Современная Российская полиция: проблемы преемственности развития

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы конституционного права ^^

СОВРЕМЕННАЯ РОССИЙСКАЯ ПОЛИЦИЯ: ПРОБЛЕМЫ ПРЕЕМСТВЕННОСТИ РАЗВИТИЯ

В.Н. КАЛИНИН,

кандидат юридических наук, доцент, ст. преподаватель кафедры уголовного процесса

Тульского филиала Московского университета МВД России;

К.В. ЧУВИЛКИН,

адъюнкт заочной формы обучения кафедры конституционного и муниципального права

Московского университета МВД России, Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право

E-mail: axionkirik@gmail.com Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор А. С. Прудников

Рецензент: доктор юридических наук И.В. Гончаров

Аннотация. Приводится анализ Федерального закона «О полиции», вступившего в силу с 1 марта 2011 г., причин его принятия, исторической ретроспективы деятельности полиции в России. Сравнивая положения предшествующего Закона о милиции с положениями Закона о полиции, авторы отмечают ряд достоинств и недостатков последнего, делая вывод о преемственном развитии основного правоохранительного органа государства. Особое внимание уделяется проблеме законодательной регламентации полицейского задержания.

Ключевые слова: полиция, Закон о полиции, милиция, правовой статус, орган дознания, задержание, функции, права и обязанности.

MODERN RUSSIAN POLICE: PROBLEMS OF SUCCESSION

V.N. KALININ,

PhD, Associate Professor, Art. lecturer in criminal procedure Tula branch of Moscow University of Interior Ministry;

K.V. CHUVILKIN,

the post-graduate student of a correspondence mode of study Chairs of Constitutional and Municipal Law Moscow University of Interior Ministry doctor of Laws

Annotation. This article focuses on the analysis of the Federal Law «On Police», which came into force on 1 March 2011, its reasons, historical retrospective of the police in Russia. Comparing the situation prior to the Police Act with the provisions of the Police Act, the authors note a number of advantages and disadvantages of the latter, making a conclusion about the succession of the development of primary law enforcement agency of the state. Particular attention is paid to the legal regulation of police detention.

Keywords: police, Police Act, police, legal status, the body of inquiry, detention, functions, rights and responsibilities.

Принятие в декабре 2010 г. Федерального закона РФ «О полиции» и его вступление в силу с 1 марта 2011 г. — важный этап в реформировании не только системы государственных органов власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, но и всей системы исполнительных органов власти в Российской Федерации. Значимость и универсальность полицейской деятельности в сфере защиты прав и свобод личности, внутренней безопасности общества и государства, придает реформе полиции всенародное значение.

Основная задача Закона о полиции — создание законодательных основ организации и деятельности полиции в России в соответствии с новыми общественными отношениями в целях создания нового облика органов внутренних дел, повышения эффективности и открытости их работы. Решение о реорганизации милиции подразумевает глубокие преобразования, касающиеся сущности и деятельности будущей полиции, обновления содержания ее работы1. Цель разработки Закона о полиции — обеспечение комплексной модерниза-

1 Бочаров А.И. Вводный комментарий к Закону Российской Федерации «О полиции». М., 2011. С. 3.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы конституционного права

ции законодательства России о полиции, направленной на приведение его в соответствие с новыми общественными отношениями, повышение эффективности механизма правового регулирования, сосредоточение основной деятельности полиции на выполнении задач противодействия преступности и обеспечения общественного порядка, а также исключение дублирующих, избыточных и несвойственных полиции функций2.

Собственно, необходимость реформы милиции назрела уже давно. Закон РСФСР «О милиции»3 от 18 апреля 1991 г. № 1026-1, принятый почти два десятка лет назад, еще в условиях существования СССР во многом не учитывал потребности активно модернизирующейся современной российской государственности. Существующая структура российской милиции, ее кадровое, финансовое, материально-техническое обеспечение перестали соответствовать современным требованиям. За двадцать лет, прошедших со времени вступления в силу Закона о милиции, общественные отношения в стране существенно трансформировались, причем нельзя однозначно сказать, что в сторону всеобщего упорядочения4. Что еще хуже, исполнение Закона о милиции перестало отвечать интересам значительной части российского общества. Деятельность милиции все больше стала связываться не с защитой, а с нарушениями прав граждан. Критическая оценка ее эффективности в последние годы подчас справедливо, подчас тенденциозно постоянно давалась в средствах массовой информации. В этих условиях Президент России Д.А. Медведев отметил: «...нам нужны профессиональные люди, нам нужны сотрудники, которые работают эффективно, честно, слаженно. Поэтому пришла пора вернуть полиции ее прежнее название».

