Федеральный закон «о национальной платежной системе»: сложности реализации

внести корректировки в действующие нормы с учетом возлагаемых на органы прокуратуры общественных ожиданий.

Кроме того, в рамках проводящейся в настоящее время работы по подготовке проекта нового Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» следует четко установить пределы прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ, а также решить вопрос о наделении прокуроров полномочиями, позволяющими в бесспорном порядке осуществлять полноценную надзорную деятельность. Это позволит избежать на практике ненужных спекуляций и исключить коррупциогенный фактор в нормах, регламентирующих надзорный процесс.

Библиографический список

Ашурбеков Т. Прокурорский надзор за соблюдением Конституции // Законность. 2006. № 7.

Бессарабов В., Рыбчинский А. Прокуратура России: федерализм и конституционная законность // Законность. 2001. № 7.

Борисов А. Б. Большой юридический словарь. М., 2010.

Винокуров А. Ю. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина как межотрас-

левой предмет прокурорского надзора // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. № 11.

Куленко О. И. Соотношение законности и конституционной законности // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4.

Ленин В. И. О «двойном» подчинении и законности. Полн. собр. соч. 5-е изд. Т. 45. М., 1958—1965.

Лопатин В. Н. Конституционная законность и проблемы нормотворчества в России // Журнал российского права. 2004. № 5.

Рябцев В. П. Предмет надзора нуждается в дополнительной регламентации // Законность. 2011. № 3.

Савенков А. Н. Актуальные проблемы конституционной законности в Вооруженных Силах Российской Федерации и роль прокуратуры в их решении: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002.

Сеченова Р. Р. Состояние конституционной законности в сфере избирательных прав граждан // Современное право. 2005. № 7.

Холиков К. Н. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве // Российский судья. 2011. № 1.

Ястребов В. Б. Прокурорский надзор за исполнением законов // Прокурорский надзор: учебник для вузов / под ред. А. Я. Сухарева. М., 2011.

Федеральный закон

о о

«О национальной платежной системе»: сложности реализации

БЕЛОБАБЧЕНКО Марина Константиновна, ведущий научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП, кандидат юридических наук

В сентябре прошлого года вступил в силу Федеральный закон от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» (далее — Закон о платежной системе). Исходя из названия этого Закона

можно было ожидать, что он должен определять и систематизировать на концептуальном уровне сложившуюся в Российской Федерации платежную систему, все многообразие платежных средств, применяемых в практике расчетов юридическими и физическими лицами.

Существующая на сегодня и закрепленная в гл. 46 ГК РФ система расчетов не вполне отвечает современным требованиям развития эко-

номики и складывающимся рыночным правоотношениям. Конечно, платежные средства, поименованные в ГК РФ, сейчас применяются в полном объеме при осуществлении расчетов юридическими и физическими лицами. Например, платежные поручения, отчасти аккредитивы до сих пор являются основными расчетными инструментами во взаимоотношениях между юридическими лицами. Вместе с тем техническое развитие обусловило появление новых платежных средств (кредитные и дебетовые карты и др.) и способов расчетов (электронные денежные средства, электронные кошельки, смарт-карты и т. п.). В работах юристов, исследующих тему безналичных расчетов, а также в Законе о платежной системе появились новые понятия — «электронные денежные средства», «электронные деньги», «безналичные деньги» и т. п.

Все это оправдано и отвечает требованиям времени, но, учитывая разнообразие средств и способов осуществления расчетов, представляется, что и закон, заявленный как нормативный акт системного уровня, должен концептуально определять и институционально закрепить существующую платежную систему Российской Федерации, включающую как традиционные, так и новые средства и способы расчетов.

