Бюджетные полномочия местного самоуправления: проблемы и пути их решения

БЮДЖЕТНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

А.В. МАМАЕВ, главный специалист комитет бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области

Первый этап реформирования системы местного самоуправления и расширения бюджетных полномочий местных органов власти, начавшийся принятием Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», организационно в основном завершился. Работа этого периода была направлена на более четкое и эффективное разграничение и исполнение бюджетных полномочий региональных и местных органов власти. В рамках первого этапа особо отмечаются следующие направления реформирования:

• изменение качества управления бюджетным процессом, в основе которого лежит повышение его эффективности;

• повышение результативности бюджетных услуг;

• наращивание налогового потенциала территорий с целью увеличения собственных доходов местных бюджетов;

• обеспечение прозрачности бюджетов и их формирование с участием граждан. Анализ изменений последних лет показал, что

реформирование сопровождалось положительными процессами практически по всем заданным направлениям. Принятые в последние годы изменения в бюджетном и налоговом законодательстве позволили решать проблемы, характерные в целом для всех субъектов Федерации. Экономические, финансовые и налоговые риски в значительной степени переложены на бюджеты субъектов Российской Федерации и местные органы власти. Установлены на постоянной основе единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов, равно как решены и многие другие вопросы. Но в широком спектре вопросов, связанных с развитием федерализма в Российской Федерации, по-прежнему наиболее актуальным остается

дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений.

Первые результаты реформирования бюджетного процесса показывают, что возможности, предоставленные новациями законодательства о местном самоуправлении, используются далеко не в полной мере. Допускается искажение сути мероприятий реформ, немало проблем по поводу их финансирования и реализации, несовершенна система критериев оценки их результатов. Таким образом, выявились существенные противоречия между целями реформы и практическими шагами по их достижению.

Парадоксально то, что реформа местного самоуправления в основном реализуется, а проблемы остаются прежними. Проведенные исследования показывают, что актуальность проблем местного самоуправления по их сути существенно не изменилась.

Особое беспокойство вызывает социальная сторона реализации экономических реформ на местном уровне. Органы местного самоуправления, как и в прошлые годы, мало занимаются развитием экономики подведомственных территорий. Обследования, проводимые в последнее время, напрямую указывают на то, что приоритетом современных забот муниципальных образований должно быть экономическое развитие их территорий, поскольку оно в наибольшей степени обеспечивает благополучие местного населения.

Как показывает практика, главным направлением деятельности местных органов всегда были социально-экономические вопросы. Данное положение актуально и в период перехода к новой модели организации местного самоуправления, которая формально предоставила ему самые благоприятные управленческие возможности. Так, территориальные органы получили право

самостоятельно решать вопросы местной экономики и работы предприятий, отнесенных к их компетенции. Однако проблемы экономической составляющей процесса реформирования местного самоуправления решаются медленно и зачастую неэффективно.

Известно, что одной из наиболее острых проблем переходного периода остается привлечение в экономику инвестиций. Преодоление глубокого инвестиционного кризиса в ряде отраслей экономики правомерно включено в число важнейших задач государственной экономической политики. При этом необходимость привлечения инвестиций в экономику регионов не менее актуальна и предопределяется в первую очередь тем, что для большинства территорий характерен дефицит накоплений как для осуществления процесса расширенного воспроизводства в целом, так и для решения задач социального развития. К сожалению, собственных источников накопления у местных органов власти пока недостаточно. Этот дефицит может быть ослаблен привлечением инвестиций, которые способны сыграть роль достаточно сильного катализатора в стимулировании инвестиционного процесса и привнести в него наряду с новыми технологиями современные методы организации и управления производством, повысить культуру и ответственность населения.

К сожалению, на местах проявляется далеко не однозначное отношение к инвестиционной политике. Зачастую органы власти не хотят озадачивать себя проблемами инвестиционного развития территорий, а ориентируются на финансовую помощь из вышестоящих бюджетов.

