К вопросу о целях и задачах правового регулирования отрасли права социального обеспечения

Отсутствие легальной дефиниции понятия «индексация» приводит к различному толкованию судами способов и размеров индексации, что свидетельствует о существовании на практике различных способов индексации

Кроме того, целесообразно закрепить в ст. 22 ТК РФ обязанность работодателя индексировать заработную плату работника в связи с ростом потребительских цен на товары и услуги, а в ст. 21 ТК РФ — право работника на такую индексацию.

А.Л. Благодир *

К ВОПРОСУ О ЦЕЛЯХ И ЗАДАЧАХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТРАСЛИ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

Ключевые слова: задачи правового регулирования, отрасль, право социального обеспечения, реализация правовых норм, правовые гарантии, способы защиты.

Aims and tasks of legal regulation in Social Security Law are of great significance. Aims of each branch of law are reflected in the branch tasks. Thus, the author believes that if the aim of legal regulation is realization of legal norms then the tasks of their realization will be accordingly determination of legal guarantees, creating special conditions and methods protecting realization of legal norms. All mentioned above can be applied to Social Security Law.

The aim of legal regulation of Social Security Law is realization of legal norms regulating public relations the latter being the subjects of this branch of law. The tasks for effective realization of legal norms are: establishment of legal guarantees in the sphere of social rights of citizens by the state; creating special conditions; determination of methods for legal protection of social rights of citizen.

To achieve these aims is possible only in case of effective legal regulation of social relations in the system of social security. It suggests interrelation of several branches of law such as Social Security Law, Constitutional Law, Administrative Law, Financial Law, Labor Law, Civil Law, etc.

См.: СаликоваН.М. Международные стандарты в области оплаты труда и российское законодательство о заработной плате // Теоретические проблемы правового регулирования труда: международно-правовой и национальный аспекты: сб. науч. тр. Екатеринбург, 2009. С. 96.

* Кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения Института (филиала) Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина в г. Кирове. [ablagodir@yandex.ru]

Немаловажное значение для развития отрасли права социального обеспечения имеют цели 1 и задачи ее правового регулирования.

Цели каждой отрасли получают выражение в отраслевых задачах 2. Целью правового регулирования любой отрасли права является реализация в действительности тех или иных общественных отношений, составляющих предмет данной отрасли. Следовательно, реализация правовых норм возможна, но для этого нужны правовые гарантии со стороны государства. Правовые гарантии прежде всего должны быть закреплены в нормативных правовых актах и исполняться самим государством в полном объеме, в противном случае это будут только декларативные нормы. Поэтому необходимо создание определенных условий для реализации правовых норм. Они могут быть: организационными, экономическими, правовыми и др. При исполнении правовых норм также должны быть предусмотрены соответствующие способы защиты. Способы защиты прав и свобод направлены, прежде всего, на реализацию правовых норм. Неиспользование участниками общественных отношений определенных прав ведет к тому, «что такими поступками не реализуются правовые нормы. Во-первых, реализация норм права, очерчивающих соответствующее право, происходит тогда, когда последнее используется соответствующим носителем. Если же лицо не использовало право даже по собственной воле, правовая норма не реализуется. Во-вторых, нельзя говорить и о том, что в таких случаях лицо реализует право на неиспользование права. Ибо законодательство не закрепляет права на неиспользование права или свободы. В-третьих, таким поступкам не дается правовая оценка, закон не предусматривает каких-либо юридических последствий»3.

Таким образом, мы полагаем, что если целью правового регулирования является реализация правовых норм, то, соответственно, задачами по их реализации будет установление правовых гарантий, создание определенных условий и способов защиты для реализации правовых норм.

Все сказанное применимо и к праву социального обеспечения. Так, в ст. 7 Конституции РФ провозглашено, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка

1 Целью можно назвать: 1) желаемый результат (предмет стремления), то, что хочется осуществить; 2) четко описанное желательное состояние, которое необходимо достигнуть; 3) предвосхищаемый в сознании результат деятельности.

