Вопросы системы административных наказаний

ПРАВО

ВОПРОСЫ СИСТЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ НАКАЗАНИЙ Бахрах Д.Н.

Система административных наказаний закреплена КоАП. Изменение ее возможно только путем внесения изменения в КоАП. Есть наказание, которое на практике не применяеться. Его можно отменить, но необходимо дополнить систему такими административными наказаниями как отзыв лицензии, сокращение иностранцу срока пребывания в России.

QUESTIONS OF ADMINISTRATIVE PENALTIES Bahrah D.N.

The system of administrative penalties is fixed by the Administrative Code. It’s changing is only possible by amending the Administrative Code. There is a penalty, which in practice is not applied. It can be cancelled, but the system of administrative penalties should be supplemented by such penalties as withdrawal of licenses, reducing the length of stay of a foreigner in Russia.

I. В ч.1 ст. 3.1 КоАП административное наказание характеризуется как мера ответственности за административное правонарушение. Установленные КоАП наказания образуют единую систему административные карательный санкций. Ее системообразующие признаки закреплены в КоАП.

1. У них общая цель, названная в ст. 3.1 КоАП "предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами".

2. Единая правовая основа - КоАП.

3. Их объединяет единое фактическое основание применения - административное правонарушение.

4. Существует единый, хотя и с некоторыми особенностями порядок производства по делам об административных правонарушениях, назначения административных наказаний.

5. Все административные наказания являются карательными санкциями, их применение влечет у виновных состояние на-казанности. В соответствии со ст. 4.6 КоАП такое состояние продолжается до тех пор,

пока виновный отбывает наказание и еще год со дня его исполнения.

6. Применение любого административного наказания означает официальное осуждение виновного.

Административные наказания признаются разновидностью административного принуждения. От иных мер административного принуждения они отличаются тем, что являются карательными санкциями, преследуют специфические цели, применяются в соответствии с детально урегулированной правом процедурой. Важен и формальный момент - административными наказаниями могут считаться только те принудительные меры, которые названы и охарактеризованы в ст. 3.2

- 3.12 КоАП.

Виды административные наказаний и их размеры устанавливаются Кодексом об административных правонарушениях. Если есть необходимость и понимание этого, в системе наказаний могут быть произведены изменения, но только путем внесения поправок в статью 3.2 КоАП РФ.

Бахрах Д.Н.

Мера принудительного воздействия становится наказанием, если законодатель внес ее в список административных наказаний. Например, суровой мерой легального принуждения является отзыв (аннулирование) лицензий. Но в 2001 году законодатель исключил ее из списка административных наказаний, предложенных учеными. И теперь отзыв лицензии наказанием не считается, хотя на практике такая мера применяется на законном основании.

Многие годы применялась такая мера принуждения, как приостановление деятельности. В законодательстве, в науке и на практике ее считали мерой административного пресечения. В 2005 году законодатель включил эту меру в число административных наказаний. И теперь приостановление деятельности на срок до 90 дней считается наказанием. А это значит, что она применяется в порядке, установленном для назначения наказаний, влечет состояние наказанности и т. д. В общем-то, это хорошо, поскольку применяет такую санкцию только суд.

Возникает вопрос: какая разница, признана принудительная мера наказанием или нет? Она же все равно применяется. Дело в том, что применение наказания означает привлечение к административной ответственности, влечет состояние наказанности (1). Законом четко установлена процедура привлечения к ответственности (2), а нынешняя процедура отзыва лицензий, мягко говоря, несовершенна.

Так, если отзыв лицензии производится в административном порядке, но отзыв не считается наказанием, то акт об отзыве сразу вступает в силу. А если отзыв признается наказанием, то по установленным процессуальными нормами КоАП правилам он вступает в силу только после того, как вступит в силу решение суда второй инстанции.

