Краткий очерк правового регулирования государственного (финансово-бюджетного) контроля в дореволюционной России 1862-1904 гг

Марийский юридический вестник

Выпуск 5

По мнению В.А. Якушина,* 1 вина - это отношение, выразившееся в совершении осознаваемого, то есть отношение, выразившееся в волевом деянии, опосредуемом определенным психическим напряжением и усилием.2 Н.Д. Узнадзе подчеркивал, что воля - это сила, направленная на удовлетворение возможной потребности3.

Ф.Г. Гилязев4 в широком смысле определяет вину как совокупность социально-психологических свойств, приобретенных в процессе социального общения и характеризующих отрицательное отношение личности к охраняемым уголовным законом интересам и ценностям общества, которое выражается по отношению к ним в общественно опасном деянии.

Социально-политическую сущность вины составляет отрицательное (что характерно для умысла) либо пренебрежительное или недостаточно внимательное (что характерно для неосторожности) отношение к основным социальным ценностям, проявившееся в конкретном преступном деянии и наступивших последствиях.

В заключение приведем предлагаемое нами понятие вины: «Вина - это психическое отношение лица к совершаемому им общественно опасному противоправному деянию, выраженное в форме умысла или неосторожности, и раскрывающее связь интеллектуальных, волевых и чувственных процессов психики лица с деянием и его последствиями, и являющихся основанием для субъективного вменения, квалификации содеянного, а также для определения пределов уголовной ответственности».

К.В. Шмелёв*

КРАТКИЙ ОЧЕРК ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО (ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОГО) КОНТРОЛЯ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ 1862-1904 гг.

Сегодня в российском законодательстве остается неразрешенным целый блок проблем, препятствующих выстраиванию эффективной бюджетной системы, а, следовательно, функционированию всего государственного механизма. Ключевое значение в этой связи имеет финансово-бюджетный контроль, который, по словам Ю.А. Тихомирова, «служит интегрирующим средством проверки общего курса управления и соответствия ему всех выполненных управленческих функций»5.

Канд. юрид. наук, заведующий каф. гражданско-правовых дисциплин Нижегородского филиала НАНОО «Институт бизнеса и политики».

1 Якушин В.А., Каштанов К.Ф. Вина как основа субъективного вменения. Ульяновск, 1997. С. 39.

2 Ардашкин В.Д. О принуждении по советскому праву // Сов. гос. право. 1970. № 7. С. 34.

3 См.: Узнадзе Н.Д. Психологические исследования. М.: Наука, 1966. С. 20-25.

4 Гилязев Ф.Г. Вина и криминогенное поведение личности. М., 1991. С. 14

5 ТихомировЮ.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 510.

122

2007

2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран

Современное бюджетное законодательство в основном определяет органы, ответственные за осуществление финансово-бюджетного контроля на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации, их контрольные полномочия и в некоторых случаях формы контроля. Однако оно не устанавливает правовых основ самой контрольной деятельности, не предусматривает методов ее проведения, принципов организации специализированных органов бюджетного контроля и механизмов взаимодействия органов, осуществляющих бюджетный контроль.

В этой связи, представляется интересным обратиться к опыту организации государственного (финансово-бюджетного) контроля в дореволюционной пореформенной России.

В России 1862-1904 гг. в отношении государственного контроля реализовывалась концепция, по которой в государстве устраивалась только одна, но сильная и вполне независимая от исполнительной власти ревизионная инстанция, имеющая право по подлинным документам производить всестороннее наблюдение за движением капиталов и уполномоченная поверять и судить действия и хозяйственные операции исполнителей и главных распорядителей.

В этой связи, на основании Высочайше утверждённого 31 декабря 1863 года Положения о временной ревизионной комиссии1 в 1864 г. в Петербурге была образована временная ревизионная комиссия, в задачу которой входила своевременная документальная проверка всех государственных оборотов; в 1865 г. аналогичные учреждения были созданы еще в 12 губерниях и, наконец, с 1866 г. эта практика была распространена по всей территории России. Данная система легла в основу реформированного ведомства Государственного контроля.

