Неправительственный сектор Казахстана и его место в обществе

Вестник Челябинского государственного университета. 2013. № 3 (294).

Управление. Вып. 8. С. 42-46.

Ю. С. Попова

НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЙ СЕКТОР КАЗАХСТАНА И ЕГО МЕСТО В ОБЩЕСТВЕ

Рассмотрено взаимодействие неправительственного сектора и государства, влияние этого взаимодействия на развитие гражданского общества. Выявлены трудности в развитии неправительственных организаций Казахстана.

Ключевые слова: неправительственный сектор, гражданское общество, неправительственные организации, гражданские инициативы, «третий» сектор.

Роль неправительственных организаций в решении социальных проблем в некоторых сферах является первостепенной, так как не всегда государственные механизмы могут мобильно реагировать на изменение ситуации в гражданском обществе.

Как было отмечено в республиканском аналитическом отчете по развитию гражданского общества Казахстана, «степень участия организаций гражданского общества в процессе принятия государственных решений достаточно высока. Достигается это посредством участия их представителей в высших организациях государственной власти, в подготовке проектов нормативных правовых актов или их экспертизе» [1. С. 28-37]. Специалисты объясняют это высоким уровнем развития и сплоченности данных организаций.

В ряде демократических государств многие неправительственные организации возникали уже в начале ХХ в. и имели большое национальное значение. Духовная сфера гражданского общества призвана обеспечить свободу мысли, слова, реальную возможность публично высказывать свое мнение, самостоятельность и независимость творческих объединений. Она непосредственно связана с образом жизни людей, их нравственностью, научным творчеством, духовным совершенствованием.

Очевидно, что гражданское общество и государство постоянно идут навстречу друг другу. Гражданское общество обращается к государству со своими инициативами, нуждающимися в государственной поддержке (прежде всего материальной), интересами, требованиями, просьбами и т. д. Государство идет навстречу гражданскому обществу в разных формах: это изучение гражданских инициатив, выделение средств для развития активности многих общественных объединений, организаций, фондов.

Практически во всех современных демократических странах в системе властных структур ор-

ганизованы и функционируют специальные органы для связи с организациями гражданского общества. В Казахстане также сложилась разнообразная система связующих межсекторальных механизмов. Их главная задача — обеспечить координацию партнерских усилий неправительственного сектора и государственных структур в достижении единых целей при решении проблем общества.

Взаимоотношения государственного сектора и НПО начались в конце 2000 г., когда в своем традиционном послании к народу Президент Республики Казахстан впервые обозначил важный вклад НПО в развитие республики и уполномочил представителей государственных органов оказывать всяческую поддержку на местах: «Неправительственные общественные организации уже сегодня играют в Казахстане огромную роль и в правозащитной деятельности, и в реализации особых интересов групп населения, и в социальной стабилизации общества. Необходима серьезная государственная поддержка, в частности через систему грантов на реализацию социально значимых проектов. Пора начинать масштабную работу и в этом плане» (из послания Президента страны к народу Казахстана «К свободному, эффективному и безопасному обществу» от 4 октября 2000 г.) [2].

Отсутствие проработанной законодательной базы в сфере регулирования партнерских отношений между государственными структурами и НПО привело к тому, что на протяжении нескольких лет оба сектора решали сходные социальные задачи порознь.

До 2000 г. законодательная база НПО была очень слабой и опиралась только на Гражданский кодекс (1994) и закон «Об общественных организациях» (1996), в которых имелся ряд противоречий. Кроме того, термин «НПО» в законодательных актах не значился и НПО приравнивались к другим общественным организациям, таким,

как религиозные объединения, территориальные комитеты общественного самоуправления, потребительские кооперативы собственников квартир и др. В 2001 г. появился «Закон о НКО» (некоммерческих организациях). А через год выходит в свет «Концепция поддержки государством НПО», однако юридический статус, права и обязанности НПО так и остаются не обозначенными [3].

Для стимуляции развития гражданских инициатив правительство выпустило ряд нормативно-правовых актов, направленных на действенную поддержку НПО. Смягчение условий регистрации некоторым категориям неправительственных организаций (молодежные НПО) произошло с принятием постановления Правительства Республики Казахстан № 1660 от 19 декабря 2001 г. «Об утверждении ставок сбора за государственную регистрацию юридических лиц». Кодексом Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» предусмотрены льготы по налогам для неправительственных организаций.