Однако отметим, что принятый Закон, хотя и содержит нормы, регулирующие действующий порядок безналичных расчетов (ст. 4, 6, 8, 11 и др.), в большей степени акцентирует внимание на новых средствах и способах осуществления расчетов. В Законе о платежной системе не детализируются вопросы традиционных способов расчетов, в основном он направлен на регулирование отношений, возникающих при использовании электронных способов и средств платежа, которые по форме относятся к безналичным расчетам. Вместе с тем, если безналичные расчеты в традиционной форме осуществляются с участием трех

лиц — плательщика, получателя платежа и банка, — то в случае перевода денежных средств электронным способом кроме указанных лиц в этом процессе участвуют несколько лиц-посредников, оказывающих в силу определенных необходимых процедур технические услуги для осуществления платежа. Этот вид безналичных расчетов, безусловно, нуждается в урегулировании. Поэтому Законом о платежной системе вводятся такие новые понятия и определения, как «оператор электронных денежных средств», «безотзывность перевода денежных средств», «окончательность перевода денежных средств», «значимая и социально значимая платежные системы» и др. На сегодня формально юридически названный Закон является действующим, однако о возможности его реального применения говорит тот факт, что в отношении более 20 статей (из 39) сроки вступления в силу были отложены на 180 дней и даже на год. Это касается прежде всего ст. 1 «Предмет регулирования настоящего Федерального закона» и ст. 2 «Нормативно-правовое регулирование отношений в национальной платежной системе». Понятно, что введение данного Закона потребует пересмотра и приведения в соответствие с ним действующей нормативной базы, а также принятия новых подзаконных актов, регулирующих порядок осуществления платежей с использованием электронных средств и взаимодействия всех новых участников данных отношений. В то же время, если не действуют статьи, в которых определяются круг регулируемых правоотношений и субъекты, деятельность которых является предметом регулирования данного закона, то, возможно, принятие его в таком виде было поспешным.

Между тем российская платежная система существует и полностью нормативно обеспечена. Конечно, наиболее урегулированы безналичные расчеты в отношении тех

платежных средств, которые предусмотрены банковскими правилами, прежде всего Положением о безналичных расчетах в Российской Федерации, утвержденным Банком России 3 октября 2002 г. № 2-П1, и Положением о порядке осуществления безналичных расчетов физическими лицами в Российской Федерации, утвержденным Банком России 1 апреля 2003 г. № 222-П2. Что же касается электронных платежей, то они пока еще недостаточно подкреплены нормативной базой3, и эта сфера финансовых услуг как новое звено действующей национальной платежной системы должна стать целью законотворческой деятельности для принятия специальных нормативных актов для гармоничного встраивания их в уже сложившуюся платежную систему.

В качестве положительного момента Закона о платежной системе следует отметить, что большая роль в нем отводится Банку России как органу, обеспечивающему стабильность национальной платежной системы, с наделением его соответствующими дополнительными

1 Утратило силу с 21 июля 2012 г.

2 Утратило силу с 9 июля 2012 г. В проекте федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации», внесенного в Государственную Думу 3 апреля 2012 г., значительно дополнены гл. 45 «Банковский счет» и гл. 46 «Расчеты». В статье 863, касающейся общих положений о расчетах платежными поручениями, предусмотрена возможность передавать, принимать к исполнению и исполнять платежные поручения в электронной форме.

3 См.: Федеральный закон от 3 июня 2009 г. № 103-ФЗ «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами»; «Положение об

эмиссии банковских карт и об операциях, совершаемых с использованием платежных карт», утвержденное Банком России 24 декабря 2004 г. № 266-П.

полномочиями (регистрация и ведение реестров операторов платежной системы, признание платежной системы значимой или социально значимой, надзор и наблюдение в целях обеспечения стабильности национальной платежной системы) не только надзорного, но и организационного характера, что вполне логично и совпадает с задачами и функциями Банка России, предусмотренными Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Поскольку существенно расширились технические возможности перевода денежных средств путем использования электронных средств платежа, что привело к увеличению объема совершаемых операций, встает вопрос о необходимости определения с позиции гражданско-правовых отношений понятия «электронные денежные средства». Применимы ли к данному понятию правила о вещах или речь идет о правах требования и о порядке учета и фиксации этих прав на различных этапах процесса перевода электронных денежных средств?

