Оптимизация прокурорского надзора и ведомственного процессуального контроля в досудебном производстве

В.В. Самсонов

ОПТИМИЗАЦИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА И ВЕДОМСТВЕННОГО ПРОЦЕССУАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ В ДОСУДЕБНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ

Поэтапное системное реформирование законодательства России, обусловленное крупными социально-экономическими процессами и преобразованиями, вызывает необходимость дальнейшего осмысления сущности и значения целого ряда правовых институтов, в том числе прокурорского надзора и ведомственного процессуального контроля.

Для проверки законности, обоснованности и мотивированности процессуальных действий и решений, своевременного реагирования на них, в том числе отмены незаконных, необоснованных и немотивированных, важнейшее значение имеет состояние прокурорского надзора и ведомственного контроля, распределение властных полномочий между прокурором, руководителем следственного органа, следователем, начальником органа дознания, дознавателем.

Ученые отмечают, что реалии правоприменительной практики таковы, что совершенно обоснованна постановка вопроса о совершенствовании организации и методики прокурорского надзора за органами расследования, а также о повышении роли руководителя следственного отдела и его ответственности за качество расследования [1, с. 123; 2, с. 124; 3, с. 65; 4, с. 25].

Система ведомственного процессуального контроля, равно как и прокурорского надзора строится в соответствии с типичными, возможными на этой стадии нарушениями: 1) на этапе приема заявлений и сообщений о преступлениях: а) сокрытие преступлений от учета; б) фальсификация заявлений и сообщений о совершенном преступлении; 2) на этапе проверки заявлений и сообщений о преступлениях, принятии процессуальных решений: а) необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела; б) фальсификация материалов предварительной проверки и принимаемых решений; в) превышение сроков предварительной проверки (несвоевременное принятие процессуального решения); г) производство следственных и иных действий, не разрешенных на этапе предварительной проверки; д) необоснованное возбуждение уголовного дела.

Взаимодействие прокурорского надзора, ведомственного и судебного контроля - это согласованная по целям и средствам, месту и времени деятельность, связанная с контролем и надзором за законностью проверки сообщений о преступлениях и решениями, принятыми по результатам проведенной проверки.

Институт процессуального контроля распространяется на первоначальную стадию уголовного процесса. Это объясняется тем, что ведомственный процессуальный контроль урегулирован уголовнопроцессуальным законом и реализуется участником уголовного процесса - руководителем следственного органа, начальником подразделения дознания в процессуальных формах и оказывает непосредственное влияние на процессуальную деятельность должностного лица, непосредственно рассматривающего заявление и сообщение о преступлении.

В соответствии с действующим УПК РФ, орган дознания - это государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с УПК осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия (п. 24 ст. 5 УПК РФ), то есть начальник органа дознания (п. 17 ст. 5 УПК РФ) и начальник подразделения дознания (п. 171 ст. 5 УПК РФ).

Ведомственный организационный контроль в стадии возбуждения уголовного дела представляет собой деятельность по организации своевременной и полной регистрации информации о преступлениях, оперативной проверки такой информации и правильностью ее разрешения. Он основывается на положениях уголовно-процессуального закона, но в основном регламентирован ведомственными нормативными актами. Такой контроль возлагается на начальника подразделения дознания и его структурных подразделений. Здесь реализуется в административно-правовых и иных формах организационное воздействие субъекта управления на подчиненных ему лиц [5, с. 4].

Руководитель следственного органа в отношении следователей в рамках организационного ведомственного контроля распределяет функциональные обязанности, проверяет выполнение планов расследования, учет и отчетность, проводит служебные проверки, рассматривает жалобы на действия следователя.

В соответствии с совместным приказом Генеральной прокуратуры РФ и МВД РФ от 28.11.2001 № 1058/72, распоряжением МВД РФ от 10.08.2001 № 1/14559 на начальника подразделения дознания возлагается осуществление личного контроля за организацией работы комиссии по учетнорегистрационной дисциплине, выработка и контроль за реализацией конкретных мер по активизации и повышению эффективности деятельности комиссии, а также ежедневная проверка порядка ведения КУСП, контроль за соблюдением сроков рассмотрения заявлений и сообщений о преступлениях, дача письменных указаний руководителями подразделений по каждому из них.

Права и законные интересы личности в уголовном судопроизводстве должны быть обеспечены уже с момента получения правоохранительным органом заявления или сообщения о преступлении. В связи с

этим важное значение имеет деятельность по проверке своевременности и полноты регистрации поступающей информации о преступлениях.

Порядок приема, регистрации заявлений и сообщений о преступлениях дополнительно к УПК и ранее определялся ведомственными нормативными актами. В этих документах был подробно регламентирован порядок осуществления контроля за приемом и регистрацией информации о преступлениях в соответствующих органах.

