О некоторых направлениях совершенствования правового регулирования деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах

А.В. СнЕГОВОй,

заместитель начальника кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях,

кандидат юридических наук, доцент

A.V. SNEGOVOY,

Deputy Chief, Department of Command of Internal Affairs Agencies in Special Conditions,

Candidate of law Sciences, Associate-Professor

УДК 342.77

о некоторых направлениях совершенствования правового регулирования деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах

certain ways of improving Legal Regulation Activity of internal affairs agencies in case of Emergency

В статье исследуются особенности правового регулирования деятельности органов внутренних дел РФ дел при чрезвычайных обстоятельствах. Рассмотрены направления совершенствования правового обеспечения действий правоохранительных органов в условиях чрезвычайных обстоятельств.

Чрезвычайные обстоятельства, правовое регулирование, деятельность органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах.

The article deals with peculiarities of legal regulation activity of Internal Affairs Agencies in case of emergency. The author analyses the ways of improving legal groundwork for activity of law enforcement agencies in case of emergency.

Еmergency situations, legal regulation, activity of Internal Affairs Agencies in case of emergency.

Важнейшим условием повышения эффективности оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел в современных условиях является ее надежное правовое обеспечение.

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации в качестве основных угроз в сфере государственной и общественной безопасности рассматривают: деятельность террористических организаций, группировок и отдельных лиц, направленную на насильственное изменение основ конституционного строя РФ, дезорганизацию путем насильственных действий нормального функционирования органов государственной власти, уничтожение военных, промышленных и иных объектов, устрашение населения; экстремистскую деятельность на-

ционалистических и иных структур, направленную на нарушение единства и территориальной целостности государства; наличие (возникновение) очагов и эскалацию вооруженных конфликтов на территориях сопредельных государств; создание и подготовку незаконных вооруженных формирований, их деятельность на территории РФ или ее союзников; преступные посягательства транснациональных и иных преступных группировок на общественную и экономическую безопасность [11, 12].

Большинство из названных угроз безопасности связано с высокой вероятностью применения насилия и может привести к серьезной дестабилизации общественно-политической ситуации в нашей стране.

Непрерывное совершенствование законодательства, связанное с изменением обстановки в

к S

I

<

м О 03

н и X

и

а

а и оэ

0 и

S

H

^

с s

И

s

1 к

о н

и о и

О 03 H

и

л

<

и

H

il

0

1

о <

П9

1З

К S

I

<

м

0 03

н и

1

и

а

а и оэ

0 и

S

н

^

с S

И

5

1 к

о н

и о и

6 03

н

и

л

<

и

н

$

0

1

о

а

<

14

стране и в мире, совершенствование правоприменительной практики органов внутренних дел требуют постоянной корректировки правового обеспечения их оперативно-служебной деятельности.

Изучение результатов деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах показывает, что имеющиеся ошибки и недостатки во многом обусловлены несовершенством сложившейся системы правового регулирования.

Прежде всего следует отметить недочеты в правовом регулировании режимов функционирования органов управления, а также привлекаемых сил и средств при угрозе или наступлении чрезвычайных обстоятельств социального характера. Таким образом, возникает необходимость разработки новых и доработки действующих правовых актов, регламентирующих порядок действий органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах.

В первую очередь следует определить деятельность органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах как правовую категорию.

В ряде ведомственных нормативных правовых актов МВД России и в названиях, и в их содержании достаточно длительное время (более двадцати лет) используется понятие «действия органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах».

В Федеральном законе от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», определяющем полномочия и порядок выполнения возложенных задач одним из основных взаимодействующих с органами внутренних дел субъектов — подразделениями внутренних войск МВД России, указанное нами понятие широко используется [5].

К примеру, на соединения и воинские части оперативного назначения внутренних войск МВД России возлагаются следующие задачи:

— участие совместно с органами внутренних дел в принятии неотложных мер по спасению людей, охране имущества, оставшегося без присмотра, обеспечению охраны общественного порядка при чрезвычайных ситуациях и других чрезвычайных обстоятельствах, а также в обеспечении режима чрезвычайного положения;

— участие совместно с органами внутренних дел в принятии неотложных мер по спасению людей, охране имущества, оставшегося без присмотра, обеспечению охраны общественного порядка при чрезвычайных ситуациях и других чрезвычайных обстоятельствах, а также в обеспечении режима чрезвычайного положения;

— участие в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и других чрезвычайных обстоятельств на охраняемых объектах и сооружениях на коммуникациях [5]. В то же время в федеральных законах от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции», от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» термин «чрезвычайные обстоятельства» не используется [6, 8, 9].

