Нормативное регулирование свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства в Российской Федерации

ской Федерации до 2020 года» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 20, ст. 2444.

3. Чучаев А. И., Грачева Ю. В., Задоян А. А. Преступления против общественной безопасности. М., 2010.

4. Закон РФ «О безопасности» от 28 декабря 2010 г. №2 390-Ф3 // Российская газета. 2010. 29 декабря.

5. Закон РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г № 2446-1 (в ред. Федерального закона от 26 июня 2008 г №> 103-Ф3) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15, ст. 769.

6. Сорокин П. А. Кризис нашего времени // Американская социологическая мысль. М., 1996.

7. Кузнецов В. Н. Социология безопасности. М., 2007.

8. Солонина В. П. Социальная безопасность в регионе: здоровье населения. Ставрополь, 2005.

9. Серебрянников В., Хлопьев А. Социальная безопасность России. М., 1996.

10. Blackstone W. Commentaries on the Laws of England. Philadelphia, 1859.

11. Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955.

12. Козаченко И. Я. Проблемы безопасности (уголовно-правовой аспект) // Актуальные проблемы теории борьбы с преступностью и правоприменительной практики. Красноярск, 2002. Вып. 5.

13. Шарапов Р. Д. Насилие в уголовном праве (понятие, квалификация, совершенствование механизма уголовно-правового предупреждения): дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2006.

14. Рагимова О. А. Динамика социального здоровья молодого поколения в региональном российском социуме. Саратов, 2010.

© 2014 г. А. Н. Позднышов, Э. Э. Баринов

НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СВОБОДЫ ПЕРЕДВИЖЕНИЯ, ВЫБОРА МЕСТА ПРЕБЫВАНИЯ И ЖИТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В статье исследуются различные уровни нормативной регламентации свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства в Российской Федерации, анализируются имеющиеся в этой сфере проблемы, раскрываются роль и значение Конституционного суда Российской Федерации в защите соответствующего конституционного права.

Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, свобода передвижения, выбор места пребывания и жительства, регистрационный учет граждан, Конституционный суд Российской Федерации.

Проблемы реализации свободы передвижения были актуальны для нашего государства всегда. Действовавшие в царской России паспортный режим и полицейская регистрация предусматривали необходимость получения разрешения как на выезд за пределы страны, так и на передвижение в ее пределах. Схожая система существовала и в советской России, в которой с середины 30-х гг. прошлого века были введены паспорта и режим прописки, предусматривающий, по сути, закрепление каждого гражданина за определенным местом жительства и получение разрешения властей на проживание. Прописка выступала «способом тотального контроля за каждым, инструментом давления, манипулирования, ограничения прав. Это усугублялось и тем, что от наличия или отсутствия соответствующего штампа в паспорте зависела возможность реализации имущественных, трудовых, избирательных, социальных, семейных и других прав граждан. Еще в кон-

це 80-х гг. XX в. предложения об отмене прописки воспринимались как нереальные и фантастические» [1, с. 260].

Для современной России вопросы нормативного регулирования, реализации и защиты свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства не утратили актуальности. Реальное воплощение свободы передвижения требует не только кардинальной перестройки законодательства и правоприменительной практики, но и конституционного правосознания как должностных лиц, так и рядовых граждан.

Нормативное регулирование свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства имеет сложную, многоуровневую структуру, в которой особая роль принадлежит Конституции Российской Федерации 1993 г.

Конституция России устанавливает право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться,

выбирать место пребывания и жительства. Это право, безусловно, является естественным, неотчуждаемым правом индивида, представляет собой комплекс правомочий, включающих возможность беспрепятственно передвигаться непосредственно по территории РФ в нужном направлении, а также свободно выезжать за пределы РФ и беспрепятственно возвращаться на ее территорию.

Помимо высшего конституционного закрепления данного права, являющегося одним из показателей степени свободы личности и развития демократии в обществе, следует выделить еще несколько уровней его нормативного закрепления.

Важнейшее значение имеет международно-правовой уровень регламентации данного права. Свобода выбора места жительства нашла закрепление в п. 1 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 2 Протокола № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, являющихся согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью правовой системы России.