Этот вопрос неоднократно обсуждался в юридической литературе4. От формулировки определения понятия «безналичные денежные средства» или «электронные денежные средства» зависят и последствия, связанные с исполнением каждым из участников данных правоотно-

4 См.: Новоселова Л. А. Денежные расчеты в предпринимательской деятельности. М., 1996; Она же. Проблемы гражданско-правового регулирования расчетных отношений: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук, М., 1997; Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Кн. 5. Т. 2. М., 2006; Ефимова Л. Г. Спорные вопросы теории безналичных расчетов // Цивилист. 2010. № 2,3; Башкатов М. Л. «Вещная» концепция безналичных денежных средств и реформа гражданского законодательства: сб. ст. «Частное право и финансовый рынок». Вып. 1. М., 2011. С. 82.

шений своих обязательств, и объем их ответственности.

Мы разделяем позицию тех ученых-юристов, которые считают, что расчетные правоотношения имеют обязательственную природу и представляют собой права требования к банку, обслуживающему должника и (или) кредитора. К такому выводу приходят М. И. Брагинский и В. В. Витрянский, полагая, что «при безналичных расчетах средством платежа служат не деньги, а права требования к банку». Ефимова Л. Г. придерживается позиции, что «расчетные правоотношения имеют обязательственную природу». При этом она совершенно обоснованно приходит к выводу, что все расчеты в безналичной форме заключаются в целях совершения или получения платежа и что денежные расчеты могут осуществляться не только через кредитные организации, но и через иных профессиональных финансовых посредников и платежных агентов. И хотя расчетные отношения, в которых участвуют банки и другие финансовые посредники, носят денежный характер, сама процедура перевода электронных денежных средств представляет собой ряд учетных операций, отражающих размер активов, списанных с банковского счета клиента-плательщика, и их увеличение, произведенное путем соответствующей записи по счету получателя платежа.

В проекте изменений в ГК РФ, в ст. 128 «Объекты гражданских прав», денежные средства отнесены к вещам. Из предлагаемой редакции видно неоднозначное отношение законодателя к наличным и безналичным денежным средствам, что выразилось в разделенном их упоминании в структуре самой нормы. В данной статье специально указывается на то, что к вещам относятся наличные деньги, в то время как безналичные денежные средства объединены в одну группу с бездокументарными ценными бумагами и имущественными правами. Пря-

мое закрепление в качестве объекта вещных прав только наличных денежных средств обнаруживаем в ст. 222 проекта ГК РФ.

Согласно п. 18 ст. 3 Закона о платежной системе электронными денежными средствами признаются денежные средства, которые предварительно предоставлены одним лицом (лицом, предоставившим денежные средства) другому лицу, учитывающему информацию о размере предоставленных денежных средств без открытия банковского счета (обязанному лицу), для исполнения денежных обязательств лица, предоставившего денежные средства, перед третьими лицами и в отношении которых лицо, предоставившее денежные средства, имеет право передавать распоряжения исключительно с использованием электронных средств платежа.

Уже в самом определении содержится, на наш взгляд, указание на то, что электронные денежные средства нельзя рассматривать с позиции вещных прав, и речь может идти только об отражении с помощью учетной записи размера активов, которые лицо-должник предоставляет оператору электронных денежных средств и другим платежным посредникам для перевода, по его распоряжению или по требованию кредитора, в счет исполнения денежного обязательства. Эти операции по форме учета можно сравнить с операциями, связанными с совершением сделок с бездокументарными ценными бумагами (переводы по счетам «депо», сделки купли-продажи и др.), которые также не обладают «телесными» признаками, присущими вещам, и права владельцев по которым фиксируются посредством информационно-коммуникационных технологий и электронных систем.

