Правонарушение как фактическое основание административной ответственности

Правонарушение как фактическое основание административной ответственности

В. В. Головко*

В правоведении правонарушение (проступок) рассматривается в качестве основания юридической ответственности. В этом проявляется тесная взаимосвязь и взаимообусловленность административного проступка и административной ответственности: с одной стороны, без проступка нет административной ответственности, а с другой — основанием административной ответственности выступает проступок. В силу этого понятия «административный проступок» и «административная ответственность» существуют как неразрывные правовые категории.

Для того чтобы лучше раскрыть сущность и содержание административной ответственности, необходимо провести подробный анализ теоретических разработок, посвященных проблеме административного проступка.

Определение понятия «правонарушение» в административном праве дано в ст. 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. До этого различные определения данного понятия содержались в научной и учебной литературе. Согласно действующему законодательству административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Юридический анализ понятий правонарушения в целом и административного проступка в частности позволяет выявить наиболее общие и существенные признаки, которые свойственны любому правонарушению. Однако общее понятие правонарушения еще не способно раскрыть специфики, признаков, характерных лишь для административного проступка, а также их соотношения с другими признаками, например признаками состава проступка, основаниями административной ответственности.

Для более глубокого и всестороннего изучения понятия административного проступка необходимо исследовать его содержание, обусловленное объективными и субъективными факторами.

Отсутствие концепции административного проступка — существенный пробел как в общей теории права, так и теории административного права, значительно затрудняющий не только ведение успешной борьбы с таким негативным явлением, как проступок, но и исследовательскую деятельность, анализ состояния законности, правопорядка, правонарушений, ответственности и других компонентов правовой действительности1. Полагаем, что такая точка зрения наиболее справедлива.

В юридической литературе решению этого вопроса уделялось достаточное внимание2, разработано большое количество различных определений административного правонарушения (проступка). Например, А. В. Серегин говорит о проступке как о виновном антиобщественном деянии (действии или бездействии), нарушающем общественные правила поведения, охраняемые мерами административного воздействия3. Имеются и другие определения, подчеркивающие различные аспекты проступка. Однако подавляющее большинство авторов выделяют такие признаки, как противоправность, административная наказуемость, общественная опасность (вредность, вредоносность) и виновность деяния нарушителя4. Продолжение дискуссии говорит о том, что вопрос по-прежнему актуален5.

Л. Л. Попов понимает проступок как посягающее на государственный или общественный порядок, государственную или коллективную собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления, противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность6. Бесспорно, это определение выгодно отличается от всех, ранее изложенных. Однако следует отметить, что в данном определении отсутствует необходимость защиты со стороны государства личной собственности граждан, и этот пробел нужно устранить в законодательном порядке. Полагаем, что определение административного правонарушения (проступка), имеющегося в действующем законодательстве, должно быть усовершенствовано.

* Постоянный автор нашего журнала.

Наиболее дискуссионной в юридической литературе, на наш взгляд, остается проблема общественной вредности или общественной опасности административного проступка. Суть разногласий, главным образом, заключается в том, что многие авторы предлагают различное толкование этого признака — либо как общественно опасное, либо как общественно вредное.

Ученые в области административного права по данному вопросу в разное время высказывали различные точки зрения. Одни исследователи общественную опасность исключают из числа признаков административного проступка7, другие считают возможным ее рассмотрение и распространение в равной мере как на преступления, так и на проступки, значимой в данном случае считается степень общественной опасности8. Третьи полагают, что «проступки могут быть общественно опасными, а могут не быть»9, четвертые подчеркивают, что административные проступки только вредны10, пятые вообще игнорируют его материальный признак — общественную вредность либо опасность11, шестые утверждают, что указание на степень опасности или вредности проступка не много бы дало правоприменителю в установлении факта административного 12

правонарушения12, и, наконец, встречается модификация перечисленных точек зрения13.

