О некоторых тенденциях и новеллах в правовом регулировании выборов в органы местного самоуправления в России

10. Вакуленко Г.А. Представительная демократия как фактор развития гражданского общества (вопросы теории и практики). Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук / Г.А. Вакуленко. - Саратов, 2011. - 19 с.

11. Широбоков С.А. Конституционноправовые аспекты участия граждан в управлении делами государства в Российской Федерации. Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. - Екатеринбург, 2011. - 50 с.

12. Муниципальное право России / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. - М.: Проспект, 2011. -544 с.

13. Коток В.Ф. Советская представительная система / В.Ф. Коток. - М.: Юридическая литература, 1963. - С. 89-90.

14. Боцу И.А. Роль общественных организаций в деятельности органов местного самоуправления. Дисс. ... канд. социол. наук / И.А. Боцу. - М., 2002. - 19 с.

15. Захаров В.А. Управление взаимодействиями общественных объединений и муниципальных органов власти при реализации проектов местного значения. Дисс. . канд. социол. наук / В.А. Захаров. - М., 2009.

16. Алиев А.А.Защита права на объединение в Конституционном Суде Российской Федерации. Дисс. . канд. юрид. наук / А.А. Алиев. - М., 2000.

17. Гражданское участие в местном самоуправлении. - М.: ИД «Авангард», 2008. -224 с.

18. Лагунова С.В. Институционализация территориального общественного самоуправления в локальной среде (на примере Архангельской области). Автореф. дисс. . канд. социол. наук / С.В. Лагунова. -Архангельск, 2013. - 19 с.

19. Вопросы организации и деятельности территориального общественного самоуправления (по материалам Парламентских слушаний, состоявшихся в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации 2 июня 2009 г.) / Под общ. ред. В.С. Тимченко. - М., 2009.

20. Раздъяконова Е.В. Территориальное общественное самоуправление: проблемы муниципально-правового регулирования в городских округах. Автореф. дисс. . канд. юрид. наук / Е.В. Раздъяконо-ва. - Челябинск, 2010. - 19 с.

УДК 352.075

Кудрявцев В.В.*

О НЕКОТОРЫХ ТЕНДЕНЦИЯХ И НОВЕЛЛАХ В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ВЫБОРОВ В ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Кудрявцев В.В. О некоторых тенденциях и новеллах в правовом регулировании выборов в органы местного самоуправления в России. - Статья.

В данной работе автором анализируется ряд изменений, внесенных в последние годы в российское законодательство. Эти изменения рассматриваются с позиции отражения в законодательстве права граждан и их объединений на участие в формировании органов местного самоуправления. Автор дает оценку правового регулирования этого права на современном этапе в Российской Федерации.

Ключевые слова: местное самоуправление, выборы, муниципальное образование, местное население, кандидаты, политическая партия, общественное объединение, муниципальный район, городской округ, граждане.

* Кудрявцев Валентин Викторович - аспирант кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола, Республика Марий Эл, Россия.

Kudryavtsev V.V. On some tendencies and novels in legal regulations of local self-government bodies elections in Russia. - Article.

In this paper the author analyzes a number of amendments recently made in Russian legislation. These amendments are examined from the position of reflection in legislation of citizens' and their unions' right for participating in local self-government bodies formation. The author estimates the current legal regulation of this right in the Russian Federation.

Keywords: local self-government, elections, a municipality, the local population, candidates, political party, public association, municipal district, city district, citizens

Кудрявцев В.В. Про деякі тенденції і новели у правовому регулюванні виборів в органи місцевого самоврядування в Росії. - Стаття.

У даній роботі автором аналізується ряд змін, внесених в останні роки в російське законодавство. Ці зміни розглядаються з позиції відображення в законодавстві права громадян і їх об'єднань на участь у формуванні органів місцевого самоврядування. Автор дає оцінку правового регулювання цього права на сучасному етапі в Російській Федерації.

