О формах межмуниципального сотрудничества: опыт России и Франции

ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

© 2004 г. А. С. Серебренникова

О ФОРМАХ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА: ОПЫТ РОССИИ И ФРАНЦИИ

Межмуниципальное сотрудничество (далее -ММС), являясь достаточно новым институтом российского права, представляет собой поливалентное явление и может быть реализовано на практике в различных формах. Наибольший интерес в этой сфере вызывает проблема взаимодействия частно- и публично-правовых механизмов ММС.

По мнению Мазаева В. Д., «публичный - значит, относящийся к государству и обществу как к политико-правовым явлениям и вследствие этого открытый, гласный, доступный для граждан»1, а «частноправовое отношение построено на координации субъектов, частное право представляет собой систему децентрализованного регулирования жизненных отношений»2. Однако на практике, по замечанию С. С. Алексеева, «публичное и частное право во многих случаях оказываются «перемешанными»: в жизненных отношениях довольно часто наличествуют разнопрофильные элементы, одни из которых относятся к частному праву, другие - к публичному»3. А позиция М. М. Агаркова сводится к тому, что «определение частного и публичного права и их разграничение - это вопрос, которому так посчастливилось в науке по количеству и качеству посвященной ему литературы и не посчастливилось по части общепринятого его разрешения»4. Следовательно, четкое разграничение этих механизмов имеет больше научнотеоретическое, концептуальное значение, в нашей работе же при реализации таких правовых институтов как ММС представляется возможным наблюдение их взаимодействия.

Согласно смыслу норм Законов «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. и 2003 г., а также Генерального кодекса территориальных коллективов Франции межмуниципальные единицы являются своеобразными корпорациями, поскольку в основном создаются и действуют в рамках заключаемых между ними соглашений и являются юридическими лицами. В этой связи хотелось бы отметить, что именно в развитии корпораций некоторые ученые видели разрешение проблемы противопоставления частного и публичного. Так, Э. А. Поздняков пишет: «Нам представляется, что решение этой сложной проблемы лежит на пути образования сильного последующего звена в виде системы различных корпораций, которые могли бы служить промежуточным и одновременно связующим зве-

1 Мазаев В. Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М., 2004. С. 45.

2 Черепахин Б. Б. К вопросу о частном и публичном праве. М., 1994. С. 35.

3 Алексеев С. С. Частное право. М., 1999. С. 26.

4 Агарков М. М. Ценность частного права // Правоведение. 1992. № 1. С. 29.

ном между индивидуумом и организованным в государство обществом, между частным и общим интересом»5. Таким образом, становится понятным, что корпоративный интерес, представленный в нашем случае межмуниципальными единицами, имеет двойственную природу.

Как указывалось выше, российский законодатель в настоящее время выступает за сугубо добровольный характер сотрудничества муниципальных образований, подчеркивая его договорный характер. В этой связи Закон Иркутской области «О местном самоуправлении в Иркутской области» закрепляет, что «объединения МО создаются на добровольной основе...»6, эта норма текстуально воспроизводит положение действующего Федерального Закона об общих принципах , однако, новый Закон, также содержащий такое правило, уже вводит и императивную норму об образовании совета МО в каждом субъекте РФ8. Интересно, что иркутский законодатель, в отличие от федерального, в качестве форм сотрудничества не упоминает создание совместных коммерческих структур, а в качестве некоммерческих называет только союзы (ассоциации). В некоторой степени это может быть оправдано тем, что региональное законодательство не может противоречить федеральному, поэтому, если на более высоком уровне регулирования иные формы взаимодействия прописаны, то они могут быть реализованы и на более низком, либо тем, что соответствующий федеральный закон является рамочным и устанавливает только нормативные пределы правового регулирования.