Конечно, развитию экономики территорий должно содействовать и постоянное совершенствование законодательно-нормативной базы, стимулирующей инвестиционную деятельность, обеспечивающей регулирование отношений, возникающих в процессе инвестиционной деятельности на территории региона. Полагаем, что инвесторам должны предоставляться значительные льготы по налогам, поступающим в региональный и местные бюджеты, вплоть до полного налогового освобождения в части средств, зачисляемых в эти бюджеты, что будет иметь большое значение для стимулирования инвестиционного процесса.

Но при всем этом недостаточно лишь заложить в бюджет расходы на инвестирование проектов, создать инвестиционный фонд, определить меры поддержки частных инвестиций. Важно основные направления инвестиционного стимулирования

экономики удерживать в стабильном положении в долговременном периоде, чтобы бюджетные меры давали положительный результат.

Как известно, в настоящее время внедряется концепция, в основу которой положен переход от политики регионального протекционизма к выбору перспективных конкурентоспособных направлений развития регионов. Происходит последовательная смена этапов — от традиционной стратегии, ориентированной на продолжение предыдущей политики, к выработке и осуществлению специфической для региона структурной политики на основе ранее выбранной стратегии развития и затем — к этапу стимулирования развития наиболее эффективных направлений экономического роста.

Такой подход должен быть характерен не стремлением к преодолению слабых мест, а большим укреплением сильных сторон. Не рассмотрением в качестве исходной базы ретроспективы, а ориентацией на будущее. При этом главное внимание должно уделяться разработке, утверждению и осуществлению муниципальных инвестиционных проектов.

Становление полноценного регионального сегмента инвестиционной политики невозможно вне активной роли инструментов местного самоуправления. Представление о том, что местный уровень управления далек от таких проблем, проистекает из недоучета того, что в системе местного самоуправления сегодня функционируют наряду с крупными территориальными хозяйственными комплексами и мелкие территориальные образования со слабым инвестиционным потенциалом.

В этой связи возникает вопрос о расширении круга полномочий для регионального и местного уровней управления. Дополнительные полномочия, связанные с управлением инвестиционным процессом, должны передаваться не только с федерального уровня на региональный, но с регионального — на местный.

К сожалению, федеральное законодательство мало акцентирует внимание местных органов на проблемах, которые порождены огромной экономической дифференциацией муниципальных образований, обходит стороной вопрос о наделении соответствующими управленческими полномочиями тех муниципалитетов, которые способны реализовать собственные задачи в области развития их экономики.

В этом направлении субъектам Федерации в пределах их полномочий можно предложить ряд практических мер для интеграции стимулирующих

мер поддержки развития инвестиционной деятельности в систему межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне.

К таким мерам относятся, во-первых, увязка норматива передаваемой на муниципальный уровень части налога на прибыль предприятий, находящихся в границах муниципального образования, с решаемыми инвестиционными задачами. Во-вторых, соответствующая увязка доли передаваемого на муниципальный уровень норматива налога на доходы физических лиц.

Федеральный центр постоянно передает регионам исполнение отдельных полномочий, закрепленных за федеральным уровнем. Но по-прежнему проблемным вопросом делегирования полномочий является их финансовая составляющая. Считаем, что объем субвенций на финансирование передаваемых полномочий Российской Федерации не должен быть меньше соответствующих расходов федеральных органов исполнительной власти, ранее осуществлявших данные полномочия.

Следующим шагом в направлении совершенствования межбюджетных отношений должно стать распределение дополнительной финансовой помощи муниципальным образованиям исходя из достижения органами местного самоуправления более высоких социально-экономических показателей, повышения собираемости собственных доходов и результативности использования бюджетных средств. Но это требует проведения дополнительной работы по стимулированию муниципальных образований. Необходимо по балльной шкале оценивать деятельность муниципальных органов в сфере образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта, а также по уровню жизни населения и развитию экономики.

По нашему мнению, одним из направлений бюджетной реформы должно стать предоставление региональным и местным бюджетам дополнительных собственных налоговых источников доходов, соответствующих объему их финансовых обязательств. Так, целесообразно закрепить на долгосрочной основе полностью поступления по налогу на прибыль организаций за консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации. В дальнейшем следовало бы преобразовать его в региональный налог, устанавливаемый Налоговым кодексом РФ на всей территории страны по единой ставке и налогооблагаемой базе.

