатков первоначального постсоветского этапа развития местного самоуправления.

Т. N. Mikheeva

ABOUT SOME FEATURES OF THE RUSSIAN MODEL OF LOCAL GOVERNMENT

Despite the similarities local government in all states has national character. The article considers the features of local government in the Russian Federation.

Keywords: local government; democracy; public authority; decentralization of state authority; a municipality.

МИХЕЕВА Татьяна Николаевна - доктор юридических наук, заведующая кафедрой уголовного права и процесса Марийского государственного университета, заслуженный юрист Российской Федерации, заслуженный юрист Республики Марий Эл, награждена медалью ордена «За заслуги перед Марий Эл», г. Йошкар-Ола.

E-mail: miheeva_tn@energy.mari.ru

MIKHEEVA Tatiana Nicholaevna - Doctor of Law, Head of the Department of Criminal law and Procedure of Mari State University, Honored Lawyer of the Russian Federation, Honored Lawyer of the Republic of Mari El, Awarded the Medal «For Services to Mari-El», Yoshkar-Ola.

E-mail: miheeva_tn@energy.mari.ru

135