Итак, формами МмС в РФ являются следующие: коммерческие (ЗАО, ООО) и некоммерческие (автономные НКО, фонды, координационные органы). Наиболее распространенной формой могут быть названы союзы (ассоциации) МО, действующие на разных территориальных уровнях, большинство из них имеет межрегиональный характер, например, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, в уставе которой закреплено, что она является добровольной некоммерческой организацией9. Наиболее активно работаю-

5 Поздняков Э. А. Философия государства и права. М., 1995. С. 121 / Цит. по: Мазаев В. Д. Указ. соч. С. 46.

6 О местном самоуправлении в Иркутской области: Закон Иркутской области от 15 дек. 1997 г. № 44-ОЗ с изм. от 29 янв. 1997 г.,

2 окт. 1998 г., 31 декаб. 1999 г., 31 окт. 2001 г., 5 мая 2004 г. // Вост.-Сиб. Правда. 1997. 20 дек. Ст. 21, ч. 2.

7 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 авг. 1995 г. № 154-ФЗ с изм. от 22 апр., 26 нояб. 1996 г., 17 марта 1997 г.,

4 авг. 2000 г., 21 марта 2002 г., 7 июля, 8 дек. 2003 г.// Собр. законодательства РФ. 28 окт. 1995 г. № 35. Ст. 3506. Ст. 10.

8 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: ФЗ от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ// Собр. законодательства РФ. 6 окт. 2003 г. № 40. Ст. 3822. Ст. 66, ч.1.

9 Устав Ассоциации сибирских и дальневосточных городов.

щими на региональном уровне являются ассоциации МО Приморского края, Калужской, Астраханской, Оренбургской, Калининградской областей10, на территории Иркутской области также существует ассоциация МО. Кроме того, Конгресс МОяв-ляется общероссийской организацией, представляющей интересы МО РФ11.

Во Франции ситуация в целом схожа, поскольку коммуны, будучи юридическими лицами,

П. 1.1: http:// www.asdg.ru.

10 Миронова Н. И. О российском опыте функционирования ассоциаций муниципальных образований. Сотрудничество фонда «Институт экономики города» с муниципальными ассоциациями// http:// www.politstudies.ru/.

11 О Конгрессе муниципальных образований Российской Федера-

ции: Указ Президента РФ от 22 окт. 1998 г. № 1281// Рос. газета. 1998. 31 окт. П.1.

имеют право заключать между собой договоры (соглашения) об условиях взаимодействия в решении тех или иных проблем. Следовательно, французский вариант ММС также предполагает его добровольный характер, однако и здесь законодатель иногда прибегает к использованию императивов. Для иллюстрации такого действия возможно сопоставление форм сотрудничества.

Критерий сравнения Межкоммунальные синдикаты Дистрикты Городские сообщества

Нормативное регулирование и цель деятельности Ст. _.5212-1 ГКТК; Ассоциация, создаваемая в целях обслуживания общего интереса нескольких коммун. Ст. _.5214 -1 ГКТК; Организация, создаваемая для разработки общего плана развития и обустройства территории на основе солидарности. Ст.ст._.5215 -1, 5216 -1 ГКТК; Организация, существующая для разработки и исполнения общего плана развития и обустройства территории сообщества внутри пространства солидарности.

Объект деятельности (компетенция) и порядок его определения Компетенция и объем полномочий определяются коммунами самостоятельно и добровольно. Синдикаты: - одноцелевые - многоцелевые - долевые Два аспекта: А) обязательная компетенция: - управление службами жилья; - управление противопожарными службами. Б) добровольная - любые другие сферы деятельности для развития и обустройства территории коммун-членов Два аспекта: А) обязательная компетенция, например, создание и оборудование жилых районов, зон городских восстановительных работ и т.д. (перечень достаточно объемный) Б) необязательная

Органы руководства - комитет синдиката (орган по принятию решений) - председатель (испол- нительный орган) - совет - председатель - совет объединения - председатель