2 См.: Шайхатдинов В.Ш. Теоретические проблемы советского права социального обеспечения. Свердловск, 1986. С. 61.

3 Решетов Ю.С. Реализация норм советского права. Системный анализ. Казань, 1989. С. 8—9.

семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Социальные права обеспечивают человеку достойный уровень жизни и социальную защищенность 1. Задача их осуществления «состоит в том, чтобы создавать социальные программы и вести всестороннюю организационную и хозяйственную деятельность, которая бы позволила гарантировать провозглашенные права»2.

Конституция РФ фиксирует в числе важнейших право на жизнь 3. Анализируя российское законодательство о социальном обеспечении, М.Ю. Федорова устанавливает два вида гарантий реализации права на жизнь: 1) обеспечивающие физиологическое выживание и 2) направленные на достижение социального благополучия личности 4. В сфере социального обеспечения, как справедливо отмечает Э.Г. Тучкова, гарантии должны сохранить эту жизнь человеку, у которого возможности для труда ограничены либо уже полностью исчерпаны. Человек не может жить, не потребляя — пищу, одежду, услуги, необходимые для удовлетворения основных человеческих потребностей, не пользоваться жилищем. Для тех, кто еще не приобрел либо уже потерял источник средств существования по независящим от них причинам, необходимый для удовлетворения указанных потребностей, гарантией права на жизнь становится социальное обеспечение в целом. При этом особое значение приобретают те его виды, основная цель которых — предоставить человеку источник средств существования, поскольку социум, частью которого он является, в лице государства признает причины отсутствия у человека данного источника социально уважительными. Поэтому функцию гарантий права человека на жизнь в сфере социального обеспечения выполняют именно те его виды, которые человек получает в качестве такого источника: это пенсии, пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по безработице, страховое возмещение пострадавших на производстве. Следовательно, главная задача государства — предоставить человеку указанные виды социального обеспечения на таком уровне, чтобы они способствовали сохранению достойной жизни человека и гарантировали ее высокое качество 5.

1 См.: Права человека / отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 2002. С. 164.

2 Там же. С. 139.

3 См.: Романовский Г.Б. Право на жизнь (общетеоретический аспект) // Правоведение. 2003. № 4. С. 180.

4 См.: Федорова М.Ю. Жизнь как социальное благо и объект правовой защиты в системе социального обеспечения // Право человека на жизнь и гарантии его реализации в сфере труда и социального обеспечения: матер. междунар. науч.-практ. конф. / под ред. К.Н. Гусова. М.,

2008. С. 308.

5 См.: Тучкова Э.Г. Право человека на жизнь и его гарантии в сфере социального обеспечения // Право человека на жизнь и гарантии его реализации в сфере труда и социального обеспечения: матер. междунар. науч.-практ. конф. / под ред. К.Н. Гусова. М., 2008. С. 18.

Становление Российской Федерации как социального государства объективно приводит к возрастанию роли социальных прав. Признание и обеспечение социальных прав и гарантий их реализации имеют принципиальное значение для общественного развития и благополучия '. Следовательно, одной из задач отрасли права социального обеспечения является установление государственных гарантий для реализации социальных прав, включая право на социальное обеспечение.

Гарантии реализации права граждан на социальное обеспечение — это, по мнению М.Ю. Федоровой, средства, направленные на беспрепятственную и своевременную компенсацию социального риска в объеме и на условиях, установленных законом. В зависимости от их характера и сферы реализации она выделяет гарантии экономические, политические и юридические. Проводя классификацию юридических гарантий прав граждан в системе социального обеспечения, М.Ю. Федорова разделяет их в зависимости от содержания на три группы: материально-правовые, процедурные и процессуальные. Материально-правовые и процедурные гарантии рассматриваются как гарантии реализации права на социальное обеспечение. Процессуальные гарантии представляют собой разновидность гарантий защиты и охраны названного права, к которым также можно отнести контроль и надзор в рассматриваемой сфере; ответственность за нарушение права на социальное обеспечение 2.