Ключові слова: місцеве самоврядування, вибори, муніципальне утворення, місцеве населення,

кандидати, політична партія, суспільне об'єднання

С 1993 года и по сегодняшний момент в России шел процесс формирования конституционно-правовой базы, касающейся регулирования механизмов участия граждан РФ и их объединений в формировании органов местного самоуправления. Данный период в целом характеризуется закреплением в российском законодательстве моделей формирования органов местного самоуправления, а также различными неоднозначными тенденциями изменений в законодательстве, касающихся регулирования данных моделей.

В соответствии со ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Согласно статье 30 Конституции РФ граждане имеют право на объединение, то есть имеют право на управление общественными делами.

Федеральные законы, касающиеся общих принципов, гарантий, механизмов и процедур участия граждан и их объединений в формировании органов местного самоуправления имеют основополагающее значение в системе законодательства Российской Федерации, регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в п. »в» ст. 71 Конституции РФ, находящихся в ведении Рос-

, муніципальний район, міський округ, громадяни.

сийской Федерации. И только защита этих прав, согласно п. »б» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, является одновременно сферой совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В последние годы в Федеральный Закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный Закон № 131, ФЗ-№ 131) было внесено немало новелл, касающихся применения избирательных систем на муниципальном уровне, которые в ряде случаев несколько сужают возможности субъектов РФ в выборе избирательных систем и вызывают диаметрально полярные оценки среди исследователей.

Так, в 2011 г. в ст. 23 данного закона был внесен п. 3.1, в соответствии с которым не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов распределяются в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Законом субъекта Российской Федерации

в соответствии с Федеральным законом № 131 и другими федеральными законами могут быть определены условия видов избирательных систем в иных муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и иных обстоятельств. Таким образом, на выборах в данных муниципальных образованиях может применяться либо пропорциональная, либо смешанная избирательная система, допускающая избрание по одномандатным округам не более половины депутатского корпуса. Ранее в этих городских округах и муниципальных районах могла использоваться также мажоритарная избирательная система, предполагающая избрание депутатского корпуса исключительно по одномандатным округам. На практике эта система была наиболее востребованной на местном уровне [5, с. 58]. Однако сейчас данные муниципальные образования лишены этой возможности.

По мнению инициаторов вышеуказанных изменений [6, с. 70] участие политических партий в представительном органе местного самоуправления должно способствовать повышению политического профессионализма данного органа, активизации институтов гражданского общества в системе местного самоуправления, а также более плодотворному его взаимодействию с органами государственной власти. Тем не менее, уже в ноябре 2011 года Д.А. Медведев на встрече с общественностью во Владикавказе нашел предложения о возвращении мажоритарной избирательной системы на выборах в представительный орган местного самоуправления интересными и заявил о необходимости их рассмотрения. Как отметил бывший на тот момент президентом Д.А. Медведев, реализация данной идеи возможна, так как при мажоритарной системе у избирателя есть возможность голосовать за конкретную личность. В то же время, по мнению Д.А. Медведева, необходимо, чтобы выдвигаемые кандидаты были выдви-

женцами от политических партий - с тем, чтобы их политическая принадлежность четко прослеживалась [7, с. 3]. Представляется, что при оценке упомянутой новеллы необходимо ее соотнесение со спецификой местного самоуправления и с готовностью населения к реализации данной нормы. Кроме того, нужно учитывать, что одним из главных принципов и отличительных черт местного самоуправления является самостоятельность его осуществления населением. Следовательно, представляется правильным, чтобы при внесении тех или иных изменений в законодательство, касающихся регулирования права граждан и их объединений на участие в формировании органов местного самоуправления, в той или иной степени учитывалась позиция муниципальных образований и, в особенности, мнение местного населения.

В то же время в 2012 году в ФЗ-№ 131 были внесены изменения, закрепляющие в ряде случаев исключительно мажоритарную избирательную систему на выборах в представительные органы. Речь идет о внесении в ст. 23 данного закона п. 3.2, в соответствии с которым выборы депутатов представительных органов поселений (включая представительные органы городских округов) с численностью менее 15 депутатов проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам. Сохранение мажоритарной избирательной системы на уровне поселений представляется адекватным уровню задач, решаемых в данном виде муниципальных образований, а также в силу недостаточной развитости политической культуры и способности партий решать вопросы на всех уровнях.

