Российская прокуратура в системе институтов контрольно-надзорной власти: политико-правовой статус и приоритеты развития

А.И. ЕЗЕРСКАЯ

РОССИЙСКАЯ ПРОКУРАТУРА В СИСТЕМЕ ИНСТИТУТОВ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ВЛАСТИ: ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ СТАТУС И ПРИОРИТЕТЫ РАЗВИТИЯ

Последние годы для Российской Федерации являются временем серьезных политико-правовых преобразований. Проводимая в стране правовая реформа провозгласила курс на формирование гражданского общества, правового государства, укрепление демократических принципов, установление приоритета прав и свобод человека. Тем не менее на этом фоне бурное развитие получили разного рода аномические процессы, связанные с нарушением законов и иных нормативно-правовых актов государственными органами, органами местного самоуправления, отдельными должностными лицами, предпринимателями, политическими организациями (партиями, фондами и др.).

Причем такая ситуация складывается отнюдь не по причине их «неосведомленности» в сфере современного законодательства. Напротив, эти субъекты правовых отношений, чаще всего, хорошо знакомы с действующими юридическими и социальными нормами, но, как правило, сознательно и демонстративно отказываются от их выполнения.

В этом плане происходящие в стране изменения не могли не затронуть (и это объективно) своим воздействием и основные институты, осуществляющие государственный контроль и надзор. Практика развития контрольно-надзорной власти идет по пути выделения в ее рамках самостоятельных органов и институтов: органа надзора за законностью - Прокуратура РФ, в сфере защиты прав человека - институт Уполномоченного по правам человека и органа финансового контроля - Счетной палаты РФ. Все вышеназванные органы при всем их различии, помимо особого места в системе разделения властей, объединены функциональным единством. Они осуществляют функции контроля, надзора и наблюдения.

Вообще опыт выделения особой контрольно-надзорной власти с соответствующими государственными органами присущ многим зарубежным государствам. Главы, посвященные органам конституционного контроля, присутствуют в конституциях Франции (1958 г.), Италии (1947 г.), Испании (1978 г.), Сирии (1973 г.), Турции (1982 г.). В Конституции Эквадора (1984 г.) имеется специальный раздел «Органы контроля», в котором говорится о генеральном контролере. Обширная глава «Омбудсмен» содержится в Конституции Намибии (1990 г.) [1, с. 12]. Все это свидетельствует о повсеместном определении контрольно-надзорной власти как необходимого элемента современных различных политико-правовых систем.

Вопрос о контрольно-надзорной власти и роли в ней органов прокуратуры неразрывно связан не только с концепцией разделения властей, но и с определением значения иных органов, входящих в данную систему. Общеизвестно, что идея разделения властей основана на необходимости обеспечения сбалансированности деятельности государственного механизма и исключения возможности узурпации власти одним лицом. Согласно классической концепции власть в государстве подразделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Однако можно согласиться с мнением, что подобная структура государственной власти характерна для государств с простым государственным устройством, небольшими территориями и малочисленным населением [2, с. 89].

В тех же государствах, которые имеют большие территории, сложный национальный состав населения, усложнена и система государственных органов. В подобных государствах, к которым, в частности, относится и Российская Федерация, вырастает роль законности, возникает острая необходимость в постоянной охране правопорядка, следовательно, повышается и значение прокурорского надзора. Строгое соблюдение законности, по справедливому замечанию А.Ф. Козлова, является существенным и характерным признаком правового государства [3, с. 4].

Правовой статус прокуратуры определен в ст. 129 Конституции РФ. Интерес представляет тот факт, что данная статья находится в главе, посвященной правовому регулированию судебной власти в Российской Федерации. Однако органы прокуратуры не входят в судебную систему, установленную Федеральным конституционным законом «О судебной системе РФ», и не являются ни судами, ни их структурными подразделениями. При этом правосудие осуществляется только судами, и лишь в некоторой степени функции прокуратуры связаны с функциями судебной власти. Законодательством о Прокуратуре Российской Федерации, конечно, предусмотрена возможность участия прокурора в судопроизводстве. Тем не менее необходимо уточнить, что, во-первых, это не исчерпывающий перечень полномочий российской прокуратуры, а во-вторых, прокурор в судебном процессе выступает как самостоятельная сторона, а не от имени и по поручению судебных органов [4, с. 48].

Не является прокуратура и частью исполнительной ветви государственной власти, подтверждением чему может служить и то, что функции органов прокуратуры имеют мало общего с функциями исполнительной власти. Так, полномочия исполнительной власти носят управленческий характер. Прокуратура же не осуществляет управление государственными делами. В отношении органов исполнительной власти прокуратура носит надзорный характер, следя за соблюдением этими органами и их должностными лицами законов и соответствием закону принимаемых ими правовых актов.

