Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

УДК 342.4 М.А. Мокшина

НАДЕЛЕНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ

Рассматриваются вопросы теории и практики наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Ключевые слова: наделение государственными полномочиями, федеральный закон, орган местного самоуправления, осуществление отдельных государственных полномочий.

В ходе реформы местного самоуправления четко определились три проблемы, которые замедляют становление реальной демократии на местном уровне. Первая проблема лежит в плоскости несовершенства федерального законодательства, и прежде всего межбюджетного регулирования. Вторая проблема - несоответствие кадрового потенциала органов местного самоуправления уровню задач, стоящих перед местным самоуправлением. Третья проблема - слабая финансовая база местного самоуправления1. Реализация муниципальной реформы выявила, кроме вышесказанных, и такие проблемы, как проблема собственности; проблема компетенции; проблема отсутствия целостной научно обоснованной государственной концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации на основе надлежащего баланса децентрализации государственной власти, самостоятельности местного самоуправления и его взаимодействия с органами государственной власти; фактическое отстранение населения от процесса выбора конкретной модели организации и деятельности местного самоуправления; слабая основа государственного и общественного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.2

Особое значение в современный период приобретает проблема взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

Федеральным законом №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 29.12.2010 г.)3 внесено немало новых положений, определяющих взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления. Как отмечается в научной юридической литературе, главной идеей Федерального закона было встраивание органов местного самоуправления в систему государственной власти.

Одной из форм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления является наделение последних отдельными государственными полномочиями. Конституция РФ, Федеральный закон №131-ФЗ предусматривают возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями как федеральными, так и полномочиями субъектов Российской Федерации с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч.2 ст. 132 Конституции РФ).

В Федеральном законе №131-ФЗ появилась специальная гл. 4 «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», в ней впервые закреплено определение понятия «отдельные государственные полномочия». Так, в ч. 1 ст. 19 Федерального закона определены отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органами местного самоуправления, как полномочия органов местного самоуправления установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным этим законом к вопросам местного значения. Вместе с тем Федеральный закон №131-ФЗ не дал определения понятия «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». Таковое, как отмечается в юридической литературе, может осуществляться в двух формах: 1) передачи

1 См.: Резолюция Всероссийской научно-практической конференции «Российская модель местного самоуправления: технологии эффективной реализации»: М., 2006.

2 См.: Хабриева Т.Я. Муниципальная реформа в правовом измерении // Журнал российского права. 2008. №3. С. 5; Кеня И.А. Проблемы и пути оптизации в развитии правового регулирования вопросов местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. № 1. С.5.

3 Собрание законодательства РФ. 2003. №40. Ст. 3822.

полномочий как способа регулирования полномочий органами местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления; 2) делегирования полномочий, то есть разового предоставления государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на определенный срок или бессрочно4.

Анализ практики показывает, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления вызвана рядом моментов: а) требованием принципа субсидиарности, закрепленного в Конституции РФ и Европейской Хартии местного самоуправления; б) передачей ряда государственных полномочий органам местного самоуправления, позволяющей сэкономить средства, которые должны быть затрачены на создание соответствующих территориальных структурных подразделений государственных органов; в) необходимостью улучшения качества обслуживания населения5.

Федеральный закон №131-ФЗ установил правило, согласно которому наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется в соответствии с федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Федерации - законами субъектов Российской Федерации. В настоящее время в большинстве субъектов РФ такие законы приняты.

Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, согласно которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями, не могут противоречить Конституции РФ и Федеральному закону № 131-ФЗ.

По сравнению с прежним Федеральным законом от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»6 действующий Федеральный закон устанавливает конкретные требования к федеральным законам, законам субъектов РФ, согласно которым органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями. Так, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Следовательно, если федеральным законом или законом субъекта РФ будет предусмотрено наделение органов местного самоуправления городских, сельских поселений отдельными государственными полномочиями, то такое осуществление возможно.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

Государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, разнообразны. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что в перечень отдельных государственных полномочий включаются: ведение записи актов гражданского состояния; совершение нотариальных действий; ведение воинского учета; участие в организации гражданской обороны; регулирование предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; ведение земельного кадастра; архивное дело; использование лесов; осуществление мер социальной защиты и другие. Многие законы субъектов Российской Федерации не содержат перечня государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления. Возникает вопрос: «Следует ли в законах субъектов определять перечень государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления?» Единого мнения по данному вопросу в юридической литературе нет.