Однако, несмотря на детально разработанную и регламентированную методику контроля, количество нарушений, связанных с приемом и регистрацией информации о преступлениях, не снижается.

Так, в ходе надзорной деятельности в 2008 году прокуратурой Ворошиловского района г. Ростова-на-Дону по результатам изучения 2000 отказных материалов выявлено 9 фактов прямого укрытия преступлений сотрудниками ОВД от учета и регистрации, совершенных различными способами; выявлено и поставлено на учет 114 преступлений, укрытых путем необоснованного отказа в возбуждении уголовного дела; выявлено 5 фактов нерегистрации преступлений в связи с необращением граждан в правоохранительные органы; изъято и направлено для проведения проверки в порядке ст. 144-145 УПК РФ 119 материалов, необоснованно списанных в НД ОВД; отменено 415 незаконных решений об отказе в возбуждении уголовного дела [6, с. 3].

Перед государством и прокурором стоит задача восстановления нарушенных прав, а для этого следует выяснить обстоятельства правонарушения. Считаем, что сегодня возникла необходимость детальной регламентации механизма осуществления проверок по жалобам граждан.

В ходе изучения отказных материалов выявлены факты, когда решение об отказе в возбуждении уголовного дела отменялось прокуратурой более десятка раз. Решение по заявлению гражданина фактически не принималось более одного года. Заявитель вынужден был жаловаться в прокуратуру и другие инстанции. Так, гражданка Зубко Л.В. спустя почти год после обращения с заявлением в УВД по г. Таганрогу о совершении в отношении ее матери мошеннических действий в связи непринятием процессуального решения вынуждена была обратиться в суд.

В соответствии с постановлениями Таганрогского городского суда от 19 и 20 марта 2008 года бездействие, допущенное сотрудниками УВД по г. Таганрогу при проверке заявлений гражданки Зубко Л.В. в период до 27 января 2008 года признано незаконным.

Распространена практика направления прокуратурой поступивших жалоб граждан для проведения проверки в орган внутренних дел. Считаем, что орган внутренних дел является заинтересованным лицом и, соответственно, нельзя говорить об объективном рассмотрении жалоб.

Результаты изучения отказных материалов, решение об отказе в возбуждении уголовного дела по которым впоследствии было отменено прокуратурой, показали, что основными причинами укрытия преступлений от учета и регистрации являются продолжающаяся практика существования системы учета результатов работы правоохранительных органов по соотношению количества зарегистрированных и раскрытых преступлений, низкий уровень профессиональной подготовки сотрудников органов предварительного расследования, не позволяющий раскрывать неочевидные и труднораскрываемые преступления, большая нагрузка.

Следует отметить, что в соответствии с п. 4 ст. 148 УПК РФ копия постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в течение 24 часов с момента его вынесения направляется заявителю и прокурору. При этом заявителю разъясняется его право обжаловать данное постановление и порядок обжалования.

Вместе с этим результаты изучения отказных материалов, материалов проверок, проведенных по жалобам граждан, показали, что распространена практика неуведомления граждан о принятом по их заявлениям решении или сообщения лишь о принятом решении об отказе в возбуждении уголовного дела без направления соответствующего постановления.

Считаем, что в ст. 148 УПК РФ необходимо внести дополнения, касающиеся указания должностных лиц, осуществляющих контроль за уведомлением граждан о принятом по их заявлениям решении.

Приказ Генеральной прокуратуры РФ, МВД РФ № 80/725 от 12.09.2006 (п. 2.2) определяет направление в прокуратуру в течение 24 часов не только копии постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, но и материалов проверки. А в соответствии с п. 4.3 указанного приказа прокуроры должны рассматривать материалы и проводить проверку законности постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела в течение пяти суток с момента поступления их в прокуратуру.

Однако, зачастую, факты отмены прокуратурой решений об отказе в возбуждении уголовного дела имеют место после проверки их вышестоящей прокуратурой. Поэтому считаем, что проведение прокуратурой проверок отказных материалов должно быть регламентировано нормой УПК РФ.

Важную роль в обеспечении прав и законных интересов личности играет правильная оценка поступившей информации о преступлении, принятие обоснованного решения о необходимости производства предварительной проверки, а также определение границ этой проверки. Одной из гарантий обеспечения прав и законных интересов личности в стадии возбуждения уголовного дела является

соблюдение сроков рассмотрения заявлений и сообщений о преступлениях. Законодатель, определив трехдневный срок для принятия решения, в исключительных случаях позволяет увеличить его до десяти суток. Однако в ст. 144 УПК РФ не оговорено, какие обстоятельства в данном случае надо считать исключительными. Практика осуществления надзорной деятельности свидетельствует о том, что большинство заявлений и сообщений о преступлениях рассматриваются в срок свыше трех суток, хотя во многих случаях решение могло бы быть принято своевременно.

