Методика оценки эффективности выравнивающих межбюджетных трансфертов на региональном уровне

УДК 336.14:332.142.2

В.В. Левина, канд. экон. наук, доцент,

МЕТОДИКА ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ВЫРАВНИВАЮЩИХ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

Обосновывается необходимость оценки эффективности межбюджетного выравнивания на региональном уровне. В качестве основы предложена авторская методика, предполагающая оценку бюджетных доходов муниципальных образовании до и после распределения межбюджетных трансфертов.

Ключевые слова: межбюджетное регулирование, местный бюджет, эффективность.

Межбюджетные трансферты являются основным источником доходов местных бюджетов, что обусловлено сложившейся системой распределения между Федерацией, субъектами РФ м муниципальными образованиями (МО) бюджетных доходов и расходных полномочий. В среднем по России в относительно благополучных 2007-2008 гг. доля межбюджетных трансфертов составляет 59-60 % в общем объеме доходов местных бюджетов. Следует отметить, что в этот период федеральный бюджет исполнялся с возрастающим профицитом. Очевидно, что в условиях кризиса ситуация ухудшается, а налоговые доходы муниципальных бюджетов снижаются. Согласно данным Министерства финансов РФ, общий объем утвержденных на 2009 г. доходов местных бюджетов составляет 2354,6 млрд руб., что ниже уровня фактического исполнения 2008 г. на 2,4 %, или 57 млрд руб. При этом собственные доходы местных бюджетов, направляемые муниципальными образованиями на решение вопросов местного значения, утверждены в объеме 1761,3 млрд руб., что ниже уровня 2008 г. на 6,3 %, или 118,8 млрд руб., таким образом, увеличиваются преимущественно объемы субвенций, т. е. средств на финансирование делегированных государственных полномочий. Сокращение собственных доходов местных бюджетов предусмотрено в 49 субъектах Российской Федерации, что свидетельствует о массовости указанной проблемы. Уже в I полугодии 2009 г. поступления собственных доходов местных бюджетов снизились на 2,3 %, или 18,6 млрд руб. аналогичного периода 2008 г. При этом необходимо увеличение бюджетных расходов, обусловленное инфляционными изменениями, что приводит в свою очередь к растущему дефициту местных бюджетов и необходимости дополнительных заимствований для его покрытия. Это безусловно является негативной тенденцией в муниципальных финансах. Для частичного решения данной проблемы в 61 субъектом Российской

Федерации в 2009 г. предусмотрено предоставление местным бюджетам дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности в сумме 30 млрд руб. Таким образом, сегодня необходимо совершенствование системы межбюджетного регулирования на региональном уровне, ориентированное на повышение эффективности выравнивающих методик и внедрение стимулирующих механизмов. Учитывая, что наиболее активно на практике реализуется именно выравнивающая функция межбюджетного регулирования, целесообразно оценить эффективность выравнивающих процедур и сформировать рекомендации по их совершенствованию.

Как известно, выравнивание бюджетной обеспеченности территорий подразделяется на горизонтальное и вертикальное. Традиционно вертикальное выравнивание трактуется как процесс достижения сбалансированности между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов. Практика показала, что вертикальное выравнивание не решает всех проблем организации эффективного бюджетного регулирования на региональном уровне, что обусловлено наличием дисбалансов не только между обязательствами местных властей и их доходным потенциалом, но и существенными различиями в бюджетной обеспеченности самих муниципальных образований. Поэтому для реализации эффективного межбюджетного регулирования на региональном уровне используются механизмы горизонтального выравнивания бюджетов муниципальных образований региона.

Анализируя российский опыт реализации выравнивающей функции межбюджетного регулирования, можно отметить, что она осуществляется преимущественно за счет дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, дотаций на обеспечение сбалансированности местных бюджетов и отдельных видов субсидий, которые предоставляются муниципальным образованиям в целях сглаживания вертикальных диспропорций в бюджетной системе.