Освобождение полиции от пороков, присущих современному российскому обществу — цель труднодостижимая. Но это не означает, что не следует стремиться к ее достижению. В этой связи логичным выглядит институциональное преобразование милиции как части общества в полицию, строящуюся на профессиональных основаниях и представляющую собой «касту» служителей Закона5.

В современном российском законодательстве понятие «полиция», подвергавшееся до этого остракизму почти семь с половиной десятилетий,

было восстановлено в правах принятием Закона РФ «О федеральных органах налоговой полиции»6 от 24 июня 1993 г., ставшего теперь уже памятником права7. Однако принятие данного Закона поставило необходимость проведения научных исследований относительно органов полиции, содержания понятия «полицейская деятельность» применительно к реформе органов МВД.

В юридической литературе царской России понятие «полицейская деятельность» подробно не исследовалось, хотя некоторые из авторов, в частности, В.М. Гессен, касаясь этого понятия, характеризовали его через такой признак, как принуждение8. В советской административно-правовой литературе полицейская деятельность по идеологическим причинам не называлась собственным именем и, будучи расщеплена, обозначалась по-разному:

♦ как административная деятельность милиции;

♦ как оперативно-розыскная деятельность;

♦ как «особая исполнительно-распорядительная сфера государственного управления»9.

Сегодня постепенно приходит понимание и признание полиции как органической и специфической части государственной власти, выполняющей задачи по охране общественного порядка и борьбе с преступностью10.

Поскольку прототип современной российской полиции существовал и в Российской империи, постольку актуализируются проблемы преемственности и трансформации органов, выполняющих основные задачи по охране правопорядка.

К моменту образования Российского государства и до начала XVIII в. функционировал целый ряд государственных институтов, реализо-

2 Гончаров И.В. Создание в России полиции: переименование или изменение содержания? // Российская юстиция. 2010. № 12. С. 61.

3 Далее — Закон о милиции.

4 Небратенко Г.Г. Возрождение российской полиции: история и современные перспективы // История государства и права. 2011. № 9. С. 23.

5 Там же.

6 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1993. № 29. Ст. 1110.

7 БельскийК.С. Полицейское право: лекционный курс // под ред. А.В. Куракина. М., 2004. С. 3.

8 Гессен В.М. Лекции по полицейскому праву. СПб., 1907— 1908. С. 20.

9 Абулгазин С.Б. О субъективных правах граждан в сфере охраны общественного порядка // Права и свободы советских граждан и роль милиции в их обеспечении. М., 1981. С. 118.

10 БельскийК.С. Указ. соч. С. 5, 33, 34.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы конституционного права

вывавших обязанности органов правопорядка (воеводы, губные старосты, опричники, стрельцы и т.п.). Представители центральной власти, обеспечивавшие реализацию функций государства на местах, и, не являвшиеся, строго говоря, полицией, руководствовались законодательством о правоохранительной деятельности, например «Наказом о городском благочинии» 1649 г. Появление регулярной полиции связано с деятельностью Петра I, его «попечении» о росте и благосостоянии городов, что было невозможно без учреждения перманентных органов правопорядка. В 1715 г. было объявлено о создании в Санкт-Петербурге Главной полицейской канцелярии, а 25 мая 1718 г. была введена должность генерал-полицмейстера, возглавившего соответствующую канцелярию11.

Появление российской полиции произошло почти на сто лет раньше, чем было сформировано Министерство внутренних дел. До 8 сентября 1800 г. городские и территориальные органы правопорядка находились в ведении губернских властей, через которые осуществлялось центральное управление полицией. Учреждение МВД специализировало правоохранительную функцию. При этом помимо нее ведомство курировало широкий круг вопросов по центральному администрированию, несоразмерно больший, чем выполняет нынешнее Министерство внутренних дел Российской Федерации12.

Непосредственное решение задач по охране общественного порядка в советское время было возложено на милицию, располагающую широким арсеналом юридических средств обеспечения как государственно-правового порядка в целом, так и общественного порядка в частности. Правовой основой строительства милиции стала Инструкция об организации советской рабоче-крестьянской милиции от 12 октября 1918 г., подготовленная по поручению СНК РСФСР НКВД и НКЮ, в которой было закреплено место милиции в системе советского государственного управления и определены ее обязанности.

