Запретить нельзя, регулировать

В 2021 году в России активизировалось обсуждение запрета производства неперерабатываемого одноразового пластика, а вместе с ним и других трудноперерабатываемых материалов. В последние годы многие страны выводят с рынка или ограничивают присутствие на нем такой продукции ради решения проблемы мусорного кризиса. Однако, как показывает практика этих стран, одного запрета недостаточно. Для решения проблемы нужен набор сопутствующих запретам регуляторных и рыночных мер.

Фото: EyeEm / Getty Images

В работе экспертов ОЭСР «Предотвращение одноразового пластикового загрязнения: возможные последствия различных подходов к управлению», опубликованной в октябре текущего года, отмечается, что упаковка составляет почти половину всех пластиковых отходов на планете (46,7%, данные 2015 года). По состоянию на июль 2018 года 127 государств приняли те или иные регуляторные меры для сокращения использования пластиковых пакетов, а 56 стран запретили или обложили налогом другие одноразовые товары: одноразовые столовые приборы, бутылки, упаковку, а также некоторые виды полимеров. Но если на этом остановиться, к середине XXI века объем сожженного за последние 100 лет пластика достигнет 12 млрд тонн, столько же будет отправлено на свалки или попадет в окружающую среду и только 9млрд тонн будет переработано. Пластиковое загрязнение приводит к тяжелым экологическим последствиям: отравлению воздуха, почв и подземных вод, распространению инфекционных заболеваний, которые разносят питающиеся отбросами грызуны, изменениям климата из-за выбросов парниковых газов при гниении отходов.

Глобальный экологический ущерб от пластикового производства специалисты оценивают в $40 млрд в год. Другая проблема заключается в том, что ресурсы, которые могут быть использованы повторно, отправляются в печь либо на свалку. Одна только Европа теряет €105 млрд в год — 95% экономической ценности пластиковой упаковки.

Особенности налогообложения

Проанализировав опыт разных стран в поисках оптимального решения для сокращения вреда природе и финансовых издержек, в ОЭСР заключают: запреты не панацея, они должны сочетаться с налогами и сборами. Более того, они могут быть наилучшим решением, поскольку позволяют добиться максимальной экономической эффективности и плавно изменить потребительское поведение, не вызывая недовольства населения экологической политикой. К примеру, в марте 2002 года Ирландия ввела сбор за одноразовые пластиковые пакеты, которые до того бесплатно раздавались в магазинах. В первые два года действия налога в экологический фонд, контролируемый Министерством охраны окружающей среды, культурного наследия и местного самоуправления, поступило €14 млн. Среди прочего средства были направлены на развитие отрасли переработки отходов.

В 2010-х Уэльс, Шотландия и Северная Ирландия благодаря соответствующим налогам и сборам за считаные годы сократили использование одноразовых пакетов (из пластика, бумаги и растительных альтернатив) в диапазоне от 60% до 80%. Последовав примеру соседей, правительство Англии в октябре 2015-го ввело обязательную плату за одноразовые пластиковые пакеты. Спустя три года их продажи в семи крупнейших розничных сетях упали на 86%. Следует отметить, что в Англии, Уэльсе и Шотландии законодательство нацелено на поддержку благотворительности. Благодаря этому в 2017–2018 годах почти 60% британских ритейлеров, на которых приходится почти 80% продаж пластиковых пакетов, собрали £51,6 млн — часть из них пошла на экологические проекты.

Однако если речь идет о тех товарах, которые больше всего загрязняют окружающую среду, их будет правильнее вывести с рынка, заменив многоразовыми альтернативами, признают специалисты. Именно таким путем пошел ЕС, в 2019 году запретивший одноразовые пластиковые столовые приборы, тарелки и трубочки, которые легко могут быть сделаны из других материалов. Вместе с тем ЕС запретил использование полистирола при производстве упаковки для еды и напитков, а также оксоразлагаемые пластики, которые хотя и распадаются на мелкие частицы под воздействием ультрафиолета, тепла и кислорода, но все равно приводят к загрязнению окружающей среды.

Эксперты также говорят о необходимости учета региональных особенностей, важнейшие из них — потребительские привычки, доступность и экологичность альтернатив пластику, последствия для конкуренции и рынка труда.

Например, в Бельгии налог на одноразовые пластиковые столовые приборы и пленку не смог радикально ограничить их потребление и в итоге был отменен. Причиной этого могли стать сложившиеся потребительские привычки и отсутствие на рынке доступных альтернатив. Авторы доклада объясняют: чтобы налоги и сборы сработали, цены на одноразовые товары и упаковку должны учитывать стоимость экологического ущерба, готовность потребителей платить за такую продукцию и чувствительность спроса к изменению цены.

