Функции и структура правотворчества (стратегический аспект)

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

В.П. Реутов

Реутов Валерий Павлович — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующий кафедрой теории и истории государства и права Пермского государственного национального исследовательского университета

Функции и структура правотворчества

Исследования правотворчества с позиции анализа выполняемых им функций специально до сих пор фактически не проводились. Лишь в отдельных работах встречаются упоминания о некоторых специальных функциях правотворчества. Между тем функциональная характеристика отдельных процессов в правовой сфере давно является предметом внимания многих авторов. Так, имеются специальные работы, посвященные функциям правового регулирования и правового воздействия, функциям правоприменения, функциям предварительного расследования и судебного разбирательства и т. д. В целом сложившийся концепт функций права исходит из признания того, что функции права — это направления воздействия права на общественные отношения1.

Однако здесь следует сделать две оговорки. Во-первых, точнее следует говорить о функциях как направлениях воздействия не только на общественные отношения, но и в целом на общественную жизнь, социальную действительность. Во-вторых, наряду с понятием функций права (правового регулирования) необходимо признать правомерность существования функций правовой системы, под которыми нужно понимать направления воздействия всех правовых явлений на социальную действительность2. Именно это даст возможность исследовать функции правотворчества в контексте функционального подхода к праву. Ибо разграничения, связанные с особенностями воздействия отдельных правовых явлений на объекты социальной действительности, могут способствовать выявлению специфических функций тех или иных элементов правовой системы.

Разумеется, разграничение функций правовой системы (правового воздействия) и права (правового регулирования) носит далеко не абсолютный и во многом условный характер. В силу органической связи между этими явлениями многие их функции просто совпадают или имеет место развитие (конкретизация) в функциях права функций правовой системы. Другой причиной совпадения или близости функций права и правовой системы является единство тех объектов, воздействие на которых и определяет существование той или иной функции.

Любой анализ в рамках функционального подхода должен опираться на выявление того, по отношению к чему рассматривается та или иная функция. Указание на необходимость признания определяющей роли этого целого должно быть включено в определение функций и права, и правовой системы, и любого их элемента.

Прежде чем пытаться формулировать определение понятия функций правотворчества, нужно определиться с содержанием данного явления. На сегодняшний день можно считать общепризнанной позицию, в соответствии с которой правотворчество характеризуется в качестве завершающей стадии, завершающего этапа процесса правообразования, правосозидания, формирования права, осуществляемого обществом, всеми его структурами и элементами. Современные исследователи данной проблемы считают правообразование (формирование права) двуединым процессом, в котором природа социума и разум законодателя развиваются в постоянном взаимодействии3.

Примерно так же процесс формирования права характеризовали и представители дореволюционной российской науки, и ученые советского периода. Обобщая историю развития подхода к правотворчеству и его месту в процессе формирования права, В.А. Сапун пишет о том, что правотворчество — официальная властная деятельность по приданию позитивному праву характера общеобязательного институционного образования4.

Примерно такое же (или близкое) определение правотворчеству дает большинство современных исследователей. Существующие разногласия, например, по поводу использования таких признаков, как целенаправленность деятельности или компетентный ее характер, возможно, и имеют значение, но для целей настоящей статьи существенной роли не играют. Пожалуй, следует только оговорить,

1 См.: Радько Т.Н. Теория функций права. М., 2014. С. 72.

2 См. подробнее; Реутов В.П. Функциональная природа системы права. Пермь. 2002. С. 5—21.

3 См.: Трофимов В.В. Правообразование в современном обществе: теоретико-методологический аспект. Саратов, 2009. С. 58; Придворов И.А.,Трофимов В.В. Правообразование и правообразующие факторы в праве. М., 2012. С. 60.

4 См.: Сапун В.А. Право. Правовые средства. Правосознание. СПб., 2012. С. 388.

Юридическая техника. 2015. № 9

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

что предлагаемое понимание правотворчества и его места в формировании права относится, прежде всего, к исследованию явлений в рамках континентальной семьи правовых систем. Для исследования правотворчества в рамках иной правовой семьи необходим другой подход1.

Каковы же функции правотворчества? Помня о сказанном выше значении того, по отношении к чему выделяется функция явления или процесса, попробуем сформулировать направления (функции) влияния (роли) правотворчества на важнейший элемент правовой системы — собственно право, систему действующих норм или, используя другую терминологию, законодательство в широком смысле слова.

Но прежде о месте самих функций в общей картине функциональной характеристики. И общество в целом, и система социального регулирования, и система правового регулирования (правовая система), и собственно право, и его элементы (отрасли, институты, нормы) — все это системные образования. По своим характеристикам они существенно отличаются друг от друга. Но их все объединяет связь выполняемых ими функций и влияние функций на структуру соответствующих явлений.

