Оценка соответствия в системе нетарифного регулирования и в условиях цифровизации

УДК 339.5

Глазатова М.К.1

Оценка соответствия в системе нетарифного регулирования и в условиях цифровизации

Рассмотрены термины, основные подходы и принципиальные схемы проведения оценки соответствия в двух формах: сертификации и декларирования. Проанализирована проблема обеспечения доверия к документам, подтверждающим безопасность продукции в условиях развития электронных форм торговли.

Ключевые слова: оценка соответствия, административные барьеры, электронная торговля.

JEL: L51, F13 DOI:10.17323/2499-9415-2019-2-18-81-106

Выход в сферу международной торговли сопряжен с многочисленными трудностями, связанными даже не столько с тем, какую именно продукцию стоит произвести в ответ на имеющийся спрос и ее многочисленными качественными характеристиками (произвести можно отличную и высоко конкурентную продукцию), сколько с необходимостью прохождения процедур, по результатам которых продукция допускается или не допускается к выпуску в оборот и, соответственно, становится или не становится товаром. Именно процедуры (их стоимость, выбор органа по сертификации или испытательной лаборатории) являются в большинстве случаев «камнем преткновения» в принятии решения об экспорте. Процедуры — это то, что «лежит на поверхности» и в случае слабой отрегулиро-ванности трактуется экономическими агентами как «административные барьеры» в деятельности. В ежегодных докладах Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей о состоянии предпринимательской среды (2014-2019) рейтинг административных барьеров не падает ниже 3 (табл. 1). Это означает, что данная проблема входит в число постоянно актуальных, хотя за последние пять лет переместилась с 3-го места(2014) на 13-е(2019).

1 Глазатова Марина Константиновна — кандидат экономических наук,

заместитель директора Института торговой политики НИУ ВШЭ. E-mail: <mglazatova@hse.ru>.

Таблица 1

Рейтинг фактора с точки зрения оказания сдерживающего влия-

Фактор Рейтинг влияния

Год

2014 2015 2016 2017 2018 2019

Сложность бюрократических процедур 3,95 3,48 3,1 3,2 3,2 3,2

Источник: оставлено автором по данным [1].

В рейтинге конкурентоспособности экономик мира, который ведет Всемирный экономический форум (Global Competitiveness Index, World Economic Forum, Executive Opinion Survey 2016) Россия занимает 43-е место по совокупности параметров среди 138 стран, однако находится за пределами сотни стран по отдельным позициям (всего в рейтинге 114 позиций, сгруппированных в 12 блоков), из которых:

• бремя государственного регулирования (Burden of government regulation) — 103-е место;

• распространенность нетарифных барьеров (Prevalence of non-tariff barriers) — 111-е место;

• влияние правил на прямые иностранные инвестиции (ПИИ) для бизнеса (Business impact of rules on FDI) — 124-е место;

Чуть лучше обстоят дела со следующими показателями:

• эффективность правовой базы при разрешении споров (Efficiency of legal framework in settling disputes) — 82-е место;

• эффективность правовой базы при оспаривании нормативных правовых актов (Efficiency of legal framework in challenging regs) — 91-е место;

• транспарентность государственной политики (Transparency ofgovernment policymaking) — 76-е место.

При составлении данного рейтинга также были выделены десять общих для всех стран и наиболее часто отмечаемых проблем с присвоением баллов (рис. 1).

Если сравнить российские показатели и выделенные общие проблемы (полученные в одном и том же исследовании), то видны пересечения, в отношении которых можно констатировать, что недостаточная эффективность государственного управления является общей для бизнеса разных стран. За пределами сотой позиции по показателю «Бремя государственного регулирования» находятся такие страны, как Ливан (101-е место), Бурунди (102-е), Тунис (104-е), Республика Корея (105-е), Южная Африка (106-е место), а в первой десятке Сингапур, Руанда, Арабские Эмираты, САР Гонконг, Катар, Малайзия, Швейцария, Грузия, Ирландия, Бахрейн. К слову сказать, инертная и негибкая правовая среда в части регламентных процедур отмечается как проблема и представителями китайского малого и среднего предпринимательства (МСП) [3],

Недостаточное обеспечение инфрструктурой/ Inadequate supply of infrastructure

Недостаточно образованная рабочая сила/ Inadequately educated workforce

Правила торговли иностранной валютой/ Foreign currency regulations

Неэффективная государственная бюрократия/ Inefficient government bureaucracy

Нестабильность политики/Ро//су instability Налоговый режим/Гох regulations Доступ к финансированию/Д«^ to financing Коррупция/Corrupf/on Налоговый тариф/Tax rates Инфляция /Inflation

Баллы

10

12

14

Рис. 1. Перечень наиболее проблемных факторов по данным опроса, проведенного Всемирным экономическим форумом в 2015-2016 гг.

00 U)

поэтому Китай — на 21-м месте. Лучше обстоят дела в Германии — 18-е место, забюрокраченность отмечается и в США — 29-е место. ОЭСР в своих исследованиях отмечает необходимость оптимизации регулирования, установления большей прозрачности и предсказуемости в решениях, имеющих обязательный характер и предполагающих санкции при их невыполнении1. Этот фактор играет особенно сдерживающую роль в отношении микропредприятий в силу небольшого числа работников, как правило, не подготовленных к работе со сложными документами, а также небольшой своей историей присутствия на рынке. Чуть в меньшей степени это важно для малых и еще в меньшей — для средних предприятий, срок деятельности которых превышает пять-семь лет. Накопленный хозяйственный опыт позволяет таким предприятиям формировать кратко- и среднесрочные цели, подбирать персонал и осуществлять достаточно эффективное управление. Но для этих предприятий уже важной составляющей деятельности становится стабильность регулирования, поскольку на изучение обязательных норм и правил уже затрачены ресурсы, а повторные расходы могут существенно увеличивать трансакционные издержки.