Учитывая безусловную значимость выравнивания бюджетной обеспеченности территорий, следует учитывать, что реализация такой политики может стать причиной, провоцирующей «иждивенческие настроения» муниципальных образований, а в отдельных случаях является предпосылкой «дестимулирования» МО к повышению объема налоговых и неналоговых доходов. Поэтому следует совершенствовать политику выравнивания бюджетной обеспеченности территорий с учетом их специфики, приоритетов развития субъекта РФ и финансового состояния МО.

Существующий подход к выравниванию бюджетной обеспеченности имеет существенный недостаток, связанный с тем, что бюджетная обеспеченность территорий до и после выравнивания существенно отличается. При этом изменения настолько существенны, что МО, являющиеся наиболее финансово обеспеченными по итогам зачисления в бюджеты налоговых и неналоговых доходов после распределения трансфертов, оказывает-

ся среди «аутсайдеров» по уровню бюджетных доходов на душу населения. Наблюдается и обратная ситуация. Такие изменения носят выраженный «дестимулирующий» характер.

По нашему мнению, эффективна такая система межбюджетного регулирования, в которой использование одной формы межбюджетных трансфертов не входит в противоречие с другими. Поэтому выравнивание, сопутствующим эффектом которого является фактическое «дестимулирование», неэффективно.

Для решения проблемы распределения межбюджетных трансфертов с сохранением их заинтересованности в наращивании налоговых и неналоговых доходов бюджетов предлагается использование специального механизма межбюджетного регулирования — механизма сохранения рангов МО до и после распределения межбюджетных трансфертов.

Предлагаемый механизм рекомендуется использовать для бюджетов муниципальных районов и городских округов либо для консолидированных бюджетов муниципальных районов и бюджетов городских округов в зависимости от принятой в субъекте РФ практики выравнивания бюджетной обеспеченности поселений.

Аналогичный подход целесообразно использовать в отношении поселений, расположенных на территории муниципального района, так как именно поселения являются самой многочисленной группой муниципальных образований, а структура доходов их бюджетов характеризуется явным преобладанием межбюджетных трансфертов при низкой доле налоговых и неналоговых поступлений.

Неравенство, предлагаемое для контроля сохранения рангов муниципальных образований до и после распределения межбюджетных трансфертов, имеет следующий вид:

(Днал + Днен);_1 (Днал + Днен)^ МБТМБТ_1

^ ^ ~ ^“Т.

Следует отметить, что «отрицательные трансферты» при реализации механизма сохранения рангов учитывать необходимо. В общей сумме межбюджетных трансфертов, зачисляемых в бюджет ]-го МО, они должны быть учтены со знаком «минус».

Предполагается, что на основе данного неравенства будет осуществляться последовательное парное сравнение бюджетных показателей всех муниципальных образований региона. По итогам каждого парного сравнения будет сделан вывод о сохранении или несохранении рангов МО после распределения межбюджетных трансфертов. В случае, если неравенство не выполняется, наблюдается изменение рангов, вероятно неоправданное ухудшение положения МО, в котором достигнут более высокий уровень налоговых и неналоговых доходов в расчете на одного жителя МО.

При использовании предложенного механизма в целях анализа распределения межбюджетных трансфертов между бюджетами МО региона в предыдущих периодах рекомендуется оценить количество изменений рангов в регионе. В результате проведенного мониторинга можно сделать вывод о необходимости внесения изменений в политику межбюджетного регулирования на региональном уровне. Если механизм используется для оценки эффективности текущего распределения трансфертов, то по итогам несоблюдения неравенства должны быть выявлены причины и при необходимости внесены корректировки в распределение межбюджетных трансфертов. Это позволит сформировать заинтересованность органов местного самоуправления в расширении налоговой базы и неналоговых доходных источников местных бюджетов в условиях объективной дотационное™ большинства из них. В ходе распределения трансфертов из бюджета субъекта РФ в бюджеты МО при условии несоблюдения неравенства следует выявить причины и при необходимости внести корректировки в распределение межбюджетных трансфертов, позволяющие избежать дестимулирования, одновременно уменьшив разрывы в бюджетной обеспеченности территорий.

