Правовое регулирование допуска к профессиональной деятельности в системе здравоохранения

Правовое регулирование допуска к профессиональной деятельности в системе здравоохранения

Е.С. Сулейманов

В статье представлен анализ нормативной базы, определяющей порядок допуска медицинских и фармацевтических работников к профессиональной деятельности в Российской Федерации.

In article the analysis of the normative base defining the order of the admission of medical and pharmaceutical workers to professional work in the Russian Federation is presented.

Ключевые слова: законодательство РФ, допуск врачей к работе, правовые основы. Key words: laws of Russia, the admission of doctors to work, legal bases.

Необходимость совершенствования

кадровой политики в здравоохранении признано на всех уровнях управления отраслью. Так, среди перечня основных за- дач и мероприятий по повышению доступ- ности и качества медицинской помощи в Российской Федерации, размещенных на сайте www.Kremlin.ru, обозначена зада- ча 7 «Укрепление кадрового потенциала здравоохранения Российской Федерации», предполагающая внесение изменений и дополнений в действующие федеральные законы, регламентирующие подготовку врачей и провизоров, принятие мер по приведению номенклатуры

медицинских специальностей в соот- ветствие с европейскими требованиями.

В настоящее время подготовка медицинских и фармацевтических специалистов, их допуск к профессиональной деятельно- сти, определяются как Федеральными за- конами, так и документами Минздравсоц- развития, и Росздравнадзора.

Получение среднего и высшего профес-сионального образования определяют ст. 23 и ст. 24 Федерального закона «Об образовании», а цель и уровни послевузовского профессионального образования - ст. 25 указанного закона:

1. Послевузовское профессиональное образование предоставляет гражданам возможность повышения уровня образования, научной, педагогической квалифика-

ции на базе высшего профессионального образования.

2. Послевузовское профессиональное образование может быть получено в аспи-рантуре (адъюнктуре), ординатуре и интернатуре, создаваемых в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, образовательных учреждени- ях дополнительного профессионального образования и научных организациях, имею- щих соответствующие лицензии, а также в докторантуре, создаваемой в указанных образовательных учреждениях и научных организациях (п. 2 в ред. Федерального закона от 20.04.2007 № 56-ФЗ). Дальнейшее развитие ст. 25 Федерального закона «Об образовании» в части интернатуры и ординатуры нашло отражение в ст. 5 «Федеральные государственные образовательные стандарты высшего профессионального образования и федеральные государственные требования к послевузовскому профессиональному образованию. Основные образовательные программы высшего и послевузовского профессионального образования» Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образова- нии». В ней записано: «Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, обеспечивает разработку на основе федеральных

Сулейманов Егор Салаватович - юрисконсульт ГОУ ДПО «Институт повышения квалификации специалистов здравоохранения» Министерства здравоохранения Хабаровского края (г. Хабаровск). E-mail: rec@ipksz.khv.ru

государственных образовательных стандартов или федеральных государственных требований примерных основных образовательных программ высшего профессионального образования и основных образовательных программ послевузовского профессионального образования (для обучающихся в аспирантуре, адъюнктуре, интернатуре, ординатуре), включающих в себя примерные программы учебных кур- сов, предметов, дисциплин (модулей)».

В ст. б данного закона, определяющей уровни высшего профессионального образования, сроки и формы его получения (в ред. Федерального закона от 24.10.07 № 232-ФЗ) записано, что: «Освоение ли- цом образовательной программы высшего профессионального образования соответствующего уровня в высшем учебном заведении, имеющем государственную аккредитацию, является условием для занятия им в государственной, муниципальной организации определенной должности, по- лучения должностного оклада и надбавок к нему. Для лиц, освоивших образователь- ные программы высшего медицинского и высшего фармацевтического образова- ния, условием для занятия ими указанных должностей является первичная годичная послевузовская подготовка (интернатура), подтверждаемая удостоверениями уста- новленного образца (в ред. Федерального закона от 24.10.2007 № 232-ФЗ).

Квалификации (степени) "бакалавр", "специалист", "магистр" при поступлении на работу дают гражданину право пре- тендовать на занятие должности, для ко- торой квалификационными требованиями

предусмотрено высшее профессиональное образование, если иное не установлено федеральными законами (в ред. Федерально- го закона от 24.10.2007 № 232-ФЗ).

Занятие должностей государственных и муниципальных служащих осуществляется в порядке, устанавливаемом соответству- ющим федеральным законом.

Статья 11 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» определяет требования по приему в высшее учебное заведение и подготовке специалистов с высшим и послевузовским профессиональным образованием.