Если говорить об особенностях применения пропорциональной избирательной системы на местном уровне, то последние изменения в ФЗ-№ 131 закрепили минимальное количество мандатов в представительном органе, которое должно распределяться между списками партий. Так, в соответствии с п.п. 3.3 ст. 23 данного за-

кона, в случае, если в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального образования (за исключением представительного органа муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов) часть депутатских мандатов распределяется в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, распределению между указанными списками подлежит не менее 10 депутатских мандатов. Как отмечают В.И. Васильев и А.Е. Помазанский [8, с. 18], в небольших по численности избирателей муниципальных образованиях с малым числом депутатов в представительном органе практически невозможно распределение мандатов согласно количеству голосов, полученных партийными списками. Кроме того, в результате изменений, внесенных в 2012 году в Федеральный закон «О политических партиях», минимальный порог численности политических партий был снижен до 500 человек, в результате чего резко увеличилось количество партий, имеющих право участвовать в выборах всех уровней. Следовательно, значительно возрастает вероятность прохождения в представительный орган муниципального образования значительно большего количества политических партий. В этой связи возникает вероятность минимальной разницы в количестве мандатов между списком, набравшим большинство голосов избирателей, и списками, набравшими минимальное количество голосов, которое необходимо для допуска партийных списков к распределению депутатских мандатов.

Таким образом, во-первых, искажается сама сущность пропорциональной избирательной системы, так как в данном случае происходит распределение депутатских мандатов не пропорционально степени их поддержки местным населением, вы-

раженной в определенном проценте голосов избирателей. Во-вторых, происходит реальное ограничение права граждан и их объединений на участие в формировании представительных органов муниципальных образований. Потому что списки партий, которые получили наибольшую поддержку избирателей, не могут получить больше на 1 или 2 мандата, чем остальные списки партий, и, следовательно, поддержка этой партии местным населением не находит своего реального отражения при распределении депутатских мандатов в представительном органе, так как незначительно превосходит количество депутатских мандатов, получаемых списками партий, пользующихся значительно меньшей поддержкой населения. Кроме того, вполне допустимой становится ситуация, при которой списки политических партий, имеющие разницу в 10-12 % голосов избирателей, получают в итоге незначительную разницу в количестве распределяемых между данными списками мандатов. Тем самым, по сути, искажается сама суть института выборов как способа участия граждан и их объединений в формировании органов местного самоуправления, который предполагает наличие побеждающих и проигрывающих сторон вследствие выражения волеизъявления избирателей. И, наконец, в-третьих, при большом количестве представителей малых партий в представительном органе и отсутствии по-настоящему пропорционального распределения мандатов между ними, возрастает вероятность превращения представительного органа в арену политического противостояния. В этой связи представляется, что установленный сегодня Федеральным законом № 131 минимум депутатских мандатов, подлежащих распределению по пропорциональной избирательной системе, является недостаточным для полной реализации права граждан и их объединений на участие в формировании органов местного самоуправления.

Статья 34 № 131-ФЗ предусматривает перечень органов, которые являются органами местного самоуправления. Так, в соответствии с данной статьей, к органам местного самоуправления относятся представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительнораспорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Непосредственный порядок формирования органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования.

Часть 4 ст. 34 ФЗ-№ 131 подтверждает конституционный принцип разделения органов государственной власти и органов местного самоуправления, в соответствии с которым органы местного самоуправления не входят в структуру органов государственной власти в России. Между тем, в 2009 году в данную часть ст. 34 были внесены, дополнения, в соответствие с которыми участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и в порядке, установленных настоящим Федеральным законом. Таким образом, нынешний закон допускает исчерпывающий перечень случаев, когда допускается определенное отступление от принципа разграничения органов государственной власти и органов местного самоуправления. В свою очередь, участие органов государственной власти в формировании местных органов и отстранении от работы должностных лиц органов местного самоуправления является, в той или иной степени, формой ограничения права граждан и их объеди-

нений на участие в формировании органов местного самоуправления. Необходимость данных ограничений, их конституционность, а также их соотносимость с сущностью права граждан и их объединений на участие в формировании местных органов на сегодняшний день являются предметом дискуссий в науке конституционного и муниципального права.

