Виды и содержание административных прав в сфере образования

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

С.Н. Братановский, С.А. Кочерга, М.С. Братановская

ВИДЫ И СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ

В статье исследуется содержание административных прав граждан в сфере образования. Дается их научная классификация. Анализируется специфика реализации того или иного вида административных прав. Предлагается возможная корректировка отдельных положений образовательного законодательства.

Ключевые слова: образование, права, управление, классификация, содержание, административно-правовой статус, законодательство.

S.N. Bratanovsky, S.A. Kocherga, M.S. Bratanovskaya

TYPES AND THE CONTENT OF THE ADMINISTRATIVE RIGHTS IN EDUCATION

In article the content of the administrative rights of citizens in education is investigated. Their scientific classification is given. Specifics of realization of this or that type of the administrative rights are analyzed. Possible updating of separate provisions of the educational legislation is offered.

Keywords: education, rights, management, classification, contents, administrative legal status, legislation.

Образовательный процесс является одним из основ российского общества, предопределяющий будущее наших граждан и формирующий рациональные подходы к развитию государства. Человек становится личностью в процессе получения необходимых навыков и знаний, благодаря которым он приобретает способность самосознания, понимания жизненного уклада и связей между предметами и явлениями окружающей среды, а также мыслить. Этот процесс можно назвать социализацией, включающей в себя важнейший признак — адаптацию индивида к выполнению общеобязательных нормативных предписаний, осознанное соблюдение вводимых для всеобщего блага ограничений.

© Братановский Сергей Николаевич, 2016

Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и информационного права

© Кочерга Светлана Александровна, 2016

Кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры административного и информационного права

© Братановская Милена Сергеевна, 2016

Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и информационного права

Административные права гражданина в сфере образования выступают важнейшим элементом в структуре административно-правового статуса обучающегося и по сути определяют его содержание. Отличительной особенностью данных прав является необходимость их активного осуществления и обязательного использования в образовательном процессе. Изучение видов и содержания этих прав позволит в значительной мере повысить эффективность управления в сфере образования, будет способствовать оптимизации их уровня гарантированности со стороны государства.

Среди административных прав граждан в сфере образования можно назвать следующие:

1) административные права обучающихся, проявляющиеся при взаимодействии с органами исполнительной власти, прокуратурой, суда. Выделение этой группы основано на конституционном праве граждан на устные и письменные обращения в различные властные инстанции (ст. 33 Конституции РФ). В данном случае речь идет не только о заявлениях и жалобах учащихся и их законных представителей, подаваемых в целях защиты их прав и законных интересов, но и о праве на участие в управлении образовательной сферой, непосредственно вытекающем из ст. 32 Конституции РФ;

2) административные права обучающихся на участие в управлении образовательным учреждением. Следует заметить, что данная группа прав отражена непосредственно в п. 17 ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»1 и отчетливо прослеживается в содержании п. 10 ч. 1 ст. 3. Подобные права базируются на всеобщей

5 заинтересованности в повышении качества образования, недопустимости ° каких-либо злоупотреблений, неукоснительном соблюдении законных интере-™ сов всех участников образовательного процесса. Обучающимся предоставлена | возможность избираться в советы образовательных учреждений, создавать | органы ученического, студенческого самоуправления, выходить с различны-

ч: т-.

| ми инициативами на уровень руководства. В специальной литературе данное ° право признается одной из форм общественного гарантирования надлежащего

0

| поведения педагогов, преподавателей, лиц, задействованных в управлении об-| разовательным учреждением, единообразного соблюдения правил дисциплины.

Учащиеся и их законные представители становятся контролерами своего обу-| чения и могут принимать различные меры, направленные на корректирование | образовательных отношений2. Вместе с тем отдельные авторы сетуют на то, что

6 данное право в России используются не в полном объеме. Наблюдается малая '§ активность родителей, законных представителей в выдвижении предложений g и идей, направленных на совершенствование обучения детей. Явка на роди-§ тельские собрания остается на невысоком уровне, да и сами собрания проходят

1 не в духе обсуждения проблем школы и класса, начинаются и заканчиваются J со сбора денежных средств на различные нужды без сопутствующих обсуждений, оглашения и демонстрации каких-либо документов. С законодательным развитием принципов самоуправляемости вузов, несмотря на многочисленные ожидания, управленческая активность студентов не заняла должного места среди административных мероприятий, проводимых ректоратами и деканатами. Гражданская пассивность студентов, аспирантов и слушателей в этом вопросе

