Внешняя трудовая миграция в России: уточнение модели нормативного регулирования

Балахонов Алексей Владимирович

заместитель начальника отдела по вопросам трудовой миграции Управления ФМС России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области

Малышев Евгений Александрович

кандидат юридических наук, доцент,

старший преподаватель кафедры административно-правовых дисциплин и информационного обеспечения органов внутренних дел Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России

Яковлев Виталий Александрович

начальник Управления по организации работы с соотечественниками и переселенцами Федеральной миграционной службы

Внешняя трудовая миграция в России: уточнение модели нормативного регулирования

В статье анализируются изменения нормативных правовых актов, применяемых в сфере внешней трудовой миграции. Предлагаются пути развития законодательства, направленного на регулирование привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации в условиях мировых экономического и миграционного кризисов.

Ключевые слова: внешняя трудовая миграция, иностранная рабочая сила, нормативное регулирование, адаптация, аутстаффинг.

A.V. Balakhonov, Deputy Head of the Department on Labour Migration Department of the FMS of Russia in St. Petersburg and Leningrad Region; tel.: +78123180638;

E.A. Malyshev, Master of Law, Assistant Professor, Senior Lecturer of the Chair of Legal and Administrative Sciences and Information Systems of Internal Affairs Bodies of the Kaliningrad branch of the St. Petersburg University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +79114926088;

V.A. Yakovlev, Head of the Organization of Work with Compatriots and Migrators of the Federal Migration Service; tel.: +74956369995.

External labour migration in Russia: itemization of a model of regulatory affairs

The article analyzes the changes in regulations, applicable in the sphere of external labour migration. They offer ways of development of legislation aimed at regulating the attraction and use of foreign labour in the Russian Federation in the conditions of world economic and immigration crisis.

Key words: external labour migration, immigrant labour, regulatiory affairs, adaptation, outstaffing.

Одним из наиболее заметных направлений глобализации является глобализация труда, технологий и капитала, порождающая целый комплекс проблем социокультурного характера [1, с. 133]. При этом в большинстве развитых стран за счет снижения рождаемости налицо усугубляющийся демографический дефицит. И в результате в развитые страны, прежде всего в США, Европу и Россию, идет нарастающий поток трудящихся-мигрантов из развивающихся стран.

Вхождение России в начале 1990-х гг. в международный рынок труда положило начало развитию процессов внешней трудовой миграции, которая осуществляется в виде привлечения и использования в Российской Федерации труда иностранных граждан и выезда граждан Российской Федерации за границу с целью работы по найму [2, с. 147]. В связи с этим в настоящей статье рассматриваются проблемы, обусловленные современными мировыми экономическим и миграционным кризисами, в условиях

16

которых наша страна вынуждена привлекать иностранных работников. Об этом достаточно красноречиво свидетельствуют данные Федеральной миграционной службы. Так, например, в 2014 г. было выдано 1303258 разрешений на работу иностранным гражданам, а за аналогичный период предыдущего года (далее -АППГ) - 1273984; оформлено 194925 разрешений на работу высококвалифицированным и квалифицированным специалистам (АППГ -155776); оформлен 2386641 патент (АППГ -1537832) [3]. К сожалению, современное законодательное регулирование миграционных отношений в Российской Федерации осложнено целым комплексом факторов, требующих их разрешения современной юридической наукой [4, с. 27].

Для регулирования привлечения и использования в России иностранной рабочей силы базовым законодательным актом следует считать Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (в редакции от 23 мая 2015 г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [5]. Этот акт носит системообразующий характер для всей системы миграционного законодательства, достаточно обширной по своему содержанию; он является доминирующим в этой системе и обеспечивает, насколько это возможно, интегрирование всех иных нормативных правовых актов в сфере миграции в единую систему [6, с. 8].

В настоящее время, когда идет «охота за умами» и большинство развитых индустриальных стран мира борется за привлечение высококвалифицированных специалистов в России, с июля 2010 г. после принятия Федерального закона от 19 мая 2010 г. № 86-ФЗ (в редакции от 24 ноября 2014 г.) «О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [7] вступили в силу изменения миграционного законодательства, дифференцирующие поток внешней трудовой миграции в Россию путем выделения особой категории высококвалифицированных мигрантов. Новая процедура помогает компаниям и «у|р-специалистам» существенно экономить время на решении вопросов по привлечению указанной категории трудящихся-мигрантов.

Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 386-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации'' и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [8] уточнил порядок получения

разрешения на работу и патента иностранными гражданами, прибывшими в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы. Теперь, в частности, одновременно с заявлением о выдаче указанному иностранному гражданину разрешения на работу представляются документы, подтверждающие отсутствие у него заболевания наркоманией или инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, а также сертификат об отсутствии у этого гражданина ВИЧ-инфекции. Аналогичные документы представляются для осуществления трудовой деятельности иностранным гражданином, обучающимся в Российской Федерации по очной форме.

Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 389-ФЗ «О внесении изменений в статью 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию'' и статью 5 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации''» [9] изменил порядок исчисления сроков пребывания в России иностранных граждан, прибывающих в порядке, не требующем получения визы. Теперь срок временного пребывания в нашей стране иностранного гражданина, прибывшего в порядке, не требующем получения визы, не может превышать 90 суток суммарно в течение каждого периода в 180 суток, за исключением случаев, предусмотренных Федераральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», а также в случае, если такой срок не продлен в соответствии с указанным законом. При этом въезд в Россию иностранному гражданину не разрешается в случае, если в период своего предыдущего пребывания в нашей стране лицо превысило срок пребывания в 90 суток суммарно в течение каждого периода в 180 суток, - в течение трех лет со дня выезда из России.

Кризисные события на Украине начиная с 2014 г. вызвали потоки вынужденной миграции с ее юго-восточных областей в Россию. В связи с этим считаем своевременным принятие Федерального закона от 5 мая 2014 г. № 127-ФЗ «О внесении изменений в статью 13 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации''» [10], позволившего осуществлять трудовую деятельность лицам, получившим статус беженца в Российской Федерации, без разрешения на работу.

Отдельно следует остановиться на замене с 1 января 2015 г. механизма квотирования при привлечении к трудовой деятельности ино-

17

странных граждан, прибывших в нашу страну в порядке, не требующем получения визы, на разрешительный порядок осуществления ими трудовой деятельности по патенту как у физических лиц, так и у индивидуальных предпринимателей и юридических лиц [11].

Кроме этого, в целях гармонизации межнациональных отношений принят Федеральный закон от 20 апреля 2014 г. № 74-ФЗ (в редакции от 23 июня 2014 г.) «О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации''» [12], и с 1 января 2015 г. трудящиеся-мигранты должны (если иное не установлено международным договором) подтвердить знание ими русского языка, истории России и основ законодательства Российской Федерации при обращении в территориальные органы ФМС России за получением разрешения на работу или патента. Исключение сделано для высококвалифицированных специалистов и иностранных студентов, обучающихся по очной форме.

В России, как, впрочем, и в большинстве других стран, трудовая деятельность иностранных граждан носит разрешительный характер и требует разрешения на работу для иностранного работника, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, требующем получения визы, или патента для иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы. Но из данного правила существует исключение для отдельных категорий иностранных граждан, перечень которых постоянно расширяется и предусмотрен в п. 4 ст. 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», - всего тринадцати категориям разрешение на работу или патент в целях осуществления трудовой деятельности не требуются.

При этом наличие у иностранного гражданина разрешения на работу или патента свидетельствует лишь о потенциальной возможности стать легальным участником трудовой деятельности в России. Юридическим подтверждением реализации этой возможности является наем иностранного работника на условиях трудового договора или гражданско-правового договора. Законодатель рассматривает работодателя и заказчика как одну из сторон правоотношений, связанных с осуществлением иностранным работником трудовой деятельности. Так, разрешение на привлечение и использование иностранных работников выдается ФМС России или ее тер-

риториальным органом на основании приказа ФМС России от 30 октября 2014 г. № 589 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства» (зарегистрирован в Минюсте России 2 марта 2015 г. № 36324), но только при наличии заключения соответствующего органа государственной службы занятости населения субъекта Российской Федерации, указанное разрешение выдается сроком на один год.