Любое человеческое общество существует благодаря наличию у него функции саморегулирования, связанной с сохранением и развитием социальных регуляторов. Структура социального регулирования, представленная правом, моралью, религией и другими социальными регуляторами, определяется функцией сохранения и развития, стабилизации и динамики развития общества.

В свою очередь, каждый вид социального регулирования (социального регулятора), отражая общую функцию регулирования в интересах сохранения и развития общества, имеет свою собственную функцию, связанную с влиянием на общество, отличающуюся спецификой. Для правового регулирования, например, она определяется тесной связью правового воздействия с государством.

Данную функцию правового воздействия, а, точнее, воздействия правовой системы в целом, вслед за С.С. Алексеевым, автор настоящей статьи анализировал как общесоциальную функцию правового воздействия2. На сегодня эту позицию поддержал и Т.Н. Радько3. Общесоциальная функция правовой системы в зависимости от используемых приемов, объектов и направлений регулирования распадается на более частные функции, определяя структуру правовой системы. Именно они вызывают существование норм права (законодательства в широком смысле в континентальной семье правовых систем), правоотношений, практики и правосознания.

Одним из направлений развития общесоциальной функции правового воздействия является деятельность по формированию (созданию) основного средства регулирования — правовой нормы. При этом появляется возможность для решения вопроса о том, что есть правосозидание (формирование права) и как оно соотносится с собственно правотворчеством, предложить достаточно четкий критерий. Формирование права — это функция всего общества, это направление в деятельности общества и общественных структур по формированию правовых норм. Более того, здесь одновременно формируются и другие элементы правовой системы. Прежде всего, это правосознание, новые идеи, взгляды, а также в определенной мере практика на основе вновь возникающих фактических отношений.

Следовательно, функцией правосозидания (формирования права) является создание важнейших элементов правовой системы и прежде всего норм, правосознания, новых идей и представлений. Причем последнее имеет, скорее всего, определяющее значение.

Правотворчество же — деятельность специальных уполномоченных государством субъектов по приданию разработанным в ходе формирования права правилам окончательной формы и официального характера. Разумеется, между правосозиданием и собственно правотворчеством нет «китайской стены». В частности, новые идеи могут и должны рождаться и непосредственно в ходе правотворчества. Но именно окончательный характер формы и официальная природа характерны для пра-вотворчества4.

Соответственно функцией правотворчества по отношению к правовым нормам (собственно праву) является создание, изменение, а также и отмена ранее принятых правовых норм. Хотя и здесь оказывается влияние и на другие элементы правовой системы. Но это происходит как бы «попутно» и не носит самостоятельного характера.

Оговоримся еще раз, что функции правосозидания (формирования права) и функции собственно правотворчества не просто тесно связаны между собой, а являются проявлением, конкретизацией единой общесоциальной функции сохранения и создания условий для сохранения и развития общества.

По своему содержанию они достаточно близки, но отличаются определенными особенностями. В частности, это проявляется в их влиянии на формируемые при этом структуры. Функции правосозидания определяют более широкий круг правовых явлений, влияя почти на все элементы правовой

1 См.: Ромашов А.А. Понимание правотворчества в контексте сравнительного правоведения // Правотворчество в Российской Федерации: сборник научных статей. М., 2010. С. 115—119.

2 См.; Реутов В.П. О разграничении функций права и правового регулирования // Правоведение. 1974. № 5. С. 22.

3 Радько Т.Н. Теория функций права. М., 2014. С.88.

4 См.: Кожевников С.Н. Теория права. Н. Новгород, 2005. Ч. 1. С. 163—167.

Ремизов П.В. О роли критики законодательства в стратегии законотворчества

623

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

системы. Функции правотворчества определяют, в первую очередь, собственно право, систему правовых норм.

Как уже отмечено выше, в литературе практически отсутствуют попытки сформулировать определение и охарактеризовать функции правотворчества по отношению к создаваемым при этом процессе правовым нормам и нормативным актам. Исключением является работа украинского автора О.Ф. Скакун, определившей функции правотворчества как направления деятельности по установлению, изменению или отмене правовых норм, созданию и развитию законодательства1. Нетрудно заметить, что это определение по смыслу близко тому, из которого исходит автор данной статьи, говоря о роли правотворчества и правосозидания по отношению к обществу, правовой системе и ее элементам. В нем лишь отсутствует упоминание о субъектах правосозидания и правотворчества.

