Проблемы правовой регламентации отзыва депутата представительного органа местного самоуправления

Проблемы правовой регламентации отзыва депутата представительного органа местного самоуправления.

Артамонова Н.В., к.ю.н., доцент кафедры государственно-правовых дисциплин БГУ им. Акад. И.Г.Петровского

В данной статье автор поднимает проблему ответственности в системе народного представительства на муниципальном уровне власти, одним из аспектов которой выступает отзыв депутата представительного органа местного самоуправления. Автором поднимаются проблемные вопросы теории и практики реализации указанного института в

РФ.

Ключевые слова: народное представительство, местное самоуправление, депутат представительного органа местного самоуправления, избиратели, отзыв.

Подлинное народное представительство предполагает не только право на свободные выборы депутатов, но и право контроля за их деятельностью. В свою очередь, эффективный контроль за деятельностью депутатов, невозможен без признания и закрепления их ответственности, действенности обеспечивающих эту ответственность санкций (1).

Признавая безусловное значение ответственности, следует однако отметить, что именно эта категория в системе народного представительства оказалась наиболее размытой, аморфной и оттого лишенной возможности оказывать практическое воздействие.

Одной из причин тому является отсутствие должного внимания к ней со стороны законодателя, который практически не предпринимает попыток подробной регламентации вопросов привлечения к ответственности, недостаточно конкретизирует и не устанавливает механизм реализации полномочий в указанной сфере. Ни в основном Законе государства, ни в пакете федеральных законов, регулирующих избирательное право России, отсутствует важнейший правовой механизм контроля избирателей,

позволяющих в полной мере воплотить на практике конституционный принцип народовластия - досрочный отзыв избирателями депутатов различного уровня и лиц, занимающих государственные должности.

Однако, когда речь идет о местном самоуправлении как признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, возникает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению.

В соответствии со статьей 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации местное самоуправление - осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В порядке конкретизации указанного открытого перечня форм прямого волеизъявления граждан Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (пункт 5 статьи 18) как один из способов досрочного прекращения его полномочий (подпункт 9 пункта 1 статьи 8); при этом отзыв выборного должностного лица может закрепляться в уставах самих муниципальных образований.

Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта Российской Федерации, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Причем такие законы должны исключать вмешательство

государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления.

Кроме того, даже отсутствие закона субъекта Российской Федерации об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва.

Однако, несмотря на имеющееся право, закрепление и реализация института отзыва на уровне муниципальных образований неповсеместны. Кроме того, даже имеющаяся практика поставила ряд общих и порой сложных проблем, часть из которых не решена до настоящего времени.

Так как Конституция РФ умалчивает об институте отзыва, возникает вопрос о конституционности закрепленных в законодательстве субъектов Федерации и в правовых актах органов местного самоуправления норм об отзыве. В этой связи данный вопрос стал предметом дел, рассмотренных Конституционным Судом РФ. В частности, Конституционный Суд рассмотрел вопрос о конституционности положений об отзыве депутата представительного органа, содержащихся в Законе Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы". В результате рассмотрения установление института отзыва депутата законами субъектов Российской Федерации было признано не противоречащим Основному закону страны (2).Позже, в декабре 1999 года, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ подтвердила и право муниципальных образований предусматривать в своих уставах отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе глав муниципальных образований, даже при отсутствии в законах субъектов Федерации норм о порядке отзыва этих лиц (3). Данное решение способствовало расширению практики реализации института отзыва.

Активную линию на поддержку законодательного закрепления права отзыва выборных лиц избирателями последовательно проводят Центральная

избирательная комиссия РФ и ее Научно-методический совет, в составе которого много ведущих ученых — государствоведов страны. Ими были подготовлены и направлены для использования на местах два модельных закона «О порядке отзыва депутата (члена) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации»(4) и «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» (5). Разработка модельных законов явилась существенным шагом вперед в развитии института отзыва.

На сегодняшний день они являются наиболее определенным выражением современных концептуальных подходов к законодательному закреплению института отзыва в нашей стране.

Изучение содержания законов об отзыве депутата представительного органа местного самоуправления позволяет выделить требования, предъявляемые к процедуре его проведения, а именно:

• Право отзыва не может быть использовано для ограничения самостоятельности и инициативы депутата, создания препятствий его законной деятельности.

• Право отзыва реализуется в случаях, когда невозможны, либо исчерпаны иные средства обеспечения деятельности депутата, соответствующей закону.