Механизму правореализации присущи не только субординационноструктурные, но и субординационно-функциональные связи. Функциональная зависимость, существующая между материально-правовыми и процессуально-процедурными нормами, означает производность процессуально-процедурной правореализующей деятельности от деятельности, составляющей субстанцию реализации материально-правовых норм. Потребность в реализации норм материальных обуславливает процедурнопроцессуальную правореализующую деятельность. Немаловажно и то, что изменение элементов процессуальной деятельности является производным от изменения элементов, составляющих содержание реализации материально-правовых норм 3.

Важной гарантией защиты прав граждан на социальное обеспечение при их реализации является закрепленное в ст. 46 Конституции РФ положе-

1 См.: Нелюбина Е.В. Понятие и место социальных прав в системе прав человека и гражданина // Государство и право. 2009. № 8. С. 101.

2 См.: Федорова М.Ю. Гарантии реализации права граждан на социальное обеспечение: понятие и виды // Гарантии реализации прав граждан в сфере труда и социального обеспечения. Практика применения трудового законодательства и законодательства о социальном обеспечении: матер. междунар. науч.-практ. конф. / под ред. К.Н. Гусова. М., 2006. С. 576—577.

3 См.: Решетов Ю.С. Указ. соч. С. 136.

ние о том, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, а также и то, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Второй немаловажной задачей реализации правовых норм, как уже было сказано, являются определенные условия: организационные, экономические, правовые. Под организационными условиями следует понимать деятельность государства в лице уполномоченных им органов, направленную на реализацию правовых норм по социальному обеспечению.

Распределение соответствующих благ через систему государственного социального обеспечения, когда гарантом такого обеспечения выступает само государство, объективно требует аккумуляции средств в соответствующих целевых финансовых источниках. Практическая деятельность государства по решению данной задачи выражается в том, что государство образует такие источники на федеральном уровне, законодательно закрепляя механизм их формирования и правовой статус. Государство создает страховые внебюджетные кредитно-финансовые системы России: Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, фонды обязательного медицинского страхования, средства которых призваны гарантировать выплату пенсий, пособий, профессиональную подготовку и переподготовку, медико-социальную помощь на условиях и по нормам, закрепленным в федеральных законах 1.

Экономические условия следует рассматривать через экономическую функцию социального обеспечения, сущность которой, как справедливо отмечает Э.Г. Тучкова, заключается в том, что государство использует социальное обеспечение в качестве одного из способов распределения части валового внутреннего продукта, тем самым оказывая определенное воздействие на выравнивание личных доходов граждан путем предоставления материальных благ (пенсий, пособий, компенсаций, социальных услуг и др.) вместо утраченного заработка либо наряду с ним при наступлении указанных в законах социальных рисков. Реализация экономической функции конкретно воплощается в перераспределении валового внутреннего продукта путем аккумуляции финансовых средств в целевых источниках (во внебюджетных фондах социального страхования, в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Федерации, фондах социальной поддержки населения)2.

М.Ю. Федорова отмечает, что одним из основных признаков, позволяющих выделить социальное страхование как особую организационно-правовую форму социального обеспечения, является специфика финансирова-

1 См.: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 43—44.

2 См.: Там же. С. 41—42.

ния, которая связана со страховыми взносами, начисляемыми на заработную плату или иной трудовой доход застрахованных лиц '.

Роль экономической функции в праве социального обеспечения никем из ученых не оспаривается 2. Тем не менее, по замечанию Ю.В. Васильевой, стремление российского государства к достижению экономического эффекта от системы социального обеспечения, в противовес ослаблению гарантий достойного уровня жизни для пожилых граждан, может привести к коммерциализации социальной сферы и отходу права социального обеспечения от решения его первоочередных социальных задач 3.

Правовые условия, необходимые для реализации правовых норм, следует рассматривать через деятельность государства по реализации социальной политики с помощью правового механизма, закрепленного в нормативных правовых актах.