По нашему мнению, определение конкретного перечня государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, представляется нецелесообразным, поскольку не каждое муниципальное образование может эффективно исполнять государственные полномочия (учитывая уровень его социально-экономического развития).

4 См.: Лукашов Л.А., Подсумкова А.А. Словарь основных понятий и терминов по местному самоуправлению. Саратов, 1999. С. 10, 47, 48.

5 См.: Актуальные вопросы развития муниципальных образований / под ред. И.Н. Барцица, В.В. Бакушева. М.: Изд-во РАГС, 2008. С. 77.

6 Собрание законодательства РФ. 1995. №35. Ст. 3509.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

В последнее время наблюдается тенденция постоянного увеличения количества вопросов, передаваемых органам местного самоуправления. Кроме того, в законодательстве появляется все больше норм, которые предоставляют органам местного самоуправления возможность участвовать в решении вопросов государственного значения по своей инициативе и за счет средств местного бюджета (например, ст. 14.1, 15.1, 16.1, ч. 5 ст. 20 Федерального закона №131-ФЗ). А это приводит к таким ситуациям, что постепенно органы местного самоуправления вынуждены все больше внимания уделять исполнению государственных полномочий за счет собственных бюджетных средств. Таким образом, наблюдается отступление от цели административной и муниципальной реформы, которая основывалась на четком разграничении компетенции между всеми уровнями власти и закреплении материальных ресурсов и финансовых средств на их выполнение. Следует согласиться с мнением Е. Лялиной: «На законодательном уровне следует установить дополнительные гарантии прав органов местного самоуправления при передаче государственных полномочий, исключив практику введения дополнительных полномочий без соответствующего финансового обеспечения»7. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Но до сих пор, как показывает практика, наблюдаются многочисленные случаи несоблюдения законной процедуры. Как на федеральном, так и на региональном уровне органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями без надлежащего финансирования. А это приводит к тому, что органам местного самоуправления приходится использовать средства собственных доходов местных бюджетов, необходимых для реализации полномочий по вопросам местного значения. В связи с этим необходимо и на федеральном, и на региональном уровне решать эти вопросы с соблюдением установленной процедуры финансирования, усилить надзор за законностью передачи органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Федеральный закон №131-ФЗ (ч. 6 ст.19) устанавливает, что федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, в которых предусматривается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для исполнения соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок контроля органами государственной власти за исполнением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименование органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для исполне-

7 Лялина Е. Оценка перспектив реализации реформы местного самоуправления в Орловской области // Федерализм. 2009. № 1. С. 226, 227.

ния органам государственной власти субъекта Российской Федерации, также должен содержать положения, определяющие:

1) права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым исполнение указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам;

2) права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с исполнением переданных им государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и связанным с исполнением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.

При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями следует учитывать их мнение по данному вопросу. Главным условием передачи отдельных государственных полномочий должно быть установление реальных возможностей реализации отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления.

Положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Статья 20 Федерального закона №131-ФЗ содержит положения, связанные с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Но определения понятия «осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий» в указанном законе не дано. Следует согласиться с М.Ю. Дитятковским, который предлагает данное понятие рассматривать в широком и узком аспектах. В широком аспекте осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий включает в себя несколько последовательных стадий: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, собственно осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, контроль за ним, прекращение указанного осуществления и ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. В узком аспекте - это один из субинститутов института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями8.

В соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ (ч.1 ст. 20) по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Кроме того, согласно ч. 2 ст. 7 Федерального закона по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов. А ст. 48 Федерального закона устанавливает, что муниципально-правовые акты

8 Дитятковский М.Ю. К вопросу о понятии осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 2. С. 29.

2011. Вып. 2 ЭКОНОМИКА И ПРАВО

в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, могут быть отменены или их действие может быть приостановлено уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом субъекта РФ).

В ч. 2 ст. 20 Федерального закона №131-ФЗ заключена гарантия органов местного самоуправления: признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным статьей 19 Федерального закона, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.

На основании ч. 4 и ч. 5 ст. 20 Федерального закона №131-ФЗ органы местного самоуправления вправе участвовать в реализации государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 этого закона, с осуществлением расходов за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на целевые расходы), если это участие предусмотрено федеральными законами. Данные законы могут содержать положения, предусматривающие:

1) порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия;

2) возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий.

Органы местного самоуправления участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 Федерального закона, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий.

