Некоторые проблемы производства по делам о нарушениях законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма

3. Kononov P. I. O nekotoryih aktualnyih problemah primeneniya i sovershenstvovaniya Kodeksa Rossiyskoy Federatsii ob administrativnyih pravonarusheniyah [On some current problems and improve the application of the Code of the Russian Federation on Administrative Violations] / / Administrativnoe pravo i protsess - Administrative law and process. 2008, № 4.

4. Kononov P. I. O nekotoryih aktualnyih problemah administrativnoy otvetstvennosti yuridicheskih lits (po materialam arbitrazhno-sudebnoy praktiki) [On some actual problems of administrative liability of legal persons (based on the arbitration court practice)] / / Zakonyi Rossii. Opyit. Analiz. Praktika - Russian laws. Experience. Analysis. Practice. 2012, Number 3.

5. Decision of the Constitutional Court of the Russian Federation dated 25 February 2014 number 4-P / / Rossiyskaya Gazeta - Russian newspaper, 2014, March 5.

УДК 342.95

Е. В. Чиркова

Некоторые проблемы производства по делам о нарушениях законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем,

и финансированию терроризма

В статье рассмотрены некоторые проблемы производства по делам о нарушениях законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. В действующем законодательстве, касающемся вопросов привлечения к административной ответственности лиц за легализацию (отмывание) доходов, полученных преступных путем, выявлены проблемы правового характера. С учетом формального характера составов правонарушений частей 1-3 ст. 15.27, а также того, что подавляющее большинство нарушений, квалифицируемых по частям 1 и 2 ст. 15.27 КоАП РФ, носят технический характер, представляется, что публикация сообщений о принятых Банком России решениях о привлечении кредитных организаций и (или) должностных лиц, являющихся единоличными исполнительными органами кредитных организаций, к административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных ст. 15.27 КоАП РФ, неоправданно наносит существенный вред деловой репутации соответствующих кредитных организаций. В статье приведены предложения по совершенствованию законодательства в данной сфере.

The article considers some problems of manufacture on Affairs about infringements of the legislation on countering the legalization (laundering) of income obtained by criminal means and financing of terrorism. In the current legislation concerning the issues of administrative responsibility for legalization (laundering) of proceeds of crime, identified problems of a legal nature. Considering the formal nature of the violations parts 1-3 article 15.27 and analytical materials that the vast majority of violations referred to in parts 1 and 2 article 15.27 of the administrative code, are technical in nature, it seems that the publication of reports adopted by the Bank of Russia the decision on attraction of the credit organizations and (or) of officials, which is the sole Executive bodies of the credit organizations to administrative responsibility for administrative offences in the cases provided for article 15.27 of the administrative code, unnecessarily damaging the business reputation of the relevant credit institutions. The article contains proposals on improvement of legislation in this field.

Ключевые слова: административная ответственность, производство по делам о нарушениях законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, вред деловой репутации кредитных организаций.

Keywords: administrative responsibility, manufacture on Affairs about infringements of the legislation on countering the legalization (laundering) of income obtained by criminal means and financing of terrorism, the harm of business reputation, credit organizations.

В России создание национальной системы противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма датируют 2001 г., в августе которого был принят Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмы-

© Чиркова Е. В., 2014 80

ванию) преступных доходов» [1], что в том числе, по справедливому утверждению Н. И. Хи-мичевой и Е. В. Покачаловой, обусловливалось ростом правонарушений в сфере финансов и денежного обращения, в особенности использования официальных действующих организаций (банков, страховых компаний, ломбардов и др.) для легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем [2].

Вместе с тем, как справедливо отмечает О. Г. Карпович, первоначальные шаги по образованию национальной системы противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов в России начались с разработки концепции и проекта Федерального закона «Об ответственности за легализацию преступных доходов» на основании Указа Президента Российской Федерации от 24 мая 1994 г. № 1016 [3].