Следует констатировать, что в настоящее время имеется достаточно большой массив законодательства, регулирующий отношения в сфере социального обеспечения, тем не менее его количество и качество нельзя признать удовлетворительным. Причинами этого являются различные факторы, на которые постоянно указывают ученые в области права социального обеспечения (М.О. Буянова, Е.Е. Мачульская и др.)4.

Так, С.И. Кобзева отмечает, что основная причина рассогласованного, несбалансированного правового регулирования в сфере социального обеспечения — это отсутствие у законодателя целостной, комплексной, научно выверенной, экономически обоснованной, соответствующей международным стандартам, учитывающей национальные особенности, исторический опыт развития материального обеспечения в России, концепции (программы) построения социальной защиты человека, подлежащей неукоснитель-

1 См.: Федорова М.Ю. Теоретические проблемы правового регулирования социального страхования. Омск, 2003. С. 222.

2 См., напр.: Право социального обеспечения / под ред. М.В. Филипповой. М., 2006. С. 22; Галаганов В.П. Право социального обеспечения. М., 2004. С. 17—18; Мачульская Е.Е, Добромыслов К.В. Право социального обеспечения: практикум. 2-е изд., перераб. и доп. М.,

2009. С. 15; и др.

3 См.: Васильева Ю.В. О функциональном подходе к предмету права социального обеспечения // Гарантии реализации прав граждан в сфере труда и социального обеспечения. Практика применения трудового законодательства и законодательства о социальном обеспечении: матер. междунар. науч.-практ. конф. / под ред. К.Н. Гусова. М., 2006. С. 599.

4 См., напр.: Буянова М.О. Экономические гарантии права граждан на социальное обслуживание; некоторые вопросы методики преподавания права социального обеспечения // Роль социального обеспечения в решении проблемы бедности и совершенствование методики преподавания права социального обеспечения: матер. всерос. науч.-практ. конф. / под ред. Э.Г. Тучковой. М., 2004. С. 272, 275; Мачульская Е.Е. Право человека на жизнь и медико-социальную помощь (взаимосвязь и соотношение) // Право человека на жизнь и гарантии его реализации в сфере труда и социального обеспечения: матер. междунар. науч.-практ. конф. / под ред. К.Н. Гусова. М., 2008. С. 300; и др.

ному исполнению с персональной ответственностью. Отсюда вытекают системные недостатки законодательства и его негативная оценка '.

Такого же мнения придерживается Ю.В. Васильева: «Законодательный массив в сфере социального обеспечения разобщен, нестабилен, он не отвечает базовым международным стандартам полувековой давности. Законы о социальном обеспечении нередко принимаются для снятия социальной напряженности, для привлечения голосов избирателей, для обеспечения экономических и налоговых реформ. Несмотря на повышение роли законов в правовом регулировании общественных отношений, объем подзаконного и ведомственного правотворчества не уменьшается, серьезно затрудняя реализацию принципа законности в данной сфере. Отсутствие концептуального подхода к формированию отраслевого законодательства обуславливает многочисленные дефекты правовых нормативных актов, их низкую эффективность, что на практике приводит к нарушениям прав граждан на социальное обеспечение. Социально-обеспечительное законодательство бессистемно, противоречиво и сложно в применении. Оно все больше превращается в тайную область знаний, разобраться в которой могут лишь специалисты. Явный кризис законодательства о социальном обеспечении требует принятия мер не просто по упорядочению, а по существенному пересмотру всего отраслевого законодательства, результатом которого должен стать единый федеральный кодифицированный закон»2.

Трансформация современной отрасли права социального обеспечения повлекла, по мнению М.В. Лушниковой и А.М. Лушникова, с одной стороны, значительное расширение перечня понятий и терминов, применяемых в целях регулирования социально-обеспечительных отношений, с другой — их рассогласованность, многозначность, отсутствие упорядоченного отраслевого единства. По сути, в каждом рамочном законе (федеральных законах о государственной социальной помощи, об обязательном социальном страховании, о социальном обслуживании населения и др.) содержатся определения терминов в целях регулирования отношений данным конкретным законом 3.

