Государственные услуги и их классификация

Подводя итог, следует отметить, что для более рационального и эффективного нормативно-правового регулирования туристской деятельности наличие концепций и целевых программ не достаточно, поскольку они носят лишь рекомендательный характер. В этой связи необходим пересмотр действующего законодательства в сфере туризма с целью приведения его в соответствие современным требованиям и устранения существующих противоречий.

1 Манохин В.М. Административное право России: учебник. Саратов, 2009. С. 27.

2 См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (в ред. от 30 декабря 2008 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. №4, ст. 445.

3 См.: Всеобщая декларация прав человека: принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. // Российская газета. 1995. 5 апр.

4 См.: Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.

5 См.: Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.

6 См.: Международный туризм: Правовые акты / сост. Н.И. Волошин. М., 2002. С. 178.

7 См.: Организационно-правовые основы туристского и гостиничного бизнеса: нормативно-правовые документы. М., 1998. С.98.

8 См.: Там же. С. 132.

9 См.: Там же. С. 133.

10 Гаагская декларация межпарламентской конференции по (вместе с «Конкретными выводами и рекомендациями»): принята в г. Гааге 10-14 апреля 1989 г. // Информационный бюллетень. Межпарламентская ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 2000. № 25.

11 См.: Решение Совета глав правительств СНГ «О Совете по туризму государств - участников Соглашения о сотрудничестве в области туризма» (вместе с «Положением о Совете по туризму государств - участников Соглашения о сотрудничестве в области туризма»): принято в г. Москве 9 сентября 1994 г. // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». 1994. № 2.

12 Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 3, ст. 140; 2012. № 31, ст. 4322.

13 Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 34, ст. 4029; 2013. № 23, ст. 2868.

14 Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 49, ст. 5491; 2012. № 19, ст. 2281.

15 См.: Распоряжение Правительства РФ от 19 июля 2010 г. № 1230-р «Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2016 годы)» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 30, ст. 4146.

16 См.: Постановление Правительства РФ от 2 августа 2011 г. № 644 «О федеральной целевой программе "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации" (2011-2018 годы)» (в ред. от 18 сентября 2012 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 34, ст. 4966; 2012. № 39, ст. 5276.

17 См.: Распоряжение Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 2567-р «О государственной программе Российской Федерации "Развитие культуры и туризма" на 2013 - 2020 годы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 2, ст. 105.

18 См.: Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.» (в ред. от 8 августа 2012 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 47, ст. 5489; 2009. № 33, ст. 4127.

19 Собр. законодательства Саратовской области. 2011. № 18.

20 См.: Постановление администрации Хвалынского муниципального района от 23 июля 2010 г. № 1513 «О муниципальной целевой программе «Развитие туризма в Хвалынском муниципальном районе на 2010 - 2015 годы». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

А.Р. Исаков

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УСЛУГИ И ИХ КЛАССИФИКАЦИЯ

Статья посвящена исследованию понятия «государственные услуги». Предлагается классификация государственных услуг.

Ключевые слова: государственная услуга, сервисное государство, классификация государственных услуг, платность государственных услуг.

©Исаков Аслан Русланович, 2013

Аспирант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: isaslan@mail.ru

A.R. Isakov

PUBLIC SERVICES AND THEIR CLASSIFICATION

Article is devoted to research of the concept «public services». Classification of the public services is developed.

Keywords: public services, service state, classification of the public services, density of public services.

В.М. Манохин как основатель саратовской школы административного права внес существенный вклад в исследование таких направлений административно-правовой науки, как система и виды государственных органов исполнительной власти, правовой статус государственных служащих, система административного права, нормы, источники административного права, административное принуждение.

Особое внимание он уделял сфере государственного управления, что на сегодняшний день весьма актуально в свете проводимой административной реформы. Именно с её началом связывается появление в российской юридической науке нового термина «государственные услуги», не свойственного отечественной доктрине. Так, услуги изначально были известны как один из трех видов производств: производство товаров, производство работ, производство услуг1. В таком понимании услуги были лишь хозяйственными: торговые, транспортные, бытовые.

