Правовой механизм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на Кубани: исторический опыт и современность

Савченко Марина Станиславовна

доктор юридических наук, доцент, заведующая кафедрой государственного и международного права Кубанского государственного аграрного университета

Правовой механизм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на Кубани: исторический опыт

и современность

В статье рассматривается динамика правового регулирования взаимодействия государственной власти и казачьего самоуправления в дореволюционный период. Обращается внимание на принципы правового механизма взаимодействия государственного и местного уровней власти, обеспечивающего целостность и единство России при всем ее многообразии.

Ключевые слова: органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, взаимодействие.

M.S. Savchenko, DSc (Law), Professor, Head, Chair legislative and international law Kuban State Agrarian University; tel.: 89184554070.

In article dynamics of legal regulation of interaction of the government and Cossack self-government during the pre-revolutionary period is considered. It is paid attention to principles of a legal mechanism of interaction of the state and local levels of the power, providing integrity and unity of Russia at all its variety.

Key words: agencies of state power of the subjects of the RF, agencies of local self-government.

Сроблема взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение. От ее решения зависит не только судьба местного самоуправления, но и эффективность российского государства. Богатейшее территориальное и этническое многообразие России предопределяет поиск эффективных моделей местного самоуправления, с одной стороны, соответствующих многообразию интересов различных местных сообществ, а с другой - укрепляющих федеративные отношения, создающих единое политическое и социально-экономическое пространство. В связи с этим, необходимым представляется изучение исторического опыта взаимодействия государственной власти и местного самоуправления.

Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления можно определить как деятельность, осуществляемую в соответствии с нормативно-правовыми актами, и направленную на достижение единой цели -

решение вопросов местного значения и разработку эффективного механизма согласованного функционирования государства и населения. Вопросы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления регулируются как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов РФ. Так, Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" относит организацию такого взаимодействия к полномочиям высшего должностного лица субъекта РФ [1]. Аналогичным образом, Устав Краснодарского края, устанавливая основы взаимодействия губернатора с Законодательным собранием Краснодарского края, предусматривает в качестве его полномочия обеспечение взаимодействия органов государственной власти края с органами местного самоуправления [2].

Одним из важных принципов демократии является право на сохранение национальных и культурных традиций и обычаев. Исходя из это-

29

го, при определении понятия местного самоуправления, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [3] требует исходить при его осуществлении из интересов "аселения и учитывать исторические и иные местные традиции. Суть местного самоуправления заключается "в праве населения (местного сообщества), признаваемом и закрепляемом государством, самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения" [4, а 23], используя при этом разнообразные формы и органы местного самоуправления, с учетом исторических, национальных, культурных и других сложившихся традиций. Следовательно, традиции народов России должны влиять на форму местного самоуправления, порядок формирования его органов, их компетенцию. Примером этого может служить исторический процесс формирования местного самоуправления кубанского казачества и развития его взаимоотношений с государственной властью.

На формирование органов власти кубанского казачества повлиял целый ряд факторов, среди которых традиции и обычаи казаков Запорожской Сечи, переселенных в 1793 г. на Кубань; законодательные акты центрального правительства Российской империи; циркуляры, приказы и распоряжения местной административной власти. В соответствии с жалованной грамотой Екатерины II, порядок внутреннего управления должен был согласовываться с "изданными учреждениями о управлении губерний" [5]. Однако в грамоте не указывался порядок замещения должностей и структура местной администрации. Воспользовавшись неопределенностью официальных документов центральной власти, войсковое правительство выработало в январе 1794 г. свою организацию управления в форме правил, записанных в "Порядке общей пользы" [6]. Этим документом было определено: учредить в войске войсковое правительство из кошевого атамана, войскового судьи и писаря, "при реке Кубани в Карасунском куте воздвигнуть град и именовать его Екатери-нодар", в котором построить 40 куреней и поселить казаков куренными селениями "в тех местах, где какому куреню по жребию принадлежать будет". "Порядок общей пользы" узаконил избрание куренного атамана казаками своего куреня сроком на 1 год. Атаман исполнял мобилизационные и другие военно-административные распоряжения правительства, а также был судьей, хотя и с несколько ограниченной компетенцией и исполнителем своих решений по отношению к казакам данного куреня. Куренной атаман являлся главным лицом в общественном самоуправлении, а сходы (куренные рады) - выборными и

контрольными органами. По решению схода атаман мог быть отстранен от должности. Таким образом, элементы самоуправления сохранились только в куренях.