На мировом уровне заинтересованность в формализации и либерализации процедур в регулировании проявляется системно с момента создания ВТО, например, в участии в таких соглашениях, как Соглашение ВТО об упрощении процедур торговли (Agreement on Trade Facilitation), Соглашение о технических барьерах в торговле (Agreement on Technical Barriers to Trade), Генеральное соглашение по торговле услугами (General Agreement on Trade in Services), а также в стандартах ОЭСР. Меры, предпринятые международными организациями по транспарентности и либерализации регулирования, достигли значительного успеха, что, соответственно, обеспечило введение и применение национальных обязательных норм и правил на основе выработанных на мировом уровне норм и правил и, в определенном смысле, гармонизировало понимание безопасности продукции и услуг, в том числе на основе стандартов Международной организации по стандартизации (ISO). Безусловно, несмотря на огромную работу, проводимую на международном уровне по типизации и унификации норм и правил регулирования, на национальном уровне все же остаются особенности, которые, собственно, и становятся трудностями, административными барьерами (трансакционными издержками), являющимися предметом анализа при выборе рынка для поставок продукции.

Россия имплементировала нормы соглашений в национальную правовую систему, обеспечив надлежащий уровень транспарентности и формализа-

1 Например, ежегодные обзоры ОЭСР по малому и среднему предпринима-

тельству (Small and Medium Enterprise Outlook). URL: <http://nisse.ru/articles/de-tails.php? ELEMENT_ID=129069>; <https://read.oecd-ilibrary.org/industry-and-services/ oecd-small-and-medium-enterprise-outlook-2000_sme_outlook-2000-en#page1>, или <http:// www.oecd.org/inclusive-growth/#introduction>, или <https://tass.ru/ekonomika/990103>.

ции, но при этом остались отдельные проблемы национального регулирования, которые можно объяснить в большей степени исторически сложившимися особенностями, а также несовершенством отдельных инструментов и механизмов. Кроме того, на национальное регулирование накладывается наднациональный региональный уровень, так как Россия является членом Евразийского экономического сообщества (ЕАЭС), что создает дополнительные сложности, поскольку не все государства — члены ЕАЭС являются членами ВТО и сам ЕАЭС в целом также не является членом ВТО (по аналогии с Европейским Союзом).

Вместе с тем, несмотря на увеличение транспарентности, создание бизнеса продолжает оставаться трудоемким и ресурсозатратным процессом, причем трудности сместились из сферы поиска информации об обязательных нормах и правилах в сторону поиска доступа к инвестиционным и кредитным ресурсам и обеспечения прохождения различных обязательных процедур, необходимых для начала предпринимательской деятельности и выпуска товаров в оборот. Следует отметить, что эти проблемы в целом не являются специфическими для Российской Федерации.

В общей схеме предпринимательской деятельности оценка соответствия произведенной продукции установленным требованиям по безопасности или определенному набору качественных характеристик относится к этапу предпродажной подготовки (рис. 2).

Соответственно, разобраться в схемах проведения процедур, их классификации и используемой терминологии важно для правильной организации проведения необходимого этапа и минимизации издержек.

Термин «оценка соответствия» покрывает практически все возможные действия, связанные с определением того, выполняются ли требования. В зависимости же от того, выполнение каких именно требований надо оценить, различают обязательную или добровольную оценку соответствия.

К обязательной оценке соответствия относятся все виды процедур, предписанные нормативными правовыми актами. Например, декларирование, аккредитация, аттестация, государственный контроль (надзор), метрологическая поверка, обязательная сертификация, государственная приемка и др. В отношении обязательных процедур устанавливаются их последовательность, сроки, специальные организации (или органы) с полномочиями на проведение процедур и выдачу официальных документов. В мире существует большое разнообразие схем, определяющих последовательность компонентов процедур. Кроме того, сами процедуры могут быть «вложе-ными» одна в другую. Однако для удобства международного обмена страны стараются придерживаться единой терминологии в типах и формах процедур, а также выдаваемых по их результатам документах, установленной международными организациями.

Типовые

Стадия производства товаров/услуг

1. Выбор организационо-правовой формы

2. Учредительный договор, устав

3. Выбор деятельности

4. Официальная регистрация

1. Открытие расчетного счета, выбор системы налогообложения

2. Формирование ресурсного обеспечения

2. Разрешение на деятельность, если требуется

3. Подготовка производственных площадей

1.Государственная регистрация

2. Обязательные требования

к продукции

и процессам

производства/

дополнительные

требования заказчика

в отношении

характеристик

продукции

и/или процесса

производства

Ключевые

Нормативные правовые акты (законы, регламенты, решения государственных органов)*

Нормативные правовые акты (законы, регламенты, решения государственных органов)**

1. Технические регламенты

2. Международные/региональные/национальные стандарты, своды правил

3. Рекомендации и правила международных/региональных/национальных организаций

4. Специальные требования государственных органов

* В России, например: Гражданский кодекс, Федеральный закон «О государственной законы, устанавливающие нормы в отношении определенных организационно** В России, например: Налоговый и Трудовой кодексы, федеральные законы нальной системе аккредитации», «О банках и банковской деятельности». *** В России, например: Административный кодекс, Административно-процессуаль специальные требования, федеральные законы «О защите прав юридических лиц (надзора)», «О защите прав потребителей».

Рис. 2. Общая схема предприниматель

действия

1. Подтверждение соответствия

2. Подготовка

к экспортированию

3. Обязательные платежи

Стадия оборота товаров/услуг

Товар

Государственный контроль

Утилизация

документы

1. Технические регламенты

2. Международные/региональные/национальные стандарты, своды правил

3. Рекомендации

и правила международ-ных/региональных/нацио-нальных организаций

4. Специальные требования государственных органов

Нормативные правовые акты (законы, регламенты, решения государственных органов, технические регламенты, стандарты, специальные требования государственных органов)***

Нормативные правовые акты

регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», федеральные правовых форм.