С учетом изложенного можно в первом приближении определить функции правосозидания (формирования права) как направления деятельности общества и уполномоченных субъектов по созданию (формированию) правовой системы и всех ее элементов. Соответственно функции правотворчества — направления деятельности уполномоченных органов по созданию, изменению или отмене норм права и нормативных актов.

В этих определениях не содержится упоминание о том, что функции во многом определяются теми явлениями, по отношению к которым они анализируются. Это, в первую очередь, относится к определению функций правотворчества, ибо, как будет показано далее, помимо роли правотворчества по отношению к правовым нормам и нормативным актам правотворчество воздействует (играет роль, имеет функции) и на целый ряд других явлений.

О.Ф. Скакун называет следующие функции правотворчества по отношению к законодательству. Прежде всего, это функция выработки и принятия новых правовых норм, направленных на регулирование вновь возникающих (новых) общественных отношений. В качестве примера в Российской Федерации за последние десятилетия можно привести возникновение целого ряда новых договоров, новых видов страхования и др. Структурно это может оформляться или принятием отдельных нормативных актов, или дополнением действующих актов. Так было, например, при внесении изменений в процессуальные кодексы в связи с введением аппеляционного судопроизводства.

Следующей функцией правотворчества О.Ф. Скакун называет функцию отмены, изменения или дополнения действующих норм и соответствующих нормативных актов. Автор справедливо осуждает «изменение ради изменения», поспешность и непродуманность, допускаемые зачастую правотворцами. Как известно, за последние годы в Российской Федерации изменения в основные кодексы вносятся очень часто и не во всех случаях достаточно обоснованно.

В качестве еще одной функции правотворчества О.Ф. Скакун считает функцию ликвидации пробелов в праве, устранения полного или частичного отсутствия норм права, необходимых для регулирования отношений, находящихся в сфере правового воздействия. И, наконец, О.Ф. Скакун выделяет функцию упорядочения нормативно-правового материала — кодификационное и систематизацион-ное правотворчество, принятие кодексов и использование иных видов систематизации2.

Оценивая предложения О.Ф. Скакун, необходимо отметить, что по поводу существования функций выработки и закрепления норм, регулирующих новые отношения, и изменения, отмены, дополнения действующих норм не может быть возражений. Это действительно реальные направления, выделенные по понятному и реальному критерию. Разумеется, между ними существует тесная связь, зачастую отсутствует четкая граница. Возникновение необходимости регулирования новых отношений, как правило, структурно требует принятия новых актов. Но может, как упомянуто выше, и оформляться внесением изменений в действующие акты и частичной отменой их положений.

Что касается двух других функций правотворчества, предлагаемых О.Ф. Скакун, то согласиться с признанием их самостоятельного существования в качестве функций трудно. Очевидно, что и ликвидация пробелов, и кодификация тесно связаны прежде всего с функцией выработки и принятия новых правовых норм. Ликвидация пробелов может осуществляться и путем внесения изменений в действующие нормативные акты. Возможно, что при дальнейшем развитии концепции функций правотворчества появится необходимость в признании права на существование понятия формы осуществления функций правотворчества. Те явления, о которых О.Ф. Скакун пишет как о функциях правотворчества, вполне могли бы претендовать на признание их в качестве форм осуществления функций.

Еще одно замечание по поводу предложенных функций правотворчества, выделяемых по отношению к нормам права и нормативным актам. Справедливо будет признать, что названные функции присущи не только правотворчеству, но и в целом формированию права. Но лишь с известным уточнением. Дело в том, что деление на принятие новых норм и актов или совершенствование существующих окончательно оформляется лишь на стадии именно правотворчества. Предварительные эта-

1 См.: Скакун О.Ф. Теория государства и права: учебник. Харьков, 2000. С. 322.

2 См. там же. С. 323.

Юридическая техника. 2015. № 9

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

пы формирования права, как правило, направлены лишь на выработку принципиальных, содержательных моментов (концепции желаемых изменений).

Функции процесса формирования права и правотворчества могут быть выделены по отношению к сферам (областям) правового воздействия и регулирования. Здесь они, по сути, реализуют социальные функции правовой системы и права. Принимая в процессе формирования и правотворчества правовые нормы, направленные на регулирование экономических, политических, идеологических (в сфере духовной жизни — культуры, науки, образования, искусства и др.) отношений, правотворцы, реализуя данные функции, создают базу, обеспечивают в будущем претворение в жизнь соответствующих функций права.

