Правовое регулирование применения различных видов избирательных систем на муниципальных выборах

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРИМЕНЕНИЯ РАЗЛИЧНЫХ ВИДОВ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СИСТЕМ НА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРАХ

К.Ю. Бородулина

Исходя из положений ч. 3 ст. 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-Ф3) гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов определяются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации.

Законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.

В соответствии с федеральным законодательством под избирательной системой в настоящей статье понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.

На практике существует огромное количество избирательных систем в рамках пропорциональной и мажоритарной. Наиболее активно на сегодня в законодательстве субъектов Российской Федерации используется смешанная избирательная система (мажоритарно-пропорциональная), при которой фактически учитываются два голоса: поданный за список кандидатов, выдвинутый политической партией, - в рамках пропорци-

ональной избирательной системы и голос за кандидата в одно- либо многомандатном избирательном округе - в рамках мажоритарной избирательной системы.

При этом существенное значение имеет вид списка: открытый или закрытый, последний еще можно назвать «связанный». В Методических рекомендациях по выбору вида пропорциональной избирательной системы при подготовке проекта закона субъекта Российской Федерации о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, утвержденных постановлением ЦИК России от 25 декабря 2002 г. № 167/1419-3, указывалось, что при применении закрытых (связанных) списков кандидатов избиратель голосует исключительно за список кандидатов в целом. Кандидаты в списке располагаются в порядке, определенном избирательным объединением при выдвижении списка, и именно в этой последовательности происходит распределение мандатов внутри списка.

При применении пропорциональной избирательной системы открытых списков (в литературе такие списки называются также «свободными», «гибкими») избирательное объединение так же, как и при системе закрытых списков, своим решением устанавливает очередность кандидатов в списке. Однако любой избиратель вправе не только голосовать за определенный список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением, но и выражать предпочтение в отношении одного либо нескольких (в зависимости от того, сколькими голосами наделит его закон субъекта Российской Федерации) кандидатов из списка, что определяет получение депутатского мандата конкретным кандидатом из списка. При применении системы закрытых списков для того, чтобы сделать списки более открытыми и прозрачными, в зако- 17

18

не субъекта Российской Федерации рекомендовалось предусмотреть требование о разделении списка кандидатов на региональные (территориальные) части (группы).

Кроме того, полтора года назад Федеральным законом от 20 марта 2011 г. № 38-Ф3 «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов» (далее - Федеральный закон № 38-Ф3) было внесено положение, согласно которому не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов распределяются в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Законом субъекта Российской Федерации могут быть определены условия применения видов избирательных систем в иных муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.

Рассмотрим, как реализуются указанные положения Федерального закона № 38-ФЗ в законодательных актах субъектов Российской Федерации, на примере законодательных актов 12 субъектов Российской Федерации.

Так, в Республике Бурятия и Кабардино-Балкарской Республике в соответствующих законодательных актах о выборах для проведения выборов депутатов представительного органа местного самоуправления предлагается на выбор три избирательных си-

стемы: мажоритарная избирательная система относительного большинства, смешанная избирательная система, пропорциональная избирательная система. Причем, в законе Кабардино-Балкарской Республики уточняется, что при применении пропорциональной избирательной системы используются закрытые списки кандидатов. В законодательстве Республики Бурятия также содержится конкретизация, при проведении выборов по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства образуются одномандатные избирательные округа.

В законодательстве Республики Адыгея предлагается по сути три вида избирательных систем. Относительно использования мажоритарной избирательной системы в законе предусмотрено, что выборы могут проводится по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам, если уставом муниципального образования предусмотрено распределение всех мандатов между кандидатами, выдвинутыми непосредственно.

Что касается регулирования данного вопроса в законодательстве краев, областей, автономных округов (например, Камчатский край, Пермский край, Красноярский край, Брянская, Ивановская, Тамбовская области, Ненецкий, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные округа), то в большинстве законов также предлагается применять, по сути, три вида избирательных систем: мажоритарную, смешанную и пропорциональную. Кроме того, как правило, в соответствующих законах субъектов Российской Федерации реализована норма Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 67-ФЗ), согласно которой не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов распределяются в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партия-

ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО

ми (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. В ряде актов предусмотрено, что если уставом муниципального образования не определен вид избирательной системы, то применяется мажоритарная избирательная система, за исключением случая, когда мандатов распределяется 20 и более.

Кроме того, в ряде актов определено, что если численность избирателей в поселениях, входящих в состав муниципального района, такова, что при образовании округов число депутатов, избираемых на территории одного поселения, превысит две пятых от общего числа депутатов представительного органа муниципального района, то применяется смешанная или пропорциональная избирательные системы.

Законом субъекта Российской Федерации также устанавливается необходимый для допуска к распределению депутатских мандатов процент голосов избирателей, полученный списком кандидатов, который на муниципальных выборах не должен превышать 5 процентов от числа избирателей, принявших участие в голосовании (п. 18 ст. 35 Федерального закона о гарантиях).