184 отчасти объясняется отсутствием уверенности в том, что их участие в управ-

лении вузом может иметь надлежащий эффект, а от их инициатив и решений будет что-то зависеть3;

3) административные права на безвозмездное пользование инфраструктурой образовательного учреждения. Прежде всего, необходимо отметить право беспрепятственного доступа в образовательное учреждение, а также в помещения, в которых осуществляется обучение, в течение всего образовательного периода. Это право в данной формулировке в Законе об образовании не закреплено. При этом хотелось бы отметить целесообразность именно такого законодательного отражения, поскольку обучение предполагает пребывание на занятиях, лекциях и семинарах. Некоторыми авторами отмечаются случаи недопущения к занятиям и экзаменам по каким-либо причинам (имеющиеся академические задолженности, прогулы, неоплата обучения, вирусные заболевания и т.д.). Отсутствие четкого нормативного закрепления подобных ситуаций, за исключением предмета «Физическая культура», допускает административное усмотрение должностных лиц образовательного учреждения в вопросе регламентации условий, при которых не разрешено участие в образовательном процессе. Произвольное установление таких условий может повлечь нарушение права на образование4. Соглашаясь с подобным мнением, отметим, что в целях повышения демократизации и формализации прохождения обучения во всех образовательных учреждениях на территории нашей страны требуется либо на законодательном уровне, либо на уровне Министерства образования и науки РФ утвердить перечень обстоятельств, наступление которых может повлечь прекращение допуска к занятиям, а также установить сроки и условия возобновления права на их посещение.

Закон об образовании рассматривает право на безвозмездное пользование в инфраструктурой образовательного учреждения через совокупность ряда норм. и Так, в п. 20 ч. 1 ст. 34 обозначено право на бесплатное пользование библиотечно- а информационными ресурсами, учебной, производственной, научной базой о образовательной организации, в п. 21 — право на пользование в порядке, О установленном локальными нормативными актами, лечебно-оздоровительной О

п

инфраструктурой, объектами культуры и объектами спорта образовательной а организации, в ч. 1 ст. 39 — право обучающихся по очной форме обучения на в

е

предоставление жилого помещения в общежитиях на весь период обучения и О

право обучающихся по заочной форме обучения на пользование жилыми по- р

мещениями в общежитиях в период прохождения промежуточной и итоговой |

аттестации при наличии соответствующего специализированного жилищного К

фонда у таких организаций. Однако эти нормы не устанавливают права на пря- а

мой доступ обучающихся ко всем объектам инфраструктуры, что в свою очередь |

может повлечь определенные ограничения анализируемых прав граждан; ||

4) административные права граждан на материальное стимулирование обуче- № ния и поощрение за достигнутые успехи в освоении образовательных программ. 1 Причисляя эту группу прав к категории административных, отметим, что реше- ) ния о назначении каких-либо выплат обучающимся принимают компетентные 6 органы управления образованием федерального, регионального и муниципального уровней, а также администрации образовательных организаций. Денежные средства, предусмотренные на эти цели, выделяются из соответствующих бюджетов в порядке, предусмотренном БК РФ, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления

в Российской Федерации»5, Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ 185

«Об образовании в Российской Федерации» и т.д. Последний в ст. 36 вводит в юридическую практику и научный оборот понятие «стипендия», которое не содержалось в действовавшем ранее Законе РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании». Стипендией признается денежная выплата, назначаемая обучающимся в целях стимулирования и (или) поддержки освоения ими соответствующих образовательных программ (ч. 1 ст. 36 Закона № 273). Согласно ч. 2 этой статьи в Российской Федерации устанавливаются государственная академическая стипендия студентам, государственная социальная стипендия студентам; государственные стипендии аспирантам, ординаторам, ассистентам-стажерам, стипендии Президента РФ и стипендии Правительства РФ, именные стипендии; стипендии обучающимся, назначаемые юридическими лицами или физическими лицами, в т.ч. направившими их на обучение, стипендии слушателям подготовительных отделений в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Согласно п. 26 ч. 1 ст. 34 обучающиеся имеют право на поощрение за успехи в учебной, физкультурной, спортивной, общественной, научной, научно-технической, творческой, экспериментальной и инновационной деятельности. Из приведенного нами законодательного определения стипендии не следует, что эта административная мера является средством поощрения. Важно пояснить, что единственной нормой, раскрывающей ее содержание, является ч. 4 ст. 77, которая определяет, что «для лиц, проявивших выдающиеся способности, могут предусматриваться специальные денежные поощрения и иные меры стимулирования указанных лиц. Критерии и порядок отбора лиц, проявивших выдающиеся способности, порядок предоставления таких денеж-з ных поощрений за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, в том ? числе для получения указанными лицами образования, включая обучение за