Российский период с 1994 по 2001 г. можно охарактеризовать как период «проб и ошибок», в течение которого было разработано несколько законопроектов в области противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, впоследствии отклоненных Президентом России как не соответствующих конституционным принципам Российского государства.

Принятый 7 августа 2001 г. и вступивший в законную силу с 1 февраля 2002 г. Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» обязал организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, среди которых изначально были кредитные организации, а также профессиональных участников рынка ценных бумаг, страховые и лизинговые компании, организации почтовой, телеграфной связи и иные не кредитные организации, осуществляющие перевод денежных средств, ломбарды, выявлять операции, подлежащие обязательному контролю (на основе законодательно установленных критериев), и подозрительные операции (согласно дополнительным признакам) и информировать о них Комитет по финансовому мониторингу, который, в свою очередь, должен при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о связи таких операций с легализацией преступных доходов, передавать соответствующую информацию в правоохранительные органы.

Вместе с тем, на наш взгляд, началом деятельности российских уполномоченных органов по противодействию отмыванию доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма в Российской Федерации и, как следствие, деятельности финансовых институтов можно считать принятие Банком России еще в 1997 г. на основе Рекомендаций ФАТФ Методических рекомендаций по вопросам работы по предотвращению проникновения доходов, полученных незаконным путем, в банки и иные кредитные организации (письмо ЦБ РФ от 3 июля 1997 г. № 479) [4].

Несмотря на то, что данный акт Банка России носил для банков лишь рекомендательный характер, можно утверждать, что уже в конце 90-х гг. прошлого века Банк России начал уделять пристальное внимание вопросам отмывания преступных доходов путем проверки «качества» источников формирования уставного капитала кредитных организаций [5]. Принятый Федеральный закон в сфере противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма лишь законодательно закрепил Банк России и кредитные организации как основных субъектов финансового мониторинга [6].

Необходимо отметить, что в 1998 г. был принят Федеральный закон «О государственном контроле за соответствием крупных расходов на потребление фактически получаемым физическими лицами доходами» [7]. Через год указанный акт был отменен, а с 2000 г. контроль над расходами был включен в сферу действия НК РФ, в соответствии с которым налоговому контролю подлежат расходы физического лица-резидента РФ, приобретающего в собственность недвижимое имущество, механические транспортные средства, акции открытых акционерных обществ, государственные и муниципальные ценные бумаги, культурные ценности и золото в слитках [8].

Уже через несколько месяцев после принятия Федерального закона Указом Президента Российской Федерации от 1 ноября 2001 г. № 1263 был образован федеральный орган исполнительной власти - Комитет по финансовому мониторингу (КФМ России), который был уполномочен принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов.

К основным задачам Комитета по финансовому мониторингу Российской Федерации [9] были отнесены: 1) контроль и надзор за соблюдением требований законодательства о противодействии легализации преступных доходов и финансированию терроризма; 2) сбор,

обработка и анализ информации об операциях с денежными средствами или иным имуществом в целях выявления признаков связи с легализацией преступных доходов или финансированием терроризма; 3) направление информации в правоохранительные органы при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о связи с указанными преступлениями; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в данной сфере и представление Российской Федерации в международных организациях по вопросам своей компетенции. Обращаясь к экономической ситуации в России, состояние государственных и частных финансов того периода времени можно охарактеризовать словами первого руководителя КФМ России В. А. Зубкова, отмечавшего, что «доля "грязных" денег в России составляет 40-50% всего денежного оборота страны» [10].

В настоящее время, даже с учетом внесения многократных изменений в действующее законодательство, касающееся вопросов привлечения к административной ответственности лиц за легализацию (отмывание) доходов, полученных преступных путем, остаются проблемы правового характера.

Так, например, одним из противоречий является факт, что КоАП РФ устанавливает срок давности привлечения к административной ответственности за нарушения законодательства в сфере противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма длиной в один год со дня совершения правонарушения, а по длящимся правонарушениям - один год с даты выявления правонарушения (ст. 4.5 КоАП). Этот срок отличен как от обычного срока давности привлечения к административной ответственности, установленного КоАП РФ для большинства административных правонарушений (два месяца с момента совершения), так и от срока давности применения мер принуждения, установленного ст. 74 Закона о Банке России (пять лет со дня совершения правонарушения), что, по нашему мнению, является чрезмерным.