Санкции за совершение правонарушений, содержащих признаки, закрепленных законами составов правонарушений, устанавливаются законами. Законами субъектов РФ могут устанавливаться только такие на-

казания, как предупреждение и штраф в размере, установленном в КоАП РФ, а федеральными законами - все перечисленные в ст. 3.2 КоАП РФ наказания.

Кара - это "правовой урон" привлеченному к ответственности. Административное наказание причиняет ему определенные страдания, лишения. Однако кара не является самоцелью, она - необходимое средство воспитания, предупреждения правонарушений. Наказание предупреждает новые нарушения со стороны виновного (частная превенция) и правонарушения других лиц (общая превенция).

Административные наказания назначаются судами, компетентными органами публичной исполнительной власти и должностными лицами путем издания специальных правоприменительных актов. Они не могут, как меры пресечения, прямо, непосредственно обеспечить выполнение обязанностей, но защищают правопорядок косвенно: возлагая дополнительные "штрафные" обязанности, ущемляя правовую сферу лица, тем самым побуждают его в дальнейшем не нарушать закон, стимулируют будущее поведение.

Наказания отличаются от иных средств административного принуждения и тем, что их применение создает для нарушителей "состояние наказанности", которое существует в течение одного года со дня окончания исполнения наказания и является одним из элементов исправительно-воспитательного воздействия на них.

II. Существующие в РФ административные наказания по разным критериям можно поделить на группы. В зависимости от того, кем, в каком порядке применяются наказания, их можно поделить на применяемые в административном и судебном порядке. Предупреждения и штрафы применяются в любом порядке, а все остальные наказания - только в судебном. Субъекты публичной административной власти вправе только предупреждать и штрафовать правонарушителей.

Возмездное изъятие, конфискация, выдворение могут устанавливаться Федеральным законом и применяться в качестве как основных, так и дополнительных наказаний, а все остальные наказания могут быть только основными. За нарушение может быть наложено одно основное либо, если это установлено санкцией статьи, основное и дополнительное наказания.

За совершение правонарушения к гражданам и должностным лицам могут применяться все административные наказания, кроме приостановления деятельности. А юридическим лицам не могут быть назначены лишения специальных прав, дисквалификация, административный арест и выдворение за пределы Российской Федерации.

Предупреждение, возмездное изъятие, конфискация, выдворение являются четко определенными санкциями. А размеры сумм штрафа, срока лишения прав, дисквалификации, приостановление деятельности, ареста являются относительно определенными, их размер определяется правоприменительным актом субъекта власти.

В системе административных санкций можно различать меры психического (морально-правового), имущественного (штраф, конфискация, возмездное изъятие), физического (арест, выдворение) и организационного (дисквалификация) воздействия. Что касается лишения прав, то оно является имущественной санкцией, если назначается собственнику, временно лишая его права пользования собственным имуществом, и мерой организационного воздействия на шоферов различных организаций, а может быть, и тем, и другим сразу.

Некоторые административные наказания прекращают противоправные действия прямо (при применении ареста, конфискации, дисквалификации, выдворении) или косвенно (побуждают стать на учет, получить паспорт и т.д.).

По такому социальному критерию, как

частота ежегодного использования среди наказаний, четко выделяются три группы:

1) широко, многие сотни раз используемые (штраф, лишение прав, административный арест);

2) используемые ежегодно несколько тысяч раз (предупреждение, конфискация, выдворение за пределы России);

3) редко применяемые (возмездное изъятие орудия или предмета правонарушения, дисквалификация, административное приостановление деятельности).

III. Ознакомление с КоАП стран СНГ помогает можно сделать вывод, что нашему КоАП не хватает как минимум трех санкций:

- отзыва лицензий;

- принудительного сноса самовольно возведенных или возводимых строений;

- сокращения гражданину, не имеющему российского гражданства, срока пребывания на территории Российской Федерации.

Эти три суровые меры административного принуждения применяются субъектами исполнительной власти, фактически являются санкциями, а юридически в РФ таковыми не признаются.

