Деятельность государственных контролирующих органов в сфере внешней миграции населения (по материалам Свердловской области)

административное право

О. Н. Веретенникова

деятельность государственных контролирующих органов в сфере внешней миграции населения

Анализируется деятельность государственных контролирующих органов в сфере внешней миграции населения . Основой для исследования послужили аналитические отчеты Управления Федеральной миграционной службы России по Свердловской области и Главного управления внутренних дел Свердловской области, а также научные труды ученых в области административно-правового регулирования миграции населения .

Ключевые слова: незаконная миграция, депортация, административное выдворение, безвизовый порядок въезда, территории вселения, миграционный центр, иммиграционный контроль, межведомственные комиссии.

Географическое положение Свердловской области таково, что через ее территорию проходят миграционные потоки иностранных граждан, переселенцев и трудовых мигрантов из стран ближнего зарубежья и Юго-Восточной Азии . Основными причинами внешней миграции1 являются семейные обстоятельства, возврат к прежнему месту жительства, переезд в связи с учебой или работой . В Концепции миграционной политики Свердловской области отмечается, что миграционный поток в Свердловскую область желателен, но при этом необходимо добиться того, чтобы миграционные процессы стали позитивным фактором, способствующим развитию экономики области, улучшению ее демографической ситуации и обеспечению безопасности2 .

Наличие непреодоленных пробелов в правовом регулировании миграционных процессов3 рассматривается в качестве основной причины масштабной незаконной миграции, экспертные оценки количественных параметров которой варьируются весьма широко4 . Практики называют также «прозрачность» российских границ с государствами СНГ, их техническую необустроенность . К примеру, по словам начальника управления по делам миграции ГУВД Свердловской области, на территории Среднего Урала в 2004 г. зарегистрировано 122,5 тыс . иностранцев . По данным паспортно-визового управления ГУВД области, 8,5 тыс. не имеют должным образом оформленной регистрации, то есть их пребывание на территории области является незаконным .

По мнению специалистов миграционной службы, две трети от общего числа зарегистрированных иностранцев, то есть более 80 тыс. человек, приезжают работать . При этом официальное разрешение на право трудовой деятельности в Российской Федерации имеют только около 10 тыс . человек . Сферы деятельности, в которых заняты гастарбайтеры, не привлекательны для россиян . Вакансии в службах занятости имеются, но это, как правило, тяжелый физический труд с низким уровнем зарплаты . Для граждан России такое соотношение условий труда и уровня его оплаты неприемлемо, а приезжающих из стран СНГ оно устраивает.

Зачастую миграционное законодательство нарушают работодатели, являющиеся гражданами России . Именно они должны получать разрешение на привлечение иностранной рабочей силы и оформлять необходимые документы рабочим, обеспечивать

людей безопасными условиями работы, жильем . Они же обязаны платить все установленные законом налоги . Стоит сказать, что после вступления в силу поправок в КоАП работодатели в массовом порядке занялись легализацией рабочих . Количество выдаваемых разрешений на право привлечения иностранной рабочей силы постоянно растет: за 2003 г. управление по делам миграции Свердловской области выдало 207 таких разрешений, а в 2004 г. — 8155 .

Учеными выделяются также и другие способы оседания иностранных граждан в России:

а) безвизовый въезд под видом туристов, но с коммерческими целями;

б) утеря собственных документов в России;

в) заключение фиктивного брака с гражданином России, что дает право на получение вида на жительство, а в последующем и российского гражданства;

г) обучение в вузах и других учебных заведениях России6 .

В связи с этим наиболее актуальной является организация надлежащего контроля за пребыванием иностранных граждан на территории Свердловской области .

