О декларировании публичными должностными лицами данных о расходах (Международный опыт)

ПРАВОВАЯ ДОКТРИНА

Левакин И.В

О ДЕКЛАРИРОВАНИИ ПУБЛИЧНЫМИ ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ ДАННЫХ О

РАСХОДАХ

Обязанность декларирования государственными служащими своих расходов вытекает из смысла положений Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 года. Пункт 5 ст. 8 Конвенции закрепляет право государств «устанавливать меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц 2 представлять соответствующим органам декларации, среди прочего, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц».

Как известно, Конвенция ООН против коррупции была ратифицирована Государственной Думой Российской Федерации 17 февраля 2006 года, но в отношении положений ст. 20 документа было сделано исключение. Напомним, что данная статья дает возможность каждому государству «принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, т.е. значительное увеличение активов публичного должностного лица,

Левакин Игорь Вячеславович — доктор юридических наук, профессор, заместитель директора Государственного Научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.

Статья посвящена проблемам декларирования государственными служащими своих расходов как элемента антикоррупционной политики современных государств. Ключевые слова: борьба с коррупцией; декларирование расходов.

Levakin I. V. About the declaration of public officials their expenditure data (international experience) The article is devoted to the problems of the declaration of expenditure data of public officials, which is considered as element of anti-corruption policies of modern states. Key words: anti-corruption, declaration of expenditure.

2 См: ст.2 Конвенции ООН против коррупции. Принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 года

превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным

А

образом обосновать»1.

Известны различные способы декларирования расходов и доходов публичных должностных лиц. Например, в Сингапуре государственный служащий обязан предоставлять 4 декларации: об инвестициях, недвижимости, ценных бумагах, финансовых обязательствах. В них отражаются все основные виды не только доходов, но и расходов. В большинстве присоединившихся к указанной выше Конвенции государств, публичные должностные лица подают документы, подтверждающие расходы на социальное и медицинское страхование, лечение, зарубежные туристические поездки и обучение детей. Кроме того, во многих странах учитываются расходы на содержание имущества, информация о получении кредитов2.

В Канаде действует Этический кодекс государственной службы (Values and Ethics Code for the Public Service, September 1, 2003), который действует в отношении лиц замещающих должности государственной службы в органах исполнительной власти, агентствах и других государственных органах. Данным Кодексом определен перечень активов и платежных обязательств, которые государственный служащий должен указать в Конфиденциальном докладе, если они привели или могут привести к возникновению конфликта интересов.

Этот перечень не является исчерпывающим, в него вошли: акции корпораций и иностранных правительств; доли в товариществах, венчурных, частных компаниях и семейном бизнесе, особенно если компания ведет деловую деятельность с правительством; фермерские хозяйства, занимающиеся коммерческой деятельностью; недвижимость, если она не используется для проживания государственным служащим и членами его семьи; товар, торгуемый на бирже, фьючерсы, иностранные валюты, которые используются в спекулятивных целях; активы, вложенные в траст или в

1 О судьбе законопроекта по ратификации ст.20 Конвенции ООН против коррупции, см.: http://kprf.ru/dep/90599.html

2 См. :http://www.rg.ru/2011/05/26/habrieva.html

недвижимость, в которых государственный служащий является бенефициаром; займы, переданные государственному служащему от лиц, не являющихся членами его семьи; любые другие активы и платежные обязательства, которые несут потенциальные или реальные риски, влекущие конфликт интересов между должностными обязательствами государственного служащего и его частными интересами1.

Страны, ранее входившие в СССР, также идут по пути введения декларирования расходов государственных служащих и даже непубличных физических лиц. 7 апреля 2011года, был принят Закон Украины № 1506^1

о

«Об основах предотвращения и противодействия коррупции»2. В нем закреплено, что лица, уполномоченные на выполнение функций государства или местного самоуправления должны подавать ежегодно, до 1 апреля, по месту работы (службы) декларацию об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера за прошлый год по форме, которая устанавливается этим законом. Помимо этого, Рада ввела специальную проверку касательно лиц, которые претендуют на занятие должностей, связанных с выполнением функций государства или местного самоуправления, кроме кандидатов в Президенты, депутаты Рады, депутаты местных советов и на должности сельских, поселковых, городских председателей. Ведомости о претендующем на занятие таких должностей лице подлежат специальной проверке, в частности касательно: привлечения к уголовной ответственности, привлечения к административным взысканиям, достоверности ведомостей его деклараций, состояния здоровья, образования, наличие научной степени, ученого звания. Проверка проводится в 15-дневный срок по письменному согласию лица, которое претендует на занятие должности. В случае установления по результатам проверки фактов подачи претендентом на должность неправдивых ведомостей о себе, должностное лицо или орган, осуществляющее назначение (избрание) на эту должность, отказывает претенденту в