В ст. 45 Кодекса Республики Казахстан сказано, что за административные правонарушения могут применяться административные взыскания:

- предупреждение;

- лишение лицензии, специального разрешения, квалификационного аттестата...;

- приостановление или запрещение деятельности индивидуального предпринимателя;

- принудительный снос самовольно возводимого или возведенного строения..

В ст. 40 КоАП республики Кыргызия сказано: "Иностранному гражданину и лицу без гражданства, нарушающим законодательство о правовом положении иностранные граждан и лиц без гражданства и порядок их пребывания, может быть сокращен определенный им срок пребывания в Кыргызской Республике".

Бахрах Д.Н.

Если конфискуется предмет, который не принадлежит виновному, то наказывается не он, а собственник, которого лишают законного права собственности, хотя его к ответственности не привлекали.

Девятого января 2005 г. Европейский суд по правам человека рассмотрел заявление гражданина X. Заявитель, гр-н Латвии, в 1997 г. решил переехать в Россию, в связи с чем планировал приобрести недвижимость. Сняв со своего счета 250 тыс. долларов, он передал их Б., который обещал доставить деньги в Москву. Однако Б. не задекларировал деньги и был осужден российским судом по обвинению в контрабанде. Деньги были конфискованы в казну Российской Федерации как объект контрабанды.

Заявитель обратился в Европейский суд с жалобой на то, что он был незаконно лишен своего имущества. Суд подчеркнул, что любое вмешательство в распоряжение собственником своим имуществом должно осуществляться на основании закона. При этом закон должен быть доступным заинтересованным лицам и четким, а действия органов власти - предсказуемыми. Действовавшее на момент транспортировки денег законодательство Российской Федерации предусматривало возможность конфискации объектов преступления, но только в случае, если они принадлежали преступнику или были получены преступным путем. Поэтому заявитель, законный собственник, не мог на основании норм российского законодательства разумно предвидеть отрицательные последствия своих действий. Решение о конфискации денег не было основано на законе и является нарушением прав заявителя.

И очень стыдно за действия должностные лиц, административных органов и тем более за судей, которые забывают о существовании таких общепризнанных в цивилизованных странах условий привлечения к административной и уголовной ответственности. К сожалению, на практике еще встречаются случаи, когда конфискуются ружья или иные предметы, которые являются соб-

ственностью других лиц, но законно находятся во владении правонарушителя.

В какой-то степени подобному правовому нигилизму способствует тот факт, что в ст. 3.7 КоАП РФ нет ранее существовавшей в КоАП РСФСР нормы: "конфискован может быть лишь предмет, находящийся в личной собственности обвиняемого". Остается только гадать, почему законодатель счел возможным отменить такую норму.

По законодательству Белоруссии (ст. 6.10 КоАП): "Конфискация состоит в принудительном безвозмездном обращении в собственность государства дохода, полученного в результате противоправной деятельности, предмета административного правонарушения, а также орудий и средств совершения административного правонарушения, принадлежащих лицу, совершившему административное правонарушение, либо находящихся в собственности, на праве хозяйственного ведения или оперативного управления юридического лица, подлежащего административной ответственности, независимо от того, в чьей собственности они находятся.".

Полезно было бы обсудить вопрос о целесообразности использования в КоАП РФ положения КоАП Республики Белоруссия о конфискации предметов, находящихся "на праве хозяйственного или оперативного управления юридического лица, подлежащего административной ответственности".

В санкциях многих статей КоАП РФ говорится о конфискации имущества должностных лиц. Например, в ст. 14.1 установлено, что правонарушение влечет наложение на должностные лиц штрафа и конфискации "изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без нее".

Но должностные лица не являются собственниками такого имущества. Его собственниками являются юридические лица. Иными словами, наличие подобные санкций -еще один вариант применения конфискации к лицам, которые не являются собственниками соответствующего имущества. Было бы

полезно внести соответствующие поправки в статьи, особенной части КоАП РФ.

