Земельное законодательство

Земельное законодательство

Российская земельная собственность: бесконечная история

       В конце июля, прямо перед парламентскими каникулами, когда продуктивность работы Госдумы была невероятно высока, в первом чтении был принят и проект Земельного кодекса, работа над которым в аграрном комитете нижней палаты парламента продолжалась больше года и сопровождалась бурными дебатами между сторонниками и противниками частной собственности на землю. Эволюция документа (а сейчас, если мыслить категориями литературного жанра, имеет место кульминация — развязка еще не наступила) весьма типична для российского законодательства: в конце концов получилось нечто, прямо противоположное первоначальному замыслу. Одобренный в первом чтении текст не только не внес в земельные отношения ничего революционного; он намного консервативнее существующего законодательства и является просто-таки панегириком колхозно-совхозному строю.
       
Внешне все очень странно
       В общем, ситуация выглядит удивительно. Задуманный первоначально как документ, официально вводящий свободный коммерческий оборот земли, Земельный кодекс в варианте, одобренном на настоящий момент, коммерческий оборот земель сельскохозяйственного назначения прямо запрещает и в принципе отрицает декларированное в Конституции право частной собственности на землю.
       Удивление возрастает, если учесть, что сначала даже аграрии, главные противники коммерческого земельного оборота, занимали довольно умеренную позицию. Выступая под известным лозунгом "земля должна находиться в руках у тех, кто ее обрабатывает", они, тем не менее, настаивали всего лишь на "разумных ограничениях" купли-продажи земельных участков и даже ссылались на мировой опыт предотвращения спекуляции землей. Например, в Германии покупать землю может лишь тот, кто в течение 10 лет был арендатором. В Норвегии для приобретения в собственность свыше одного гектара земли нужно получить лицензию от государства и дать обязательство жить и работать на земле постоянно. Приобретенный земельный участок во Франции не может быть предметом купли-продажи в течение 12 лет, а в США, в штате Айова, — в течение 15 лет. А в итоге вышло так, что речь идет вовсе не о каких-то разумных ограничениях по образцу западных стран, а о чисто российском запрете.
       Особенно забавно, что подобную эволюцию проект претерпел на фоне ныне существующего в России довольно-таки либерального земельного законодательства и явной эрозии господствовавших в СССР земельных ограничений. Уже к началу работы над кодексом практически завершился первый этап земельной реформы — колхозы и совхозы были реорганизованы в АО, а их работники бесплатно наделены земельными паями, то есть, выражаясь юридическим языком, земля из государственной формы собственности перешла в коллективно-долевую и коллективно-совместную форму собственности. И тем не менее в первом чтении был принят как раз вариант, противоречащий всем остальным законам и предусматривающий возрождение колхозно-совхозного строя. Как же так вышло? Обо всем по порядку.
       
Зачем понадобился кодекс?
       Необходимость создания нового Земельного кодекса появилась после принятия в 1993 году новой Конституции, где декларировалось право частной собственности на землю, возможность ее купли-продажи и залога. Учитывая, по всей видимости, тот факт, что разработка кодекса требует времени, а реформы не ждут, президент 27 октября 1993 года издал указ "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России", который наделил собственников земельных участков и долей правом их свободной купли-продажи, передачи по наследству, сдачи в залог и в аренду, передачи в качестве взноса в уставные фонды сельхозпредприятий. В то же время декабрьским указом "О приведении земельного законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации" был отменен ряд устаревших статей (около 50) действующего Земельного кодекса 1991 года, касающихся вопросов собственности на землю, компетенции властей и разграничения прав собственности.
       Как и следовало ожидать, при таком "латании" законодательства масса вопросов в земельных отношениях, особенно в части оборота земель сельхозназначения, осталась неурегулированной. Вопросы купли-продажи земли, в том числе и с изменением ее целевого назначения, были практически отданы на откуп местным властям (например, сельские и поселковые советы получили право передавать земли под застройку). А сами субъекты федерации в отсутствие единого федерального закона получили возможность принимать свои нормативные акты, регламентирующие земельные отношения.
       Примечательно, что такое положение дел сразу стало подвергаться критике как со стороны аграриев, так и со стороны либералов. Если аграрии неоднократно сетовали на то, что земля, особенно вокруг городов, "незаконно разбазаривается", что "ведет к созданию класса латифундистов", то, согласно более либеральной точке зрения, подобный порядок способствует консервации уже устаревших земельных отношений, поскольку дает возможность местным администрациям блокировать все попытки введения на практике института частной собственности на землю.
       Таким образом, уже в начале 1994 года стало очевидно, что отсутствие единого федерального земельного закона не позволяет в полной мере реализовать гарантированное в Конституции право частной собственности на землю и, что не менее важно, создать единую концепцию земельного законодательства во всех субъектах федерации.
       