Представленные авторские позиции, с одной стороны, свидетельствуют об отсутствии научно обоснованных положений и выводов о материальном характере административных проступков, приемлемых для законодательной практики, а с другой — указывают на недостаточную развитость самой административно-правовой теории о проступках. Совокупность этих обстоятельств стала одной из причин того, что общественная вредность не воспринята в качестве материального признака административного правонарушения действующим административным законодательством.

Сегодня вряд ли можно прийти к одному решению, если не будет четко сформулировано понятие общественно опасного деяния. Когда переход улицы в неустановленном месте, проезд в трамвае без билета называют общественно опасным деянием, возникает вопрос о сущности общественной опасности и границах этого понятия.

По мнению И. С. Самощенко, общественно опасными следует считать деяния, которые в своей совокупности в определенной исторической обстановке нарушают условия существования общества14. С этой точки зрения большинство административных проступков нельзя признать общественно опасными. О. М. Якуба и некоторые другие ученые вообще отрицают общественную опасность административных проступков15. Полагаем, что такая позиция наиболее справедлива. В части 2 ст. 14 УК РФ сказано: «Не является преступлением действие (бездействие), хотя формально и содержащее призна-

ки какого-либо деяния, предусмотренного настоящем Кодексом, но в силу малозначительности не представляющее общественной опасности». Следовательно, в праве четко закреплено, что малозначительное противоправное деяние не опасно для общества.

Следует согласиться с мнением о том, что даже совокупность однородных административных проступков не должна быть основанием для признания их преступлением16. Полагаем, что они не обладают общественной опасностью — это общественно вредные, антиобщественные деяния. Именно к этому выводу приходим при анализе статей КоАП РФ. В официальном определении проступка такой признак, как общественная вредность, не назван, однако в ст. 2.2 Кодекса, содержащей определение умысла и неосторожности, говорится о предвидении виновным «наступления вредных последствий», в то время как в аналогичных статьях УК РФ речь идет об общественно опасных последствиях. Сам факт посягательства, указанный законодателем в ст. 2.1 КоАП РФ, свидетельствует о материальном признаке административного правонарушения, предполагает нанесение ущерба общественным отношениям, правопорядку, а тем самым интересам общества, предприятий, организаций и граждан. Поэтому если такого посягательства на охраняемые административным правом общественные отношения нет, то нет

17

и самого противоправного действия17.

Независимо от наличия или отсутствия в определении понятия административного проступка прямого указания на общественную вредность как на материальный признак, в реальной действительности нет таких деликтов, которые бы не причинили вреда охраняемым общественным отношениям. В противном случае правонарушения не вызвали бы никакого беспокойства в обществе. Таким образом, общественная вредность выступает одним из основных признаков административного проступка. Включение его законодателем в определение позволило полнее разработать его теоретическую концепцию. Полагаем, что исследуемое понятие требует уточнения, так как этот термин по своему содержанию весьма объемен. Правонарушение в широком смысле слова — это антиобщественное деяние, причиняющее вред и караемое по закону. Оно объединяет гражданские, административные, дисциплинарные и, наиболее опасный вид, уголовные право-нарушения18. Под проступком понимается лишь противоправное поведение, влекущее либо дисциплинарную, либо административную ответствен-ность19. Считаем, что для административных деликтов уместным будет термин «проступок», так как он более конкретно отражает характер антиобщественного деяния.

Поскольку проступки дезорганизуют систему общественных отношений, они вредны и запрещаемы правовыми актами. Юридической формой выра-

жения общественной вредности правонарушения (проступка) выступает противоправность20. Необходимо подчеркнуть, что последнее составляет его отрицательный признак, так как оно имеет свое закрепление в административном законе (ст. 2.1 КоАП РФ).

Мы присоединяемся к мнению Д. Н. Бахраха, который полагает, что противоправность состоит в том, что определенное лицо совершает действие, запрещенное нормой права, или не совершает действия, предписанного правовым актом21. Сторонником этой точки зрения выступает и Л. Л. Попов22. Полагаем, что позиция Д. Н. Бахраха дает возможность достаточно полно уяснить смысл и значение этого термина.