В ст. 18 указанного закона введено понятие «слушатель учреждений системы высшего и послевузовского профессионального образования» и определяется статус слушателей. В п.п. 4, 5, б прописаны

требования к обучению в аспирантуре (адъюнктуре), ординатуре и интернатуре, а также докторантуре вузов, образова- тельных учреждений дополнительного профессионального образования и научных организаций.

К сожалению, дальнейшего правового регулирования в Федеральных законах «Об образовании» и «О высшем и послевузовском образовании» подготовки специали- стов в интернатуре и ординатуре нет. Хотя по поводу докторантов, аспирантов (адъ- юнктов) и соискателей в ст. 19 Федерально- го закона «О высшем и послевузовском об- разовании» даны определения их статуса и записано, что: «Положения о докторантах, об аспирантах (адъюнктах) и о соискателях утверждаются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 20.04.2007 № 56-ФЗ).

Обучение в клинической ординатуре осуществляется в соответствии с Положением о клинической ординатуре, утвержденном Приказом МЗ РФ от 17.02.1993 г. № 23. Действие этого документа подтверж - дено Письмом МЗ и СР РФ от 28.06.2006 г. № 3361-ВС. Сам факт существования указанных документов до сего времени без изменений, несмотря на то, что уже после 1993 г. были приняты Федеральные законы «Об образовании», «О высшем и послевузов- ском образовании», вызывает недоумение.

Разъяснение порядка действия поло- жений Приказа Минздрава России «Об утверждении Положения о клинической ординатуре» от 17.02.93 г. № 23 (п.п 2, 16, 34) дано в Письме Министерства здра- воохранения Российской Федерации от 23.05.2000 г. № 2510/5785-26.

Это единственный документ, привязывающий Приказ № 23 к Федеральным законам «Об образовании» в редакции от 13.01.96 № 12 ФЗ и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22.08.96 № 125-ФЗ.

Интернатура впервые была введена в ряде медицинских вузов СССР в 1966/67 учебном году, и порядок ее проведения был определен Постановлением СМ СССР от 10.02.1967 г. № 130 «Об организации, в виде опыта одногодичной специализации (интернатуры) выпускников ряда меди- цинских институтов» с последующими из- менениями внесенными Постановлением Совмина СССР от 31.03.1972 № 223, Рас- поряжением Совмина СССР от. 09.08.1974

№ 2052, Постановлением Совмина СССР от 28.11.1988 № 1361. Приказом Минз- драва СССР от 01.04.1968 г. № 250 были утверждены «Методические указания к проведению выпускного (заключительного) экзамена после окончания одногодичной стажировки (интернатуры).

Основнымидокументами, определявши- ми подготовку выпускников медицинских и фармацевтических вузов в интернатуре являлись: приказ МЗ СССР от 20.01.82 № 44 «О мерах по дельнейшему улучшению подготовки врачебных кадров в интернатуре» и Приказ МЗ СССР от 16.08.1972 г. № 669 «Об утверждении инструкции о порядке выплаты заработной платы вра- чам, проходящим одногодичную специа- лизацию (интернатуру) и дополнительной оплате заведующим отделениями город- ских (центральных, районных), областных, краевых и республиканских больниц, осуществляющих непосредственное обучение врачей и выполнение указаний о порядке зачисления в интернатуру и на работу выпускников медицинских институтов».

Попытки Минздрава РФ, предприня- тые в 1997 г., издать Приказ «О совершенствовании послевузовской подготовки медицинских и фармацевтических кадров в интернатуре» от 24.07.97 г. № 217, от 25.11.97 № 370 не увенчались успехом, так как оба варианта приказа не были зареги- стрированы Минюстом России, и он так и не вступил в силу [1].

В 2000 г. Министерство здравоохране- ния Российской Федерации направило на территории Письмо от 21.01.2000 г. № 2510/584-32 «Об интернатуре», в котором ссылаясь на Федеральный закон «Осно- вы законодательства Российской Феде- рации об охране здоровья граждан» от 22.07.1993 г. № 5487-1 и Федеральный за- кон от 22.08.1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном обра- зовании», рекомендует перечень специаль- ностей, по которым возможна подготовка выпускников медицинских и фармацевти- ческих вузов в интернатуре.