В том случае, если работодатель получил положительное заключение о целесообразности привлечения и использования иностранных работников, готовятся документы на получение разрешения на привлечение и использование иностранных работников. После получения разрешения на привлечение и использование иностранных работников работодатель должен оформить приглашение на въезд в нашу страну трудящихся-мигрантов.

Наличие потребности в привлечении иностранных граждан из визовых стран на работу в Россию регулируется посредством ежегодного формирования и утверждения квот на выдачу приглашений на въезд в Российскую Федерацию и разрешений на работу. Так, в 2015 г. указанные квоты определены постановлением Правительства РФ от 18 декабря 2014 г. № 1400 «Об определении потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, и утверждении квот на 2015 год» [13].

Приглашение на въезд в Российскую Федерацию иностранного гражданина в целях осуществления трудовой деятельности выдается ФМС России или ее территориальным органом по ходатайству о выдаче приглашения, поданному работодателем или заказчиком работ (услуг) в соответствующий орган. В связи с этим заметим, что ст. 18 «Приглашение на въезд в Российскую Федерацию иностранного гражданина в целях осуществления трудовой деятельности», а также ст. 18.1 «Особенности регулирования рынка труда иностранных работников» Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» предоставляют излишне широкие возможности для усмотрения органов исполнительной власти субъектов Российской

18

Федерации в сфере занятости населения. Государственные служащие органов занятости рассматривают заявление организации либо физического лица о выдаче заключения на привлечение и использование иностранных работников, исходя из целесообразности (либо нецелесообразности) их привлечения. Принимаемое решение касается именно такой оценочной категории, как целесообразность привлечения и использования иностранных работников, причем в отличие от отрицательного решения по такому вопросу причины принятия положительного решения в заключении не приводятся. При этом правила, регулирующие выдачу заключения, устанавливаются приказом Минтруда России от 24 октября 2014 г. № 795н «Об утверждении Порядка оформления и выдачи заключения о привлечении и об использовании иностранных работников» (зарегистрирован в Минюсте России 31 декабря 2014 г. № 35508).

Полученное разрешение работодатель должен передать нанимаемому работнику, причем до начала его трудовой деятельности. Данная ситуация порождает определенные сложности для иностранного работника. Он должен все время, до получения указанного разрешения, находиться либо за границей, либо на территории России - государства потенциального трудоустройства, но в последнем случае он может оказаться здесь в качестве незаконного мигранта .

Кроме того, определено, что временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему выданы разрешение на работу или патент, а также по профессии (специальности, должности, виду трудовой деятельности), не указанной в разрешении на работу. Однако данное правило не распространяется на высококвалифицированных специалистов. При этом непрерывная продолжительность их трудовой деятельности вне пределов субъекта Российской Федерации не может превышать 30 календарных дней ежегодно в течение периода действия разрешения на работу, при направлении в служебную командировку. Если постоянная работа осуществляется работником в пути или носит разъездной характер и это определено его трудовым договором, то в этом случае общая продолжительность трудовой деятельности иностранных граждан, являющихся высококвалифицированными специалистами, вне пределов субъекта Российской

Федерации, на территории которого выдано разрешение на работу, не ограничивается. Однако постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2015 г. № 424 «О требованиях к уровню квалификации иностранных граждан, направляемых для работы в расположенные на территории Российской Федерации филиалы и дочерние организации иностранных коммерческих организаций, зарегистрированных на территории государств - членов Всемирной торговой организации» установлены требования к уровню квалификации и (или) знаниям иностранных граждан, направляемых для работы в расположенные на территории нашей страны филиалы и дочерние организации иностранных коммерческих организаций, зарегистрированных на территории государств - членов ВТО [14].

Так как при выдаче патентов иностранным работникам, прибывшим в безвизовом порядке, законодателем не предусмотрено правило о направлении указанных лиц в служебные командировки в другие субъекты Российской Федерации, то нелепой, на наш взгляд, выглядит ситуация, когда патент выдан иностранному гражданину для работы в г. Санкт-Петербурге и иностранный работник не может быть направлен в командировку в Ленинградскую область для наладки оборудования или выполнения других работ, связанных с экономической деятельностью работодателя или заказчика работ (услуг). Безусловно, указанный законодательный пробел должен быть устранен, для чего необходимо внести соответствующие изменения в ст. 13.3 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», определяющую особенности трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, на основании патента.