Войсковое правительство находилось под постоянным контролем царского, которое предоставляя вначале некоторую самостоятельность в устройстве внутреннего управления войском, постоянно вводило ограничения в области казачьего самоуправления. В первой половине XIX в. центральное правительство провело несколько реорганизаций, направленных на еще большее подчинение казачества государственной власти. Грамотой императора Павла I от 16 февраля 1801 г. [7] вместо традиционного войскового правительства была учреждена войсковая канцелярия, состоявшая под председательством войскового атамана из двух представителей от войска, особого члена и прокурора. Назначение центральным правительством войскового прокурора означало введение общеимперского органа надзора. Указом императора Александра I от 25 февраля 1802 г. [8] войсковое правление было реорганизовано. Новым порядком управления вводилось избрание съездом офицеров непременных членов и асессоров, то есть к высшему учреждению в войске было применено выборное начало. Однако правом выбирать обладала только казачья верхушка (старшина). Следовательно, органы войскового управления формировались как из назначаемых центральным правительством, так и из выборных из казаков офицеров. Для наблюдения за исполнением законов сохранялась должность прокурора. Таким образом, в первый период после поселения запорожских казаков на Кубани правовая регламентация форм управления была достаточно динамичной.

В 1827 г. центральное правительство проводит новую реорганизацию управления войском, принимая 26 апреля 1827 г. Положение об управлении Черноморским казачьим войском [9], согласно которому управление войском осуществлялось войсковой канцелярией, состоящей из председателя - войскового атамана, двух непременных членов, трех асессоров, двух секретарей, журналиста, казначея, экспедитора и штата канцелярских чинов. Войсковой атаман назначался императором, непременные члены и полицмейстер г. Екатеринодара - командиром Отдельного Кавказского корпуса, а асессоры, начальники и заседатели сыскных начальств выбирались через каждые три года и утверждались корпусным командиром. Куренное управление состояло из куренного атамана и куренных судей. Станичному начальству принадлежало решение административных, судебных, казначейских дел и вопросов, связанных с внутренним управлением.

30

Таким образом, главнейшей задачей изменений, проводимых в войсковых структурах, было ограничение самостоятельности казачества. Это ограничение происходило путем изъятия из компетенции войска выборов атамана и введения в высший войсковой орган должности прокурора. От полного невмешательства в структуру управления войском центральная власть перешла к контролю за деятельностью войсковых органов управления, реорганизация которых свидетельствует о поиске правительством системы управления, приемлемой для обеих сторон.

Первым законодательным актом, детально регламентирующим систему управления, было Положение о Черноморском казачьем войске 1842 г. [10]. Этот документ определял общий состав войска, его права и обязанности, регламентировал военное и гражданское управление. Органами казачьего самоуправления являлись станичный сход и станичное правление. Станичный сход обладал распорядительной властью в станице. В его ведении было решение хозяйственных вопросов, определение меры наказания за незначительные правонарушения, избрание станичного правления, опекунов сиротам, казначея и т.д. Казакам предоставлялось право избирать станичных атаманов, станичных судей, кандидатов для заседания в войсковом и гражданском суде, в окружных судах. Основными принципами деятельности станичного сбора Положение 1842 г. провозглашало равенство всех, сохранение и утверждение обычаев, справедливость при определении наказания, заботу о сиротах и престарелых, хозяйственность и строгую отчетность. Местной исполнительной властью, действовавшей на территории каждой станицы, являлось станичное правление, состоявшее из атамана, двух судей, двух писарей и казначея. В обязанности станичного правления входило: выполнение всех предписаний вышестоящих органов; исполнение решений станичных сходов; охрана станичного имущества; соблюдение равноправия при землепользовании и несении воинских повинностей, расходование станичных сумм по решениям сходов; благоустройство станиц; подготовка молодых казаков к воинской службе; охрана порядка.

Таким образом, в середине Х!Х в. правительство предоставило казачьему сообществу некоторую самостоятельность во внутренних делах и право самоуправления. С одной стороны, оно имело характер демократической организации, с другой - было официально утвержденной структурой, которую центральное правительство через территориальные органы государственного управления использовало в своих целях.

