Некоторые вопросы современного чрезвычайного гуманитарного реагирования

УДК 351.71

А.В. Васильев

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ СОВРЕМЕННОГО ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ГУМАНИТАРНОГО

РЕАГИРОВАНИЯ

В данной статье рассматриваются вопросы международного чрезвычайного гуманитарного реагирования, в частности, рассмотрен вопрос участия Российской Федерации в оказании гуманитарной помощи странам, пострадавшим от стихийных бедствий. Также сделаны предложения для внесения в будущие концептуальные проекты для улучшения гуманитарного реагирования на международном уровне.

Ключевые слова: международное чрезвычайное гуманитарное реагирование, хиогская рамочная программа действий, региональные гуманитарные центры, предложения по повышению «глобальной безопасности».

А. Vasilyev

SOME POINTS OF MODERN EMERGENCY HUMANITARIAN RESPONSE

This article shows the points of international emergency humanitarian response, particularly the question of participation of the Russian Federation in humanitarian operations to the states affected due to emergencies. The offers to apply to the future conceptual projects to upgrade the humanitarian response at the international level are proposed.

Keywords: international emergency humanitarian response, Hyogo Framework for Action, regional humanitarian centers, offers to upgrade "global security".

В настоящее время вопросы оказания гуманитарной помощи (содействия) на международном уровне приобретают новое социально-политическое звучание. Это связано не только с участившимися глобальными катастрофами природного или техногенного характера, но и в силу определённых политических изменений, непрерывно происходящих в межгосударственных отношениях. Толчком к выдвижению некоторых защитных стратегий и их развитию послужила всеобщая мировая тенденция увеличения финансового урона (ущерба) из-за глобальных стихийных бедствий, усиливаемых техногенными авариями.

Сложившаяся практика международного взаимодействия при чрезвычайном гуманитарном реагировании, которая распространена в межгосударственных отношениях, основана на документах, принятых международным сообществом и одобренных практически всеми государствами мира. К основным таким документам относится Хиогская рамочная программа действий (полное название «Хиогская рамочная программа действий на 2005-2015 годы: Создание потенциала противодействия на уровне государств и общин») (далее - Хиогская программа или ХПД) [1], которая была принята на Всемирной конференции по уменьшению опасности бедствий в г. Кобэ, Хиого (Япония) 22 января 2005 г.

Хиогская программа основывалась на решениях Всемирной конференции по уменьшению опасности стихийных бедствий, прошедшей в Иокогаме (Япония) 23-27 мая 1994 г. («Иокогамская стратегия») [2] и учитывала Йоханнесбурский план выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию [3]. Даже беглый анализ упомянутых выше документов показывает, что международное сообщество пришло к пониманию необходимости не только

предотвращения стихийных бедствий с целью сокращения финансовых рисков и затрат (см. [1]), но и более широкое превентивное реагирование на возможные природные и техногенные катаклизмы с целью достижения устойчивого мирового развития.

Основная цель Программы ХПД заключается в «создании потенциала противодействия государств и сообществ бедствиям» (под бедствиями здесь понимаются опасности природного происхождения и также связанные с соответствующими экологическими и технологическими опасностями). Эту цель, на наш взгляд, можно трактовать как выработку комплекса конкретных мероприятий по уменьшению влияния стихийных бедствий, накладывающихся на экологическую деградацию и технологическую инфраструктуру и приводящих в комплексе к разрушительным и долговременным последствиям. Другими словами, ставится цель устойчивого достижения развития отдельных общин (обществ), государств и всего мирового сообщества даже с учётом возможных комплексных катаклизмов.

Для достижения поставленной цели ХПД были предложены следующие меры (направления действий):

учёт всемерного уменьшения риска бедствий как национальный и местный приоритет;

развитие и улучшение систем мониторинга факторов риска бедствий;

полноценное использование передовых инновационных технологий при создании потенциала противодействия ЧС;

учёт факторов риска бедствий при планировании планов развития с целью уменьшения их возможного негативного влияния;

повышение возможности эффективного реагирования на всех уровнях, т. е переход в область помощи в чрезвычайном гуманитарном реагировании, что является важнейшей частью «управления рисками» (снижением прогнозируемых рисков) и защитой населения.

В силу того, что с момента принятия этой программы прошло почти десять лет, полагаем, что есть необходимость оценить некоторые достигнутые результаты.