1 См.: Этический кодекс Канады для государственных служащих // Values and Ethics Code for the Public Service, September 1, 2003 // http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/hrpubs/tb_851/vec-cve-eng.pdf

2 См.: http://www.president.gov.ua/ru/documents/9615.html

назначении, а также в течение 3 дней сообщает об обнаруженном факте правоохранительным органам для реагирования.

Весьма показателен опыт Латвийской Республики. Ч. 3 ст. 21 Закона Латвийской Республики «О подоходном налоге с населения» от 11 мая 1993

л

года (с последующими изменениями и дополнениями) 1 гласит: «Если декларированные плательщиком доходы или указанные в имеющихся в распоряжении Службы государственных доходов отчетах (сообщениях) доходы плательщика не соответствуют его расходам в год таксации, Служба государственных доходов запрашивает в установленный в части 3.1 данной статьи срок представить: 1) дополнительную декларацию доходов (по утвержденной Кабинетом министров форме) о доходах, денежных и других накоплениях, собственности и об изменениях их стоимости (далее -дополнительная декларация); 2) декларацию доходов года таксации, если она не была представлена в установленном данным законом порядке...». В соответствии со ст.23 «Если в поданной декларации имеются фактологические неточности и/или неточности в расчетах, территориальное учреждение Службы государственных доходов исправляет допущенные ошибки и высылает исправленную декларацию плательщику вместе с указанием допущенных плательщиком ошибок. При обнаружении нарушений закона, неполного отражения доходов или их сокрытия, а также иных нарушений территориальное учреждение Службы государственных доходов составляет акт о нарушении и применяет предусмотренные законами санкции»».

Декларирование доходов и расходов - не панацея в противодействии коррупции. Причины коррупции находятся в социально-экономической сфере. Вместе с тем нельзя недооценивать роль таких юридических процедур. Тем более что декларирование расходов давно апробировано в зарубежных странах, активно внедряется в практику стран СНГ, его элементы содержатся в положениях Федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ О государственной гражданской службе Российской Федерации.

1 См.: http://www.evrokatalog.eu/pnn-latvia

Российская Федерация имеет неудачный опыт Закона «О государственном контроле за соответствием крупных расходов на потребление фактически получаемых физическими лицами доходов» от 20 июля 1998 года М16-Ф3. Из этого опыта необходимо сделать соответствующие выводы, необходимо двигаться по пути наиболее полного приведения законодательства Российской Федерации, а главное, практики его применения к букве и духу Конвенции ООН против коррупции, т.к. она задает магистральные направления в борьбе с коррупцией в современных правовых государствах. Например, она предполагает полноценный институт конфискации; не позволяет государствам уклоняться от принятия необходимых мер со ссылкой на необходимость сохранения банковской тайны; устанавливает общее правило, в соответствии с которым активы, полученные преступным путем и незаконно вывезенные за границу, должны возвращаться в страну происхождения; государства-участники обязываются создать специализированные органы по борьбе с коррупцией, обеспечив их необходимыми ресурсами и т.д.

В начале 2012 года в нашей стране предполагается принять законопроект, обязывающий чиновников декларировать не только доходы, но и расходы. Новый закон коснется всех, кто сейчас отчитывается о доходах. Будут расширены декларации. Госслужащих обяжут в отчете о недвижимом и движимом имуществе кроме вида собственности, страны ее нахождения и площади сообщать дату приобретения или продажи, стоимость покупки и основание приобретения (данные договора купли-продажи или дарения). А в отчете о денежных средствах на счетах в банках им придется сообщить сведения обо всех движениях по вкладам в течение года. Любые манипуляции с акциями и другими ценными бумагами в течение года также

л

должны быть отражены 1 . Только всеобъемлющие и комплексные меры позволят декларированию расходов стать действенным инструментом

противодействия коррупции в Российской Федерации.

1 http://pravo.ru/news/view/51695/