Архиважно при этом помнить, что на всех стадиях формирования права необходимо обеспечивать определенный баланс, равновесие между основными составляющими экономики, политики, духовных ценностей, экологических, воспитательных и некоторых других аспектов, которые необходимо учитывать в процессе правосозидания и правотворчества. Это обеспечивается и на стадии формирования правовых идей и решений, и на стадии собственно правотворчества. При этом, скорее всего, могут быть особенности для разных областей. В одних случаях упор должен быть сделан на стадию формирования, в других — на стадию собственно правотворчества.

Современные научные исследования пока не учитывают в полной мере этого обстоятельства. Проблемы достижения оптимального сочетания всех факторов, влияющих на создание права, пока рассматриваются в рамках собственно правотворчества и правотворческой политики. Но, справедливости ради, надо отметить, что исследователи правотворчества и правотворческой политики не ограничиваются лишь собственно правотворчеством. На сегодняшний день проблемы формирования правотворческой политики активно разрабатываются в направлении необходимости учета всех влияющих на нее факторов.

В связи со сказанным представляет интерес определение правотворческой политики, предложенное А.П. Мазуренко. Автор пишет, что правотворческая политика — научно обоснованная, последовательная, системная деятельность государственных структур и субъектов гражданского общества в области правотворчества, направленная на создание непротиворечивой, эффективной, целостной системы права1. Автор при этом справедливо подчеркивает необходимость комплексного подхода и органического сочетания всех составляющих правотворческой политики в самых разных областях общественной жизни.

На необходимость учета комплексного характера правотворчества указывают и другие авторы. Так, исследователь проблем законотворчества в Республике Таджикистан А.Р. Нематов пишет о том, что, выполняя функцию официального закрепления, придания общеобязательности нормам, законотворчество выполняет политические (закрепление и охрана политической системы общества), экономические (правовое обеспечение всей системы хозяйствования), социальные и духовные функции. Основное функциональное назначение правотворчества — укрепить новую политическую, экономическую и культурную систему общества, сохранить демократические ее основы2.

Можно посетовать на спорность использования термина «основное», ибо укреплять основы общественного строя, его экономику, политику и культуру без создания и придания официальной силы нормам просто невозможно. Функция официального закрепления норм и функции в сфере политики, экономики и культуры выделены по отношению к разным объектам и не могут рассматриваться в одном ряду и, уж тем более, сравниваться, как основные или неосновные.

Возвращаясь к комплексной природе правотворческой политики и комплексному подходу к формированию права, необходимо остановиться на уже названных направлениях воздействия права и правотворчества в области экологии, научно-технического прогресса и инновационной деятельности, общественной безопасности, развития исследований космоса и т. д. Они носят комплексный характер, впитывают в себя экономику, политику, науку, социальные аспекты и другие компоненты. Говорить об этих направлениях правового регулирования и правотворчества как функциях возможно, но при этом следует помнить о необходимости добиваться в их реализации сбалансированности и эффективности в защите интересов общества. Особая роль здесь принадлежит науке, обязанной предлагать оптимальное сочетание решения сиюминутных и перспективных задач.

Следует остановиться на анализе еще одной функции правотворчества и правосозидания, неразрывно связанной и вытекающей из соответствующей функции права и правовой системы. Речь пойдет о воспитательной функции правотворческого процесса и в целом процесса формирования права. Она имеет самостоятельный характер и не сводится к роли права и правотворчества в духовной сфере жизни общества. Как уже отмечено выше, регулирование в духовной сфере не сводится к идеологическим аспектам экономической, политической, экологической видам деятельности. Это регулирование составляет содержание самостоятельной функции права и правовой системы.

1 См.: Мазуренко А.П. Российская правотворческая политика. М., 2010. С. 72.

2 См.: Нематов А.Р. Законотворчество в Республике Таджикистан. Душанбе, 2013. С. 43.

Ремизов П.В. О роли критики законодательства в стратегии законотворчества

625

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

Можно говорить и о наличии соответствующей функции (идеологической, духовной) у правосозидания и правотворчества. Ибо именно в процессе правообразования и собственно правотворчества создается база, основа для реализации соответствующей функции правовой системы и права.

Что же касается воспитательной функции правообразования и правотворчества, то она является порождением и продолжением воспитательной функции права и правовой системы. Речь идет о влиянии, воздействии процесса создания и формирования правовых норм на правосознание общества, на повышение уровня правовой культуры всех причастных к правосозиданию и правотворчеству, включая, разумеется, и всех граждан. Здесь иной объект воздействия — правосознание.

Правотворчество, создание права, как и сами нормы, и процесс реализации в условиях соблюдения режима законности, демократизма и гласности в обществе и в правовой сфере в частности воспитывает граждан. Эта проблема достаточно исследована. Можно предположить, что процесс правосозидания, участие в нем населения воспитывают отнюдь не в меньшей степени, нежели участие в отправлении правосудия или охране правопорядка.

