Особенности содержания и правового регулирования функциональных процедур в деятельности органов внутренних дел

Особенности содержания и правового регулирования функциональных процедур в деятельности органов внутренних дел

В.Г. МЕРКУЛОВ - начальник Северо-Западного управления материально-технического снабжения МВД России, соискатель кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России

В статье рассмотрены понятие и содержание функциональных процедур ОВД как составной части административных процедур в целом. Отмечены проблемы подготовки и внедрения в практику функциональных процедур.

Ключевые слова: административные процедуры; административные регламенты; органы внутренних дел; административная реформа.

The peculiarities of the content and law regulation of functional procedures in the internal affairs activity

V.G. MERKULOV - the chief of the North-West Department of material and technical supply in the Russian Ministry of Internal Affairs, an applicant at the chair of Administrative Law in the St-Petersburg university of the Internal Affairs Ministry

The article deals with the term and contents of the Internal Affairs Department's functional procedures as a component of administrative procedures as a whole. The problems of functional procedures preparing and implementation into practice are pointed out.

Key words: administrative procedures; administrative regulations; bodies of internal affairs; administrative reforms.

Согласно одной из классификаций административных процедур, приводимых в современных исследованиях, выделяются функциональные процедуры, осуществляемые в отношении субъектов админист-

ративного права, не находящихся в иерархической подчиненности от исполнителя административных процедур1. Посредством функциональных процедур реализуются государственно-властные полномочия

федеральных органов исполнительной власти в закрепленных за ними сферах деятельности. Следует отметить, что в функциональных процедурах наиболее ярко проявляется специфика деятельности того или иного органа государственного управления.

Функциональные процедуры, осуществляемые органами внутренних дел, также характеризуются определенной спецификой. В целях совершенствования правового регулирования деятельности органов внутренних дел необходим научный анализ особенностей данных функциональных процедур.

Отличительной чертой функциональных процедур в органах внутренних дел является то, что они включают деятельность органов внутренних дел по исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг в сфере внутренних дел. Посредством функциональных процедур решаются те социальные задачи, которые возложены на систему органов внутренних дел в целом. К ним относятся обеспечение безопасности личности, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, выявление и раскрытие преступлений, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных законом2.

В контексте рассмотрения функциональных процедур в органах внутренних дел заслуживает внимания проблема оптимального соотношения функций внешнего и внутреннего управления. Необходимо отметить, что в деятельности центрального аппарата МВД и его территориальных органов накопилось немало дублирующих функций, увеличился объем непродуктивной управленческой работы, существенно возрос документооборот, получили распространение другие негативные явления. Все это свидетельствует о непропорциональных затратах, связанных с осуществлением функций органами внутренних дел. Кроме того, если обратиться к действующему законодательству, то можно также обнаружить определенный дисбаланс.

Так, например, в положении об МВД России определены 45 функций, 24 из них - это функции внутреннего управления3. Во многом схожая ситуация обнаружива-

ется при анализе положений о ГУВД, УВД в субъектах Российской Федерации4, где приводится детализированный, практически исчерпывающий перечень функций, однако функции внешнего и внутреннего управления смешаны и четко не систематизированы. Таким образом, в нормативных документах существует возможность свободного толкования функций. Результатом этого является также недостаточно четкое разделение функций между различными уровнями системы, отсутствие ясного представления о содержании функций и способах их осуществления5.

Для правового регулирования функциональных процедур в органах внутренних дел необходимо закрепление понятия «функции органов внутренних дел», четкое разграничение функций внешнего и внутреннего управления.

По сравнению с функциональными процедурами в других органах государственного управления (в области экономики и социально-культурного строительства) функциональные процедуры в органах внутренних дел по своим целям и содержанию представляют собой в основном правоохранительную деятельность. Эта особенность обусловливается наличием у органов внутренних дел большого круга полномочий, непосредственно направленных на охрану общественного порядка, укрепление законности, обеспечение охраны интересов государства и законных прав граждан от различного рода преступных и иных антиобщественных посягательств.

Существует тесная взаимосвязь функциональных процедур, осуществляемых органами внутренних дел, с оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной их деятельностью. Эта взаимосвязь выражается не только в сочетании административно-правовых, уголовно-правовых и оперативно-розыскных мер борьбы с правонарушениями, но и в том, что организация оперативно-розыскных мероприятий, дознания и предварительного расследования осуществляется в административно-правовых формах.

В отличие от органов государственного управления в экономике и социально-культурной сфере, деятельность которых может быть четко разделена на внутриорганиза-ционную и предметную, внутриорганиза-ционная работа и внешняя деятельность органов внутренних дел взаимосвязаны. Поэтому функциональные и организационные процедуры здесь также находятся в тесной связи.

На основе анализа выявленных особенностей функциональных процедур в органах внутренних дел необходимо сформулировать основные положения, касающиеся их правового регулирования.