Как общественно вредное деяние административный проступок посягает на регулируемые и охраняемые нормами административного права общественные отношения. Так, нарушая нормы права, регламентирующие порядок организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, правонарушители тем самым посягают на общественный порядок, права и интересы граждан, нормальное функционирование предприятий и организаций. Необходимо отметить, что противоправность административных проступков находится в тесной связи с их общественной вредностью.

При этом, если последнее характеризует внутреннее свойство проступка, то противоправность — его юридическую форму, т. е. внешнюю оболочку. Именно с использованием этого признака законодатель проводит в принимаемых нормах административного права границы, которые позволяют в реальной действительности правоприменительным органам точно квалифицировать различные противоправные деяния, особенно имеющие сходные признаки (например, административные правонарушения и преступления)23.

В. Н. Кудрявцев отмечает, что «неверное определение в законе границ противоправности может привести к тому, что правонарушителями будут искусственно признаны деяния, не представляющие вреда, или, напротив, останутся безнаказанными нежелательные в нашем обществе явления, поэтому любые манипуляции с законодательством (искусственное введение норм или их отмена) могут осуществляться лишь в узких пределах и в конечном итоге определяться содержанием объективных потребностей развития общества»24. Следовательно, административная противоправность может быть лишь юридической формой выражения общественной вредности деяния.

Все это, полагаем, свидетельствует о тесной взаимосвязи общественной вредности и противоправности как признаков административного правонарушения. В. Е. Севрюгин справедливо замечает: «Объективная взаимосвязь и взаимообусловленность административной противоправности и общественной вредности деяния выражаются в том, что,

с одной стороны, общественно вредные свойства деяния, не зафиксированные в норме административного закона, лишены юридической силы, а с другой стороны, если административно-правовая норма в силу объективных обстоятельств перестает соответствовать существующим (сложившимся) общественным отношениям, то она не способна больше выполнять роль регулятора административно-правовых отношений»25. Вместе с тем необходимо отметить, что установление административной противоправности далеко не всегда становится указанием законодателя на запрет какого-либо деяния. Правовой запрет, как правило, вытекает из общепризнанных представлений о должном поведении.

Таким образом, в административном праве могут быть признаны противоправными те деяния, которые запрещены государством под страхом наступления последствий, предусмотренных правовыми санкциями.

Административное правонарушение — это не только общественно вредное, противоправное, но и виновное деяние, т. е. деяние, представляющее собой проявление воли и разума действующего (или бездействующего) лица. Человек, совершая тот или иной проступок, осознает его результат, предвидит и учитывает его последствия.

Вина в качестве обязательного признака правонарушения закреплена в административном законодательстве. В статье 2.1 КоАП РФ указаны две формы вины: умышленная и неосторожная. Действуя с умыслом, правонарушитель предвидит и желает наступления противоправного результата (прямой умысел) или не желает, но сознательно его допускает (косвенный умысел). Административное правонарушение может быть совершено и по неосторожности, что объективируется через самонадеянность либо небрежность. Данные обстоятельства особенно важны при применении мер административной ответственности.

Самонадеянность состоит в том, что лицо предвидит наступление противоправного результата, но легкомысленно рассчитывает его предотвратить. Небрежность заключается в непредвидении возможности последствий, хотя в подобных обстоятельствах можно и должно было их предвидеть.

Однако ранее принцип вины распространялся лишь на случаи, когда к виновному применялись такие административные взыскания, как предупреждение или штраф26. Отсутствие в теории административного права единого мнения при решении вопроса об ответственности только при наличии вины до недавнего времени в известной мере подрывало принципиальную позицию правоведения, утверждающую, что без вины нет правонарушения, упречного поведения и не должно быть юридичес-

27

кой ответственности и наказания27.

По мнению Д. Н. Бахраха, «вина — ядро субъективной стороны состава, в которую в ряде случаев

входит еще мотив и цель деяния (но чаще всего ни мотив, ни цель признаками состава не являются)»28.

Этой точки зрения придерживается большинство

29

ученых29.