Он получил широкое распространение в системе действующего правового регулирования и используется в различных отраслях современного российского права: гражданском, налоговом, административном, уголовно-процессуальном, жилищном, земельном, трудовом1 и др. Однако зафиксированного на уровне федерального законодательства единого понятия «чрезвычайные обстоятельства» с четким разграничением их видов до настоящего времени не существует.

Попытка определить понятие «чрезвычайные обстоятельства» на законодательном уровне отражена в Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении», где упоминаются обстоятельства, представляющие собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю РФ, устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. Указанные обстоятельства подразделяются на две группы: чрезвычайные обстоятельства социального характера и чрезвычайные обстоятельства, вызывающие чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера. Перечисленные в названном нормативном акте чрезвычайные обстоятельства могут послужить основанием для принятия решения о введении чрезвычайного положения на всей территории РФ или в ее отдельных местностях [4]. Добавим, что введение чрезвычайного положения — это крайняя мера, предполагающая в числе прочего и изменение правового режима деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, их должностных лиц, общественных объединений. Такие изменения вводятся в особом порядке и возможны в исключительных случаях.

1 Напр., см. ст. ст. 202 (Приостановление течения срока исковой давности), 242 (Реквизиция), 401 (Основания ответственности за нарушение обязательства), 887 (Форма договора хранения), 1129 (Завещание в чрезвьиайных обстоятельствах) Гражданского кодекса РФ [1]; ст. 111 (Обстоятельства, исключающие вину лица в совершении налогового правонарушения) Налогового кодекса РФ [3]; ст. 4.3 (Обстоятельства, отягчающие административную ответственность) Кодекса РФ об административных правонарушениях [2] и т. п.

На наш взгляд, закрепленное в Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении» рассматриваемое определение без необходимых оговорок использовать нельзя, поскольку оно несколько сужает понятие «чрезвычайные обстоятельства», применяемое в деятельности органов внутренних дел и иных правоохранительных органов. Данный вывод обусловлен тем, что предупреждение и предотвращение чрезвычайных обстоятельств террористического и иного криминального характера в большинстве случаев предполагают необходимость организации действий органов внутренних дел и взаимодействующих сил и средств в чрезвычайной обстановке. При этом режим чрезвычайного положения не вводится, но могут проводиться специальные (комплексные, силовые, контртеррористические) операции (мероприятия).

Требует закрепления в законе такой возможный способ действий группировки сил и средств органов внутренних дел и взаимодействующих федеральных органов исполнительной власти при чрезвычайных обстоятельствах, как специальная операция. Специальная операция предполагает проведение комплекса необходимых разнохарактерных, но взаимосвязанных, предусмотренных законодательством мероприятий и действий (оперативно-разыскных, следственных, силовых и иных), проводимых под единым руководством для пресечения чрезвычайных обстоятельств социального характера (массовых беспорядков, захватов объектов и др.), когда иными способами локализовать и пресечь чрезвычайные обстоятельства не удается.

Рассматриваемый способ действий — специальная операция при чрезвычайных обстоятельствах — закреплен в ведомственных нормативных правовых актах МВД России. Одним из видов специальных операций, проводимых при чрезвычайных обстоятельствах и закрепленных в федеральном законодательстве, является контртеррористическая операция, которая организуется и проводится для пресечения террористического акта, обезвреживания террористов, обеспечения безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также минимизации последствий террористического акта [7].

Термин «специальная операция» используется в российской законотворческой деятельности и правоприменительной практике. Так, в Федеральном законе от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» определено, что органы федеральной службы безопасности могут осуществлять специальные операции по пресечению террористической деятельности, а также создавать и использовать специальные методики и средства для их осуществления [10].

Следует дополнить ст. 13 «Права полиции» Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» следующим пунктом:

— осуществлять специальные операции по пресечению чрезвычайных обстоятельств социального характера.