Третьей задачей реализации правовых норм, как было сказано выше, является наличие способов защиты прав и свобод граждан.

1 См.: Кобзева С.И. Повышение качества источников права социального обеспечения — гарантия реализации права на жизнь // Право человека на жизнь и гарантии его реализации в сфере труда и социального обеспечения: матер. междунар. науч.-практ. конф. / под ред. К.Н. Гусо-ва. М., 2008. С. 311.

2 Васильева Ю.В. Кодификация российского законодательства о социальном обеспечении: теоретические и практические проблемы: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 3—4.

3 См.: Лушникова М.В, Лушников А.М. Курс права социального обеспечения. М., 2008. С. 485.

Способы защиты прав и свобод закреплены и гарантированы в Конституции РФ. К ним относятся: административно-правовые способы защиты (ст. 33); судебная защита; обжалование решений и действий (или бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц в суд; обращение в межгосударственные органы по защите прав и свобод (ст. 46); получение квалифицированной юридической помощи, в случаях, предусмотренных в законах, — бесплатно (ст. 48); возмещение государством вреда, причиненного действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53).

Анализируя способы защиты прав граждан, М.Ю. Федорова отмечает их две основные формы: юрисдикционную и неюрисдикционную. Первая представляет собой деятельность уполномоченных государством органов по защите нарушенных или оспариваемых субъективных прав. Лицо, полагающее, что его права нарушены неправомерными действиями, обращается к государственным или иным компетентным органам, которые уполномочены принять необходимые меры для восстановления нарушенного права. В рамках этой формы защиты принято выделять общий (судебный) и специальный (административный) порядок защиты нарушенных прав. В случаях, установленных законом, применяется смешанный, административно-судебный механизм, при котором гражданин, прежде чем предъявить иск в суд, должен обратиться с жалобой в соответствующие государственные органы. Неюрисдикционная форма защиты предполагает действия граждан и организаций по защите их прав и интересов, предпринимаемых ими самостоятельно, без обращения за помощью к уполномоченным структурам. Она получила наименование самозащиты гражданских прав, но эта модель является универсальной и применяется практически во всех отраслях права '.

Ряд ученых, обратившись к исследованию тех или иных видов общественных отношений по социальному обеспечению (М.О. Буянова, М.Ю. Федорова), пришли к выводу о том, что юрисдикционная форма защиты прав существует, хотя и с рядом объективных и субъективных причин для определенных категорий граждан.

Объективными причинами неэффективности юрисдикционной формы защиты прав Ю.В. Васильева называет множественность нормативных правовых актов о социальном обеспечении, сложность их языка и стиля, что не может обеспечить адекватного понимания и принятия их гражданами, среди которых немало людей с ограниченными возможностями, тем более, что законодательные положения о доступности и бесплатности юри-

1 См.: Федорова М.Ю. Указ. соч. С. 329.

дической помощи бездействуют. Это влечет социальную напряженность, сопротивление проводимым реформам (нередко ввиду их непонимания), страх быть обманутыми государством '.

К субъективным причинам при защите своих прав инвалидами М.О. Буянова, рассматривая отношения по поводу социального обслуживания, относит затруднения, связанные, в частности, с труднодоступностью для них физической среды. Не только здания суда, но и другие общественные здания, общественный транспорт не приспособлены для них 2.

