Перспективы межмуниципального сотрудничества при развитии городских агломераций: опыт зарубежных стран и России

Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2013. № 4. С. 43-48.

УДК 332.14

ПЕРСПЕКТИВЫ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА ПРИ РАЗВИТИИ ГОРОДСКИХ АГЛОМЕРАЦИЙ:

ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН И РОССИИ

PROSPECTS OF INTER-MUNICIPAL COOPERATION IN THE DEVELOPMENT OF URBAN AGGLOMERATIONS:

THE EXPERIENCE OF FOREIGN COUNTRIES AND RUSSIA

А.А. Победин A.A. Pobedin

Уральский институт Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, г. Екатеринбург

Рассмотрены проблемы реализации различных форм межмуниципального сотрудничества в контексте формирования и развития городских агломераций. Приводится позитивный опыт зарубежных стран в решении вопросов межмуниципального взаимодействия, рассмотрены перспективы межмуниципального сотрудничества в России.

The article considers problems of the inter-municipal cooperation. The special attention is given to the features of formation of urban agglomerations in foreign countries and in Russia.

Ключевые слова: межмуниципальное сотрудничество, городские агломерации, социально-экономическое развитие муниципальных образований.

Key words: inter-municipal cooperation, urban agglomerations, socio-economic development of municipalities.

Экономическое пространство страны по своей природе неоднородно. Присутствуют как зоны более интенсивного экономического роста, так и территории, где социально-экономические процессы в большинстве своем носят инерционный характер. Известно, что наибольшая динамика экономических процессов характерна для городов и прилегающих к ним территорий, т. е. для городских агломераций. Развитие городских агломераций - одно из обязательных условий экономического роста как регионов, где эти агломерации расположены, так и страны в целом. Отметим, что в Концепции долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., основном стратегическом документе России, указано: «инновационный и социально ориентированный путь развития предполагает многополярное развитие территории страны и формирование новых зон опережающего развития», - среди таких зон в документе однозначно выделены городские агломерации [1].

Под городскими агломерациями обычно понимают «компактное скопление территориально сосредоточенных городов и других населенных мест, которые в процессе своего рос-

та сближаются и между которыми усиливаются многообразные хозяйственные, трудовые и культурно-бытовые взаимосвязи» [2, с. 45]. Городские агломерации выполняют важнейшую роль в развитии окружающей территории. Они концентрируют трудовые, материальные и финансовые ресурсы, объекты производства и социальной инфраструктуры. Соответственно, экономический потенциал агломерации выше по сравнению другими территориальными образованиями. Благодаря наличию городских агломераций более крупные территории (регионы) получают импульс экономического развития - именно в пределах городских агломераций обычно расположены предприятия лидирующих отраслей. В макроэкономическом масштабе именно система городских агломераций составляет опорный каркас расселения страны.

Мировая практика показывает, что существует два варианта формирования городских агломераций: первый - путем административного объединения территорий, второй - путем естественного экономического сближения городов и сопредельных территориальных образований без административного единства. К сожалению, при всех преимуществах управления территориальным развитием из единого центра,

© А.А. Победин, 2013

административный вариант развития агломераций чаще всего не поспевает за динамикой экономического развития и может зафиксировать лишь сложившиеся на данный момент границы. Кроме того, на определенном этапе административное укрупнение перестает соответствовать интересам населения (удаляя центры принятия решений от мест проживания граждан). Далеко не всегда при административном укрупнении приводится достаточное обоснование экономической целесообразности этого решения. Один из ярких примеров - значительное укрупнение территории города Москвы с 2011 г., рациональность и экономическая обоснованность которого весьма неоднозначны.

Одной из причин того, что в России при обсуждении формирования и развития городских агломераций в большей степени превалирует вариант административного объединения (кроме Москвы проекты административного объединения присутствуют и для других крупных городов, в том числе Екатеринбурга, Челябинска, Иркутска), является крайне слабое использование потенциала горизонтального меж-территориального сотрудничества, в том числе сотрудничества между соседними муниципальными образованиями.