С целью формулирования направлений совершенствования ведомственного правового регулирования деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах обратимся к содержанию Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции», в котором непосредственно определены соответствующие обязанности:

— принятие мер, направленных на предупреждение, выявление и пресечение экстремистской деятельности общественных объединений, религиозных и иных организаций, граждан;

— участие в мероприятиях по противодействию терроризму, обеспечению правового режима контртеррористической операции, в обеспечении защиты потенциальных объектов террористических посягательств и мест массового пребывания граждан, в проведении экспертной оценки состояния антитеррористической защищенности и безопасности объектов;

— принятие неотложных мер при чрезвычайных ситуациях по спасению граждан, охране имущества, оставшегося без присмотра, содействию в этих условиях бесперебойной работе спасательных служб;

— обеспечение общественного порядка при проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий;

— участие в обеспечении режимов военного и чрезвычайного положения в случае их введения на территории РФ или в отдельных ее местностях;

— оказание содействия пограничным органам Федеральной службы безопасности Российской Федерации в проведении мероприятий по защите Государственной границы Российской Федерации, участие в осуществлении контроля за соблюдением пограничного режима, обеспечение по представлениям пограничных органов Федеральной службы безопасности временного ограничения или запрета доступа граждан к отдельным участкам местности или объектам вблизи Государственной границы Российской Федерации во время проведения пограничных поисков и операций, при отражении вооруженных вторжений на территорию РФ или при воспрепятствовании незаконным массовым пересечениям Государственной границы Российской Федерации [6].

Главной особенностью ведомственных правовых актов по сравнению с федеральными законами является то, что они содержат более

к S

X

<

м О вэ н и X и

а

а и вэ

О и

S

н

^

с S

И

5 X К

о н

и о и

6 03

н

и

л

<

и

н

$

о X

о

а

<

15

К S

I

<

аз

0 вэ н и

1 ы

а

а ы аз

0 и

S

н

^

с

S Ц.

5

1 к

о н

и о и

6 ва н

и

л

<

ы н

0

1

о

а

<

16

конкретные и детальные предписания, определяющие порядок подготовки и действий органов управления, привлекаемых сил и средств, обеспечивающих охрану общественного порядка и общественную безопасность при чрезвычайных обстоятельствах.

Правовые акты МВД России, раскрывающие вопросы регулирования деятельности при чрезвычайных обстоятельствах, должны соответствовать положениям федеральных законов и в первую очередь Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № Э-ФЗ «О полиции». Таким образом, все обязанности, изложенные в вышеназванном законе, должны быть обеспечены необходимой регламентацией в ведомственных и межведомственных наставлениях, инструкциях.

Полагаем, что ведомственные правовые акты, регулирующие деятельность органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах, необходимо упорядочить и систематизировать. Следует консолидировать рассматриваемые нормативные акты. Правовые нормы, устанавливающие порядок планирования и подготовки к действиям, должны быть объединены с установлениями, посвященными оперативному управлению имеющимися у органов внутренних дел и привлекаемыми силами и средствами в рассматриваемых условиях. Должны быть четко определены права, обязанности и ответственность каждого члена органа оперативного управления (оперативного штаба, группы управления), а также вопросы всестороннего

Список литературы

1. 2.

3.

4.

5.

6.

7.

Гражданский кодекс Российской Федерации. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Налоговый кодекс Российской Федерации. О чрезвычайном положении: Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ // СПС КонсультантПлюс. О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации: Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ // СПС КонсультантПлюс. О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // СПС КонсультантПлюс. О противодействии терроризму: Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.

О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.

обеспечения их деятельности при чрезвычайных обстоятельствах (в особых условиях). Кроме того, должны быть определены режимы функционирования (режим повышенной готовности, режим чрезвычайной ситуации) органов управления, а также сил и средств, привлекаемых к действиям при чрезвычайных обстоятельствах.

Причины и условия наступления, а также последствия чрезвычайных обстоятельств различны. В зависимости от их конкретного вида значительно отличаются порядок реагирования, применяемые силы и средства, формы и способы деятельности и т. п. В связи с этим кодифицировать в каком-то одном правовом акте вопросы правового регулирования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления при чрезвычайных обстоятельствах весьма затруднительно. Однако на ведомственном уровне попытки подобной регламентации, несмотря на имеющиеся недостатки, осуществлены и заслуживают пристального внимания и дальнейшей научной проработки.

Решение исследуемых проблем целесообразно осуществить посредством разработки и принятия специальных правовых актов федерального законодательства, направленных на унификацию и устранение имеющихся противоречий, а также дальнейшей межведомственной и ведомственной регламентации деятельности федеральных органов исполнительной власти при чрезвычайных обстоятельствах.

9. О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ // СПС Консультант-Плюс.

10. О Федеральной службе безопасности: Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.

11. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.

12. Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации: утв. Президентом РФ 5 октября 2009 г. // СПС Консультант-Плюс.

E-mail: snegovoi-av@mail.ru