В целях усовершенствования деятельности НПО в социальном секторе Правительством был принят ряд положений в сфере налогообложения, направленных на стимуляцию благотворительности, а также грантовой активности на территории Казахстана.

В соответствии с «Правилами освобождения от налога на добавочную стоимость товаров, импортируемых в Республику Казахстан», утвержденными постановлением Правительства Республики Казахстан от 23 января 2002 г. № 84, освобождаются от налога товары, ввозимые в благотворительных целях по линии государства, правительств государств, международных организаций. С целью упорядочения деятельности международных организаций на территории республики принято постановление Правительства Республики Казахстан от 28 декабря 2001 г. № 1753 «Об утверждении перечня международных и государственных организаций, зарубежных неправительственных организаций и фондов, предоставляющих гранты» [2].

Так шаг за шагом формировалась и совершенствовалась система взаимоотношений государства и сектора НПО. «Третий» сектор стал полноправно входить в структуру государства как на уровне программной активности, так и на уровне законодательной базы. Длительное время вырабатывался необходимый для выпол-

нения социальных проектов механизм государственного заказа. Он совершенствовался и стал менее сложным, что обеспечило возможность участия в тендерах начинающим НПО.

Концепция государственной поддержки неправительственных организаций в Республике Казахстан была одобрена постановлением Правительства РК № 85 от 23 января 2002 г. В данном документе в качестве основных форм государственной поддержки НПО были обозначены информационная, консультативная, методическая, организационно-техническая поддержка, а также государственный социальный заказ. Последний был определен как наиболее эффективная форма государственной поддержки НПО, объединяющая финансовый механизм и содействие их участию в реализации государственных социальных программ на условиях государственных заказов [3].

Первоначальный проект закона Республики Казахстан «О государственном социальном заказе» подготовлен в соответствии с постановлениями Правительства Республики Казахстан от 3 февраля 2003 г. № 117 «О плане законопроектных работ Правительства Республики Казахстан на 2003 год», от 17 марта 2003 г. № 253 «О программе государственной поддержки неправительственных организаций Республики Казахстан на 2003-2005 годы». В ходе разработки законопроекта было проведено более 20 республиканских и региональных круглых столов, семинаров с участием заинтересованных государственных органов, НПО, международных организаций. Результатом проведенной работы стало более 130 предложений и замечаний к проекту закона, многие из которых были учтены. 23 апреля 2003 г. проект закона Республики Казахстан «О государственном социальном заказе» был внесен в Правительство Республики Казахстан [4].

Параллельно Министерством информации РК был разработан законопроект «О неправительственных организациях».

В 2003 г. велись дискуссии по поводу документа, способствующего укреплению неправительственного сектора,— постановления Правительства Республики Казахстан от 17 марта 2003 г. № 253 «О Программе государственной поддержки неправительственных организаций Республики Казахстан на 2003-2005 годы». Целью программы являлось создание условий для устойчивого развития неправительственных

организаций как части гражданского общества в Казахстане и закрепление за ними важной роли в решении социально значимых проблем общества на основе взаимодействия и поддержки со стороны органов государственной власти. Наряду с базовыми направлениями государственной поддержки НПО, отмеченными в Программе (организационно-правовые мероприятия; информационное обеспечение деятельности НПО; консультативная, методическая, организационно-техническая поддержка и др.), особое значение придается развитию гражданской инициативы в регионах. Это стало приоритетным направлением в годы, объявленные главой государства «Годами возрождения аула».

Региональные программы государственной поддержки неправительственных организаций стали важным механизмом, обеспечивающим становление региональных НПО, укрепление сотрудничества между органами государственной власти и неправительственными организациями.

В ходе разработки региональной программы Костанайской области был проведен ряд мероприятий организационного характера. Созданы рабочие группы, включая неправительственный сектор, которые на местах провели заседания по внесению предложений в проект региональной программы. На объединенном заседании членов рабочих групп принят проект региональной программы, переданный на утверждение акимату области. В Костанайской области региональная программа была принята одной из первых в стране, в июле 2003 г.

Первый Гражданский форум состоялся 1415 сентября 2003 г. в Астане. Он прошел с участием Президента Республики Казахстан Н. А. Назарбаева, руководителей министерств и ведомств, депутатов Парламента Казахстана, а также представителей дипломатических миссий зарубежных стран, сотрудников представительств крупных международных организаций в Казахстане.

