Развитие законодательства о государственных пособиях гражданам, имеющим детей, в свете принятия Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 606: проблемы теории и практики

А.В. Трутаева

РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОСОБИЯХ ГРАЖДАНАМ, ИМЕЮЩИМ ДЕТЕЙ, В СВЕТЕ ПРИНЯТИЯ УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 7 МАЯ 2012 ГОДА № 606: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

В статье рассматриваются результаты исполнения органами государственной власти субъектов РФ Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 606. Анализируется правовая природа рекомендации Президента РФ по принятию регионами расходных обязательств в сфере социального обеспечения граждан, имеющих детей.

Ключевые слова: Указ Президента РФ, рекомендация, расходное обязательство, совместное ведение, социальное обеспечение граждан, имеющих детей, пособие, демографическая политика.

A.V. Trutaeva

THE DEVELOPMENT OF THE LAW ON STATE BENEFITS TO CITIZENS WITH CHILDREN IN CONNECTION WITH THE ADOPTION OF THE DECREE OF THE PRESIDENT OF THE RUSSIAN FEDERATION NO. 606 OF 7 MAY 2012: THEORY AND PRACTICE

The article is devoted to the results of execution by public authorities of subj ects of the Russian Federation of the decree of the President of the Russian Federation No. 606 of 7 may 2012. Also the author made the analysis of the legal status of the recommendation of the President of the Russian Federation for adoption by the regions of obligations in the field of social security of citizens having children.

Keywords: decree of the President of the Russian Federation, recommendation, obligation, joint jurisdiction, social security of citizens having children, benefit, demographic policy.

Социальное обеспечение граждан, имеющих детей, составляет существенную часть всего объема социальных гарантий, предусмотренных российским законодательством, и приобретает особую значимость в контексте дискуссии об улучшении демографической ситуации. Поскольку социальное обеспечение положениями ст. 2 Конституции РФ отнесено к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, на него распространяются правила, изложенные в ст. 76 Конституции РФ. Между тем российское законодательство о социальном обеспечении граждан, имеющих детей, не отвечает критериям системности.

Статьей 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 184-ФЗ) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ провозглашено в качестве одного

© Трутаева Анна Васильевна, 2017

Аспирант кафедры социального права юридического факультета Омского государственного университета им Ф.М. Достоевского, помощник судьи Восьмого арбитражного апелляционного суда; e-mail: annatrutaeva@yandex.ru 159

из принципов деятельности органов государственной власти субъекта РФ1. В силу ст. 3 указанного Закона субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов, тогда как после принятия соответствующего федерального закона нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

В установленных Конституцией и Федеральным законом № 184-ФЗ рамках органы государственной власти субъектов РФ на основании регионального законодательства самостоятельно осуществляют политику, в т.ч. управленческие меры социально-демографического характера. Содержание ч. 1 ст. 76 Конституции РФ позволяет установить систему источников правового регулирования предметов совместного ведения. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

На федеральном уровне система государственных пособий гражданам, имеющим детей, предоставляемых в связи с их рождением и воспитанием, гарантированных государством с целью поддержки материнства, отцовства и детства, регламентирована Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»2, в соответствии со ст. 2 которого законодательство о государственных пособиях гражданам, имеющим детей, основывается на Конституции РФ и состоит из настоящего и других федеральных законов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, устанавливающих дополнительные виды материальной поддержки семей с детьми. Перечень видов социального обеспечения гражданам, имеющим детей, установлен ст. 3 данного Закона, а также расширен законами субъектов РФ. Статьей 49 Закона Омской области № 1061-03 от 4 июля 2008 г. «Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан», помимо предусмотренных федеральным законодательством видов социального обеспечения, гарантировано предоставление на территории соответствующего субъекта РФ и иных выплат3. В других субъектах РФ также имеется обширная практика установления дополнительных видов социального обеспечения рассматриваемой категории граждан посредством принятия региональных законов4.

В ситуации, связанной с правовым регулированием рассматриваемой сферы, с принятием Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации» (далее - Указ № 606) возник правотворческий прецедент5.