На сегодняшний день наименее прозрачным элементом системы межбюджетных трансфертов является распределение дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов.

Регионы и муниципальные образования по-прежнему не могут самостоятельно оценить для себя объем данного вида финансовой помощи. Это связано с использованием расчета оценок, определяемых для каждого региона индивидуально, на основе закрытой информации. Поэтому необходима открытая формализация распределения данного инструмента межбюджетного регулирования, которая позволит выявить причины усиления неравенства бюджетной обеспеченности регионов после распределения этого вида финансовой помощи.

Одним из важнейших и даже ключевых моментов формирования межбюджетных отношений является повышение эффективности использования бюджетных средств. Бесспорно, что самым перспективным направлением в этой связи является внедрение системы БОР (бюджетирование, ориентированное на результат), так как согласно этой системе распределение бюджетных средств осуществляется исходя из объективно установленных потребностей населения в бюджетных услугах. Но внедрение системы БОР может быть успешным лишь при создании стимулов для активизации деятельности муниципальных образований. Первым шагом в формировании подобных стимулов может быть принятие специальных региональных законов о стимулировании деятельности муниципальных образований.

Принятие данных законов позволит стимулировать деятельность органов местного самоуправления (муниципальных районов и городских округов) по увеличению налоговых доходов и повышению результативности бюджетных расходов. Для оценки результативности бюджетных расходов должны использоваться показатели, которые позволят сопоставлять деятельность муниципальных районов и городских округов по наиболее значимым для них направлениям: экономика, демографическая ситуация, социальная сфера и жилищно-коммунальное хозяйство.

Внедрение системы БОР позволит радикальным образом изменить не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления муниципальными финансами, в частности, в связи с переходом на среднесрочное бюджетное планирование. Это требует реформирования межбюджетных отношений, придания им большей предсказуемости, укрепления местных бюджетов, дальнейшего повышения самостоятельности органов местного самоуправления. Хотя в ходе реформы в данном направлении и были сделаны определенные шаги, работу по реформированию межбюджетных

отношений с целью ориентации органов местного самоуправления к самостоятельному определению объемов финансирования собственных расходных полномочий теперь уже в среднесрочном периоде необходимо продолжать.

В этой связи следовало бы изменить подход к формированию и распределению финансовой помощи. Речь идет о том, чтобы средства, передаваемые из регионального бюджета муниципальным образованиям, выделялись исходя не только из рассчитанных расходных обязательств, но и путем увеличения расчетного объема финансовой помощи текущего финансового года, выделяемой из регионального бюджета бюджетам муниципальных образований, на определенный индекс расходов, устанавливаемый законом исходя из возможностей регионального бюджета.

Построение межбюджетных отношений должно учитывать не только факторы, характерные для муниципальных образований во всех регионах, но и факторы, которые могут обусловливать существенные различия в стоимости бюджетных услуг в масштабе одного региона. К коэффициентам удорожания, которые смело можно применять во всех регионах, можно отнести коэффициент масштаба, урбанизации, различий в стоимости коммунальных услуг бюджетных учреждений, возрастной структуры (универсальные коэффициенты удорожания). Наряду с универсальными коэффициентами удорожания при формировании межбюджетных отношений между регионом и муниципальным образованием необходимо применять коэффициенты удорожания, учитывающие различия в стоимости бюджетных услуг, специфичные для данного региона. Все это должно быть четко прописано в методике межбюджетных отношений.