Функциональные процедуры в органах внутренних дел регулируются федеральными законами. Они занимают центральное место среди правовых источников функциональных процедур. Федеральными законами устанавливаются права граждан и организаций на предоставление им со стороны органов внутренних дел определенных государственных услуг. В частности, федеральным законом «Об оружии» закреплено право граждан на приобретение оружия6, федеральным законом о лицензировании отдельных видов деятельности регулируется порядок предоставления органами внутренних дел государственной услуги по выдаче лицензии, необходимой для реализации данного права7. Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» закрепил соответствующие права граждан, а контроль за соблюдением ими правил регистрации возложил на органы внутренних дел8.

В ряде федеральных законов закреплены полномочия органов внутренних дел по осуществлению контрольно-надзорной деятельности. Часто эта деятельность связана с ограничением прав физических и юридических лиц и подлежит законодательному регулированию. Так, например, в ст. 36 ч. II Налогового кодекса Российской Федерации закреплены полномочия органов внутренних дел по контролю за соблюдением налогового законодательства гражданами и организациями, законом «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» закреплены полномочия органов внутренних дел по осуществлению контроля за данными видами деятельности на территории Российской Федерации9.

Таким образом, в законах в основном закреплены права граждан и организаций на государственные услуги со стороны органов внутренних дел, а также контрольно-надзорные полномочия органов внутренних дел.

Второй блок правовых актов, регламентирующих функциональные процедуры в органах внутренних дел, составляют подзаконные правовые акты. К ним относятся

указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, а также ведомственные правовые акты. Особого внимания заслуживают ведомственные правовые акты, поскольку именно к ним относятся административные регламенты, получившие в настоящее время широкое применение в практике правового регулирования функциональных процедур в органах внутренних дел.

Правовые основы нормотворческой деятельности Министерства внутренних дел определены положением о нем, а также Постановлением Правительства Российской Федерации № 1009 от 1997 г.10 Согласно данному постановлению нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Следует отметить, что в тексте рассматриваемого документа административные регламенты не упоминаются, несмотря на то что они достаточно активно внедряются в правоприменительную деятельность федеральных органов исполнительной власти. В связи с этим полагаем необходимым внести изменения в Постановление Правительства Российской Федерации № 1009 от 1997 г., в частности дополнить п. 2 следующим положением: «Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений, регламентов».

Нормативные акты МВД России характеризуются в высшей степени подвижным характером. Они являются локальными актами, адресованными, как правило, определенным группам работников органов внутренних дел для оперативного реагирования на повседневные запросы практики борьбы с преступностью и охраны общественного порядка. Однако применительно к функциональным процедурам действие ведомственных правовых актов органов внутренних дел распространяется на других участников общественных отношений.

Административные регламенты относятся к ведомственным правовым актам. При этом в настоящее время они уже заняли свою нишу в проанализированной иерархии нормативных правовых актов, которая заключается в определении содержания и регулирования порядка исполнения административных процедур в органах внутренних дел.

Особенностью административных регламентов, закрепляющих функциональные процедуры в органах внутренних дел, является то, что они ориентированы не только на применение самими сотрудниками органов внутренних дел (как основная масса ведомственных правовых актов), но и гражданами и организациями. Согласно задачам, поставленным Концепцией административной реформы, административный регламент исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги должен содержать информацию, необходимую и достаточную как для получения государственной услуги гражданином или организацией, так и для исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги должностными лицами федерального органа исполнительной власти11.

Следует отметить, что на сегодняшний день отсутствует закрепление в законе понятия административных процедур, их системы, основных принципов, а также требований к административным регламентам, их устанавливающим. В настоящее время форма административного регламента не обладает необходимой легитимностью и нормативностью, не имеет унифицированной формы, не введена в федеральные за-

коны, регулирующие сферы государственного управления12. Названные проблемы могут быть решены в рамках федерального закона «Об административных процедурах», который распространял бы свое действие на все органы исполнительной власти, устанавливал механизмы реализации ими административных процедур и режим ответственности за их нарушение. В названном законе необходимо также закрепить требования к административным регламентам, указать их функции в системе законодательства.

Таким образом, особенности функциональных процедур в органах внутренних дел обусловлены спецификой государственного управления в сфере внутренних дел, которое связано с решением правоохранительных задач. Отличительной чертой функциональных процедур в органах внутренних дел является то, что по своим целям и содержанию они представляют собой в основном правоохранительную деятельность. В данных процедурах зачастую сочетаются административно-правовые, уголовно-правовые и оперативно-розыскные меры борьбы с правонарушениями. Кроме того, функциональные процедуры в органах внутренних дел тесно связаны с организационными процедурами. Специфика правового регулирования функциональных процедур в органах внутренних дел заключается в том, что они закрепляются в административных регламентах, которые являются ведомственными нормативными правовыми актами, обладающими приоритетом по юридической силе среди других ведомственных актов, устанавливающих функциональные процедуры.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 См.: Силайчев М.В. Правовая теория и практика административной процедуры: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 9.

2 См.: Закон Российской Федерации от 18.04.1991 г. № 1026-1 «О милиции» (ред. от 26.12.2008, с изм. от 15.07.2009) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16.Ст. 503.

3 См.: Указ Президента Российской Федерации от 19.07.2004 г № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (ред. от 28.02.2009) // СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3149.