Предлагаемая оценка эффективности использования выравнивающих межбюджетных трансфертов может быть использована как для оценки результатов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов, так и для оценки эффективности выравнивания бюджетной обеспеченности поселений. Во втором случае целесообразно ее использование на районном уровне. Методика является универсальной и может быть использована независимо от системы бюджетного выравнивания используемой в субъекте РФ. Она ориентирована на избежание конфликта интересов при предоставлении выравнивающих и стимулирующих трансфертов МО. При ее реализации предполагается одновременное сокращение разрывов в бюджетной обеспеченности и сглаживание дестимулирующего эффекта при перераспределении между муниципальными образованиями значительного объема бюджетных средств из бюджета субъекта РФ.

Рассматривая целесообразность уменьшения межмуниципальных различий в уровне бюджетных доходов в расчете на одного жителя, необходимо ориентироваться на бюджетную стратегию субъекта РФ, определенную в ней роль, цели и задачи межбюдежтного регулирования как элемента бюджетной политики.

Разработанная методика оценки эффективности выравнивания бюджетной обеспеченности МО предполагает последовательную реализацию шагов, перечисленных ниже.

Шаг 1. Сбор информации о бюджетных доходах муниципальных образований в разрезе налоговых, неналоговых доходов и межбюджетных трансфертов. На данном этапе необходимо провести анализ бюджетных

доходов всех муниципальных образований независимо от того, являются ли они получателями дотаций, ориентированных на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Шаг 2. Для каждого муниципального образования выполняется расчет показателей налоговых и неналоговых доходов бюджета в расчете на одного жителя, межбюджетные трансферты в расчете на одного жителя и доходы бюджета в расчете на одного жителя.

Шаг 3. Осуществляется ранжирование муниципальных образований по показателю налоговых и неналоговых доходов бюджета в расчете на одного жителя. Каждому муниципальному образованию присваивается ранг ].

Шаг 4. Далее проводится последовательное попарное сравнение сохранения рангов муниципальных образований до и после распределения межбюджетных трансфертов с использованием предлагаемого неравенства.

Шаг 5. Если неравенство не соблюдается, то необходимо проанализировать причины изменения рангов МО. Возможны причины, носящие случайный характер, или ситуация, когда власти субъекта РФ намеренно (в связи с наличием социальных или экономических различий) обеспечивают такое перераспределение бюджетных средств.

Шаг 6. Проводится экспертная оценка возможности и необходимости изменения рангов в каждом случае. Для обеспечения прозрачности бюджетной политики и бюджетного процесса на всех уровнях управления формируются экспертные структуры по вопросам в области бюджетной и налоговой политики. На уровне субъекта РФ представляется целесообразным их участие в оценке целесообразности изменения рангов муниципальных образований.

Практика показывает, что такое перераспределение средств часто носит случайный характер и не обусловлено ни экономическими, ни политическими факторами, а связано с недостаточно детально проработанной политикой в сфере межбюджетного регулирования как элемента бюджетной стратегии МО.

Шаг 7. Если изменение рангов не признано обоснованным, то вносятся необходимые изменения в систему распределения межбюджетных трансфертов, а затем происходит возврат к первому шагу, т. е. осуществляется анализ измененной системы распределения межбюджетных трансфертов и дальнейшие шаги данной методики. Следует отметить, что внесение подобных изменений предполагает корректировку законодательной базы субъекта РФ. В отдельных случаях необходимо вносить изменения в методики распределения межбюджетных трансфертов различных видов, прописанные в нормативно-правовых актах, регулирующих межбюджетные отношения и (или) бюджетный процесс на региональном уровне. В других случаях достаточно корректировок действующего закона о бюджете субъ-

екта РФ без внесения дополнительных изменений в другие нормативноправовые акты.

