Особенности правовой регламентации привлечения инвестиций для создания и развития лесной инфраструктуры

ЭКОНОМИКА

ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ИНВЕСТИЦИЙ ДЛЯ СОЗДАНИЯ И РАЗВИТИЯ ЛЕСНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ

Е.И. МАЙОРОВА, проф. каф. права МГУЛ, д-р юрид. наук,

Л.В. ХРОЛЕНКОВА, ст. преподаватель каф. права МГУЛ

Необходимость использования лесных автомобильных дорог в качестве основных транспортных артерий для заготовки и вывозки леса, несмотря на очевидность данного факта, не была публично обоснована и доказана. Тем не менее, начиная примерно с середины XX в. и до сегодняшнего времени это направление развития лесной дорожной инфраструктуры большинством специалистов расценивается как приоритетное.

Сегодня многие исследователи, занятые в области лесного дорожного хозяйства, лесной инфраструктуры и других отраслей, считают, что существует острая необходимость развития сети лесных дорог. В первую очередь это касается субъектов, обладающих значительным ресурсным потенциалом.

Развитие лесозаготовительной базы невозможно без создания соответствующей инфраструктуры, в том числе и дорожной и, как следствие, без соответствующего финансирования - больших объемов как частных, так и государственных инвестиций.

Слабое инвестиционное обеспечение деятельности лесного комплекса является одной из основных проблем использования лесных ресурсов.

В настоящее время законодателем не определено, за счет каких средств и кто будет строить лесные дороги. В федеральном бюджете на 2008-2010 гг. об этом не упоминается.

В связи с этим возникает проблема самого создания, строительства лесных дорог. Объективно лесные дороги должны создаваться в процессе освоения лесов. Порядок проведения и содержания лесоустроительных дорог регламентирован инструкцией по проведению лесоустройства в лесном фонде России (утвержденной приказом Рослесхоза № 265 от 15 декабря 1994 года) и правилами проведения лесоустройства (утвержденными

caf-pravo@mgul.ас.ru

Постановлением Правительства РФ № 377 от 18 июня 2007 года).

Однако вопрос строительства лесных дорог не отражен ни в одном из этих нормативно-правовых актов. Положения инструкции по своему смыслу предполагают наличие уже построенных лесных дорог на момент проведения лесоустроительных работ. В правила мероприятий по лесоустройству создание дорожной сети не включено вообще. Правила ухода за лесами, утвержденные приказом Министерства природных ресурсов РФ, указывают на то, что при осуществлении ландшафтных рубок максимально используется существующая дорожно-тропиночная сеть при условии ее сохранности. То есть, по смыслу законодательства, регламентирующего порядок лесоустройства, в процессе проведения лесоустроительных мероприятий должны использоваться уже существующие лесные дороги.

Нормативными правовыми актами в области лесопользования проблема создания дорожной сети лесного фонда не освещена. Пунктом 7 статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации (ЛК РФ) предусматривается, что граждане, юридические лица в целях заготовки древесины вправе осуществлять строительство лесных дорог, лесных складов, других строений и сооружений.

Правила отпуска древесины на корню предполагают строительство лесопользователями временных лесовозных дорог и усов (причем на основании диспозитивности). То, что касается постоянных лесных дорог, в правилах на момент осуществления лесопользования они также предполагаются уже существующими.

На основании изложенного делаем вывод, что законодательством не регламентировано строительство лесных дорог.

Однако лесные дороги являются федеральной собственностью и строиться должны

120

ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 1/2011

ЭКОНОМИКА

на государственные деньги. Существенное значение наличия и состояния лесных дорог - приоритет не только государства как непосредственного лесоспользователя, но и арендаторов лесных участков.

Учитывая то, что основным заинтересованным лицом в развитии лесотранспортной инфраструктуры является лесопользователь, его имеет смысл рассматривать в качестве лица, на которое можно возложить обязанность по строительству лесных дорог. Но и государство не должно устраняться от финансирования такого важного мероприятия. Его участие необходимо при сдаче в аренду (бессрочное пользование) совершенно неосвоенных лесных участков. В этих случаях государство дотирует лесопользователя с целью повышения эффективности освоения лесных массивов. Если же арендованный участок находится в относительно освоенной зоне, все расходы должны возлагаться на самого лесопользователя.

Расходы по содержанию и ремонту лесных дорог должны также распределяться между лесопользователем и государством. Если лесная дорога используется леспользователем преимущественно для собственных нужд, содержание и ремонт осуществляется за его счет. Если лесная дорога становится дорогой общего назначения и теряет преимущественный лесной характер, долевое участие в содержании и ремонте берет на себя государство.