К примеру, в последние годы активно ведется борьба с незаконно находящимися на территории Свердловской области иностранными гражданами: 19 сентября 2006 г. принят Указ Губернатора Свердловской области «О создании специального государственного учреждения Свердловской области «Центр содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации»7. В соответствии с п .2 и 31 ст. 263 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», п . 9 ст. 31, п . 5 ст. 34 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», со ст. 46 Устава Свердловской области, ст. 8, 54 Областного закона от 10 апреля 1995 г. № 9-ОЗ «Об управлении государственной собственностью Свердловской области»8 (с изменениями, внесенными Областным законом от 12 февраля 1998 г. № 5-ОЗ)9, законами Свердловской области от 22 июля 2002 г. № 32-О310, от 25 декабря 2003 г. № 53-ОЗ11, от 7 июля 2004 г. № 21-ОЗ12, от 15 июля 2005 г. № 88-ОЗ, от 30 июня 2006 г. № 39-ОЗ13 в целях организации содержания иностранных граждан и лиц без гражданства в специальном учреждении по решению суда до исполнения решения суда о депортации или административном выдворении за пределы Российской Федерации с учетом предложений Главного управления внутренних дел Свердловской области и Управления Федеральной миграционной службы России по Свердловской области было решено:

1) создать специальное государственное учреждение Свердловской области «Центр содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации»;

2) утвердить учредителем указанного Центра Правительство Свердловский области и принять его устав .

Вместе с тем следует отметить, что «в Екатеринбурге создан областной Миграционный центр — третий в нашей стране . Два аналогичных есть только в Москве . Основная задача центра — обеспечение рабочих мест для иностранных граждан . Для этого заявки от уральских работодателей будут поступать через Миграционный центр в министерства труда Таджикистана, Кыргызстана, Грузии, Азербайджана и других стран ближнего зарубежья, жители которых являются наиболее частыми гастарбайтерами в Екатеринбурге

и Свердловской области В результате в этих странах на конкурсной основе будут формироваться бригады желающих отправиться на заработки в Россию . В Таджикистане уже выделены средства на обучение граждан тем специальностям, которые востребованы у нас В основном это специальности в строительстве и машиностроении С августа 2005 г. временным жилищем для мигрантов станет специально оборудованный центр, строящийся на базе военного городка № 121 в поселке Кольцово . Здесь иностранцы будут проходить в течение 3-4 дней тщательное медицинское обследование и проверки по базам данных правоохранительных органов, включая Интерпол . Потом для каждого оформят миграционную карту и разрешение работать на территории России, а также договор с работодателем»14 .

Регулирование внешней трудовой миграции и оказание содействия иностранным гражданам в трудоустройстве осуществляет также областное государственное учреждение «Свердловский областной миграционный центр». Консультационная деятельность центра играет важную роль в работе с мигрантами и работодателями по разъяснению действующего законодательства . После завершения реконструкции помещений миграционного городка на его базе откроется пункт для проведения медицинских осмотров прибывающих в область иностранцев

Главными средствами борьбы с нарушителями миграционного законодательства в последние годы являются проведение массовых контрольных проверок в местах скопления иностранцев и административное выдворение нарушителей

Управлением внутренних дел Свердловской области была организована и проводилась работа по выявлению иностранных граждан, нарушающих правила пребывания, посредством осуществления контрольных проверок в местах скопления иностранцев (рынки, гостиницы, общежития, жилой сектор, лечебные и оздоровительные учреждения, предприятия и другие места компактного пребывания и работы иностранных граждан), проведения проверочных мероприятий в местах розничной торговли алкогольными напитками, фармацевтическими товарами, в палатках на рынках и вне магазинов в соответствии с указанием ФМС России от 21 декабря 2006 г. № МС-2140, совместных оперативно-практических мероприятий с ГУВД «Нелегальный мигрант», с УФСКН «Канал 2007», путем применения к нарушителям административно-принудительных мер в виде депортации и выдворения . Кроме того, в целях реализации задач по контролю за пребыванием в Свердловской области иностранных граждан и лиц без гражданства ежемесячно проводятся оперативно-профилактические мероприятия, направленные на усиление контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами порядка пребывания иностранных граждан; ежедневно осуществляется контроль за въездом и выездом, своевременной регистрацией данной категории лиц, а также выполнением ими заявленной трудовой деятельности

