Выборы органов местного самоуправления: дефекты и коллизии в правовом регулировании

№ 3 (27) 2012 г Вестник Института законодательства Республики Казахстан

Габдуалиев Мереке Тлекович,

ведущий научный сотрудник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства РК, кандидат юридических наук

выборы органов местного самоуправления: дефекты и коллизии в правовом регулировании

В современном мире выборы приобрели исключительную политическую ценность, их значимость для организации публичной власти практически не имеет альтернативы. По справедливому мнению профессора В.Т. Кабышева, «выборы выполняют и роль структурирования гражданского общества, ибо введение принципа состязательности в избирательную практику позволяет более адекватно воплощаться общественному мнению различных социально-политических сил в результате выборов» [1, с. 8].

Последние выборы депутатов Мажилиса Парламента Республики Казахстан и маслиха-тов всех уровней еще раз продемонстрировали мировому сообществу приверженность нашей страны идеалам конституционализма и демократии. В год семнадцатой годовщины принятия Конституции Республики Казахстан, а также в контексте дальнейшего развития народовластия - возрастает актуальность квалифицированного обсуждения, научного осмысления вопросов развития местного самоуправления.

В своем Послании народу Казахстана «Социально-экономическая модернизация -главный вектор развития Казахстана» Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев справедливо указал на важность развития местного самоуправления, расширения участия граждан в решении всех вопросов местного развития.

В соответствии с пунктом 1 статьи 89 Конституции РК, в Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В Конституции РК нашло свое закрепление, что граждане Республики имеют право избирать и быть избранными в государственные органы и органы местного самоуправления (пункт 2 статьи 33).

Данная конституционная норма нашла свое

развитие в Конституционном законе Республики Казахстан от 28 сентября 1995 года №2464 «О выборах в Республике Казахстан» (далее -Конституционный закон РК «О выборах»), глава 14 которого регулирует выборы в органы местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 1 статьи 114 Конституционного закона «О выборах», основанием для назначения:

1) выборов является окончание установленного законом срока полномочий органов местного самоуправления;

2) выборов члена органа местного самоуправления вместо выбывшего - досрочное прекращение полномочий члена, лишение его мандата либо его кончина.

С момента принятия Конституции Республики Казахстан 1995 года в стране не проводились выборы органов местного самоуправления. Статья 131 Конституционного закона РК «О выборах» устанавливает, что «выборы предусмотренных Конституцией Республики иных, кроме масли-хатов, органов местного самоуправления назначаются соответственно областными, городскими (городов республиканского значения и столицы Республики) избирательными комиссиями после введения в действие закона, определяющего статус и полномочия органов местного самоуправления».

До 2009 года в Казахстане отсутствовал закон, регламентировавший организацию и деятельность местного самоуправления. Казахстанский законодатель не стал принимать отдельный закон, а Законом РК от 9 февраля 2009 года № 126-1У «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления и самоуправления» [2] внес изменения в наименование и содержание Закона

РК от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» [3]. Новая редакция указанного закона звучит как «Закон РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» (далее - Закон РК «О местном государственном управлении и самоуправлении»).

Между тем, остается открытым вопрос - означает ли формулировка статьи 131 Конституционного закона РК «О выборах», что для назначения выборов органов местного самоуправления в Казахстане должен быть принят отдельный закон о местном самоуправлении или действие Закона РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» в его новой редакции позволяет их назначить?

Этот вопрос вытекает из пункта 3 статьи 89 Конституции РК, что «организация и деятельность местного самоуправления в Казахстане регулируется законом». Должен ли в Казахстане быть принят отдельный закон о местном самоуправлении? [4, с. 46-48]. Ввиду отсутствия постановления Конституционного Совета РК по данному вопросу будем исходить из того, что в Республике Казахстан действует Закон РК «О местном государственном управлении и самоуправлении».