Специфика защиты права гражданина на социальное обслуживание в судебном порядке состоит в том, что хотя объектом социальных услуг и является материальное благо, однако суду подведомственно рассмотрение жалоб только на действия (или бездействия) должностных лиц. Суд не примет к рассмотрению исковое заявление о взыскании сумм взамен непредоставленной социальной услуги, в отличие от рассмотрения споров в суде по исковым заявлениям о взыскании недополученной суммы пенсии или пособия. Социальные услуги невозможно определить в денежном эквиваленте. Кроме того, если социальная услуга не предоставлена в срок, ее невозможно получить «в натуре» за прошлое время. Причиненный вред должен быть возмещен в денежной форме за счет государственной казны. Неправомерное бездействие органов, обязанных предоставлять социальное обслуживание, нарушает одновременно как имущественные, так и личные неимущественные права гражданина, что должно порождать его право на компенсацию морального вреда, причиненного нарушением его личных неимущественных прав, которое может быть реализовано путем предъявления соответствующего иска. Компенсация гражданину морального вреда могла бы стать одной из реальных гарантий защиты его права на социальное обслуживание.

М.Ю. Федорова полагает, что повышение эффективности общих способов защиты, применяемых в том числе в отношении права граждан на социальное обеспечение (например, специализация судей, создание специализированных административных юрисдикций и т.д.), позволит при рассмотрении споров учитывать особенности конкретных организационно-правовых форм социального обеспечения, в первую очередь — социального страхования 3.

0 неюрисдикционной форме защиты прав граждан в области социального обеспечения, к сожалению, такого сказать нельзя.

Условием применения этого способа защиты нарушенных прав, делает вывод М.Ю. Федорова, являются равенство сторон, взаимный характер их обязательств, хронологическое совпадение

1 См.: Васильева Ю.В. Указ. соч. С. 39—40.

2 См.: Буянова М.О. Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики. Теоретико-правовой аспект. М., 2002. С. 210.

3 См.: Федорова М.Ю. Указ. соч. С. 328—329.

этих обязательств с точки зрения продолжительности их существования и времени выполнения. С точки зрения теории права, самозащита прав представляет собой такую форму реализации соответствующих правовых норм, как использование. Реализация норм, закрепляющих право на социальностраховое обеспечение, осуществляется в форме применения, когда компетентный орган проверяет соблюдение всех необходимых условий и назначает пенсию или пособие. Поэтому самозащита прав субъектов социального страхования невозможна '. Аналогичный вывод можно сделать и в целом, по всем правам в системе социального обеспечения.

Итак, целью правового регулирования отрасли права социального обеспечения является реализация правовых норм, которые регулируют общественные отношения, составляющие предмет данной отрасли права. Задачами, необходимыми для эффективной реализации правовых норм, являются: установление государством правовых гарантий в области социальных прав граждан; создание определенных условий; установление соответствующих способов защиты социальных прав граждан.

Достижение указанных целей возможно только в случае обеспечения эффективного правового регулирования общественных отношений, складывающихся в системе социального обеспечения. Это предполагает взаимодействие нескольких отраслей права, среди которых — право социального обеспечения, конституционное, административное, финансовое, трудовое, гражданское и др. Механизм межотраслевого взаимодействия в рассматриваемой сфере основан на приоритете права социального обеспечения как отрасли, которая ставит перед «содружеством» отраслей социальную задачу, а прочие отрасли предлагают свой инструментарий, свои способы и средства правового регулирования для ее оптимального разрешения. Степень воздействия между правом социального обеспечения и другими отраслями различна: оно может осуществляться в рамках как регулятивного, так и охранительного механизма 2.

Комплекс нормативных предписаний, посвященный определению целей и задач правового регулирования, входит в основной институт любой отрасли права. Право социального обеспечения не составляет исключения. Однако, как справедливо отмечают Э.Г. Тучкова и М.Л. Захаров, такие нормативные предписания закрепляются в кодифицированном акте. До настоящего времени в сфере социального обеспечения такой акт не принят, поэтому говорить о наличии данного института в системе этой отрасли преждевременно 3.

1 См.: Федорова М.Ю. Указ. соч. С. 330—331.

2 См.: Она же. Жизнь как социальное благо и объект правовой защиты в системе социального обеспечения // Право человека на жизнь и гарантии его реализации в сфере труда и социального обеспечения: матер. междунар. науч.-практ. конф. / под ред. К.Н. Гусова. М., 2008. С. 309.

3 Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Указ. соч. С. 100—101.