В 1920—1930-е гг. прошлого века в советском периоде отечественной истории делались попытки перехода с профессионального (полицейского) принципа построения милиции на милиционную систему с привлечением к повседневной

работе милиции в порядке общественной повинности граждан из рабочих и крестьян, но эти попытки оказались неудачными13.

Современная милиция, таким образом, существенно отличалась от рабоче-крестьянской милиции, созданной в советский период сразу после победы Октябрьской революции, представлявшей в ту пору в своей основной массе вооруженных дружинников. Как отмечает И.В. Гончаров, милиция в большей степени выполняла полицейские функции, однако оставалась перегруженной целым рядом задач, не свойственных полициям зарубежных государств14. Возникла потребность в создании эффективного органа государственной власти, осуществляющего в условиях современных реалий именно полицейские функции, что и обусловило необходимость разработки и принятия нового Федерального закона «О полиции»15.

Анализ истории развития полиции Российской империи, милиции СССР и Российской Федерации показывает отсутствие не только организационной стабильности, но и четкости представлений об объеме и содержании выполняемых ею функций. В то же время при всех изменениях на милицию (полицию) всегда возлагались функции исполнительной власти («общей администрации»), связанные со специфическими формами, методами и средствами поддержания государственно-правового порядка в целом и общественного порядка в частности. История развития полиции Российской империи, а в дальнейшем и милиции советского государства связана с ее организационно-правовой подчиненностью Министерству внутренних дел. На практике периодически реализовывались идеи о выведении милиции из структуры МВД и создания самостоятельной милицейской (полицейской) структуры, отделения общей милиции от уголовного розыска, переподчинения милиции иным ведомствам.

С укреплением командно-административной системы в советский период развития государственности, милиция преобразовалась в исполнительный орган центральной власти на местах и в организа-

11 Небратенко Г.Г. Указ. соч. С. 23.

12 Там же. С. 24.

13 БельскийК.С. Указ. соч. С. 34—36.

14 Гончаров И.В. Указ. соч. С. 60.

15 Далее — Закон о полиции.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы конституционного права

ционном плане строилась на принципах двойного подчинения: ее органы находились в ведении соответствующих Советов народных депутатов и подчинялись вышестоящим милицейским аппаратам, возглавляемым Министерством внутренних дел. За все время советской власти (до 1993 г.) милиция всегда оставалась составной частью аппарата государственного управления, не получив до настоящего времени организационно-правового оформления как цельная, единая и обособленная на всех уровнях системы МВД России служба.

Интересно сравнение объема функций, возлагаемых законом на милицию и полицию. Милиция, которую критиковали за избыточность выполняемых функций, первоначально была создана только для охраны общественного порядка и борьбы с преступностью. Термин же «полиция» в этом сравнении выступает как более емкий и тождественный в широком смысле «администрации» или «власти». Юрисдикция полиции Российской империи была значительно шире, чем у милиции, так как полицейские органы, кроме главной функции, сосредоточивали в своих руках обязанности исполнительной власти и, отчасти, судебной, заботились о благополучии подданных и благоустройстве населенных пунктов, продовольственной безопасности, отвечали за военно-мобилизационную работу и по территориальной принадлежности следили за исполнением всех нормативных правовых актов.

Современная модернизация системы российской милиции началась с издания Указа Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации», в соответствии с которым МВД России было поручено подготовить предложения по оптимизации структуры и состава органов внутренних дел, освобождению милиции от несвойственных функций, совершенствованию кадрового и тылового обеспечения.

Следует отметить, что Закон о милиции возлагал на милицию выполнение шести задач. При этом, как считалось, законодательное ограничение деятельности милиции только кругом этих задач отражало заложенную в Законе о милиции идею деуниверсализации, оптимизации и исключения избыточности ее функций16.

В ст. 2 Закона о полиции указаны двенадцать основных направлений деятельности полиции. В то же время тот факт, что основных направлений деятельности в два раза больше, чем было возложено задач на милицию, не означает, что и функций полиция будет выполнять больше. Задачи милиции, как видно из сравнения, были сформулированы в более общем виде, тогда как основные направления деятельности полиции указаны более предметно.

