Государственные и частные акторы в телекоммуникационной отрасли в России: сеть или иерархия?

А. С. Шерстобитов

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И ЧАСТНЫЕ АКТОРЫ В ТЕЛЕКОММУНИКАЦИОННОЙ ОТРАСЛИ В РОССИИ: СЕТЬ ИЛИ ИЕРАРХИЯ?

Статья посвящена выявлению предпосылок к сетевому взаимодействию в процессе выработки политических решений в телекоммуникационной отрасли в России. Автор рассматривает структуру отрасли в современной России с точки зрения возможностей негосударственных акторов влиять на решения, принимаемые в органах государственной власти. Основной целью данного исследования является определение характера взаимодействия государственных и негосударственных институтов, участвующих в процессе выработки политики в сфере телекоммуникаций. Главный вопрос, таким образом, состоит в том, есть ли сетевое взаимодействие в телекоммуникационном секторе или доминирующей моделью принятия и реализации политических решений в отрасли является иерархическая структура. В качестве рабочей гипотезы автор предлагает следующую идею: в условиях конкурентной среды возрастает роль сетевого политического управления. В отрасли телекоммуникаций выделяются три основных сегмента: фиксированная связь, сотовая связь и Интернет. В результате анализа политики в разных сегментах гипотеза находит свое подтверждение, что закладывает базис для дальнейшего изучения сетевого политического управления телекоммуникационной отраслью.

Ключевые слова: телекоммуникационная отрасль, политические сети, сетевое взаимодействие.

Телекоммуникационная отрасль в современной России является одной из самых передовых в национальной экономике. Даже в условиях кризиса компании телекоммуникационного рынка достаточно стабильны. Особый интерес к развитию сектора телекоммуникаций обусловлен необходимостью перехода к информационному обществу, роль информационно-коммуникационных технологий в котором переоценить довольно сложно. Государственная политика в телекоммуникационной сфере в таком случае определяет вектор движения к постиндустриальной экономике. Одной из главных в данном контексте становится проблема выработки эффективных политических решений. С точки зрения современной политической науки для исследования механизмов выработки и реализации политики применима сетевая методология. Это объясняется тем, что в постиндустриальном обществе, которое характеризуется многообразием взаимосвязей между различными общественными группами, резко возросшей степенью информатизации, высоким уровнем неопределенности и риска в процессе принятия решений, традици-

© А. С. Шерстобитов, 2009

онные иерархические модели управления не отвечают требованиям устойчивого развития. Сетевой подход в исследовании политики и государственного управления строит свою исследовательскую стратегию, исходя из нового характера отношений между государством и обществом, между публичной и частной сферами общественной жизни (см.: Сморгунов, 2001). Таким образом, в условиях взаимозависимости между государственными и частными акторами ни иерархия, ни система рыночных отношений не являются эффективными структурами для координации и согласования интересов и ресурсов различных участников, включенных в процессы выработки и реализации политики. В результате доминантной моделью государственного управления становятся политические сети (см.: Богее!, 1998).

В данной статье автор предлагает рассмотреть структуру телекоммуникационной отрасли в современной России. Основной целью исследования является определение характера взаимодействия государственных и негосударственных институтов, участвующих в процессе выработки политики в сфере телекоммуникаций. Главный вопрос, таким образом, состоит в том, есть ли сетевое взаимодействие в телекоммуникационном секторе или доминирующей моделью принятия и реализации политических решений в отрасли является иерархическая структура. Формат журнальной статьи, конечно, не в полной мере позволяет раскрыть решение всех задач в рамках данной темы, но базис для дальнейшего анализа будет заложен.

Определим задачи, которые необходимо решить в рамках исследования. Во-первых, необходимо определить ключевых акторов, участвующих в процессе выработки и принятия политических решений, а также выявить и проанализировать ресурсы, позволяющие им иметь доступ к этим процессам. Во-вторых, следует описать основные формы взаимодействия участников сектора телекоммуникаций. Наконец, в-третьих, представляется актуальным сравнить особенности взаимодействия органов государственной власти, бизнеса и институтов гражданского общества в телекоммуникационной отрасли на федеральном и региональном уровнях.