Указанное письмо было аннулирова- но (Письмо Минздравсоцразвития России от 24.05.2005 г № 2374-ВС «О подготовке специалистов в интернатуре»). В данном письме, подписанном заместителем министра В.И. Стародубовым, определена основная цель интернатуры: «...получение практических навыков и совершенство- вание теоретических знаний выпускни-

ками вузов в объеме, необходимом для повышения профессионального уровня и степени их готовности к самостоятельной врачебной провизорской деятельности (в соответствии с требованиями отраслевого образовательного стандарта послевузов- ского профессионального образования по специальности)».

Этим нее письмом предлагается осуществлять подготовку в интернатуре «... в строгом соответствии с перечнем врачеб- ных и провизорских специальностей», изложенных в приложении к письму.

Здесь же излагается позиция Минз-дравсоцразвития о подготовке врачеб- ных кадров в клинической ординатуре: «Минздравсоцразвития России считает, что подготовка врачебных кадров должна осуществляться из числа специалистов со стажем работы не менее двух лет по специ -альности, полученной в интернатуре». Однако и это письмо утратило силу.

Издание указанных документов связа- но с неопределенностью интернатуры как этапа послевузовского образования, отсут- ствием правового регламентирования в ча- сти определения всех вопросов, регулирую- щих разработку и утверждение положения об интернатуре. Это подтверждается и материалами коллегий Минздрава РФ.

Основными проблемами подготовки специалистов в интернатуре остаются: перечень специальностей, по которым проводится обучение (утверждается Минз-дравсоцразвития, последний Приказ от 11.03.2008 № 112н); деление интернатуры на «клиническую» и «больничную»; порядок финансирования; ответственность за уро- вень подготовки и порядок последующего допуска к работе по специальности.

Вопросы повышения квалификации регулируются Типовым положением об об -разовательном учреждении дополнитель- ного профессионального образования (по- вышения квалификации) специалистов, утвержденном Постановлением Прави- тельства Российской Федерации от 10 марта 2000 № 213.

Ключевым документом, закрепляющим право медицинских и фармацевтических работников на занятие профессиональной деятельностью, является Федеральный за- кон «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан», принятый Верховным Советом РФ в 1993 г.

В статье 54 указанного Закона «Право на занятие медицинской и фармацевти-

ческой деятельностью» записано: «Право на занятие медицинской и фармацевти- ческой деятельностью в Российской Феде- рации имеют лица, получившие высшее или среднее медицинское и фармацевти- ческое образование в Российской Феде- рации, имеющие диплом и специальное звание, а также сертификат специали- ста и лицензию на осуществление ме- дицинской или фармацевтической дея- тельности (в ред. Федерального закона от 10.01.2003 г. № 15-ФЗ).

И если позиция, связанная с дипломом и специальным званием, подтверждающи- ми наличие профессиональной подготов- ки, не являлась чем-то новым, то наличие сертификата специалиста и лицензии на осуществление медицинской или фармацевтической деятельности было введено в практику российского здравоохранения впервые.

Ст. 54 Основ законодательства РФ «Об охране здоровья граждан» определяет, что: «Сертификат специалиста выдается на основании послевузовского профессионального образования (аспирантура, ординатура) или дополнительного образования (повышение квалификации, специализа- ция), или проверочного испытания, про- водимого комиссиями профессиональных медицинских и фармацевтических ассо- циаций, по теории и практике избранной специальности, вопросам законодатель- ства в области охраны здоровья граждан».

Вопрос о лицензии указанным законом больше не конкретизируется.

В целях практической реализации ст. 54 Основ законодательства РФ «Об охране здоровья граждан Министерством здравоохранения и медицинской промышленности РФ издан Приказ от 19 декабря 1994 г. № 286 «Об утверждении Положения о порядке допуска к осуществлению профессиональ- ной (медицинской и фармацевтической) деятельности (приложение 1) и инструкци- ей о порядке изготовления, заполнения и выдачи сертификатов специалиста (при- ложение 2).

Именно в этом приказе даются определения диплому, сертификату, лицензии, и расписана процедура получения сертификата.

Что же касается лицензии, то в данном документе записано: «На основании полученного сертификата специалисту может выдаваться лицензия на определенный вид деятельности комиссиями по лицензированию в соответствии с порядком и условия-

ми, установленными Правительством Российской Федерации».

Таким образом, ст. 54 Основ законодательства РФ «Об охране здоровья граждан» и Приказ Минздравмедпрома от 19 дека- бря 1994 г. «Об утверждении Положения о порядке допуска к осуществлению профессиональной (медицинской и фармацевтической) деятельности, в целом, достаточно полно определяли порядок допуска специалистов к занятиям профессиональной деятельностью.