Форум был организован в связи с необходимостью формирования конкретных механизмов взаимодействия государственных органов с НПО на различных уровнях, создания условий для роста гражданской инициативы в сельской местности, необходимостью скорейшего принятия законопроекта «О государственном социальном заказе».

В своем выступлении на Гражданском форуме Президент Республики Казахстан Н. А. На-

зарбаев отметил, что НПО могут активнее сотрудничать с государством при решении актуальных общественных проблем. Это огромный фронт работы: охрана окружающей среды, повышение качества здравоохранения и образования, жилищно-коммунальное хозяйство, борьба с бедностью, наркоманией, незаконным вывозом и торговлей людьми. Также особое внимание Президент уделил социальной позиции, которую должны занять казахстанские НПО. В стратегическом плане она будет выражена в постепенной передаче функций, касающихся социальной сферы, именно неправительственным организациям и широком привлечении представителей НПО к экспертной работе при подготовке общественно значимых решений.

Гражданский форум открыл новую страницу в развитии гражданского общества в Казахстане. Проведение подобного масштабного мероприятия является признанием возрастающей роли НПО. Достигнуто понимание, что только совместная кропотливая работа, основанная на постоянном диалоге по всему спектру проблем, позволит сформировать сильное демократическое общество.

Однако рассмотрение законопроектов было отложено до проведения Гражданского форума. Глава государства дал поручение исключить законопроект «О неправительственных организациях» из плана законопроектных работ и доработать законопроект «О государственном социальном заказе». Министерством информации было подготовлено соответствующее предложение Правительству Республики Казахстан.

В соответствии с постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 ноября 2003 г. № 1210 «О внесении изменений в некоторые решения Правительства Республики Казахстан» Министерством информации подготовлен законопроект «О государственном социальном заказе». Следует отметить, что новая версия законопроекта претерпела значительные редакционные изменения: усовершенствован понятийный аппарат, устранены недочеты.

Главной целью закона является определение правовой базы, принципов, порядка формирования и выполнения на конкурсной основе государственного социального заказа неправительственными организациями Республики Казахстан. Кроме того, данный закон имел и политический аспект: создание позитивного имиджа государства, стремящегося поддержать раз-

витие НПО, что соответствует общей стратегии демократических реформ.

Закон «О государственном социальном заказе» явился судьбоносным для сектора НПО. В результате его успешной реализации начался новый этап в развитии неправительственного сектора — этап конструктивного сотрудничества государства и НПО.

При разработке закона Республики Казахстан «О государственном социальном заказе» возникла необходимость приведения его в соответствие с действующим законодательством о государственных закупках, на что было обращено внимание Агентства Республики Казахстан по государственным закупкам, а также Межведомственной комиссии по вопросам законопроектной деятельности. Поэтому в связи с подготовкой законопроекта Республики Казахстан «О государственном социальном заказе», а также на основании протокола 56-го заседания Межведомственной комиссии по вопросам законопроектной деятельности от 27 февраля 2004 г. Министерством информации подготовлен законопроект «О внесении дополнений в Закон Республики Казахстан “О государственных закупках”», также подписанный главой государства 12 апреля 2005 г.

Внесение дополнений в закон «О государственных закупках» направлено на законодательное урегулирование вопроса проведения конкурса на получение государственного социального заказа неправительственными организациями без подачи конкурсной заявки. Это важное и существенное дополнение. Во-первых, оно учитывает природу неправительственных организаций, осуществляющих деятельность, не направленную на извлечение прибыли. Во-вторых, введение данной нормы создало равные возможности и условия для всех неправительственных организаций, независимо от времени образования и уставного фонда. В-третьих, данная норма — показатель реальной государственной поддержки неправительственного сектора.

В 2005 г. на II Гражданском форуме по инициативе неправительственных организаций был создан Гражданский альянс неправительственных организаций. Кроме того, в том же 2005 г. образован Национальный информационный ресурсный центр неправительственных организаций Республики Казахстан для налаживания информационного обмена между НПО и госоргана-

ми, развития конструктивного диалога со всеми институтами гражданского общества.