Термин «межмуниципальное сотрудничество» в современной российской науке трактуется неоднозначно. П.В. Гулидов определяет межмуниципальное сотрудничество как «совместную деятельность двух и более муниципальных образований, направленную на совместное решение вопросов местного значения, а также иных вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления» [3, с. 66]. Сравнительный анализ различных дефиниций термина «межмуниципальное сотрудничество» приводят в своей работе Р. Ба-бун и С. Артемова, делая вывод, что данное понятие можно использовать в самом широком смысле: межмуниципальное сотрудничество может применяться в рамках межмуни-ципальных контактов «при решении любых совместных задач, в любых сферах деятельности и в любых формах» [4, с. 65-66]. В настоящей статье под межмуниципальным сотрудничеством мы будем понимать все виды взаимодействия между муниципальными образованиями по инициативе местных администраций в связи с реализацией полномочий по осуществлению местного самоуправления.

В зарубежных странах межмуниципальное сотрудничество является широко распространенным явлением и наработана значительная практика контактов между муниципальными

образованиями по широкому кругу вопросов. Весьма характерен в этом отношении опыт Германии, где основными направлениями взаимодействия между муниципальными образованиями являются, во-первых, сотрудничество политического характера (отстаивание местных интересов, диалог с более высокими уровнями публичной власти - как муниципальной, так и государственной), во-вторых, совместное решение вопросов местного значения [5]. В Германии активно действуют союзы общин, союзы городов и союзы районов, имеющих на федеральном уровне объединяющие органы. Среди вопросов местного значения, которые успешно решаются на межмуниципальном уровне, обработка информации, территориальное планирование, развитие образования, водоснабжение и водоотведение, выделение промышленных зон для совместного освоения, развитие розничной торговли, транспорта, жилой застройки, вопросы энергоснабжения и утилизации твердых бытовых отходов.

Основными формами межмуниципально-го сотрудничества в Германии являются совместные администрации (межмуниципальный исполнительно-властный орган), неформальные встречи между представителями муниципалитетов для согласования позиций и обмена информацией, муниципальные рабочие группы (создаются для решения конкретных вопросов, не имеют статуса юридического лица), целевые соглашения и целевые союзы (к примеру, в случае, когда оказание определенных муниципальных услуг учреждениями одного муниципального образования осуществляется не только по отношению к своему населению, но и для населения соседних общин), создание предприятий, которые обеспечивают предоставление определенных услуг участникам меж-муниципального соглашения.

В Германии межмуниципальное сотрудничество активно используется при развитии городских агломераций. В качестве примера можно привести Рурскую агломерацию (Рурский метрополис, Рурский регион), объединенную Рурским региональным союзом (Regional-verband Ruhr), расположенную на территории земли Северный Рейн-Вестфалия (Nordrhein-Westfalen). В состав Рурского метрополиса входят одиннадцать городов земельного подчинения (Бохум, Боттроп, Гельзенкирхен, Дортмунд, Дуйсбург, Мюльхайм-на-Руре, Обер-хаузен, Хаген, Хамм, Херне и Эссен) и четыре округа (Везель, Реклингхаузен, Унна и Эн-непе-Рур). Рурская агломерация является одной из крупнейших городских агломераций

в Европе, на её территории проживает около 5,2 млн чел.

Деятельность межмуниципального объединения Рурской агломерации регламентирована Законом о Рурском региональном союзе (от 3 февраля 2004 г.) [6], где прописаны состав, юридический статус объединения, основные функции и руководящие органы. Руководящим органом Рурского регионального союза является Совещание союза («Рурский парламент»). Согласно бюджету Рурского регионального союза, расходы за 2012 г. составили

57 265 650 евро. Среди основных направлений деятельности Рурского регионального союза территориальное планирование, финансирование инфраструктурных проектов, сохранение и развитие рекреационных зон, поддержка регионального бизнеса, развитие туризма.

Весьма интересный опыт межмуниципаль-ного сотрудничества накоплен в Дании, где чаще всего используются три формы межму-ниципального взаимодействия: кооперация небольших муниципалитетов с одним крупным, создание общей администрации с участием всех муниципалитетов и создание межмуниципаль-ных компаний (к примеру, в виде обществ с ограниченной ответственностью) [7]. Достаточно широк круг вопросов, по которым осуществляется межмуниципальное сотрудничество в Дании, в качестве примеров можно привести следующие направления сотрудничества: создание общей пожарной команды, создание общей службы школьной психологической помощи, центры помощи женщинам, подвергшимся насилию, занятость молодежи, сбор отходов нефтепереработки и химических отходов, создание свалок, общественный транспорт, газо-снабжние, организация отопления, электроснабжение, очистные сооружения, свалки и утилизация отходов, межмуниципльный аэропорт.