Ресурсы собственный бюджет, формируемый за счет отчислений от ассоциированных коммун, доходов от имущества, субвенций из бюджетов других уровней, пожертвований и т.п. Собственный бюджет, пополняемый из тех же средств, что и в случае синдиката, а также при наличии соответствующего решения совета, частью налоговых платежей, поступающих в бюджеты членов дистрикта Аналогично другим формам, а также прямые налоги в бюджет объединения

Членство Свободное Свободное Эта форма сотрудничества должна объединять не менее 50 тыс. человек, проживающих на территории одного и того же департамента

Процедура создания Единогласие-постановление префекта; При отсутствии единогласия - а) перечень возможно затрагиваемых коммун, составляемый после положительного заключения генерального совета; б) перечень общин, представляющих большинство населения; в) постановление префекта. Единогласие- постановление префекта; При отсутствии единогласия - а) перечень возможно затрагиваемых коммун, составляемый после положительного заключения генерального совета; б) перечень общин, представляющих большинство населения; в) постановление префекта. Единогласие-указ; При отсутствии единогласия - а) перечень возможно затрагиваемых коммун, составляемый после положительного заключения генерального совета; б) перечень общин, представляющих большинство населения; в) указ Государственного совета.

Правовая природа Публичное учреждение Публичное учреждение Публичное учреждение, которое может быть создано принудительно

Следовательно, законодатель прибегает к принудительным мерам избирательно, чтобы не оказать давление на муниципальные единицы и не нарушать принципы децентрализации и свободного определения коммуной своих действий, разумеется, в рамках действующего законодательства. В отношении именно городских сообществ можно наблюдать императив: установлены жесткие требовании к потенциальным членам объединения, а также сама возможность Государственного совета Франции влиять на создание такой структуры. Историческая ретроспектива показывает, по данным СИ. ВгесИоп - МоШепеБ, что в 1996 г. принудительно были образованы городские сообщества Бордо (объединены 27 коммун), Страсбурга (27 коммун), Лиона (55 коммун) и Лилля (87)12. Таким образом, государство оставляет за собой право по сути интервенции во внутренние дела местных территориальных коллективов. Кроме того, городское образование поглощает синдикаты и дистрикты, существовавшие до него и включавшие все или некоторые коммуны из числа членов объединения. Поэтому изначально декларированная гибкость и свобода выбора формы взаимодействия иногда остается только формальной.

Что касается процедуры изменения статуса межкоммунальной единицы, то она затрагивает все возможные варианты такой модификации: расширение объекта деятельности, в основном за счет добровольно принимаемой на себя, необязательной компетенции и возникновения соответствующих полномочий, принятие в состав или выход коммуны из ассоциации. Первые два типа особенно поддерживались законодателем; реализация таких изменений происходит при наличии одобрения совета публичного учреждения (употребим этот обобщающий термин для французских меж-коммунальных образований), заключения местных органов власти (муниципальных советов) коммун-членов, и одобрения префекта, которое возможно при положительном отношении к изменению большинства коммун и необходимо в связи с правилами административной опеки.

В отношении проблемы выхода коммуны из публичного учреждения однозначного решения не существовало достаточно продолжительный период. Предложений было два: укрепить межкомму-нальные связи, прочность которых рассматривалась как успех (в этом случае выход коммуны затрудняется, если не становится невозможным) либо сделать систему более гибкой, преследуя одновременно цели поощрения развития сотрудничества (когда коммуны знают, что присоединение не является окончательным, они более охотно согласятся войти в публичное учреждение) и облегчение возможности выхода коммун, поскольку представляется бесполезным продолжение совместной работы коммун, не находящих между собой согласия13. В настоящее время за коммунами не признается никакого права на выход из ди-

12 Brechon - Moulenes. Les organisations intercommunales. Paris, 1988. P. 289.

стрикта или городского объединения, следовательно, законодатель в качестве главного здесь признал принцип стабильности образований. Единственной «гибкой» формой остался синдикат.