Органы местного самоуправления вправе производить расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на целевые расходы) на исполнение полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 Федерального закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на целевые расходы) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Финансирование полномочий, предусмотренное ч. 5 ст. 19 Федерального закона, не является обязанностью муниципального образования, производится при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий содержатся в законах, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Например, в Законе УР от 29.12.2005 № 76-РЗ (ред. от 29.12.2010) «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Удмуртской Республики в области здравоохранения» в ст. 10 определены условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Согласно данной норме:

1) исполнение отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления прекращается на основании закона Удмуртской Республики о прекращении осуществления отдельных государственных полномочий;

2) осуществление органами местного самоуправления одного или нескольких муниципальных образований отдельных государственных полномочий может быть прекращено в случаях:

а) неисполнения и (или) ненадлежащего исполнения отдельных государственных полномочий;

б) использования не по назначению переданных для осуществления отдельных государственных полномочий финансовых и (или) материальных средств;

в) нарушения при исполнении отдельных государственных полномочий законодательства Российской Федерации и (или) законодательства Удмуртской Республики;

г) в случае вступления в силу федерального закона, исключающего отдельные государственные полномочия из числа полномочий органов государственной власти Удмуртской Республики;

д) в случае нецелесообразности осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Порядок и сроки возврата финансовых и материальных средств, переданных для выполнения отдельных государственных полномочий, а также дальнейшее исполнение отдельных государственных полномочий определяются законом Удмуртской Республики о прекращении осуществления отдельных государственных полномочий.

В Федеральном законе № 131-ФЗ достаточно четко прописан контроль за деятельностью органов и должностных лиц. Органы государственной власти контролируют не только исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, но также и использование предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. К уполномоченным государственным органам можно отнести законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, высший исполнительный орган государственной власти РФ, контрольный орган субъекта РФ, иные исполнительные органы государственной власти субъекта РФ.

Законы субъектов РФ определяют порядок осуществления органами государственной власти контроля за исполнением отдельных государственных полномочий. Например, в Законе УР от 29.12.2005 № 76-РЗ (ред. от 29.12.2010) в ст. 9 указано, что контроль осуществляется органами государственной власти Удмуртской Республики в формах:

1) координации деятельности органов местного самоуправления;

2) представления органами местного самоуправления отчетов об осуществлении отдельных государственных полномочий;

3) проведения проверок деятельности органов местного самоуправления в части осуществления отдельных государственных полномочий, включая целевое использование переданных финансовых и материальных средств;

4) издания нормативных правовых актов и дачи органам местного самоуправления письменных предписаний по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.

Контроль производится путем проведения проверок, запросов необходимой информации и документов об исполнении отдельных государственных полномочий.

В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта РФ уполномоченные государственные органы субъекта РФ вправе направлять письменные предписания по их устранению, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

В Федеральном законе содержатся конкретные формы контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Например, в ч. 5. ст. 37 установлено, что при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе), внутригородском муниципальном образовании города федерального значения две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения, а одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут, если он нарушает условия контракта в части, касающейся исполнения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий, возможность реализации которых полностью обеспечена органами государственной власти материальными ресурсами и финансовыми средствами.

Меры ответственности органов местного самоуправления могут устанавливаться федеральным законом, законами субъектов РФ. В частности, согласно ст. 75 Федерального закона №131-Ф3 в ряде случаев отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно исполняться органами государственной власти. В п. 3 ч. 1 ст. 75 содержится положение о том, что отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ в случае, если при исполнении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленных соответствующим судом.

Как представляется, временное осуществление органами государственной власти полномочий органов местного самоуправления нарушает один из основных принципов местного самоуправления - его самостоятельность.

Итак, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями - это одна из форм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, смягчающая жесткое организационное и компетенционное разведение государства и местного самоуправления9. Чтобы не было размывания конституционной модели местного самоуправления, усиления государственных начал в системе местного самоуправления, на федеральном уровне следует более детально регламентировать вопрос делегирования полномочий органам местного самоуправления (процедура передачи отдельных государственных полномочий, порядок прекращения исполнения полномочий, порядок возврата материальных ресурсов и др.).

Поступила в редакцию 20.12.10

M.A. Mokshina

Delegation of some state authority to local government institutions

The article covers the theory and practice issues of the delegation of some state authority to local government institutions.

Keywords: delegation of state authority, federal law, local government institution, the exercise of certain state authority.

Мокшина Маргарита Анатольевна, кандидат юридических наук, доцент ГОУВПО «Удмуртский государственный университет»

426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1

Mokshina M.A., candidate of law, associate professor Udmurt State University

462034, Russia, Izhevsk, Universitetskaya str., 1/4

9 См.: Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов власти и местного самоуправления: учебное пособие. М.: Юнити - Дана; Закон и право, 2008.