Надзор за органами, исполняющими наказание: всегда ли обязательны для исполнения требования прокурора?

В.Ф. Луговик,

доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, НИИ ФСИН России

НАДЗОР ЗА ОРГАНАМИ, ИСПОЛНЯЮЩИМИ НАКАЗАНИЕ: ВСЕГДА ЛИ ОБЯЗАТЕЛЬНЫ ДЛЯ ИСПОЛНЕНИЯ ТРЕБОВАНИЯ

ПРОКУРОРА?

OVERSIGHT OF THE BODIES EXECUTING PUNISHMENT: DO THE RIGHTS OF THE PROSECUTOR?

Рассматриваются проблемные вопросы исполнения требований прокурора при осуществлении надзора за органами, исполняющими наказание.

Considered problematic issues of execution of requirements of the Prosecutor exercising supervision over the bodies executing punishment.

Ответ на вопрос, вынесенный в название статьи, казалось бы, очевиден и содержится в ст. 6 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 29.07.2017) «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — закон о Прокуратуре), которая гласит, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 закона о Прокуратуре, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

В данной норме мы видим два ключевых термина: «безусловное исполнение» и «установленный срок». Однако их внешняя простота и ясность — лишь видимость. Эти термины вызывают непонимание, противоречивые оценки, порождают конфликтные ситуации при правоприменении, и не случайно они стали предметом обсуждения в законодательных органах и Конституционном Суде Российской Федерации [1, 2]. Попытаемся уяснить их содержание, тем более, что термины взаимосвя-занны: иногда прокуроры требуют выполнить их запросы безусловно и незамедлительно.

«Безусловный» в русском языке имеет вполне определенный смысл и означает безоговорочный, несомненный, окончательный [3]. Однако в законодательстве в отличие от бытового использования термин отражает название какого-либо правового понятия и наполняется конкретным юридическим смыслом. Поэтому совершенно ясно, что это слово не может применяться в праве в общеупотребительном понимании вне «привязки» к профессии или сфере деятельности.

Действительно, если признать право безусловного, то есть обязательного, безоговорочного, исполнения требования прокурора, то следует забыть о судебном обжаловании его действий, апелляции, кассации, так как оно должно исполняться без каких-либо условий. При таком подходе (а именно его часто придерживаются прокурорские работники) мнение прокурора, облеченное в требование (в протесте, представлении, постановлении и др.), нужно рассматривать как «истину в последней инстанции». Позволю себе нарушить границы правового поля и гротескно обострить проблему: не нужен суд, не нужен ведомственный и вневедомственный контроль, отпадает потребность в ведомственном правовом регулировании, а остается только прокурор и его требования. Приемлемо ли это в правовом государстве? Полагаю, ответ ясен: это недопустимо.

Опираясь на концепцию исключительности функций и полномочий прокуратуры, некоторые ученые представляют ее в качестве самостоятельной отрасли власти [4, 5]. Так, авторы одного из учебников пишут, что «в отличие от большинства зарубежных стран в России прокуратура осуществляет четвертую, самостоятельную, ветвь государственной власти, которую с полным основанием можно назвать прокурорско-надзорной властью» [6]. Распространена точка зрения, что прокуратура обладает уникальным статусом, абсолютно независима и осуществляет не просто надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих

на территории Российской Федерации, как гласит ст. 1 закона о Прокуратуре, а высший надзор, возглавляя все контролирующие структуры государства и занимая привилегированное положение среди правоохранительных органов [7]. А коль это так, то требования прокурора подлежат безоговорочному исполнению. На этом фоне вполне понятно желание прокуроров расширить свои полномочия и получить дополнительные права [8, 9, 10].

Однако это не только желание. Если проанализируем нормативные правовые акты Генеральной прокуратуры Российской Федерации, то обнаружим нормы, наделяющие прокуратуру дополнительными функциями и полномочиями, не предусмотренными Конституцией Российской Федерации и федеральными законами [11]. В качестве иллюстрации приведем приказ Генпрокуратуры России от 15.02.2011 № 33, согласно которому проверка исполнения законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности проводится:

в плановом порядке;

по указанию вышестоящего уполномоченного прокурора;

в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов в работе по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших (п. 5) [12].