Характерным примером межмуниципаль-ного сотрудничества в Дании является городская агломерация Большой Копенгаген. На этой территории образован отдельный административный район - Столичный регион Дании, в современных границах существующий с 2007 г. Территориальное планирование в рамках Большого Копенгагена имеет продолжительную историю. В 1947 г. был принят план развития, получивший название «План пальцев» ^^егр1апеп), что связано с тем, что карта развития городской агломерации внешне напоминала пальцы руки. Согласно Fmgerplanen, клинья развития города («пальцы») объединялись единой системой транспортного сообщения (в том числе железнодорожного), между

этими клиньями располагались зеленые зоны, предназначенные для развития сельского хозяйства и организации рекреационных зон. Значительная часть услуг в Большом Копенгагене предоставляется структурами межмуниципального уровня. В том числе функции энергоснабжения выполняет компания Copenhagen Energy, которая производит энергию в объеме около 33 000 ТДж в год. Интересно, что приблизительно 30 % от этого объема получают путем сжигания сырья, полученного из бытовых отходов [8].

Значительный интерес представляет опыт межмуниципального сотрудничества во Франции. Особенность Франции - большое количество территорий нижнего уровня местного управления - коммун, общее число которых -около 32 тыс. На национальном уровне предпринимались неоднократные попытки стимулировать коммуны к объединению, одна из которых была предпринята в 1971 г. путем принятия специального закона, однако большинство коммун по разным причинам (в том числе политического и финансового характера) не воспользовались возможностью административного слияния. Однако большая раздробленность местных территориальных сообществ неблагоприятно сказывалась на решении вопросов местного значения, в том числе предоставления ряда коммунальных услуг, транспортного обслуживания и т. д. Вместо административного объединения коммуны предпочли решать свои проблемы с помощью инструментов межмуниципального сотрудничества [9].

Нормативную основу межмуниципально-го сотрудничества во Франции составляют два закона: Закон об управлении территориальными образованиями (1992 г.), и Закон Шевен-мана (1999 г.). Организации межмуниципаль-ного взаимодействия могут быть созданы в следующих правовых формах: межкоммунальные синдикаты, сообщество коммун, сообщество агломерации и городское сообщество. Меж-коммунальные синдикаты являются разновидностью межмуниципальных ассоциаций и могут быть двух видов: одноцелевые (для реализации одной конкретной функции - к примеру, электроснабжения), многоцелевые (для оказания нескольких муниципальных услуг). Сообщества коммун обычно объединяют сельские общины, сообщества агломераций чаще всего применяются в средних городах и сопредельных к ним территориях (численность населения сообщества агломерации должно быть не менее 50 тыс. чел.), городские сообщества, объ-

единяющие территории с 500 тыс. жителей и более, предназначены для использования в крупных городских агломерациях и представляют собой наибольшую степень интеграции муниципальных образований. В какой бы форме не было реализовано межмуниципальное взаимодействие, структура управления этими образованиями похожа и состоит, как правило, из коллегиального органа (состоящего из депутатов), бюро (в который, обычно, входят мэры коммун) и президента. Президентом, как правило, является мэр самой крупной коммуны.

Направления деятельности межмуници-пальных объединений могут быть достаточно широкими: сбор и утилизация отходов, жилищная политика, водоснабжение и водоотведение, транспорт, спортивные сооружения, развитие дорожной сети и др.

Процесс создания организационных структур межмуниципального сотрудничества во Франции строго регламентирован и предполагает последовательное прохождение следующих этапов:

1. Определение объема передаваемого полномочия.

2. Оценка расходов на реализацию данного полномочия.

3. Выбор механизма финансирования расходов.

4. Выбор способа управления предоставлением услуг.

5. Согласование финансовых механизмов оказания услуг (к примеру, способы установления тарифов для потребителей).