В данном законе содержится глава 3-1 «Участие граждан в местном самоуправлении», в которой конкретно не определены, какие органы местного самоуправления избираются населением; как не определен правовой статус органов местного самоуправления [4, с. 46-48]. По справедливому мнению российского ученого С.И. Цыбуляк, «дефектность права в целом и избирательного права в частности - объективное явление. Сегодня едва ли не самая богатая, противоречивая правоприменительная практика в конституционно-правовой сфере связана именно с избирательными правоотношениями» [5, с. 3]. Думаем, что замечания российского ученого в определенной мере актуальны и для нашей страны.

В соответствии с пунктом 1 статьи 117 Конституционного закона РК «О выборах», право выдвижения кандидатов в члены органов местного самоуправления принадлежит собраниям граждан, правомочным при наличии не менее пятидесяти граждан, обладающих избирательным правом и компактно проживающих в сельских и городских местных сообществах, а также гражданам - путем самовыдвижения.

В пункте 1 статьи 39-3 Закона РК «О местном государственном управлении и самоуправлении» определено, что для обсуждения вопросов мест-

ного значения путем прямого волеизъявления могут проводиться собрания (сходы) местного сообщества.

До настоящего времени остается нерешенной правовая коллизия между статьей 117 Конституционного закона РК «О выборах» и статьей 39-3 Закона РК «О местном государственном управлении и самоуправлении», поскольку в первом случае речь идет «собраниях граждан», а во втором - о «собраниях (сходах) местного сообщества».

В теории муниципального права и практике зарубежных стран «собрания» и «сходы», которые в казахстанском законе определены как равнозначные категории, имеют различную политико-правовую природу и выполняют различные функции.

Например, Федеральный закон 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрел сходы как институт публичной власти для поселений с небольшой численностью населения, в то время как собрания относятся к консультативным институтам непосредственной демократии. Причем сход является формой осуществления властных функций для всей соответствующей территории маленького муниципального образования, в то время как собрания проводятся лишь на части территории муниципального образования.

Более того, в Конституционном законе РК «О выборах» категория «собрание граждан» определено через слово «граждане», а в Законе РК «О местном государственном управлении и самоуправлении» категория «собрания (сходы) местного сообщества» через - «местное сообщество». Как в Конституционном законе РК «О выборах», так и в Законе РК «О местном государственном управлении и самоуправлении» отсутствует определение понятия «собрание граждан».

В целях единообразного понимания и применения норм Конституционного закона РК «О выборах» и Закона РК «О местном государственном управлении и самоуправлении», предлагаем разделить понятия «сход» и «собрание», определив в статье 1 Закона РК «О местном государственном управлении и самоуправлении» отдельно категорию «сход местного сообщества» и «собрание граждан местного сообщества».

Сход местного сообщества должен будет выполнять функции представительного органа в тех административно-территориальных единицах, в которых отсутствуют маслихаты, а собра-

№ 3 (27) 2012 г Вестник Института законодательства Республики Казахстан

ние граждан местного сообщества будет образовываться для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Еще одним примером дефектности правового регулирования выборов органов местного самоуправления является подпункт 2) пункта 1 статьи 39-2 Закона РК «О местном государственном управлении и самоуправлении», согласно которому правом избирать и быть избранными в выборные органы местного самоуправления в порядке, предусмотренном законодательством Республики Казахстан о выборах, наделяются члены местного сообщества.

Из смысла подпункта 6) статьи 1 и 39-1 Закона РК «О местном государственном управлении и самоуправлении» вытекает, что под членами местного сообщества понимаются не только граждане Республики Казахстан, но и «иностранцы и лица без гражданства, имеющие постоянное место жительства на территории местного сообщества». Они имеют право на участие в осуществлении местного самоуправления в пределах, установленных Законом РК «О местном государственном управлении и самоуправлении» или международным договором». Эти «пределы» участия перечислены в статье 39-2 названного закона, и они допускают возможность реализации субъективного избирательного права иностранцами и лицами без гражданства, имеющими постоянное место жительства на территории местного сообщества.

Между тем, статья 115 Конституционного закона РК «О выборах» и пункт 2 статьи 33 Конституция Республики Казахстан субъектом избирательного права называет граждан.

Мы далеки от мысли о том, что в зарубежных странах отсутствует опыт участия в осуществлении местного самоуправления (в том числе, права избирать и быть избранными в муниципальные органы власти) иностранцев и лиц без гражданства (например, Россия). Однако в Конституции Российской Федерации прямо закре-

плено, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (статья 12).