В отличие от таких традиционных санкций, как штраф и конфискация, административное выдворение за пределы Российской Федерации стало административным наказанием с 1 января 2002 года, когда вступил в силу КоАП РФ, и применяется только к лицам, не имеющим российского гражданства и находящимся в нашей стране.

IV. Сейчас в России существует несколько способов насильственного прекращения пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на ее территории:

1. Административное выдворение за пределы РФ по постановлению судьи за административное правонарушение.

2. Депортация из страны лиц, незаконно проникших в РФ, или тех, кто не покинул Россию до истечения установленного ему срока пребывания в РФ.

3. Лиц, пребывание которых в России уполномоченными органами исполнительной власти признано нежелательным.

4. Признание в административном порядке иностранца, пользующегося дипломатической неприкосновенностью, persona non grata.

5. Экстрадиция - выдача иностранному государству лица, нарушившего законы этого государства и не являющегося гражданином РФ.

Выдворение в судебном порядке за пределы РФ является мерой наказания (ответственности). А все виды прекращения пребывания на территории России в административном порядке - это меры пресечения и (или) предупреждения правонарушений.

После вступления постановления о выдворении в силу органы внутренних дел обязаны доставить наказанного в пограничную зону, а пограничные органы обязаны передать его властям иностранного государства. Для доставки правонарушителя в пограничную зону необходимы деньги, время, четкая организация исполнения постановлений о выдворении, содержания выдворя-

емого под стражей. Поэтому ч. 5 ст. 32.10 КоАП установлено: "до административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства по решению суда могут содержаться в специальных помещениях .".

К сожалению, в КоАП прямо не сказано, в течение какого срока наказанный может находиться под стражей в так называемых "специальных помещениях", то есть быть арестованным.

На практике по финансовым, организационным и иным причинам многие лица, в отношении которых приняты акты о выдворении, довольно длительные сроки находятся под стражей. Косвенно максимальный срок содержания в специальных помещениях под стражей установлен ст. 31.9 КоАП, которая устанавливает, что "постановление о назначении административного наказания не подлежит исполнению в случае, если это постановление не было приведено в исполнение в течение года со дня его вступления в законную силу".

В ч. 1 ст. 32.10 КоАП говорится, что исполнение постановления судьи о выдворении производится путем официальной передачи выдворяемого представителю власти иностранного государства, на территорию которого лицо выдворяется, либо путем контролируемого самостоятельного выезда наказанного лица за пределы России.

Одно из отрицательные последствий увеличения миграции в Россию - это увеличение числа лиц, незаконно находящихся на ее территории. Их можно разделить на две группы: во-первых, те, кто не имел и не имеет разрешения находится в нашей стране, и, во-вторых, те, сроки пребывания в РФ которых закончились или сокращены. Поэтому возникла необходимость создать специальные учреждения для содержания иностранные граждан и лиц без гражданства, которые подлежат депортации или выдворению за пределы РФ. С этой целью в Свердловской области и ряде других субъектов РФ созданы Центры содержания

Бахрах Д.Н.

иностранных граждан и лиц без гражданства. Туда помещаются лица, подлежащие административному выдворению или депортации. В Свердловской области такое специальное учреждение образовано Указом губернатора Свердловской области от 19 сентября 2006 года.

Применение в установленном порядке административного выдворения за пределы РФ, как и применение любого другого административного наказания, создает для виновного состояние наказанности. А если наказание фактически не исполнено, можно ли считать лицо наказанным? Представляется, что можно. Официально действия виновного были осуждены, ему было назначено наказание. И фактическое неисполнение постановления не отменяет его правового значения.

По общему правилу, закрепленному ст. 4.6 КоАП РФ, лицо считается подвергнутым наказанию "в течение одного года со дня окончания исполнения наказания". Но ст. 27 ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" установлено специальное правило: въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается, если ... в прошлом в течение прошедших пяти лет он подвергался административному выдворению либо депортации. Следовательно, в отношении лиц, подвергавшихся административному выдворению, действует исключение из общего правила: они считаются привлекавшимися административному выдворению в течение пяти лет со дня вступления в силу постановления о выдворении. Необходимо ли такое исключение из общего правила?