0

з рубежом, определяются в порядке, установленном Правительством Российской

! Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации,

1 органы местного самоуправления, юридические лица и физические лица, их

1 объединения вправе устанавливать специальные денежные поощрения для

го

| лиц, проявивших выдающиеся способности, и иные меры стимулирования

| указанных лиц».

| Подобная формулировка свидетельствует о несогласованности этих положе-

2 ний между собой. Пункт 26 ч. 1 ст. 34 говорит о прямом праве обучающихся на ° поощрение, однако ч. 4 ст. 77, со своей стороны, указывает лишь на возможность ж применения поощрительных мер только лишь по инициативе органов власти, | предприятий и организаций, а также сторонних граждан. Налицо тавтология: о обучающиеся имеют право на право поощрения, которое не подкреплено соот-° ветствующими обязанностями и зависит от желания и возможности третьих

0

° лиц. Такая конструкция не только не закрепляет напрямую право граждан

го

3 на поощрение, но и предусматривает наличие обязательных организационно-

1 правовых основ его реализации, без которых воплотить в реальность п. 26 ч. 1 | ст. 34 невозможно. Отметим, что отсутствие таких основ фактически не является

нарушением законодательства об образовании. Применительно к частным образовательным учреждениям анализируемый нормативный акт в ч. 16 ст. 36 закрепляет, что организации, осуществляющие образовательную деятельность, вправе устанавливать за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, различные виды материальной поддержки обучающихся. Р.Т. Луховской 186 указывает на практическое несоответствие подобных норм с фактическим по-

ложением вещей. Отечественные платные образовательные учреждения не занимаются меценатством, благотворительностью и спонсорской деятельностью. Доходы, полученные за счет предоставления платных образовательных услуг, идут на покрытие затрат образовательного процесса. Получается, что студент заплатил за обучение и затем согласно закону имеет право на возврат части оплаченной суммы в виде поощрения за какие-либо заслуги. Такой вывод не представляется аргументированным6.

Как показывает проведенное нами исследование, в подавляющем большинстве случаев администрациями образовательных учреждений указанные в ст. 36 другие выплаты напрямую ассоциируются со стипендиями различных категорий. Закон об образовании допускает получение учащимся нескольких видов стипендий, которые воспринимаются как основная и дополнительные. Последние необоснованно рассматриваются как специальное денежное поощрение. Имеют место случаи, когда обучающиеся по итогам конкурсов, олимпиад, смотров, спортивных состязаний награждаются поощрительными грамотами, символическими и ценными призами. Однако подобное, на наш взгляд, не следует причислять к данной категории административных прав граждан на материальное стимулирование обучения и поощрение за достигнутые успехи освоения образовательных программ, поскольку такие ситуации являются частью реализации академических прав обучающихся, предусмотренных п. 22 ч. 1 ст. 34 Закона об образовании № 273 (право на развитие своих творческих способностей и интересов, включая участие в конкурсах, олимпиадах, выставках, смотрах, физкультурных мероприятиях, спортивных мероприятиях, в т.ч. в официальных спортивных соревнованиях, и других массовых мероприятиях). ш

Таким образом, отраженная в заглавии ст. 36 формулировка «другие денеж- и ные выплаты» применительно к правам обучающихся не получила надлежащего а дальнейшего законодательного оформления и разъяснения и, следовательно, о не может быть эффективно применена на практике. Что же касается админи- к стративного порядка назначения и выплаты стипендий, то следует обозначить о

с

важные организационно-правовые условия, которые в данном случае являются а обязательными. В ч. 3-5 Закона отражено, что студентам, обучающимся по оч- в

е

ной форме обучения за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, о назначается государственная академическая стипендия и (или) государственная ю