Если говорить об особенностях участия граждан в формировании того или иного органа местного самоуправления, то различные модели их формирования закреплены в ФЗ-№ 131. Так, ч. 4 ст. 35 данного закона предусматривает две модели формирования представительного органа муниципального района. В общем порядке данный представительный орган формируется на всеобщих прямых выборах. Однако в случае принятия соответствующего решения представительным органом муниципального района и одобрения его не менее двумя третями представительных органов сельских поселений, возможна и другая модель участия граждан в формировании представительного органа муниципального района. В этом случае данный представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения нормой представительства.

Стоит отметить, что сегодняшнее законодательство не запрещает применение данной системы в том случае, если половина или более представительного органа муниципального района избирается по пропорциональной избирательной системе. В этом случае, по сути, данные муниципальные районы фактически получают обязанность ввести смешанную систему формирования представительных органов, при том что формально в законе не предусмотрен подобный способ формирования,

предусматривающий избрание одной части депутатов по спискам политических партий, а другой - посредством делегирования глав поселений и депутатов представительных органов сельских поселений.

Таким образом, наличие пробела в законодательстве относительно применения системы делегирования депутатов в представительный орган в районах, где обязательно использование пропорциональной избирательной системы, создает, с одной стороны, возможности для использования смешанной системы формирования представительных органов, которая напрямую не предусмотрена законом, с другой стороны, фактически ограничивает возможности районов в выборе одной из двух моделей формирования представительного органа, предусмотренной ст. 35 ФЗ-№131, оставляя за ними возможность формирования представительных органов не более чем наполовину от общей численности состава. Кроме того, при внедрении пропорциональной избирательной системы, в данном случае, неизбежно потребуется сокращение общего числа представителей органов местного самоуправления сельских поселений. Представляется, что в этом случае представительства поселений не будут превышать одного депутата. В свою очередь, те муниципальные районы, где численность депутатского корпуса менее 20 депутатов, сохраняют за собой право на формирование представительного органа полностью по системе делегирования депутатов.

Таким образом, сегодняшняя неурегулированность в ФЗ-№ 131, касающаяся использования моделей формирования представительных органов в муниципальных районах и соотношения применения пропорциональной избирательной системы и системы делегирования депутатов в представительный орган муниципального района от органов местного самоуправления сельских поселений, способствуют неравенству возможностей муниципальных

районов, в зависимости от численности населения и депутатов представительного органа, в выборе модели формирования представительного органа. Это, на наш взгляд, нарушает конституционный принцип равенства граждан в возможности осуществления своих прав, в данном случае, в возможности осуществления права на участие в формировании органов местного самоуправления. В этой связи мы считаем необходимым законодательно закрепить в ст. 35 ФЗ-№ 131 исчерпывающий перечень случаев применения пропорциональной избирательной системы и системы делегирования депутатов в представительные органы муниципальных районов от органов местного самоуправления сельских поселений.

Список литературы

1. Федеральный закон от 20.03.2011 «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов» // СЗ РФ. - 28.03.2011. - № 13. - Ст. 1685.

2. Федеральный закон от 16.10.2012 № 173 «О внесении изменений в статью 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статью 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. - 2012. -№ 242. - С. 21.

3. Федеральный закон от 04.04.2012 № 28 «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях» // Российская газета. - 2012. - № 37. - С. 16.

4. Федеральный закон от 07.05.2009 № 90-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 11.05.2009. -№ 19. - Ст. 2280.

5. Лаптин В.А., Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России / В.А. Лаптин, В.Я. Любовный. -М. : Дело, 2005. - 240 с.

6. Любарев А.Е. О проблемах использования пропорциональной избирательной

системы на муниципальных выборах / А.Е. Любарев. // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 11. - С. 68-73.

7. О визите президента РФ во Владикавказ // Российская газета. - 2011. - № 4731. -С.1-3.

8. Васильев В.И., Помазанский А.Е. Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах / В.И. Васильев, А.Е. Помазанский. // Журнал российского права. - 2010. - № 8. -С. 16-21.