«О лицензировании отдельных видов экономической деятельности», «О нацио-

ный кодекс, административные регламенты, технические регламенты, стандарты, и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля

ской деятельности

Источник: составлено автором.

Прежде всего следует придерживаться Международного стандарта ISO/ IEC 17000:2004(E/F/R) «Оценка соответствия. Словарь и общие принципы» [4], согласно которыму «оценка соответствия (conformity assessment) — доказательство того, что заданные требования (3.1) к продукции (3.3), процессу, системе, лицу или органу выполнены». При этом подразумевается, что «3.1. заданные требования [specified requirements] — заявленные потребность или ожидание» и «заданные требования могут быть установлены в таких нормативных документах, как регламенты, стандарты и технические условия». А продукция в общем смысле определяется как «результат процесса» (3.3).

Аналогичное по сути определение, но подчеркивающее именно всеобъемлющий характер оценки соответствия, проявляющийся в неограниченном многообразии форм (рис. 3), дано в Федеральном законе «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ (ст. 2): «прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту» [5]. Практически дословно данное определение повторяется и в Договоре о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. [6] (Приложение № 9 «Протокол о техническом регулировании в рамках Евразийского экономического союза» [7]).

Стандарт ISO/IEC 17000:2004 основывается на функциональном подходе, который обеспечивает единообразие в понимании хода и результатов действий, выполняемых при оценке соответствия независимо от того, проводится она в добровольном или обязательном порядке. Функциональный подход основан на трех составляющих.

1. Выбор объекта, в отношении которого будут проведены последующие действия, его идентификация с последующим выделением соответствующей группы обязательных требований и иных заданных требований. В фазе выбора также определяется набор методов испытаний/исследований/измерений и контроля.

2. Определение выполнения требований, т.е. собственно проведение испытаний/исследований/измерений и контроля по определенным схемам, которые, как правило, являются типовыми для данных обязательной и/или добровольной систем оценки соответствия. В этой фазе может проводиться инспекционный контроль при необходимости получения систематических доказательств.

3. Подтверждение соответствия — завершающий этап с выдачей документов, удостоверяющих выполнение требований.

В дополнение к стандарту ISO/IEC 17000:2004 в Соглашении ВТО о технических барьерах в торговле (Приложение 1 «Термины и их определения для целей настоящего Соглашения») [8] процедуры оценки соответствия определяются как «любые процедуры, применяемые прямо или косвенно с целью определения того, выполняются ли соответствующие требования, содержащиеся в технических регламентах или стандартах». Далее в тексте данного Приложения поясняется, что процедуры включают отбор проб, инспектирование/испытания/проверку/регистрацию и последующее

Оценка соответствия conformity assessment

Применяется в обязательной сфере

Государственный контроль (надзор) government oversight, state surveillance проверка

Аккредитация accreditation уполномочивание

Декларирование declaration

Сертификация certification

Применяется и в обязательной, и в добровольной сферах

Аттестация verification разрешение

Ввод объекта в эксплуатацию* допуск

Инспекционный контроль

surveillance проверка

Регистрация

registration допуск

Подтверждение соответствия attestation доказательство/ответственность

Применяется в добровольной сфере

Аккредитация accreditation уполномочивание

Сертификация certification

Применяется в России.

Рис. 3. Основные формы оценки соответствия

подтверждение выполнения требований. Процедуры могут проводиться в разных сочетаниях, однако их последовательность сохраняет функциональный подход, установленный в стандарте ISO/IEC 17000:2004.

При этом следует иметь в виду, что понятие «подтверждение соответствия» (attestation) охватывает (как «родовое») три формы: сертификацию, декларирование и аккредитацию. Она представляет собой «выдачу заявления, основанного на принятом после проверки решении о том, что выполнение заданных требований доказано» (п. 5.2 стандарта ISO/IEC 17000:2004). В случае сертификации — это сертификат (certification), декларирования — декларация (declaration), аккредитации — аттестат аккредитации (accreditation certificate).

Следует отметить, что до 2004 г. в Международном стандарте ISO/IEC Guide 2:1996 «Standardization and related activities — General vocabulary», (Руководство 2:1996 «Стандартизация и связанные виды деятельности — Общий словарь) и в других международных документах (например, Соглашение о технических барьерах в торговле ВТО, ст. 5 / Article 5 of Agreement on Technical Barriers to Trade WTO) в отношении понятий «подтверждение соответствия» и «оценки соответствия» использовались следующие словосочетания:

Термин ISO/IEC Guide 2:1996 ISO/IEC Guide 2:2004 / IS0/IEC17000:2004

Подтверждение assurance of conformity; attestation

соответствия conformity assessment

_ conformity assessment; ,

Оценка соответствия _ , conformity assessment

conformity evaluation

Принятый в 2004 г. стандарт ISO/IEC 17000:2004 уточнил определения, относящиеся к сфере оценки соответствия, и соответствующие изменения были учтены в обновленном Международном стандарте ISO/IEC Guide 2:2004. Теперь в разд. 12 «Conformity assessment» ISO/IEC Guide 2:2004 содержится только указание на то, что все термины и определения даны в ISO/IEC 17000:2004. Изменения связаны с новой трактовкой оценки соответствия исключительно как выполнение совершенно конкретных заданных требований (fulfilment of specified requirements) и поэтому фиксируемой как «conformity assessment»1. А для подтверждения соответствия вместо словосочетаний «assurance of conformity» и «conformity assessment» применяется термин «attestation»2 (5.2),

1 Assessment noun h 'sesmantl 1. the process of making a judgment or forming an opinion, after considering something or someone carefully; 2. a judgment or opinion that is the result of this process. URL: <https://www.macmillandictionary.com/dictionary/british/assessment>.

2 Attestation noun /\ ate 'steif(a)n/. a formal statement in which someone states that they believe something is true, correct, or real. URL: <https://www.macmillandictionary. com/dictionary/british/attestation>.