Ученые-административисты начала 40-х гг. ХХ в. считали, что в административном праве, в отличие от уголовного, вина не является обязательным элементом для всех случаев административного воздействия30. Возможно, здесь сказалось влияние дореволюционных русских ученых, полагавших, что административное наказание может при-

31

меняться независимо от наличия вины31.

В 1950-х гг. обосновывалось мнение, что в каждом административном нарушении должна быть

32

доказана вина нарушителя32, но высказывались и иные точки зрения, например А. П. Клюшниченко утверждал, что в виде исключения допускается наступление административной ответственности без

33

вины33.

Законодательное разрешение этого вопроса в административном праве наиболее полно осуществлено на республиканском уровне, в нормах Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, где учет формы вины является обязательным при применении административной ответственности.

Признание законодателем виновности свойством административного проступка имеет исключительно важное значение, поскольку способствует дальнейшему укреплению законности, развитию теории административного права, совершенствованию правоприменительной деятельности органов внутренних дел.

«Наказуемость — общее свойство преступления. Воздействие должно неотвратимо следовать за правонарушением»34. В отличие от административного, в уголовном праве наказание трактуется как мера государственного принуждения, применяемая только судом от имени государства к лицам, совершившим преступление, как средство охраны общественных отношений. В соответствии с этим в уголовном законе закреплены понятия, цели и виды уголовных наказаний (ст. ст. 43, 44 УК РФ). Вместе с тем в уголовном праве еще не разработан подход к вопросу о признании наказуемости признаком преступления.

В легальном определении административного проступка прямо не указывается на наказуемость как обязательный признак, а лишь говорится о том, что административная ответственность предусмотрена.

В административном праве отсутствует понятие «наказание», как следствие, наказуемость не рассматривается в качестве обязательного признака административного проступка и не закрепляется законодательно. По мнению Б. М. Лазарева, «этим подчеркивается качественное отличие санкций за преступления и за административные пра-

35

вонарушения»35.

Однако такая ситуация еще не может служить основанием для утверждения, что наказуемость не соотносится с административным проступком. Законодатель хотя и не указывает на данный признак, но, признавая деяние общественно вредным, противоправным и виновным, не может оставлять его безнаказанным.

Л. Л. Попов справедливо отмечает, что «административная наказуемость — важнейший признак административного правонарушения»36. Игнорирование этого теоретического положения может существенно повлиять на эффективность борьбы с правонарушениями.

Административное законодательство предписывает конкретные меры наказания (ст. ст. 3.1-3.11 КоАП РФ). Это еще один аргумент в пользу тезиса о тесной связи административного наказания с правонарушением.

По мнению В. Е. Севрюгина, «административным проступком следует признавать лишь только такое деяние (действие или бездействие), которое по действующему административному законодательству влечет ответственность в виде административного наказания»37. С указанной точкой зрения вряд ли можно полностью согласиться, так как законодательством предусмотрена возможность замены административного наказания иными мерами воздействия.

Например, Д. Н. Бахрах полагает, что «применительно к правонарушению точнее сказать так: возможность применения наказания — общее свойство административных правонарушений... так как компетентные органы вправе освободить лицо от административной ответственности и передать материалы на рассмотрение товарищеского суда, общественной организации или трудового коллектива, или с учетом характера совершенного правонарушения и личности правонарушителя при малозначительности деяния ограничиться устным замечанием (ст. 2.9 КоАП РФ). Реализация административных санкций не обязательно сопутствует административному проступку, но возможность их применения является его обязательным признаком»38. Мы присоединяемся к указанной точке зрения. Однако, как уже говорилось ранее, из этого вовсе не следует, что административные проступки не наказуемы. Что же касается ст. 2.9 КоАП РФ, на основании которой лицо может быть освобождено от административной ответственности, то в таких случаях, как правило, решения принимаются в порядке исключения.

Учитывая, что административные правонарушения не обладают общественной опасностью, а лишь общественной вредностью, необходимо, на наш взгляд, перенести центр тяжести борьбы с этой категорией правонарушений в субъекты Федерации силами местной (муниципальной) милиции, несколько «разгрузив» тем самым федеральные пра-

воохранительные органы, что позволило бы им сконцентрировать свои силы на предупреждении уголовно наказуемых правонарушений, которые представляют собой наибольшую опасность для общества.