Первым нормативно-правовым актом, который ввел понятие «государственные услуги» в российский законодательный массив является Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 22 июня 2010 г.)2, согласно которому одной из четырех групп функций государственных органов исполнительной власти названа функция по оказанию государственных услуг.

Обозначение данного направления как самостоятельной функции свидетельствует о новом подходе к пониманию государства. На данном этапе государство понимается как производитель и поставщик услуг, основным назначением которого является обеспечение надлежащего и качественного удовлетворения потребностей общества.

Данная концепция «сервисного государства» основательно разработана в правовой науке западных стран, откуда она и была заимствована. В частности, во Франции осуществление правосудия, обеспечение общественной безопасности и деятельность государственного аппарата в целом рассматриваются как оказание услуг.

При этом следует отметить, что, заимствовав термин «государственные услуги», российский законодатель вложил в него иной смысл, нежели зарубежный.

Следующим логичным этапом на пути реформирования стало принятие комплексного нормативно-правового акта, регулирующего отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»3, в котором закреплена легальная дефиниция государственных услуг.

Такое большое внимание законодателя данному институту не случайно. От качества предоставляемых государственных услуг напрямую зависит уровень

жизни населения. По данным исследования, проведенного в 2011 г. Фондом общественного мнения4, больше половины населения России считает, что качество предоставления государственных услуг за последнее время не изменилось.

Государственные услуги являются основной и наиболее массовой формой взаимодействия населения и органов государственной власти (начиная с приема граждан и заканчивая регистрацией прав на недвижимое имущество).

Рассматривая категорию «государственные услуги», ввиду их большого количества и многообразия, нельзя не уделить внимания такому вопросу, как их классификация. Приведение государственных услуг в единую систему — неотъемлемое условие, влияющее на повышение их качества.

Классификация позволяет упорядочить всю совокупность разнородных услуг, оказываемых государством. Это облегчает уяснение понятия «государственные услуги» как для граждан, обращающихся с такой просьбой, так и органов государственной власти, непосредственно предоставляющих эти услуги.

Говоря о классификации, следует отметить, что разделение государственных услуг на однородные группы, на основе определенных критериев весьма условно, потому что все они, являясь элементами правовой жизни общества, взаимосвязаны.

В легальном определении понятия «государственные услуги», закрепленном в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210, акцент делается на заявительном порядке их предоставления. Исходя из положения данной законодательной дефиниции, можно выделить первый критерий классификации — инициативу возникновения правоотношений по предоставлению государственных услуг. Так, государственные услуги делятся на услуги, инициатива в ш предоставлении которых принадлежит гражданам, и услуги, предоставляемые н органами государственной власти без заявительного порядка. Хотя действующее С

а

законодательство признает государственными услугами только те, которые осу- т

о

ществляются по запросам граждан, анализ ряда регламентов предоставления к

о

государственных услуг, утвержденных органами исполнительной власти, дает О' основание для выделения и второго вида услуг. Так, согласно административному | регламенту предоставления государственной услуги по психологической под- о держке безработных граждан, утвержденному приказом Минздравсоцразвития н

О

России от 27 ноября 2007 г. № 72 65 одним из оснований предоставления данной Ю услуги служит наличие предложения работника центра занятости населения и

о предоставлении безработному гражданину государственной услуги по психо- с

к

логической поддержке6. а

Услуги, предоставляемые по инициативе органов государственной власти в д

е

свою очередь можно разделить на обязательные и навязанные (квазиуслуги). | Обязательные - это услуги, в предоставлении которых непосредственно заин- № тересовано общество, удовлетворяющие социально значимые потребности и 69 закрепленные на законодательном уровне в качестве обязанностей. Таким об- • разом, устанавливая определенные услуги в обязательном порядке, государство к стимулирует публичный интерес в их получении, что является допустимым в целях реализации прав и интересов граждан в тех областях, которые имеют особое социальное значение и направлены на сохранение государственного строя и развитие самого общества7. Квазиуслуги же характеризуются навязыванием гражданам тех услуг, которые они «не ожидали и не требовали»8. Их наличие свидетельствует о негативных тенденциях формирования института 9к

государственных услуг. Это приводит к отрицательным последствиям в области экономики, а также формирует негативное отношение граждан к деятельности органов государственной власти.

