Федеральные целевые программы в области мелиорации земель и современное состояние мелиоративного фонда

УДК 332.33

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ В ОБЛАСТИ МЕЛИОРАЦИИ ЗЕМЕЛЬ И СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ МЕЛИОРАТИВНОГО ФОНДА

С.А. Липски

Аннотация. Важным направлением обеспечения устойчивого функционирования аграрной отрасли является наличие достаточного мелиоративного фонда земель. В современной России он значительно меньше, чем у других крупных игроков на мировом рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. В статье рассмотрены современное состояние этого фонда, а также меры по развитию сельскохозяйственного орошения и осушения реализованные за весь постсоветский период в ходе четырех федеральных целевых программ в сфере повышения плодородия и мелиорации земель. Сделан вывод, что негативная тенденция сокращения площади орошаемых земель, сложившаяся за предыдущие постсоветские десятилетия, преодолена. Однако площадь осушаемых земель по-прежнему сокращается. Также негативным явлением остается фактическое неиспользование мелиорированных земель, на освоение которых ранее были затрачены средства бюджетов различных уровней и сельскохозяйственных организаций.

Ключевые слова: сельскохозяйственные угодья, сельскохозяйственная мелиорация, орошаемые и осушаемые земли, федеральные целевые программы.

FEDERAL TARGET PROGRAMS IN THE FIELD OF LANDS RECLAMATION AND THE CURRENT STATE OF THE RECLAMATION FUND

S.A. Lipski

Abstract. The important direction of ensuring the sustainable functioning of the agricultural sector is the availability of sufficient land reclamation fund. This Fund in modern Russia is much smaller than other major players at the world market of agricultural products, raw materials and food. The article considers the current state of this fund and measures for the development of irrigation and drainage of agricultural lands implemented during the entire post-Soviet period in the course of four federal targeted programs in the field of increasing fertility and land reclamation. The conclusion is that the negative trend of reducing the area of irrigated lands that has developed over the previous post-Soviet decades has been overcome. However, the area of drained land is still declining. A negative phenomenon is the actual non-use of reclaimed lands for development of which had previously been spent on budgets of various levels and agricultural organizations.

Keywords: agricultural land, agricultural land reclamation, irrigated and drained lands, federal target programs.

Важным фактором стабильности аграрного производства, получения высокого урожая и обеспечения продовольственной безопасности является наличие достаточного по площади мелиоративного фонда и поддержание орошаемых и осушаемых земель в надлежащем качественном состоянии [16, 19]. Так, Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2025 гг. [1] (далее - Госпрограмма развития сельского хозяйства на 2013-2025 гг.) предусматривает, что в результате реализации на землях сельскохозяйственного назначения ФЦП «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014-2020 годы» [6] (далее - Программа мелиорации-2014) за 12 лет, то есть к 2025 г. будет обеспечен 3-кратный рост объема производства растениеводческой продукции (рисунок 1).

В этой связи следует рассмотреть:

- каково современное состояние мелиоративного фонда;

- какие меры по развитию сельскохозяйственного орошения и осушения были предусмотрены и реализованы в постсоветский период в ходе четырех последовательно сменявших друг друга четырех Федеральных целевых программ (далее - ФЦП) в сфере повышения плодородия и мелиорации земель.

Начнем с того, что по доле мелиоративного фонда в общей площади используемых в сельском хозяйстве земель Россия значительно

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

Рисунок 1. Прирост объема производства продукции растениеводства в процентах к 2013 г.: столбцы - факт, график - план

отстает от наиболее крупных игроков на мировом рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия - в Китае, США и Индии такой фонд составляет порядка 40 % [13, с. 112], а в России

- менее 8 %. Это сложилось исторически. Так в пределах границ Российской империи наибольшее развитие сельскохозяйственное орошение получило в среднеазиатском регионе (Древний Хорезм

- уже несколько тысяч лет назад). Опыт в несколько веков имелся на северокавказских территориях. Для большей части современной России потребность в мелиорации была менее очевидна - в силу достаточности пригодных для сельскохозяйственной обработки земель. Потребность же в осушении была в Северо-Западных территориях, но не для сельскохозяйственных целей.