В соответствии со ст. 943 Учреждения государственного контроля, «государственный контроль, составляя отдельную часть государственного управления, наблюдает за законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находящихся в заведовании отчетных пред ним учреждений, а равно составляет соображения о выгодности или невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства»2. Особое внимание при этом уделялось становлению и развитию предварительного контроля, способного предупреждать и останавливать неправомерные и нерачительные действия по распоряжению государственными средствами.

Государственный контроль обладал контрольными полномочиями в отношении следующих участников бюджетных отношений:

1) всех правительственных установлений, кроме специально оговоренных в законодательстве;

2) всех земских, городских и сословных установлений, а также частных компаний и товариществ, которые подчинялись его поверке на основании

1 2-е Полное Собрание Законов Российской империи (далее - 2-е ПСЗРИ). Т. XXXVIII. Отд. II. №40456.

2 Свод Законов Российской империи. Т. I. Ч. II, изд. 1892 г. и прод. 1895 г.

123

Марийский юридический вестник

Выпуск 5

действовавших законов, Высочайших повелений или утвержденных правительством уставов.

Из правительственных установлений не были подотчетны государственному контролю, например, Министерство Императорского двора, Ведомство учреждений Императрицы Марии, Святейший синод по специальным средствам, а так же Министерство внутренних дел и Министерство иностранных дел по отдельным суммам.

Однако ему были подотчетны в своей финансово-хозяйственной деятельности все казенные и частные железные дороги в России, подрядчики и поставщики по договорам с военным министерством и т.д.1

Государственный контроль, в соответствие со ст. 945 названного учреждения, обладал следующими правами:

1) поверять финансовые сметы и представления об ассигновании сверхсметных кредитов министерств и главных управлений, а также подчиненных его поверке земских, городских и частных установлений и представлять или сообщать о результатах поверки по принадлежности;

2) наблюдать за правильностью разассигнована и передвижения по кассам и сметным подразделениям назначенных по финансовым сметам или дополнительно открытых кредитов;

3) наблюдать за правильностью и целесообразностью сметной классификации всех отчетных пред ним капиталов;

4) изыскивать меры к усовершенствованию правил и форм счетоводства и отчетности, а также устанавливать, по соглашению с соответствующими ведомствами, необходимые процедуры, не требующие законодательного закрепления.

Основным ревизионным подразделением государственного контроля была Центральная бухгалтерия, которая ежегодно составляла отчеты государственного контроля по исполнению государственной росписи, а так же, согласно со ст. 1010 Учреждения Государственного контроля, осуществляла:

«1) сличение с государственной росписью и финансовыми сметами кассовых росписаний министерств и главных управлений и снабжение сими роспи-саниями всех контрольных учреждений;

2) общее наблюдение за правильным передвижением кредитов между кассами и сметными подразделениями;

3) рассмотрение требований министерств и главных управлений об открытии им, на счет особо назначенного по росписаниям фонда, кредитов для удовлетворения невыполненных расходов по заключенным сметам;

4) поверка в кассовом отношении оборотов по текущему счету государственного казначейства в государственном банке».

Местными органами государственного контроля являлись Контрольные палаты, которые действовали на основании Высочайше утвержденного 3 января 1866 года Временного положения «О местных контрольных учреждени- * 124

1 Астахов А.А., Никольский Д.В. О финансовом контроле в России и его применении на железнодорожном транспорте и в русской армии // Финансы. 2002. № 5. С. 65.

124

2007

2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран

ях» (далее - Временное положение). В данном нормативно-правовом акте определялись «общие положения о местных контрольных учреждениях, их состав и отношения к другим правительственным учреждениям, круг действий местных контрольных учреждений и отношения их к совету Г осударственного контроля и к учреждениям центральным, свидетельство касс, определение и наложение начетов, выдача квитанций при проведении ревизионных дейст-вий»1.

Согласно с названным Временным положением с 1 января 1866 года во всех губерниях и областях Российской империи (кроме Закавказского края) создавались Контрольные палаты и в Амурском крае - Контрольная экспедиция.

Контрольные палаты распространяли свое действие на всю территорию подведомственных губерний, но при этом не входили в систему органов управления губернией, подчиняясь напрямую непосредственно Государственному контролеру.