в Казахстане же правовая модель организации власти на местах сложилась таким образом, что местное самоуправление переплетается с местным государственным управлением. Например, статья 85 Конституции содержит норму, что местное государственное управление осуществляется, в том числе, через местные представительные органы, а пункт 2 статьи 89 Конституции называет маслихат в числе органов, через которые возможно осуществление местного самоуправления.

Следовательно, участие иностранцев и лиц без гражданства, имеющих постоянное место жительства на территории местного сообщества, в выборах органов местного самоуправления (в том числе, маслихатов) противоречит пункту 2 статьи 33 Конституции и является угрозой для национальной безопасности и территориальной целостности Республики Казахстан.

выводы:

Предлагаем в целях единообразного понимания и применения норм Конституционного закона РК «О выборах» и Закона РК «О местном государственном управлении и самоуправлении» разделить понятия «сход» и «собрание», определив в статье 1 Закона РК «О местном государственном управлении и самоуправлении» отдельно категорию «сход местного сообщества» и «собрание граждан местного сообщества».

Сход местного сообщества должен будет выполнять функции представительного органа в тех административно-территориальных единицах, в которых отсутствуют маслихаты, а собрание граждан местного сообщества будет образовываться для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Предлагаем законодательно исключить возможность участия иностранцев и лиц без гражданства в осуществлении местного самоуправления.

Список литературы

1. Кабышев В.Т. Конституционная система власти в современной России // Вестник Саратовской государственной академии права. - 1998. - № 3.

2. Закон РК от 9 февраля 2009 года № 126-1У «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления и самоуправления» // Казахстанская правда. - 2009 г. - 13 февраля. - № 35-37 (25779-25781).

3. Закон РК от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» //Казахстанская правда. - 2001 г. - 30 января. - № 25-26.

4. Габдуалиев М.Т. К вопросу определения правового статуса органов местного самоуправления: постановка проблемы // Вестник Института законодательства Республики Казахстан. - 2012 г. - № 2.

5. Цыбуляк С.И. Дефекты конституционно-правового регулирования избирательных отношений в Российской Федерации. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - Тюмень, 2010.

Автор сайлау туралы зацнама Hesi3iHde етюзтген цуцыцтыцMonumopummi негiзгi ала отырып, жeргiлiктi 03iH-e3i басцару органдарыныц сайлаудагы цуцыцтыцрeттeудeгi ацаулар мен коллизия-лар мдсeлeсiн зeрттeгeн.

ТYйiн свздeр: сайлау, жeргiлiкmi вз1н-вз1 басцару, мэслихат, жeргiлiктi вз1н-вз1 басцару орган-дары.

Автор на o^oee провeдeнного правового мониторинга законодатeльства о выборах исслeдуeт проблeмы дeфeктов и коллизий в правовом рeгулировании выборов органов мeстного самоуправлe-ния.

Ключeвыe слова: выборы, мeстноe самоуправлeниe, маслихат, органы мeстного самоуправлe-ния.

The author on the basis of the carried-out legal monitoring of the legislation on elections investigates problems of defects and collisions in legal regulation of elections of local governments.

Keywords: elections, local self-government, maslikhat, local self-governments.

Мереке Тшек^лы Габдуэлиев,

КР Зац шыгару институты конституциялыщ, эюмшшк зацнама жэне мемлекетпк басцару бeлiмшщ жетекшi гылыми ^ызметкер^ з.г.к.

Жергшжт e3ÏH-e3Ï баскару органдарын сайлау: н^кыктын; реттеудеп акаулар мен колли-зиялар

Габдуалиев Мереке Тлекович,

ведущий научный сотрудник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства РК, к.ю.н.

Выборы органов местного самоуправления: дефекты и коллизии в правовом регулировании

Gabdualiev Mereke Tlekovich,

leading research fellow of Department of the constitutional, administrative legislation and public administration of the Institute of legislation of the Republic of Kazakhstan, c.j.s.

Elections to organs of local self-government: defects and conflicting regulation