Шаг 8. Если изменение рангов признано обоснованным, то формируется множество изменений рангов К и зафиксированный случай несохра-нения рангов вносится в множество К. На наш взгляд, несохранение рангов является в общем случае негативной тенденцией, поэтому желательно, чтобы оно происходило лишь в исключительных случаях, когда это признано обоснованным с позиции администрации субъекта РФ и экспертных структур. Использование «счетчика» на данном шаге реализации методики позволит оценить количество таких исключений и их долю в общем количестве муниципальных образований региона.

Шаг 9. Осуществляется анализ итоговых показателей, в том числе К, т. е. количества несохраненных рангов, а также СКО бюджетных доходов в расчете на одного жителя муниципального образования до и после распределения межбюджетных трансфертов и изменение дисперсии показателя. Если в муниципальном образовании установлены какие-либо критерии и пороговые значения в сфере бюджетного выравнивания (например, бюджетные доходы в расчете на одного жителя МО не должны различаться больше чем в определенное количество раз), то необходимо оценить степень соответствия этим критериям. Однако использование таких ограничений, по нашему мнению, не является обязательным. На данном этапе необходимо проанализировать соответствие механизма бюджетного выравнивания целям и задачам, прописанным в бюджетной стратегии субъекта РФ и в соответствии с данной стратегией сделать итоговые выводы, оформленные в виде аналитической записки, содержащей рекомендации по повышению эффективности выравнивания бюджетной обеспеченности МО региона в следующем бюджетном периоде.

Разработанная методика была апробирована в Тульской области на основе данных о состоянии бюджетов муниципальных районов и городских округов региона в 2006-2009 гг. Ранги муниципальных образований по уровню доходов в расчете на одного жителя до и после распределения межбюджетных трансфертов (МБТ) представлены в таблице.

Основные результаты оценки эффективности межбюджетного регулирования с позиций реализации выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований свидетельствуют о том, что объемы доходов бюджетов муниципальных образований в расчете на одного жителя до и после распределения межбюджетных трансфертов существенно различаются. Причем эта закономерность сохраняется на протяжении всего исследуемого периода времени.

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

21

22

23

24

25

26

Ранги муниципальных образований Тульской области до и послераспределения межбюджетных трансфертов