Таким образом, считаем, что назначение административного наказания как в отношении кредитных организаций, так и в отношении их должностных лиц должно осуществляться на основании административно-процессуальных требований, определенных нормами Ко-АП РФ.

В соответствии с п. 9 ст. 4 Федерального закона от 27.07.2010 г. № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Банк России является инсайдером.

Согласно п. 4 части 2 ст. 3 Закона № 224-ФЗ к инсайдерской информации Банка России относится информация о принятых решениях о привлечении к административной ответственности лиц, указанных в ст. 4 Закона № 224-ФЗ, а также о применении к указанным лицам иных санкций, в том числе за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 15.27 КоАП РФ.

Во исполнение части 3 ст. 3 и части 4 ст. 3 Закона № 224-ФЗ Банк России обязан утвердить и раскрывать перечни инсайдерской информации на своем официальном сайте в сети Интернет.

В соответствии с частью 2 ст. 8 Закона № 224-ФЗ Банк России обязан раскрывать или представлять инсайдерскую информацию на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет не позднее следующего рабочего дня с момента ее появления (возникновения), если иной порядок и сроки раскрытия или представления такой информации не установлены федеральными законами.

Таким образом, во исполнение требований Закона № 224-ФЗ на сайте Банка России регулярно публикуются сообщения о принятых Банком России решениях о привлечении кредитных организаций и (или) должностных лиц, являющихся единоличными исполнительными органами кредитных организаций, к административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных ст. 15.27 КоАП РФ.

В результате, как отмечается авторами, «реализовались те репутационные риски, на которые неоднократно указывала Ассоциация российских банков, обусловленные крайне негативным фактом привлечения к ответственности за нарушения, формально связываемые с нарушением Закона № 115-ФЗ, со стороны зарубежных партнеров российских банков» [11].

Таким образом, с учетом формального характера составов правонарушений частей 1-3 ст. 15.27, а также того, что подавляющее большинство нарушений, квалифицируемых по час-

тям 1 и 2 ст. 15.27 КоАП РФ, носят технический характер, представляется, что публикация сообщений о принятых Банком России решениях о привлечении кредитных организаций и (или) должностных лиц, являющихся единоличными исполнительными органами кредитных организаций, к административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных ст. 15.27 КоАП РФ, неоправданно наносит существенный вред деловой репутации соответствующих кредитных организаций.

КоАП РФ предусматривает возможность применения предупреждения в качестве одной из санкций за нарушения, предусмотренные ст. 15.27 КоАП РФ, с учетом конкретных обстоятельств совершения правонарушения. Однако с учетом того, что подавляющее большинство нарушений, квалифицируемых по частям 1 и 2 указанной статьи, носят технический характер и при этом, согласно статистике Банка России, весьма многочисленны, полагаем необходимым в части 2 ст. 3.4 КоАП РФ предусмотреть возможность многократного применения предупреждения в виде административного наказания.

КоАП РФ исходит из принципа о том, что дела об административных правонарушениях рассматриваются по месту совершения правонарушения (ч. 1 ст. 29.5). Изменение этого принципа возможно в двух случаях: а) при проведении административного расследования дело рассматривается по месту нахождения органа, который проводил административное расследование (ч. 2 ст. 29.5 КоАП); б) если субъектом правонарушения является должностное лицо (дело на основании ходатайства должностного лица рассматривается по месту жительства должностного лица).

Местом совершения правонарушения, с учетом правовой позиции, изложенной в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», считается место окончания противоправной деятельности, ее пресечения, а если правонарушение совершено в форме бездействия, то местом его совершения следует считать место, где должно было быть совершено действие, выполнена возложенная на лицо обязанность.