Еще десять лет назад мы могли констатировать, что телекоммуникационный рынок в России находился в зачаточном состоянии. Несмотря на то, что с начала 90-х годов XX в. шла постепенная либерализация отрасли, государство полностью или частично владело капиталом большинства крупных телекоммуникационных компаний. В последние годы структура регулирования телекоммуникационным сектором подверглась довольно сильной трансформации: традиционная опора на операторов-монополистов была заменена

системой правил, которые поддерживают развитие рыночной конкуренции между большим количеством фирм. Однако усилия, детерминировавшие изменение политики, происходили в первую очередь не от органов государственной власти. Они проявились в горизонтальном влиянии, технологических инновациях, привлечении частных инвестиций, в том числе и из-за рубежа, росте конкуренции в новых рыночных нишах, где государство не было основным игроком (сотовая связь, Интернет). Однако роль государственных институтов не стала менее важной — в их компетенции остались выработка направлений государственной политики, регулирование рынка, определение уровня государственного вмешательства и координация взаимодействия экономических и правительственных институтов. В то же время негосударственные акторы получили возможность влиять на процесс выработки и реализации политики. И речь здесь идет не только о технологиях лоббирования интересов, но и, возможно, о появлении горизонтальных сетевых структур взаимодействия в рамках принятия политических решений. В качестве рабочей гипотезы автор предлагает следующую идею: в условиях конкурентной среды возрастает роль сетевого политического управления, обусловленного взаимовыгодным сотрудничеством государственных и частных акторов. Такой подход объясняется не только необходимостью выработки простых и адекватных для всех участников правил игры на рынке, но и заинтересованностью государства в развитии информационно-коммуникационных технологий и переходе к информационному обществу (например, развитие технологий e-Govemment). С другой стороны, предполагается, что отсутствие конкуренции или ее неразвитость приводит к тому, что не возникает стимулов к сетевому взаимодействию.

Основным органом государственной власти, занимающимся выработкой и реализацией политики в сфере телекоммуникаций, является Министерство связи и массовых коммуникаций РФ (далее — Минкомсвязь). Подведомственными органами Министерства являются: Федеральное агентство связи (далее — Россвязь), осуществляющее функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере электросвязи и почтовой связи, в том числе в области создания, развития и использования сетей связи, спутниковых систем связи, систем телевизионного вещания и радиовещания (Положение о Федеральном агентстве связи); Федеральное агентство по информационным технологиям (далее — Росинформтехнологии), в ведении которого находится использование информационных технологий для формирования государственных информационных ресурсов и обеспечения доступа к ним (Положение о Федеральном агентстве по информационным

технологиям); Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (далее — Роскомнадзор), осуществляющая функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, в том числе электронных, и массовых коммуникаций, информационных технологий и связи, а также функции по организации деятельности радиочастотной службы (Положение о Федеральной службе по надзору в сфере связи...).

Также одними из ключевых государственных акторов в телекоммуникационной отрасли являются: Комитет Государственной Думы по информационной политике, информационным технологиям и связи и Комиссия Совета Федерации по информационной политике. Кроме того, существенную роль в регулировании телекоммуникационного сектора играют: Федеральная антимонопольная служба (Управление контроля транспорта и связи), Федеральная служба по тарифам (далее — ФСТ).