Указом № 606 высшим должностным лицам субъектов РФ рекомендовано установить до 1 июля 2012 г. нуждающимся в поддержке семьям ежемесячную денежную выплату в размере определенного в субъекте РФ прожиточного минимума для детей, назначаемую в случае рождения после 31 декабря 2012 г. третьего ребенка и последующих детей до достижения ребенком 3-х лет (п. 2). Одновременно главой государства Правительству РФ дано поручение, начиная с 2013 г., осуществлять софинансирование за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета расходных обязательств субъектов РФ, возникающих при назначении выплаты, указанной выше, в тех субъектах РФ, в которых сложилась неблагоприятная демографическая ситуация и величина суммарного коэффициента рождаемости ниже средней по Российской Федерации.

Предложенный главой государства вид социального обеспечения следует считать новым для системы социальной защиты населения Российской Федерации, поскольку ни федеральным, ни региональным законодательством он ранее не предусматривался и гражданам, имеющим детей, не предоставлялся.

Рекомендация Президента РФ была активно воспринята в регионах, вследствие чего в 2012 г. нормативными правовыми актами субъектов РФ установлена рассматриваемая выплата. Наиболее последовательной и соответствующей положениям Конституции РФ и федерального законодательства представляется практика правового регулирования рассматриваемой выплаты в Хабаровском крае. После принятия Указа № 606 в этом субъекте 27 июня 2012 г. принят закон № 201 Хабаровского края «О ежемесячной денежной выплате в случае рождения (усыновления) третьего ребенка или последующих детей»6, которым установлена ежемесячная денежная выплата на третьего ребенка и последующих детей, в продолжение логики правового регулирования социального обеспечения на уровне закона, заданной с принятием Закона Хабаровского края от 26 января 2005 г. № 254 «О мерах социальной поддержки граждан пожилого возраста, инвалидов, ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны, семей, имеющих детей, и иных категорий граждан»7. При этом вопросы назначения и выплаты рассматриваемой гарантии урегулированы на краевом уровне Постановлением правительства8.

Вопреки требованиям ст. 76 Конституции РФ и ст. 2 Федерального закона № 81-ФЗ нормативный правовой массив, посвященный рассматриваемой выплате, не включает федерального закона, что является нетипичным для структуры правового регулирования социального обеспечения. Необходимость формирования законодательства о социальном обеспечении на основе принципов системности и соблюдения четкой структуры получила достаточное научное обоснование9. Представляется необходимым равное и аналогичное по юридической силе правовое регулирование всех видов социального обеспечения, т.е. регламентация прав, оснований их возникновения и их объема законом, поскольку такие характеристики социального обеспечения являются центральными и позволяют определять и отграничивать виды обеспечения. В случае регулирования равных по юридической силе и в одинаковой мере гарантированных видов социального обеспечения различными по природе и статусу правовыми актами возникает вопрос о причинах формирования именно такой системы источников норм права и выделения признака, по которому таковая сложена, и какому-либо отдельному виду обеспечения отведено правовое регулирование определенным видом правового акта.

Для определения правовой природы рекомендации Президента РФ возможно ее сопоставление с предусмотренной действующим законодательством конструкцией законодательной инициативы, поскольку эффект обоих явлений заключается в появлении норм. Между тем при реализации законодательной инициативы центральная роль отведена законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ, который согласно ст. 4 Федерального закона № 184-ФЗ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. Статьей 5 указанного Закона предусмотрены основные полномочия названного органа государственной власти, общий смысл и назначение которых сводятся к законодательной деятельности, установлению норм. Таким образом, достаточные основания для рассмотрения

исследуемои рекомендации главы государства в контексте законодательной инициативы отсутствуют.

Как отмечалось выше, автором рекомендации выступает глава государства. На Президента РФ возложены полномочия по определению основных направлений внутренней и внешней политики государства (ст. 80 Конституции РФ), в т.ч. демографической политики. Статья 104 Основного Закона наделяет Президента правом законодательной инициативы на федеральном уровне. Согласно положениям ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации и не противоречащие Конституции и федеральным законам.