Введение пятипроцентного заградительного барьера при малом числе депутатских мандатов, распределяемых по пропорциональной избирательной системе, не исключает создание ситуации, при которой списку кандидатов, допущенному к распределению депутатских мандатов, указанные мандаты не достанутся.

При этом к распределению депутатских мандатов должно быть допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

В соответствии с п. 31 ст. 32 Федерального закона № 67-ФЗ, если конституцией, уставом, законом субъекта Российской Федерации предусмотрено, что в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, пред-

ставительном органе муниципального образования все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, т. е. используется полностью пропорциональная избирательная система, законом субъекта Российской Федерации должны быть предусмотрены гарантии реализации права граждан Российской Федерации, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами в указанные органы.

В силу принципа свободных выборов (ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации) реализация избирательных прав осуществляется на добровольной, а не на принудительной основе. Поэтому возможность для гражданина обратиться с просьбой о включении в список кандидатов в депутаты от политической партии, членом которой он не является (в которой не состоит), - право гражданина, что не предполагает соответствующую обязанность политической партии включения в список такого кандидата в депутаты.

При этом следует иметь в виду, что согласно п. 21 ст. 35 Федерального закона № 67-ФЗ зарегистрированные в соответствии с законом общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, их структурные подразделения на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований вправе предлагать кандидатуры для включения их в списки кандидатов, выдвигаемые избирательными объединениями. Включение таких кандидатур в списки кандидатов осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях». Следовательно, у гражданина, не являющегося членом какой-либо политической партии, есть право быть включенным в список кандидатов не только от политической партии, но и от иных общественных объединений.

Позиция о праве законодателя устанавливать в законе субъекта Российской Федерации вид избирательной системы для муниципальных образований в зависимости от опре- 19

20

деленных критериев, фактически вторгаясь в компетенцию органов местного самоуправления, первоначально была подтверждена практикой Верховного Суда Российской Федерации (определения Верховного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2009 г. по делу № 38-ГО9-1 (Тульская область), от 14 января 2009 г. по делу № 19-Г08-9 о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей ч. 5 ст. 3 Закона Ставропольского края от 26 июня 2008 г. № 37-кз «О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления в Ставропольском крае», от 29 июля 2009 г. по делу № 64-Г09-10 о признании противоречащими федеральному законодательству положений Закона Сахалинской области от 28 апреля 2008 г. № 35-ЗО «О муниципальных выборах в Сахалинской области»).

Затем Конституционным Судом Российской Федерации 7 июля 2011 г. принято постановление № 15-П в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукина и жалобой граждан Ю.А. Гурмана и И.И. Болту-шенко на нарушение конституционных прав положениями ч. 3 ст. 9 Закона Челябинской области от 29 июня 2006 г. № 36-ЗО «О муниципальных выборах в Челябинской области» при проведении муниципальных выборов депутатов представительного органа местного самоуправления Хомутининского сельского поселения Увельского района Челябинской области (когда все 10 депутатов указанного органа были избраны по пропорциональной избирательной системе в сельском поселении, где всего 1286 избирателей, и заявители посчитали, что не могли реализовать свое пассивное избирательное право).

Согласно вышеназванному постановлению Конституционного Суда Российской Федерации положения ч. 3 ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой этими положениями допускается возможность применения пропорциональной избирательной системы, в том числе как элемента смешанной системы, на выборах в представительные органы

сельских поселений с малочисленным населением и малым числом мандатов, чем создается риск искажения волеизъявления избирателей, отступления от принципа свободных и справедливых выборов и нарушения равенства избирательных прав граждан.

После указанного выше постановления Конституционного Суда Российской Федерации 28 сентября 2011 г. Верховный Суд Российской Федерации, рассматривая кассационную жалобу В.Г. Титова на решение Омского областного суда от 11 июля 2011 г. в части определения полномочий органов государственной власти Омской области по установлению видов избирательных систем, применяемых на выборах Омского городского Совета, признал недействующим с момента вступления в законную силу вышеназванного решения положения Закона Омской области «О выборах в органы местного самоуправления Омской области» в той мере, в какой исключается применение смешанной системы на выборах депутатов представительного органа муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов.

Исходя из изложенного и основываясь на вышеприведенной судебной практике, можно сделать вывод о том, что в законе субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством допустимо устанавливать виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, из которых местные сообщества самостоятельно выбирают наиболее приемлемую избирательную систему и закрепляют ее в своих уставах муниципальных образований.

Так, Федеральным законом № 3 8-ФЗ возможность применения смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системы ставится в зависимость от количества распределяемых мандатов (а также от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств) и соответственно возникает вопрос -чем это обусловлено?

Как показывает практика, при распределении по пропорциональной избирательной

системе менее 20 мандатов высока вероятность нарушения принципа пропорциональности.

Могут возникать следующие ситуации:

- список кандидатов преодолеет заградительный барьер, но не получит депутатского мандата в соответствии с предусмотренной законом методикой;

- два списка кандидатов, за один из которых проголосовало существенно больше избирателей, чем за другой, получают равное число депутатских мандатов;

- количество списков кандидатов, преодолевших заградительный барьер, будет больше или равно количеству мандатов, распределяемых по единому избирательному округу.