2006

Ранг МО по нал. и нен. доходам

Ранг МО с учетом МБТ

2007

Ранг МО по нал. и нен. доходам

Ранг МО с учетом МБТ

2008

Ранг МО по нал. и нен. доходам

Ранг МО с учетом МБТ

2009

Ранг МО по нал. и нен. доходам

Ранг МО с учетом МБТ

Алексинский райок

4

18-19

4

15

3

3

13

Арсеньевский район_________

22

2-3

20

16

12

21

12

Белевский район

12

17

11

19

14

17

16

Богородицкий район_________

15

21

12

17

19-20

24

13

20

Веневский район

11

13

18

11

21

10

Воловский район

21

11

15

21

14

18

Город Донской

20

36

17

25

17

20

26

Дубенский район

18

20

18

22

18

19

15

15

Ефремовский рай-

он

12

21

18

22

Заокский район

13

11

11

Каменский район

23-24

2-3

24

10

26

26

Кимовский район

26

23

21

13

22

19

17

Киреевский район

16

24

26

26

25

25

22

18

Куркинский район

19

22

22

11

14

Ленинский район

15

20

21

Новомосковский район___________

16

Одоевский район

13

19

19-20

10

17

Плавский район

17

22

14

23

15

23

23

23

Рабочий поселок Новогуровский

10

18-19

12

14

Суворовский район

14

16

19

Тепло-Огаревский район_____________

23-24

25

15

23

13

25

Г ород Тула

Узловский район

25

10

24

12

26

12

24

Чернский район

25

10

23

24

24

10

Щекинский район

14

13

15

25

Ясногорский рай-

14

16

20

10

11

16

7

6

7

8

6

2

2

3

7

6

8

8

8

7

6

1

6

5

8

8

1

5

1

5

2

1

4

5

2

3

9

2

4

2

5

6

4

3

9

5

2

4

3

4

8

9

7

9

9

1

5

1

3

1

6

1

4

9

7

9

6

5

7

9

7

8

Уровень бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя в одних муниципальных образованиях после распределения трансфертов оказывается существенно выше, а других - заметно ниже. Например, в 2006 г. уровень бюджетной обеспеченности Арсеньевского района до распределения межбюджетных трансфертов был заметно ниже среднеобластного уровня (ранг 22 из 26), а после распределения трансфертов вырос до показателя 2-3, разделив эту позицию с Каменским районом, который без учета трансфертов занимал 23-24 место. Тула, которая стабильно на протяжении всех четырех последних лет имеет по собственным налоговым и неналоговым доходам 1-й ранг, после распределения межбюджетных трансфертов в 2006 г. занимала лишь 5-е место. Таким образом, МО, являющиеся фактически «аутсайдерами» по объему доходов в расчете на одного жителя, после распределения трансфертов занимают лидирующие позиции. Аналогичная ситуация сохраняется и в последующие годы: областной центр в 2007 г. занимает 3 место после распределения межбюджетных трансфертов из областного бюджета. В 2008 г. после распределения трансфертов областной центр оказывается по рассматриваемому показателю на 6 месте. Более высокий ранг имеют: Заокский район (до и после распределения трансфертов ранги соответственно 6 и 1); рабочий поселок Но-вогуровский (ранги 5 и 2); город Донской (ранги 17 и 3); Новомосковский район (его ранг, как и ранг Тулы, понизился с 2 до 4) и, наконец, Каменский район, до выравнивания занимавший 26 позицию, а после — 5.

В 2009 г. указанная тенденция также сохраняется: Куркинский район после распределения трансфертов перемещается с 14 места на 1-е, Волов-ский район — с 18 на 2-е место; Одоевский район — с 17 места на 3-е.

Устойчивое снижение показателя «ранг муниципального образования» после распределения межбюджетных трансфертов по сравнению с ситуацией до их распределения затрагивает не только областной центр, но и Новомосковск, являющийся также муниципальным образованием с достаточно высокими показателями экономического развития. Его ранг также ежегодно неизменно снижается после распределения межбюджетных трансфертов: в 2006 г. — со 2 до 16; в 2007 г. — с 3 до 9; в 2008 г. — со 2 до 4; в 2009 г. — со 2 до 5.

Относительно неплохо обеспеченные налоговыми и неналоговыми доходами Алексинский и Ленинский район тоже проигрывают после распределения трансфертов. Алексинский район: 2006 г. — с 4 на 18-19 место; 2007 г. — с 4 на 15; 2008 г. — с 3 на 7; 2009 г. — с 3 на 13. Ленинский район улучшил свое положение только в 2007 г., поднявшись со второго на первое место, а вот в 2006 г. его ранг понизился с 5 до 15; в 2008 г. — с 4 до 20; в 2009 г. — с 5 до 21.

Уже на шаге 4 реализации разработанной методики можно сделать вывод о том, что подавляющее большинство сравнений будет характеризо-

вать изменение рангов муниципальных образований после распределения межбюджетных трансфертов.

Количество таких изменений в Тульской области в 2006-2009 гг. составляло 25-26 изменений из 26 МО, т. е. не более одного муниципального образования сохраняло свой ранг.

