Предоставление земельных участков для геологического изучения недр

Предоставление земельных участков для геологического изучения недр

Р. В. Агеев

1. Предоставление земельных участков для геологического изучения недр

Вопросы, связанные с предоставлением недр в пользование, исследовались еще в советские времена. Так, Л. А. Заславская по поводу этого писала: недра предоставляются в пользование в соответствии с целями видов деятельности1. По российскому законодательству недра также предоставляются в пользование для определенных целей2. Как известно, для того чтобы месторождение полезных ископаемых стало объектом деятельности промышленности, его необходимо обнаружить и определить ценность. Закон о недрах выделяет, прежде всего, такой вид пользования недрами, как геологическое изучение недр. Его можно определить как «процесс получения информации о недрах, включающий в себя работы по поиску, оценке проявлений промышленно-ценных полезных ископаемых, а также по геологическому изучению и оценке пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр»3.

Агеев Роман Владимирович — аспирант ИЗиСП.

1 Заславская Л. А. О понятиях объекта права государственной собственности на недра земли и пользования ими // Ученые записки ВНИИСЗ. 1969. Вып. 16. С. 113.

2 Троценко С. А. Кто хозяин медной горы? // Законодательство. 2001. № 6. С. 24.

3 Новикова Е. В., Волков Г. А., Маслов А. В.,

Гаврилов В. В., Худяков А. И., Клюкин Б. Д.,

Веденеев Е. Ю. Каким быть новому закону о

недрах? // Законодательство и экономика.

2003. № 11 (235). С. 69.

Геологическое изучение недр необходимо отличать от разведки недр и добычи полезных ископаемых, которые сопровождаются более капитальными горными работами4 .

Получение лицензии на геологическое изучение недр является подтверждением того, что ее правовое значение сводится к удостоверению права недропользователя на проведение только этого вида работ5 . При этом в лицензии должен решаться комплекс земельных вопросов, начиная от предоставления земельных участков для геологического изучения и заканчивая рекультивацией затронутых земель для дальнейшего землепользования.

Как справедливо было замечено, пользование недрами не исчерпывается добычей полезных ископаемых и подготовительными к ней действиями, т. е. геологическим изучением недр6. И оно также не исчерпывается перечислением целого перечня целей, указанных в ст. 6 Закона от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», для достижения которых недра предоставляются в пользование.

Ошибка некоторых авторов, рассуждающих о пользовании недрами, заключается в том, что они не указывают в своих работах о достаточ-

4 Куликова Л. А. Обзор практики рассмотрения арбитражными судами споров, связанных с применением законодательства о недрах. (Окончание) // Юридический мир. 2003. № 6. С. 64.

5 Новикова Е. Совершенствование правового режима недропользования в Российской Федерации // Хозяйство и право. №10 (321). С. 15.

6 Заславская Л. А. О понятиях объекта права государственной собственности на недра земли и пользования ими. С. 114.

но продолжительном этапе, как предоставление земельного участка для нужд недропользования. Следовательно, говоря о недропользовательских отношениях по поводу геометризированного участка недр в границах, установленных государством7 , необходимо учитывать этот недостаток.

Предоставление земельных участков для геологического изучения недр, по нашему мнению, лучше, чтобы развивалось в двух вариантах, которые необходимо пройти недропользователю:.

1) заключение договора аренды земельного участка, под которым планируется производить геологическое изучение недр;

2) приобретение в собственность земельного участка, под которым планируется производить геологическое изучение недр.

При этом в первом случае, если недропользователю необходимо провести геологическое изучение, то, естественно, в данной ситуации аренда является наиболее оптимальным средством для собственника или владельца земельного участка и недропользователя. В случае если поиски не подтвердят наличие месторождения полезных ископаемых, имеющих промышленную ценность, то аренду земельного участка можно досрочно прекратить с выплатой компенсации собственнику или владельцу земельного участка. Это мнение подтверждается М. Е. Певзнером, который считает, что специфика отношений недропользования заключается в том, что получение физическим или юридическим лицом права пользования недрами еще не означает, что оно (лицо) достигает поставленной цели.

7 Храмов Д. Г. Юридическая природа права пользования недрами // Актуальные проблемы гражданского права: Сб. ст. Вып. 4 / Под ред. проф. М. И. Брагинского. М.: Норма, 2002. С. 94.

