Устав Ростовской области – источник права субъекта Федерации

Рассмотрим некоторые актуальные проблемы уставов субъектов Российской Федерации на примере Ростовской области и Ставропольского края. Во исполнение ч. 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации статус края, области определяется уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Устав, по нашему мнению, является основным законом субъекта Российской Федерации, обладающим высшей юридической силой по отношению к законам и иным нормативно-правовым актам субъекта Российской Федерации, которые не могут ему противоречить. Именно в нем закрепляется конституционно-правовой статус края, области, права, свободы и обязанности граждан, функции и полномочия органов государственной власти, порядок их образования, формы участия населения в осуществлении власти, иные положения, не противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Устав Ростовской области принят Законодательным собранием Ростовской области 19.04.1996, подписан Главой Администрации Ростовской области 29.05.1996, Устав Ставропольского края принят Государственной Думой Ставропольского края 29.09.1994, подписан 12.10.1994. За период действия Устава Ростовской области было внесено 30 поправок, а в Устав Ставропольского края - 25 поправок. Внесение поправок было вызвано, по нашему мнению, следующими причинами: изменением федерального законодательства, проведением политических и социально-экономических реформ, демократизацией гражданского общества, расширением реализации прав и свобод человека и гражданина, рекомендациями федеральных органов государственной власти, законодательной инициативой, внесением правовых норм, регламентирующих исторические особенности и традиции многонационального народа, проживающего на территории субъекта Российской Федерации. Постановлением Конституционного суда Российской Федерации от 11.04.2000 № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона “О Прокуратуре Российской Федерации” в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации» выявлено, что во взаимосвязи со ст. 66 (ч. 1 и 2), 125 и 128 (ч. 3) Конституции Российской Федерации проверка уставов, определяющих конституционный статус субъектов Российской Федерации, может быть осуществлена только в порядке конституционного, а не административного или гражданского судопроизводства [1].

Структуры исследуемых уставов различны. По нашему мнению, они включают обязательные и дополнительные положения. Устав Ростовской области состоит из преамбулы, 81 статьи, объединенных в 10 глав: 1. «Общие положения», 2. «Административно-территориальное устройство», 2.1. «Пространственное развитие Ростовской области», 3. «Основы экономических отношений в Ростовской области», 4. «Основы финансовой системы Ростовской области», 5. «Основы государственного устройства в Ростовской области», 6. «Законодательная власть Ростовской области», 7. «Исполнительная власть Ростовской области», 8. «Местное самоуправление», 9. «Казачество», 10. «Порядок принятия Устава Ростовской области и внесения поправок в него» [2].

В структуре Устава (Основном законе) Ставропольского края 53 статьи, 9 глав. Отличительными особенностями его являются главы: 2. «Права и свободы человека и гражданина», 5.1. «Счетная палата Ставропольского края», 6. «Судебная власть» [3].

Устав имеет прямое действие, обязателен для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами, объединениями, но только в ч. 3 ст. 28 Устава Ростовской области предусмотрена ответственность за невыполнение или нарушение Устава.

Одновременно органы государственной власти Ростовской области вправе устанавливать на своей территории дополнительные гарантии прав и свобод человека и гражданина, создавать казачьи общества в составе многонационального населения Ростовской области.

В исключительном ведении Ростовской области и самостоятельном ведении Ставропольского края находятся: принятие уставов и поправок к ним, принятие областных законов и иных нормативных правовых актов, установление системы органов государственной власти в соответствии с основами

конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, определенными федеральными законами. В Ставропольском крае предусмотрено не только формирование органов государственной власти, как в Ростовской области, но и образование, установление административно-территориального устройства и порядка его изменения, иные вопросы, отнесенные к предметам ведения субъекта федерации Конституцией Российской Федерации, федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Однако есть и отличительные особенности. В Ростовской области - это управление и распоряжение государственной собственностью Ростовской области, утверждение и реализация программ социально-экономического развития области (ст. 8 Устава Ростовской области); в Ставропольском крае - организация местного самоуправления в Ставропольском крае в соответствии с общими принципами, установленными Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, государственная собственность, управление и распоряжение ею, бюджет, краевые налоги и сборы, их установление, введение и отмена, обеспечение деятельности государственных учреждений, экономические, научно-технические и культурные связи Края с другими субъектами Российской Федерации, награды, организация государственной гражданской службы (ст. 17 Устава Ставропольского края).