Нельзя отнести прокуратуру к контрольно-надзорным органам законодательной власти, хотя некоторые ученые [5, с. 44; 6, с. 141] полагают, что функции надзора за исполнением законов должны принадлежать самим законодательным органам, что, по мнению автора, противоречит самой идее разделения властей, конституционно закрепленной в Российской Федерации. Подтверждением этому служит мнение Н.В. Мельникова, согласно которому подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной власти приведет к разрушению складывающейся в государстве системы «сдержек и противовесов», усилит опасность нарушения законов [7, с. 85].

М.В. Баглай определяет органы прокуратуры как «органы государственной власти с особым статусом», говоря о том, что, как и в любом государстве, в Российской Федерации существуют органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех ветвей - законодательную, исполнительную и судебную. В то же время эти органы создаются и действуют в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. По своему статусу они являются независимыми органами государственной власти [8, с. 337]. Соглашается с подобным суждением и Р.С. Болдырева, которая считает, что «в современном государстве власть имеет множество видов и подвидов, в том числе и таких, которые по своему значению не ниже законодательной, исполнительной и судебной» [9, с. 7].

И.Л. Петрухин полагает, что российская прокуратура столь самобытна и уникальна, что ее приходится признать самостоятельной (четвертой) ветвью государственной власти [10, с. 16]. Еще в XIX веке Н.В. Муравьев, ставший впоследствии министром юстиции и генерал-прокурором России, оценивая статус прокуратуры того времени, писал: «Русская действительность, отражающаяся на законе и еще больше на практике его применения, наложила на русскую прокуратуру настолько своеобразный отпечаток, что в ней, быть может, со временем образуется новый самостоятельный тип этого учреждения» [11, с. 26].

В.Е. Чиркин все же относит прокуратуру к особой, контрольной власти. «В отличие от форм “побочного” и “частичного” контроля у любого государства есть универсальная контрольная функция, вытекающая из существа публичной, государственной власти. Эта функция, очевидно, реализуется особой ветвью власти - контрольной». И далее: «Органы контрольной власти независимы в осуществлении своих функций и в процессе их выполнения не подчинены никаким другим органам» [1, с. 10]. Стоит отметить выделение четвертой ветви государственной власти, такой как контрольная, оправдывается и другими учеными.

Так, Е.А. Маштакова утверждает, что профилирующая роль контроля в деятельности ряда органов государственной власти позволяет определить его как четвертую (контрольную) государственную власть. «Это вызвано и тем обстоятельством, что отнести к какому-то иному виду власти специализированные контрольные органы без соответствующих оговорок невозможно» [12, с. 29].

Обращаясь к легальному определению прокуратуры, можно увидеть, что «Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации» [13]. Хотя законодатель и не дает полного понимания правового статуса прокуратуры, тем не менее, основное направление ее деятельности четко прослеживается - надзорная деятельность за исполнением Конституции РФ и действующего законодательства.

В науке уже долгое время предпринимаются практически безуспешные попытки разграничить понятия контроля и надзора. Однако в реальной жизни наблюдается постоянное отождествление этих понятий. Более того, и в трудах некоторых ученых можно встретить употребление категорий «контроль» и «надзор» как синонимов.

По мнению Е.В. Шориной, в системе органов контроля особое мнение занимает прокуратура [14, с. 110]. Г.В. Барабашев и С.А. Авакьян включают прокурорский надзор в так называемый общий контроль [15, с. 14]. А.Е. Лунев видит в способах обеспечения законности в сфере государственного управления контрольно-надзорную деятельность [16, с. 4]. Таким образом, большинство ученых, не углубляясь в теоретико-правовой анализ вышеназванных категорий «контроля» и «надзора», констатируют, что органы прокуратуры в России сегодня не только относятся к особой контрольно-надзорной власти, но и занимают в ней первостепенную роль.

Анализируя такую точку зрения, следует признать ее достаточно обоснованной. Контролирующая деятельность осуществляется в административно-управленческих условиях. Орган или должностное лицо, осуществляющее контроль, вправе не только проверять уровень законности в деятельности подконтрольного органа, но и вмешиваться в нее, отменять решения и давать обязательные для

исполнения указания. Орган же надзора не дает обязательных для исполнения поднадзорными органами указаний, ни налагает никаких наказаний, на выявленные нарушения закона реагирует в соответствии с установленным законом порядком. Что касается прокурорского надзора, то он распространяется на все сферы общественных отношений, поэтому общепризнанно полагать, что прокуратура осуществляет именно надзорную деятельность.