Комментируя положения Основного Закона, коллектив авторов во главе с В.Д. Зорькиным отмечает, что Конституция ограничивает нормотворческую компетенцию Президента РФ10. Между тем возможность издания Президентом РФ правовых актов ограничивается лишь тем, что он не может издавать указы по вопросам, уже регламентированным законом и в отношении которых Конституция РФ содержит прямые указания на то, что они должны быть регламентированы федеральным конституционным или федеральным законом. В остальном же нормотворческая компетенция Президента РФ не ограничена каким-либо закрытым перечнем предметов ведения11. Исследователями указы Президента РФ характеризуются как нормативные правовые акты, содержащие общие правовые предписания, обращенные к неопределенному кругу субъектов и рассчитанные на длительное и многократное применение12.

Следует принять во внимание, что Указом № 606 право получателей на рассматриваемую выплату напрямую не устанавливается, но только лишь закрепляется соответствующая рекомендация, адресованная высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ, к полномочиям которых действующим законодательством также отнесено принятие подзаконных правовых актов регионального уровня (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ). Основным назначением указанных органов государственной власти является не нормотворчество, а обеспечение исполнения уже принятых законов федерального и регионального уровней. Именно принятие органами государственной власти законов и подзаконных правовых актов об установлении рассматриваемой социальной гарантии следует считать отправным моментом возникновения у потенциальных получателей соответствующего права, а соответствующие нормативные правовые акты — его источниками и правовым основанием.

Учитывая положения ст. 65 и 85 Бюджетного кодекса РФ, следует заключить, что при установлении расходных обязательств субъектов РФ в соответствии с нормативным правовым актом Президента РФ их исполнение производится за счет и в пределах межбюджетных трансфертов. Не представляется возможным установить, действует ли данное правило и в отношении рекомендации главы государства, облеченной в форму подзаконного нормативного правового акта — указа. В отсутствие обязывающей формулировки не понятно основание, на котором возникли рассматриваемые расходные обязательства — был ли это Указ № 606 или самостоятельные внутренние решения органов государственной власти субъектов РФ.

Практике российского нормотворчества известны случаи, когда главой государства давались рекомендации, о чем свидетельствует содержание указов Пре-

зидента РФ от 10 июня 1994 г. № 1184 «О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации»13 и от 28 декабря 2012 г. № 1688 «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»14 и т.д.

Анализ правовых актов главы государства показывает, что выражение рекомендации по принятию субъектами РФ собственных расходных обязательств, в частности связанных с осуществлением социального обеспечения населения, не может быть признано типичной формой взаимодействия органов государственной власти и формой нормотворчества. Действующим законодательством правовые основания и последствия обращения с такой рекомендацией не установлены, равно как не дается и ответ на вопрос, является ли рекомендация главы государства обязательной к исполнению.

Сложившаяся по вопросу юридической силы рекомендаций Президента РФ практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов свидетельствует о том, что изложенные в указах главы государства рекомендации не носят обязательного характера15.

Конституционность п. 2 Указа № 606 оспаривалась гражданкой Панасовой М.И. Конституционный Суд РФ, изучив жалобу, не усмотрел оснований для принятия ее к рассмотрению, мотивировав вывод тем, что положения п. 2 Указа № 606 адресованы высшим должностным лицам субъекта РФ, носят рекомендательный характер и, следовательно, не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан16.

В случае рассмотрения правотворческого процесса по установлению ежемесячной денежной выплаты на третьего ребенка и последующих детей как иниции-

го

рованного главой государства на федеральном уровне, следует признать наличие т необходимости системного законодательства, включающего федеральный закон, I

п

и охватывающего правовые акты двух уровней государственной власти, что в а

т

настоящее время констатировано быть не может. Если же предположить, что с инициатором установления рассматриваемой социальной выплаты выступают Г субъекты РФ, то для оценки правотворчества в данной области сохраняется про- у

блема системы и структуры законодательства, пусть и на региональном уровне, с

т

а также возникает неопределенность в вопросе правовой связи между Указом н

№ 606 и региональными нормативными правовыми актами, устанавливающими I

рассматриваемую выплату. Подлежит выяснению и роль средств федерального |

бюджета в контексте принятия и исполнения расходных обязательств субъек- е

тами РФ. §

I

Не вдаваясь в дискуссию об обоснованности введения определенных условий |

предоставления выплаты17, а также о проблемах ее финансового обеспечения, м

следует признать, что реализация изложенного в Указе предложения позволи- и

ла стабилизировать демографическую ситуацию в стране18. Одновременно для |

целей совершенствования правового регулирования социального обеспечения и 116

формирования системного и структурированного законодательства в этой сфере 22

представляется необходимым поиск ответов на поставленные вопросы. 5

1 См.: Собр.законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42, ст. 5505.