Неоходимо отметить важность и регламентации реализации соответствующего права и на уровне текущего российского законодательства (конституционного, административного, жилищного и др.). Помимо того, что данному праву посвящен самостоятельный закон, принятый до вступления в силу действующей Конституции РФ и заложивший основу для реализации гражданами в России права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ [2], отдельным аспектам реализации этого права уделяется внимание в Гражданском кодексе РФ, под местом жительства признающем место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает, в Жилищном кодексе РФ, установившем, что граждане, законно находящиеся на территории Российской Федерации, имеют право свободно выбирать жилые помещения для проживания в качестве собственников, нанимателей или на иных предусмотренных законодательством основаниях.

Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства регламентируется и на уровне законодательства субъектов РФ, которое далеко не всегда основывается на идеях и принципах, заложенных нормативными актами федерального и международного уровня. Примеров этому масса. Достаточно вспомнить о проблемах реализации рассматриваемого права, возникших в конце 90-х гг. прошлого века в Краснодарском крае, Москве и Московской области, Воронежской области, Ставропольском крае и других субъектах Российской Федерации. Множество нормативных актов данных субъектов

были признаны противоречащими Основному Закону России Конституционным судом РФ.

Основополагающие конституционные, международно-правовые и законодательные положения о свободе передвижения находят свое продолжение в актах подзаконного характера. В частности, Указ Президента РФ от 4 мая 1998 г. № 488 «О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации» [3] ввел в правовое регулирование реализации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства понятие «место фактического проживания», указав на то, что именно по месту фактического проживания на территории Российской Федерации территориальным органом Федеральной миграционной службы гражданину Российской Федерации, не имеющему подтвержденного регистрацией места жительства или места пребывания либо имеющему место жительства за пределами Российской Федерации, по его заявлению производится оформление и выдача паспорта, удостоверяющего его личность за пределами Российской Федерации. Следует отметить, что данный уровень нормативного регулирования также зачастую содержит положения, не в полной мере соответствующие конституционному содержанию рассматриваемого права. Статья 27 Конституции РФ не содержит каких-либо оговорок относительно возможности ограничения права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Возможность определенных ограничений предусмотрена ч. 3 ст. 55 Основного Закона, согласно которой «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» и ст. 56, предусматривающей, что «в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия».

Таким образом, право человека на свободу передвижения не является абсолютным, оно неизбежно ограничивается с учетом интересов других людей, общества, государства. Допустимые ограничения прав и свобод человека и гражданина приведены в международно-правовых актах, есть они и в национальном законодательстве России.

В ст. 8 Основного Закона РФ 1993 г. закреплены основания, при которых возможно ограниче-

ние права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Причем речь идет скорее не об основаниях ограничения права на свободу передвижения, а о тех территориях, на которых может быть установлен особый режим въезда, выезда и пребывания. В частности, законодательство предусматривает особый режим въезда граждан для постоянного проживания или временного пребывания на территорию закрытого административно-территориального образования, который заключается в необходимости согласовывать въезд с органом федеральной службы безопасности. Такое согласование предусматривает оформление допуска к сведениям, составляющим государственную тайну в соответствии с Законом РФ «О государственной тайне». При этом особенно проблематично согласование въезда на территорию закрытого административно-территориального образования граждан, ранее проживавших в нем, но отбывших наказание в виде лишения свободы и получивших судимость. Этой категории граждан зачастую отказывают в выдаче пропуска для въезда в целях постоянного проживания в закрытом административно-территориальном образовании. Таким образом, ограничивается право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства граждан, ранее проживавших на территории закрытого административно-территориального образования, по роду своей деятельности никакого отношения к сведениям, составляющим государственную тайну, не имевших, осужденных и отбывших наказание за совершение хоть и тяжких, но не посягающих на основы конституционного строя и безопасность государства преступлений, семьи которых продолжают проживать на соответствующих территориях.

Помимо закрытых административно-территориальных образований, к территориям, в рамках которых могут действовать ограничения свободы передвижения, закон относит: пограничную полосу; закрытые военные городки; зоны экологического бедствия; отдельные территории и населенные пункты, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; территории, где введено чрезвычайное или военное положение.

Этот перечень является исчерпывающим, отступление от запрета расширять его в федеральных подзаконных нормативных правовых актах, а также в законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации означает недопустимую легализацию разрешительного порядка регистрации граждан. Такая правовая

позиция неоднократно подтверждалась Конституционным судом РФ. Однако Правила регистрации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 [4], не просто воспроизводят указанный перечень ограничений, но и указывают на его открытый характер.