"О

социальная стипендия в порядке, установленном федеральным органом ис- |

полнительной власти, осуществляющим функции по выработке государствен- к

ной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования. а

Государственная академическая стипендия назначается студентам, соответ- |

ствующим требованиям, установленным федеральным органом исполнительной ии

власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и №

нормативно-правовому регулированию в сфере образования. Государственная (11

социальная стипендия назначается студентам, являющимся детьми-сиротами )

и детьми, оставшимися без попечения родителей, лицами из числа детей-сирот 6 и детей, оставшихся без попечения родителей, детьми-инвалидами, инвалидами I и II групп, инвалидами с детства, студентам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и иных радиационных катастроф, вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, студентам, являющимся инвалидами вследствие военной травмы или заболевания,

полученных в период прохождения военной службы, и ветеранами боевых дей- 187

ствий либо имеющим право на получение государственной социальной помощи, а также студентам из числа граждан, проходивших в течение не менее трех лет военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, во внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации, в инженерно-технических, дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти и в спасательных воинских формированиях федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, Службе внешней разведки Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, органах государственной охраны и федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами, старшинами, и уволенных с военной службы по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе»7.

Отдавая должное законодателю, отметим огромное значение этого подробного перечня для развития и стимулирования образовательных отношений. Аналогов подобной нормы в утратившем ныне силу Законе РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» не имелось. Этим еще раз подчеркивается и закрепляется статус России среди мировых держав как социального демократического государства, провозглашающего право на образование одним из ведущих прав человека и гражданина. Вместе с тем подобное законодательное нововведение требует значительного финансового обеспечения из средств федерального бюджета. Ана-з лизируя его расходную часть, отраженную в Федеральном законе от 2 декабря ? 2013 г. № 349-Ф3 «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период

CD

Л 2015 и 2016 годов»8, отметим, что отдельных статей, посвященных финансовому обеспечению и гарантированию этих выплат, в данном нормативном акте не Ï имеется. Соответствующие нормы рассредоточены в ст. 9, 23, приложениях 1, I 6.1, 9, 14, 25 и т.д. Здесь следует упомянуть о негативных тенденциях, отраз-

го

J ившихся на отечественной экономике и социальной сфере в связи с необосно-

| ванным введением ряда санкций со стороны стран Европы, США и Австралии

| в результате имевшего место в марте 2014 г. важного исторического события

s

s — присоединения Крыма к России. Эти санкции оказывают отрицательное воз° действие на наполняемость федерального бюджета и, как следствие, на надлежа-I щее финансирование государственных программ в сфере образования. Хотелось | бы высказать пожелание и надежду на то, что обеспечение выплат социальных 8 стипендий указанным категориям граждан из средств федерального бюджета не 1 будет ограничено, приостановлено либо урезано в среднесрочной перспективе;

о

° 4) академические права обучающихся. К данной категории прав следует при-

го

§ числить все остальные нормы ч. 1 ст. 34 анализируемого Закона, которые имеют | непосредственное отношение к образовательному процессу. В числе важнейших | из них следует отметить право на выбор организации, осуществляющей образовательную деятельность, формы получения образования и формы обучения после получения основного общего образования или после достижения 18 лет (п. 1), предоставление условий для обучения с учетом особенностей их психофизического развития и состояния здоровья, в т.ч. получение социально-педагогической и психологической помощи, бесплатной психолого-медико-педагогической 188 коррекции (п. 2), зачет организацией, осуществляющей образовательную дея-

тельность, в установленном ею порядке результатов освоения обучающимися учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), практики, дополнительных образовательных программ в других организациях, осуществляющих образовательную деятельность (п. 7), отсрочку от призыва на военную службу, предоставляемую в соответствии с Федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (п. 8). Также следует обозначить право на уважение человеческого достоинства, защиту от всех форм физического и психического насилия, оскорбления личности, охрану жизни и здоровья, свободу совести, информации, свободное выражение собственных взглядов и убеждений (пп. 9, 10). Как представляется, эти фундаментальные права в сфере образования должны стоять на первом месте в ч. 1 ст. 34 Закона.