Классифицируя компании федерального уровня, работающие на телекоммуникационном рынке, следует выделить три основных сегмента: фиксированную связь, сотовую связь и Интернет. Безусловно, радиовещание и телевидение также можно относить к телекоммуникационной отрасли, но Минкомсвязь не рассматривает их в качестве телекоммуникационных услуг и регулирует их отдельными документами. Сегмент фиксированной связи в основном представлен региональными операторами электросвязи, объединенными по территориальному признаку в 7 межрегиональных открытых акционерных обществ («Северо-Западный телеком», «Центральная телекоммуникационная компания», «Уралсвязьинформ» и др.), а также оператором междугородной и международной связи «Ростелеком». Контрольные пакеты акций этих компаний (по 51%) консолидированы в холдинге ОАО «Связьинвест», основным акционером которого является Российская Федерация (75% — одна акция). Таким образом, практически весь сегмент фиксированной связи подконтролен государству. Безусловно, здесь представлен и частный бизнес, но в основном это заключается в участии в управлении вышеназванными компаниями или в деятельности частных компаний на региональном уровне. Единственным серьезным исключением является ОАО «Московская городская телефонная сеть», принадлежащая АФК «Система».

Учитывая сложившуюся в сегменте фиксированной связи структуру, можно предположить, что сети как таковой не существует, более того, преобладает корпоративистская модель, когда бизнес управляется по большей части государственными чиновниками.

Отчасти такой вывод подтверждает мониторинг деятельности органов государственной власти в отношении данного сегмента телекоммуникационной отрасли. Так, например, по данным «РБК daily» (см.: Бурсак, Дементьев, 2009), ФАС готовит предложения по изменению в законе «О связи», которые позволят крупным операторам, в первую очередь «Связьинвесту», более гибко менять тарифы. В том числе предлагается отменить устаревшее понятие «существенный оператор», т. е. компания, занимающая более 25% рынка, тарифы которой должны регулироваться государством. Несомненно, данное решение будет выгодно крупным компаниям, которые смогут, хоть и в определенных границах, самостоятельно управлять ценовой политикой. В то же время слабость конкурентной среды может быть преодолена с помощью институтов гражданского общества. Мелкие компании, конкурирующие в регионах с монополистами, пытаются компенсировать нехватку ресурсов (в первую очередь невозможность прямого доступа к выработке и принятию политических решений), используя влияние отраслевых ассоциаций или ассоциаций малого и среднего бизнеса («Опора», «Деловая Россия»). Однако говорить об эффективности такого механизма пока рано, так как до сих пор условия для функционирования полноценной конкуренции в области фиксированной связи не созданы.

Сегмент сотовой связи, наоборот, представлен крупными частными компаниями, оперирующими практически на всей территории РФ. Основными игроками этого рынка на федеральном уровне являются ОАО «МегаФон», ОАО «Вымпелком» (бренд «Билайн») и ОАО «МТС» (принадлежит вышеупомянутой АФК «Система»), ОАО «Смартс». Более того, помимо крупных операторов мобильной связи есть также и сильные региональные компании, обладающие серьезными ресурсами если не в рамках всей РФ, то, по крайней мере, в конкретных регионах. Такой расклад сил делает сегмент сотовой связи действительно конкурентным. Также данный сегмент характеризуется наличием и влиятельных институтов гражданского общества: Российский союз промышленников и предпринимателей, Ассоциация региональных операторов мобильной связи активно участвуют в процессе выработки политических решений в отрасли. Например, можно привести недавнюю ситуацию с инициированием дискуссии о поправках к закону «О связи». На заседании комиссии РСПП по телекоммуникациям и информационным технологиям, которое состоялось 21 июля 2009 г., было предложено законодательно ограничить деятельность таких брендов, как Skype или Icq. Подобная инициатива вызвана недовольством российских компаний, теряющих прибыль из-за того, что с помощью IP-телефонии Skype и Icq предоставляют значительно более дешевые услуги, чем, на-

пример, сотовые операторы. Идею поддержали и представители органов государственной власти, озаботившись невозможностью контролировать переговоры с использованием технологий 1Р-телефонии. Еще одним маркером наличия сетевого взаимодействия в данном сегменте является то, что представителей бизнеса и экспертного сообщества активно привлекают к нормотворческой работе. В Минкомсвязи создана рабочая группа по подготовке предложений по решению неотложных проблем отраслевого законодательства. В состав рабочей группы входят не только сотрудники Министерства, но и представители ОАО «Вымпелком», ОАО «МТС» и Ассоциация региональных операторов связи. Таким образом, подтверждается гипотеза о том, что конкурентная среда благоприятствует появлению различных форм сетевых взаимодействий в процессе выработки и реализации политики. Для выявления и исследования механизмов подобных взаимодействий возможно использовать биографический метод. Также для более детального изучения особенностей политической сети в этом сегменте необходимо проводить экспертные опросы.