Коэффициент загруженности бюджетных учреждений позволит учитывать различия в стоимости бюджетных услуг в зависимости от состояния сети бюджетных учреждений: чем меньше жителей соответствующего возраста приходится на одно бюджетное учреждение, тем больше в расчете на одного жителя муниципальное образование получит средств финансовой помощи. Данный коэффициент, например, учитывает специфику отрасли дошкольного образования, общего и дополнительного образования. Закрытие учреждений этой сферы, по пути которого нередко идут муниципальные органы, далеко не всегда является выходом из ситуации, не укладывающейся в нормативные коэффициенты. Необходимо принимать во внимание проявление негативных социальных эф-

фектов вследствие закрытия социальных объектов. Данное обстоятельство крайне важно учитывать при формировании межбюджетных отношений.

Коэффициент благоустройства — показатель, который необходимо использовать при расчете различий в стоимости бюджетных услуг в рамках формирования межбюджетных отношений с поселениями, влияет на объем расчетной финансовой помощи в зависимости от концентрации объектов внешнего благоустройства в населенных пунктах. Чем больше в населенном пункте объектов внешнего благоустройства (в стоимостном выражении), тем больше в расчете на одного жителя муниципальное образование может получить финансовую помощь.

Полагаем, что в методике формирования межбюджетных отношений необходимо доработать один из универсальных коэффициентов удорожания — коэффициент различий в стоимости коммунальных услуг. Расчет данного коэффициента должен учитывать различия в установленных тарифах на различные виды коммунальных услуг, в том числе и на теплоснабжение.

Очевидно, что важную роль при этом сыграет опыт, накопленный в регионах и муниципальных образованиях. Что же касается расходов, то органы местного самоуправления должны определять самостоятельно, в каком объеме и какие собственные полномочия необходимо профинансировать.

Сегодня существует распространенное мнение о том, что среднесрочное или тем более долгосрочное планирование возможно лишь при достижении определенного состояния стабильности и предсказуемости. Безусловно, бюджетирование, ориентированное на результат, можно внедрить лишь тогда, когда имеется достоверный прогноз развития на среднесрочную перспективу таких внешних факторов, как рост фонда оплаты труда, рост цен, когда становится предсказуемой налоговая и бюджетная политика. Только при достаточной определенности имеет смысл разрабатывать программу действий по времени реализации, выходящую за рамки одного финансового года. В этом случае имеет смысл планирование работы главных распорядителей и получателей средств бюджета на период более одного финансового года.

Кроме того, необходимо рассматривать введение среднесрочного планирования с позиций оценки его результативности. По нашему мнению, среднесрочное планирование — это не только результат стабильности и предсказуемости, проявивших себя в последние годы, это прежде всего метод

управления, способный обеспечить поступательное развитие территории. А являющийся составным элементом среднесрочного планирования трехлетний бюджет — это весьма эффективный инструмент реализации бюджетной политики развития региона. Регионы, которые решили повременить с переходом на трехлетний бюджет, рискуют отстать от тех субъектов РФ, которые активно применяют этот инструмент. Переход на трехлетний бюджет способен обеспечить в регионах качественное улучшение жизни в обозримом периоде.

Поскольку речь идет о «скользящей трехлетке», то вытекающая из нее неограниченность во времени важная, но далеко не единственная новация в межбюджетных отношениях региона с муниципалитетами в предстоящей трехлетке. Здесь изменяется принцип расчета и распределения финансовой помощи: общий объем дотаций на планируемый финансовый год определяется путем индексации объема текущего финансового года, а не исходя из финансовых разрывов, как это было прежде. Здесь расходы бюджета на предоставление финансовой помощи местным бюджетам по своей социальной значимости являются наиболее важными для регионального бюджета. В итоге они ориентированы на оказание бюджетных услуг жителям, поэтому и приоритетность их должна быть четко определена, а изменение плановых показателей подчиняться прозрачным и объективным нормам.

В целом данная методика распределения дотаций представляет собой последовательное применение трех технологий межбюджетного регулирования: во-первых, исходя из уровня бюджетной обеспеченности, во-вторых — из различий в структуре расходов местных бюджетов и, в-третьих — из компенсационной составляющей.