Здесь возникает закономерный вопрос, а насколько это соответствует ч. 2 ст. 21 закона о Прокуратуре, согласно которой проверка исполнения законов проводится только на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки, а также ч. 1 ст. 17, которая дает право Генеральному прокурору Российской Федерации издавать нормативные акты, регулирующие лишь вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников*.

Приведенный пример наглядно демонстрирует произвольное расширение полномочий прокуроров относительно оснований надзорной проверки. Думаю, в связи с этим уместно вспомнить и позицию Верховного Суда Российской Федера-

ции, который констатирует, что наличие у прокуратуры особого статуса и независимость ее от каких-либо ветвей власти означает лишь то, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, но в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами [13].

Впрочем, вернемся к основному вопросу статьи: всегда ли обязательны для исполнения требования прокурора и можно ли их обжаловать? Как уже отмечалось, требования прокурора могут быть оформлены в виде протестов, представлений, запросов и др. И вновь за ответом обратимся к решениям Верховного Суда Российской Федерации, рассмотревшим возможность обжалования требований, содержащихся в представлении прокурора. Верховный Суд Российской Федерации отметил, что в силу статьи 255 ГПК РФ к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти и должностных лиц, которые могут быть оспорены в порядке гражданского судопроизводства, относятся те решения, действия (бездействие), в результате которых:

- нарушены права и свободы гражданина;

- созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

- на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Должностные лица органов прокуратуры действующим законодательством не исключены из перечня лиц, действия которых могут быть обжалованы в порядке, установленном главой 25 ГПК РФ.

Учитывая, что неисполнение представления прокурора органом или должностным лицом, в адрес которых оно внесено, может послужить основанием для привлечения лица к административной ответственности, предусмотренной статьей 17.7 КоАП РФ, такое представление по своей правовой природе не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ.

Таким образом, если орган или должностное лицо, в отношении которого внесено представление, считает, что представление нарушает его права и свободы, создает препятствия к осуществлению его прав и свобод либо возлагает на него

* Полагаю, что недостатки в нормативных правовых актах Генпрокуратуры России отчасти объясняются отсутствием их независимой экспертизы и регистрации в Минюсте РФ. См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009 (ред. от 31.07.2017) «Об

утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // http://www.pravo.gov.ru / по состоянию на 01.08.2017.

незаконно какие-либо обязанности, то оно вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, а суд рассматривает такое заявление по существу, оснований для отказа в принятии такого заявления статья 134 ГПК РФ не содержит [14].

Опираясь на правовую позицию Верховного Суда Российской Федерации, можно констатировать, что безусловность требования прокурора не означает немедленного и безотлагательного его исполнения, а также его неоспоримости и окончательности. Любое требование прокурора, возлагающее на органы, исполняющие наказание, дополнительные обязанности, может быть обжаловано. Приведем пример из судебной практики.

В адрес уголовно-исполнительной инспекции (далее — УИС) поступило требование прокурора о незамедлительном сообщении в прокуратуру района сведений о фактах совершения осужденными повторных преступлений или административных правонарушений. Кроме того, прокурор потребовал еженедельно по понедельникам сообщать в прокуратуру района обобщенную информацию об осужденных:

поставленных на учет за неделю; снятых с учета за неделю; состоящих на учете на текущую дату; совершивших преступления в течение недели; совершивших административные правонарушения в течение недели.

Нетрудно заметить, что прокурор, по сути, ввел новую форму статистической отчетности и произвольно установил срок представления сведений — незамедлительно. Соответственно, руководитель УИС отказался выполнять требование прокурора, ссылаясь на его незаконность. В ответ на это прокурор вынес постановление о привлечении руководителя УИС к административной ответственности по ст. 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом. Решение суда в этой ситуации выглядит абсолютно законным и взвешенным: прокурору отказано в удовлетворении его требований, а производство по делу об административном правонарушении прекращено за отсутствием в действиях руководителя УИС состава административного правонарушения [15]. Заслуживают внимания некоторые элементы мотивировочной части судебного решения.

1) слово «незамедлительно» в требовании не является надлежащим, т.к. является оценочной категорией и не подходит под критерий формальной определенности;

2) судом ставится под сомнение необходимость направления запрашиваемой информации в

сокращенные сроки;

3) сведения о повторном совершении преступлений осужденными и отбывающими наказания направляются в прокуратуру не УИС, а органами МВД при возбуждении уголовного дела;

4) право прокурора осуществлять надзор не предполагает произвольных и немотивированных запросов и требований, а установление сокращенных сроков должно быть обоснованным;

5) суду прокурором не разъяснено, каким образом запрашиваемая статистическая информация может выявить нарушения закона.