• Проведение голосования по отзыву депутата одновременно с любыми выборами или референдумом не допускается.

• Коллективный характер реализации права на возбуждение вопроса об отзыве. Так, количество подписей избирателей округа под заявлением о возбуждении вопроса о проведении голосования по отзыву составляет, как правило, от 0.5 до 1 % от числа избирателей округа.

• Если по результатам голосования по отзыву депутат не был отозван, следующее проведение голосования по отзыву этого депутата возможно только по истечении 12 месяцев со дня предшествующего голосованию.

Осуществляя законодательное закрепление и регулирование процедуры отзыва на муниципальном уровне необходимо также учитывать постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. (6).

Проверяя конституционность отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе», Конституционный Суд РФ сформулировал ряд следующих важнейших правовых позиций:

1. муниципальные образования самостоятельно определяют основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления. Такая самостоятельность предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта Российской Федерации, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании;

2. вмешательство государственных органов в процесс отзыва не допускается;

3. уставом муниципального образования институт отзыва может быть введен даже при отсутствии закона субъекта Федерации;

4. облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, — недопустима;

5. отзываемым выборным должностным лицом, органами местного самоуправления, избирателями — как сторонниками, так и противниками отзыва, может быть использовано право на судебную защиту;

6. лица, инициирующие процедуру отзыва, а также должностные лица, ответственные за организацию заседания (сессии) представительного органа местного самоуправления, должны обеспечить уведомление отзываемого лица о времени и месте рассмотрения вопроса об отзыве;

7. отзываемому лицу должна быть предоставлена возможность давать

пояснения по поводу оснований отзыва на всех этапах процедуры отзыва;

8. применение отзыва допускается только в связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке;

9. в уставе муниципального образования или в законе субъекта РФ (в случае урегулирования им института отзыва) должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва — не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах;

10. за отзыв должно проголосовать не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано;

11. защита прав, нарушенных в результате незаконного отзыва, может быть осуществлена не только путем восстановления отозванного лица в должности, но и путем возмещения причиненного вреда (материального, морального) — в случае, если результаты новых выборов, состоявшихся к моменту обращения за судебной защитой, признаются отражающими реальное волеизъявление избирателей.

Учитывая вышеизложенное на сегодняшний день, единственным основанием для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке (7). Нельзя отозвать депутата, главу муниципального образования по такому основанию, как утрата доверия избирателей, поскольку подтвердить или опровергнуть «утрату доверия» конкретными фактами невозможно (8).

Вместе с тем, отмеченные сложности законодательного регулирования отношений по отзыву депутата, выборного должностного лица в нашей стране свидетельствуют не против рассмотренного института непосредственной демократии. Они лишь подчеркивают, что этот институт при условии законодательного закрепления оправдавших себя на практике норм, нацеленных на ответственное участие большинства граждан в

принятии такого важного публично - властного решения, может стать важным элементом демократического общественного устройства.

Список литературы:

1. Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. М.-1995, С.-3,4

2. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 1996 года N 21-П по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации // СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 348.

3. Обзор судебной практики по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации // Вестник ВАС Российской Федерации. 2000. N 1.

4. Модельный закон "О порядке отзыва депутата (члена) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации". Одобрен на заседании Научно -методического совета при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации 15 апреля 1998 года // Вестник Центральной избирательной комиссии. 1998. N 7 (61). С. 108 - 128;

5. Модельный закон "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1999. N 1 (67). С. 37 - 57.

6. СЗ РФ от 8.04.2002. № 14. Ст. 1374

7. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. № 131-ФЗ От 6. 10. 2003г. ( в ред. от 25.12.08г.) // СЗ РФ 6.10.2003. № 40 Ст. 3822

8. В соответствии с. п.3.ст. 15 Устава г.Брянска Основанием для отзыва депутата городского Совета народных депутатов, Главы города Брянска могут служить только его конкретные решения или действия (бездействие), нарушающие федеральные законы и законы Брянской области, настоящий Устав и иные нормативные правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления, в случае их подтверждения в судебном порядке. Отзыв по иным основаниям не допускается.

Problems of legal regulation of the recall of deputy of local representative body.

In the present article the author raises problem of responsibility in the system of representation of the people at the municipal level of government, one aspect of which is the recall of deputy of local representative body. The author raises problematic issues of the theory and practice of implementing this institution in the Russian Federation.

Key words: representation of the people, local government, deputy of local representative body, constituents, recall.