Публичный интерес как юридическое основание действий публичных образований при реализации права собственности на землю

УДК 347.235

А. В. Зарщиков

ПУБЛИЧНЫЙ ИНТЕРЕС КАК ЮРИДИЧЕСКОЕ ОСНОВАНИЕ ДЕЙСТВИЙ ПУБЛИЧНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ

Аннотация.

Актуальность и цели. Конституция Российской Федерации в ч. 1 ст. 9, ч. 2 ст. 36 и Земельный кодекс Российской Федерации в п. 11 ст. 1 закрепляют необходимость осуществления землепользования, базирующегося на сочетании публичных интересов с правами частных лиц. Вместе с тем на законодательном уровне легальное определение термина «публичный интерес» отсутствует, что предопределяет наличие «пробельности» в нормативно-правовом регулировании. Цель работы - дать авторское определение понятия «публичный интерес» для устранения правовой неопределенности в регуляции отношений в сфере реализации публичными образованиями права собственности на землю.

Материалы и методы. Реализация исследовательских задач была достигнута на основе анализа таких правовых категорий, как право собственности, в контексте его реализации публичными образованиями, уяснения правовой природы категории «публичный интерес» как основания действий публичных образований, баланс интересов, сопоставление частных и публичных интересов. Особое место в рамках настоящего исследования занимает поиск авторского определения термина «публичный интерес» на основе изучения различных правовых подходов ученых-юристов к данному понятию.

Результаты. Исследовано понятие «публичный интерес» как с общенаучной позиции, так и строго юридическое значение этого термина. Проанализированы особенности правового статуса публичных образований в контексте реализации ими права собственности на землю, изучены и приведены различные научные подходы к понятию «публичный интерес», выявлены пробелы в конституционно-правовой регуляции отношений землепользования.

Выводы. В заключение дается авторское определение термина «публичный интерес», которое может быть использовано в целях унификации и совершенствования отечественного законодательства.

Ключевые слова: право собственности на землю, публичное образование, публичный интерес.

A. V. Zarshchikov

PUBLIC INTEREST AS A LEGAL GROUND FOR ACTIONS OF PUBLIC FORMATIONS AT REALIZATION OF THE LAND OWNERSHIP RIGHT

Abstract.

Background. The constitution of the Russian Federation in p. 1 Art. 9, p. 2 Art. 36 and the Land Code of the Russian Federation in item 11 of Art. 1 fix a need of implementation of the land use which is based on a combination of public interests to the rights of individuals. At the same time, at the legislative level a legal definition of the term "public interest" is absent, which predetermines existence of a gap in legal regulation. The goal of the study is to give the author's definition of the concept "public interest" for elimination of legal uncertainty of the regulation of

the relations in the sphere of realization of the land ownership right by public formations.

Materials and methods. Implementation of the research objectives was achieved on the basis of the analysis of such legal categories, as the property right, in the context of its realization by public formations, explanations of the legal nature of the category "public interest" as the bases for actions of public formations, balance of interests, a comparison of private and public interests. A special place in the framework of this study is occupied by the search of the author's definition of the term "public interest", based on studying various legal approaches to this concept by scientists-lawyers.

Results. The concept "public interest" was investigated both in terms of a general scientific position and in terms of a strict legal meaning of this term. Features of the legal status of public formations were analysed in the context of realization of the land ownership right by them; various scientific approaches to the concept "public interest" were studied and given; gaps in constitutional and legal regulation of the relations of land use were revealed.

Conclusions. In conclusion, the article presents the author's definition of the term "public interest", which can be used for unification and improvement of the domestic legislation.

Key words: land ownership, public education, public interest.

В ч. 1 ст. 9, ч. 2 ст. 36 Конституции РФ прямо закреплено, что владение, пользование и распоряжение земельными участками не должно входить в противоречие с публичными интересами, а также нарушать права и законные интересы отдельных лиц. При этом п. 11 ст. 1 ЗК РФ устанавливает, что земельное законодательство базируется на принципе сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

Это означает, что регулирование использования и охраны земель осуществляется в публичных интересах при одновременном обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное использование его права собственности. В этой связи публичное образование, являясь в конечном счете «проводником» воли граждан, обязано искать компромисс между необходимостью учета конституционных принципов демократии (права большинства) и правового государства (гарантии меньшинств) [1, с. 76].

Основываясь на вышеуказанном, полагаем, что центральным термином, на котором необходимо сконцентрировать внимание при анализе процесса реализации публичными образованиями права собственности на землю, является термин «публичный интерес».