Добровольное необязательное

Кроме того, не стоит возлагать ответственность на добровольные инициативы, отмечают эксперты, приводя в пример инициативу британского Фонда Эллен Макартур «Глобальное обязательство по новой экономике пластмасс», запущенную три года назад. Присоединившиеся к ней ритейлеры и производители обязались к 2025 году увеличить среднее содержание вторичного сырья в пластиковой упаковке с 2,5% до 25%. Однако выполнение таких амбициозных обязательств стоит больших денег — далеко не у всех компаний они есть (тем более в эпоху COVID-19), некоторые же фирмы могут и вовсе быть «безбилетниками»: не принимать должные меры и лишь получать PR-выгоду от участия в подобных инициативах.

Да и взятых компаниями обязательств может быть недостаточно для решения проблемы пластикового загрязнения. Добровольные инициативы являются лишь дополнением государственного регулирования, считают эксперты.

Точечный контроль

Специалисты предупреждают, что простая замена одноразовых пластиков бумагой или биополимерами из растительного сырья не уменьшит количество мусора и ущерба природе. Во-первых, товары и упаковка из них так же недолговечны и часто используются считаное число раз. Во-вторых, бумажные и биопластиковые пакеты могут обладать даже большим экологическим следом, чем обычная пластмасса. Главной целью разумной экологической политики должен стать переход к товарам, которые можно использовать многократно.

К примеру, когда в Уэльсе ввели сбор за все одноразовые пакеты, в том числе сделанные из бумаги и биопластиков, их потребление за три года упало на 71%. Вместе с тем существенно увеличилось использование многоразовых авосек и сумок.

Не надо забывать, что эффективность любой политики зависит от соблюдения всеми заинтересованными сторонами нормативных требований и запретов. Для успешной борьбы с пластиковым загрязнением эксперты ОЭСР рекомендуют регулировать оборот конкретных материалов и товаров, а не просто, например, всех пластиковых пакетов. Это облегчит контроль реализации запланированных мер.

Недостаток надзора может поставить под угрозу реализацию политики по предотвращению пластикового загрязнения. Особое сопротивление законодательным нововведениям следует ожидать в регионах, экономика которых основана на производстве пластиков, химической промышленности, добыче нефти и газа и смежных отраслях, подчеркивают специалисты.

Для мониторинга и оценки применяемых мер необходимо собирать не только количественные, но и качественные данные об одноразовом пластике и его альтернативах на рынке. К первым относятся вес, объем продаж, доля в общем объеме отходов и т. д., ко вторым — состав и характерные особенности продукции.

Борьба с одноразовым в России

Регулирование оборота трудноперерабатываемых материалов и товаров из них обсуждается в правительстве как минимум последние два года. Меры, касающиеся поэтапного запрета производства и ввоза одноразового пластика, должны войти в стратегию развития Евразийской экономической интеграции до 2025 года и будут действовать на территории Армении, Киргизии, Белоруссии, Казахстана и России. Документ планировали утвердить до конца первого квартала 2021 года, но этого пока не было сделано.

В июне «Российский экологический оператор» (РЭО), куратор мусорной реформы в России, опубликовал список из 28 одноразовых пластиковых товаров и упаковки, рекомендованных к запрету. В нем: трубочки, тарелки, стаканы, приборы, крышки от стаканов, капсулы от кофе, ватные палочки, непрозрачные и цветные бутылки из ПЭТ, коробки и пачки для табачной продукции, блистерная упаковка для лекарств, упаковка для куриных и перепелиных яиц, несколько видов пакетов — дойпак, флоупак, в форме кувшина, саше-пакет, сумка-сетка для овощей и фруктов.

Полностью запретить производство одноразовых товаров и упаковки из пластика в России планируется в 2024 году, заявил в сентябре на Восточном экономическом форуме глава Минприроды России Александр Козлов. «Запрет предлагаем вводить постепенно, чтобы производства успели перестроиться»,— сказал он. Ранее вице-премьер Виктория Абрамченко сообщала, что запрет планируют ввести в ближайшие два года.

В РЭО считают, что экологичной заменой ватных палочек могут быть изделия из дерева или бумаги, а полистирола в упаковке для яиц — пульперкартон. Однако в исследовании ОЭСР такие материалы названы неоптимальными альтернативами, поскольку они не подходят для многократного использования.