Лишение полиции некоторых административных функций, выполнявшихся ранее милицией, реализовано недавно принятым Федеральным законом РФ «О техническом осмотре транспортных средств и внесении изменений в отдельные законодательные акты» (принят Государственной Думой РФ 15 июня 2011 г., одобрен Советом Федерации РФ 22 июня 2011 г., подписан Президентом РФ 1 июля 2011 г., вступит в силу с 1 января 2012 г.), в соответствии с которым полиция лишается функции надзора за техническим состоянием автомототранспорта и проведения его технического осмотра.

Закон о милиции критиковали за то, что отсутствие взвешенной и целостной концепции развития милиции на момент его принятия привело к тому, что в нем остались без правового регулирования многие важные вопросы, в том числе, касающиеся организационно-правового статуса милиции, форм взаимодействия милиции общественной безопасности с органами местного самоуправления, создания местной (муниципальной) милиции. Отличается ли от него в этом смысле в лучшую сторону Закон о полиции?

Положительная направленность на решение ряда целей и задач, стоящих перед Законом о полиции, была отмечена выше. К этому можно добавить то, что в Законе содержательно раскрываются принципы деятельности полиции, тогда как в ст. 3 Закона о милиции принципы деятельности милиции были только указаны. В Законе о полиции нашли закрепление такие новые принципы, как принцип открытости и публичности полиции (ст. 8), общественного доверия и поддержки граждан (ст. 9). Закон о полиции цент-

16 Савюк Л.К. Правоохранительные и судебные органы: учебник; 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 256.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы конституционного права

рализует систему полиции — гл. 6 Закона «Правовое положение сотрудника полиции» направлена на повышение статуса полицейских и т.д. Обстоятельный критический анализ законопроекта «О полиции» был, в частности, дан на расширенном заседании Ученого совета Института государства и права РАН17.

Несмотря на положительные изменения, нашедшие закрепление в Законе о полиции (появление принципа открытости и публичности полиции (ст. 8), усиление общественного контроля (ст. 9), централизация системы полиции, повышение статуса сотрудников полиции и др.), был отмечен ряд недостатков, значительная часть из которых устранена в окончательной редакции Закона о полиции. В то же время, как представляется, Закон о полиции в некоторых аспектах законодательного регулирования даже уступает Закону о милиции и не в полной мере соответствует, с точки зрения его содержания и оформления, предъявляемым к нему высоким требованиям. Это касается задач и функций полиции, прав, обязанностей и ответственности полицейских, а также законодательных пробелов относительно определения статуса и внутренней структуры полиции, в соотношении основных направлений деятельности полиции с ее функциями и полномочиями, со статусом ее сотрудников18.

В данной статье хотелось бы более детально остановиться на регламентации в Законе о полиции применения полицией отдельных мер государственного принуждения.

В ч. 1 ст. 14 Закона, целиком посвященной задержанию, указано, что до судебного решения в случаях, установленных Законом о полиции и другими федеральными законами, лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов. Эта формулировка воспроизводит положение ч. 2 ст. 22 Конституции Российской Федерации, согласно которому до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов. Однако, как представляется, объединение в Законе в полицейское задержание положений, относящихся как к административному задержанию, так и к уголовно-процессуальному, методологически вряд ли можно признать удачным.

УПК РФ среди других федеральных законов, содержащих уголовно-процессуальные нормы,

занимает центральное место и является ядром среди всех других источников уголовно-процессуального права. В идеале федеральные законы и УПК РФ не должны вступать в противоречие друг с другом. Более того, если в УПК РФ имеются 4конкретные нормы, как это и должно быть, то нет необходимости в создании подобных норм в другом федеральном законе19.

Задержание по своему правовому характеру неоднородно. Применение административного и уголовно-процессуального задержания различается правовой основой, подразумевающей разные основания и мотивы, разные цели и условия, разный порядок и, наконец, разных субъектов, правомочных его осуществлять.

Задержание, как и другие процессуальные действия, не вправе осуществлять лица, не являющиеся субъектами уголовно-процессуальной деятельности. Так называемый «захват» заподозренного в совершении преступления и его доставление в орган дознания или к следователю иными лицами нередко предшествует уголовно-процессуальному задержанию, но в соответствии законом, не является таковым20.