В рамках реализации положений Федерального закона от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»15 в целях повышения эффективности работы и своевременной координации деятельности государственных контролирующих органов и администраций, развития в интересах Свердловской области международных торгово-экономических и культурных связей постановлением Правительства Свердловской области от 4 февраля 2003 г. № 50-ПП16 было принято решение о создании Межведомственной комиссии Свердловской области по вопросам миграции и утверждено положение об указанной комиссии, основными задачами которой были названы:

1) подготовка предложений по обеспечению защиты прав и законных интересов граждан Российской Федерации и иностранных граждан (в том числе лиц без гражданства), проживающих на территории Свердловской области;

2) выработка предложений, направленных на защиту регионального рынка труда;

3) содействие рациональному использованию трудового потенциала: соблюдению работодателями целевого использования труда иностранных работников, условий трудовых контрактов, норм трудового законодательства;

4) подготовка предложений по обеспечению эпидемической безопасности Свердловской области

Руководство УФМС России по Свердловской области продолжает принимать участие в работе межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников при Правительстве Свердловской области, возглавляемой первым заместителем председателя Правительства области

Межведомственная комиссия в 2007 г. рассматривала на заседании следующие вопросы: о мерах по реализации Программы по оказанию содействия добровольному переселению в Свердловскую область соотечественников, проживающих за рубежом, на 20072012 гг. ; о тенденции и ситуации с использованием иностранной рабочей силы на предприятиях и в организациях Свердловской области; о задачах органов государственной власти Свердловской области на 2007 г. в свете нового миграционного законодательства;

о ходе выполнения на территории Свердловской области Постановления Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 683 «Об установлении на 2007 год допустимой доли иностранных работников»17 и другие вопросы .

Аналогичные межведомственные комиссии действуют в ряде муниципальных образований Свердловской области, на заседаниях которых обсуждаются вопросы взаимодействия заинтересованных сторон при привлечении на подведомственные территории иностранных работников, целесообразности использования труда иностранцев, обеспечения социальных гарантий мигрантов . Такие заседания позволяют всесторонне обсуждать существующие проблемы миграционного законодательства и совместно решать некоторые вопросы регионального уровня Несмотря на рекомендательный характер решений комиссии, органы государственной и муниципальной власти, как правило, принимают их к исполнению

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»18 с непосредственным участием УФМС России по Свердловской области подготовлена, согласована и направлена в Правительство РФ на утверждение Государственная программа Свердловской области по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом

В качестве территорий вселения в Свердловской области предложены в основном муниципальные образования, испытывающие потребность в трудовых кадрах с высшим и средним специальным образованием в учреждениях бюджетной сферы, на предприятиях агропромышленного комплекса, а также в рабочих специальностях в сельском хозяйстве

Для решения вопроса обеспечения прибывающих граждан жильем на территориях вселения потребуется их временное размещение, включая возможность предоставления им в аренду пустующих жилых помещений, проживания в гостиницах, общежитиях для приезжих, формирования центров временного размещения

В инвестиционных планах Свердловской области на среднесрочный период предусмотрено строительство больниц на территориях Артинского, Каменского и Туринского

городских округов, школы в Карпинском городском округе, школы и клуба в населенных пунктах Нижнесергинского муниципального района, реконструкция больницы и строительство школы на территории Шалинского городского округа . Разрабатывается областная программа по увеличению сети детских дошкольных учреждений, в составе которой учитываются населенные пункты территорий вселения соотечественников-пе-реселенцев

Всего за период с 2007 по 2012 г. запланировано принять 11 200 человек19 .