Характерным примером межмуниципаль-ного сотрудничества является Лионская агломерация (Большой Лион), объединенная Лионским союзом городов, в состав которого входят

58 коммун. На территории Лионской агломерации проживает более 1,2 млн чел. Президентом Лионского союза городов является мэр Лиона. Объем расходов бюджета Большого Лиона за 2012 г. составил 2 925 560 евро. Основные вопросы, которыми занимается Лионский союз городов: социально-экономическое и культурное развитие, территориальное планирование, городской транспорт, социальное жилье, градостроительная политика, водоснабжение, канализация, содержание кладбищ, охрана окружающей среды.

В России в силу исторических особенностей местное самоуправление в современном виде имеет пока короткую историю, однако определенные правовые предпосылки для меж-муниципального сотрудничества присутствуют. В соответствии с Федеральным законом

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, нормативно закреплены следующие формы межмуниципаль-ного сотрудничества: образование советов и объединений муниципальных образований; создание межмуниципальных организаций; заключение договоров и соглашений о сотрудничестве, совместной деятельности [10]. В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения представительными органами местного самоуправления могут быть учреждены коммерческие организации -межмуниципальные хозяйственные общества (в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью), а также другие межмуниципальные организации и объединения.

Создание объединений муниципальных образований - одна из наиболее активно используемых форм межмуниципального взаимодействия в России. В настоящее время действует ряд межмуниципальных ассоциаций, среди которых можно назвать Ассоциацию сибирских и дальневосточных городов, Ассоциацию муниципальных образований «Города Урала», Ассоциацию городов Поволжья и др. Примером может служить Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ), действующая с 1986 г. и объединяющая к настоящему времени 68 муниципальных образований. Целями АСДГ, согласно Уставу этой организации, являются:

- содействие развитию местного самоуправления на территории Сибири и Дальнего Востока;

- содействие в социально-экономическом развитии членов организации;

- защита прав и интересов муниципальных образований в федеральных и региональных органах государственной власти;

- оказание содействия членам организации в создании условий, отвечающих материальным и духовным потребностям каждого человека [11].

В рамках АСДГ регулярно проводятся конференции, где представители муниципальных образований имеют возможность обсудить актуальные проблемы социально-экономического развития и поделиться опытом по решению этих проблем. Только за 2012 г. было проведено 11 таких конференций, тематика которых касалась реформирования ЖКХ, проблем градостроительства, эффективности работы транспортного комплекса и др. Кроме того, в

АСДГ ведется информационно-аналитическая работа, создана единая информационная база, имеется свое периодическое издание (Бюллетень местного самоуправления). Но среди направлений деятельности АСДГ (в отличие от аналогичных объединений в зарубежных странах) отсутствует организация сотрудничества в хозяйственно-экономической сфере, что является характерным и для других межмуници-пальных ассоциаций.

В большинстве субъектов Российской Федерации созданы советы муниципальных образований. К примеру, в Свердловской области действует Совет представительных органов муниципальных образований. Согласно Плану работы Совета на второе полугодие 2013 г. [12], на рассмотрение Совета вынесены весьма актуальные вопросы, в том числе создание муниципальных дорожных фондов, реформирование бюджетного процесса и переход к программноцелевому принципу формирования бюджетов, внедрение процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы действующих нормативных правовых актов и т. д. Однако в целом работа Совета носит скорее информационноразъяснительный характер, среди вопросов, выносимых на рассмотрение во втором полугодии 2013 г., нет ни одного вопроса напрямую касающегося межмуниципального взаимодействия. Скорее речь идет о реализации решений, принятых на более высоких уровнях публичной власти - федеральном и региональном.

В ряде субъектов России между муниципальными образованиям заключены соглашения о межмуниципальном сотрудничестве (положительный пример - соглашение между г. Тверь и ближайшими пригородами), однако подобных примеров достаточно мало.

Если советы муниципальных образований, наряду с ассоциациями муниципальных образований, по крайней мере, существуют и осуществляют определенную работу, другие формы межмуниципального взаимодействия практически не используются, что напрямую затрагивает развитие городских агломераций в стране.