2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 21, ст. 1929.

3 См.: Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 2008. № 2(57), ст. 3728.

4 См., например: Закон ХМАО — Югры от 28 октября 2011 г. № 100-оз «О дополнительных мерах поддержки семей, имеющих детей, в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре» // Собр. законодательства Ханты-Мансийского автономного округа-Югры. 2011. № 10, ч. II, ст. 1004.

5 См.: Российская газета. 2012. 9 мая. 163

6 См.: Собр. законодательства Хабаровского края. 2012. № 7 (120), ч. I.

7 См.: Собр. законодательства Хабаровского края. 2005. № 2(31).

8 См.: Постановление Правительства Хабаровского края от 20 сентября 2012 г. № 332-пр «Об утверждении Порядка назначения и выплаты ежемесячной денежной выплаты в случае рождения третьего ребенка или последующих детей» // Собр. законодательства Хабаровского края. 2012. № 9 (122), ч. I.

9 См.: Кобзева С.И. Источники права социального обеспечения России: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 7; Васильева Ю.В. Кодификация российского законодательства о социальном обеспечении: Теоретические и практические проблемы: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 6.

10 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., пересм. / под ред. В.Д. Зорькина. М., 2011.

11 См.: Там же.

12 Там же.

13 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 7, ст. 696.

14 См.: Российская газета. 2012. 29 дек.

15 См., например: Решение Самарского областного суда от 16 июня 2011 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Постановление Федерального арбитражного Московского округа от 9 апреля 2012 г. по делу № А41-2377/11. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»

16 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 16 июля 2013 г. № 1073-0 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Панасовой Марины Ивановны на нарушение ее конституционных прав пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации „О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации"». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

17 См.: Азарова Е.Г. Правовое регулирование социального обеспечения женщин и детей (демографический аспект) // Журнал российского права. 2015. № 10. С. 57-73.

18 Министр Максим Топилин: Третий год подряд в России регистрируется естественный прирост населения. URL: http://www.rosmintrud.ru/social/demography/72 (дата обращения: 31.03.2017).

Е.М. Фомин

ОСНОВНЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ В ИССЛЕДОВАНИИ АРЕНДНЫХ ОТНОШЕНИЙ САРАТОВСКОЙ ЦИВИЛИСТИЧЕСКОЙ ШКОЛЫ

В статье на основе доктрины саратовской цивилистической школы рассматриваются основные теоретическое подходы, в частности освещены вопросы предмета договора аренды и его соотношения с объектом аренды. Формулируется вывод, что в большинстве случаев арендные отношения представителями школы рассматриваются как обогащённые вещными свойствами. Обосновывается обязательственная природа аредных отношений.

Ключевые слова: саратовская школа гражданского права, договор аренды, предмет договора, вещные и обязательственные отношения.

E.M. Fomin

THE MAIN THEORETICAL APPROACHES IN THE STUDY OF RENTAL RELATIONS IN THE SARATOV CIVIL LAW SCHOOL

Based on the doctrine of the Saratov civil law school deals the main theoretical approaches, in particular, as the subject of lease contract and its relationship with the object of the lease. Formulated a conclusion that most are considering lease as real relationships. At the same time, the author speaks about the obligation nature of the rental relationship

Keywords: Saratov civil la school, rental agreement, subject of agreement, real relationships, obligation.

Арендные отношения, возникающие в связи с заключением соответствующего договора, только на первый взгляд кажутся простыми, а тема в полной мере

© Фомин Евгений Михайлович, 2017

Аспирант кафедры гражданского и международного частного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: fomin@myself.com