Принятие Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»20, Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»21, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, распоряжения от 15 марта 2007 г. № МС 1/11-4046 «Об утверждении Плана мероприятий ФМС России по совершенствованию регулирования внешней трудовой миграции, в том числе в сфере розничной торговли», ряда постановлений Правительства РФ, соответствующих приказов и распоряжений МВД РФ, ГУВД Свердловской области по их исполнению позволило на законодательной основе поднять иммиграционный контроль на более высокий качественный уровень Введение в действие миграционных карт и их выдача иностранным гражданам позволили активизировать работу по выявлению нарушителей правил пребывания С 15 января 2007 г вступили в законную силу следующие изменения в сфере миграционного законодательства22:

1) в соответствии с Федеральным законом от 18 июня 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства»23 иностранный гражданин ставится на миграционный учет по месту пребывания в уведомительном порядке принимающей стороной или гражданином России с возможностью направления уведомлений по почте Указанная процедура упростила порядок регистрационного учета;

2) в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации”»24:

а) иностранные граждане, прибывшие из стран с безвизовым порядком въезда с целью осуществления трудовой деятельности, вправе самостоятельно, без участия работодателя получить разрешения на работу;

б) работодатель обязан своевременно уведомить органы миграционной службы о приеме на работу таких иностранных работников;

в) введены квоты на выдачу разрешений на работу иностранным гражданам из стран с безвизовым порядком въезда, которые определяются Правительством Российской Федерации;

3) в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. № 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации»25 упорядочена торговля на рынках с целью декриминализации обстановки на данных объектах; ограничена доля иностранных работников в ряде отраслей экономики (розничная торговля алкогольными напитками, включая пиво, фармацевтическими товарами, а также любая розничная торговля на рыночных комплексах и вне магазинов);

4) в соответствии с Федеральным законом от 5 ноября 2006 г. № 189-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой

деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)»26 значительно увеличены штрафные санкции за нарушения принимающей стороной и работодателем правил миграционного учета и привлечения иностранных работников (для должностных лиц — до 50 000 р . , для предпринимателей без образования юридического лица и юридических лиц — до 800 000 р . за каждого иностранного гражданина) и определены полномочия должностных лиц территориальных органов ФМС России по составлению и рассмотрению административных протоколов об административных правонарушениях;

5) Постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2006 г. № 783 «О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации»27 установлен порядок определения квоты в субъектах Российской Федерации на привлечение предприятиями и организациями иностранных работников .

Оперативно-профилактические мероприятия, проведенные государственными контролирующими органами в сфере внешней миграции населения на территории Свердловской области, оказали положительное влияние на состояние миграционных процессов, происходящих в ней

Так, криминогенная обстановка в Свердловской области в первом полугодии 2007 г в сравнении с предыдущими периодами значительно изменилась в лучшую сторону Всего в 2007 г. зарегистрировано 73 611 преступлений, за аналитический период предыдущего года (далее — АППГ) — 79 063, доля раскрываемости преступлений составила 42,0 % (АППГ — 38,2 %) . Снизилось количество фактов мошенничества как по линии криминальной милиции, так и по линии милиции общественной безопасности Однако число преступлений, связанных с оборотом наркотиков, продолжает увеличиваться В текущем году иностранными гражданами и лицами без гражданства было совершено 564 преступления, АППГ — 712 (-20,8 %), в том числе гражданами стран СНГ — 522 преступления, АППГ — 682 (-23,5 %) . Иностранцами совершено 217 преступлений общеуголовной направленности, что составило 0,9 % от общего количества такого рода преступлений, АППГ — 178 (+21,9 %), по линии БЭП — 171 преступление, что составило 3,2 % от всех зарегистрированных преступлений экономической направленности, АППГ — 331 (-48,3 %) . В основном это преступления, связанные с подделкой документов (ст 327 Уголовного кодекса РФ) Иностранцами было совершено 97 преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, АППГ — 86 (+12,8 %) .