Однако Приказом Минздрава России от 11 января 2000 г. № 4 «Об отмене прика- за Минздравмедпрома России от 19.12.94 № 286 «Об утверждении Положения «О по- рядке допуска к осуществлению професси- ональной (медицинской и фармацевтиче- ской) деятельности» данный документ был отменен на основании Письма Минюста России от 05.11.99 г. № 9168-ЮЧ.

К сожалению, с 2000 года до настояще- го времени другого документа Минздрава России (с 2004 г. Минздравсоцразвития РФ) взамен отмененного не появилось.

Сложилась парадоксальная ситуация -требования ст. 54 Основ законодательства РФ «Об охране здоровья граждан» с 1994 по 2000 гг. выполнялись с нарушением рос- сийского законодательства, т. к. Приказ Минздравмедпрома от 19.12.94 г. № 286 не должен был применяться как не про- шедший регистрацию в Минюсте. С 2000 г. требования этой статьи, касающиеся по- лучения сертификата, осуществляются по требованиям отмененного приказа. Меди- цинские и фармацевтические работники проходят обучение на, так называемых, «сертификационных» циклах усовершенствования, получают сертификаты специалистов, которые подтверждаются каждые пять лет, и все это не подкреплено каким-либо нормативным актом.

Вместе с тем, и в Положении «О порядке допуска к медицинской и фармацевтиче- ской деятельности в Российской Федера- ции лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах», утвержденном Постановлением Правительства РФ от 07.02.1995г. № 119 (в ред. Постановления Правительства РФ от 01.02.2005 г. № 49), записано в п.З: «Лица, получившие медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах, допускаются к медицинской и фармацевтической деятельности в Российской Федерации после успешной сдачи

специальных экзаменов в соответствую- щих учебных заведениях Российской Фе- дерации, а также после получения в уста- новленном порядке лицензии на занятие определёнными Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и со- циального развития видами деятельности, если иное не предусмотрено международ- ными

договорами Российской Федерации».

В п. 5 указанного Положения записано: «Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития рассматривает вопрос о проведении экзаменов и выдаче сертификата специали- стов. Сертификат даёт право на занятие медицинской и фармацевтической деятельностью на всей территории Российской Федерации».

Таким образом, в Постановлении Правительства Российской Федерации допуск иностранных специалистов к профессиональной деятельности в области медици- ны и фармации рассматривается иначе, чем в Федеральном законе, ориентируя специалиста и работодателя на сертифи- кат как на документ, дающий право на за- нятие медицинской и фармацевтической

деятельностью. Федеральный закон рассматривает это как совокупность условий: «Право на занятие медицинской и фармацевтической деятельностью Российской Федерации имеют лица, получившие выс- шее и среднее медицинское образование в Российской Федерации, имеющие диплом и специальное звание, а также сертификат специалиста и лицензию на осуществле- ние медицинской или фармацевтической деятельности (в ред. ФЗ от 10.01.2003 г. № 15-ФЗ)».

Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития Приказом от 26 октября 2007 г. № 3442- Пр/07 «Об организации работы по выдаче сертификатов лицам, получившим медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах и получившим право заниматься медицинской и фармацевтической деятельностью в Российской Федерации» и Письмом от 31.10.2007 г. № 014-746/07 «Об изменениях в процедуру допуска к профессиональной деятельно- сти лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку за рубежом» право выдачи сертификатов указанным лицам даёт Росздравнадзору и его терри- ториальным управлениям.

Требования об обязательности нали-

чия сертификата специалиста заложены и в Положении о лицензировании фармацевтической деятельности, утверждён- ном Постановлением Правительства РФ от 06.07.2006 г.№ 416 и в Положении о лицензировании медицинской деятельности, утверждённом Постановлением Правительства РФ от 22.01.2007 г.№ 30.

Вместе с тем, в этих документах требования к юридическим лицам - соискателям лицензии на указанные виды деятельно- сти отсутствуют, нет положения о необходимости содержать в штате специалиста, имеющего лицензию. К обязательным условиям там отнесены: наличие высшего или среднего профессионального образования и сертификата специалиста.

Аналогичным образом это излагается и в Методических указаниях по осуществлению органами государственной власти субъ- ектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации по лицензированию фармацевтической деятельности, утверждённых Приказом Минздрав-соцразвития от 06 июня 2008 г. № 263н.