Для уяснения правовой природы такого понятия, как «публичный интерес», обратимся к общенаучному, а также строго юридическому значению этого термина. В словаре С. И. Ожегова термин «публичный» объясняется как «общественный, не частный», а также «в присутствии публики, открытый» [2, с. 245]. Ряд ученых полагает, что публичный интерес - это «признанная государством и обеспеченная правом потребность социальной общности, удовлетворение которой является условием и гарантией ее существования и развития» [3, с. 3].

С. В. Михайлов под публичным интересом понимает совокупность общих интересов, включающих в себя индивидуальные интересы. В то же время публичный интерес, по мнению автора, не является простой арифметической суммой индивидуальных интересов, поскольку публичный интерес - это интерес, присущий обществу как единому целому [4, с. 65]. Л. А. Александрова отмечает, что публичный интерес возникает из необходимости соотносить свободу каждого члена общества со свободой другого. Под публичным интересом автор понимает интерес, сформировавшийся в обществе посредством осознания индивидом объективной необходимости для реализации потребностей собственной свободы через свободу окружающих его лиц [5, с. 14].

Относительно данного вопроса весьма интересна точка зрения В. И. Быр-лэдяну, который пишет, что публичный интерес проделывает путь не «снизу-вверх», а «сверху-вниз», т.е., формируясь «вверху», он идет не по пути «индивидуальный интерес - территориальный интерес - общественный интерес -государственный интерес», а, наоборот, по пути «государственный - общественный - территориальный». В этой связи, по мнению автора, следует признать объективный характер публичных интересов [6, с. 24].

Под публичными интересами также понимаются охраняемые правом интересы государственные и общественные [7, с. 88].

По мнению А. А. Данькова, можно классифицировать интересы по двум категориям. Первая категория, именуемая публичными интересами, является настолько важной для государства, что оно присваивает их исключительно себе и считает себя их носителем. Как носитель таких интересов государство выступает в виде силы, стоящей над отдельными лицами. Эти интересы именуются публичными. Другую категорию составляют те интересы, которые считаются достоянием частных лиц. Следует учитывать, что некоторые из этих интересов могут также принадлежать и самому государству. Но государство как носитель этих интересов выступает уже не в роли силы, стоящей над частными интересами, а само занимает положение частного лица [8, с. 23].

Ю. А. Тихомиров публичные интересы определяет как общие интересы, своего рода усреднение личных, групповых интересов. Это общественные интересы, без удовлетворения которых невозможно, с одной стороны, реализовать частные, с другой - обеспечить целостность организаций, государства, наций, социальных слоев, общества в целом [9, с. 54].

Отдельно необходимо отметить, что в российском законодательстве термин «государственные и публичные интересы» употребляется, к сожалению, без раскрытия содержания. При этом легально дано определение понятию национальный интерес: это совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства [10].

Категория публичного интереса служит для определения границы реализации компетенции государственными органами и иными лицами. Во-первых, публичные права всегда имеют в своем основании воплощение в жизнь общественного интереса. Во-вторых, в связи с тем, что целеполагание в своей основе направлено на реализацию интереса, то государство, будучи формально юридическим институтом организации общества, призвано к осуществлению интересов последнего. Следовательно, границы вмешательства го-

сударства в частные правоотношения и, соответственно, в процесс реализации частных интересов объективно ограничены непосредственно публичными интересами [11, с. 37].

Вместе с тем можно было бы предположить, что частные и публичные интересы в большинстве случаев не могут совпадать [12, с. 5], однако нам представляется, что в правовом государстве должен господствовать принцип координации и гармонизации частных и публичных интересов. В этом смысле следует согласиться с тонким замечанием М. В. Баглая, что «нахождение баланса власти и свободы составляет главнейший и деликатнейший смысл конституционного права» [13, с. 3]. Данное положение прослеживается и в выработанной правовой позиции Конституционного суда РФ, согласно которой действия законодателя, правоприменителя и иных субъектов права не должны вступать в противоречие не только с буквой, но с духом Конституции РФ и содержащихся в ней принципов, включая принципы правового государства, справедливости, баланса частных и публичных интересов и т.д. [14].

Как отмечалось выше, представляется, что ограничение права собственности в публичном интересе не должно в конечном счете дискредитировать саму ценность права собственности частного лица, поэтому считаем необходимым в очередной раз остановиться на рассмотрении вопроса важности обеспечения баланса публичных и частных интересов. В этой связи отметим, что в ряде конституций имеется непосредственное указание на то, что собственность должна служить интересам не только отдельной личности, но и обществу в целом.

Достижение баланса между публичными и частными интересами имеет огромное значение для обеспечения конституционной безопасности государства и защиты прав человека и гражданина [15, с. 64]. Юридическая природа государственных интересов в странах с демократическим политическим режимом должна исходить не из номенклатурных интересов, а из интересов общества. В данном случае государство, сохраняя в определенной степени свою самостоятельность, выступает в качестве регулятора интересов всей совокупности физических и юридических лиц, находящихся на его территории [16, с. 76].