Излишняя централизация законодательства не раз приводила к тому, что местные органы самоуправления не могли использовать законы достаточно гибко, что в конечном счете становилось причиной некомпетентного, а порой и противоправного решения39. Это стало возможным в силу конституционных положений о том, что административное законодательство находится в совместном ведении федеральных и региональных органов власти.

Происходящие в нашем обществе перемены, постоянно обновляющееся законодательство должны внести необходимые коррективы в определение административного проступка. Принятая Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. Декларация прав и свобод человека и гражданина провозгласила высшей ценностью нашего общества права и свободы человека, его честь и достоинство40.

В связи с этим определение административного правонарушения нуждается в дальнейшем совершенствовании. Целесообразно изложить его в следующей редакции:

Административным правонарушением признается посягающее на права, свободы и безопасность граждан, собственность, установленный порядок управления, общественно вредное, противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, за которое федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность.

1 См.: Севрюгин В. Е. Административное правонарушение: понятие, причины, ответственность. — М., 1989. — С. 5.

2 См.: Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения. — М., 1961; Шишов О. Ф. Преступление и административный проступок. — М., 1967; Галаган И. А. Административная ответственность граждан в СССР. — Воронеж, 1970; Якуба О. М. Административная ответственность за правонарушения. — М., 1961; Маленин Н. С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. — М., 1985; Васильева Г. В., Студеники-на М. С. Законодательство об административных правонарушениях. — М., 1987; Бахрах Д. Н. Административная ответственность граждан в СССР. — Свердловск, 1989; Он же. Принуждение и ответственность по административному праву. — Екатеринбург, 1999; Севрюгин В. Е. Проблемы административного права. — Тюмень, 1994; Головко В. В., Камерцель В. Я. Административная ответственность за нарушение Правил дорожного движения. — Омск, 1995; и др.

3 См.: Серегин А. В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. — М., 1975. — С. 54.

4 См., напр.: Клюшниченко А. П. Административноправовая борьба с мелким хулиганством и злостным пьянством. — Киев, 1967. — С. 42; Алехин А. П. Административная ответственность за правонарушения на транспорте. — М., 1968. — С. 4; Бахрах Д. Н. Административная ответственность граждан в СССР. — С. 30.

5 См.: Севрюгин В. Е. Административный проступок: понятие, признаки, ответственность.— М., 1990; Бахрах Д. Н. Административная ответственность граждан в СССР; Он же. Административное право России: учебник. — М., 2002; Попов Л. Л. Административное право и административная деятельность органов внутренних дел. — М., 1990; Актуальные проблемы административного права России: мат-лы Всерос. науч.-практ. конф. — Омск, 1999; Алехин А. П., Кармолицкий А. А, Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: учебник. — М., 2002; и др.

6 См.: Попов Л. Л. Указ. соч. — С. 126.

7 См., напр.: Петров Г. И. Советское административное право: (Общая часть). — Л., 1960. — С. 288.

8 См.: Лунев А. Е. Указ. соч. — С. 45; Шишов О. Ф. Указ. соч. — С. 45; Дедков Л. Л. Советское административное законодательство на страже общественного порядка.— Минск, 1971.— С. 107; Серегин А. В. Указ. соч.— С. 54.

9 Бахрах Д. Н. Советское законодательство об административной ответственности. — Пермь, 1969. — С. 7.

10 См.: Клюшниченко А. П. Пьянство и административная ответственность. — Киев, 1975.— С. 77-78.

11 См.: Лазарев Б. М. Административная ответственность.— М., 1976. — С. 11-12; Студеникина М. С. Законодательство об административных правонарушениях. — М., 1981.— С. 10.

12 См.: Лазарев В. В., Попов Л. Л. Новое законодательство об административных правонарушениях и его применение // Сов. гос-во и право. — 1986. — № 3. — С. 53.

13 См.: Севрюгин В. Е. Административный проступок: понятие, признаки, ответственность. — С. 18.