V. Статья 32.11 КоАП РФ регулирует исполнение нового в российском законодательстве об административной ответственности вида наказания - дисквалификации. Ст. 3.11 КоАП установлено, что дисквалификация заключается в лишении физического лица на срок от шести месяцев до трех лет права заниматься определенными ви-

дами управленческой и предпринимательской деятельности. Это наказание применяется судьями к должностным лицам организаций, членам советов директоров, индивидуальным предпринимателям.

В соответствии с ч.1 комментируемой статьи сразу же после того, как постановление судьи о дисквалификации вступило в силу, лицо, в отношении которого оно было вынесено, обязано его исполнить. Поскольку дисквалифицированный гражданин лишен права заниматься управлением юридического лица, он обязан прекратить такую деятельность.

Запрет осуществлять организационнораспорядительные и административно-хозяйственные функции обеспечен административными наказаниями. Так, ч.1 ст.14.23 КоАП устанавливает ответственность за осуществление дисквалифицированным лицом деятельности по управлению юридическим лицом.

После вступления постановления о дисквалификации в силу требуется определенное время, чтобы подыскать наказанному замену, с тем, чтобы он мог передать новому работнику дела. Значит, после вступления постановления суда в силу дисквалифицированное лицо в течение какого-то времени обязано исполнять должностные функции. Это необходимо учитывать и при привлечении лица к ответственности по ч.1 ст. 14.32 КоАП. Следует обсудить вопрос о законодательном закреплении определенного предельного срока прекращения виновным запрещенной деятельности, подобно тому, как Закон устанавливает 30-дневный срок для добровольной уплаты штрафа.

Во исполнение постановлений о дисквалификации организации обязаны расторгнуть с дисквалифицированными должностными лицами договоры на осуществление ими деятельности по управлению юридическими лицами. За неисполнение такой обязанности на юридическое лицо может быть наложен штраф в соответствии с ч. 2 ст. 14.23 КоАП.

Организациям запрещается также заключать контракты на осуществление деятельности по управлению с дисквалифицированными лицами, подобно тому как запрещается допускать к управлению транспортными средствами граждан, не имеющих прав на управление ими.

При заключении договора с гражданами, вновь принимаемыми на работу по осуществлению управления юридическим лицом, организация обязана запросить в органе, ведущем Реестр дисквалифицированных лиц, информацию о том, включен ли гражданин в данный Реестр.

Правительство РФ своим Постановлением от 11 ноября 2002 года поручило Федеральной службе России по финансовому оздоровлению и банкротству формирование и ведение Реестра дисквалифицированных лиц. Для этого копия каждого вступившего в законную силу постановления о дисквалификации должна направляться судом, который его принял, в уполномоченный федеральный орган.

Содержащаяся в Реестре информация является открытой для ознакомления. Заинте-

ресованные лица вправе за плату в размере одного МРОТ получить информацию о том, внесен ли в реестр гражданин, с которым они собираются заключать договор на осуществление управленческой деятельности. Органам государственной власти и местного самоуправления такая информация предоставляется бесплатно.

Идея платных (и даже бесплатных) запросов о том, внесен ли гражданин в Реестр дисквалифицированных лиц, представляется неудачной с моральной точки зрения. Она воспроизводит атмосферу общей подозрительности, существовавшую в СССР в 30-х гг. прошлого века. Дисквалифицированных лиц единицы, а лиц, поступающих на работу, связанную с осуществлением организаторской деятельности, - сотни тысяч. Однако угроза применения санкции, предусмотренной ч. 2 ст. 14.23 КоАП, вынуждает организации при заключении трудовых договоров о замещении руководящих должностей обращаться к услугам Реестра дисквалифицированных лиц. Это, безусловно, выгодно казне, но сомнительно с точки зрения морали.