Однако, по сути, есть все предпосылки для наличия дисбаланса между этими интересами. Так, для публичного права характерны регулирование с помощью императивных (категорических) норм, которые не могут быть изменены участниками правоотношений, отношения власти и подчинения, исключающие автономность воли и частную инициативу подчиненного субъекта. Для публично-правовых отношений характерно неравноправие сторон. Одной из таких сторон обычно выступает государство либо его орган (должностное лицо), обладающие функцией веления [17, с. 37].

Несмотря на все сходство и различия между частными и публичными интересами, необходимо отметить, что граница между сферами частного и публичного интересов подвижна и определяется законодателем. Установление такой границы в совокупности с формированием интересов через правовое регулирование и составляет проблему сочетания (обеспечения баланса) публичных и частных интересов. Тем не менее, учитывая все различия в направленности частных и публичных интересах, следует отметить, что реализация публичных интересов является условием реализации частных интере-

сов, так как в конечном счете общий интерес общества в «расщепленном» виде является совокупностью множества частных интересов.

Таким образом, государство и местное самоуправление в лице своих органов в первую очередь являются публичными образованиями, созданными и функционирующими в интересах общества. Определяя особую правосубъектность государства, Д. В. Пятков предлагает найти замену государству как субъекту права, выражающему публичный интерес [18, с. 9]. Аналогичной точки зрения придерживается Г. А. Мисник, утверждая, что частные и публичные интересы публичного образования неразделимы. У публичного образования не может быть иных интересов, кроме удовлетворения общественных потребностей, в том числе в имущественной сфере [19, с. 93]. Поэтому при реализации ими права собственности на землю, безусловно, необходим учет интересов населения, и сама реализация данного права вытекает из реализации интересов граждан. При этом в случае необходимости ограничения права собственности на земельные участки такое ограничение должно производиться публичным органом не произвольно, а исключительно в публичных интересах.

Подводя итоги данной статьи, представляется возможным дать понятие термина «публичный интерес». Автор предлагает трактовать понятие «публичный интерес» следующим образом: публичный интерес - это совместно осуществляемый интерес неопределенного круга лиц или отдельно взятой социальной группы (включая будущие поколения), реализуемый в сфере отношений землепользования путем ограничения права частной собственности на землю в целях обеспечения принципов социальной справедливости и направленный на достижение компромиссного согласия между коллективным субъектом и частным лицом.

Список литературы

1. Скрыль, С. М. Конституционно-правовой механизм ограничения права собственности в системе согласования публичных и частных интересов / С. М. Скрыль // Вестник Челябинского государственного университета. - 2008. - № 31 (132). -С. 76.

2. Ожегов, С. И. Словарь русского языка / С. И. Ожегов. - Екатеринбург, 1993.

3. Талапина, Э. Публичные функции в экономике / Э. Талапина, Ю. Тихомиров // Право и экономика. - М., 2002. - № 6. - С. 3.

4. Михайлов, С. В. Категория интереса в российском гражданском праве / С. В. Михайлов. - М., 2002. - 205 с.

5. Александрова, Л. А. Публичность как основание уголовно-процессуального права / Л. А. Александрова. - М., 2007. - 144 с.

6. Бырлэдяну, В. И. Публично-правовые интересы населения муниципального образования : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / Бырлэдяну В. И. -Саратов, 1998. - 28 с.

7. Кравченко, О. Ю. Публичные и частные интересы в праве: политико-правовое исследование : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01 / Кравченко О. Ю. - Казань, 2004. - 156 с.

8. Даньков, А. А. Баланс частного и публичного интересов и его значение в правоприменительной деятельности / А. А. Даньков // Проблемы местного самоуправления. - 2005. - № 4 (16). - С. 23.

9. Тихомиров, Ю. А. Публичное право / Ю. А. Тихомиров. - М., 1995. - 496 с.

10. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года : Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. - № 20. - Ст. 2444.

11. Бакаева, О. Ю. О соотношении частных и публичных интересов / О. Ю. Бакаева, Н. А. Погодина // Журнал российского права. - М. : Норма, 2011. - № 4. -С. 36-47.

12. Шарнина, Л. А. Частные и публичные интересы в конституционном праве / Л. А. Шарнина // Конституционное и муниципальное право. - 2005. - № 4. - С. 4-6.

13. Баглай, М. В. Конституционное право Российской Федерации : учеб. для вузов / М. В. Баглай. - 4-е изд. - М., 2003. - 800 с.