И сами субъекты правосозидательной деятельности и правотворческого процесса, и граждане испытывают позитивное воздействие процедуры формирования права, реализации норм, устанавливающих демократические основы правотворческой деятельности. В цитированных выше исследованиях проблем правотворчества большое внимание уделяется анализу принципов правотворчества1. Как уже отмечено, именно в этих условиях достигается наибольший эффект воспитательного воздействия правосозидательного процесса. Разумеется, конкретные способы (формы) реализации данных принципов могут иметь различную степень воспитательного эффекта2. Самым результативным, скорее всего, являются народная правотворческая инициатива и публичные слушания, предусмотренные законодательством, к сожалению, только на уровне местного самоуправления.

Нет, пожалуй, в литературе о функциях права и правовой системы более спорной проблемы, чем вопрос о существовании так называемой познавательной функции права. Впервые ее реальность попытался обосновать профессор А.А. Ушаков. Он писал о том, что с помощью права можно глубоко освоить мир. Познавательная функция, по мнению А.А. Ушакова, является вспомогательной функцией права, обеспечивающей его регулятивную роль. «Если лишить право познавательной функции, то оно не в состоянии будет выполнять свою воспитательную и регулятивную функции», — писал А.А. Ушаков. «Право, его нормы являются специфической формой накопления знаний о закономерностях развития общества», — справедливо утверждает автор3.

Разумеется, весь процесс правового воздействия, все функционирование правовой системы так или иначе связаны с познанием. И создание норм, и их реализация, и анализ эффективности права и путей его совершенствования — все это опосредуется познанием определенных фактов и закономерностей развития. Поэтому с определенной долей условности можно говорить о познавательной стороне (аспекте) в целом правовой системы (или правовой надстройки, если воспользоваться марксистской терминологией). Сами по себе нормы и право как система норм специальной познавательной функции, очевидно, не выполняют.

Непосредственно познавательную функцию осуществляет прежде всего наука. В сфере правового воздействия — юридическая наука. Именно на науку ложится задача учета потребностей общественного развития, закономерностей их отражения в праве, составления прогнозов и определения путей достижения стратегических и тактических целей правового развития общества4.

Однако наука — относительно самостоятельная область, самостоятельная форма общественного сознания. У нее имеются и собственные цели, и собственные функции. Поэтому важно попытаться определить ее место в правотворчестве. Задача эта сложная. Однозначных ответов на все возникающие вопросы не существует. Пока несколько предварительных соображений.

Познавательная роль правовой системы и познавательная функция науки воплощаются, концентрируются именно в познавательной функции правотворчества. Можно утверждать, что это хорошо понимал и сам первооткрыватель познавательной функции в сфере права — А.А. Ушаков. Так, в цитированной выше работе он писал о том, что законодательный процесс — это процесс творческий, познавательный, а законодатель — не механический регистратор того, что предлагает ученый. Законодатель, идя по следам ученого, осуществляет практическое, как бы вторичное, познание. Он использует категории науки (понятия, определения), отражая в нормах познанные законы общественной жизни5.

1 См., например: Придворов И.А.,Трофимов В.В. Правообразование и правообразующие факторы в праве. М., 2012. С. 152.

2 См.: ТолстикВ.А., Трусов Н.А. Борьба за содержание права. Н. Новгород, 2008. С. 150—160.

3 Ушаков А.А. Очерки советской законодательной стилистики. М., 2008. С. 102.

4 Федорченко А.А. Прогнозирование как функция правотворчества: приближение к объективным тенденциям правообразования // Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: сборник научных статей РАП. М., 2010. С. 182—188.

5 См.: Ушаков А.А. Очерки советской законодательной стилистики. М., 2008. С. 102—103.

Юридическая техника. 2015. № 9

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

Из современных авторов существование познавательной функции правотворчества признает Т.Н. Радько. В упомянутой выше монографии он прямо пишет о том, что познавательная функция присуща правотворческому процессу, в ходе которого законодатель, чтобы отразить тенденции и закономерности общественной жизни, должен предварительно их познать и соотнести с сутью предлагаемых перемен1.