Наконец, Интернет-сегмент характеризуется наиболее высокой конкурентной средой и, следовательно, наиболее развитой сетевой структурой взаимодействия между государственными и негосударственными акторами. По данным «Обзора рынка услуг предоставления доступа к сети Интернет», проведенного Федеральной антимонопольной службой, число продавцов в регионах в Интернет-сегменте для телекоммуникационных рынков весьма значительное (до 30 продавцов без учета количества продавцов в городах-миллионниках). За год в каждом субъекте Российской Федерации на рынок выходят в среднем от 3 до 7 новых операторов. Специфика данного сегмента заключается в том, что он разделен на несколько уровней, каждый из которых достаточно конкурентен.

На первом уровне происходит распределение магистрального трафика, сети расположены по всей территории Российской Федерации. Основными компаниями на этом уровне являются: ОАО «РЖД», ЗАО «Компания ТрансТелеком», ОАО «Ростелеком», ОАО «РТКомм.РУ», ОАО «МТТ», ЗАО «Мастерхост», ООО «СЦС Совин-тел», ОАО «Газком», ОАО «Старт Телеком», ЗАО «Синтерра, ООО «Эквант» ОАО «МТС», ОАО «Вымпелком», ЗАО «Телиа Сонера Ин-тернейшнл Кэрриер Раша».

На втором уровне также распределяется магистральный трафик, но сети расположены на территории одного (нескольких) федерального округа — между субъектами Российской Федерации. На этом уровне оперируют компании, аффилированные с ОАО «РЖД»

и ЗАО «Компания ТрансТелеком»: ЗАО «БайкалТрансТелеком», ЗАО «ВолгаТрансТелеком», ЗАО «СеверТрансТелеком», ОАО «Ростелеком», межрегиональные операторы фиксированной связи, а также мобильные операторы ОАО «МегаФон», ОАО «Вымпелком», ОАО «МТС».

На третьем уровне осуществляется распределение трафика по одному субъекту Российской Федерации. А на четвертом уровне трафик распределяется между районами, муниципальными образованиями внутри одного субъекта Российской Федерации. На третьем и четвертом уровнях работает множество средних и малых компаний, которые не только конкурируют, но и взаимодействуют для решения общих проблем, таких, например, как доступ к сетям.

Итак, мы можем наблюдать различные типы взаимодействия государственных и частных акторов в разных сегментах, выделяемых в телекоммуникационной отрасли. Одним из основных факторов, влияющих на характер процесса выработки политических решений, является структура рыночных отношений в том или ином сегменте. Более конкурентные сегменты характеризуются наличием политической сети, те же сегменты, где преобладают государственные монополии, демонстрируют корпоративистскую модель принятия решений. Маркером наличия сетевого взаимодействия также является появление такого механизма, как government relations (связей с органами государственной власти), который, в отличие от лоббизма (по крайней мере, в западной практике), направлен не на продвижение конкретных политических решений, а на установление долгосрочной и равноправной системы взаимоотношений между государственными и частными акторами. Следует отметить, что под влиянием социокультурных факторов политические сети в России (в том числе и в телекоммуникационной отрасли) строятся в основном не на институциональном, а на неформальном межличностном уровне. Очень часто в роли участников сетевого взаимодействия выступают первые лица компаний (общественных организаций, ассоциаций бизнеса и т. д.), представляющие в первую очередь собственные интересы и лишь во вторую — организационные. Получается, что основным ресурсом компаний в сетевом взаимодействии, помимо рыночных параметров, является руководство, а точнее, его связи с центрами принятия решений. В этом аспекте определенный интерес представляет исследование, проведенное «Центром по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти Lobbying.ru». Исследовательской группой был составлен рейтинг лучших GR-специалистов России (таблица).