Как было отмечено, основное правонарушение в сфере законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, которое встречается в деятельности кредитных организаций, связано с организацией и осуществлением внутреннего контроля в связи с неисполнением сроков направления в уполномоченный орган сведений об операциях, подлежащих обязательному контролю (ч. 3 ст. 15.27 КоАП). Сообщения направляются кредитными организациями в территориальные учреждения Банка России, и с момента поступления информации в Банк России обязанность кредитной организации направить сообщение может считаться исполненной (естественно, при соблюдении стандартов формирования сообщения и направления сообщения в срок). Непредставление сообщения в территориальное учреждение Банка России, направление его с нарушением сроков или с нарушением стандартов формируют объективную сторону состава правонарушения. Организация работы многофилиальных кредитных организаций такова, что часть из них направляют сообщения через головной офис, а часть -как через головной офис, так и через филиалы. С учетом данных обстоятельств местом совершения правонарушения должно признаваться то территориальное учреждение Банка России, в которое сообщения об операциях, подлежащих обязательному контролю, должны быть направлены. Следовательно, это может быть как территориальное учреждение, осуществляющее надзор за деятельностью всей кредитной организации, так и территориальное учреждение, которое участвует в осуществлении надзора за деятельностью кредитной организации, организуя надзор за работой ее филиала. Таким образом, в отличие от системы применения мер принуждения к кредитной организации на основании ст. 74 Закона о Банке России, которую можно назвать централизованной, система наказаний к кредитным организациям за нарушения, предусмотренные нормами ст. 15.27 КоАП, будет децентрализованной.

Отдельным следствием этой системы будет увеличение административной и финансовой нагрузки на многофилиальные кредитные организации.

КоАП РФ не содержит разъяснений, как следует понимать термин «представление недостоверных сведений об операциях, подлежащих обязательному контролю». Данная норма не содержит необходимой и достаточной правовой определенности, допуская многообразие в толковании при применении части 2 ст. 15.27 КоАП РФ различными органами, и может

способствовать возникновению случаев коррупции со стороны недобросовестных сотрудников органов государственной власти, за которыми закреплены функции по проверке организаций на предмет соблюдения законодательства по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Так, например, арбитражным судом было указано, что «непрохождение главным бухгалтером Общества целевого инструктажа не относится к непредставлению или представлению недостоверных сведений об операциях, подлежащих обязательному контролю, и полностью охватывается ч. 1 ст. 15.27 КоАП РФ; представление информации в уполномоченный орган в виде формализованного сообщения на бумажных носителях по форме 3-СПД, а не 4-СПД без согласования с уполномоченным органами также не повлекло непредставления сведений или представления недостоверных сведений» [12].

В целом, подводя итоги исследования, необходимо отметить, что, учитывая специфику российской системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, требования ФАТФ об оценке финансовыми институтами репутации своих контрагентов «на основании публично доступной информации... включая факты осуществления расследования или надзорных действий в связи с отмыванием денег и финансированием терроризма» (п. «а» Рекомендации 13), значительность числа проводимых в отношении российских банков административных расследований по действующей ст. 15.27 КоАП РФ с одновременным публичным раскрытием Банком России информации о данных фактах, представляется необходимым содержательно разделить составы правонарушений, предусмотренных ст.15.27 КоАП РФ, отделив нарушения, связанные с отмыванием, от нарушений, связанных с организацией и осуществлением внутреннего контроля и взаимодействием с надзорными органами [13].

Для этого считаем возможным в ст. 15.27 «Неисполнение требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» КоАП РФ сохранить исключительно состав, содержащийся в действующей части 4 указанной статьи и предусматривающий ответственность за деяния, повлекшие легализацию денежных средств, одновременно дифференцировав меры ответственности для кредитных и иных организаций.

Все же остальные составы, не влекущие легализации (части 1-3 действующей редакции ст. 15.27 КоАП РФ), предлагаем объединить в отдельной статье (15.27.1 КоАП РФ), устанавливающей ответственность за неисполнение требований законодательства в части организации и (или) осуществления внутреннего контроля.

