Развитие статистики качества жизни сельского населения на основе гармонизации отечественной и европейской муниципальной статистики

БУХГАЛТЕРСКИЙ УЧЕТ, СТАТИСТИКА

Д-р экон. наук Е. В. Зарова канд. экон. наук Т. Н. Ларина

РАЗВИТИЕ СТАТИСТИКИ КАЧЕСТВА ЖИЗНИ СЕЛЬСКОГО НАСЕЛЕНИЯ НА ОСНОВЕ ГАРМОНИЗАЦИИ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ И ЕВРОПЕЙСКОЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СТАТИСТИКИ

В статье представлены результаты анализа методологических положений статистического мониторинга сельского развития и качества жизни на сельских территориях в России, Европейском союзе и ОЭСР. Выделены направления гармонизации отечественной и европейской системы статистического наблюдения за изменением качества жизни сельского населения, в числе которых развитие муниципальной статистики, типологизация сельских поселений по уровню развития сельского хозяйства и качеству жизни. Этот подход, по мнению авторов, позволит проследить воздействие государственной политики сельского развития на уровне не только страны в целом, но и отдельных регионов.

Ключевые слова и словосочетания: мониторинг, качество жизни, сельское население, развитие, гармонизация методологии, муниципальная статистика.

Интегрирование Российской Федерации в мировое экономическое пространство обусловливает необходимость международных сравнений по все более широкому спектру социально-экономических явлений и процессов на основе современных методологических стандартов и гармонизации отечественной статистики с зарубежными статистическими системами. Вступление России в ВТО, интенсификация взаимодействия нашей страны с Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в том числе в области статистического наблюдения и анализа, повышают актуальность совершенствования сельскохозяйственной и сельской статистики.

Современная отечественная сельскохозяйственная статистика в значительной мере приближена к международным стандартам. Так, с 1998 г. регулярно проводятся выборочные обследования личных подсобных хозяйств, с 2004 г. - крестьянских (фермерских) хозяйств, с 2005 г. внедрен классификатор по видам экономической деятельности взамен морально устаревшего отраслевого классификатора, в 2006 г. проведена Всероссийская сельскохозяйственная перепись, позволившая актуализировать генеральную совокупность сельских товаропроизводителей для целей выборочных обследований. Данные сельскохозяйственной статистики методологически увязаны со статистикой цен и инфляции.

Социальная статистика развития сельских территорий, напротив, еще только начинает формироваться. В этой связи считаем необходимым изучить опыт развитых стран в области статистической методологии описания и анализа социальных процессов, качества жизни на сельских территориях с целью определения направлений гармонизации российской статистики с междуна-

родной методологией и обеспечения в дальнейшем межстрановых сравнений качества жизни сельского населения.

В последние годы тема развития сельских территорий и повышения качества жизни сельского населения в нашей стране постепенно приобретает форму четкой государственной политики. В 2007 г. в России впервые была принята Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы. Постановлением Правительства от 14 июля 2012 г. № 717 была утверждена новая Государственная программа на 2013-2020 годы, одним из программно-целевых инструментов которой являются федеральные целевые программы «Социальное развитие села до 2013 года» и «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года». В связи с этим возникла необходимость формирования информационной системы, позволяющей контролировать выполнение задач Госпрограммы и анализировать эффективность мер по развитию сельских территорий.

В настоящее время статистическая информация о состоянии и развитии сельских территорий формируется из разных источников: Росстата, Министерства сельского хозяйства, Министерства образования и науки, Министерства здравоохранения и социального развития и др. В 2011 г. была введена специальная форма федерального статистического наблюдения № 1-СРС «Сведения о ходе реализации федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2013 года»1, по которой субъектом официального статистического учета показателей является Министерство сельского хозяйства РФ. Имеющаяся информационная база прежде всего позволяет анализировать данные по стране в целом. Однако, как уже отмечалось, проведение международных сопоставлений развития сельских территорий по широкому кругу показателей на сегодняшний день не представляется возможным. Устранить эту проблему поможет обращение к опыту Европейского союза (ЕС).