Эта особенность недропользования объективно обусловлена свойствами недр и определяет вероятностный (неопределенный) характер результатов работ по обнаружению ресурсов недр. Например, для разведки месторождения полезных ископаемых необходимо выполнить значительный объем работ как на земной поверхности, так и непосредственно в недрах, которые тем не менее могут и не привести к открытию месторождения, пригодного для промышленного освоения8 .

Если же недропользователь обнаружит под земельным участком месторождение полезных ископаемых, имеющих промышленную ценность, то с собственником или владельцем земельного участка можно начинать вести переговоры о приобретении данного земельного участка в собственность недропользователя с целью непосредственного получения горного отвода на данный земельный участок. Но в данном случае возникает проблема, связанная с отсутствием необходимых процедур по реализации права собственности и иных прав на землю9 . По нашему мнению, у недропользователя должно быть преимущественное право покупки земельного участка.

Во втором случае недропользователь может приобрести земельный участок, под которым уже открыто месторождение полезных ископаемых, имеющих промышленную ценность, для дальнейшего оформления горного отвода.

И в первом, и во втором случаях необходимо получение лицензии для геологического изучения недр,

8 Певзнер М. Е. О горном праве // Государство и право. 1996. № 8. С. 54.

9 Галиновская Е. А. Конституция Россий-

ской Федерации как основа развития зе-

мельного законодательства // Конституция

и законодательство. По материалам международной научно-практической конференции. М., 2003. С. 174.

включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, т. е. оформление документа, удостоверяющего право ее владельца пользоваться участком недр в определенных границах и обязанность по выполнению недропользователем российского законодательства и условий выданной лицензии на пользование недрами10. Кроме того, лицензия по своему содержанию и правовому значению заменяет разрешительное свидетельство на геологоразведочные работы и горноотводный акт, оформляющие право пользования недрами для эксплуатации недр и их геологического изучения11 .

Право пользования недрами возникает у недропользователя по поводу участка недр, который называется горным отводом и который, в свою очередь, является объектом отношения по пользованию недрами. В российском законодательстве под горным отводом понимается

только геометризированный блок

1?

недр12, т. е. геометрически определенное пространство недр.

При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождений полезных ископаемых, положение участка строительства, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного

10 Теплов О. М., Толстых Н. И. Недропользование как предмет совместного ведения федерального центра и субъектов Российской Федерации // Конституция и законодательство. По материалам международной научно-практической конференции. М., 2003. С. 182.

11 Теплов О. М. Институт лицензирования пользования недрами в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 1995. С. 10.

12 Пункт 1.1 Инструкции о порядке предоставления горных отводов для разработки газовых и нефтяных месторождений, утвержденной Постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 11 сентября 1996 г. № 35.

влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, а также другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр13.

Из вышеизложенного должно сложиться понимание того, что на недропользователя распространяется действие как земельного, так и горного права.

Кроме того, необходимо заметить, что по законодательству Российской империи владельцу прииска на казенной земле принадлежало особое право, несходное с правом пользова-ния14. В то время нефтеносные участки земли могли быть предоставлены на условиях аренды для добычи нефти, но аренда допускалась при условии, что участок земли находился в разработке15, а заявка на его разработку была подана заранее16.

Л. А. Заславская утверждала, что понятие объекта государственной собственности на недра не включает в себя земельной поверхности, поэтому она делает вывод, что правовой режим земель, предоставленных в пользование для нужд горнодобывающей промышленности, должен полностью определяться

17

земельным законодательством17.

13 Боголюбов С. А., Горохов Д. Б., Минина Е. Л., Жариков Ю. Г., Галиновская Е. А., Кичигин Н. В., Сиваков Д. О., Журавлева Л. В. Реализация прав собственности на природные ресурсы: Монография. М., 2007. С. 152.

14 Исаченко В. В. Право на горные отводы // Вестник гражданского права. № 4. СПб., 1914. С. 53—54.

15 Толстых Н. Правовое регулирование организации и проведения конкурсов (аукционов) на право пользования недрами (Начало) // Право и экономика. 2000. № 3. С. 64.

16 Перчик А. И. Библиографический очерк истории развития и преподавания горного права в России // Государство и право. 1998. № 12. С. 88.

17 Заславская Л. А. Соотношение земель-

ного, горного, лесного и водного законода-

тельства // Ученые записки ВНИИСЗ. 1969.

Вып. 18. С. 79.

Безусловно, основные принципы предоставления земельных участков и порядок пользования землями промышленности определяется положением об этих землях18.