Однако признание существования познавательной функции правотворчества порождает необходимость решения целого ряда возникающих при этом проблем. Самая главная — попытаться понять, как, каким образом можно отразить в нормах права установленные наукой объективные закономерности? И далее: возможно ли сочетание объективных закономерностей развития общества и интересов его членов или, хотя бы, их большинства? Насколько достижимо сбалансированное удовлетворение нужд и потребностей различных слоев и социальных групп населения?2

Значительно продвинулся вперед на пути теоретического осмысления этих проблем В.М. Сырых, попытавшийся дать ответы на наиболее важные из возникающих вопросов. Рассматривая правотворчество как сложную познавательную задачу, он сделал вывод о том, что современная наука и практика обладают достаточно развитой системой средств, призванных обеспечить надлежащий уровень качества подготавливаемых законопроектов. Это делается и путем непосредственного учета данных юридической науки, и применением данных науки о юридической технике и предварительной апробацией законопроектов3. Совершенно очевидно, что здесь идет речь и о реализации функций юридической науки, и об осуществлении познавательной функции правотворчества.

Различие между познавательной функцией правовой системы, правовой науки и правотворчества можно попытаться проследить, анализируя те явления, по отношению к которым проявляются данные функции. Все функции, о которых идет речь, так или иначе связаны с главной функцией правовой системы — функцией регулирования общественных связей. Соответственно задачей, решаемой в рамках познавательной функции правовой системы, является поиск наиболее оптимальных и эффективных путей нормативного регулирования. Средства и пути, видимо, и есть то, что объединяет познание в рамках любой системы взглядов на проблему правопонимания.

Но при этом одни ищут истину на путях поиска объективных законов экономики и соотношения экономических и иных социальных интересов, другие — на путях естественного или божественного откровения. Это первый уровень познания, характерный, прежде всего, для правовой науки и правовой системы. Второй уровень присущ как раз для правотворчества. Здесь познавательная функция направлена на решение более конкретных задач — создание и совершенствование нормативных актов или иных форм выражения содержания правовых установок.

На данном этапе принятые и признанные знания воплощаются в содержание нормативных актов. При этом используются как данные собственно юридической науки, так и всех иных областей научного знания. Особое значение имеют знания в области юридической техники.

Такова схема в самом общем виде. В реальности все обстоит значительно сложнее. Нет принятого механизма учета данных науки. Нет ясности в вопросе о том, могут ли правотворческие органы и должностные лица сами заниматься научными исследованиями в процесс поиска правотворческих решений, какова роль предлагаемых ныне многочисленных экспертиз проектов нормативных актов и т. д. И, наконец, познавательная функция правовой системы и правотворчества имеет реальное значение и смысл только в том случае, если речь идет о государстве, которое на деле является социально ориентированным, а государственная власть реально заинтересована в защите прав и свобод всего населения.

Есть еще одно направление, которое ряд авторов именует функцией права. Речь пойдет об информационной роли права. Правовое регулирование общественных отношений представляет собой систему социальных связей, которые в кибернетике именуются управлением по принципу обратной связи. Такой тип управления предполагает необходимость постоянного обмена информацией между всеми субъектами. И само регулятивное и охранительное действие права, и воспитательная его роль, и все другие направления, связанные с созданием и реализацией права, так или иначе, используют самую различную информацию. Это позволило ряду авторов утверждать о необходимости признать наличие у права информационной функции4.

В упомянутой выше работе Т.Н. Радько дает оценку предложению о необходимости выделения управа еще одной функции — оценочной5. Автор справедливо пишет о том, что оценки в области

1 См.: Радько Т.Н. Теория функций права. М., 2014. С. 94.

2 См.: Вытютнев Ю.Ю. К вопросу о механизме отражения теоретических знаний в правотворчестве // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации. М., 2007. С. 102—105.

3 См.: Сырых В.М. Материалистическая теория права. Избранное. М., 2011. С. 1109.

4 См.: Кожевников С.Н. Теория права. Н. Новгород, 2005. Ч. 1. С. 56.

5 См.: Оценочную функцию выделяет, в частности, В.Д. Перевалов. См.: Перевалов В.Д. Теория государства и права. М., 2005. С. 104.

Ремизов П.В. О роли критики законодательства в стратегии законотворчества

627

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

права даются повсеместно и по самым разным поводам субъектами права, в том числе, органами государства. Право выступает как способ, средство оценки поведения субъектов социума. Поэтому оценочная роль присутствует при осуществлении любой функции. На этом основании Т.Н. Радько предлагает направление, связанное с оценкой поведения и фактов, имеющих юридическое значение, именовать вспомогательной функцией1.

Реально существующие информационный и оценочный аспект действия права, однако, вряд ли следует именовать функцией. Они, как уже отмечено, присутствуют в осуществлении всех направлений действия права. Поэтому, скорее, могут быть охарактеризованы как способы, или методы, возможно, формы реализации функций права. Для ответа на вопрос об их природе требуются дополнительные исследования.