14. По жалобе ФГУП «123 Авиационный ремонтный завод» на нарушение конституционных прав и свобод абз. 1 п. 4 ст. 79 НК РФ : Определение Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2005 г. № 503-О // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - № 8. - Ст. 945.

15. Алиев, Т. Т. Роль Конституционного Суда Российской Федерации в сочетании баланса частных и публичных интересов в России / Т. Т. Алиев // Современное право. - 2010. - № 4. - С. 63-67.

16. Гошуляк, В. В. Собственность в конституционном измерении / В. В. Гошу-ляк. - М. : Юрлитинформ, 2012. - 216 с.

17. Козлова, В. Н. Понятие публичных и частных интересов и их соотношение / В. Н. Козлова // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. -№ 7. - С. 37.

18. Пятков, Д. В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях / Д. В. Пятков. - СПб., 2003. - 329 с.

19. Мисник, Г. А. Обеспечение экологического интереса публичного образования / Г. А. Мисник // Аграрное и земельное право. - 2005. - № 5. - С. 93.

References

1. Skryl' S. M. Vestnik Chelyabinskogo gosudarstvennogo universiteta [Bulletin of chelyabinsk State University]. 2008, no. 31 (132), p. 76.

2. Ozhegov S. I. Slovar' russkogo yazyka [Russian language dictionary]. Ekaterinburg, 1993.

3. Talapina E., Tikhomirov Yu. Pravo i ekonomika [Law and economics]. Moscow, 2002, no. 6, p. 3.

4. Mikhaylov S. V. Kategoriya interesa v rossiyskom grazhdanskom prave [Category of interest in the Russian civil law]. Moscow, 2002, 205 p.

5. Aleksandrova L. A. Publichnost' kak osnovanie ugolovno-protsessual'nogo prava [Publicity as a ground for law of penal procedure]. Moscow, 2007, 144 p.

6. Byrledyanu V. I. Publichno-pravovye interesy naseleniya munitsipal'nogo obrazovaniya : avtoref. dis. kand. yurid. nauk: 12.00.02 [Public-legal interests of society of a municipal formation: author's abstract of dissertation to apply for the degree of the candidate of juridical sciences]. Saratov, 1998, 28 p.

7. Kravchenko O. Yu. Publichnye i chastnye interesy v prave: politiko-pravovoe issledo-vanie: dis. kand. yurid. nauk: 12.00.01 [Public and private interests in law: political and legal research: dissertation to apply for the degree of the candidate of juridical sciences]. Kazan, 2004, 156 p.

8. Dan'kov A. A. Problemy mestnogo samoupravleniya [Problems of local self-government]. 2005, no. 4 (16), p. 23.

9. Tikhomirov Yu. A. Publichnoepravo [Public law]. Moscow, 1995, 496 p.

10. Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federatsii [Collected laws of the Russian Federation]. 2009, no. 20, art. 2444.

11. Bakaeva O. Yu., Pogodina N. A. Zhurnal rossiyskogo prava [Russian law journal]. Moscow: Norma, 2011, no. 4, pp. 36-47.

12. Sharnina L. A. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo [Constitutional and municipal law]. 2005, no. 4, pp. 4-6.

13. Baglay M. V. Konstitutsionnoe pravo Rossiyskoy Federatsii: ucheb. dlya vuzov [Constitutional law of the Russian Federation: textbook for universities]. 4th ed. Moscow, 2003, 800 p.

14. Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federatsii [Collected laws of the Russian Federation]. 2006, no. 8, art. 945.

15. Aliev T. T. Sovremennoepravo [Modern law]. 2010, no. 4, pp. 63-67.

16. Goshulyak V. V. Sobstvennost' v konstitutsionnom izmerenii [Property as a constitutional aspect]. Moscow: Yurlitinform, 2012, 216 p.

17. Kozlova V. N. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie [State authority and local self-government]. 2011, no. 7, p. 37.

18. Pyatkov D. V. Uchastie Rossiyskoy Federatsii, sub"ektov Rossiyskoy Federatsii i muni-tsipal'nykh obrazovaniy v grazhdanskikh pravootnosheniyakh [Participation of the Russian Federation, subjects of the Russian Federation and municipal formations in civil legal relations]. Saint-Petersburg, 2003, 329 p.

19. Misnik G. A. Agrarnoe i zemel'noepravo [Agrarian and land law]. 2005, no. 5, p. 93.

Зарщиков Александр Викторович

аспирант, Пензенский государственный университет

E-mail: zarschikov_alex@mail.ru

Zarshchikov Aleksandr Viktorovich

Postgraduate student, Penza State University

УДК 347.235 Зарщиков, А. В.

Публичный интерес как юридическое основание действий публичных образований при реализации права собственности на землю /

А. В. Зарщиков // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2015. - № 3 (35). - С. 29-35.