Удельный вес преступлений, совершаемых иностранцами, не свидетельствует о сколько-нибудь значительном их влиянии на общую криминогенную ситуацию в Свердловской области . Количество преступлений, совершенных иностранными гражданами и лицами без гражданства, в первом полугодии 2007 г. составило всего 0,8 % от общего количества зарегистрированных преступлений28

В целях упорядочения контроля за миграционными процессами иностранных граждан в ГУВД Свердловской области издан ряд приказов и распоряжений, регулирующих проведение профилактических мероприятий по предупреждению и пресечению незаконной миграции В соответствии с данными документами были скорректированы и подписаны планы взаимодействия ГУВД Свердловской области с региональными пограничными управлениями ФСБ России, Управлением МНС по Свердловской области, СУВДТ и Свердловской таможней и другими правоохранительными органами, а также разработаны Методические рекомендации по организации в органах внутренних дел

работы по предупреждению и пресечению незаконной трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Свердловской области, утверждена Инструкция о порядке взаимодействия служб и подразделений ГУВД Свердловской области по борьбе с незаконной миграцией иностранных граждан29

В соответствии с совместными приказами ГУВД Свердловской области и УФМС России по Свердловской области проведено 5 целевых операций по противодействию незаконной миграции . Кроме того, сотрудники УФМС России по Свердловской области приняли участие в целевых мероприятиях ГУВД «Кура», «Алкоголь-Табак», «Фармаколог»; проведено 209 мероприятий по выявлению фактов организации незаконной миграции на территории области, в ходе которых выявлено 34 таких факта; направлено 99 материалов для возбуждения уголовных дел, в том числе 32 — по ст 3321 УК РФ (организация незаконной миграции) . Тем не менее, органами дознания возбуждено только 11 уголовных дел по ст 3221 УК РФ Практика показывает, что при возбуждении и расследовании данного состава преступления дознаватели и следователи допускают процессуальные нарушения и совершают ошибки, влияющие на качество и сроки расследования уголовных дел, принятие по ним обоснованных решений30 .

Всего за нарушения миграционного законодательства органами внутренних дел и подразделениями УФМС России по Свердловской области привлечено к административной ответственности 32 488 человек (+14,7 % к АППГ) . Вместе с тем основная часть протоколов об административных правонарушениях составлена сотрудниками УФМС — 55 %, участковыми уполномоченными милиции — 26 %, прочими службами — 19 %

Административно выдворено за пределы Российской Федерации 1396 иностранных граждан (+25,9 % к АППГ) . Из них сотрудниками Главного разведывательного управления Свердловской области — 583 иностранца, сотрудниками УФМС России по Свердловской области — 813

На территориальные органы ФМС России с 15 января 2007 г. возложено обеспечение процедуры депортации

В целях реализации требований п . 5 ст. 34 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства» УФМС России по Свердловской области разработан Указ Губернатора Свердловской области № 843-УГ «О создании специального государственного учреждения Свердловской области «Центр содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации»30 . Данный Центр является структурным подразделением ГУВД по Свердловской области, в настоящее время решается вопрос о финансировании его строительства .

На территории Свердловской области отработана схема взаимного информирования территориальных органов ФМС России об организациях и частных лицах, не уведомивших об убытии иностранных граждан за пределы России Такая информация по принимающей стороне направлена в 24 региона страны По полученной информации привлечено к административной ответственности 18 организаций и более 300 физических лиц, нарушивших порядок миграционного учета31

Ведутся необходимые компьютерные учеты как в отношении граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан с передачей сведений в центральный банк данных . В настоящее время централизованный банк данных учета иностранных граждан функционирует в полном объеме

Организовано взаимодействие поста иммиграционного контроля в аэропорте Кольцово с контрольно-пропускным пунктом «Екатеринбург-аэропорт» пограничного Управления ФСБ России по Челябинской области в целях практической реализации установленного порядка применения миграционных карт в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации в международном аэропорту. Так, в мае 2007 г. утвержден План взаимодействия пограничного Управления ФСБ России по Челябинской области и УФМС России по Свердловской области, целью которого является осуществление организационных и практических мер по обеспечению безопасности России и защите ее интересов на Государственной границе