Исходя из вышесказанного представляется, что определение электронных денежных средств нуждается в корректировке, принимая во внимание их «невещественный» характер. Под электронными де-

нежными средствами следует понимать зафиксированные с помощью электронных систем (информационно-коммуникационных технологий) права требования на денежные средства, которые предварительно предоставлены одним лицом другому лицу, учитывающему информацию о размере предоставленных денежных средств без открытия банковского счета, для исполнения денежных обязательств лица, предоставившего денежные средства, перед третьими лицами и в отношении которых лицо, предоставившее денежные средства, имеет право передавать распоряжения исключительно с использованием электронных средств платежа.

Поскольку распоряжения по переводу электронных денежных средств осуществляются лицом с использованием электронных средств платежа при участии одного, а то и нескольких операторов электронных денежных средств, то вполне закономерно возникает необходимость в определении момента исполнения каждым из участников в цепочке расчетов своих обязательств по осуществлению перевода электронных денежных средств и разграничении их гражданско-правовой ответственности. Исполнение денежного обязательства в отсутствие фактической передачи денег зависит от надежности и объективности способов фиксации, подтверждающих на каждом этапе операции по переводу денежных средств с помощью информационно-коммуникационных технологий полученную информацию о сумме переводимых денежных средств до момента зачисления их на счет кредитора. Однако для того, чтобы Закон о платежной системе заработал в полную силу, необходимо подготовить нормативные акты, регламентирующие деятельность «новых» участников платежной системы, установить для них нормативы и внести соответствующие изменения и дополнения в уже действующие документы.

С учетом отмеченных обстоятельств в ст. 39 Закона о платежной системе указаны различные сроки вступления в силу его статей. Они варьируются от 90 дней до 18 месяцев после официального опубликования, в связи с чем применение данного Закона весьма затруднено: например, это касается ст. 9, в которой определяется порядок использования электронных средств платежа, и ст. 15, устанавливающей требования к деятельности операторов платежной системы, и др. Практически не действуют пока и гл. 4 и 5 названного Закона, где перед каждой статьей имеется оговорка об отсрочке вступления в силу.

В статье 7 Закона о платежной системе определены основные принципы, которыми должны руководствоваться участники платежной системы при осуществлении перевода электронных денежных средств. Прежде всего это основанные на договоре взаимоотношения между клиентом и оператором электронных денежных средств. Закреплены право физических лиц предоставлять денежные средства оператору электронных денежных средств как с использованием, так и без использования банковского счета и в то же время обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей предоставлять денежные средства только через банковский счет. Установлен особый режим учета предоставленных оператору денежных средств, запрещающий ему осуществлять начисление процентов на остаток электронных денежных средств или выплату любого вознаграждения (его увеличение) клиенту, а также выдавать остаток электронных денежных средств клиенту — физическому лицу в наличной форме.

В указанной статье используется понятие «окончательность перевода денежных средств», которое выступает основанием для прекращения денежного обязательства плательщика перед получателем платежа.

В соответствии с определением, данным в ст. 3 рассматриваемого Закона окончательность перевода денежных средств — это характеристика перевода денежных средств, обозначающая предоставление денежных средств получателю средств в определенный момент времени. Приведенное определение не отвечает терминологии, используемой в теории права и юридической литературе. Не совсем понятно, что подразумевается под «характеристикой перевода»: это совершение определенных математических действий (имея в виду п. 10 указанной статьи) или совокупность определенных технических операций оператора(ов) электронных денежных средств?

Представляется, что под окончательностью перевода денежных средств следует понимать совершение всеми участниками этого процесса необходимых и предусмотренных условиями соответствующих договоров действий, которые привели к наступлению юридически значимого факта или события — получению платежа, а значит, к исполнению денежного обязательства. Приведенное в Законе о платежной системе определение не объясняет момента исполнения денежного обязательства при переводе денежных средств. Если исходить из того, что перевод электронных денежных средств является одним из видов безналичных расчетов, а конечной целью расчетов, осуществляемых в безналичной форме (по платежному поручению, аккредитиву или в иной форме), является отражение на счете получателя платежа поступивших активов в виде прав требования (получение платежа), то и момент окончательности перевода электронных денежных средств и, следовательно, исполнение денежного обязательства необходимо определять с учетом этих обстоятельств.