В ЕС концепция сельского развития применяется с 1970-х гг. и с тех пор постоянно эволюционирует. Под сельским развитием в документах ЕС понимают превращение сельских районов в более привлекательные, изменение тенденций экономического и социального упадка и депопуляции в сельской местности и развитие человеческого потенциала2. Новая стратегия сельского развития Евросоюза, рассчитанная до 2013 г., предполагает большую координацию действий всех стран - членов ЕС. Следовательно, необходимо, чтобы страны-члены и регионы были обеспечены адекватными и эффективными системами управления, мониторинга и контроля.

Несмотря на то, что в ЕС информационно-аналитическое обеспечение политики сельского развития все время совершенствуется, европейскими экспертами признается, что статистическая информационная база все еще может быть неполной. Это связано с трудностями сбора данных, а также с тем, что

1 См.: Приказ Росстата от 8 июля 2011 г. № 317 «Об утверждении статистического инструментария для организации Минсельхозом России федерального статистического наблюдения за ходом реализации Федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2013 года».

2 См.: Rural Development in the European Union. Statistical and economic information. Report 2010. - URL: http://ec.europa.eu/agriculture/agrista/rurdev2010/ (дата обращения: 20.10.2012).

категории «сельское развитие» и «качество жизни на сельской территории» не всегда поддаются количественной оценке, используются разные подходы к их измерению. Европейская статистика сельского развития учитывает рекомендации ОЭСР.

Государственное регулирование сельского хозяйства и сельского развития в России и международной практике имеет ряд схожих направлений (табл. 1).

Т а б л и ц а 1

Направления государственного регулирования сельского хозяйства и сельского развития в российской и международной практике*

Россия

1. Создание общих условий функционирования сельского хозяйства.

2. Развитие приоритетных подотраслей сельского хозяйства (растениеводства и животноводства).

3. Достижение финансовой устойчивости сельского хозяйства.

4. Регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.

5. Устойчивое развитие сельских территорий, в том числе:

• развитие социальной инфраструктуры и инженерного обустройства сельских поселений;

• поддержка комплексной компактной застройки и благоустройства сельских поселений

ОЭСР

1. Население и миграция.

2. Структура сельской экономики.

3. Финансово-экономические показатели развития сельского хозяйства.

4. Социальное благополучие.

5. Окружающая среда и устойчивое развитие.

6. Занятость сельского населения, трудовые ресурсы.

7. Среда обитания и бытовые удобства сельской местности.

8. Сельская инфраструктура.

9. Предоставление различных услуг.

10. Сельский туризм.

11. Развитие малого и среднего предпринимательства.

12. Сельское хозяйство

Европейский союз

1. Диверсификация сельской экономики, в том числе развитие микропредприятий, сельского туризма.

2. Качество жизни на сельских территориях, в том числе:

• развитие услуг для экономики и сельского населения;

• обновление и развитие сельских поселений;

• сохранение и модернизация сельского наследия.

3. Обучение, переподготовка и информатизация.

4. Конкурентоспособность сельского и лесного хозяйства.

5. Окружающая среда и управление земельными ресурсами.

6. Местное самоуправление

* Составлено по: Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы. Утверждена Постановлением Правительства РФ от 14 июля 2012 г. № 717; Корбут Л. С. Проблемы статистического наблюдения за развитием сельских территорий // Вопросы статистики. - 2008. - № 3; Rural Development in the European Union. Statistical and Economic Information. Report 2010. - URL: http://ec.europa.eu/agriculture/agrista/rurdev2010/ (дата обращения: 20.10.2012).