Ю. Г. Жариков писал, что «комплекс работ и мероприятий, меняющих правовой режим подвергающихся воздействию земель, может быть по времени достаточно длительным, так же как и отдельные их этапы. Так, если принято решение о разработке какого-то месторождения, то желательно или даже обязательно ограничить или запретить капитальное строительство в зоне будущих работ, чтобы избежать так называемых бросовых затрат. Поэтому каждый вид работ, связанных с недропользованием, надо заранее планировать. Понятно, что оно должно быть основано как на нормах земельного законодательства, так и на соответствующих нормах законодательства о недрах»19.

Согласно нормам земельного и горного права земельные участки предоставляются организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности для разработки полезных ископаемых после:

1) оформления горного отвода;

2) утверждения проекта рекультивации земель;

3) восстановления ранее отработанных земель;

В некоторых субъектах РФ региональное горное законодательство выдвигает даже конкретные условия по предоставлению земельного отвода для нужд недропользова-ния20. Правда, О. М. Теплов с таким подходом не согласен, считая, что

18 Ст. 88 ЗК РФ.

19 Жариков Ю. Г. Предоставление и резервирование земель для нужд недропользования // Законодательство и экономика. 1998. № 2 (168). С. 43.

20 Толстых Н. Правовое регулирование организации и проведения конкурсов (аукционов) на право пользования недрами (Окончание) // Право и экономика. 2000. № 5. С. 57.

подзаконные нормативные акты не могут дополнять федеральное зако-нодательство21. Однако такое утверждение О. М. Теплова противоречит ст. 72 Конституции РФ, согласно которой природоресурсное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов Федерации.

2. Этапность пользования недрами

Предприятия, деятельность которых нарушает почвенный покров, обязаны снимать и хранить плодородный слой для рекультивации земель и повышения плодородия малопродуктивных угодий22.

По нашему мнению, то же самое должно производиться при начальном этапе снятия плодородного слоя почвы при геологическом изучении недр, несмотря на то что этот слой является незначительным. Использование земельного участка без снятия плодородного слоя почвы может привести к нежелательному ухудшению экологической обстановки23, что запрещено как земельным законодательством, так и законодательством об охране окружающей среды.

Обсуждая вопросы изучения недр, Л. Б. Шейнин пишет: «Изучение же недр необходимо не только для обнаружения скрывающихся там богатств, но и для прогноза проявления таящихся там стихийных сил. Оно помогает лучше понять строение и происхождение Земли, более рационально использовать подземное пространство. Вместе с тем в законе о недрах (как и в законодательстве о подземном хозяйстве в

21 Теплов О. М. Развитие федерального законодательства о недрах // Право и экономика. 2003. № 2. С. 4.

22 Земельный участок: вопросы и ответы / Под ред. С. А. Боголюбова. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 276.

23 Федорова Н. Правовые основания заключения и расторжения договора аренды земельного участка // Право и экономика.

2003. № 2. С. 59.

целом) поиск и разведка полезных ископаемых именуются «недропользованием». Но хозяйские меры по управлению недрами, в том числе по их изучению, не приносят непосредственной пользы. Поэтому термин «недропользование» для этих отношений не подходит»24. По нашему мнению, невозможно согласиться с таким утверждением, поскольку автор, во-первых, не предлагает нового термина, а, во-вторых, термин «недропользование» универсален не только для отношений по геологическому изучению недр, но и для других видов пользования недрами.

Но нельзя не согласиться с высказыванием Л. Б. Шейнина о том, что нынешнее законодательство о недрах «разрывает» право на недра и право на поверхность земли. Это позволяет признавать недра во всех случаях государственной собственностью. Но как быть в отношении так называемой попутной добычи, которая (как показывает ее название) происходит при земляных работах разного рода, в том числе при геологоразведочных работах. Попутно добываемый грунт или иные малоценные полезные ископаемые поступают в распоряжение либо заказчика работ, либо их исполнителя. Однако нередки случаи, когда ни одна из сторон не проявляет интереса к добытым материалам, и они не только пропадают для народного хозяйства, но и оказываются источником загрязнения окружающей среды. Указанные отношения целесообразно регулировать согласованным образом как в горном законодательстве, так и в законодательстве о капитальном строительстве. Ведь земляные работы воздействуют не только на почвогрунты, но и на культурные объекты, находящиеся на поверхности земли. Следует со-

24 Шейнин Л. Б. Подземное хозяйство: правовое регулирование // Журнал российского права. 2001. № 11. С. 60.