поскольку итоговым результатом этих действий является «заявление о соответствии» (statement of conformity).

Таким образом, в официальных переводах на русский язык соглашений ВТО (в частности, в уже упоминавшейся ст. 5 Соглашения ВТО о технических барьерах в торговле — Article 5: Procedures for Assessment of Conformity by Central Government Bodies of Agreement on Technical Barriers to Trade WTO) словосочетание conformity assessment следует переводить как «оценка соответствия», а не как «подтверждение соответствия», которое использовалось до сих пор.

Самыми распространенными процедурами оценки соответствия, используемыми в международной торговле, являются формы, относящиеся к подтверждению соответствия, — сертификация и декларирование.

Значение термина «декларирование» в стандарте ISO/IEC 17000:2004 имеет совершенно процессуальный характер, устанавливая в качестве дескриптора первую сторону (п. 5.4), которая в том же стандарте квалифицируется как «лицо или организация, представляющие объект» (п. 2.2). Таким образом, если суммировать эти два определения в одно целое, то получается, что декларирование — это подтверждение соответствия, которое осуществляет лицо или организация, представляющие объект.

В ЕАЭС [7, п. 2] и Российской Федерации [5, ст. 2] дефиниция декларирования конкретизирует и сферу применения (только в отношении требований технических регламентов, носящих обязательный характер), и объект подтверждения соответствия (только продукция): «декларирование соответствия — форма подтверждения соответствия продукции требованиям технических р егламентов...».

В системе технического регулирования на пространстве ЕАЭС такая конкретизация имеет глубокий смысл, поскольку в дальнейшем устанавливается лицо, которое собственно оформляет и подписывает декларацию о соответствии: изготовитель (схемы 1д, 3д, 5д и 6д) либо изготовитель/продавец (схема 2д и 4д) [9, п. 28-33]. И таким образом определяется ключевой фактор — ответственность, которую несет изготовитель/продавец в полном объеме за достоверность информации, указанной в декларации, и безопасность продукции. В свою очередь, под схемами декларирования (1-6д) понимается «совокупность процедур, которые осуществляются при проведении работ по оценке соответствия продукции требованиям технических регламентов, результаты которых используются для принятия решения о соответствии (несоответствии) продукции требованиям технических регламентов» [9, п. 10]. Формирование схем декларирования основывается на следующем подходе (рис. 4): • принятие декларации на основе собственных доказательств — эта схема допускается для применения только изготовителями или только лицами, выполняющими функции иностранного изготовителя. Иными словами, эта схема не может использоваться такими посредниками, как продавцы;

Рис. 4. Общая схема декларирования безопасности выпускаемой продукции

• принятие декларации на основе доказательств, полученных с участием органа по сертификации или аккредитованной испытательной лаборатории (третья сторона) — эта схема устанавливается в техническом регламенте в случае, если отсутствие третьей стороны приводит к недостижению целей подтверждения соответствия. Иными словами, эта схема необходима для той продукции, потенциальная опасность которой требует усиления доказательной базы в процедуре подтверждения соответствия.

Схемы декларирования (1-6д) применяются в зависимости от способа изготовления: серийно выпускаемая продукция (1д, 3д), партии продукции (2д, 4д) или единичное изделие (2д, 4д), модификации серийно выпускаемой продукции (5д), использование при производстве сертифицированной системы менеджмента качества (6д).

Сертификация (certification) в стандарте ISO/IEC 17000:2004 (п. 5.5 стандарта) определяется аналогично декларированию через дескриптор «третья сторона», которой, в свою очередь, является «лицо или орган, независимые от лица или организации, представляющих объект, и от пользователя, заинтересованного в этом объекте» (п. 2.4). Таким образом, совокупно термин может быть определен следующим образом: сертификация — подтверждение соответствия независимым от заявителя лицом или органом.

В Договоре о ЕАЭС [6] дается определение обязательной сертификации в привязке к проведению подтверждения соответствия техническим регламентам ЕАЭС. В российском законе о техническом регулировании [5] термин «сертификация» рассматривается шире, поскольку осуществляется не только в обязательном, но и в добровольном порядке. Более того, как раз именно в добровольной сфере создание систем сертификации имеет масштабный характер. По данным Росстандарта, на 1 января 2017 г. зарегистрировано 1560 систем добровольной сертификации [10], что почти в 100 раз больше, чем систем обязательной сертификации — где-то в районе 201. Под системой сертификации понимается совокупность участников,

1 Официальных данных не найдено, но по данным «РоТЕСТ» (http://rotest.ru/

sistemy-sertifikacii-rossii/) обязательных систем сертификации в России 16: ГОСТ Р; средств защиты информации по требованиям безопасности информации; «Электросвязь»; геодезической, картографической и топографической продукции; на федеральном железнодорожном транспорте; средств защиты информации; безопасности взрывоопасных производств; в области пожарной безопасности; средств защиты информации по требованиям безопасности; морских гражданских судов; на воздушном транспорте РФ; авиационной техники и объектов гражданской авиации; космической техники; для ядерных установок, пунктов хранения и радиационных источников; средств защиты информации, составляющей государственную тайну; иммунобиологических препаратов.

правил и процедур, но главное — требований, лежащих в основе ее создания. Именно набором требований, как правило, определяется название системы сертификации. Например:

• РОСС Яи.З2080.04ИЗИ1 Система добровольной сертификации «Ха-ляль»;

• РОСС Яи.З1850.04ТАЦ0 Система добровольной сертификации «Деловая репутация»;

• РОСС Яи.З2077.04БСЕ0 Система добровольной сертификации натуральной и биологически чистой продукции и услуг «БИО-СЕРТИФИ-КАЦИЯ» [11].

Следовательно, сертификация, по сути, это — подтверждение соответствия любых объектов требованиям технических регламентов, документам по стандартизации или условиям договоров, которое осуществляется органом по сертификации [5, ст. 2] (рис. 5). Последнее является ключевым фактором в отношении определения ответственности, как и в случае декларирования. Но в отличие от декларирования, что важно, при сертификации ответственность делится между органом по сертификации и заявителем (изготовителем или продавцом).