В частности, государственную политику разных стран объединяют применение программно-целевого подхода, учет особенностей сельского расселения, понимание необходимости рассматривать во взаимосвязи вопросы развития сельского хозяйства, сохранения земельных и других ресурсов, социального и культурного развития сельских поселений. Отличает практику развитых стран Европы наличие основательной, масштабной, учитывающей интересы всех стран - членов ЕС работы по согласованию методологии сбора и анализа информации, а также критическая оценка полученных результатов с последующей корректировкой политических курсов с учетом успешного опыта и инициатив лидера сообщества. Доклад по итогам определенного этапа государственной политики сельского развития в ЕС наполнен статистическими группировками, моделями, рейтингами.

В связи с тем что административно-территориальное деление в каждой из стран ЕС имеет свои особенности, организация статистического наблюдения Евростата за развитием сельских территорий имеет существенные отличия от российской практики. Основные из них приведены в табл. 2.

Важным методологическим вопросом является принцип выделения сельских территорий. В России, как известно, городскими поселениями считаются населенные пункты, утвержденные законодательными актами в качестве городов и поселков городского типа (рабочих, курортных, дачных поселков и поселков закрытых административно-территориальных образований). Все остальные населенные пункты считаются сельскими. Сведения об административно-территориальном делении, используемые при статистической разработке данных о населении, основываются на официальных документах. Перечень регионов (субъектов Федерации), а также муниципальных образований четко прописан в общероссийских классификаторах ОКТМО1 и ОКАТО2, коды которых согласованы между собой.

Выделение массива статистической информации муниципального уровня в государственной статистике России возможно благодаря однозначной идентификации муниципальных образований (в том числе городских и сельских поселений) как объектов статистического изучения.

В Евросоюзе также используются территориальные группировки. Сегодня действует Номенклатура единиц для территориальной статистики (NUTS), принятая в 2003 г. и уже дважды пересмотренная в связи с расширением Союза. NUTS включает 3 уровня территорий - от самых больших до самых мелких .

Первый уровень территориальной классификации (NUTS 1) включает территории с численностью населения от 3 до 7 млн человек. К этому уровню относится, например, Швеция или земли в Германии (около 100 единиц). Второй уровень агрегирования (NUTS 2) включает территории от 800 тыс. до 3 млн человек. К нему относятся традиционные административно-территориальные районы Франции и Италии, а также и специально образованные тер-

1 Общероссийский классификатор территорий муниципальных образований.

2 Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления.

3 См.: Eurostat Regional Yearbook 2012. - URL: http://europa.eu (дата обращения: 20.10.2012).

риториальные единицы других стран, таких как Германия. Но может и страна целиком относиться ко второму уровню NUTS, например, Кипр, Латвия, Литва, Лихтенштейн и др. Третий уровень (NUTS 3) позволяет получить более подробную детализацию региональной информации (таких территорий в ЕС 1303).

Т а б л и ц а 2

Методология статистического мониторинга сельского развития и качества жизни на сельских территориях

Составляющая методологии Россия ЕС

1. Основной критерий деления населения на городское и сельское Место жительства Плотность населения

2. Наличие территориального классификатора ОКТМО, ОКАТО NUTS, LAU

3. Наличие единой программы статистических работ в регионах Единый план статистических работ, сбор данных по формам федерального статистического наблюдения Рос-стата Национальные программы в странах ЕС, передача обобщенных данных в разрезе, запрашиваемом Евроста-том

3. Периодичность сбора сведений Месячная, годовая отчетность Годовая отчетность

4. Распределение компетенций мониторинга и оценки результатов политики по сельскому развитию Компетенции распределены между государственным, региональным, муниципальным уровнями исполнительной власти и управления Степень делегирования полномочий зависит от степени централизации государственного управления в стране

5. Формирование системы показателей Правительство РФ, Министерство сельского хозяйства Европейская комиссия

6. Оценка результатов Правительство РФ, Министерство сельского хозяйства, независимые исследователи Государства, регионы, органы местного самоуправления, независимые эксперты

6. Координатор статистических работ по проведению мониторинга Министерство сельского хозяйства Европейская комиссия

Для удовлетворения спроса на статистические данные на местном уровне Евростат создал систему местных административных единиц (LAU), совместимую с NUTS. Сложность использования территориальных классификаторов на уровне ЕС в целом состоит в том, что невозможно разбить европейское экономическое пространство таким образом, чтобы субнациональные единицы соответствовали традиционным национальным уровням. Соответст-

венно, невозможно переходить от одного субнационального уровня на более высокий путем простого агрегирования имеющихся данных. Отметим, что в России децентрализованная система государственной статистики обеспечивает агрегирование территориальной информации от муниципального до национального уровня.