Кроме правового регулирования, внешняя трудовая миграция должна обеспечиваться также всей системой необходимых институтов и сервисов, не исключая различной помощи в трудоустройстве, аренде жилья, получении регистрации, медицинском страховании, справочных услугах, юридическом консультировании, языковых курсах, профессиональном обучении и т.п. Только тогда, когда эти услуги будут предложены мигрантам и работодателям на официальной основе, можно говорить о выходе основных участников миграционного взаимодействия из тени. В настоящее же время все эти услуги существуют, однако носят в подавляющем большинстве неформальный

19

характер. При такой ситуации судьба иностранного работника начинает зависеть не от закона, а от того, к какому посреднику или работодателю он попал. В худшем случае трудящийся-мигрант попадает в сеть криминальной инфраструктуры (покупка документов - от миграционного учета до патента), только на первый взгляд обеспечивающей ему легальное положение, а на деле часто приводящей к состоянию «кабальной зависимости» и «трудового рабства». Однако это не значит, что государство должно взять в свои руки всю миграционную инфраструктуру. Очень большая роль здесь принадлежит частным агентам - агентствам занятости, фирмам по аренде жилья и др. Таким образом, развитие альтернативной официальной инфраструктуры по предоставлению услуг в сфере миграции должно стать специальным направлением миграционной политики, частью стратегии интеграции и адаптации трудящихся-мигрантов. При этом такая система услуг должна отвечать как интересам государства, так и запросам трудящихся-мигрантов и их работодателей.

С учетом изложенного следует указать на острую необходимость в создании специализированных «частных агентств занятости», призванных упорядочить работу по привлечению, в том числе, иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации и вывести данную деятельность из «тени». Необходимо заметить, что такой порядок реализован Федеральным законом от 5 мая 2014 г. № 116-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [15], которым с 1 января 2016 г. в Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (в редакции от 5 октября 2015 г.) [16] вводится норма о запрете заемного труда - труда, осуществляемого работником по распоряжению работодателя в интересах, под управлением и контролем физического лица или юридического лица, не являющихся работодателем данного работника. При этом указанным законом предусмотрено осуществление деятельности по предоставлению труда работников (персонала), а именно направление временно работодателем своих работников с их согласия к физическому лицу или юридическому лицу, не являющемуся их работодателями, для выполнения такими работниками определенных их трудовыми договорами трудовых функций в интересах, под управлением и контролем принимающей стороны.

При этом предоставление труда работников (персонала) разрешено осуществлять лишь

аккредитованным в установленном Правительством РФ порядке частным агентствам занятости, а также юридическим лицам, в том числе иностранным юридическим лицам и их аффилированным лицам. Предусмотрено, что порядок аккредитации частных агентств занятости на право осуществления деятельности по предоставлению труда работников (персонала) должен включать в себя, в частности, порядок приостановления или отзыва аккредитации, порядок ведения реестра аккредитованных частных агентств занятости. Требованиями аккредитации частных агентств занятости на право осуществления деятельности по предоставлению труда работников (персонала) являются, в том числе, наличие уставного капитала в размере не менее 1 млн рублей, отсутствие задолженности по уплате налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Метод аккредитации призван стать определенным «фильтром», позволяющим оценить возможности частного агентства занятости и не допустить к указанной деятельности недобросовестных посредников.