Изучение практики показало, что во всех без исключения органов предварительного расследования, где изучался этот вопрос, начальник либо лицо, его заменяющее, следит лишь за тем, чтобы срок рассмотрения заявлений и сообщений о преступлениях не превышал десяти суток. Причины непринятия в течение трех суток и обстоятельства, повлекшие увеличение срока производства предварительной проверки при таком подходе, никем не выясняются.

Таким образом, десятидневный срок разрешения сообщения о преступлении из исключительного фактически превратился в обычный, что отрицательно сказывается на обеспечении прав и законных интересов личности в стадии возбуждения уголовного дела. Определенный вклад в решение данной проблемы вносит совместный приказ Генеральной прокуратуры РФ и МВД РФ от 12.09.2006 № 80/725 «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за процессуальными решениями при рассмотрении сообщений о преступлениях», в п. 2.1 которого указывается, что необходимо принимать исчерпывающие меры по организации проверок сведений, содержащихся в сообщениях о преступлениях, и вынесению процессуальных решений не позднее трех суток со дня поступления заявления, сообщения. Однако приказ - это не закон, представляется, что определенную роль в решении проблемы может сыграть реализация имеющихся в теории уголовного судопроизводства предложений о закреплении в законе возможных обстоятельств, которые надо считать исключительными при продлении сроков проверки информации о преступлениях.

Субъектами ведомственного процессуального контроля в досудебном производстве выступают: 1) начальники (исполняющие их обязанности заместители) органов дознания (п. 17 ст. 5 УПК РФ); 2) начальники подразделения дознания (п. 171 ст. 5 УПК РФ); 3) руководители следственных органов (ст. 39 УПК РФ).

Как видим, в ныне действующем УПК России появились новеллы - законодатель, наконец, признал самостоятельную процессуальную роль специализированных подразделений дознания, что выразилось в появлении новой процессуальной фигуры, ранее отсутствующей в УПК РФ - начальника подразделения дознания, который является должностным лицом органа дознания, возглавляющим соответствующее специализированное подразделение, которое осуществляет предварительное расследование в форме дознания, а также его заместитель. Кроме того, вместо такого участника уголовного процесса как начальник следственного отдела появился руководитель следственного органа - должностное лицо, возглавляющее соответствующее следственное подразделение, а также его заместитель.

Изменившееся соотношение полномочий в досудебном производстве между прокурорским надзором, следствием и дознанием, выделение в отдельную структуру прокурорского следствия привело к некоторому «обострению» вопроса о правомочиях между должностными лицами этих ведомств [7, с. 2;

8, с. 1-2; 9, с. 2; 10, с. 1; 11, с. 1, 6].

Напряженность вызвали проблемы соотношения полномочий между следствием и прокурорским надзором в досудебном производстве при реализации процедуры возбуждения уголовного дела, избрании меры пресечения в виде заключения под стражу и т.п.

Принимая во внимание то обстоятельство, что именно прокуратура поддерживает обвинение в суде, основывая свою позицию именно на материалах досудебного производства, значение прокурорского надзора в досудебном судопроизводстве по-прежнему нельзя недооценивать. Кроме того, все больше расширяется практика возвращения судом уголовных дел прокурору в порядке ст. 237 УПК РФ. Да и сама ст. 237 УПК РФ претерпела немало изменений за период действия последнего отечественного уголовно-процессуального закона.

Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия (п. 1 ст. 37 УПК РФ).

С 7 сентября 2007 года полномочия прокурора в стадии предварительного расследования по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия стали существенно отличаться от полномочий по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания. Данные функции закреплены в ст. 37 УПК РФ.

Теперь прокурор не вправе участвовать в производстве предварительного расследования, лично производить отдельные следственные и иные процессуальные действия либо принимать уголовное дело к своему производству. Это связано с тем, что в руках прокуратуры были сосредоточены и функции надзора за соблюдением действующего законодательства, и функции органа предварительного

расследования, и функции поддержания государственного обвинения в суде. Внесенными изменениями прокурор отделяется от предварительного следствия, осуществляя только надзор за соблюдением законодательства следственными органами. Тем самым прокурор утрачивает возможность оперативного реагирования на следственную ситуацию, что непременно скажется (точнее сказывается) на качестве предварительного следствия.

В соответствии с новой редакцией п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ возможности прокурора осуществлять надзор за законностью предварительного расследования могут реализовываться в праве (и обязанности) требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия.