После революции 1917 г. большой объем мелиоративных работ был выполнен в ходе индустриализации и коллективизации 1930-х гг.: к 1941 г. в целом по СССР мелиорированными были почти 12 млн га, но в пределах непосредственно границ РСФСР орошаемыми были лишь 1,5 млн га [17]. Быстрыми темпами площадь мелиоративного фонда стала увеличиваться с середины 1960-х гг., и за 1970-1980-е гг. было осуществлено активное мелиоративное освоение новых земель (рисунок 7, на нем горизонтальными линиями отмечены уровни 1991 г., когда площади орошаемых и осушаемых земель были максимальными - соответственно, 6370,3 и 7629,3 тыс га, суммарно это 13999,6 тыс га).

Постсоветский период характеризуется отрицательной динамикой площадей орошаемых и осушаемых земель: произошло сокращение площади орошаемых земель на 26,9 %, осушаемых

- на 13,5 %, несмотря на действовавшие все это время соответству-

Рисунок 2. Площади орошаемых и осушаемых земель по РФ в целом, начиная с 1970 г., в тыс. га

ющие ФЦП. В ходе реализации первой из них [2], изначально рассчитанной на 1992-1995 гг. (но затем срок ее реализации продлевался вплоть до 2001 г [3]) было намечено:

- ввести в эксплуатацию 440 тыс. га новых орошаемых и 460 тыс. га осушаемых земель;

- провести реконструкцию 670 тыс. га оросительных систем (во второй половине 1990-х гг. этими работами предусматривалось охватить еще 980 тыс. га), а осушительных - на площади 325 тыс. га (с продолжением в 1996-2000 гг. на площади 450 тыс. га);

- осуществить строительство и переустройство на уже существовавших орошаемых землях нового дренажа общей площади 135 тыс. га;

- провести обводнение пастбищ на общей площади 3200 тыс. га;

- ежегодно на площади 250-300 тыс. га осуществлять работы по повышению технического уровня мелиоративных систем и улучшению мелиоративного состояния орошаемых и осушаемых земель.

Эти и другие мелиоративные мероприятия, наряду с защитой почв от эрозии, агротехническими, культуртехническими, агрохимическими и другими работами должны были привести к увеличению производства сельскохозяйственной продукции на 30-50 млн т (в пересчете на зерно).

Но, как было указано в следующей ФЦП «Повышение плодородия почв России на 2002-2005 годы» [4] (далее - программа Плодородие-2001) определенные прежней программой цели достигнуты не были, а главным фактором невыполнения программных мероприятий было их недофинансирование.

Поскольку водная мелиорация является одним из наиболее затратных мероприятий по повышению плодородия почв, то в отличие от предыдущей, программа Плодородие-2001 предусматривала значительно меньшие объемы работ по новому мелиоративному освоению: создание новых оросительных систем площадью 28 тыс. га (в основном - под овощные культуры) и строительство новых осушительных систем на площади 23 тыс. га. Основными же задачами были объявлены реконструкция и ремонт уже существовавших оросительных систем (общей площадью 296 тыс. га, главным образом,

на Северном Кавказе и в Поволжье; осушительных - на площади 900 тыс. га), а также увеличение поливаемой площади.

В 2006 г. (когда срок реализации программы Плодородие-2001 истек) на смену ей была разработана и принята очередная программа [5] (далее - программа Плодородие-2006)., которая предусматривала ввод в эксплуатацию новых орошаемых (160 тыс. га) и осушаемых (80 тыс. га) земель, а также реализацию ряда других мер. В сравнении с программой «Плодородие-2001» часть из них была менее масштабной, часть - выражена в показателях, не позволяющих осуществить сопоставление этих программ. В дальнейшем программа «Плодородие-2006» была продлена до 2013 г. Соответственно произошло и увеличение ее целевых показателей, в частности, ввод в эксплуатацию новых мелиорированных земель - до 360 тыс. га.