М. И. Брагинский и В. В. Витрян-ский5 под целью безналичных рас-

5 См.: БрагинскийМ. И., Витрянский В. В. Указ. соч.

четов понимают погашение денежного обязательства перед кредитором путем уменьшения объема прав требований должника (плательщика) по отношению к своему банку и соответствующему увеличению объема прав требования кредитора (получателя денежных средств) по отношению к обслуживающему его банку. Думается, что это вполне может распространяться и на электронные денежные средства, поскольку их природа одинакова. Способы фиксации денежных средств в процессе расчетных операций могут изменяться, но суть самого денежного обязательства и понятие его надлежащего исполнения не меняются и не зависят от способов и средств, применяемых при переводе.

Кроме понятия окончательности перевода денежных средств в Законе о платежной системе дается определение понятия безотзывности перевода денежных средств, под которым понимается характеристика перевода денежных средств, обозначающая отсутствие или прекращение возможности отзыва распоряжения об осуществлении перевода денежных средств в определенный момент времени. И здесь также используется размытое и неопределенное словосочетание «характеристика перевода». Возможно, в нормативных актах, которые разрабатываются Банком России и другими заинтересованными структурами — участниками платежной системы во исполнение Закона о платежной системе, данный термин будет конкретизирован и определены основные системные показатели безотзывности и окончательности перевода. На это указывает и содержание ст. 20 рассматриваемого Закона, в которой прямо говорится, что должно определяться правилами платежной системы, в том числе это касается моментов наступления безотзывности, безусловности и окончательности перевода денежных средств (подп. 7 п. 1). Тем не менее в п. 15 ст. 7 понятия безотзывности и окончательно-

сти употребляются вместе, хотя, на наш взгляд, это не совсем верно. Полагаем, что понятие безотзывности надо рассматривать как совершение определенных действий в процессе осуществления перевода денежных средств по распоряжению плательщика, в результате которых происходят изменения, касающиеся порядка фиксации информации об электронных денежных средствах. Эти действия имеют юридическое значение, и после их осуществления процесс или соответствующая операция в общей цепочке действий участников платежной системы по переводу электронных денежных средств становится необратимой и невозможной для возврата к прежнему состоянию.

В целом ст. 20 «Правила платежной системы» можно считать установочной, поскольку в ней определены основные положения, на которых строится как деятельность всей платежной системы, так и деятельность каждого отдельного участника платежной системы и порядок их взаимодействия.

Очевидно, что требования, которые должны найти отражение в правилах платежной системы и которые обозначены в упомянутой статье, повлекут принятие множества подзаконных актов и разъясне-

ний. Но, как отмечают многие юристы, развитие и распространение электронных денег и их «большая значимость в расчетах между физическими и юридическими лицами поставили перед законодателем необходимость решения этих во-просов»6, и от их решения в конечном счете будет зависеть стабильность и надежность действующей платежной системы.

Библиографический список

Башкатов М. Л. «Вещная» концепция безналичных денежных средств и реформа гражданского законодательства: сб. ст. «Частное право и финансовый рынок». Вып. 1. М., 2011.

Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Кн. 5. Т. 2. М., 2006.

Ефимова Л. Г. Спорные вопросы теории безналичных расчетов // Цивилист. 2010. № 2, 3.

Новоселова Л. А. Денежные расчеты в предпринимательской деятельности. М., 1996.

Новоселова Л. А. Проблемы гражданско-правового регулирования расчетных отношений: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук, М., 1997.

Федченко А. Н. Проблемы правового регулирования электронных денег в России // Юрист. 2011. № 15.

6 Федченко А. Н. Проблемы правового регулирования электронных денег в России // Юрист. 2011. № 15.