Классификатор местных административных единиц применяет и ОЭСР. Эта международная организация разработала простую систему выделения сельских территорий для целей международных сопоставлений. К сельским территориям, согласно рекомендациям ОЭСР, относятся районы с плотностью населения ниже 150 жителей на квадратный километр (для Японии и Кореи -300 чел/км2)1. Для целей оценки результатов политики сельского развития Ев-ростат также применяет группировку территорий по плотности населения, но

адаптированную для Евросоюза. В частности, выделяются три типа террито-

2

рий :

1) густонаселенные районы (крупные города), плотность населения свыше 1500 чел/км2, численность населения не менее 50000 человек;

2) промежуточный тип (малые города, пригороды), плотность населения не менее 300 чел/км2, минимальная граница численности населения 5000 человек;

3) сельские территории, плотность населения менее 300 чел/км2.

При выполнении группировки принимается во внимание также предельное значение доли населения, проживающего в каждом из трех типов территорий (не менее 50% населения соответствующей территории). Так, по оценкам Евростата, в 2011 г. 3% территории ЕС являлись городскими, 13% -смешанного типа, 84% - сельскими3.

В России, учитывая низкую по сравнению с ЕС плотность населения, использование европейского подхода к выделению сельских территорий неприемлемо. По данным Росстата, только два региона (Москва и Санкт-Петербург) можно отнести к густонаселенным городским территориям с плотностью населения свыше 1500 чел/км2, все остальные регионы имеют среднюю плотность населения менее 300 чел/км2. Но на муниципальном уровне плотность населения более четко отражает деление территорий на городские и сельские. Однако в России немало городов с плотностью населения ниже, чем в некоторых сельских районах .

Таким образом, при межстрановых сопоставлениях термин «сельский» требует не только технического уточнения, но и определенной гибкости, учитывающей особенности административно-территориального деления государства.

1 OECD Regional Typology. - URL: http://www.oecd.org/gov/regionaldevelopment/42392595.pdf (дата обращения: 02.11.2012).

2 Rural Development in the European Union. Statistical and Economic Information. Report 2010. -URL: http://ec.europa.eu/agriculture/agrista/rurdev2010/ (дата обращения: 20.10.2012).

3 Eurostat Regional Yearbook 2012. - URL: http://europa.eu (дата обращения: 20.10.2012).

4 См.: Плотность населения субъектов Российской Федерации на 01.01.2012. - URL: http://ru.wikipedia.org (дата обращения: 02.11.2012).

Другим важным методологическим вопросом, на котором необходимо остановиться, является выбор критериев (показателей) оценки результатов сельского развития. Статья 80 Регламента Совета (ЕС) № 1698/2005 предусматривает ограниченное число общих показателей, применимых к каждой программе развития сельских районов. Государства - члены ЕС несут ответственность за организацию производства и сбора данных, необходимых для целей оценки.

Система показателей оценки результатов политики сельского развития Евросоюза включает 5 подсистем1:

1. Базовые показатели - связаны с общими социально-экономическими условиями развития сельской территории, состоянием экономической, социальной и экологической ситуации в сельских районах, с целями общеевропейской политики.

2. Финансовые показатели - характеризуют бюджеты и использование других ресурсов, выделяемых в рамках программы.

3. Показатели результатов деятельности, непосредственно реализуемой в рамках программы.