Характеризуя программу «Плодородие-2006», следует отметить ее положительные результаты:

- в сельскохозяйственный оборот вовлечено 4,8 млн га неиспользуемых до этого продуктивных угодий и предотвращено выбытие еще 6,8 млн га;

- осуществлены реабилитация и вовлечение в сельскохозяйственный оборот 232,2 тыс. га земель, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС;

- от водной эрозии, затопления и подтопления удалось защитить 548,9 тыс. га, и еще 1201,3 тыс. га - от ветровой эрозии и опустынивания [7].

Наконец, в 2014 г. была принята действующая сейчас Программа мелиорация-2014, в качестве целей которой определены:

1. Повышение продуктивности сельскохозяйственного производства и его устойчивости, а также увеличение уровня плодородия почв (что очень важно в условиях природных аномалий). Для этого предусматривается;

- восстановление имеющихся мелиоративных систем;

- обеспечение безаварийного пропуска паводковых вод на них;

- предотвращение выбытия продуктивных угодий из хозяйственного оборота.

2. Повышение продукционного потенциала мелиорируемых земель и эффективного использования природных ресурсов. Для этого предусматривается:

- увеличение производства на них продукции растениеводства за счет гарантированного обеспечения урожайности сельскохозяйственных культур вне зависимости от природных условий;

- повышение их водообеспеченности, предотвращение процессов подтопления, затопления и опустынивания территорий для гарантированного обеспечения продуктивности сельскохозяйственных угодий;

- экономия водных ресурсов за счет внедрения микроорошения и водосберегающих аграрных технологий;

- сокращение доли мелиоративных систем, находящихся в федеральной собственности.

Первые три года реализации Программы мелиорация-2014 обеспечили прирост объема производства растениеводческой продукции (68 % к уровню 2013 г.), что свидетельствует о высокой эффективности комплекса программных мероприятий. Также удалось преодолеть негативную тенденцию сокращения площади мелиорированных земель, сложившуюся во время реформ 1990-х гг. В таблице 1 приведены данные о динамике площади мелиорированных земель за период 2010-2018 гг. Первая половина этого срока пришлась на период до принятия специальной ФЦП - Программы мелиорация-2014, а вторая - когда программа уже реализовывалась. За указанный период (2010-2018 гг.) площадь орошаемых земель увеличилась на 374,6 тыс. га (на 8,2 %), а осушаемых изменилась незначительно. Но там по-прежнему сокращение - на 113,5 тыс. га или 1,7 %, главным образом - в первой половине рассматриваемого временного периода. 2014-2017 гг. характеризуются стабилизацией общей площади и даже ее незначительным ростом (таблица 1).

Также начались работы по техническому перевооружению гидротехнических сооружений (в 2014-2016 гг. 127 из них были приведены в безопасное состояние); осуществлен ввод в эксплуатацию новых мелиорируемых земель (за тот же период - 179,8 тыс. га); на площади 260,4 тыс. га реализованы меры по защите земель от опустынивания и ветровой эрозии; еще 328,5 тыс. га угодий выбывших из оборота сельскохозяйственных удалось обратно вовлечь в него [10; 14].

С 2018 г. Программа мелиорация-2014 утратила силу, и дальнейшая реализация ее программных мероприятий осуществ-

а я

о

<и ,—,

я

и о

0)

я ^

« ^

а 2

н о

« и

О О

и

С £

Л Ю

ч а

<и

£

2 5 Я ¡2

я .