Довольно распространенными являются требования прокуроров о привлечении сотрудников уголовно-исполнительной системы к дисциплинарной ответственности за какие-либо упущения по службе. Такие требования незаконны и не подлежат исполнению. В обоснование приведем правовую позицию Верховного Суда Российской Федерации.

Верховный Суд Российской Федерации, рассмотрев жалобу начальника следственного изолятора «Л», привлеченного к административной ответственности за невыполнение требования прокурора о дисциплинарном наказании подчиненных сотрудников, отметил, что применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, производится в законодательно установленном порядке. Статьей 24 Закона Российской Федерации от 21.07.1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» установлено, что порядок и условия прохождения службы сотрудниками уголовно-исполнительной системы регламентируются данным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Организация деятельности рабочих и служащих, их трудовые отношения регламентируются законодательством Российской Федерации о труде и правилами внутреннего распорядка учреждений, исполняющих наказания.

Трудовым кодексом Российской Федерации определено, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить дисциплинарные взыскания (ст. 192 названного Кодекса). Согласно пункту 4.2.14 Положения о следственном изоляторе уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 25.01.1999 № 20, начальник следственного изолятора поощряет работников следственного изолятора, а также налагает на них взыскания в пределах предоставленных прав. В связи с этим содержащееся в представлении прокуратуры по

надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях императивное требование решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц, упомянутых в представлении, противоречит приведенному нормативно-правовому регулированию.

Учитывая изложенное, невыполнение начальником учреждения «Л» упомянутых требований представления не может быть вменено последнему при привлечении к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [16]. Следует заметить, что это не единственное решение Верховного Суда Российской Федерации относительно требований прокуроров о применении к работникам мер дисциплинарной ответственности [17, 18, 19].

Таким образом, требования прокурора, так же, как решения и действия иных органов государственной власти и должностных лиц, не носят абсолютно императивного характера и могут быть обжалованы.

ЛИТЕРАТУРА

1. Доклад о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2015 год // Бюллетень Минюста Российской Федерации. — 2017. — №№ 1, 2, 3.

2. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2015. — № 9. — Ст. 1389.

3. Толковый словарь русского языка : в 4 т. Т.1 / под ред. проф. Д. Ушакова. — М. : ТЕРРА, 1996. — С. 118.

4. Бережкова Н. Ф. К вопросу о совершенствовании прокурорского надзора за деятельностью полиции // Административное право и процесс. — 2016. — № 1. — С. 82—84.

5. Мельников Н. В. Прокурорская власть // Государство и право. — 2002. — № 2. —С. 14.

6. Конституционное право : университетский курс : учебник : в 2 т. / под ред. А. И. Казанника, А. Н. Костюкова. — М. : Проспект, 2015. — Т. 2.

7. Бессарабов В. Г. Прокуратура в системе государственного контроля в Российской Федерации : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. — С. 84—85.

8. Васильев О. Л. Поправки к Конституции РФ и изменение роли прокурора в отечественном уголовном процессе // Закон. — 2017. — № 3. — С. 59.

9. Власов А. Г. Форма вины при невыполнении законных требований прокурора // Законность. — 2016. — №11. — С. 56.

10. Ткачев И. В. Прокуратура как государственный орган с особым статусом // Законность. — 2014.

— № 9. — С. 21.

11. Смирнов А. Ф. К вопросу о правовом регулировании статуса прокуратуры Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. — 2017. — №1. — С. 215—221.

12. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности : приказ Генпрокуратуры России от 15.02.2011 № 33 (ред. от 20.01.2017).

13. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 11.09.2014 № АПЛ14-366 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. — 2015. — № 2.

14. Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2009 года (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 16.09.2009) (извлечение) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации.

— 2009. — № 11.

15. Постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении мирового судьи № 17 в Нововаршавском районе Омской области от 7 мая 2016 г. № 5-156/216.

16. Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 16.12.2015 № 81-АД15-5 // СПС «Кон-сультантПлюс».

17. Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2016 № 47-АД16-1.

18. Постановление Верховного Суда РФ от 16.12.2016 № 78-АД16-38.

19. Постановление Верховного Суда РФ от 03.03.2016 № 46-АД16-2 // СПС «Консультант-Плюс».