У нашего государства имеется горький опыт регламентации права на свободу передвижения на уровне подзаконных нормативных правовых актов, которые в силу их «ведомственного назначения» не публиковались для всеобщего ознакомления, а, следовательно, население не имело возможности узнать их содержание. Достаточно отметить, что основной документ, регламентирующий вопросы прописки в СССР, - Положение о паспортной системе в СССР, был утвержден не законом, а постановлением Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г.

Закон РФ от 25 июня 1993 г. устанавливает, что в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также для исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится регистрационный учет граждан по месту пребывания и по месту жительства. Конституционный смысл регистрации состоит в том, что она является способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим только сам факт нахождения гражданина по месту пребывания или по месту жительства. Мало того, регистрация или отсутствие таковой не могут служить ограничением для реализации человеком, законно находящимся на территории РФ, его основных прав и свобод.

Между тем, провозглашение Конституцией РФ права на свободу передвижения вовсе не означает его соответствующего обеспечения в рамках существующих правоотношений. К сожалению, следует признать, что ч. 1 ст. 27 Конституции РФ в настоящее время в основном носит декларативный характер, а многие конкретизирующие ее положения текущего законодательства (как федерального, так и регионального уровня) зачастую противоречат заложенному в ней смыслу. Государственные органы как федерального, так и регионального уровня, осуществляя предоставленные им законодательством полномочия, далеко не всегда руководствуются положениями Конституции РФ и Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Так, органы регистрационного учета зачастую воспринимают регистрацию граждан по месту жительства как свое право, несмотря на то, что ни закон 1993 г., ни Правила

регистрации и снятия граждан с регистрационного учета 1995 г. не предусматривают оснований для отказа в регистрации по месту жительства граждан. Речь идет не о праве, а об обязанности соответствующих органов не позднее трех дней со дня предъявления необходимых документов зарегистрировать гражданина по месту жительства, т. е. удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства, зафиксировать нахождение человека в определенном населенном пункте, прежде всего, в правоохранительных целях и в целях контроля за миграцией.

Справедливости ради следует отметить, что Российская Федерация не единственное государство, сталкивающееся с проблемами реализации права на свободу передвижения. Под влиянием глобализационных процессов [5] даже европейские государства, подписавшие Шенгенское соглашение, в целях защиты национальных интересов периодически вынуждены вопреки международным договоренностям вводить определенные ограничения данной свободы. Примером может служить возобновление пограничного контроля в Дании, приостановление железнодорожного сообщения на границе Франции и Италии. Эти примеры показывают, что в случае возникновения внезапных угроз публичным интересам, носящих критичный характер, страны Европейского союза на ходу корректируют свою миграционную политику, отступая от достигнутых договоренностей в области реализации права на свободу передвижения [6, с. 21]. Однако проблемы реализации права на свободу передвижения в странах Европейского союза в большей мере связаны с внешними миграционными процессами. Что же касается России, то проблемы реализации рассматриваемого права сопряжены с вопросами не столько внешней, сколько внутренней миграции российских граждан. Это во многом объясняется спецификой нашего государства, имеющего сложный многонациональный, многоконфессиональный состав населения. Если в европейских государствах власти пытаются ограничить миграционные потоки извне, т. к. прибывающие на их территорию выходцы из Африки, Азии, иных регионов не только не ассимилируются, но и не адаптируются, не уважают местные традиции, не стремятся овладеть государственным языком и т. д., то в России аналогичные проблемы возникают с внутренними мигрантами, зачастую демонстрирующими неадекватное, агрессивное, вызывающее и неуважительное поведение.Эти проблемы закономерно приводят к попыткам ужесточения миграционного законодательства, в частности к инициативам по ужесточению правил регистрации

и санкций за их нарушение (введению уголовной ответственности за нарушение миграционных правил и норм регистрации), без ущемления конституционных прав граждан на выбор места жительства [7]. На наш взгляд, ужесточение миграционного законодательства, правил регистрации без ущемления конституционного права на свободу передвижения крайне проблематично.

Огромное значение для воплощения на практике конституционных и международных норм о свободе передвижения имеют решения Конституционного суда РФ, которые являются окончательными, не могут быть обжалованы, действуют непосредственно и подлежат исполнению всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Конституционный суд РФ неоднократно признавал не соответствующими Конституции РФ многие правовые нормы, ограничивающие конституционное право на свободу передвижения, столь важное для дальнейшего развития демократии и гражданского общества в нашей стране.

В своих решениях Конституционный суд РФ отстаивает позицию, согласно которой возможность свободно передвигаться не должна отражаться на обладании иными естественными правами человека.