При этом требования прокурора об устранении выявленных им нарушений практически не обязательны для следователя и руководителя следственного органа. Руководитель следственного органа рассматривает требования прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, а также письменные возражения следователя на вышеперечисленные требования и дает следователю письменные указания об исполнении данных требований либо информирует прокурора о несогласии с его требованиями (ч. 4 ст. 39 УПК РФ). Редакция УПК РФ 2008 года устанавливает конкретный срок для рассмотрения руководителем следственного органа требования прокурора. Он составляет 5 суток. О принятом решении руководитель информирует прокурора. В соответствии с п. 7 ч. 2 и ч. 6 ст. 37 УПК прокурор рассматривает представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимает по ней решение, в том числе о направлении через вышестоящего прокурора требования об устранении нарушений федерального законодательства вышестоящему руководителю следственного органа. Если он не согласен с указанными требованиями прокурор вправе обратиться к Председателю Следственного комитета при прокуратуре РФ или руководителю следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти). В случае несогласия Председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ или руководителя следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться к Генеральному прокурору Российской Федерации, решение которого является окончательным.

Данная норма закона выглядит достаточно интересно. Однако, несмотря на результаты споров между следователем и прокурором, окончательное решение, об относимости и допустимости тех или иных доказательств, решается в суде.

Вместе с тем из анализа положений ст. 37-39 УПК РФ вытекает, что не следователь доказывает прокурору состоятельность своего решения, принятого в ходе предварительного расследования, а прокурор обязан в случае выявления нарушений доказать ему противозаконность и необоснованность данного решения.

Совсем иные полномочия имеет прокурор, осуществляя надзор за дознанием. Его письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий обязательны для исполнения дознавателем (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК). Прокурор вправе отменить незаконные и необоснованные постановления дознавателя, а в случае нарушения последним законодательства отстранить дознавателя от производства по делу (п. 6, 10 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

Таким образом, уже из вышеперечисленного видно, что прокурор фактически имеет значительные властные полномочия по отношению к органам дознания и имеет право направления хода дознания, чего нельзя сказать о предварительном следствии. В связи с этим возникает закономерный вопрос: действительно ли целью изменений, внесенных в УПК РФ, является разграничение функций прокурора по надзору и органа предварительного расследования, которые были изложены выше? С такой точкой зрения можно согласиться, но лишь частично, ведь данные функции прокурора значительно разграничены лишь в следствии, в дознании же мы не можем наблюдать такой последовательности законодателя. То есть можно сказать, что разграничение функций прокурора так и не было достигнуто.

Вместе с тем среди путей повышения качества предварительного расследования и снижения количества допускаемых нарушений закона в досудебном производстве следует назвать:

- внесение определенных уточнений в концепцию прокурорского надзора с целью разграничения функций прокурорского надзора и процессуального контроля;

- расширение полномочий прокурорского надзора за следствием в досудебном производстве в части возможности отмены необоснованных, немотивированных процессуальных действий и решений;

- корректировка надзорной практики;

- внесение дополнений и уточнений в уголовно-процессуальный закон, отражающих различие обязанностей прокурора и руководителя следственного органа в обеспечении всесторонности и полноты расследования;

- повышение профессионализма будущих и действующих дознавателей и следователей, что является актуальным в свете совершенствования уголовно-процессуального законодательства, в частности введением в УПК РФ нового института «сделки с правосудием» [12, с. 3].

Таким образом, представляется, что прокурорский надзор и процессуальный ведомственный контроль в досудебном производстве еще не является достаточно эффективным, а поэтому требует дальнейшего совершенствования, в том числе и конкретизации его в ведомственных нормативных актах и законодательстве.

Литература

1. Соловьев А.Б. Актуальные проблемы досудебных стадий уголовного судопроизводства. М: Юрлитинформ, 2006.

2. Петрухин И.Л. Судебная власть: контроль за расследованием преступлений. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008.

3. Буянский С.Г. Прокуратура в условиях административно-правовой реформы: Монография. М.: Издательский дом «Буквоед», 2006.

4. Руднев А.В. Надзорная деятельность прокурора в стадии реализации функции судебного контроля за производством процессуальных действий // Уголовный процесс. 2008. № 10.

5. Гуткин И.М. Вопросы совершенствования процессуального и организационного руководства в сфере дознания // Совершенствование уголовно-процессуальной деятельности органов внутренних дел. Труды Академии МВД СССР. М., 1984.

6. О результатах проверки соблюдения учетно-регистрационной дисциплины в ОВД Ворошиловского района г. Ростова-на-Дону // Вестник Донской прокуратуры. 2008. № 5.

7. Шаров А. Статья для прокурора // Российская газета. 2007. 18 сентября.

8. Ямшанов Б. Следствие для важных дел // Российская газета. 2007. 13 ноября.

9. Козлова Н., Богданов В. Деление уголовных дел (новый законопроект прибавит работы законодателям) // Российская газета. 2007. 9 ноября.

10. Богданов В. Глава Следственного комитета при прокуратуре РФ возбудил дела против судей // Российская газета. 2008. 1 февраля.

11. Шаров А. Смягчающие обстоятельства // Российская газета. 2008. 16 ноября.

12. Куликов В. Бонус за раскаяние // Российская газета. 2009. 17 июня.