Система налоговой безопасности и развитие ее нормативно-правового обеспечения

СИСТЕМА НАЛОГОВОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И РАЗВИТИЕ ЕЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

ЧЕЛЫШЕВА Э.А.,

кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита, экономический факультет, Южный федеральный университет, e-mail: elvira.chelich@yandex.ru

Экономическая наука нуждается в скорейшем формировании и дальнейшем развитии концепции налоговой безопасности на уровне государства, хозяйствующего субъекта и личности с определением ее целей, задач, критериев и оценочных показателей. Необходимо также создать нормативно-правое обеспечение системы налоговой безопасности.

Ключевые слова: налоговая безопасность; налоговые риски; минимизация рисков; антикризисная налоговая политика; налоговое законодательство; налоги; сборы; пошлины; обязательные неналоговые платежи.

Economic science requires urgent forming and development of tax security concept on the level of state, business entity and individual, as well as goals, tasks, criteria and assessment measures description. It is also necessary to design regulatory content of the tax security system.

Keywords: tax security; tax risks; risks minimization; anti-crisis tax policy; tax law; taxes; levy; duties; obligatory non-tax payments.

Коды классификатора JEL: G32, H21, H71.

Налоговая безопасность является составной частью финансовой безопасности наряду с бюджетной, валютной, инфляционной безопасностью, а также безопасностью сферы финансово-денежного обращения. Налоговая безопасность представляет собой относительно новое самостоятельное направление экономических исследований.

Концепция налоговой безопасности пока не создана в экономической теории, не сформулированы ее стратегические цели и задачи, показатели и критерии оценки результативности. В налоговом и ином законодательстве отсутствуют определения понятий налоговой безопасности, налогового риска и других, связанных с ними, несмотря на то что на практике они используются очень активно. К настоящему времени пока не сформированы также и теоретико-методологические основы управления налоговыми рисками. Все это создает препятствия на пути формирования Правительством долгосрочной стратегической научно обоснованной налоговой политики. То есть, в данном случае можно говорить об отсутствии концептуальных основ ее формирования.

© Челышева Э.А., 2010

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3

В имеющихся научных трудах налоговая безопасность определяется как такое состояние системы налогообложения и ее институтов, при котором обеспечивается гарантированная защита и социально направленное развитие финансовой системы в целом, а также формируется финансовый потенциал, достаточный для противодействия внутренним и внешним угрозам финансовой безопасности [6].

Такое определение мы считаем однобоким, поскольку в нем налоговая безопасность рассматривается только с позиций государства, не затрагивая экономические интересы конкретных налогоплательщиков — хозяйствующих субъектов и физических лиц. А ведь деятельность по обеспечению безопасности имеет трехуровневую структуру:

обеспечение безопасности государства;

обеспечение безопасности предприятий и организаций;

обеспечение безопасности личности.

Мы предлагаем налоговую безопасность рассматривать в трех уровнях:

♦ макроуровне — т.е. на уровне государства;

♦ мезоуровне — на уровне региона или отрасли;

♦ микроуровне — на уровне налогоплательщиков — юридических и физических лиц.

Это означает, что на каждом из этих уровней цели и задачи достижения налоговой безопасности будут разные, хотя основная для всех цель здесь одна — минимизация налоговых рисков для защиты финансовых интересов.

Налоги являются основным доходным источником бюджета (около 85% всех доходов), поэтому в настоящее время назрела необходимость разработки и реализации научно обоснованного комплекса мер по нейтрализации и минимизации налоговых рисков. В настоящее время это необходимо сделать не только в целях скорейшего выхода из финансового кризиса и смягчения его последствий, но и для формирования достаточного финансового потенциала страны, а также для дальнейшего развития инвестиционной и инновационной сферы.

Цели достижения налоговой безопасности подразделяются на стратегические и тактические. При этом стратегической целью обеспечения налоговой безопасности государства является создание необходимых условий для развития социально-экономической и военно-политической стабильности общества, успешного противостояния влиянию внутренних и внешних угроз. Основными тактическими целями обеспечения налоговой безопасности для государства являются: минимизация налоговых рисков, их прогнозирование, оценка и нейтрализация. Важнейшие направления государственной деятельности для достижения тактических целей обеспечения налоговой безопасности осуществляются уже в процессе разработки проекта прогноза социально-экономического развития России и государственного бюджета на предстоящий финансовый год.