В заключение отметим, что в рамках отдельной статьи рассмотреть все существующие проблемы в сфере привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации невозможно. Мы лишь хотели остановиться на отдельных существующих пробелах миграционного законодательства. Итак, сделаем следующие выводы:

1) в России осуществлена модернизация правового регулирования привлечения и использования иностранных работников, появились институты патентов и высококвалифицированных специалистов;

2) с целью социокультурной адаптации иностранных работников в нашей стране при получении разрешения на работу или патента для них предусмотрен комплексный экзамен по русскому языку, знанию истории и основ российского законодательства;

3) для устранения юридических коллизий в рассматриваемой сфере общественных отношений требуется обратить внимание законодателя на необходимость дополнения ст. 18 и 13.3 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» нормами, определяющими процедуры по приглашению трудящихся-мигрантов, прибывающих из стран с визовым режимом, и направлению в командировки в другие российские регионы иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность по патентам, что позволит оптимизировать законодательное

20

регулирование привлечения и использования иностранной рабочей силы в нашей стране;

4) в условиях мирового экономического и миграционного кризисов в России с 1 января 2016 г. создается новый институт «аут-стаффинга» персонала, при этом вводится запрет на заемный труд, а процедуру регулирования труда работников, направляемых временно работодателем к другим физиче-

1. Зорькин В.Д. Правовой путь России. М., 2014. Вып. 8.

2. Малышев Е.А. Внешняя трудовая миграция в Российской Федерации: теория, история, административно-правовые методы государственного управления. М., 2015.

3. Статистические данные по форме 1-РД за 2013-2014 гг. Раздел 6. Внешняя трудовая миграция // Официальный сайт Федеральной миграционной службы. URL: http://www.fms. gov.ru/about/statistics/data/details/53595/ (дата обращения: 19.10.2015).

4. Жеребцов А.Н. Правовое регулирование миграционных отношений и генезис консервативной правовой миграционной политики Российской Федерации. Краснодар, 2007.

5. Собр. законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.

6. Андриченко Л. В. Проблемы систематизации миграционного законодательства // Журн. рос. права. 2014. № 12. С. 5-15.

7. Собр. законодательства РФ. 2010. № 21. Ст. 2524.

8. Там же. 2013. № 52, ч. I. Ст. 6951.

9. Там же. Ст. 6954.

10. Там же. 2014. № 19. Ст. 2332.

11. О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 24 нояб. 2014 г. № 357-ФЗ //Рос. газ. 2014. № 270.

12. Собр. законодательства РФ. 2014. № 16. Ст. 1831.

13. Там же. № 52, ч. I. Ст. 7778.

14. Там же. 2015. № 19. Ст. 2828.

15. Там же. 2014. № 19. Ст. 2321.

16. Там же. 2002. № 1, ч. 1. Ст. 3.

ским лицам или юридическим лицам по договору о предоставлении труда работников (персонала), будут осуществлять специально аккредитованные частные агентства занятости, а также другие юридические лица, в том числе иностранные юридические лица и их аффилированные лица, на условиях и в порядке, которые установлены федеральным законом.

1. Zorkin V.D. The legal way of Russia. Moscow,

2014. Iss. 8.

2. Malyshev E.A. External labour migration in the Russian Federation: theory, history, legal and administrative methods of governance. Moscow,

2015.

3. Statistical data on the form 1-RD for 20132014. Section 6. External labour migration // Official website of the Federal Migration Service. URL: http://www.fms.gov.ru/about/statistics/data/ details/53595/ (date of access: 19.10.2015).

4. Zherebtsov A.N. Legal regulation of migration relations and genesis of conservative legal migration policy of the Russian Federation. Krasnodar, 2007.

5. Coll. of legislation of the Russian Federation. 2002. № 30. Art. 3032.

6. Andrichenko L.V. Problems of migration legislation systematization // Journal of Russian law. 2014. № 12. P. 5-15.

7. Coll. of legislation of the Russian Federation. 2010. № 21. Art. 2524.

8. Ibid. 2013. № 52, pt. I. Art. 6951.

9. Ibid. Art. 6954.

10. Ibid. 2014. № 19. Art. 2332.

11. On amendments to the Federal law «On the legal status of foreign citizens in the Russian Federation» and some legislative acts of the Russian Federation: fed. law d.d. Nov. 24, 2014 № 357-FL //Rus. newsp. 2014. № 270.

12. Coll. of legislation of the Russian Federation. 2014. № 16. Art. 1831.

13. Ibid. № 52, pt. I. Art. 7778.

14. Ibid. 2015. № 19. Art. 2828.

15. Ibid. 2014. № 19. Art. 2321.

16. Ibid. 2002. № 1, pt. 1. Art. 3.

21