Я и

8 3

а н 8 а

а и § Ь

ч 00

<ц ¡5

гч

д Л

Ч о

о

Г4

2018 11255 102,2 % 4658,7 108,2 % 6596,3 98,3 %

2017 113313 102,9 % 4659,7 108,2 % 6671,6 99,4 %

2016 11327,6 102,8 % 4655,5 108,1 % 6672,1 99,4 %

2015 10915,9 99,1 % 4260,1 99,0 % 6655,8 99,2 %

2014 10923,6 99,2 % 4265 % 9, 9 6658,6 99,2 %

2013 о 99,4 % 4285,8 99,6 % 6659 99,2 %

2012 7 £ 10 99,4 % 4285,1 99,5 % 6662,6 99,3 %

2011 10957 99,5 % 4283,4 99,5 % 6673,6 99,5 %

2010 11014,8 % о 0 4305 % о 0 6709,8 % о 0

1 й и н о е е

§ £ Всего в % В в (и Й а о л о в % 3 а с о в %

Рисунок 3. Площадь введенных в эксплуатацию мелиорируемых земель, в тыс. га: столбцы - факт, график - план

Источник: Приложение 15 к Госпрограмме развития сельского хозяйства

на 2013-2025 гг.)

ляется в рамках Госпрограммы развития сельского хозяйства на 2013-2025 гг. Предусмотренное ею развитие трендов Программы мелиорация-2014 (ускорение или, наоборот, снижение темпов мелиоративных работ) отражено на рисунке 3, где отображены площадь уже введенных в эксплуатацию мелиорируемых земель (столбцы) и индикативные показатели. При этом фактическая степень достижения планируемого за период 2013-2018 гг. составила, соответственно,

100.5 % (2013 г.), 93,8 %, 99,7 %,94,7 %, 80,3 % и 100,7 % (2018 г.). Характерно, что на последующие шесть лет за счет строительства новых, а также реконструкции и технического перевооружения уже имеющихся мелиоративных систем предусмотрено снижение на 17,9 % темпов работ в площадном выражении: в 2013-2018 гг. -527,0 тыс. га, а в 2019-2025 гг. - 432,6 тыс. га. Тем не менее, общая площадь ввода в эксплуатацию мелиорируемых земель по Госпрограмме развития сельского хозяйства на 2013-2025 гг. составляет

959.6 тыс. га или 8,5 % от всего мелиоративного фонда страны.

Всего же по стране в целом орошаемыми являются 4658,7 тыс. га,

а осушаемыми - 6596,3 тыс. га. В процентах от: 1) общей территории страны, 2) площади земель сельскохозяйственного назначения и 3) площади сельскохозяйственных угодий это, соответственно 0,27 % -1,22 % - 2,12 % и 0,39 % - 1,72 % - 3 %. При этом следует признать, что наличие мелиорируемых земель еще не означает их эффективного использования. Так, в 2016 г. из фактически имеющихся в стране

России 4,6 млн га орошаемых земель сельскохозяйственное производство осуществилось лишь на 3,88 млн га (83,3 %), а фактически орошалось (поливалось) только 1,32 млн га (28,3 %) [15, с. 11]. Впрочем, факты неиспользования по назначению сейчас характерны и для других сельскохозяйственных земель, на улучшение которых ранее были затрачены средства бюджетов различных уровней и сельскохозяйственных организаций [9, с. 93; 13, с. 155; 17]).

Таким образом, современный период мелиоративного освоения сельскохозяйственных угодий (реализация Программы мелиорация-2014 - с 2018 г. предусмотренные ею мероприятия выполняются в рамках Госпрограммы развития сельского хозяйства на 2013-2025 гг.) характеризуется закреплением позитивных тенденций предыдущего этапа:

- преодолен негативный процесс сокращения площади орошаемых земель - за период 2010-2018 гг. их площадь увеличилась на 374,6 тыс. га (на 8,2 %).

- проведена работа по приведению в безопасное для эксплуатации техническое состояние гидротехнических сооружений

- к 2025 г. предусмотрен ввод в эксплуатацию порядка 150 новых объектов гидромелиоративного комплекса.

Однако площадь осушаемых земель прежнему сокращается, хотя и не такими темпами, как в 1990-х - «нулевых» годах

- на 113,5 тыс. га или 1,7 % (а в период 2014-2017 гг. были стабилизация и даже рост, хотя и весьма незначительный).