Конкретных схем сертификации больше, чем схем декларирования, но они точно также применяются в зависимости от того, как организовано производство: серийно или партиями либо единичное изделие (табл. 2).

Еще один существенный блок процедур, затратный для изготовителя и проводимый органом по сертификации на возмездной основе, касается инспекционного контроля. Инспекционный контроль обеспечивает орган по сертификации информацией о состоянии готовой продукции и процесса производства на протяжении действия срока сертификата соответствия. С точки зрения ответственности наличие инспекционного контроля является для органа по сертификации «страховкой» от возможных сбоев на производстве, особенно в случае серийно выпускаемой продукции. В общем виде схема инспекционного контроля представлена на рис. 6.

Стоимость проведения процедур по любой из упомянутых схем подтверждения соответствия включается в себестоимость продукции и может составлять от 5 до 100% себестоимости в зависимости от сложности продукции и риска причинения вреда. Поэтому при принятии решений при разработке обязательных требований должны соблюдаться следующие общие принципы, разработанные в многосторонней системе регулирования торговли:

• обязательная оценка соответствия не должна становится искусственным барьером в международной торговле и служить инструментом угнетения конкуренции на рынке;

• сроки проведения оценки соответствия должны быть разумными и не препятствовать обороту продукции, в том числе и в части рассмотрения претензий в отношении процедур и/или результатов;

Аккредитация

Орган по аккредитации

Проверка компетентности

Аккредитация

Аттестация экспертов

Договор

Отбор образцов/

Анализ состояния про1< зводства

Заявитель Изготовитель/Продавец

Производственный контроль Внедрение системы менеджмента качества

Аттестация экспертов Аттестация оборудования Аттестация методик

Орган по сертификации

Определение соответствия продукции требованиям

т ш

I ь

о. <и

<и ш

ш н

н о

ч: о

Передача образцов

Протокол испытаний

Система сертификации

Испытательная лаборатория

Проведение испытаний, исследований, измерений

Сертификат

Документ

Рис. 5. Общая схема сертификации

Таблица 2

Основные элементы схем сертификации

Номер схемы Заявитель Орган по сертификации Испытательная лаборатория (центр) Производственный контроль/ инспекционный контроль Способ производства/ система менеджмента качества

1с Изготовитель (уполномоченное изготовителем лицо) Идентификация и отбор образцов (проб) Анализ состояния производства Исследования (испытания) и измерения Производственный контроль осуществляется изготовителем Серийно выпускаемая продукция

2с Изготовитель (уполномоченное изготовителем лицо) Идентификация и отбор образцов (проб) Исследования (испытания) и измерения Наличие системы менеджмента качества Производственный контроль осуществляется изготовителем Серийно выпускаемая продукция

Зс Изготовитель (уполномоченное изготовителем лицо) или продавец (импортер) Идентификация и отбор образцов (проб) Исследования (испытания) и измерения Партия продукции

4с Изготовитель (уполномоченное изготовителем лицо) или продавец (импортер) Идентификация единичного изделия Исследования (испытания) и измерения Единичное изделие

5с Изготовитель (уполномоченное изготовителем лицо) Исследование проекта продукции Анализ состояния производства Исследования (испытания) и измерения Производственный контроль осуществляется изготовителем Серийно выпускаемая продукция, не подтверждаемая в готовом виде

6с Изготовитель (уполномоченное изготовителем лицо) Исследование проекта продукции Исследования (испытания) и измерения Производственный контроль осуществляется изготовителем Серийно выпускаемая продукция, не подтверждаемая в готовом виде + наличие системы менеджмента качества

7с Изготовитель (уполномоченное изготовителем лицо) Исследование типа продукции Анализ состояния производства Исследования (испытания) и измерения Производственный контроль осуществляется изготовителем Продукция, предназначенная для постановки на серийное производство в случае планирования выпуска модификаций продукции

8с Изготовитель (уполномоченное изготовителем лицо) Исследование типа продукции Исследования (испытания) и измерения Производственный контроль осуществляется изготовителем Продукция, предназначенная для постановки на серийное производство в случае планирования выпуска модификаций продукции + наличие системы менеджмента качества

9с Изготовитель (уполномоченное изготовителем лицо), продавец (импортер) Анализ технической документации Производственный контроль осуществляется изготовителем Единичное изделие, предназначенное для оснащения предприятий на таможенной территории ЕАЭС

Источник: составлено автором на основе [9, п. 16-24].

Рис. 6. Общая схема инспекционного контроля

• необходимо создавать все условия для того, чтобы результаты оценки соответствия могли признаваться в странах-партнерах в целях минимизации дублирования процедур и искусственного завышения себестоимости продукции.

Факт признания оценки, проведенной в одной стране, на территории другой страны особенно важен при масштабировании экономических трансакций посредством электронных форм торговли, позволяющих выход на открытый рынок без посредников и обеспечения гарантий соблюдения требований, например, путем проведения проверки посредниками при традиционных формах торговли. С этой точки зрения принципиальное значение приобретают процедуры, обеспечивающие доверие покупателей к декларациям и сертификатам соответствия.

В 2018 г. Коллегией Евразийской экономической комиссии (ЕЭК) было принято решение об ужесточении требований в отношении регистрации деклараций о соответствии в едином реестре выданных сертификатов соответствия и зарегистрированных деклараций о соответствии [12]. С 1 июля 2018 г. в орган по сертификации для присвоения регистрационного номера декларация должна подаваться с полным комплектом документов, включающим и копии доказательственных материалов, представление которых для регистрации декларации о соответствии предусмотрено техническим регламентом (техническими регламентами), в том числе результаты исследований (испытаний) и измерений продукции, подтверждающие соблюдение требований технического регламента (технических регламентов), действие которого на нее распространяется (в случае если техническим регламентом предусмотрено проведение исследований (испытаний) и измерений декларируемой продукции), заверенные печатью (если иное не установлено законодательством государства — члена ЕАЭС) и подписью заявителя.