Если от первой вышеназванной ситуации предостережением служит положение п. 41 ст. 70 Федерального закона № 67-ФЗ, о том, что каждому списку кандидатов, допущенному в соответствии с законом к распределению депутатских мандатов, должно быть распределено не менее одного депутатского мандата (введен Федеральным законом от 22 апреля 2010 г. № 63-ФЗ), то последняя ситуация, предполагающая, что количество списков кандидатов, преодолевших заградительный барьер, будет больше или равно количеству мандатов, распределяемых по единому избирательному округу, особенно актуальной становится сейчас при все возрастающем количестве политических партий. Также могут возникать проблемы, связанные с распределением депутатских мандатов, при обработке итогов голосования и определении результатов выборов с использованием программного обеспечения ГАС «Выборы».

На эти недостатки было указано в письме ЦИК России, направленном в адрес избирательных комиссий субъектов Российской Федерации 16 июля 2010 г., почти за год до принятия Конституционным Судом Российской Федерации постановления от 7 июля 2011 г. № 15-П.

В связи с этим следует обратить внимание на необходимость дополнительного урегулирования в законах субъектов Российской Федерации, соответствующих

уставах муниципальных образований вопросов, связанных с распределением депутатских мандатов по пропорциональной избирательной системе в представительных органах муниципальных образований городских и сельских поселений, городских округов с малым числом депутатских мандатов (то есть, если в соответствии с ч. 6 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ численность депутатов представительного органа менее 15 человек).

В целях реализации постановления Конституционного Суда Российской Федерации Правительством Российской Федерации с участием Минрегиона России, ЦИК России и иных организаций, специализирующихся в области муниципального права, разработан и внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации соответствующий проект федерального закона.

При подготовке данного проекта значительное внимание было уделено его концепции с учетом того, что Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении не коснулся вопроса о возможности распределения 10 и менее мандатов на выборах в представительные органы муниципальных образований второго уровня - муниципальных районов, городских округов. Поскольку, как указывалось выше, в марте 2011 г., до принятия постановления в целях реализации Послания Президента Российской Федерации были приняты изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ, согласно которым не менее половины депутатских мандатов распределяется в соответствии с законом о выборах между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями. Если мандатов в представительном органе местного самоуправления 20 (и менее), то половина - это 10 и менее мандатов, что, как отмечено в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, не позволяет обеспечить пропорциональное распределение мандатов. Однако поскольку Конституционный Суд Российской Федерации признал неконституционность такого порядка только для са-

21

мого нижнего уровня выборов (городские и сельские поселения), то в дальнейшем могут возникнуть основания для сомнений и споров.

Указанный проект принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 28 сентября 2012 г., и Федеральный закон № 173-ФЗ подписан Президентом Российской Федерации 16 октября 2012 г.

Данным Федеральным законом предусматривается, что выборы представительных органов поселений (за исключением городских округов) с численностью населения менее 3000 человек, а также представительных органов поселений (включая представительные органы городских округов) с численностью менее 15 депутатов проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам.

В случае если в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального образования (за исключением представительного органа муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов) часть депутатских мандатов распределяется между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями, их региональными отделениями или иными структурными подразделениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, распределению между указанными списками кандидатов подлежат не менее 10 депутатских мандатов.

Полагаем, что практика применения указанного Федерального закона подскажет нам дальнейшие перспективы правового регулирования применения различных видов избирательных систем на муниципальных выборах.

ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И ПРАВОСУДИ1

В данном разделе журнала «Избирательное право» публикуется обзор дел об избирательных спорах по вопросам проведения предвыборной агитации, рассмотренных Верховным Судом Российской Федерации в 2011-2012 гг.

Предлагаемый вниманию читателей обзор судебной практики подготовил кандидат юридических наук А.Г. Шин.

ОБЗОР НОВЕЙШЕЙ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ РАЗРЕШЕНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СПОРОВ ПО ВОПРОСАМ ПРОВЕДЕНИЯ ПРЕДВЫБОРНОЙ АГИТАЦИИ

22

1. Заявление о признании результатов выборов депутатов городской Думы недействительными оставлено без удовлетворения, так как факты использования кандидатом в период проведения избирательной кампании преимуществ своего должностного положения или подкупа избирателей не нашли своего подтверждения в ходе судебного разбирательства. (См.: определение Верховного Суда Российской Федерации от 12 января 2011 г. по делу № 5-Г10-264).

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению Регионального отделения политической партии «Справедливая Рос-

сия» об отмене решений Московской городской избирательной комиссии № 62/3 от 14 октября 2009 г. «О результатах выборов депутатов Московской городской Думы пятого созыва по городскому избирательному округу», № 62/4 от 14 октября 2009 г. «Об установлении общих результатов выборов депутатов Московской городской Думы пятого созыва», о признании результатов выборов депутатов Московской городской Думы пятого созыва по городскому избирательному округу недействительными по кассационным жалобам Регионального отделения политической партии «Справедливая Россия» на решение Московского городского суда от 15 ноября 2010 г.