Проекты правительства и "Выбора России"
       В июле 1994 года на рассмотрение нижней палаты парламента был вынесен подготовленный Роскомземом с участием Минсельхоза и Госкомимущества правительственный вариант проекта Земельного кодекса. Проект оказался весьма либеральным (борьба ГКИ с Минсельхозом принесла свои плоды) — ограничений на куплю-продажу земель сельхозназначения было немного. К их числу относилась необходимость разрешения органов госвласти субъектов федерации на изменение характера использования купленных сельхозугодий; кроме того, для иностранных граждан и физических лиц предусматривалось только право аренды.
       При обсуждении проекта впервые громко прозвучала точка зрения аграриев на земельные отношения. Председатель думского аграрного комитета Александр Назарчук (теперь министр сельского хозяйства) заявил, что правительственный проект создает "правовую базу для феодализации земельных отношений и создания частного латифундизма", что ведет к неэффективному использованию земель. При этом Назарчук подчеркнул, что его комитет выступает за свободную куплю-продажу земли, но является противником "ваучеризации земельных отношений, ведущей к спекуляции землей" (имелась ввиду необходимость ограничений на сделки с земельными долями). Несмотря на свое критическое отношение, аграрии готовы были поддержать проект в первом чтении. Проект изобиловал белыми пятнами (например, статья о купле-продажи земли занимала всего 6 строчек), и аграрный комитет надеялся при доработке внести в него выгодные для себя дополнения. Однако принятию кодекса помешало неожиданное внесение фракцией "Выбор России" на обсуждение Думы законопроекта "О земле", который был еще более либерален, чем правительственный вариант кодекса и отличался значительно лучшей юридической проработкой. В частности, вопросам купли продажи было посвящено 5 статей, причем российских и иностранных граждан предлагалось уравнять в правах. После долгих дебатов ни один из проектов принят не был. Однако правительственному варианту все же было сделано предпочтение — его решили считать "представленным" (это означало, что дорабатываться будет именно он).
       Надеждам на быструю доработку документа не суждено было сбыться: проект исчез в думских недрах на целые 8 месяцев — до марта. За это время Александра Назарчука, ставшего министром сельского хозяйства, сменил на посту председателя аграрного комитета Алексей Чернышев, после чего состав рабочей группы по разработке Земельного кодекса стал еще более консервативным. Впрочем, надо отметить, что при всех предлагаемых аграрным комитетом ограничениях право частной собственности на землю им в то время вообще-то не оспаривалось; более того, допускалась возможность расширения залоговых операций с земельными участками.
       
Мартовский проект аграриев
       В вынесенном на рассмотрение Госдумы 22 марта 1995 года проекте Земельного кодекса практически все замечания аграриев были реализованы. В новом варианте, как и прежде, было зафиксировано, что граждане и юридические лица вправе иметь землю в частной собственности. Однако появился запрет на субаренду земельных участков сельхозназначения, как "источника для появления рантье". В ключевом вопросе об обороте земель сельхозназначения в дополнение к запрету на самовольное изменение целевого назначения таких земель появились запрет на сделки, нарушающие специальные требования к состоянию земель, а также запрет для фермеров продавать полученную землю ранее, чем через 10 лет с момента ее получения и при условии личного трудового участия главы хозяйства в его деятельности. Юридические лица, то есть сельхозпредприятия, также не были обойдены вниманием: для них был установлен запрет на продажу находящихся в их собственности земельных участков ранее чем по истечении 5 лет со дня введения кодекса в действие. Преимущественное право покупки земельных участков было закреплено за сельхозорганизациями и лицами (фермерами), проживающими в данной местности. Был установлен и ряд других ограничений: например, сельхозорганизации могут продать или передать землю в аренду лишь для сельхозпроизводства, причем продажа более половины земель осуществляется лишь с согласия местных властей.
       Результаты обсуждения проекта на заседании Госдумы оказались весьма любопытными. У коммунистов и демократов оказалось прямо противоположные претензии к проекту. Фракция коммунистов заявила, что законопроект пытается узаконить частную собственность на землю, в то время как земельные отношения должны вообще иметь преимущественно форму долгосрочной аренды. Фракция "Выбор России" объявила, что предложенный проект пытается реанимировать "рабско-принудительную систему землепользования", провозглашая "праздник бюрократии". Однако в одном отношении обе фракции оказались единодушны — они проголосовали "против". Проект был провален и опять отправлен на доработку. Поиски компромисса затянулись на этот раз до июня. За это время весьма неожиданным стало сделанное в ходе одной из пресс-конференций заявление Алексея Чернышева о том, что если более половины субъектов выскажутся против частной собственности на землю и ее свободной купли-продажи, то "так и будет". Это, разумеется, было отнюдь не пустой угрозой, учитывая силу региональных лоббистов.
       