Конституционный суд РФ в постановлении от 2 июля 1997 г. отметил, что ограничения прав и свобод человека и гражданина допустимы лишь при условии их объективной соразмерности конституционно значимым положениям [8]. Таким образом, предусмотренный Законом РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ» институт регистрации носит уведомительный характер, при этом очень важным моментом является то, что сама по себе регистрация или отсутствие таковой не может являться основанием для ограничения основных прав и свобод человека и гражданина. Соответствующая позиция была поддержана и другим высшим судебным органом России. В своем Постановлении от 17 марта 2004 г. Пленум Верховного суда РФ указал на то, что наличие регистрации не может рассматриваться в качестве условия приема на работу [9].

Как представляется, решения Конституционного суда РФ, прямо или косвенно касающиеся реализации конституционного права человека на свободу передвижения, составляют самостоятельный уровень нормативной регламентации свободы передвижения в Российской Федерации, а сам Конституционный суд является на сегодняшний день органом, обеспечивающим реальную защиту конституционного права на свободу

передвижения, выбор места пребывания и жительства в России. Большинство других органов, смысл и содержание деятельности которых согласно Конституции определяют права и свободы человека и гражданина, так или иначе сориентированы на ограничение права на свободу передвижения под самыми различными предлогами.

Литература

1. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина. М., 2011.

2. Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N° 32, ст. 1227; 2004. № 45, ст. 4377; 2006. № 31 (ч. 1), ст. 3420; 2008. № 52 (ч. 1), ст. 6236; 2010. № 31, ст. 4196; 2011. № 27, ст. 3880; № 50, ст. 7341; 2012. № 53 (ч. 1), ст. 7638.

3. Собрание законодательства РФ. 1998. № 18, ст. 2021; 2007. № 31, ст. 4020.

4. Постановление Правительства РФ от 17.07.1995 № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответствен-

ных за регистрацию» (ред. от 21.05.2012) // Собрание законодательства РФ. 1995. № 30, ст. 2939.

5. Лимонова Н. А. Влияние глобализации и интеграции на реализацию личностью свободы передвижения // Миграционное право. 2012. № 4.

6. Тарибо Е. В. Право российских граждан на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в контексте проблем внутренней миграции // Журнал конституционного правосудия. 2012. № 3.

7. Путин В. В. Россия: национальный вопрос // Независимая газета. 2012. 23 января.

8. Постановление Конституционного суда РФ от 2 июля 1997 г. по делу о проверке конституционности ч. 1, 2, 3 ст. 2 и ч. 6 ст. 4 Закона Московской области «О сборе за компенсацию затрат бюджета Московской области по развитию инфраструктуры городов и других населенных пунктов области и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в Московскую область на постоянное жительство» от 5 июля 1996 года. В связи с жалобами И. В. Шестопальченко, О. Е. Сачковой, М. И. Крючковой // Собрание законодательства РФ. 1997. № 27, ст. 3304.

9. Постановление Пленума Верховного суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» // Бюллетень Верховного суда Российской Федерации. 2004. № 6.

© 2014 г. О. В. Ефременко, Г. С. Працко

К ВОПРОСУ О «ПОСРЕДНИЧЕСТВЕ» В ОТНОШЕНИЯХ МЕЖДУ КАДАСТРОВЫМ ИНЖЕНЕРОМ И ГОСУДАРСТВОМ

В статье рассмотрены актуальные вопросы саморегулирования в сфере кадастровой деятельности; проблемы взаимодействия кадастровых инженеров и органов государственной власти и местного самоуправления, роли в таком взаимодействии саморегулируемых организаций кадастровых инженеров и некоммерческого партнерства «Национальное объединение саморегулируемых организаций в сфере кадастровой деятельности». Авторами уделено внимание анализу судебной практики по делам, вытекающим из кадастровых правоотношений, сделаны заслуживающие внимания выводы.

Ключевые слова: саморегулирование, саморегулируемые организации, кадастровые сведения, кадастровый инженер.

В соответствии с Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости» кадастровым инженером признается гражданин Российской Федерации, имеющий среднее профессиональное образование по одной из определенных органом нормативно-правового регулирования в

сфере кадастровых отношений специальностей, или высшее образование по любой аккредитованной специальности, без судимости за умышленное преступление, получивший право осуществлять кадастровую деятельность в результате успешного прохождения квалификационной аттестации.