Вышеназванные уставы содержат общепринятые правовые нормы, определяющие административно-территориальное устройство, регламентирующие основы государственного устройства, правовой статус законодательного, высшего исполнительного органов государственной власти, высшего должностного лица субъекта Федерации, органов местного самоуправления, экономических отношений, порядок их принятия и внесения поправок.

Как и в других уставах, Ростовская область в соответствии с Конституцией Российской Федерации является равноправным субъектом Российской Федерации. Статус Ростовской области определяется Конституцией Российской Федерации и уставом. Статус Ростовской области может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и Ростовской области в соответствии с федеральным конституционным законом. В соответствии со ст. 4 источником власти в Ростовской области являются граждане Российской Федерации, проживающие на территории Ростовской области, осуществляющие свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В таких основополагающих моментах данные уставы имеют множество сходств. Однако имеются и различия, обусловленные, прежде всего, историческим, культурным развитием областей, географическим и социально-экономическим развитием областей. Источником власти и в Ставропольском крае, и в Ростовской области являются граждане, высшим непосредственным выражением чего выступает референдум (ст. 1, 2 Устава Ростовской области, ст. 3 Устава Ставропольского края).

В Ростовской области высшим законодательным органом является Законодательное собрание Ростовской области во главе с Председателем, исполнительной - Правительство Ростовской области с высшим должностным лицом - губернатором Ростовской области (ст. 4 Устава Ростовской области). В Ставропольском крае законодательная власть принадлежит Думе Ставропольского края, возглавляет ее также председатель, высшим должностным лицом аналогично является губернатор, возглавляющий Правительство Ставропольского края. В Уставе Ставропольского края в отдельную главу выделены права и свободы человека и гражданина (гл. 2). Так, п. 4 ст. 14 учреждает должность Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления. Законом Ставропольского края от 35-КЗ «О поправках к Уставу (Основному закону) Ставропольского края» данная правовая норма была введена 15.06.2001. В Ростовской области должность Уполномоченного по правам человека учредилась позже, чем в Ставропольском крае, а именно 15.03.2007 областным

Законом Ростовской области № 643-ЗС «Об Уполномоченном по правам человека в Ростовской области».

В Устав Ростовской области, в отличие от Устава Ставропольского края, в соответствии с Областным законом от 24.06.2008 № 25-ЗС внесена гл. 2.1. «Пространственное развитие Ростовской области», а в редакции Областного закона от 05.12.2005 № 402-ЗС гл. 9 - «Казачество». Внесение главы, определяющей пространственное развитие Ростовской области, было обусловлено внесением изменений в ст. 9 Федерального закона от 29.12.2004 № 191- ФЗ (ред. Федерального закона от 30.06. 2006 № 93-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»). Пространственное развитие субъекта Российской Федерации, по нашему мнению, обеспечивается органами государственной власти и местного самоуправления в соответствии с компетенцией, установленной законодательством. Приоритетными направлениями политики пространственного развития Ростовской области являются территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территории, архитектурно-строительное проектирование, строительство, капитальный ремонт и реконструкция объектов капитального строительства.

Глава 3 «Ставропольский край - субъект Российской Федерации» Устава Ставропольского края определяет круг вопросов, находящихся в самостоятельном ведении Ставропольского края, а также вопросы, регулируемые совместной деятельностью Края и федеральным законодательством. Статья 19 перечисляет районы и города краевого значения, находящиеся в его составе. Однако в гл. 2 «Административно-территориальное устройство Ростовской области» не только перечислены административно-территориальные единицы, входящие в состав области (ст. 15), но и определены ее границы (ст. 11).

В состав Ставропольского края входит субъект, наделенный статусом особо охраняемого экологокурортного региона, имеющего федеральное значение (ст. 20) - это Кавказские Минеральные Воды. Мы видим взаимодействие федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Ставропольского края.

В Уставе Ставропольского края, в отличие от Устава Ростовской области, предусмотрена глава «Судебная власть». Статья 44 предусматривает, что прокуратура Ставропольского края входит в единую централизованную систему Прокуратуры Российской Федерации с подчинением прокурора Ставропольского края Генеральному прокурору Российской Федерации. Таким образом, в систему органов государственной власти Ростовской области не входит уставный суд (который не создан в Ростовской области) и мировые судьи. В ст. 5 Устава Ростовской области указано, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», иными федеральными законами на территории Ростовской области осуществляют свою деятельность федеральные суды и мировые судьи. В Уставе Ростовской области отсутствует глава «Судебная власть», а в Уставе Ставропольского края нет главы «Казачество».