Июньский проект: лучше влево, чем вправо
       Представленный аграрным комитетом 14 июня переработанный и несколько сокращенный вариант Земельного кодекса стал очередным шагом влево. Сельскохозяйственные организации лишились права продажи своих земель — было сохранено лишь право передачи их в аренду. Появилось ограничение на свободную продажу личных подсобных хозяйств размером более 0,5 гектара. Более того, статья "Частная собственность на землю" вообще была из текста исключена; остались лишь статьи о государственной и муниципальной собственности.
       В ходе обсуждения коммунисты окончательно осмелели и начали требовать вместо частной собственности введения понятия "пожизненное наследуемое арендное владение для всех пользователей". Представители "Выбора России" гневно заявляли, что представленный проект полностью исключает реальный земельный оборот. Из выступлений же представителей самого аграрного комитета следовало, что его прежние умеренные позиции не выдержали натиска левого крыла аграриев: было откровенно заявлено, что в отношении сельскохозяйственных земель, "учитывая разваленность сельского хозяйства, нужно сначала вести дело к аренде". В итоге ситуация опять зашла в тупик, и документ в очередной раз принят не был. Но теперь, исходя из расклада голосов, становилось ясно, что прохождение проекта возможно лишь при его дальнейшем откате влево. Весь вопрос заключался в том, до какой степени.
       
Откат оказался большим
       Новый вариант документа, представленный на рассмотрение Госдумы 14 июля, оправдал все худшие опасения. Несмотря на внешнюю схожесть с предыдущим проектом, при ближайшем рассмотрении оказывалось, что разработчиков посетила идея вернуться к колхозному строю.
       Как можно было сразу заметить, из проекта начисто исчезло словосочетание "частная собственность", а вместе с ним и право граждан иметь в частной собственности участки сельхозназначения. Соответственно, исчезло и право продажи, и так отстаиваемое аграриями год назад право залога таких участков — причем как для фермеров (работа которых без этого фактически парализуется), так и сельхозорганизаций. Не успевшие приватизироваться сельхозорганизации (около одной трети колхозов и совхозов ) могут теперь получить земли лишь в постоянное бессрочное пользование или в аренду на срок до 50 лет. Частная собственность, называемая теперь просто "собственность", осталась лишь на участки для ведения личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства и животноводства и индивидуального жилищного и дачного строительства. Фермерам земля может предоставляться лишь на праве "пожизненного наследуемого владения", причем в этом случае фермер обязуется лично обрабатывать ее не менее 20 лет, или в аренду не менее чем на 12 лет. Но и затем фермер не имеет права продать участок, он обязан "возвратить его в государственную или муниципальную собственность на условиях его приобретения" либо, если хозяйство было образовано путем выхода из сельхозпредприятия с земельной долей, внести обратно в качестве доли в уставный капитал сельхозпредприятия. Разработчики документа нашли весьма любопытное название для такого порядка: "право собственности без права продажи", причем это все было распространено и на участки, полученные до введения кодекса в действие. Если в дополнение к запрету на залог участков учесть еще и то, что решение о выходе крестьянина из сельхозорганизации со своей земельной долей (которая по действующему законодательству признается его собственностью) для образования фермерского хозяйства принимает исключительно само предприятию (по действующему законодательству в случае отказа можно апеллировать к местной администрации), то по предлагаемой новым вариантом Земельного кодекса концепции земельных отношений крестьяне в своих правах фактически ничем не будут отличаться от прежних колхозников и совхозников. Именно в таком виде документ — теперь уже при поддержке части фракции коммунистов — и был принят в первом чтении с третьего захода. Примечательно, что лидер аграриев Михаил Лапшин (находившийся после принятия кодекса в состоянии радостного возбуждения) как раз одним из основных достоинств документа назвал то, что земли, предназначенные для сельского хозяйства, из государственной собственности переходят именно в собственность крестьянского коллектива.
       
От борьбы в Госдуме к референдуму о земле
       Несмотря на победное принятие кодекса в первом чтении, ситуация все равно осталась тупиковой. Принятие кодекса в его нынешнем виде попросту создает юридический казус, ведь право частной собственности на землю зафиксировано в Конституции, что обрекает проект на вечное вето президента. Это не говоря о том, что ставится крест на попытках хоть как использовать землю в экономических отношениях — некоторые представители аграрных кругов, например президент Союза земельных банков и Русского земельного банка Валерий Жабин, уже выразили свое недоумение по этому поводу. Если при доработке ко второму чтению документ опять поправеет, то левое крыло парламента, несомненно, заблокирует его принятие, а коммунисты опять потребуют референдума о частной собственности на землю.
       И тут можно было бы поставить точку, ожидая дальнейших дебатов в Госдуме, если бы два дня назад не произошло одно примечательное событие. Виктор Черномырдин заявил членам Ассоциации крестьянских и фермерских хозяйств России в Санкт-Петербурге: "Земля должна находиться в частной собственности, и если вопрос о земле в России не будет решен в ближайшее время правительством и Государственной думой, то он будет вынесен на всенародный референдум". Действительно ли власти в условиях предвыборной борьбы собираются пойти на столь радикальные меры, станет ясно уже в ближайшее время.
       
       БОРИС Ъ-БОЙКО