Таким образом, результаты практической деятельности контролирующих органов в сфере внешней миграции подтверждают мнение ученых и практиков о том, что необходимо «обеспечить целевое финансирование мероприятий МВД России по выдворению из страны незаконных мигрантов и иных иностранных граждан, подлежащих выдворению . В качестве варианта решения этой проблемы предлагается создать нормативную базу, позволяющую взимать с въезжающих в Российскую Федерацию иностранцев на счета региональных подразделений паспортно-визовой службы МВД средства, позволяющие в случае необходимости оплачивать расходы этих подразделений, связанные с принудительным выдворением иностранцев»32

Вместе с тем ученые отмечают, что успешная реализация поставленных перед органами внутренних дел (в частности, Федеральной миграционной службой) задач в первую очередь зависит от своевременного, полного и соответствующего Конституции РФ законотворчества как Федерального Собрания РФ, так и законодательных органов субъектов Российской Федерации в области обеспечения конституционного права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства . Деятельность некоторых законодательных органов субъектов Российской Федерации в сфере внешней миграции, принимающих правовые акты, которые вступают в противоречие с действующей Конституцией РФ, осложняет нормотворческую деятельность в системе МВД, в результате чего паспортно-визовые службы данных субъектов вынуждены руководствоваться в своей работе антиконституционными нормативными актами32

Что касается мер административного принуждения, то административное выдворение является мерой административного наказания, а депортация — мерой административного пресечения Причем депортация не назначается судьей, а является внесудебной репрессией33 . Процедура депортации очень длительная по срокам и на практике, как правило, применяется очень редко. Целью такой внесудебной репрессии является пресечение (предупреждение) наступления негативных последствий для граждан, общества и государства, связанных с пребыванием (проживанием) иностранных граждан и лиц без гражданства34

Поддерживая точку зрения А Н Сандугей, считаем возможным изложить наименование ст 3 10 КоАП РФ как «Высылка за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства» Соответственно п 1 указанной статьи предлагается изложить в следующей редакции: «Высылка иностранных граждан или лиц без гражданства осуществляется в порядке депортации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации,— в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации»35

Таким образом, в современных условиях продолжают возрастать значение и роль деятельности контролирующих органов в сфере внешней миграции населения по выявлению и предотвращению случаев нарушения иностранными гражданами и лицами без

гражданства правил пребывания на территории России . Многое в данном случае зависит от организации эффективного взаимодействия между правоохранительными структурами и государственными органами, наделенными контрольно-надзорными полномочиями в сфере миграции населения .

Примечание

1 ШкилевА. Н. Миграция: уголовно-правовые и криминологические аспекты: Дис . ... канд . юрид . наук. Н . Новгород, 2006. С . 17.

2 Постановление Правительства Свердловской области «О Концепции миграционной политики Свердловской области» от 22 октября 2003 г. № 652-ПП // Собр. законодательства Свердлов . обл . 2003. № 10-1 . Ст. 895.

3 Проблемы миграционной политики в восточных регионах Российской Федерации: информационный материал (подготовлен аналитическим управлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации) [Электронный ресурс] . Режим доступа: http://www. dvcongress . ги .

4 Современные миграционные процессы в Российской Федерации и их законодательное регулирование // Актуальные проблемы национальной безопасности России на современном этапе // Аналит. вести. Совета Федерации Федерал . Собр. РФ. 2004. № 1 (221) .

5 См . : Эксперт-Урал. 2005. № 3 . С . 11 .

6 См .: Степенко В. Е., Степенко А. В. Правоприменительная деятельность контрольно-надзорных органов в сфере миграции населения (по материалам Дальневосточного региона) // Миграц . право. 2006. № 4 . С. 12 .

7 Областная газета . 2006. 23 сент.

8 Там же . 1995. 18 апр.

9 Там же . 1998 . 18 фев.

10 Там же . 2002. 24 июля .

11 Там же 2003 27 дек

12 Там же . 2004. 10 июля .

13 Там же . 2006. 1 июля .

14 Савельева С. Центр для гастарбайтеров // Вечер . Екатеринбург. 2004. 4 дек . С . 3 .

15 Собрание законодательства РФ 2002 № 30 Ст 3032

16 Собрание законодательства Свердл . обл . 2003. № 2 . Ст. 109.