Состояли Контрольные палаты из управляющего, помощника управляющего, старших и младших ревизоров, секретаря и журналиста. При этом данные органы были наделены правом коллегиальных заседаний - присутствий, состоявших из управляющего, его помощника и старших ревизоров.

Управляющие Контрольными палатами принимались на службу и увольнялись с нее исключительно по Высочайшему разрешению, а помощники управляющих и ревизоры - по усмотрению Г осударственного контролера.

В соответствии со ст. 12 названного Временного положения «от своего непосредственного начальства (Государственного контролера) палаты получают предписания и посылают ему донесения; с начальниками губерний и с прочими находящимися в губерниях местами и лицами различных ведомств палаты сообщаются отношениями; но о сношениях с высшими местами и лицами представляют своему начальству».

Перед Контрольными палатами ставилась задача - производить проверку доходов и расходов не только на основании отчетов ведомств, как раньше, а, прежде всего, на основании финансовых документов, а также внезапных проверок местных касс Министерства финансов. Эти учреждения обязаны были наблюдать за правильностью расходования и сохранностью государственных средств и составлять особые соображения о выгодности или невыгодности производимых казенными учреждениями хозяйственных операций, независимо от законности этих операций2.

С 1866 г. государственные доходы и расходы стали проверяться Контрольными палатами ежемесячно и по подлинным документам. Тогда же был введен фактический контроль на Николаевской железной дороге, а в последующие годы он был распространен и на другие казенные железные дороги. Должностные лица государственного контроля начали проводить внезапные проверки по фактам перевозки товаров и багажа. В 1869 г. был введён фактический кон-

1 2-е ПСЗРИ. Т.ХЫ Отд. I. № 42861.

2 Там же.

125

Марийский юридический вестник

Выпуск 5

троль на винокуренных заводах и оптовых складах вина. В 1870 г. правила материального счетоводства впервые были введены на интендантских складах.* 1

С 1866 года отчеты Государственного контроля также подлежали опубликованию.

С введением нового порядка сразу же возникла проблема сопоставимости разных систем отчетности. Отчеты Министерства финансов империи показывали доходы и расходы в момент их совершения по кассовому методу, отчеты Государственного контроля - в момент их проведения по отчетности.

Регулярные ревизии Контрольных палат вызвали взрыв недовольства местного чиновничества. Следует отметить, что функционирование и Акцизных управлений, и Контрольных палат, также как и органов самоуправления, в обстановке «гласности» ограничило своеволие чиновников из старого, нереформированного аппарата. При этом борьба новых бюрократических органов со старыми по своему накалу зачастую превосходила уровень трений с выборными учреждениями2.

Государственный контроль содержался, также как и другие органы управления, из государственной казны на основании сметы, составляемой его канцелярией и рассматриваемой его советом, и был подотчетен напрямую Государю Императору (ст.ст. 963 и 1007 Учреждения государственного контроля).

Таким образом, как видно из приведенного нами весьма кратко изложенного материала, опыт построения системы государственного (финансовобюджетного) контроля дореволюционной России продолжает оставаться недооцененным современным законодателем и, несмотря на некоторый архаизм формы, до сих пор не утратил своей актуальности.

С.Е. Михайлов*

ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ФОРМА УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ВЛАСТИ

Появление российского местного самоуправления в его сегодняшнем виде стало результатом процессов, вызванных объективной необходимостью децентрализации власти и усиления её демократических начал. По замыслу реформаторов новые принципы устройства местной власти должны были соответствовать европейским правовым стандартам и обеспечивать эффективное решение локальных задач максимальным участием населения в собственных интересах. Это предполагало качественное расширение муниципальной демократии, создание условий для самоорганизации граждан по месту жительства в

Аспирант кафедры публичного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета.

1 Ялбулганов А.А. Государственный контролёр В.А. Татаринов и реформа финансового контроля (1850-1860-ые гг.) // Финансы. 2000. № 1. С. 69.

2 Тян В.В. Россия на изломе веков: самодержавный режим на весах системных кризисов (вторая половина 19 - начало 20 веков). М., 2002. С. 91.

126