Полицейский вправе осуществлять уголовно-процессуальное задержание только на основе норм уголовно-процессуального закона в двух случаях:

1) когда, в соответствии с нормами УПК РФ, он выполняет возложенные на него начальником органа дознания функции дознавателя (При этом он сам выступает дознавателем, проводящим на основании поручения начальника органа дознания предварительную проверку, возбуждающим уголовное дело и только после этого, при наличии всех условий законности задержания, принимающим решение о задержании с составлением протокола задержания в соответствии со ст. 91 и 92 УПК РФ);

2) когда полицейский при задержании выступает как должностное лицо органа дознания,

17 Обсуждение проекта Федерального закона «О полиции» на расширенном заседании Ученого совета Института государства и права РАН // Государство и право. 2001. N° 1. С. 5—10.

18 Там же. С. 5.

19 Ножкина А.В. Система источников уголовно-процессуального права и направления ее развития // Российский следователь. 2002. № 7. С. 18.

20 Токарева М.Е. Меры процессуального принуждения в досудебном производстве по уголовным делам // под ред. М.Е.Токаревой. М., 2005. С. 31, 32.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы конституционного права

выполняющее постановление следователя о задержании.

Этому соответствует п. 1 ч. 2 ст. 14 Закона, где сказано, что полиция имеет право задерживать лиц, подозреваемых в совершении преступления, а также лиц, в отношении которых избрана мера пресечения в виде заключения под стражу, по основаниям, в порядке и на срок, которые предусмотрены уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации. Указанная отсылка к УПК РФ показывает, что полицейский выступает в качестве дознавателя при решении вопроса о процессуальном задержании, с учетом того, что согласно УПК РФ задержание предшествует решению судом вопроса о заключении под стражу, а не наоборот21.

По-видимому, законодатель в данном случае перенес в Закон о полиции прежнюю норму, содержавшуюся в п. 7 ст. 11 Закона о милиции: «милиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляется право задерживать и содержать под стражей в соответствии с законом лиц, подозреваемых в совершении преступления, а также лиц, в отношении которых мерой пресечения избрано заключение под стражу», не учитывая, что процессуальный порядок решения вопроса о заключении под стражу в УПК РФ существенно изменился и заочный арест обвиняемого (подозреваемого) не допускается, за исключением случая, указанного в ч. 5 ст. 108 УПК РФ (при объявлении обвиняемого в международный розыск).

После указанного общего отсылочного положения законодатель в принципе мог бы и остановиться. В Законе о милиции уголовно-процессуальные полномочия милиции были изложены достаточно в общем виде и также не во всех случаях со ссылками на уголовно-процессуальное законодательство (например, п. 5 ст. 10 Закона о милиции). Однако в ст. 14 Закона о полиции содержится достаточно много уголовно-процессуальных, по своему характеру, норм многие из которых не в полной мере соответствуют положениям УПК РФ.

Так, ч. 14 Закона о полиции, в которой излагаются требования к протоколу задержания, отличается от ч. 2 ст. 92 УПК РФ. В ст. 14 Закона сказано, что в протоколе задержания указыва-

ется дата, время и место его составления, должность, фамилия и инициалы сотрудника полиции, составившего протокол, сведения о задержанном лице, дата, время, место, основания и мотивы задержания, а также факт уведомления близких родственников или близких лиц задержанного лица. В ч. 2 ст. 92 УПК РФ говорится, что в протоколе задержания указываются дата и время составления протокола, дата, время, место, основания и мотивы задержания подозреваемого, результаты его личного обыска и другие обстоятельства его задержания. Таким образом, требования к протоколу задержания, изложенные в Законе о полиции, не предусматривают указания на результаты личного обыска и других обстоятельств его задержания. С другой стороны, протокол задержания, по Закону о полиции, предусматривает обязательное указание на место его составления, отражение сведений о задержанном лице, а также обязательное отражение факта уведомления близких родственников или близких лиц задержанного лица. В данном случае следовало бы также учитывать положение ч. 4 ст. 96 УПК РФ, позволяющей при необходимости сохранять в интересах предварительного расследования в тайне факт задержания, не производить такое уведомление с согласия прокурора, кроме случаев, когда подозреваемый является несовершеннолетним.

Поэтому было бы не лишним дополнить ч. 14 ст. 14 Закона о полиции после слов «.а также факт уведомления близких родственников или близких лиц задержанного лица» словами «если иное не установлено уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации», как это сделано в ч. 7 ст. 14 Закона.

Между тем ни в ст. 92 УПК РФ, ни в ст. 14 Закона о полиции не содержится требование указывать в протоколе задержания момент фактического задержания, имеющего также процессуальное значение в плане исчисления срока процессуального задержания и появления у задержанного лица права на помощь защитника.