Примечания

1. Собрание законодательства РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3418.

2. Химичева Н. И., Покачалова Е. В. Финансовое право / отв. ред. Н. И. Химичева. М.: Норма, 2005.

С. 161.

3. Карпович О. Г. Создание системы противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов в Российской федерации // Юридический мир. 2008. № 8. С. 12.

4. Банковский бюллетень. 1997. № 28.

5. Мельников В. Н., Мовсесян Л. Г. Противодействие легализации незаконных доходов. М.: МЦФЭР, 2007. С. 394-395.

6. См. подробнее: Прошунин М. М. Кредитная организация как субъект финансового мониторинга (правовой аспект): монография. М.: РУДН, 2009.

7. Федеральный закон от 20 июля 1998 г. № 116-ФЗ «О государственном контроле за соответствием крупных расходов на потребление фактически получаемым физическими лицами доходам» // СЗ РФ. 1009. № 30. Ст. 3612.

8. Мельников В. Н., Мовсесян А. Г. Указ. соч. С. 393.

9. Положение о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. № 307 // СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2676.

10. Половина денег в России - «грязные» // Ведомости. 2003. 23 янв.

11. Емелин А. В. Предложения по совершенствованию законодательства о ПОД/ФТ в связи с принятием новой редакции 40 рекомендаций ФАТФ // Деньги и кредит. 2012. № 8. С. 22-25.

12. Решение Арбитражного суда Москвы от 13 августа 2012 г. по делу № А40-38707/2012 [Электронный ресурс]. URL:http://sudact.ru/

13. Емелин А. В. Указ. соч.

Notes

1. Collection of Laws of the Russian Federation.2001. Number 33 (Part I). Art.3418 (in Russ.).

2. Himicheva N. I., Pokachalova E. V. Finansovoe pravo [Financial Law] / Ed. N. I. Himicheva.Moscow: Norma, 2005. P. 161.

3. Karpovich O. G. Sozdanie sistemyi protivodeystviya legalizatsii (otmyivaniyu) prestupnyih dohodov v Rossiyskoy federatsii [Creating a system of counteraction to legalization (laundering) of proceeds from crime in the Russian Federation] / / Yuridicheskiy mir - Legal world. 2008, № 8, p. 12.

4. Banking newsletter. 1997, № 28.

5. Melnikov V. N., Movsesian L. G. [Combating money laundering]. Moscow" MTsFER. 2007. Pp. 394-395.

6. See more: Proshunin M. M. Kreditnaya organizatsiya kak sub'ekt finansovogo monitoringa (pravovoy aspekt): monografiya. [Credit institution as subject to financial monitoring (legal aspect) monograph.] Moscow: People's Friendship University, 2009.

7. Federal Law of July 20, 1998 № 116-FZ "On state control over the compliance of large consumption expenditure actually received income individuals" / / NW. 1009. № 30. St. 3612.

8. Melnikov V. N., Movsesian A. G. Op. cit. P. 393.

9. Regulations of the Federal Service for Financial Monitoring, approved by RF Government Decree of June 23, 2004 № 307 / / NW. 2004. № 26. St. 2676.

10. Polovina deneg v Rossii - «gryaznyie [Half of the money in Russia - "dirty"] / / Vedomosti. -Vedomosti. 2003. January 23.

11. Emelin A. V. Predlozheniya po sovershenstvovaniyu zakonodatelstva o POD/FT v svyazi s prinyatiem novoy redaktsii 40 rekomendatsiy FATF [Proposals for improvement of the AML / CFT in connection with the adoption of the new edition of the 40 recommendations of the FATF] / / Dengi i kredit -Money and Credit, 2012, № 8, pp. 22-25.

12. The decision of the Arbitration Court of Moscow on August 13, 2012 in case number A40-38707/2012 [electronic resource]. Available at: http://sudact.ru/

13. Emelin A. V. Op.cit.