17 Собрание законодательства РФ. 2006. № 47. Ст. 4913 .

18 Там же . № 26 . Ст. 2820.

19 Аналитический отчет УФМС России Свердловской области 2007 г. // Текущий архив ГУВД Свердловской обл . Екатеринбург, 2007.

20 Собрание законодательства РФ. 2002. № 30 . Ст. 3032.

21 Собрание законодательства РФ 2003 № 2 Ст 159

22 Текущий архив ГУВД Свердловской области . Екатеринбург, 2007.

23 Собрание законодательства РФ 2006 № 30 Ст 3258

24 Там же . Ст. 3286.

25 Собрание законодательства РФ 2007 № 1 Ст 34

26 Собрание законодательства РФ 2006 № 45 Ст 4641

27 Собрание законодательства РФ 2007 № 1 Ст 247

28 Текущий архив ГУВД Свердловской области 2006-2007 гг.

29 Текущий архив ГУВД Свердловской области Екатеринбург, 2007

30 Собрание законодательства Свердлов . обл . 2006. № 9 (2006) . Ст. 1065.

31 Аналитический отчет УФМС России по Свердловской области за 2006-2007 гг. // Текущий архив ГУВД Свердл обл Екатеринбург, 2007

32 Ищенко О. А., Филатов А. В. Деятельность органов внутренних дел по обеспечению миграционного законодательства на территории Российской Федерации // Миграц. право. 2006. № 1 . С 10 .

33 См .: Сандугей А. Н. Депортация: наказание или процедура // Администрат. право и процесс . 2005. № 1 . С . 32-34.

34 См . , напр. : Корецкий Д. А., Милюков С. Ф. Внесудебная репрессия как законный способ борьбы с преступностью // Уголов . право. 2004. № 1 . С . 112-114 .

35 Сандугей А. Н. Указ . соч . С . 32-34.

А. А. Бадмаев

прокурор как субъект административно-процессуальных отношений

Исследуются вопросы участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях с позиций науки административного права .

Ключевые слова: прокурорский надзор, правосубъектность, правоспособность, дееспособность, административно-процессуальные и административные отношения.

Ученые-правоведы включают в предмет отрасли права прокурорский надзор (прокурорское право, прокурорское надзорно-охранительное право) — общественные отношения, возникающие при осуществлении органами прокуратуры своей деятельности1 .

Таким образом, прокурор, участвующий в производстве по делам об административных правонарушениях, рассматривается как субъект особых прокурорских, надзорноохранительных отношений

Первоначально обратимся к анализу понятия «субъект административного права» . В теории права под субъектами права понимаются участники правоотношений, имеющие субъективные права и юридические обязанности2 . Некоторые ученые существенно уточняют это определение: «субъект права в любой отрасли права — это обладатель, носитель определенных прав и обязанностей, которыми он наделен в связи с необходимостью реализации своих жизненных потребностей, полномочий, возложенных на него правовым актом, участием в жизни общества, коллектива, государства»3 . С позиции науки административного права субъектами отрасли понимаются участники (стороны) регулируемых нормами административного права управленческих общественных отношений4 . Д . Н . Бахрах указывает, что «субъектами административного права следует признать участников управленческих отношений, которых административно-правовые нормы наделили правами и обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения»5 . Для того чтобы быть субъектом административного права, необходимо обладать особым юридическим качеством — правосубъектностью (предусмотренная нормами права способность (возможность) лица быть участником правоотношений6) . Правосубъектность включает в себя правоспособность и дееспособность . Правоспособность есть предусмотренная нормами права способность (возможность) лица иметь субъективные права и юридические обязанности, как отмечает Ю . Н . Старилов «совершать действия и принимать решения, возбуждать административные производства и рассматривать дела об административных правонарушениях»7. Однако «субъекты административного права становятся субъектами административно-правовых отношений тогда, когда они обладают практической способностью реализовывать свою административную правоспособность в рамках конкретных административно-правовых отношений,