Стратегической целью обеспечения налоговой безопасности любого хозяйствующего субъекта является достижение и поддержание стабильности его финансового состояния, позволяющего обеспечивать дальнейшее развитие бизнеса. Можно констатировать тот факт, что тактические цели у государства и налогоплательщиков совпадают — минимизация налоговых рисков. При этом риски будут разными для государства и налогоплательщиков.

В настоящее время наибольшую угрозу налоговой безопасности для государства представляют следующие факторы:

• неуплата налогов, сборов, пошлин;

• уклонение от налогообложения и сокрытие доходов;

• невыполнение плановых заданий регионами по мобилизации налоговых доходов в бюджеты различного уровня;

• отсутствие неотвратимой ответственности субъектов экономики перед законом.

Налоговая безопасность государства напрямую зависит от проводимой им налоговой политики. Налоговая политика Российского Правительства в условиях кризиса трансформирована в антикризисную налоговую политику, которую следует рассматривать как совокупность экономических, финансовых и правовых мер государства, осуществляемых в целях бесперебойного финансирования его потребностей, выполнения его социальных гарантий и программ, и стабилизации экономики страны в целом.

Многогранность, тесная взаимосвязь и взаимозависимость исследуемых экономических явлений, процессов и различных аспектов обеспечения налоговой безопасности государства позволяет говорить о необходимости сведения их в определенную систему.

Систему налоговой безопасности можно определить как совокупность экономических, правовых, институциональных и организационных отношений в налоговой сфере, установленных государством с целью защиты его финансовых интересов от объективно существующих внешних и внутренних угроз.

В связи с таким определением конкретизируются стратегические и тактические цели государства. К стратегическим целям системы обеспечения налоговой безопасности следует, на наш взгляд, отнести сохранение целостности государства, качество и продолжительность жизни нации, поддержание экологии и обеспечение устойчивого экономического роста. Достижение этих целей возможно только при эффективном расходовании всех видов экономических ресурсов. То есть тактическими целями следует считать минимизацию издержек (социальноэкономических и иных) и угроз, обусловленных объективно существующими природно-экологическими, техногенно-производственными и социальными факторами.

В связи с вышеизложенным, основными задачами системы обеспечения налоговой безопасности должны являться: научное прогнозирование, выявление, предупреждение, предотвращение, локализация и нейтрализация налоговых рисков, а также защита от них всей финансовой системы.

Сущность налоговой безопасности должна проявляться в системе ее показателей. Однако такая система пока не создана. При этом на практике применяется множество оценочных показателей, которые можно причислить к показателям налоговой безопасности. По степени значимости эти показатели подразделяются на:

• общие: показатели социально-экономического развития, экономический рост, налоговый потенциал, собираемость налогов, уровень налоговой задолженности, показатели налогового бремени на экономику, предприятие и население, дифференциация доходов, деятельность теневой экономики, встроенность в мировую экономику;

• базовые: структура налогов, соотношение прямых и косвенных налогов, ставки налогов, внешнеторговые тарифы;

• частные: информация о налоговой базе по конкретным налогам, размер финансовых санкций за нарушение налогового законодательства.

ТЕRRА ECONOMCUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3

В целях определения налоговой безопасности важное значение имеют не столько сами эти показатели, сколько их максимальные, пороговые значения [7]. Пороговые значения — это предельные величины, достижение которых приводит к формированию негативных, разрушительных тенденций в области налоговой безопасности. Необходимость разработки пороговых значений налоговой безопасности назрела давно. Причем, по многим индикаторам налоговой безопасности нужна разработка не однозначного порогового значения, а «коридора», обозначающего безопасную зону. Следует также определить порядок использования пороговых значений индикаторов налоговой безопасности в текущей деятельности органов исполнительной власти различных уровней и Правительства РФ.

Законодательство, обеспечивающее налоговую безопасность, является достаточно объемной, динамичной и самостоятельной отраслью права. Сложившуюся и существующую на сегодня в нашей стране систему нормативного регулирования налогообложения и уплаты обязательных неналоговых платежей можно распределить по следующим уровням.