Об этой проблеме здесь упомянуто в связи с тем, что и информационный, и оценочный аспекты имеют место и в процессе правосозидания (формирования права), и собственно правотворчества. Они присущи всей правовой системе и во многом определяют содержание функций правовой системы и собственно права. Но вряд ли на этом только основании их можно считать функциями правовой системы, права и правотворчества. Здесь нет ни единого объекта для всех указанных уровней, ни даже в рамках отдельно правовой системы, права и правотворчества. Точнее, объекты носят самый общий, не конкретизированный характер (информация, поведение).

То же самое можно сказать и о постоянно ведущемся мониторинге состояния правовой системы и развития социальных связей, о котором как о функции правотворчества пишет А.Р. Нематов2, а также о прогнозировании правотворчества, исследовавшегося А.А. Федорченко3. Переоценить важность этой деятельности невозможно. Она действительно необходима всегда, а особенно в современных условиях интенсивного развития общества. Но происходит она, скорее всего, в рамках реализации познавательной функции (роли) правовой системы и правовой науки.

Функциональная характеристика правотворчества и формирования права имеет, помимо прочего, еще и принципиальное значение для анализа структуры правосозидательного и собственно правотворческого процесса. Естественно, что для анализа влияния функций правотворчества на его структуру необходимо опираться на общие выводы о влиянии функций на структуры в правовой сфере. Эти выводы содержатся в многочисленных исследованиях, связанных с анализом структуры правовой системы, собственно права, его отраслей и институтов, правосознания и правового мышления и т. д.

Одним из признанных принципиальных положений является вывод о том, что далеко не всякая функциональная связь в правовой системе между ее элементами и элементами иных социальных систем является структурообразующей. Решить, что такое структурообразующая функциональная связь, при каких условиях она возникает — проблема для философов и специалистов в области общей теории систем. Пока она не решена в полной мере. Поэтому остается сформулировать выводы, непосредственно вытекающие из приведенного анализа функций правовой системы, права и правотворчества.

Прежде всего обращает на себя внимание то, что структуры правовой системы и права определяются теми функциональными связями, которые правовая система и право как целостные системные образования имеют по отношению к определенным явлениям. Это проявляется во многих случаях. Возьмем, например, роль правовой системы и права по отношению к общественным связям. Воздействие осуществляется двумя путями: позитивным (собственно регулятивным) и охранительным. Эти два способа регулирования определяют существование регулятивной и охранительной функций. А они, в свою очередь, вызывают признание наличия таких относительно самостоятельных структурных подразделений, как регулятивная и охранительная подсистемы.

Такова же природа связей меду процессуальными и материальными объединениями норм, публичным и частным правом. Эти подразделения права существуют объективно не потому, что есть нормы регулятивные и охранительные, материальные и процессуальные, частноправовые и публичноправовые, а именно потому, что правовая система и право вцелом имеют соответствующие функциональные характеристики.

Рискнем предположить, что структурообразующий характер носят, скорее всего, те функции, которые присущи явлению как специфическому, отличающемуся определенными особенностями. Функция регулирования социальных связей присуща и другим регуляторам, но именно право использует достаточно обособленно позитивное и негативное, материальный и процессуальный подход и т. д. Поэтому и обособляются соответствующие им структурные подразделения. Подобное разделение отсутствует, в частности, при моральном и религиозном регулировании, где деление на указанные способы и соответствующие функции выражено в меньшей степени или совсем отсутствует.

1 См.: Радько Т.Н. Теория функций права. М., 2014. С. 95.

2 См.: Нематов А.Р. Законотворчество в Республике Таджикистан. Душанбе, 2013. С. 45.

3 См.: Федорченко А.А. Прогнозирование как функция правотворчества: приближение к объективным тенденциям правообразования // Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: сборник научных статей РАП. М., 2010. С. 182.

Юридическая техника. 2015. № 9

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

Из всего изложенного выше вытекает, что собственно специфическими функциями правосозидания и правотворчества в рамках правовой системы и правового регулирования (права) являются функция познавательная и функция придания выработанным нормам официального общеобязательного характера. Скорее всего, именно они и влияют, в первую очередь, на структуру процесса правосозидания и собственно правотворчества.

Существование познавательной функции правовой системы и формирования права определяют структуру правосозидательного процесса, вызывая необходимость предварительных стадий правосозидательного процесса и их содержание. Упомянутые выше разногласия, существующие среди ученых, по поводу количества и содержания этих предварительных стадий во многом определяются недостаточной исследованностью возможностей, а также способов, форм познавательной деятельности в этой сфере. Играет роль и недооценка роли науки, и степень заинтересованности (или отсутствие таковой) со стороны государства в познании истинного положения дел в правовой сфере и обществе вцелом.