гласиться с Л. Б. Шейниным в том, что вопрос о сохранении и утилизации этих объектов (например, деревьев, кустарников, дернины, строительных материалов, остающихся после разборки конструкций) остается неурегулированным25.

Процесс недропользования, как мы уже отмечали, состоит из нескольких сменяющих друг друга этапов, основными из которых являются поиск и разведка полезных ископаемых, а также их разработка и добыча.

В зависимости от обстоятельств в число отдельных этапов недропользования могут включаться и предварительные исследования недр, а также ряд других этапов: как предшествующих, так и следующих за непосредственной эксплуатацией месторождения. Практически на каждый из этих видов пользовательской деятельности могут предоставляться отдельные горные (минеральные, нефтяные, газовые и т. п.) пользовательские права либо так называемые совмещенные права, позволяющие одному пользователю осуществлять несколько видов деятельности (например, исследовать недра, а затем вести поиск и разведку месторождения либо разведать месторождение, а затем разрабатывать его)26.

3. Регистрация земельных участков, предоставленных для нужд недропользования

В системе земельных отношений важное место занимает вопрос, связанный с порядком предоставления земли и оформлением прав на нее, поскольку земля характеризуется такими исключительными свойствами, как ограниченность, непере-

25 Там же. С. 61—62.

26 Сосна С. А. Право на исследования недр как разновидность прав недропользования (по зарубежному и российскому законодательству) // Государство и право. 2000. № 6. С. 27.

мещаемость, невоссоздаваемость и невосполнимость27.

В советское время проблема выделения земель для целей недропользования также детально не ис-следовалась28.

Согласно ст. 130 ГК РФ к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т. е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения29 .

Ранее такое же определение предлагал известный цивилист Г. Ф. Шершеневич: «Под именем недвижимости понимается, прежде всего, часть земной поверхности, и все то, что с нею связано настолько прочно, что связь не может быть порвана без нарушения вида и назначения вещи»30.

Поскольку земельные участки, предоставляемые для нужд недропользования, относятся к недвижимому имуществу, для них возникла необходимость введения отдельной регистрации, которую можно обозначить, например, как «государственная регистрация права на земельный участок, предоставленный для геологического изучения недр». Впрочем, ничто не мешает сделать такую регистрацию для каждого земельного участка по видам пользования недрами.

Как правильно заметил Н. А. Сы-родоев, ГК РФ относит к недвижи-

27 Сыродоев Н. А. О соотношении земельного и гражданского законодательства // Государство и право. 2001. № 4. С. 35.

28 Краюшкина Е. Из истории российского законодательства о недрах // Законодательство и экономика. 1999. № 5 (183). С. 94.

29 Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ. Часть первая.

30 Шершеневич Г. Ф. Учебник русского

гражданского права. 10-е изд. М., 1912. С. 150.

мым вещам также участки недр, ставя их в один ряд с земельными участками и делая их по существу независимыми от последних. На самом же деле участки недр находятся практически в равном положении по отношению к земле и одинаково характеризуются с точки зрения возможности (или невозможности) их перемещения. Участки недр немыслимы в отрыве от земли, они находятся в органической связи с зем-

лей31 .

Рассматривая вопрос предоставления земельных участков для геологического изучения недр, необходимо отметить, что эксперты указывают на неурегулированность этого вопроса. Поскольку для проведения всего цикла разведочных, подготовительных и добычных работ, что уже само по себе составляет комплексные работы, необходимо, помимо земельного участка, и другое имущество, которое позволяет подготавливать земельный участок, а потом извлекать на земную поверхность полезные ископаемые, такое имущество рекомендуется именовать горным имуществом. Одним из основных видов недвижимого горного имущества в нефтяной и газовой промышленности являются скважины (разведочные и эксплуатационные), права на которые подлежат регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»32.

Эксперты отмечают, что такая регистрация, как правило, значительно затягивается из-за того, что нормативные правовые и инструктивные документы, регулирующие

31 Сыродоев Н. А. Регистрация прав на землю и другое недвижимое имущество // Государство и право. 1998. № 8. С. 91.

32 Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.

данный процесс, разрабатывались без учета специфики горного иму-щества33.

В Федеральном законе «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» не закреплены ни порядок регистрации горного имущества, ни определения этого термина, ни правовые механизмы, которые помогали бы недропользователю в ускоренном порядке оформлять такую регистрацию.