На шаге 5 можно сделать вывод о том, что подавляющее большинство изменений носит случайный характер и не обусловлено целенаправленной политикой по перераспределению бюджетных доходов в пользу конкретных МО. Об этом свидетельствуют и ежегодные изменения рангов, когда лидеры и аутсайдеры произвольно меняются местами. Например, МО г. Донской в 2008 г. повышает ранг с 17 до 3 (т. е. выходит в явные лидеры после распределения средств областного бюджета), но уже в 2009 г. ситуация меняется на противоположную: и с 20 места МО перемещается на 26. Как уже было отмечено, устойчивая тенденция наблюдается только по снижению рангов основных МО-доноров, но и она вряд ли может быть названа обоснованной, так как косвенно свидетельствует о недостаточной эффективности бюджетного выравнивания. Это связано с дестимулирующим эффектом распределения трансфертов между бюджетами муниципальных образований, который проявляется при реализации такой политики. Именно такие выводы могут быть сделаны на 6 шаге при реализации разработанной методики.

На 7 шаге реализации разработанной методики должны быть внесены корректировки в законодательную базу и практику межбюджетного выравнивания на региональном уровне. На наш взгляд, такие направления совершенствования связаны с сохранением заинтересованности МО-доноров в наращивании налоговых и неналоговых доходов, уточнением степени результативности выравнивания. Можно предложить следующие мероприятия по совершенствованию региональной политики в сфере межбюджетного регулирования:

- внесение изменений в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности;

- внесение изменений в методику распределения дотации на обеспечение сбалансированности местных бюджетов;

- внедрение стимулирующих механизмов в систему межбюджетного регулирования на региональном уровне.

Совокупная реализация этих мероприятий позволит обеспечить баланс выравнивающей и стимулирующей функций межбюджетного регулирования, что предполагает в том числе и формирование тенденции к сохранению рангов МО по показателю доходов бюджета в расчете на одного жителя.

Итак, с учетом специфики реализации функций межбюджетного регулирования на региональном и межмуниципальном уровне разработана и апробирована методика оценки эффективности выравнивающих межбюджетных трансфертов, основанная на анализе сохранения рангов муниципальных образований по показателю бюджетные доходы в расчете на од-

ного жителя до и после распределения межбюджетных трансфертов, что позволит сделать выводы о степени заинтересованности муниципальных образований в увеличении объема налоговых и неналоговых доходов и совершенствовать систему межбюджетного регулирования на основе согласования интересов субъекта федерации и муниципальных образований.

Библиографический список

1. Карчевская С.А. Повышение эффективности межбюджетных отношений нарегиональном уровне // Финансы. 2008. № 10. С. 21-27.

2. Левина В.В. Развитие межбюджетных трансфертов в регионе // Финансы. 2008. № 6. С. 24-27.

3. Федорова Е.А., Левина В.В. Межбюджетные трансферты как инструмент согласования интересов субъектов РФ и муниципальных образований в условиях реформирования бюджетного процесса // Региональная экономика. 2008. № 25(82). С. 2-8.

V.V. Levina

The efficiency assessment of the regional inter-budget grants

In the article is given the necessity of the efficiency assessment of the regional interbudget grants. As a base is devised the special method determined on the assessment of the municipal budget incomes with and without regional grants.

Key words: inter-budget adjustment, municipal budget, efficiency.

УДК 347.736

B.В. Чернов, канд. экон. наук, руководитель, (Россия, Тула, УФНС по Тул. обл.),

C.Н. Алехин, канд. экон. наук, зам. руководителя,

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЯ ПРОЦЕДУР БАНКРОТСТВА В УСЛОВИЯХ ПРОБЛЕМНЫХ ЯВЛЕНИЙ В ЭКОНОМИКЕ

Рассматривается последовательность реализации мер по повышению уровня администрирования процедур банкротства и их влияние на улучшение ситуации в регионе в части сокращения задолженности по налогам.

Ключевые слова: банкротство, налоговые органы, процедура, сборы, кредиторы, мониторинг, экономический кризис

Одним из наиболее сложных вопросов, решаемых в ходе формирования бюджета, является полнота сбора налогов, что естественно достигается при сокращении соответствующей задолженности.