Новаторскими по отношению к ранее действовавшему Закону РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» является право обучающихся на каникулы — плановые перерывы при получении образования для отдыха и иных социальных целей в соответствии с законодательством об образовании и календарным учебным графиком (п. 11 ч. 1 ст. 34), право на академический отпуск в порядке и по основаниям, которые установлены федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, а также отпуск по беременности и родам, отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет в порядке, установленном федеральными законами (п. 12 ч. 1 ст. 34), а также право на ознакомление со свидетельством о государственной регистрации, с уставом, с лицензией на осуществление образовательной деятельности, со свидетельством о государственной аккредитации, с учебной документацией, е другими документами, регламентирующими организацию и осуществление и образовательной деятельности в образовательной организации (п. 18 ч. 1 ст. 34). а Относя указанные академические права к категории административных, о укажем, что их реализация основывается на изначальном неравенстве право- к вого положения обучающихся, с одной стороны, и педагогов, преподавателей, о

с

руководителей структурных подразделений образовательных организаций, а

ректоров, проректоров, деканов высших учебных заведений, директоров, заву- в

е

чей общеобразовательных учреждений, должностных лиц органов управления о

образованием всех уровней — с другой. По общему правилу обучающиеся и вос- р

питанники должны выполнять законные указания и распоряжения указанных и

лиц, посещать учебные занятия, следовать правилам поведения в образователь- еск

ном учреждении. Практическое осуществление академических прав основано а

на внутренней субординации. В школе, как подчеркивает А.А. Пинский, все !

равны и ответственны перед учителем, так же как и в армии, все равны и от- ии

вечают перед командиром9. №

Представляется, что предложенная нами классификация административных (1

прав учащихся является наиболее устойчивой, основывается на анализе норм )

прямого действия, закрепленных в Законе № 273. Однако мы не претендуем на ее 6 исключительность, безальтернативность и бесспорность, поскольку указанный в ч. 1 ст. 34 перечень прав является открытым. В п. 29 обозначено, что обучающиеся имеют иные права, предусмотренные настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, локальными нормативными актами. Современное развитие образовательных технологий и отношений

свидетельствует о том, что в дальнейшем этот законодательный перечень будет 189

расширен. Появление новых правовых положений, несомненно, окажет влияние на построение классификации административных прав обучающихся и сделает ее многовариантной.

1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53, ч. 1, ст. 7589.

2 См.: Шкатулла В.И. Образовательное право. М., 2001. С. 229.

3 См.: Братановский С.Н. Управление образовательными отношениями в России. Саратов, 2013. С. 78.

4 См.: Шамова Т.И., Давыденко Т.М., Шибанова Г.Н. Управление образовательными системами. М., 2006. С. 99.

5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.

6 См.: Луховской Р.Т. Управление образовательными организациями в России: практика и проблемы. Ростов н/Д, 2013 С. 166.

7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 13, ст. 1475.

8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 49, ст. 6350.

9 См.: Пинский A.A. Новая школа. Основы комплексного проекта обновления школьной экономики, управления школой и содержания общего образования. М., 2002. С. 81.

М.Г. Вулах

ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ БОРЬБЫ С ДОПИНГОМ В ПРОФЕССИОНАЛЬНОМ СПОРТЕ

В статье рассматриваются аспекты государственной политики по борьбе с допингом в сфере профессионального спорта. Формулируется вывод о необходимости государственного вмешательства в спортивную жизнь для предотвращения распространения использования допинга как в России, так и в международной спортивной практике.

Ключевые слова: допинг, «преднамеренное» и «непреднамеренное» нарушение, антидопинговое законодательство, допинговый контроль, программа по борьбе с допингом.

M.G. Vulakh

PUBLIC LEGAL ASPECTS OF THE FIGHT AGAINST DOPING IN PROFESSIONAL SPORTS

The publication describes the aspects of government policy on the fight against doping in professional sports.

In the study of foreign law and literature, for alleging issues considered in this paper, it seems to conclude that the need for state intervention in the sporting life to prevent the spread of doping, both in Russia and in the international sport.

Keywords: doping, "intentional" and "unintentional" violation, an anti-doping legislation, doping control, anti-Doping legislation program to combat doping.

В комплексе государственно-правовых проблем профессионального спорта существенное место занимает проблема борьбы с допингом.

Необходимость в разработке системы унифицированных правовых актов (национальных и международных) впервые возникла после велогонки Тур де Франс 1987 г., когда победитель соревнований должен был быть дисквалифицирован, если бы Международная федерация велоспорта имела списки запрещенных препаратов, соответствующих списку МОК. Приняв нормативное решение по вопросу унификации запрещенных медицинских препаратов, МОК рекомендовал

© Вулах Михаил Григорьевич, 2016

Кандидат юридических наук, доцент