Первый уровень — это Конституция (Основной закон) РФ, Налоговый кодекс РФ (части 1 и 2), федеральные законы о налогах и сборах, не вошедшие во вторую часть НК РФ, Указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства по вопросам налогообложения. К этому же уровню необходимо отнести Таможенный кодекс, а также кодексы, устанавливающие в стране платное природопользование с определением конкретных форм соответствующих обязательных платежей: Земельный, Водный и Лесной кодексы.

Второй уровень документов — это законы субъектов РФ о налогах и сборах, указы, постановления и решения глав субъектов РФ, не противоречащие Конституции РФ, Налоговому кодексу и федеральным законам, а также принятые на их основе. К этому же уровню относятся нормативные правовые акты органов местного самоуправления о местных налогах и сборах, которые принимаются в соответствии с Налоговым кодексом РФ.

Третий уровень документов — это нормативные документы, издаваемые государственными органами федерального, регионального и местного уровня, а также официальные разъяснения, письма, методические указания, инструктивные материалы и др. В частности, в соответствии со ст. 4 НК РФ такие документы издают Министерство финансов РФ, Федеральная налоговая служба, Государственный таможенный комитет РФ, органы государственных внебюджетных фондов, и др. В эту же группу следует отнести нормативные материалы министерств и ведомств по вопросам применения налогового законодательства в различных отраслях и сферах экономики.

Четвертый уровень — это рабочие документы предприятий и организаций, утверждаемые их руководителями. К таковым относятся приказы, распоряжения, и иные документы налогового учета, т.е. формирующие учетную и налоговую политику фирмы.

Пятый уровень — это судебные доктрины и ответы на запросы в Министерство финансов РФ и Федеральную налоговую службу. Судебные доктрины представляют собой решения по конкретным делам (юридический прецедент), уточняющие содержание той или иной налоговой нормы для конкретной хозяйственной ситуации, а также устраняющие пробелы в налоговом законодательстве. Судебные доктрины носят рекомендательный характер до момента внесения соответствующих поправок в Налоговый кодекс и иные нормативно-правовые акты по налогам и сборам. В на-

стоящее время судебный прецедент и ответы на запросы в Минфин РФ и ФНС РФ стали одним из важных видов толкования налогового законодательства.

Шестой уровень документов касается применения норм международного налогового права в Российской Федерации. Его формами являются международные соглашения и договоры. В системе налогового законодательства международные соглашения бывают двух видов:

1) международные соглашения общего характера — конвенции, устанавливающие общие правила, нормы и принципы взимания налогов и предотвращающие двойное юридическое обложение доходов и капиталов;

2) ограниченные налоговые соглашения, которые устанавливают конкретные правила, детализирующие механизм международного налогообложения.

К договорам по налоговым вопросам относятся также соглашения о налоговых режимах и льготах, а также торговые соглашения.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Поимо перечисленных основных групп документов, составляющих налоговое право, налогоплательщику в целях обеспечения налоговой безопасности следует хорошо знать также и смежные отрасли законодательства: финансовое и корпоративное право, бухгалтерское, валютное и антимонопольное законодательство, нормативно-правовое обеспечение государственного контроля, функционирования рынка ценных бумаг, и т.д.

В процессе своей деятельности налогоплательщик может столкнуться с многочисленными законодательными ограничениями экономической свободы. Такие ограничения существуют в сфере налично-денежного обращения, применения контрольно-кассовой техники, ценообразования, эмиссии ценных бумаг, валютных операций. Множество ограничений по вопросам уплаты налогов возникает у компаний с разветвленной сетью филиалов. Антимонопольное законодательство также накладывает свои ограничения. Так, если активы предприятия превышают 1 000 000-кратный МРОТ (минимальный размер оплаты труда), то оно для совершения целого ряда сделок, установленных законодательством, должно получить соответствующее предварительное разрешение. Ограничения накладывают также органы государственного контроля и надзора, организации, выдающие лицензии, патенты и разрешения на занятие определенными видами деятельности. Не стоит забывать также о таможенно-тарифных ограничениях и о законодательном ограничении платного природопользования. Органы государственных внебюджетных фондов — Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования и фонды обязательного медицинского страхования также диктуют свои законодательные ограничения и реализуют свои фискальные интересы по отношению к хозяйствующим субъектам.