Ранее указанные документы хранились у заявителя. Поэтому принятое решение вызвало негативную реакцию в предпринимательской среде [13]. Некоторые опросы предпринимателей и публикаций в средствах массовой информации показали, что данное нововведение воспринимается как создание барьера. Однако следует отметить, что документы для регистрации подаются в виде электронных копий: во-первых, такая форма с учетом развития цифровых технологий легко реализуема, а во-вторых, обеспечивает прозрачность и уверенность в отношении выполнения требований технических регламентов. Именно исполнительность и честность в части проведения испытаний является ключевым фактором добропорядочного бизнеса. В «Книге жалоб и предложений российского бизнеса» за 2018 г. [14] проблема выдачи органами по сертификации фиктивных протоколов испытаний была отмечена как барьер добросовестной конкуренции, а следовательно, значение аккредитации вырастает и становится инструментом борьбы с фактически недобросовестным предпринимательством. Но не

только российские сертификаты вызывают недоверие. Например, краткое исследование показало, что с 2014 г. на территории РФ запрещен оборот детских товаров (прежде всего, игрушек), имеющих сертификаты, выданные в Ливанской Республике. По информации, полученной от предпринимателей, многие китайские товары ввозятся с сертификатами, которые можно купить без проведения испытаний [15]. Самые распространенные из них — сертификаты SGS. С сертификатами ISO, выданными в Китае, проблема может заключаться в том, что они получены в 2008 г. или даже ранее и не продлены, а кроме того, их также можно купить.

Критерии аккредитации определяются Международным стандартом ISO/ IEC 17065:2012 «Conformity assessment — Requirements for bodies certifying products, processes and services» (национальный стандарт Российской Федерации ГОСТР ИСО/МЭК 17065-2012 «Оценка соответствия. Требования к органам по сертификации продукции, процессов и услуг» [16]). Проблема «надежности» сертификатов возрастает многократно в условиях увеличивающихся в геометрической прогрессии продаж на электронных площадках и касается всех стран, активно вовлеченных в этот процесс. Проведение подтверждения соответствия, особенно на добровольной основе, и широкое информирование о нем становится, можно сказать, единственным барьером на пути небезопасной продукции в сделках типа В2С, С2С в глобальной сети, при которых государственный контроль (надзор) фактически не имеет принципиальных возможностей предупреждения недобросовестного осуществления торговли. В Дорожной карте работы Технического комитета по оценке соответствия (КАСКО) (Technical Committee: ISO/ CASCO Committee on conformity assessment), утвержденной в ноябре 2018 г. (CASCO CPC/N451, CASCO ROADMAP 2018 [17]), предусмотрен плановый пересмотр стандарта ISO/IEC 17065:2012 [18] в 2023/2024 гг. Дорожная карта ежегодно утверждается на пленарном заседании КАСКО и может быть изменена по отдельным позициям с учетом представленных обоснований. Актуализация требований стандарта ISO/IEC 17065:2012 с учетом изменений под воздействием цифровых технологий, безусловно, является важным направлением работы в системе многостороннего регулирования торговли.

Таким образом, совершенно очевидно, что на сегодняшний день накоплен огромный опыт, связанный с предупреждением появления на рынке опасной продукции. Однако все используемые в настоящее время инструменты и механизмы оценки соответствия настроены под задачи регулирования, во-первых, продукции, а во-вторых, осуществления традиционных форм торговли.

В новой реальности торговли без границ на электронных площадках уже, казалось бы, отлаженные механизмы защиты прав потребителей и контроля безопасности продукции могут давать сбои в силу их неприспособленности к цифровому функционалу. Например, как использовать традиционные сертификаты и декларации в электронных продажах? Можно предложить ввести опцию по обязательному закреплению документа (сертификата или декла-

рации) при размещении предложения на электронных торговых площадках, но возникает много вопросов: как сделать это требование выполняемым, кто будет отслеживать подлинность и действительность прикрепленных документов (сейчас контроль осуществляется таможенными органами)? Одним из решений может стать переведение в электронные формы сертификации и декларирования, поскольку именно у этих форм оценки соответствия есть главный элемент, легко переводимый в цифровой формат, — итоговый документ (сертификат или декларация). Причем в настоящее время уже разработаны и даже в той или иной степени (в разных странах по-разному) отрегулированы «электронный документ» и «электронная цифровая подпись», которые за счет технологий их создания (невозможности изменений после подписи определенного лица) обеспечивают доверие к подлинности.

В России электронная сертификация только начала внедряться. Совершенно естественно, что это произошло в наиболее значимой для потребителей области — в сфере безопасности пищевой продукции. Россельхознадзор создает электронную систему (которая пока работает фрагментарно, поскольку еще продолжает разрабатываться), состоящую из нескольких компонентов [19]: оформление разрешений и перемещение грузов через границу («Аргус»); сбор и анализ результатов лабораторного тестирования («Веста»); диагностирование заболеваний животных («Хэрриот»); ветеринарный надзор («Цербер»); регистрация лекарственных средств, кормовых добавок и кормов ГМО («Ирена»); лицензирование фармацевтической деятельности и производства лекарственных средств, предназначенных для животных («Гермес»); электронная ветеринарная сертификация («Меркурий»); наконец, интегратор («Ветис») и др. Все вместе эти компоненты, по замыслам разработчиков, конструируют возможности прослеживания продукции от производителя до розничной реализации в режиме реального времени. Система «Меркурий» начала работать с 1 июля 2018 г. Бумажные сертификаты заменяются электронными [20]. Каждый этап (производства и оборота) заносится в систему, товару присваивается уникальный номер — идентификатор электронного сертификата ииГО. По этому номеру можно получить все данные о товаре. Важно, что теперь ветеринарный сертификат могут оформлять не только ветеринарные врачи, но и:

• аттестованные ветеринарные специалисты — на все товары, включенные в перечень Минсельхоза России [21];

• аттестованные сотрудники производителей и аттестованные индивидуальные предприниматели — на продукцию животного происхождения, которая была подвергнута тепловой или иной обработке, упакована в потребительскую или транспортную упаковку с маркировкой при условии, что она прошла ветеринарно-санитарную экспертизу.