Тем не менее, осуществляя надзор за исполнением законов самими контролирующими органами (администрациями, государственными органами и т.д.), прокуратура консолидирует и активизирует их деятельность, способствует преодолению местнических и ведомственных влияний на них, очищению этих органов от недобросовестных и коррумпированных чиновников, нейтрализации воздействия на них криминализированных структур. Таким образом, в современных условиях стоит признать, что российская прокуратура не только является важнейшим звеном в системе сдержек и противовесов, помогает функционированию всех ветвей государственной власти, но и обладает статусом важнейшего органа в системе государственного контроля и надзора.

Что же касается отнесения органов прокуратуры к какой-либо ветви государственной власти, то интересно мнение ученых, предлагающих отнести органы прокуратуры к особой президентской контрольно-надзорной власти, закрепив, конечно, ее на конституционном уровне. С практической точки зрения это обусловлено конституционным статусом Президента РФ, являющегося в соответствии со ст. 80 Конституции РФ главой государства, ее гарантом. Именно на него возложена функция обеспечения согласованного взаимодействия всех органов государственной власти. В этой связи, учитывая мнение Ю.М. Иткина, полагающего, «что деятельность органов государственного контроля должна быть направлена на проверку исполнения прежде всего законов государства и указов Президента...» [17, с. 41], можно сделать вывод о месте и роли Президента РФ и органов прокуратуры в сфере государственного контроля, о возможности обеспечения их единства с учетом стратегических интересов развития государства. Предложенная структура государственного контроля позволила бы своевременно вскрывать несоответствия и недостатки, делать выводы, направленные на устранение различного рода негативных тенденций в управлении, определять порождающие их причины и принимать меры по их устранению и предупреждению. Результатом эффективного президентского контроля должно стать рациональное, грамотное, дифференцированное использование имеющихся в стране ресурсов: материальных, трудовых, правовых, информационных и др. [18, с. 55].

В Конституции РФ установлены формы реализации главой государства своих полномочий путем издания подзаконных нормативно-правовых актов: указов и распоряжений. Кроме того, Президент РФ подписывает и обнародует федеральные законы, действующие на территории России. Что касается неправовых форм воздействия, к которым относятся, в частности, ежегодные послания к Федеральному собранию Российской Федерации, то это акты политического характера, содержащие программные принципы. Они имеют весомое значение для внутренней и внешней политики нашей страны, приобретая на практике характер установочных документов [19, с. 27]. Поэтому особую важность приобретает заявление Президента РФ, сделанное в Послании Федеральному собранию в 2001 г.: «Контроль за соблюдением федеральных законов следует переводить в плановый режим, тесно работая с органами юстиции, прокуратуры и судами» [20]. Тем самым определяется тенденция сотрудничества с иными органами власти в сфере государственного контроля, в частности с прокуратурой.

Другим не менее важным аргументом в поддержку рассматриваемой точки зрения можно считать закрепленный в ст. 129 Конституции РФ порядок назначения и смещения с должности Генерального прокурора РФ: «Генеральный прокурор Российской Федерации назначается и освобождается от занимаемой должности Советом Федерации по представлению Президента РФ». Кроме того, отнесение прокуратуры к президентской власти, т.е. к числу органов, непосредственно подчиненных Президенту РФ, соответствовало бы и историческим традициям, т.к. прокуратура была учреждена Петром I как «око государево».

Однако справедливо отметить, что в настоящее время есть ряд авторов, представляющих прокуратуру как «прокоммунистический», не поддающийся реформированию институт, и, следовательно, подлежащий уничтожению посредством изъятия его основной функции - надзора за законностью [21, с. 8-16]. По их разумению, этому способствуют несколько обстоятельств.

Основным аргументом оппонентов прокуратуры является тот факт, что в России организованы и успешно функционируют специализированные органы государственного контроля: в области защиты прав и законных интересов человека и гражданина - уполномоченный по правам человека и орган финансового контроля - Счетная палата РФ.

Ученые, отрицающие важность прокурорской деятельности, полагают, что надзор в сфере управления, в том числе государственного, могут осуществлять административные суды, а функции защиты прав и свобод человека и гражданина - независимый от прокуратуры институт, например, Омбудсмен. В то же время в соответствии с Законом «Об уполномоченном по правам человека в РФ» должность уполномоченного в Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной

защиты прав и свобод человека и гражданина, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими.