Закон предусматривает только государственную регистрацию прав на земельные участки и объекты недвижимого имущества, входящие в состав предприятия как имущественного комплекса. Что подразумевается под регистрацией горного имущества, закон об этом умалчивает. Также необходимо отметить, что согласно вышеуказанному закону регистрируется земельный участок отдельно от участка недр. И здесь мы опять сталкиваемся с тем, что недропользователь в итоге проходит двойную регистрацию, что, по нашему мнению, является неэффективным, поскольку, например, в одном документе можно отражать всю информацию о земельном участке.

Таким образом, предложенный нами порядок состоит из следующего: 1) оформление земельного участка для геологического изучения недр в форме аренды; 2) приобретение земельного участка в собственность в случае обнаружения месторождения полезных ископаемых, имеющего промышленную ценность; 3) получение лицензии в первом и втором случае.

Необходимо отметить, что нельзя сделать вывод о том, что речь идет об отделении права собственности на землю от правомочия пользования недрами. Но М. Е. Певзнер считает, что законодательство о недрах нуждается в отделении права собст-

33 Певзнер М. Е. Право собственности в недропользовании // Государство и право. 2002. № 3. С. 30.

венности на землю от права пользования недрами34 . Право собственности на землю не влечет за собой право собственности на недра. Если у гражданина или юридического лица, собственника земельного участка, забил фонтан нефти, он не является собственником недр и не должен быть им. Таким образом, собственность на землю может быть частной, но собственность на недра только государственной. Поэтому следует различать право собственности на землю и право пользования недрами. Следовательно, собственник земельного участка необязательно может быть недропользователем. Для этого существует общий порядок предоставления недр в пользование независимо от права собственности на землю. Но, например, в Соединенных Штатах Америки и некоторых странах Европы собственник земли является собственником недр.

Также мы не согласны с той точкой зрения, в соответствии с которой целесообразно рассмотрение возможности нормативного закрепления частной собственности на месторождения полезных ископаемых и на месторождения, которые будут разведаны и открыты с помощью частного капитала, а также продажи государством участков недр для добычи полезных ископаемых35.

Мнение, высказанное о продаже государством участков недр для добычи полезных ископаемых, позволяет апробировать позиции, которые не могут быть присущи российской политике в области недропользования. Поскольку норма, регулирующая передачу в собственность участков недр, может привести к необратимым правовым последствиям, которые сразу отразятся на всем природоре-сурсном законодательстве.

34 Певзнер М. Е. Современные правовые проблемы недропользования // Государство и право. 2001. № 4. С. 39.

35 Певзнер М. Е. Основные направления со-

вершенствования законодательства о недрах // Государство и право. 1997. № 5. С. 72.

Отмена государственной собственности на недра может привести к тому, что, купив один квадратный метр земельного участка или его доли (ведь купля-продажа земельных долей не запрещена)36 и весь участок недр, собственник может запретить другим собственникам любое недропользование на своих земельных участках на протяжении всего подземного участка недр. Таким образом, остальные титульные владельцы становятся собственниками уже не земельного участка, а земной поверхности, что ограничивает их, например, в культивировании сельскохозяйственных растений и т. п.

Известен факт, что площади горных отводов для освоения нефтяных и газовых месторождений исчисляются обычно сотнями и тысячами квадратных километров. Однако площади земельных участков, непосредственно изымаемых для производственных целей, как правило, меньше, поскольку наземное оборудование скважин занимает относи-

36 Герасин С. И. Правовая база реформирования земельных отношений в сельском хозяйстве (обзор региональных законодательных актов) // Государство и право. 1998. № 12. С. 71.

тельно небольшие площадки. Вся остальная территория земельной поверхности месторождения в принципе продолжает использоваться по первоначальному назначению37.

Также необходимо отметить, что в Законе «О недрах» отсутствует общий порядок деятельности по каждому виду пользования недрами. Это означает, что в законе нет даже приблизительного перечня действий недропользователя, которые он обязан выполнить при конкретном виде недропользования. К примеру, Дума Ханты-Мансийского автономного округа в свое время приняла Закон «О разработке месторождений углеводородов на территории автономного округа» (утратил силу)38, который детально раскрывал перечень действий недропользователя, что позволило устранить определенные проблемы, связанные с действиями субъектов права пользования недрами. Из этого следует, что непосредственное раскрытие видов пользования недрами в законодательстве позволит более эффективно регулировать эти отношения.

37 Перчик А. И. Горное право. С. 430.

38 Платонова Н. Законодательство о разделе продукции: проблемы применения // Хозяйство и право. 1999. № 5. С. 53.