Методология составления рейтинга была основана на принципе «Лучшие выбирают лучших» и предполагает опрос ведущих предлог _____________________________________________________

ставителей отраслевых компаний, работающих в сфере government relations, которые оценивают профессионализм своих коллег по 10-балльной шкале.

Рейтинг лучших GR-специалистов России в телекоммуникационной отрасли

ФИО Компания Должность Средний балл

Скляр Геннадий Иванович Комиссия по телекоммуникациям и информационным технологиям при РСПП / ФГУП «Российская телевизионная и радиовещательная сеть» Руководитель / генеральный директор 9,2

Домбровский Юрий Анатольевич Ассоциация региональных операторов мобильной связи / «Теле2-Россия» Президент / Председатель Совета директоров 8,5

Крупнов Александр Евгеньевич Инфокоммуникационный союз Президент 8,4

Квицинский Виктор Юрьевич ОАО «МегаФон» Заместитель генерального директора по технике и развитию 8,2

Фронтов Валерий Вячеславович «Вымпелком» Бывший вицепрезидент по обеспечению операторской деятельности 7,8

Бабаев Кирилл Владимирович Холдинг «АЛТИМО» Старший вицепрезидент по внешним связям 7,5

Громаков Юрий Алексеевич ОАО «МТС» Вице-президент по техническому развитию 7,1

Кремер Аркадий Соломонович Ассоциация документальной электросвязи Председатель исполнительного комитета 6,9

Михайлов Олег Михайлович «Связьинвест» Директор департамента внешних коммуникаций 6,6

Васин Владислав Сергеевич «Комстар-ОТС» Директор по взаимодействию с органами государственной власти 5,8

Источник: Lobbying.ru, 2008 г.

Как видно из таблицы, достаточно большую роль играют представители НКО, что косвенно подтверждает тезис о наличии политической сети в отрасли телекоммуникаций. Представляется возможным и дальнейшее изучение особенностей сетевого взаимодействия в процессе выработки и реализации политики в сфере телекоммуникаций. В качестве методологии, на наш взгляд, уместно использовать экспертные опросы представителей органов государственной власти, бизнеса и НКО, представляющих телекоммуникационную отрасль.

Литература

1. Бурсак А., Дементьев А. Тарифы отпустят на свободу // «РБК daily» за 28.10.2009 [электронный ресурс] http://www.rbcdaily.ru/2009/10/28/media/438720

2. Обзор рынка услуг предоставления доступа к сети Интернет // [Электронный ресурс] http://www.fas.gov.ru/analyses/transport/a_21900.shtml

3. Положение о Федеральном агентстве по информационным технологиям (утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 319).

4. Положение о Федеральном агентстве связи (утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 320) (с изменениями от 23 апреля 2005 г., 6 июня, 2 октября 2007 г., 2 июня 2008 г.).

5. Положение о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (утв. постановлением Правительства РФ от 16 марта 2009 г. № 228).

6. Сморгунов Л. В. Сетевой подход к политике и управлению // Политические исследования. 2001. № 3. С. 103-112.

7. Borzel T. Rediscovering Policy Networks as a Form of Modern Governance // Journal of European Public Policy. 1998. Vol. 5. N 2. P. 358.

8. Российский профессиональный портал о лоббизме и GR // http://www.lobbying.ru

9. Сайт Министерства связи и массовых коммуникаций РФ // http://minkomsvjaz.ru

10. Сайт ОАО «Связьинвест» // http://www.svyazinvest.ru

11. Сайт Федеральной антимонопольной службы // http://www.fas.gov.ru

12. Сайт Федеральной службы по тарифам // http://www.fstrf.ru