Далее перейдем к рассмотрению непосредственно частноправовых механизмов сотрудничества. Первый из них, как отмечалось, представляет собой добровольный и свободный характер сотрудничества, за некоторым изложенным выше исключением. Если во Франции в Генеральном кодексе территориальных коллективов (ГКТК), основном нормативно-правовом акте, регламентирующем основы ММС, прописаны только публично-правовые формы сотрудничества, а частноправовые закреплены гражданским законодательством, то в РФ это сделано как в последнем, так и в Законах об общих принципах 1995 и 2003 гг. Коммерческие и некоммерческие структуры, призванные на практике реализовывать сотрудничество, относительно разнообразны. Из всего их числа как видов юридических лиц, как в России, так и во Франции, законодатель выбирает ЗАО,

ООО, учреждения и фонды. Однако здесь присутствует теоретическое различие между самим пониманием элементов частного права в России и Франции, которые, хотя и принадлежат к одной, континентальной, системе права, все же неоднородны. Российское законодательство в рассматриваемом вопросе повторяет традиционную для гражданского права трактовку юридического лица и ее «преломляет» в публичном ракурсе, французская пандектная система (о лицах, о вещах, об обязательствах) тоже это делает, но данный механизм там имеет несколько другое основание. Не углубляясь далее в вопросы частного права, отметим, что публично - правовой интерес реализуется и с помощью указанной нормативной возможности. При обращении к тексту ГК РФ можно заметить, что в отношении межмуниципальных единиц законодателем допущен некоторый пробел, связанный с тем, что они не включены в перечень публичных образований - потенциальных субъектов таких отношений (глава 5), хотя анализируемые нами федеральные законы содержат подобные положения. Кроме того, этот пробел существует в ситуации, когда нормы ГК о муниципальных унитарных предприятиях, которые являются коммерческими структурами, не применяются к субъектам ММС, поскольку федеральными законами закреплен исчерпывающий перечень коммерческих, равно как и некоммерческих, организаций, которые могут быть образованы для совместного решения вопросов местного значения.

Таким образом, соотношение частно- и публично-правовых элементов взаимодействия МО может быть представлено следующим образом (в данной таблице мы выделяем сходные элементы российского и французского регулирования):

13 Гримо Ж. Организация административной власти во Франции. М., 1993. 2-е изд. С. 127.

Частно-правовое начало Публично-правовое начало

- наличие коммерческих и некоммерческих организаций, призванных осуществлять совместные проекты; - закрытый перечень таких форм сотрудничества, иные правовые конструкции не востребованы вовсе; - преобладание диспозитивных норм в регулировании возникающих правоотношений; - в целом свободный и добровольный характер взаимодействия Мо. - публичный субъект отношений (МО); - публичный объект (отношения по совместному решению практических проблем местной власти, например, посредством реализации общих проектов в сфере теплоснабжения). - публичное содержание такого взаимодействия (создание условий для эффективного решения вопросов местного значения, реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления и защита общих интересов муниципальных образований). - сам институт мМс имеет комплексную публично-правовую основу (нормы муниципального, государственного и частично административного права).

Выводы:

1. Совмещение императивного и диспозитивного методов правового регулирования ММС.

2. Трудности политического, финансового, юридического и практического характера создают основу для появления многообразных форм сотрудничества.

3. Наиболее эффективным средством взаимодействия является создание и функционирование юридических лиц (коммерческих и некоммерческих).

4. Налицо частно-правовой механизм реализации публичного института.

5. Сущность ММС (на основе анализа форм сотрудничества):

Россия Франция

1. Финансовое взаимодействие: - коммерческие организации (объединение капиталов); - некоммерческие (взносы, пожертвования и т.п.). 2. Организационное. 3.Административного объединения нет (отсутствуют властно-управленческие полномочия). 1.Финансовое объединение (свой бюджет, иногда своя налоговая система). 2. Организационное. 3. Административное (слияния территории не происходит, но осуществляется общее управление, следовательно, есть определенные властные полномочия).