Деятельность уполномоченного по правам человека призвана лишь дополнить существующие средства защиты прав и свобод граждан, она не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод [22]. Данное положение более чем разумно и обосновано. Омбудсмен, не имея аппарата на местах, вряд ли сможет заменить все структуры централизованной и единой системы органов прокуратуры. К тому же количество обращений граждан в прокуратуру, осуществляющую правозащитную функцию, в несколько раз превышает количество аналогичных обращений за судебной защитой или к уполномоченному по правам человека. Подобная ситуация объясняется доступностью и оперативностью органов прокуратуры по сравнению с вышеназванными органами.

Что же касается органов финансового контроля, то Счетную палату РФ многие специалисты считают высшим органом внешнего финансового контроля в государстве, аргументируя это тем, что она обладает конституционным статусом, не входит ни в одну из ветвей государственной власти и, будучи подотчетной Федеральному собранию РФ, не подчиняется ему, обладает достаточными гарантиями независимости.

Однако на законодательном уровне придание какому-либо органу статуса высшего органа финансового контроля не урегулировано до сих пор. Более того, не существует нормативно закрепленных основ взаимодействия органов государственного финансового контроля. Наряду со Счетной палатой РФ и представительными органами государственной власти в лице соответствующих комитетов Совета Федерации и Государственной думы функционирует ряд органов исполнительной власти, также осуществляющих внешний финансовый контроль.

Так, особую роль здесь играют Правительство РФ и федеральные службы, обладающие контрольнонадзорными полномочиями. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ как высший орган исполнительной власти наделено функциями по проведению единой финансовой политики, по контролю за деятельностью иных федеральных органов исполнительной власти, что позволяет говорить о наличии у Правительства РФ полномочий, связанных с осуществлением финансового контроля.

Таким образом, большое количество вышеназванных органов, выполняющих сходные задачи, не позволяет обеспечить надлежащий уровень финансового контроля в стране. В связи с этим, многие ученые предлагают построить систему органов государственного финансового контроля, используя методы, обладающие действенностью с позиций преемственности, альтернативности и системности. Пока же эффективность работы контрольно-счетных органов во многом зависит от оперативности и желания их взаимодействия с правоохранительными органами, прежде всего органами прокуратуры.

Подводя итоги анализу правового статуса прокуратуры в контексте иных органов контрольнонадзорной власти в России, можно сделать вывод, что российская прокуратура представляет собой сильный, действенный, многофункциональный орган государственной власти, всецело подчиненный задаче надзора за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Тем не менее без надлежаще организованных, четко отрегулированных и независимых государственных органов контроля и надзора невозможно сформировать полноценное правовое государство, где защита прав и законных интересов граждан является первостепенной задачей. В этом случае не обойтись без тесного, слаженного взаимодействия всех контролирующих и надзирающих органов, обладающих соответствующими полномочиями и ответственностью. В Российской Федерации созданы и развиваются различные виды и формы контрольно-надзорной деятельности, что создает необходимые условия для оформления единой системы государственного контроля и надзора.

Литература

1. Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4.

2. Шобухин В.Ю. Прокуратура - основа надзорно-контрольной власти в России // Государство и право. 2007. № 11.

3. Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Общая часть. Екатеринбург, 1999.

4. Шалумов М.С. Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства: Дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2002.

5. Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1991.

6. Ломовский В.Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. Ростов н/Д, 1987.

7. Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность: Правовые средства обеспечения конституционных прав и свобод граждан России. М., 2003.

8. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 1998.

9. Болдырева Р.С. Разделение властей: теоретико-правовые аспекты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998.

10. Петрухин И.Л. Прокурорский надзор и судебная власть. М., 2001.

11. Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М., 1889. Т. 1.

12. Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2000.

13. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О Прокуратуре Российской Федерации”» // Российская газета. 1995. 25 ноября.

14. Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981.

15. Авакьян С.А., Барабашев Г.В. Советы и совершенствование деятельности местных контрольных органов // Вестник МГУ. «Право». 1984. № 1.

16. Лунеев А.Е. Обеспечение законности в советском государственном управлении. М., 1963.

17. Иткин Ю.М. Организация финансового контроля в переходный период к рыночной экономике. М., 1992.

18. Тарасов А.М. Президентский контроль: теоретические и практические аспекты оценки его эффективности // Государство и право. 2002. № 11.

19. Кудрявцев Ю.В. Комментарий к Конституции РФ. М., 1996.

20. Российская газета. 2001. 4 апреля.

21. Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992.

22. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Российская газета. 1997. 4 марта.