В ч. 4 ст. 14 Закона о полиции сказано, что срок задержания исчисляется с момента фактиче-

21 Исключение могут составлять случаи, охватываемые ч. 3 ст. 210 УПК РФ.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы конституционного права

ского ограничения свободы передвижения лица. Но применительно к уголовно-процессуальному задержанию, тем самым, по сути, предлагается исчислять этот срок с момента, когда уголовно-процессуальные отношения еще отсутствуют.

Данное положение представляется искаженным изложением п. 15 ст. 5 УПК, определяющего момент фактического задержания как момент производимого в порядке, установленном УПК РФ, фактического лишения свободы передвижения лица, подозреваемого в совершении преступления.

Существующий в литературе подход, согласно которому момент фактического задержания совпадает с моментом «захвата» лица, в том числе по «горячим следам», весьма спорен. При таком подходе, в частности, неясно, возможно ли вообще процессуальное задержание в случае превышения 48-го срока доставления, которое предлагается исчислять начиная с момента «фактического ограничения свободы» лица, т.е. срок его захвата и доставления включать в срок процессуального задержания. Положение о праве на помощь защитника и его появление уже в момент захвата или доставления также выглядит сомнительным в плане возможности его реализации.

Конструкция «фактическое ограничение свободы», использованная в ч. 4 ст. 14 Закона о полиции и конструкция «фактическое лишение свободы» между собой не тождественны, поскольку первая относится к административной сфере деятельности, а вторая — к уголовно-процессуальной. Упускается из виду, что момент фактического задержания в соответствии с п. 15 ст. 5 УПК РФ также имеет процессуальную сущность и значение, о чем свидетельствуют слова «в соответствии с настоящим Кодексом», т.е. в соответствии с УПК РФ. На данное обстоятельство, как правило, многие авторы не склонны обращать внимание, даже при прямом цитировании п. 5 ст. 15 УПК22. Можно сказать еще точнее, что ч. 15 ст. 5 УПК РФ прямо отсылает к ч. 2 ст. 92 УПК РФ, поскольку это единственное положение в УПК РФ, регламентирующее процессуальный порядок задержания. В части 4 ст. 14 Закона о полиции ссылка на уголовно-процессуальное законодательство, присутствующая в некоторых необходимых

случаях в других частях этой статьи, в данном случае также необоснованно отсутствует.

Как представляется, адекватным положениям УПК РФ пониманием момента фактического задержания является то, что он возникает в течение трех часов после доставления лица к следователю и соответствует процессуальной деятельности, направленной на изобличение лица в совершенном преступлении, и формирование оснований для задержания лица в соответствии со ст. 91 и 92 УПК РФ.

Однако в любом случае законодательная регламентация в Законе о полиции ее деятельности, носящей процессуальный характер, не должна противоречить нормам УПК РФ. Иной подход приводит в действие ч. 1 и 2 ст. 7 УПК РФ, согласно которым суд, прокурор, следователь, орган дознания и дознаватель не вправе применять федеральный закон, противоречащий УПК РФ (ч. 1 ст. 7 УПК). Суд, кроме того, установив в ходе производства по уголовному делу несоответствие федерального закона или иного нормативного правового акта положениям уголовно-процессуального кодекса РФ, принимает решение в соответствии с УПК РФ. Тем самым законодатель закрепляет приоритет УПК РФ не только над федеральными законами, но и над иными нормативными правовыми актами.

В целом воссоздание полиции в России является закономерным шагом, отражающим реалии современного развития общества. На наш взгляд, принятый Закон о полиции не отрицает предшествовавшего ему Закона о милиции, и не является совершенно новым и самостоятельным документом, как это иногда расценивается23. В своей основе (назначение полиции, ее основные направления и принципы деятельности, обязанности и права полиции, отсутствие организационной целостности и системности в органах внутренних дел и т.д.) он сохраняет преемственность с Законом о милиции, что не приводит к отрицанию советской эпохи в развитии органов правопорядка; более того, он связывает воедино все поколения24.

22 Чувилкин Ю.Б. О необходимости совершенствования порядка задержания, предусмотренного в проекте Федерального закона «О полиции» // Российская юстиция. 2010. № 12. С. 63.

23 Бочаров А.И. Указ. соч. С. 4.

24 Небратенко Г.Г. Указ. соч. С. 24.