В 2006 г. была принята Концепция развития гражданского общества Республики Казахстан на 2006-2011 гг., в рамках которой было предусмотрено до 2011 г. проработать и поэтапно реализовать меры по дальнейшему развитию институтов гражданского общества, таких, как политические партии, профессиональные союзы, религиозные объединения, средства массовой информации. В сегменте неправительственных организаций планировалось усовершенствовать и обеспечить прозрачность механизма формирования государственного социального заказа, улучшить механизм и процедуры его реализации, предусмотреть вопросы участия НПО в определении приоритетных социальных программ и проектов. Также продолжить процесс взаимодействия государства и НПО, укрепить институциональную и организационную базу поддержки развития сегмента НПО, особенно в регионах и сельской местности.

В 2007 г. прошел III Гражданский форум. На нем впервые были заслушаны отчеты руководителей центральных государственных органов о реализации поручений главы государства, данных на II Гражданском форуме, а также об исполнении Концепции развития гражданского общества на 2006-2011 гг. На семи диалоговых площадках Гражданского форума были выработаны рекомендации для государственных органов и неправительственного сектора по дальнейшему развитию гражданского общества в Казахстане [4].

Казахстан с момента обретения независимости накопил серьезный опыт в формировании и развитии неправительственного сектора. Осуществляется плодотворная работа «третьего» сектора (более чем 5,8 тыс. НПО), создана законодательная база деятельности неправительственных организаций, налажен эффективный механизм взаимодействия НПО и государственных органов, ежегодно реализуются проекты государственного социального заказа. Также заметно повышение роли НПО в обществе, происходит некоторая консолидация общественных организаций, примером чего могут служить Конфедерация неправительственных организаций Казахстана, Гражданский альянс Казахстана и др. Вместе с тем заметна роль неправительственных организаций, решающих конкретные проблемы в социальной сфере, как посредников

между властью в лице государственных органов и обществом.

Однако имеется и ряд трудностей в развитии казахстанского неправительственного сектора. Так, сегодня в Казахстане зарегистрировано более 5,8 тыс. НПО, однако реально функционирует не более 20 % организаций, имея необходимую материально-техническую базу, достигая заметных результатов в решении социальных проблем населения. Определенная категория неправительственных организаций считает обязательными финансирование и поддержку со стороны государства, что говорит в первую очередь о патерналистском подходе представителей «третьего» сектора, а также о недостаточной зрелости для реального участия в процессе принятия политических решений, касающихся социальных проблем населения. Сказывается нехватка квалифицированных специалистов, работающих на постоянной основе. В большинстве случаев деятельность общественных организаций осуществляется периодически, «от конкурса до конкурса», и сотрудники, соответственно, также набираются на сезон. Определенная часть НПО работает в первую очередь на имидж руководителя организации, а ее деятельность направлена в большей мере на участие в политической жизни страны. В региональном разрезе заметны специфические черты развития НПО: последние наиболее активны в городах и слабо развиты в сельской местности.

Население все еще не до конца понимает роль неправительственного сектора в общественной жизни страны, что говорит о недостаточном уровне политической культуры. Это объясняется отсутствием традиции в области деятельности НПО, сложившейся культуры взаимодействия государства и «третьего» сектора. Не все исполнительные органы принимают активное

участие в развитии «третьего» сектора в рамках реализации Концепции развития гражданского общества. Необходима поддержка и эффективная работа государственных органов на каждом из уровней: центральном, региональном и местном.

Таким образом, рассмотрев отечественный опыт формирования «третьего» сектора как важного компонента в развитии гражданского общества, мы делаем следующий вывод: Казахстану необходимо и в дальнейшем совершенствовать механизм взаимодействия власти и неправительственного сектора, привлекая бизнес-сообщество, а также повышать уровень осведомленности населения о деятельности общественных организаций. Это должно привести к качественному развитию НПО в стране.

Список литературы

1. Думбаева А., Франц И. Пособие по НПО. М. : Дело и Сервис, 2006. 253 с.

2. Омирсеитова А. А. Гражданское общество и неправительственные организации: внутригосударственный и международно-правовой статус // Сарапшы. 2008. № 13. С. 3-9.

3. О Концепции развития гражданского общества в Республике Казахстан на 2006-2011 годы : указ Президента Республики Казахстан № 154 от 25 июля 2006 г. // Казахстан. правда. 2006. 29 июля. № 183 (25154).

4. Отчеты министерств и других центральных государственных органов по исполнению плана мероприятий по реализации Концепции развития гражданского общества в РК на 2006-2011 годы и плана мероприятий по реализации итогов III Гражданского форума на 2008-2009 годы. Астана : Граждан. альянс Казахстана, 2009. 119 с.