14 См.: Самощенко И. С. Понятие правонарушения по советскому законодательству. — М., 1963. — С. 59.

15 См.: Якуба О. М. Советское административное право: (Общая часть). — Киев, 1975; Петров Г. И. Указ. соч.; Строгович М. С. Основные вопросы советской социалистической законности. — М., 1966.

16 См.: Медведев А. М. Разграничение преступлений и административных проступков // Сов. гос-во и право. — 1990. — № 6; Ткаченко В. Ответственность за повторное деяние // Сов. юстиция. — 1988. — № 4; Угрехелидзе Н. Г. Соотношение административных правонарушений с преступностью // Сов. гос-во и право. — 1990. — № 6; Калина С. Об основаниях и последствиях декриминализации // Там же. — 1986. — №11.

17 См.: Лазарев Б. М. Административное правонарушение и ответственность за их совершение // Сов. гос-во и право. — 1985. — № 8. — С. 35-36.

18 См.: Юридический энциклопедический словарь.— М., 1984.— С. 227.

19 Там же. — С. 305.

20 См.: Кудрявцев В. Н. Правовое поведение: норма и патология. — М., 1982. — С. 191; Самощенко И. С. Указ. соч. — С. 95; Явич Л. С. Сущность права. — Л., 1985. — С. 265.

21 См.: Бахрах Д. Н. Административная ответственность граждан в СССР. — С. 31.

22 См.: Административное право и административная деятельность органов внутренних дел / под ред. Л. Л. Попова. — М., 1990. — С. 127.

23 См.: Бушуев Г. В. Преступление и административное правонарушение, их сходство и отличие // Вопросы охраны общественного порядка и социалистической собственности в свете Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях. — Горький, 1981. — С. 84-101.

24 Кудрявцев В. Н. Причины правонарушений. — М., 1976.— С. 75.

25 Севрюгин В. Е. Административный проступок: понятие, признаки, ответственность. — С. 27.

26 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. — 1961.— №35.— Ст. 638.

27 См. подробнее: Самощенко И. С. Правонарушение и юридическая ответственность. — М., 1966; Самощенко И. С., Фарукшин М. Х. Ответственность по советскому законодательству. — М., 1971; Котляровский С. Г., Назаров Б. Л. Проблемы общей теории права. — М., 1973; Явич Л. С. Общая теория права. — Л., 1985; и др.

28 Бахрах Д. Н. Административная ответственность граждан в СССР. — С. 62.

29 См.: Севрюгин В. Е. Административный проступок: понятие, признаки, ответственность. — С. 57; Административное право: (Общая часть): учебник / под ред. А. П. Коренева. — М., 1986. — С. 158; Административное право и административная деятельность органов внутренних дел / под ред. Л. Л. Попова. — С. 129; и др.

30 См.: Сов. гос-во и право. — 1940. — № 4.

31 См.: Гессен В. М. Административное право. — СПб., 1903.— С. 32-33.

32 См.: Власов В. А., Студеникин С. С. Советское административное право: учебник для вузов. — М., 1959.— С. 155.

33 См.: Клюшниченко А. П. Административно-правовая борьба с мелким хулиганством и злостным пьянством. — С. 84.

34 Кудрявцев В. Н. Теоретические основы квалификации преступлений. — М., 1963. — С. 84.

35 Лазарев Б. М. Административные правонарушения и ответственность за их совершение. — С. 36.

36 Административное право: (Общая часть): учебник / под ред. А. П. Коренева. — С. 157.

37 Севрюгин В. Е. Административный проступок: понятие, признаки, ответственность. — С. 5.

38 Бахрах Д. Н. Административная ответственность граждан в СССР. — С. 32.

39 См.: Головко В. В. К вопросу применения административной ответственности за нарушение Правил дорожного движения. — Тюмень, 1991. — С. 141-144; Он же. Проблемы применения административной ответственности на основании решений местных органов самоуправления // Труды Академии МВД России. — М., 1992. — С. 38-43.

40 См.: Декларация прав и свобод человека и гражданина // Рос. газета. — 1991. — 23 нояб.