Исходя из положения, закрепленного в п. «д» ст. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», можно выделить следующий критерий — платность государственных услуг для их получателей. Основываясь на этом, услуги можно классифицировать на платные и бесплатные.

Платность государственных услуг, на наш взгляд, должна быть ограничена покрытием гражданами лишь суммы издержек. При этом необходимо учитывать два критерия: 1) экономические возможности государства; 2) характер самих услуг.

Когда речь идет о жизненно необходимых для человека услугах, к вопросу о платности услуг законодатель должен подходить весьма щепетильно.

При этом следует отметить, что если говорят о безвозмездности государственных услуг, необходимо иметь в виду, что любая деятельность имеет свою рыночную стоимость. В силу этого, когда имеют в виду бесплатные государственные услуги, это не означает, что никто не компенсирует данную деятельность. Поэтому мы считаем, что использование термина «безвозмездность» по отношению к государственным услугам в некоторой степени некорректно.

Приведенная классификация обусловливает выделение такого критерия, как источник финансирования. В зависимости от того, за счет каких средств базируется предоставление государственных услуг, можно выделить четыре а вида этих услуг:

? 1) услуги, финансируемые из государственного бюджета РФ;

а. 2) услуги, предоставляемые за счет бюджета субъекта РФ;

| 3) услуги, базирующиеся на использовании средств внебюджетных фондов;

I 4) смешанные услуги;

1 5) услуги, предоставление которых обеспечивается за счет самих граждан. | Данная классификация дает полную картину финансирования государствен-| ных услуг, на основе которой можно вывести процентную долю каждой услуги | в общей массе всех государственных услуг. Следует отметить, что Российская

2 Федерация как социальное государство, ориентированное на обеспечение над° лежащего уровня жизни населения, путем содействия в реализации его прав £ и интересов, т.е. государство в сфере предоставления государственных услуг, | должно стремиться к максимально возможному выявлению, а затем и полному е исключению последнего вида государственных услуг.

1 Такая градация услуг весьма условна. Как отмечается в юридической лите-

0

° ратуре, деятельность государственного аппарата обеспечивается за счет граждан

го

¿5 путем отчисления налогов и сборов. Исходя из этого, можно говорить, что лю-

1 бая услуга, даже если она предоставляется на бесплатной основе, уже является | оплаченной.

Следующий критерий предоставления государственных услуг — осязаемость его результата. В связи с этим можно выделить услуги с материальным результатом и нематериальным результатом (различные информационно-консультационные услуги). В качестве примера первого вида услуг можно привести предоставление Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости

94

государственной услуги «Предоставление заинтересованным лицам сведений об

объектах капитального строительства» в виде плана объекта недвижимости9. Примером второй группы выступает услуга, предоставляемая Пенсионным фондом РФ — «Получение информации о государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг»10, результатом которой является предоставление информации заявителям.

Представляется важным выделить виды государственных услуг, исходя из такого критерия, как сложность. С данной позиции они делятся на простые, состоящие из одной услуги, и сложные (составные). В состав сложных государственных услуг могут включаться несколько простых. В данной классификации уместно использовать такой термин как сопутствующие услуги. Они оказываются наряду с основной государственной услугой и содействуют в реализации тех прав и интересов граждан, которые удовлетворяет основная услуга.

Данная классификация имеет большое практическое значение. Она необходима для устранения дробления отдельных государственных услуг на несколько составных, которые впоследствии могут оказываться на платной основе, что негативно скажется на их доступности.