Так, участие Российской Федерации в международном чрезвычайном гуманитарном реагировании происходит с учётом подписанных международных конвенций и соглашений в том числе и с учётом ХПД. Определённым вкладом в реализацию положений ХПД можно считать участие Российской Федерации в программах, проводимых под эгидой ООН, в частности по линии Управления по координации гуманитарных вопросов (УКГВ), Управления Верховного комиссара по делам беженцев (УВКБ) и Всемирной Продовольственной Программы (ВПП) ООН. Участие России в программах ООН1 заключалось, в основном, в предоставлении услуг ЧГР и в перечислении финансовых взносов на приобретение продовольствия нуждающимся странам.

Для полноты картины стоит более детально отметить, что при поставках, например, продовольствия в ту или иную страну по линии ВПП ООН происходил учёт мнения страны-донора, в частности, Российской Федерации. Ежегодный взнос Российской Федерации с момента принятия первых концептуальных документов в фонд ВПП ООН вырос с 11 млн долларов США в 2005 г. [4] до 30 млн долларов США в 2014 г. Общая сумма российских взносов с 2006 г. по 2012 г. составила около 158 млн долларов США. На эти деньги была предоставлена продовольственная помощь более 20 странам в различных регионах мира - прежде всего, странам СНГ, а также Африки, Азии и Ближнего Востока. Кроме финансовых взносов Россия предложила новый формат взаимодействия с ВПП ООН в виде взносов в натуральной форме. Первым таким проектом стала поставка в 2001 году в

1 Для справки: МЧС России в лице ФГБУ «Агентство "Эмерком"» включено в реестр официальных поставщиков товаров и услуг УВКБ, УКГВ и ВПП ООН с 1998 г.

Республику Афганистан партии грузовых автомобилей (40 грузовиков КамАЗ и автомобиля техпомощи) на общую сумму 85,5 млн долларов США.

На данный момент, кроме денежных взносов и взносов в натуральной форме, были предложены проекты по содействию международному развитию, когда, кроме прямых поставок продовольствия или иного необходимого оборудования, предполагается развитие и формирование в уязвимых странах предпосылок и потенциала самостоятельного решения задач по обеспечению продовольственной безопасности. Это предполагает разработку региональных программ по созданию устойчивых систем школьного питания в странах Ближнего Востока и Северной Африки. В настоящее время (фактически с 2010 г.) уже начата реализация первого пилотного проекта по созданию комплексной программы школьного питания в Республике Армения [5].

В последнее время (приблизительно после 2010 г., когда была осознана необходимость более глубокого «формата» двусторонних гуманитарных отношений) Российской Федерацией был предложен новый формат международного гуманитарного сотрудничества, заключающийся в создании региональных гуманитарных центров в различных районах мира. Эти гуманитарные центры, создаваемые в начале на двусторонней основе, закладывают фундамент регионального взаимодействия в формате чрезвычайного гуманитарного реагирования, накопление необходимых ресурсов для скорейшего и более полноценного реагирования в случае ЧС, а также выполняют роль по обучению местного персонала (персонала стран региона) в области гражданской защиты и внедрению поисково-спасательных технологий. Такой центр уже реально функционирует в Сербии (Балканский регион), идёт подготовка к открытию гуманитарного центра в Армении (прорабатываются финансовые и юридические аспекты), рассматриваются вопросы открытия гуманитарных центров в Центральной Азии (Киргизия, Таджикистан), на Ближнем Востоке и в Северной Африке. Создание сети подобных региональных центров позволит проводить полноценный мониторинг наиболее угрожаемых (с точки зрения возможных ЧС) регионов, а также в наикратчайшие сроки и результативно реагировать на происходящие негативные явления.

Подобное участие Российской Федерации в чрезвычайном реагировании на международной арене в полной мере соответствует ХПД, в частности, это полностью соответствует заявленным направлениям деятельности (мониторинг, использование знаний и новаторских решений, повышение готовности в целях эффективного реагирования). Сейчас подходит к завершению срок этой рамочной программы действий. Поэтому, полагаем, у российского научного сообщества есть необходимость рассмотреть результаты действий по реализации программы ХПД, а также наметить контуры для предложений в будущую программу действий и будущие планы.