Как уже было отмечено ранее, более популярен административный подход к созданию и развитию городских агломераций. Пример Москвы уже упоминался выше. Также характерным примером является проект Большого Екатеринбурга, предполагающий объединение Екатеринбурга и ближайших городов-спутников (Верхняя Пышма, Березовский, Среднеуральск, Арамиль) в единое муници-

пальное образование. Проект был разработан еще в 2010 г., однако большинство кандидатов на вступление в новое муниципальное образование (за исключением Екатеринбурга) отнеслись к такой перспективе весьма настороженно. Неоднозначно и мнение населения по вопросу такого объединения - многие жители городов-спутников опасаются, что с присоединением к Екатеринбургу (именно так в большинстве случаев трактуется этот проект) ухудшится доступ к ряду муниципальных услуг, в нежелательную сторону изменятся приоритеты территориального развития (развиваться будет только центр Большого Екатеринбурга), будет наблюдаться отток финансовых ресурсов и т. д. В результате Большой Екатеринбург пока остается проектной разработкой с туманными перспективами реализации.

Тем не менее, реалии социально-экономического развития страны показывают насущную необходимость межмуниципального сотрудничества в городских агломерациях по следующим направлениям:

1. Территориальное планирование.

2. Стратегическое планирование.

3. Территориальный маркетинг.

4. Инфраструктурное развитие, в том числе дорожное строительство и транспорт.

5. Застройка территории как в рамках промышленных зон, так и жилых районов.

6. Энергоснабжение, водоснабжение и водоотведение.

Приведённый перечень не является полным, но здесь отражены те вопросы, без решения которых дальнейшее развитие городских агломераций будет тормозиться. К примеру, крупнейшие города, как правило, нуждаются в освобождении территории, занимаемой промышленными предприятиями, что требует согласованных решений по переносу промышленного предприятия за пределы высокоурбанизированных территорий. Это позволит более эффективно использовать земельные ресурсы центра агломерации и может способствовать повышению экономического потенциала периферийных районов. Еще одно перспективное направление - жилищная политика и развитие соответствующей инфраструктуры [13]. Как показывает зарубежный опыт, совместное решение этих вопросов способно существенно повысить эффективность местного самоуправления и стимулировать процессы агломерационного развития. Соответственно, от решения проблем межмуници-пального взаимодействия напрямую зависят перспективы экономического роста и даль-

нейшего развития городских агломераций в России.

1. О Концепции долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. : Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (ред. от 8 августа 2009 г.)». - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2. Лаппо Г., Полян П., Селиванова Т. Агломерации в России в XXI в. // Вестник Фонда регионального развития Иркутской области. -2007. - № 1. - С. 45-52.

3. Гулидов П. В. Межмуниципальные хозяйственные общества // Практика муниципального управления. - 2009. - № 1. - С. 66-70.

4. Бабун Р., Артемова С. К вопросу межму-ниципальной хозяйственной кооперации // Городское управление. - 2012. - № 1. - С. 64-69.

5. Маркварт Э., Исупова С. Межмуници-пальное сотрудничество в Германии // Российская муниципальная практика. - 2009. - № 67.- С. 12-16.

6. Gesetz uber den Regionalverband Ruhr (RVRG) : Bekanntmachung der Neufassung Vom 3 Februar 2004. - URL : https://recht.nrw. de/lmi/owa/br_bes_text?anw_nr=2&gld_nr=2&u gl_nr=2021&bes_id=5244&aufgehoben=N&men u=1&sg=0 (дата обращения : 21.09.2013).

7. Пиндт Х. Столетний опыт кооперации в Дании // Российская муниципальная практика. - 2009. - № 8.- С. 17-21.

S. Copenhagen District Heating System. -URL : http://www.copenhagenenergysummit.org/ applications/Copenhagen,%20Denmark-District% 20Energy%20Climate%20Award.pdf (дата обращения : 17.09.2013).

9. Фyрши К. Межмуниципальное сотрудничество во Франции. - URL : http://www.co-opregion.ru/uploaded/VE%20ville%20durable/ intercommunalite-RU.pdf (дата обращения : 19.09.2013).

10. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 1З1-ФЗ (ред. от 2 июля 2013 г.). - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

11. Устав некоммерческой организации «Ассоциации сибирских и дальневосточных городов». - URL : http://www.asdg.ru/about/ ustav_asdg/ (дата обращения : 16.09.2013).

12. План работы Совета представительных органов муниципальных образований Свердловской области на второе полугодие 2013 г. -URL : http://www.duma.midural.ru/sovet_mo/ plan_raboty (дата обращения : 17.09.2013).

13. Федyлов Д. В. Специфика рынка маркетинговых услуг ипотечного жилищного кредитования // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. - 2012. - № 12.- С. 224-227.