Данное обстоятельно снимает зависимость производителей от режимов работы ветеринарных служб, упрощает весь процесс сертификации. И самое главное — уникальный цифровой номер становится естественным компонентом товара при совершении сделок в электронной форме.

Однако пока у бизнеса возникает много вопросов, связанных с использованием этой системы [22-26]. Во-первых, отмечается, что на предприятиях молочной отрасли невысокий уровень автоматизации, а для оформления электронных ветеринарных сертификатов требуются наличие доступа в глобальную сеть, подготовленные специалисты и выделенные средства на подготовку к работе в этой системе (закупка оборудования, оплата доступа в сеть, аттестация специалистов). Во-вторых, заложенные в систему маркеры требуют внедрения систем управления на производстве с датчиками, позволяющими считывать информацию о движении сырья и полуфабрикатов и затем интегрировать их. В-третьих, отмечается, что система запущена в недоработанном виде и требует серьезной отладки.

Перечисленное отражает современную ситуацию, характерную в целом для всех стран, а не только для России: с одной стороны, цифровые технологии позволяют снизить временные издержки, упростить документооборот, «оцифровать продукт» в той мере, в какой это возможно для него, а с другой — все сдерживается цифровым неравенством (digital divide) [27], ограничивающим возможности коммуникации из-за отсутствия доступа к современным информационно-коммуникативным технологиям (ИКТ). Именно этот факт — цифровое неравенство — становится решающим в продвижении электронных форм взаимодействия экономических агентов. Стремительное нарастание сделок в электронной форме в странах с развитыми технологическими возможностями формирует новую глобальную экономическую реальность: товарооборот развивается благодаря снижению операционных расходов, предложению и спросу, не ограниченному физическим присутствием продавцов, покупателей и товаров. Малые компании, ранее не располагавшие ресурсами для выхода на мировой рынок, получили открытую и равную возможность непосредственных контактов с неограниченным числом приобретателей.

В то же время в странах с невысокими сетевыми коммуникативными возможностями взаимодействие экономических агентов «застывает» в традиционных формах. Причем не только наличие оборудования является решающим в устранении или сокращении «цифрового разрыва». Технологическая адаптация к открывшимся возможностям происходит быстро, а с ней возникает потребность в удовлетворении еще больших ожиданий, обеспечиваемых еще более сложным программным интерфейсом. И к цифровому разрыву, сначала возникающему из-за отсутствия сетевой инфраструктуры, прибавляется неготовность осваивать все более сложные технологии управления и коммуникаций. В частности, речь идет и о том, что любое внедрение новых автоматизированных механизмов регулирования или контроля должно быть отработано, ошибки автоматики минимизированы, а кроме того, должен осуществляться мониторинг. Поэтому все, что связано с торговлей, особенно с типами сделок Б2С и С2С, должно развиваться эволю-ционно, обеспечивая преемственность для потребителей в документах, сопровождающих товар. Главную роль можно отвести информации, которую

просматривает потребитель. Важно, чтобы информация содержала разъяснения в отношении того, какими документами должен сопровождаться данный товар. Эту обязанность необходимо возложить на продавцов.

Роль сертификатов и деклараций, прежде всего переведенных в цифровой формат, возрастает в несколько раз, поскольку превентивный контроль, который они обеспечивают, становится фактически единственным видом контроля при сделках в электронном виде, обеспечивающим безопасность продукции. Сдерживающим распространение опасной продукции видом контроля является также таможенный контроль, который осуществляется исключительно при экспортно-импортных операциях. Например, в интеграционных образованиях, где отсутствуют внутренние границы между странами для перемещения товаров, таможенный контроль не будет работать. Такой подход вносит принципиальные изменения в фундаментальные концепции государственного регулирования по обеспечению защиты прав потребителей и безопасности продукции и услуг при масштабировании электронных форм торговли.

Необходимо признать, что проведение «революции» в отдельно взятой стране с внедрением электронных сертификатов и деклараций (даже в идеальном исполнении) не решит проблему увеличения товарооборота, поскольку перемещение товаров основывается на принципе взаимного признания результатов подтверждения соответствия. Кроме того, необходима эквивалентность и материально-технической базы, обеспечивающей соответствующий документооборот. Например, по данным Россельхознадзора [28] внедрение «Меркурия» на пространстве ЕАЭС испытывает определенные трудности: белорусская и российская системы интегрированы, казахская разрабатывается, но медленно, а киргизская и армянская совершенно не готовы1.

Аналогичные проблемы, связанные с неготовностью разных стран к внедрению цифровых технологий, особенно отчетливо проявляются и при разработке правил многостороннего регулирования. Однако шаг за шагом необходимо продвигаться в этом направлении, чтобы не снизить уровень защиты прав потребителей и безопасность продукции в международном товарообороте.

1 Основополагающие регулирующие документы ЕАЭС в сфере развития

информационно-коммуникационных технологий приняты (Приложение № 3 к Договору о Евразийском экономическом союзе «Протокол об информационно-коммуникационных технологиях и информационном взаимодействии в рамках евразийского экономического союза». URL: <http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_163855/aa0c4fa9ba641f06aaea596cd1596d2c7a7e2107/>), специальные документы по развитию электронной ветеринарной сертификации в процессе принятия и разработки.

Источники

[1] Ежегодные доклады Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей о состоянии предпринимательской среды за 2014-2019 гг. URL: <http://doklad.ombudsmanbiz.ru/>.