Анализ легальной дефиниции, закрепленной в п. 1 ст. 2 Федерального закона № 210, позволяет выделить следующий критерий классификации — субъект предоставления государственных услуг. Согласно данному подходу можно выделить три вида услуг:

1) услуги, предоставляемые органами государственной исполнительной власти, включая исполнительные органы государственной власти субъектов РФ;

2) услуги, предоставляемые органами государственного внебюджетного фонда (согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 144) органами государственных внебюджетных фондов РФ являются Пенсионный фонд РФ; Фонд социального страхования РФ; Федеральный фонд обязательного медицинского страхования);

3) услуги, предоставляемые органами местного самоуправления в порядке делегирования отдельных государственных полномочий. Как говорилось выше, употребление термина «государственные услуги» в отношении деятельности органов местного самоуправления представляется некорректным. В свою очередь мы не отрицаем возможности предоставления услуг данными органами, но в этом случае следует употреблять иной термин. Например, Л.К. Терещенко предлагает называть их «законные услуги»11.

Следует отметить, что приведенная классификация условна, т.к. все государственные услуги взаимосвязаны и нередко для получения одной услуги заявителю предварительно необходимо обратиться за другой.

Как отмечал В. М. Манохин еще в 1975 г., «...организациям и гражданам оказывается множество услуг разных видов, а в перспективе их станет еще больше на базе растущих запросов и повышения материального и культурного уровня населения»12. Эти слова актуальны и сегодня, поэтому непрерывный учет и систематизация услуг, оказываемых государством, служит необходимым условием повышения качества жизни населения.

1 См.: Манохин В.М. Административное право России. Саратов, 2009. С. 16.

2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 21, ст. 945; 2010. № 26, ст. 3331.

3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010, № 31, ст. 4179.

4 URL: http://www.fom.ru/politika/10439 (дата обращения: 11.11.2012).

5 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 4.

6 Аналогичные нормы содержатся и в ряде других административных регламентов: Приказ Минз-дравсоцразвития России от 16 июня 2008 г. № 281 «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по содействию самозанятости безработных граждан» // Рос-

сийская газета. 2008. 11 июля; Приказ Минздравсоцразвития России от 1 ноября 2007 г. № 680 «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по организации профессиональной ориентации граждан в целях выбора сферы деятельности (профессии), трудоустройства, профессионального обучения» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 2.

7 См.: Кочерга А.И. Сфера обслуживания населения (вопросы социалистического производства). М., 1979. С. 71-72.

8 Макарин А.В. Бюрократия в системе исполнительной власти. СПб., 2000. С. 71-72.

9 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 29.

10 URL: http://www.gosuslugi.ru/pgu/service/10000067767_21.html#_description (дата обращения: 16.05.2013).

11 Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10. С. 12.

12 Манохин В.М. Хозяйственное обслуживание организаций и граждан. М., 1975. С. 10.

А.В. Кузянов

РЕФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВОЕННОЙ СЛУЖБЫ: НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ОБЖАЛОВАНИЯ РЕШЕНИЙ ОРГАНОВ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ПРИЗЫВ НА ВОЕННУЮ СЛУЖБУ

В статье рассматриваются вопросы, связанные с работой комиссии при проведении призывных мероприятий. Особое внимание уделяется механизму защиты прав и интересов призывников, в частности проблемам обжалования действий и бездействия должностных лиц военных комиссариатов.

Ключевые слова: административная жалоба, административная процедура, военная служба, государственная служба, обжалование, призыв.

A.V. Kuzyanov

REFORMING OF THE PUBLIC MILITARY SERVICE: SOME QUESTIONS OF THE APPEAL OF DECISIONS OF THE BODIES WHICH ARE CARRYING OUT AN APPEAL ON MILITARY SERVICE

The article discusses issues related to the work of the conscription board during recruiting events, especially much attention is given to the mechanism of protection of the rights and interests of recruits, in particular the problems of the appeal of actions and inaction of the officials of military recruitment offices.

Keywords: administrative complaint, the administrative procedure, military service, public service, appeal, conscription.

Общие принципы государственной службы закреплены в ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» В качестве основных В.М. Манохин выделяет следующие принципы: а) относящиеся только (в основном) к службе в целом; б) адресованные служащим; в) касающиеся граждан, когда они соприкасаются с государственной службой; г) относящиеся к организации государственной службы1.

©Кузянов Александр Вячеславович, 2013

Преподаватель кафедры административного права Национального исследовательского университета (Высшая школа экономики); e-mail: insidebox@inbox.ru