Изменяется технология расчета многих индексов. Индекс налогового потенциала должен рассчитываться исходя из макроэкономических показателей, а не из ожидаемого поступления, как это было прежде, которое не во всем вписывалось в требования Бюджетного кодекса РФ. В свою очередь, индекс бюджетных расходов нужно рассчитывать исходя из соотношения коэффициентов удорожания, характеризующих различия в стоимости бюджетных услуг, а не из планируемых подушевых расходов, как это было ранее.

В трехлетних планах впервые местным бюджетам гарантировано, что расчетный объем средств, передаваемых им из областного бюджета через дотации и дополнительные нормативы отчислений, на последующий финансовый год будет не

меньше, чем был в предыдущем году. Эта новация дает стимул местным органам управления к увеличению собственных доходов и эффективному использованию бюджетных средств. Муниципальные образования впервые подойдут близко к решению дилеммы — уравниловка или стимулирование.

Ранее многие муниципальные образования, даже имея возможность отказаться от излишних, неэффективных расходов, не делали этого, поскольку в этом случае уменьшался финансовый разрыв, а это влекло сокращение финансовой помощи. Те же муниципальные образования, которые имели потенциал к росту доходов, не стремились к его полной реализации, считая, что если собственные доходы будут увеличиваться темпом более высоким, чем растет инфляция, то снова же сократится финансовый разрыв и уменьшится финансовая помощь.

Еще одна проблема выявилась в ходе реформы местного самоуправления. Она заключается в том, что местные администрации пока еще не накопили достаточного профессионального опыта разработки и исполнения бюджетов своих поселений. Здесь, учитывая недостаточную подготовку кадров органов местного самоуправления, можно было бы в течение определенного периода использовать имеющийся потенциал региональных и муниципальных органов управления (городских округов и муниципальных районов) для помощи муниципалитетам поселкового звена в разработке документов финансового планирования.

Речь идет о возможности заключения соглашений между поселениями, региональными и муниципальными органами по формированию бюджетов местной власти. Правда, при этом на местах нередко возникает озабоченность: не обернется ли это вторжением в компетенцию представительных органов? Полагаем, что это только позволит проводить более согласованную, экономически взвешенную бюджетную политику региона и муниципальных образований всех типов.

Для того чтобы не было недопонимания в вопросах компетенции сторон, в соглашении надо четко прописать их полномочия и определить права и обязанности каждого органа управления.

При этом следовало бы предусмотреть следующее:

• региональные и муниципальные органы обеспечивают формирование прогноза доходов и расходов, осуществляют методическое руководство, составляют проекты бюджета, разрабатывают предложения по нормативам бюджетных расходов и т. д.;

• администрации поселений представляют в региональные или муниципальные органы свои предложения по формированию бюджета, проект сметы доходов и расходов, анализ прогноза и другие необходимые разработки. Исследование проблем данной темы еще раз

показало, что практика управления бюджетами регионов и муниципальных образований нуждается в более активном и разностороннем изучении.

Для формирования стабильной и эффективной бюджетной системы, обеспечивающей динамичный экономический рост в регионе и выполнение функций государственного и муниципального управления необходимо следующее:

• в ближайшее время завершить процесс разграничения доходных и расходных полномочий, закрепив их соответствующими правовыми актами регионального и муниципального уровней;

• законодательно обеспечить построение системы межбюджетных отношений, обеспечивающей максимальное увеличение числа бездотационных регионов и муниципальных образований;

• создать условия, побуждающие органы власти к принятию решений, способствующих развитию экономического, финансового и налогового потенциала региона и оптимизации бюджетных расходов;

• обеспечить стабильность нормативов, сделав их постоянными или долговременными. Законодательно закрепить пределы суммарной корректировки нормативов на год и на трехлетний период;

• активно развивать инвестиционную политику. В этих целях всячески поддерживать быстроокупаемые инвестиционные проекты. В региональном бюджете предусматривать средства бюджета развития: прямые бюджетные инвестиции, государственные гарантии и бюджетные кредиты.

Очевидно, что решение задач по расширению бюджетных полномочий муниципалитетов и их законодательному закреплению позволит в обозримой перспективе обеспечить эффективное развитие экономической базы регионов и составляющих их территорий местного самоуправления.