Необходимо решить вопрос, связанный с порядком строительства и финансирования лесотранспортной инфраструктуры.

Статьей 22 ЛК РФ прямо предусматривается возможность инвестиционной деятельности в области освоения лесов, осуществляемой в соответствии с Федеральным законом от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений».

В соответствии со статьей 1 ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» под инвестиционной деятельностью понимается вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достиже-

ния иного полезного эффекта. При этом инвестициями могут быть денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта.

Субъектами инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, являются инвесторы, заказчики, подрядчики, пользователи объектов капитальных вложений и другие лица (ст. 4 ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»).

Все отношения, направленные на инвестиционную деятельность, осуществляемую иностранными инвесторами на территории Российской Федерации, регулируются международными договорами РФ, Гражданским кодексом РФ, ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации. Приоритетом по отношению к нормам законодательства РФ обладают нормы международного права, которые установлены в международных договорах.

Капитальными вложениями признаются инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, проектно-изыскательские работы и другие затраты. Объектами капитальных вложений в области освоения лесов являются объекты создаваемой и (или) модернизируемой лесной инфраструктуры и лесоперерабатывающей инфраструктуры (ч. 2 статья 22 ЛК РФ).

В соответствии со статьей 13 ЛК РФ в целях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов допускается создание лесной инфраструктуры (лесных дорог, лесных складов и других).

Лесные дороги могут создаваться при любых видах использования лесов. Лесные

ЛЕСНОИ ВЕСТНИК 1/2011

121

ЭКОНОМИКА

дороги - это в большей степени автомобильные дороги, поэтому на них распространяется ФЗ от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и иных нормативноправовых актов, регулирующих дорожную деятельность.

В соответствии со статьей 3 ФЗ от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» автомобильная дорога определяется как объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

Это выделяет особенности правового регулирования их устройства, содержания и эксплуатации среди других элементов лесной и лесопромышленной инфраструктуры. В то же время лесные дороги не являются автомобильными дорогами общего пользования, что определяет специфику применения дорожного законодательства учитывать оптимальность лесосырьевой базы. Возникает много неясностей, обусловленных строительством, содержанием и эксплуатацией дорог, связанных с созданием лесной инфраструктуры и не связанных с ней (ст. 21 ЛК РФ). В терминологии лесопромышленного комплекса это «дороги, предназначенные для обслуживания потребностей лесного хозяйства, обеспечения доступа органов управления лесным хозяйством и лесопользователей к конкретным лесным массивам». В результате можно сделать вывод, что все ясно и понятно, то есть лесные дороги предназначены для лесного хозяйства. С правой точки зрения такое определение нельзя назвать полным и адекватным.

С принятием ЛК РФ для развития лесной инфраструктуры, строительства и модернизации лесоперерабатывающих производств и тем самым повышения экономической, социальной и бюджетной эффективности использования и воспроизводства лесных ресурсов возникли реальные возможности оказания государственной поддержки путем вложения инвестиций в лесной сектор на региональном уровне.

Государственная поддержка лесного бизнеса, в т.ч. лесных дорог на уровне субъекта РФ, стимулирующая привлечение инвестиций в лесной сектор, может быть реализована путем снижения арендной платы как за счет региональной составляющей, так и федеральной при достаточном обосновании и согласовании на федеральном уровне.

Развитие сети лесных дорог является объектом капитальных вложений инвестиционной деятельности. Но сложным является привлечение инвесторов к строительству лесных дорог. На наш взгляд, достаточно эффективной была концессионная концепция, которую предусматривал Лесной кодекс РФ 1997 г. Она позволяла развивать транспортную инфраструктуру на неосвоенных лесных участках. Однако принятая в утраченном силу Лесном кодексе трактовка концессии лесов не подходит для современной России. Данная трактовка была направлена только на увеличение производства круглого леса, что не отражает ни потребности частного бизнеса лесного сектора, ни интересов государства вообще, который является собственником лесов.

Поскольку в ЛК РФ не включена статья о концессии лесных участков, а специальный нормативный правовой акт отсутствует, можно предположить, что вопросы концессии лесных участков должны регламентироваться Гражданским кодексом РФ. Но гражданское законодательство не может регулировать отношения договора лесной концессии, которая является институтом публичного права. Поэтому будет целесообразно вернуть в ЛК РФ статью, касающуюся концессии, а также внести соответствующие изменения и дополнения о реинвестиции части концессионного дохода государства в развитие лесных дорог с твердым покрытием круглогодичного поль-

122

ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 1/2011