Для выработки предложений, которые могли бы быть учтёнными в последующем, есть необходимость сделать некоторые замечания, вытекающие непосредственно из анализа положений ХПД. Так, в ряде положений (например, п. 27 ХПД) подразумевается оказание финансовой и технической помощи африканским странам, но нет прописанной идеи создания механизма за контролем по получению этой помощи или реализации технических решений, направленных на повышение продовольственной безопасности этих стран. Возможно, что кроме взятых на себя добровольных обязательств по оказанию гуманитарной помощи, страны-доноры получат ещё и право хотя бы относительного контроля за её использованием.

Более того, масштабные стихийные бедствия-катастрофы не признают границ, установленных людьми. Поэтому есть необходимость задуматься о некой «экстерриториальности действий», т. е. о возможности участия отдельных государств в масштабных региональных проектах, затрагивающих территории нескольких государств, по предотвращению или ликвидации последствий стихийных бедствий без учёта национальных границ, возможно и под эгидой международных организаций. Здесь речь не идёт о нарушениях чьего-либо национального суверенитета. Скорее, можно вести речь

о некоем новом уровне безопасности - «глобальной безопасности», при которой местные границы между государствами теряют своё значение в истинном виде (как границы раздела).

Далее. Под гуманитарной помощью могут подразумеваться не только движимые материальные активы (автомобили, например), но недвижимое имущество. Это могут быть как здания, предназначенные для беженцев, так и объекты, обладающие не только «общественной» полезностью, но и представляющие интерес для частных групп. Например, гидротехнические сооружения. Эти сооружения (в нашем примере) построены за счёт страны-донора и переданы государству (общине) во всеобщее пользование. Но есть риск того, что найдётся круг лиц, пожелавших перевести эту собственность из «общей» в «частную». Этот переход будет означать, что вместо оказания гуманитарного содействия по обеспечению устойчивого развития пострадавшей страны произойдёт увеличения материального благосостояния отдельных доминирующих групп и социального неравенства.

Из этого вытекает основной вопрос - каковы юридические возможности влияния стран-доноров на проведение «внутренней» политики стран (общин), получающих эту помощь?

Следует сделать одно очень важное замечание - поставленные в данной статье вопросы о возможности контроля за поставляемой гуманитарной помощью и возможности проведения «глобальных» гуманитарных операций (примером возможной подобной операции может послужить ситуация в Африке с эпидемией лихорадки Эбола) с правовой точки зрения не означают попыток создания международной юридической базы воздействия на внутренние дела государств, чьи граждане оказались в бедственном положении из-за произошедших стихийных бедствий (природного или техногенного характера). Постановка этих вопросов означает возможность (или создание этой возможности через принятие правовых документов) эффективного контроля не только за поставляемой финансовой или материальной помощью, но и возможность контроля и влияния на всю ситуацию по локализации стихийных бедствий и преодоление последствий ЧС в рамках всеобщего устойчивого регионального и международного развития.

Предлагаемые предложения для внесения в будущие концептуальные программы находятся в «политическом тренде» возникающих вопросов при оказании международной помощи и учёт этих замечаний только усилит эффективность международного взаимодействия, направленного на достижение устойчивого развития не только отдельных территорий, но и мировой экономики в целом.

Литература

1. Документы ООН, «Хиогская рамочная программа действий на 2005-2015 годы: Создание потенциала противодействия на уровне государств и общин». [Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/hyogoframework.shtml (дата обращения: 03.10.2014).

2. Документы Всемирной конференции по уменьшению опасности стихийных бедствий, Иокогама, Япония, 23 - 27 мая 1994 г. [Электронный ресурс]. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G94/016/94/IMG/G9401694.pdf?OpenElement (дата обращения: 06.10.2014).

3. Документы Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию (Йоханнесбургская декларация по устойчивому развитию), Йоханнесбург, Южная Африка, 26 - 4 сентября 2002 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.cawater-info.net/ecoindicators/pdf/decl_wssd.pdf (дата обращения: 06.10.2014).

4. О сотрудничестве Российской Федерации с Всемирной продовольственной программой ООН [Электронный ресурс]. URL: http://rusfao.mid.ru/22 (дата обращения: 05.10.2014).

5. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1086-р «О добровольном целевом взносе в фонд Всемирной продовольственной программы ООН на финансирование расходов, связанных с реализацией проекта по созданию комплексной системы школьного питания в Республике Армения» [Электронный ресурс]. URL: http://www.bestpravo.ru/rossijskoje/xi-instrukcii/x5g.htm (дата обращения: 20.10.2014).

Рецензент: доктор политических наук, профессор Гуськов Ю.Н.