Еще одним парадоксом в вопросе до- пуска к профессиональной деятельности

медицинских и фармацевтических работников является наличие условий по подготовке врачей и провизоров по основным специальностям, требующим углубленной подготовки. Номенклатура (классифика- тор) специальностей, перечень соответ- ствия врачебных и провизорских специ- альностей должностям специалистов были утверждены Приказом Минздрава России от 27.08.1999 г. № 337 «О номенклатуре специальностей в учреждениях здравоох- ранения Российской Федерации». Послед- ние изменения в этот приказ были внесены Приказом Минздравсоцразвития России от 20.08.2007 г. № 553. В указанном доку- менте сказано, что этот приказ в государ- ственной регистрации не нуждается, при этом приводится ссылка на Письмо Миню- ста России от 21.09. 1999 г. № 7565-ЭР.

Однако в отношении исходного доку -мента, т. е. Приказа Минздрава России от 27.08.1999 г. № 337 имеется Определение Верховного суда РФ от 28.03.2006 г. Появление данного Определения было связано с заявлением гражданина РФ С. о призна- нии недействующим Приказа Министер- ства здравоохранения РФ от 27 августа 1997 г. № 337 «О номенклатуре специаль- ностей в учреждениях здравоохранения Российской Федерации». Судья ВС РФ Ю.Д.

Редченко, ознакомившись с поданым заявлением, установил, что данный нормативный документ не прошел государственную регистрацию и не был опубликован в установленном порядке, как этого требуют п.п. 8-10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных право- вых актов федеральных органов исполни- тельной власти», п.п. 10, 17, 19 «Правил подготовки нормативных правовых актов органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009.

В силу этих причин указанный При- каз Минздрава России «...не может быть отнесен к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной вла- сти». Этот документ не влечет правовых последствий (как не вступивший в силу) и применению не подлежит [2]. Аналогичное Решение было принято Верховным Судом РФ от 8 ноября 2007 г. в отношении При- каза МЗ и СР РФ от 20.08.2007 г. № 553 «О внесении изменений в Приказ Министер- ства здравоохранения Российской Федера- ции от 29 августа 1999 г. № 337 «О номен- клатуре специальностей в учреждениях здравоохранения Российской Федерации». Однако имеющиеся в средствах массовой информации материалы

свидетельствуют о том, что органы управления здравоохра- нением различного уровня, Росздравнадзо- ра, руководители ЛПУ требуют исполнения требований данного приказа.

О сложившейся практике отказа в аттестации специалистов, допуске к осуществлению профессиональной деятельности специалистам, работающим в ЛПУ Кемеровской области, подготовка которых не соответствовала требованиям Приказа Минздрава России № 337, написано в статье «Вечные студенты», опубликованной в «Медицинской газете» № 16 от 02.03.2007 г.

Указанные выше документы, несмо- тря на имеющиеся Определения Верхов- ного Суда РФ, применялись в российском здравоохранении до последнего времени и были признаны утратившими силу толь- ко Приказом МЗ и СР РФ от 14.03.2008 г.

№ 119н.

Сегодня на смену отменённым приказам пришел новый документ Минздравсоцраз-вития -Приказ от 11.03.2008 г. № 112 Н «О номенклатуре специальностей специали- стов с высшим и послевузовским медицин- ским и фармацевтическим образованием в сфере здравоохранения Российской Фе- дерации», зарегистрированный Минюстом РФ 20 марта 2008 г. № 11384.

К сожалению, и новый документ оставляет много вопросов. Разъяснения к приказу, изложенные в примечаниях, не позволяют понять по какому принципу определены специальности, подготовка которых проводится через интернатуру или исключительно через клиническую ординатуру, и как практически организовать профессиональную переподготовку для выполнения нового вида профессиональной деятельно- сти для стажированных специалистов по направлениям, не упомянутым в п. 3 дан- ных примечаний.

Таким образом, оценивая массив нормативных актов, определяющих право медицинских и фармацевтических работников на занятие профессиональной деятельностью, можно сделать вывод об их несогласованности и противоречивости.

Требования ст. 54 Федерального Закона «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» не получили дальнейшего развития и не выполняются в полном объёме.

Нормативно-правовая база, определяющая порядок подготовки специалистов медицинского и фармацевтического профиля и их допуска к профессиональной деятельности, требует дальнейшего совершенствования .Она должна быть понятна всем, не ущемлять права специалистов на труд и способствовать обеспечению качества медицинской помощи населению.

Литература и источники:

1. Милушкин, M. И. Правовые основы одногодичного послевузовского обучения (интернатуры) / М. И. Милушкин,, Н. И. Стрелкина // Медицинское право. - 2004. - № 1. - С. 54-56.

2.Старченко, А. А. // Менеджер здравоохранения. - 2008. - № 3. - С. 39 - 42.