4. Показатели результатов измерения последствий прямого и косвенного воздействия, предоставляющие информацию о произошедших изменениях.

5. Показатели выполнения программ на местном и региональном уровне - связаны с оценкой достижений более широкого перечня целей политики сельского развития ЕС.

Кроме того, Евростат и независимые организации систематически проводят выборочные обследования, в том числе социологические, для уточнения качественных изменений состояния сельских территорий.

В России показатели для оценки результатов выполнения Госпрограммы можно разделить на следующие группы:

- финансовые (для оценки финансирования проектов);

- отраслевые (для оценки достижения уровней натуральных показателей развития растениеводства и животноводства);

- социальные (характеризуют развитие социальной и инженерной инфраструктуры сельских территорий).

На региональном уровне системы показателей могут отличаться от общероссийской, что связано с приоритетами региональных программ. Дополнительным источником информации для оценки эффективности реализации программ развития сельского хозяйства и сельских территорий является мониторинг социально-трудовой сферы села, в рамках которого проводится опрос населения более чем в 30 регионах страны. Научно-исследовательскими организациями, аграрными вузами также проводятся единовременные обследования, не носящие системный характер.

Координирует процесс выработки общей стратегии политики сельского развития, а также разрабатывает комплекс индикаторов для мониторинга и оценки достижения целей в ЕС Европейская комиссия. Национальные и ре-

1 См.: European Evaluation Network for Rural Development. - URL: http://enrd.ec.europa.eu/ evaluation (дата обращения: 25.10.2012).

гиональные программы разрабатываются странами - членами ЕС при экономическом, институциональном и социальном партнерстве1. В России работу по выполнению проектов Госпрограммы2 координирует Министерство сельского хозяйства РФ, региональные подразделения Минсельсхоза в рамках своих компетенций.

В современной политике сельского развития ЕС все большее распространение получают интегрированные программы, вовлекающие в общеевропейскую политику частные инициативы, местные сообщества, позволяющие более эффективно использовать местные ресурсы. В России так же, как и в Европе, проблема сельского развития тесно переплетается с проблемой укрепления института местного самоуправления. Отсюда следует, что роль муниципальной статистики существенно возрастает. В отличие от Евросоюза, где в первую очередь необходимо обеспечить институциональную, территориальную, техническую гармонизацию процесса развития муниципальной статистики, в России прежде всего необходимо определить источники финансирования работ по сбору и обработке муниципальной статистической информации.

Направления гармонизации отечественной и европейской системы статистического наблюдения за изменением сельского развития и качества жизни сельского населения, по нашему мнению, должны идти по пути более подробного описания муниципальных образований, типологизации сельских поселений по уровню развития сельского хозяйства и качеству жизни. Этот подход позволит проследить воздействие государственной политики сельского развития на уровне как страны в целом, так и отдельных регионов. В основе мероприятий по корректировке политики сельского развития должно лежать научное обоснование, построенное в свою очередь на комплексном статистическом анализе результатов мониторинга.

Список литературы

1. Корбут Л. С. Проблемы статистического наблюдения за развитием сельских территорий // Вопросы статистики. - 2008. - № 3.

2. Мантино Ф. Сельское развитие в Европе: политика, институты и действующие лица на местах с 1970-х годов до наших дней : пер. с итальянского. - ФАО, 2010.

3. Молоканова Д. К. Международные стандарты уровня жизни как инструмент формирования системы социальных стандартов в Российской Федерации // Вестник Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова. - 2012. - № 7 (49).

4. Плотность населения субъектов Российской Федерации на 01.01.2012. - URL: http://ru.wikipedia.org (дата обращения: 02.11.2012).

1 См.: Мантино Ф. Сельское развитие в Европе: политика, институты и действующие лица на местах с 1970-х годов до наших дней : пер. с итальянского. - ФАО, 2010.

2 См.: Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы. Утверждена Постановлением Правительства РФ от 14 июля 2012 г. № 717.