[2] Global Competitiveness Index, World Economic Forum, Executive Opinion Survey 2016. URL: <http://reports.weforum.org/pdf/gci-2016-2017/WEF_ GCI_2016_2017_Profile_RUS.pdf>.

[3] КуликИ.В., Хунцзян Ч. Политика развития малого и среднего предпринимательства в Китае // Ученые заметки ТОГУ 2014. Том 5. № 4. С. 199-203. URL: <http://pnu.edu.ru/media/ejournal/articles-2014/TGU_5_179.pdf>.

[4] Международный стандарт IS0/IEC17000:2004(E/F/R) «Оценка соответствия. Словарь и общие принципы». URL: <https://pqm-online.com/ assets/files/lib/std/iso_17000-2004.pdf>.

[5] Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ. URL: <http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_40241/>.

[6] Договор о Евразийском экономическом союзе (подписан в г. Астане 29 мая 2014 г.). URL: <http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_163855/>.

[7] Приложение № 9 «Протокол о техническом регулировании в рамках Евразийского экономического союза» к Договору о Евразийском экономическом союзе. URL: <http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_163855/d4a8ed9c96e6b5519b558f85f72112ed06b1e527/>.

[8] Agreement on Technical Barriers to Trade. URL: <https://www.wto.org/ english/docs_e/legal_e/17-tbt_e.htm#articleV> (текст на русском языке: URL: <http://docs.cntd.ru/document/902340084>).

[9] Решение Совета Евразийской экономической комиссии от 18 апреля 2018 г. № 44 «О типовых схемах оценки соответствия». URL: <http:// docs.cntd.ru/document/550400367>.

[10] URL: <https://www.gost.ru/portal/gost/home/activity/compliance/Volun-taryAcknowledgement>.

[11] URL: <https://www.gost.ru/portal/gost/home/activity/compliance/VoluntaryAc-knowledgement/reestr?portal:componentId=11f30a16-f554-4d49-a27a-e277eb-f53b2f&portal:isSecure=false&portal:portletMode=view&navigationalstate=-JBPNS_r00ABXdHAAZhY3Rpb24AAAABABBjb25jcmV0ZURvY3VtZ-

W50AARmcm9tAAAAAQACMjAABmRvY19pZAAAAAEABDM2OTgAB-19fRU9GX18*>.

[12] Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 20 марта 2018 г. № 41 «О Порядке регистрации, приостановления, возобновления и прекращения действия деклараций о соответствии продукции требованиям технических регламентов Евразийского экономического союза». URL: <http://base.garant.ru/71905120/>.

[13] URL: <https://customsforum.ru/news/business/sertifikatsiya-i-zakonoda-telstvo-kakie-novovvedeniya-zhdut-rossiyskiy-biznes-549412.html>.

[14] «Книга жалоб и предложений российского бизнеса» за 2018 г. URL: <http://doklad.ombudsmanbiz.ru/2018/pdf/3.pdf>.

[15] URL: <https://roscontrol.eom/community/article/sertifikatsiya-v-kitae/#>.

[16] Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТР ИСО/МЭК 17065-2012 «Оценка соответствия. Требования к органам по сертификации продукции, процессов и услуг». URL: <http://files.stroyinf.ru/ Data2/1/4293777/4293777570.pdf>.

[17] CASCO CPC/N451, CASCO ROADMAP 2018. URL: <https://www.iso.org/ ru/committee/54998/x/catalogue/p/0/u/1/w/0/d/0>.

[18] Международный стандарт ISO/IEC 17065:2012 «Conformity assessment — Requirements for bodies certifying products, processes and services». URL: <https://www.iso.org/standard/46568.html>.

[19] URL: <http://www.agromedia.ru/news.aspx?id=2107&type=1>.

[20] Приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 27 декабря 2016 г. № 589 «Об утверждении Ветеринарных правил организации работы по оформлению ветеринарных сопроводительных документов, порядка оформления ветеринарных сопроводительных документов в электронной форме и порядка оформления ветеринарных сопроводительных документов на бумажных носителях». URL: <https://www.garant.ru/ products/ipo/prime/doc/71480900/>.

[21] Приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 18 декабря 2015 г. № 648 «Об утверждении Перечня подконтрольных товаров, подлежащих сопровождению ветеринарными сопроводительными документами» (зарегистрировано в Минюсте России 17 февраля 2016 г. № 41118). URL: <https://base.garant.ru/77679601/>.

[22] URL: <https://www.dairynews.ru/news/pochemu-merkuriy-ne-gotov.html>.

[23] URL: <https://milknews.ru/longridy/merkurii-integraciya.html>.

[24] URL: <http://ветеринария.рф/analytics/reportazhi/konferentsiya-po-opy-tu-vnedreniya-fgis-merkuriy-voprosy-ostayutsya/>.

[25] URL: <https://habinfo.ru/problemy-gis-merkuriy/>.

[26] URL: <http://agrobezopasnost.com/xod-vnedreniya-elektronnoj-sertifikacii-opyt-liderov-i-vozmozhnye-posledstviya-dlya-autsajderov/>.

[27] Толковый словарь по информационному обществу и новой экономике. 2007. URL: <https://information_society.academic.ru/137>.

[28] URL: <https://eurasia.expert/rosselkhoznadzor-soobshchil-o-problemakh-vvedeniya-elektronnoy-sertifikatsii-v-eaes/>.

Glazatova M.1

Conformity assessment in the system of non-tariff regulation and in the conditions of digitalization

The article discusses the terms, basic approaches and principle scheme of conformity assessment in two forms: certification and declaration. The problem of ensuring trust in documents confirming the safety of products in the conditions of development of electronic forms of trade is considered.

Keywords: conformity assessment, administrative barriers, e-Commerce.

Статья поступила в редакцию 5 июля 2019 г.

1 Glazatova M. — PhD in Economics, Deputy Director of the HSE Institute of trade

policy. E-mail: <mglazatova@hse.ru>.