Содержание познавательной функции оказывает влияние и на структуру собственно правотворческой процедуры, поскольку процесс познания имеет место и при рассмотрении и принятии актов в самом правотворческом органе. Существующие ныне процедуры далеко не всегда учитывают необходимость проведения глубокого анализа предложенных проектов. К примеру, достаточно распространенная практика принятия Государственной Думой РФ проектов законов сразу в нескольких чтениях — наглядный тому пример.

Значительное количество проблем в связи с необходимостью реализации познавательной функции возникает, как уже отмечено, при реализации идеи непосредственного правотворчества населения, ведомственного и делегированного правотворчества и т. д. В этой области пока практически ничего для решения проблем обоснованности предлагаемых изменений действующих норм или введения новых не предпринималось.

Что касается специфической функции правотворчества, заключающейся в придании выработанным проектам решений официального и общеобязательного характера, то ее влияние находится почти целиком в области юридической техники. Несмотря на активное развитие этой сферы за последние годы, нет пока ответа на такие вопросы, как: целесообразно ли без конца вносить изменения в действующие кодексы или принять новые; следует ли при принятии новых актов одновременно вносить изменения в другие акты в случае возникновения противоречий, неизбежно возникающих при этом и т. д.

Сюда же следует отнести и проблемы, связанные с опубликованием и вступлением в силу нормативных актов, вопросы систематизации законодательства, ее форм, и в частности, необходимости составления свода законов и др. На решение всех этих и ряда других вопросов оказывают влияние содержание и формы осуществления, в первую очередь, именно функции правотворчества по приданию общеобязательности принимаемым нормативным актам и другим формам права.

Подведем некоторый итог. Прежде всего следует признать, что исследование функций правотворчества необходимо строить на основе сложившихся представлений о сути и содержании функций правовой системы (правового воздействия) и функций собственно права (правового регулирования). При этом важно четко обозначить те явления, по отношению к которым анализируются функции как определенные направления воздействия или роль, которую одно явление играет по отношению к другому.

Такой подход позволяет сформулировать вывод о том, что функции правосозидания относятся, прежде всего, к функциям, связанным с формированием всех важнейших элементов правовой системы. Функции собственно правотворчества связаны с формированием собственно права, то есть правовых норм и иных форм права. Функции правосозидания и правотворчества тесно связаны, но имеют определенные особенности.

Выделяя функции собственно правотворчества как направления деятельности по созданию, изменению или отмене правовых норм, необходимо признать, что в качестве таковых выступают функция выработки и закрепления норм, регулирующих новые отношения, и функция изменения, отмены, дополнения уже существующих норм. Можно заметить, что существование этих двух функций влияет и на структуру правотворчества. Первая, как правило, требует принятия новых актов, а вторая — внесения изменений в действующие.

Функции правотворчества можно выделить и по отношению к сферам (областям) жизни общества в соответствии с признанными функциями права и правовой системы. При сопоставлении значения этих функций важно соблюдение определенного баланса между экономикой, политикой, культурой, образованием, наукой, а также интересами всех слоев общества. Это возможно обеспечить лишь при комплексном подходе в рамках правотворческой политики. Необходимо также учитывать существование таких комплексных направлений (функций) правотворчества, как экологическое, обеспечение инновационного технологического развития, безопасности и ряда других.

Самостоятельный характер носит воспитательная функция правотворчества. А вот что касается познавательной функции, то есть все основания полагать, что она присуща, в первую очередь, право-

Ремизов П.В. О роли критики законодательства в стратегии законотворчества

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

созиданию, является функцией именно правовой системы, хотя реализуется и в рамках собственно правотворчества.

Признаваемые рядом авторов информационная и оценочная функции права, скорее всего, не могут быть распространены на правотворчество как его специфические функции. Они присутствуют при реализации всех направлений создания и функционирования права и правовой системы и характеризуют, возможно, способы или формы осуществления функций.

Что касается влияния функций на структуру правотворчества, то следует заметить, что структурообразующий характер носят, скорее всего, собственно специфические функции правообразования и правотворчества. Это функция познавательная и функция придания нормам официального общеобязательного характера. Познавательная функция влияет на структуру и правосозидания, и собственно правотворчества, определяя последовательность важнейших стадий процесса создания норм и собственно правотворческую процедуру. Функция придания общеобязательного характера правовым нормам во многом определяет решение проблем юридической техники.

Несомненно, что исследование функций правосозидания и правотворчества, их влияния на структуру данных процессов имеет большое значение для выработки стратегии и тактики правовой политики в стране.

630

Юридическая техника. 2015. № 9