Библиографический список

1. Постановление Правительства РФ от 14.07.2012 г. № 717 (в ред. от 08.02.2019 г.) «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» // СЗ РФ. 2012.№ 32. Ст. 4549.

2. Постановлением Правительства РФ от 17.11.1992 г. №2 879 «О Государственной комплексной программе повышения плодородия почв России» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. №2 23. Ст. 2016 (утратило силу).

3. Постановление Правительства РФ от 30.12.2000 г. №2 1034 «О продлении срока реализации некоторых федеральных целевых и иных программ» // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 183 (утратило силу).

4. Постановление Правительства РФ от 08.11. 2001 г. № 780 «О Федеральной целевой программе «Повышение плодородия почв России на 2002-2005 годы» // СЗ РФ. 2001. № 48. Ст. 4515 (утратило силу).

5. Постановление Правительства РФ от 20.02.2006 г. № 99 «О федеральной целевой программе «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы» // СЗ РФ. 2006. 6 мая. № 10. Ст. 1101 (утратило силу).

6. Постановление Правительства РФ от 12.10.2013 г. №2 922 «О федеральной целевой программе «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014-2020 годы» // СЗ РФ. 2013. №2 43. Ст. 5554 (утратило силу).

7. Распоряжение Правительства РФ от 22.01.2013 г. № 37-р об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014-2020 годы» // СЗ РФ. 2013. № 4. Ст. 303 (утратило силу).

8. Айдаров И.П. Проблемы природопользования и природо-обустройства в России и пути их решения. М., 2010.

9. Актуальные проблемы развития земельного законодательства и смежных отраслей (к международной научно-практической конференции «Векторы развития законодательного обеспечения государственной земельной политики: опыт ХХ века и современность»; Государственный университет по землеустройству, 18.12.2018 г.). М., 2018.

10. Вершинин В.В., Липски С.А. О состоянии плодородия земель сельскохозяйственного назначения и мерах по его воспроизводству // Международный сельскохозяйственный журнал. 2017. № 6.

11. Государственные (национальные) доклады о состоянии и использовании земель РФ за 2011-2017 год. М., 2012-2018.

12. Доклады о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения / Минсельхоз России. М., 2011-2018.

13. Липски С.А. Трансформация системы государственного управления земельным фондом в постсоветской России (теория, методология, практика). М., 2017.

14. Национальный доклад «О ходе и результатах реализации в 2016 г. Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы». М., 2017.

15. Отчет о реализации I этапа (2014-2016 годы) федеральной целевой программы «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014-2020 годы». М., 2017.

МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МФЮА

16. ПетриковА.В. Продовольственная безопасность в условиях импортоза-мещения как стратегический элемент национальной безопасности РФ: векторы развития, приоритеты, перспективы // Научные труды Вольного экономического общества России. 2016. Т. 199.

17. Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения в России / А.В. Колганов, Н.В. Сухой, В.Н. Шкура, В.Н. Щедрин; под ред. В.Н. Щедрина. Новочеркасск, 2016.

18. СизовА.П. Развитие базовых понятий управления природными ресурсами и недвижимостью в целях адаптации окружающей среды под нужды человека // Модели и технологии природообустройства (региональный аспект). 2017. № 4.

19. Яковенко Н.А. Конкурентный потенциал агропродовольственного комплекса России как основа обеспечения продовольственной безопасности страны // Экономика и управление. 2016. № 10 (132).

20. Kireycheva L.V. Evaluation of efficiency of land reclamation in Russia // Journal of Agriculture and Environment. 2018. № 3 (7). Р. 1.

21. Prishchepov A.V., Muller D., Dubinin M., Baumann M., Radeloff V.C. Determinants of agricultural land abandonment in post-Soviet European Russia // Land Use Policy. 2013. № 30 (1).

22. Wegren S.K. Institutional impact and agricultural change in Russia // Journal of Eurasian Studies. 2012. № 3 (2).

С.А. Липски

доктор экономических наук, доцент

заведующий кафедрой земельного права

Государственный университет по землеустройству, г. Москва

Е-mail: lipski-sa@yandex.ru