В иных основополагающих моментах данные уставы имеют множество сходств, вместе с тем имеются и различия, обусловленные, прежде всего, историческим, культурным, географическим и социально-экономическим развитием областей.

Статья 4.1 Устава Ростовской области предусматривает способы, обеспечение и гарантии доступа к информации о деятельности государственных органов Ростовской области. Впервые на основании областного закона Ростовской области от 29.02.2012 № 795-ЗС в Ростовской области определены способы доступа к информации о деятельности государственных органов Ростовской области: обнародование (опубликование) государственными органами информации о своей деятельности в средствах массовой информации; размещение государственными органами Ростовской области информации о своей деятельности в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в соответствии с перечнями информации, утверждаемыми нормативными правовыми актами соответствующих государственных органов области; размещение государственными органами Ростовской области информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах; ознакомление пользователей с информацией о деятельности государственных органов Ростовской области в помещениях, занимаемых указанными

органами, а также через библиотечные и архивные фонды; присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления на заседаниях коллегиальных государственных органов Ростовской области, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов Ростовской области; предоставление пользователям по их запросу информации о деятельности государственных органов Ростовской области. По нашему мнению, данная статья подчеркивает большую открытость органов государственной власти на территории Ростовской области для населения, способствует демократизации правового государства.

Нынешнее состояние Российского государства требует постоянного уточнения правовых норм и, соответственно, внесения изменений в уставы субъектов Российской Федерации. Система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации находится в динамичном развитии. Необходимость уставов субъектов Российской Федерации очевидна.

Из анализа уставов областей можно сделать вывод: они примерно одинаковы по структуре и основным положениям, но имеется множество индивидуальных различий для каждого субъекта. Это связано с особенностями субъектов, но, тем не менее, ни в коей мере не противоречит Конституции Российской Федерации, и приняты уставы в интересах граждан, проживающих на данных территориях этих областей.

На основании анализа структуры уставов субъектов Федерации можно сделать вывод о необходимости разработки модельных проектов теоретических положений, определяющих структуру и основное содержание устава. Структура его обусловлена основными положениями, отнесенными к предметам ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации, соответствующим правилам юридической техники, историческими и национальными особенностями.

Таким образом, можно сделать следующие выводы.

Содержание устава, как и содержание Конституции субъекта Федерации, составляют обязательные правовые нормы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, и дополнительные, установленные органами государственной власти. Уставы имеют общие черты, поскольку закрепляют, как правило, одинаковый статус субъектов Российской Федерации, верховенство устава по отношению к иным нормативно-правовым актам, изданным органами государственной власти субъекта Российской Федерации, обеспечивают социально-экономическое развитие территории, определяют систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации, институты непосредственной демократии, формы участия населения в управлении делами государства. Устав обладает верховенством по отношению к иным нормативным правовым актам, принятым органами государственной власти субъекта Российской Федерации, имеет особый порядок принятия. Они имеют прямое действие на территории субъекта Федерации. В случае противоречия уставу законов и иных правовых актов действуют нормы устава. Правовая природа устава и его место в системе источников российского права определяются юридическими факторами.

Уставы имеют отличительные черты. Проанализировав уставы Ростовской области, Ставропольского края, мы полагаем, что необходимо оптимизировать связь Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации с уставом субъекта Российской Федерации. К сожалению, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вносят в конституции, уставы правовые нормы, регулирующие реализацию посланий Президента Российской Федерации. Проведенный автором сравнительно-правовой анализ позволяет сделать вывод о необходимости в субъектах Российской Федерации принятия нормативных правовых актов, позволяющих реализовать данные послания. С этой целью необходимо внести правовые нормы по реализации Послания Президента Российской Федерации в конституции и уставы субъектов Российской Федерации, ежегодно в указанные сроки высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации отчитываться перед высшим законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и населением о ходе выполнения Послания Президента Российской Федерации. Основная проблема заключается в отсутствии федерального закона,

регламентирующего порядок внесения поправок в связи с изменением федерального законодательства, государственной регистрации.

Литература

1. Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 года № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона “О Прокуратуре Российской Федерации” в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации» // КонсультантПлюс.

2. Областной закон от 29 мая 1996 года № 19-ЗС «Устав Ростовской области» (ред. от 22.06.2012) // КонсультантПлюс.

3. Закон Ставропольского края от 12 октября 1994 года № 6-КЗ «Устав (Основной закон) Ставропольского края» (ред.от 25.06.2012) (принят Государственной Думой Ставропольского края 29.09.94) // КонсультантПлюс.