В целях обеспечения налоговой безопасности необходимо иметь в виду, что деятельность налогоплательщика сопряжена с необходимостью своевременной и полной уплаты не только установленных налогов, сборов, пошлин, взносов, но и обязательных неналоговых платежей. К таковым относятся:

♦ таможенные пошлины и сборы;

♦ взносы на обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

ТЕRRА ECONOMCUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3

♦ лесные платежи и арендная плата за пользование участками лесного фонда;

♦ плата за загрязнение окружающей среды;

♦ платежи за пользование недрами.

Соответственно, при обнаружении нарушений порядка и сроков их уплаты, хозяйствующий субъект понесет существенные финансовые потери в виде штрафов и пени.

Все сказанное позволяет сделать следующие выводы. Сложившееся правовое обеспечение уплаты налогов, сборов и обязательных неналоговых платежей в Российской Федерации размыто на сегодня по отдельным кодексам, законам и подзаконным нормативным актам. Это противоречит общеизвестным классическим принципам налогообложения, таким как определенность и удобство уплаты налогов и других обязательных платежей. Это создает также определенные трудности для налогоплательщиков в информационном плане, а также в плане учета и необходимости предоставления отчетности во множество различных контролирующих организаций.

В законодательстве понятийный аппарат либо противоречив и неточен, либо вовсе отсутствуют определения таких важнейших применяемых на практике категорий, как, например, пошлина и взнос, не говоря уже о понятиях налоговой безопасности и налогового риска.

Наряду с установленными законом налогами, сборами и пошлинами, в Российской Федерации взимаются также обязательные неналоговые платежи и многочисленные фискальные сборы, которые искажают реальный уровень налоговой нагрузки налогоплательщиков.

Вносимые поправки в законодательство не имеют системного характера, преследуют на протяжении десятилетий только тактические цели, зачастую вносят путаницу и не способствуют кардинальному улучшению ситуации с минимизацией налоговых рисков.

Поскольку в стране отсутствует единая концепция обеспечения налоговой безопасности, то и система целей и задач достижения этой безопасности не определена ни в Налоговом кодексе, ни в самом Федеральном законе «О безопасности», ни в иных законах. Все это создает трудности при формировании долгосрочной налоговой политики страны и не способствует достижению налоговой безопасности в перспективе. Укреплению налоговой безопасности также не способствуют многочисленные толкования налоговых законов в подзаконных актах и на основании судебного прецедента.

В связи с вышеизложенным, необходимо внести соответствующие поправки и новые определения в законодательство и сделать так, чтобы Налоговый кодекс РФ стал действительно законом прямого действия, чтобы каждое его положение было сформулировано четко и недвусмысленно. Кроме того, необходимо дать однозначную квалификацию взимаемым обязательным неналоговым платежам и фискальным сборам. В целом это означает общее законодательное упорядочение взимания налогов, сборов, взносов, пошлин и обязательных неналоговых платежей, т. е. реформирование налоговой системы.

При дальнейшем формулировании целей системы правового обеспечения налоговой безопасности следует исходить из социально ориентированного построения налоговой системы с учетом устойчивого и экологосбалансированного

развития экономики при невозможности полного исключения налоговых рисков, связанных с объективно существующими угрозами.

ЛИТЕРАТУРА

1. Гончаренко Л.П. Экономическая безопасность предпринимательства. Иваново: Ивановский государственный университет, 1999.

2. Тихонов Д.Н. Основы налоговой безопасности. М.: Аналитика-Пресс, 2002.

3. Толковый словарь аудиторских, налоговых и бюджетных терминов / Под ред. Н.Г. Сычева, В.В. Ильина. М.: Финансы и статистика, 2002.

4. Тишаев В.В. Налоговая составляющая национальной экономической безопасности в контексте развития бюджетного федерализма в России. Орел, ОГТУ, 2004.

5. Шевелев А.Е., Шевелева Е.В. Риски в бухгалтерском учете: Учеб. пособие. М.: КНОРУС, 2007.

6. Экономическая и национальная безопасность: Учебник / Под ред. Е.А. Олейникова. М.: Экзамен, 2005.

7. Экономическая безопасность: Производство — Финансы — Банки / Под ред. В.К. Сенчагова. М.: ЗАО «Финстатинформ», 1998.

ТЕRRА ECONOMCUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3