4 См., напр.: Приказ МВД России от 25.10.2006 г. № 846 «Об утверждении Типового положения о Министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел по субъекту Российской Федерации» (ред. от 08.06.2009) // Российская газета. 2006. 30 нояб. № 269; Приказ МВД России от 20.12.2006 г. № 1045 «Об утверждении Положения о Главном управлении внутренних дел по городу Москве» (документ опубликован не был).

1 Sm.: Silajchev М.М Pravovaja teorija i ргакШа administrativnoj procedury: АЛоге^ dis. ... kand. jurid. паик. М., 2009. S. 9.

2 Sm.: Zakon Rossijskoj Federacii ot 18.04.1991 д. № 1026-1 «О тНюИ» ot 26.12.2008, s izm. ot 15.07.2009) // Vedomosti SND i VS RSFSR. 1991. № 16. St. 503.

3 Sm.: Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 19.07.2004 д. № 927 <^оргс^у Ministerstva vnutrennih del Rossijskoj Federacii» ot 28.02.2009) // SZ RF. 2004. № 30. St. 3149.

4 Sm., парг.: Prikaz MVD Rossii ot 25.10.2006 д. № 846 «ОЬ и^е^Ь^епИ Tipovogo ро^Ьюпца о Ministerstve vnutrennih Ье1, glavnom upravlenii, upravlenii vnutrennih del ро sub#ektu Rossijskoj Federacii» (red. ot 08.06.2009) // Rossijskaja gazeta. 2006. 30 nojab. № 269; Prikaz MVD Rossii ot 20.12.2006 д. № 1045 «ОЬ и^е^Г^епИ Polozhenija о Glavnom upravlenii vnutrennih del ро догс^и Moskve» // (dokument opublikovan пе Ьу1).

5 См.: Максимова Л.О. Целеполагание в управлении органами внутренних дел: Теоретический и организационно-правовой аспекты: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 167.

6 См.: Федеральный закон от 13.12.1996 г № 150-ФЗ «Об оружии» (ред. от 09.02.2009, с изм. от 24.07.2009) // СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5681.

7 См.: Федеральный закон от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (ред. от 30.12.2008, с изм. от 18.07.2009) // СЗ РФ. 2001. № 33 (Ч. I). Ст. 3430.

8 См.: Закон РФ от 25.06.1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (ред. от 18.07.2006, с изм. от 25.12.2008) // Российская газета. 1993. 10 авг. № 152.

9 См.: Закон РФ от 11 .03.1992 г № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (ред. от 22.12.2008) // Российская газета. 1992. 30 апр.

10 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (ред. от 17.03.2009) // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

11 См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг.» (ред. от 10.03.2009) // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

12 См.: Брижанин В.В. Административные регламенты органов государственного управления в аспекте административной реформы в Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. СПб., 2008. С. 8.

5 Sm.: Maksimova L.O. Се1еро1адате V upravlenii огдапатн vnutrennih del: Teoreticheskij i organizacionno-pravovoj aspekty: Dis. ... kand. jurid. паик. М., 2003. S. 167.

6 Sm.: Federal'nyj zakon ot 13.12.1996 д. № 150^ «ОЬ oruzhii» ot 09.02.2009, s izm. ot 24.07.2009) // SZ RF. 1996. № 51. а. 5681.

7 Sm.: Federal'nyj zakon ot 08.08.2001 д. № 128^ «О licenzirovanii otdel'nyh vidov dejatel'nosti» ot 30.12.2008, s izm. ot 18.07.2009) // SZ RF. 2001. № 33 (СЬ|. I). St. 3430.

8 Sm.: Zakon RF ot 25.06.1993 д. № 5242-1 «О prave grazhdan Rossijskoj Federacii па svobodu peredvizhenija, vybor mesta prebyvanija i zhitel'stva V р^е1аЬ| Rossijskoj Federacii» (red. ot 18.07.2006, s izm. ot 25.12.2008) // Rossijskaja gazeta. 1993. 10 avg. № 152.

9 Sm.: Zakon RF ot 11 .03.1992 д. № 2487-1 «О сЬ^п^

detektivnoj i ohrannoj dejatel'nosti V Rossijskoj Federacii» (red. ot

22.12.2008) // Rossijskaja gazeta. 1992. 30 арг.

10 Sm.: Postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 13.08.1997 д. № 1009 «ОЬ и^е^Г^епИ Pravil podgotovki пота^пуЬ! pravovyh aktov federal'nyh organov ispolnitel'noj vlasti i ih gosudarstvennoj registracii» (red. ot 17.03.2009) // SZ RF. 1997. № 33. St. 3895.

11 Sm.: Rasporjazhenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 25.10.2005 д. № 1789-г «О Koncepcii administrativnoj reformy v Rossijskoj Federacii v 2006-2010 дд.» (red. ot 10.03.2009) // SZ RF. 2005. № 46. St. 4720.

12 Sm.: Brizhanin V.V. Administrativnye reglamenty organov gosudarstvennogo upravlenija v aspekte administrativnoj reformy v Rossijskoj Federacii: А^оге^ dis. ... kand. jurid. паик. SPb., 2008. S. 8. Ш