Необходимость осуществления социально-эко-

номических реформ определила дальнейшие преобразования органов власти казачества. В 1870 г. принято Положение об общественном управлении в казачьих войсках [11], которое впервые строго разграничивало функции станичных сходов и станичных правлений и ввело станичный суд. Все органы самоуправления формировались путем выборов. В основе всего лежит деятельность схода, который выбирает всех должностных лиц - станичных атаманов, их помощников, казначеев, станичных судей. Станичный сход состоял из домохозяев данного станичного общества и выбранных ими должностных лиц. Он выбирал, назначал и контролировал должностных лиц, решал хозяйственные вопросы, распоряжался станичными средствами. По содержанию возложенных на него обязанностей станичный сход являлся распорядительным органом, а исполнительным - станичные правления, в которые входили станичный атаман, его помощники, казначей и не менее трех доверенных, избранных станичным сходом на один год.

В 1891 г. введено новое Положение об общественном управлении станиц казачьих войск [12], которое давало войсковому начальству средства и налагало на него обязанность руководить общественным станичным управлением. Вся полнота власти в станице была сосредоточена в руках атамана. Ему подчинялись "все обыватели, проживающие в пределах общего станичного юрта, как войскового так и не войскового сословия". Положение 1891 г., с одной стороны, предоставляло некоторую самостоятельность органам общественного управления, с другой стороны - заключало их в жесткие рамки контроля.

Анализ законодательных актов центрального правительства позволяет сделать вывод о том, что, с одной стороны, кубанскому казачеству предоставлялись права, соответствующие его предназначению в качестве самоорганизации казаков и важного компонента экономической и политической системы российского общества. С другой стороны, самостоятельность местного самоуправления на казачьих территориях ограничивалась в интересах усиления государственного контроля.

Динамика регламентации взаимоотношений государственной власти и казачьего самоуправления в дореволюционный период раскрывает сложный и противоречивый процесс. Необходимость социально-экономического развития территорий проживания казачества требовала расширения правовых рамок местного самоуправления, что нашло отражение в ряде принятых в XIX в. нормативных актов. Вместе с тем существовала задача сохранения жесткого контроля за лояльностью казачества. В противоборстве этих двух

31

тенденций, наблюдавшихся в прошлом, можно найти много аналогий с современными процессами в России.

Исторический опыт наглядно демонстрирует, что ограничение самостоятельности местных сообществ может привести к социальным конфликтам. Поэтому признание государством интересов местных сообществ, их сочетание с государственными интересами, развитие института местного самоуправления должно стать приоритетной целью государства. В связи с этим, взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления должно основываться не только на принципах законности и разграничения компетенций, но и на принципе организационной обособленности органов местного самоуправления от органов государственной власти, принципе приоритетности интересов населения. Именно на этот аспект должны быть направлены усилия законодателя.

1. Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации"//СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

2. Устав Краснодарского края в редакции закона Краснодарского края от 28.06.2007г. № 1262-КЗ.

3. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

4. Европейская Хартия местного самоуправления //Местное самоуправление в Россий-

ской Федерации. Сборник нормативных актов. М, 1998.

5. ПСЗ. Т.ХХШ. № 17055.

6. ГАКК. Ф. 249. Оп. 1. Д. 2830.

7. Короленко П.П. Черноморцы. СПб., 1874. Приложение 12.

8. ПСЗ. Т. XXVII. № 20156.

9. 2ПСЗ. Т. II. № 1058.

10. 2ПСЗ. Т. XVII. № 17809.

11. 2ПСЗ. Т.XLV. № 48354.

12. 3ПСЗ. Т. XI. № 7782.

1. The federal law from 06.10.1999 of No 184-FZ "About the general principles of the organization of legislative (representative) public authorities of subjects of the Russian Federation"// SZ Russian Federation. 1999. № 42. Art. 5005.

2. The charter of Krasnodar Krai in edition of the law of Krasnodar Krai from 28.06.2007. № 1262-KZ.

3. The federal law from 06.10.2003 of № 131-FZ "About the general principles of the organization of local government in the Russian Federation" // SZ Russian Federation. 2003. № 40. Art. 3822.

4. The European Charter of local government// Local government in the Russian Federation. Collection of regulations. M., 1998.

5. PSZ. T. XXIII. № 17055.

6. GAKK. F. 249. Op. 1. D. 2830.

7. Korolenko P.P. Sailors of the Black Sea Fleet. SPb., 1874. Append. 12.

8. PSZ. T. XXVII. № 20156.

9. 2PSZ. T. II. № 1058.

10. 2PSZ. T. XVII. № 17809.

11. 2PSZ. T. XLV. № 48354.

12. 3PSZ. T. XI. № 7782.

32