Послереволюционный генезис становления и развития института ведомственного контроля в уголовно-процессуальном законодательстве Российской Федерации

Научная статья УДК 343.13

https://doi.org/10.24412/2073-0454-2021-6-193-197 NIION: 2003-0059-6/21-100 MOSURED: 77/27-003-2021-06-299

Послереволюционный генезис становления и развития института ведомственного контроля в уголовно-процессуальном законодательстве

Российской Федерации

Кристина Андреевна Московцева

Московский университет МВД России имени В. Я. Кикотя, Москва, Россия

Аннотация. Рассматривается процесс становления института ведомственного контроля в России, анализируются историческая ретроспектива и точки зрения ученых-процессуалистов на существующие проблемы. Также автором обозначается соотношение функций руководителя следственного органа и прокурора относительно деятельности следователя в прошлом и на современном этапе. В заключении предлагается редакция понятия руководитель следственного органа.

Ключевые слова: ведомственный контроль, руководитель следственного органа, следователь, прокурор, прокурорский надзор

Для цитирования: Московцева К. А. Послереволюционный генезис становления и развития института ведомственного контроля в уголовно-процессуальном законодательстве Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2021. № 6. С. 193-197. https://doi.org/10.24412/2073-0454-2021-6-193-197.

Original article

Post-revolutionary genesis of the formation and development of the institution of departmental control in the criminal procedure department legislation of the Russian Federation

Kristina А. Moskovtseva

Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V. Ya. Kikot', Moscow, Russia

Abstract. The article examines the process of formation of the institution of departmental control in Russia, analyzes the historical retrospect and the points of view of process scientists on existing problems. The author also indicates the ratio of the functions of the head of the investigative body and the prosecutor in relation to the activities of the investigator in the past and at the present stage. In conclusion, we propose a revision of the concept of the head of the investigative body.

Keywords: departmental control, head of the investigative body, investigator, prosecutor, prosecutor's supervision

For citation: Moskovtseva K. A. Post-revolutionary genesis of the formation and development of the institution of departmental control in the criminal procedure department legislation of the Russian Federation. Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2021;(6):193-197. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-0454-2021-6-193-197.

Вопросы организации деятельности следователя, контроль руководителя следственного органа, прокуратуры не перестают вызывать ученый интерес среди процессуалистов. Институт ведомственного контроля

в России еще достаточно молод, но даже небольшой исторический опыт и взгляд в ретроспективу позволяет обозначить имеющиеся проблемы и выстроить возможные пути их решения. Наиболее интересным для

© Московцева К. А., 2021

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

рассмотрения представляется послереволюционный период, когда, согласно концепции Ю. А. Цветкова, произошел довольно быстрый качественный переход от судебной модели к прокурорской и прокурорско-полицейской моделям организации предварительного расследования [13].

После упразднения Устава 1864 года, а также отмены некоторых других указов уголовного судопроизводства, судебное следствие начало постепенный переход от судебной власти к исполнительной.

Так, в п. 3 Декрета «О суде № 1» 1917 г. говорилось, что предварительное следствие возлагается на местных судей единолично до преобразования всего порядка судопроизводства [1].

Внедрялось формирование временных следственных комиссий, действовавших при тюрьмах, члены которых, в количестве трех человек, должны были заниматься проверкой законности и обоснованности арестов [7].

В дальнейшем, законодательно была закреплена необходимость коллегиального принятия решения, касающегося вопросов ареста, обыска, выемки и освобождения арестованных лиц. Единоличное решение, в порядке исключения, принималось лишь в случае, не терпящем отлагательств, но с учетом того, что в течение 12 часов комиссия должна была быть поставлена в известность и утвердить принятую меру. Следовательно, необходимость судебного контроля за законностью и обоснованностью действий отпадает.

Следующий Декрет ВЦИК «О суде» 1918 г. поддержал тенденцию сокращения всеобъемлющей контролирующей роли суда, поддержав необходимость производства предварительного следствия следственными комиссиями в составе трех уполномоченных лиц [2].

С 1920 года для отдельных категорий дел вводилась новая процессуальная фигура — следователь по важнейшим делам, которые избирались Губернскими Исполнительными Комитетами Советов и находились в ведении Народного Комиссариата юстиции и отделов юстиции.

При возникновении необходимости следователи имели право привлекать милицию, уголовный розыск и иные необходимые учреждения и лиц. Требования следователя были обязательны как для милиции, так и для других органов и учреждений. Налицо возрастающая роль следственных органов и увеличение их процессуальной самостоятельности.

Однако, в мае 1922 года ситуация изменилась, так как было принято новое Положение о прокурорском надзоре. С этого момента надзорная функция полностью закреплялась за прокуратурой.

Но прокуратура, на данный период, была не единственным контролирующим органом для следователя. Последний оставался также и в подчинении суда. Суд

также рассматривал жалобы, подаваемые на действия следователя свидетелями, переводчиками, понятыми, экспертами, поручателями или залогодателями за обвиняемого, нарушающие их права. Данная норма содержалась в ст. 216 УПК 1922 года. А ст. 224 того же УПК содержала положение о том, что прокурор района и суда, при котором следователь состоит, должен рассматривать жалобы, подаваемые на незаконные действия следователя, волокиту и принятие мер пресечения.

В этот период среди ученых-процессуалистов зарождается научная дискуссия, связанная с выбором оптимальной модели развития следственного аппарата и с закреплением в ней роли прокурора. Насчет последнего было немало споров. Так, А. Я. Вышинский поддерживал полное изъятие контрольно-надзорных полномочий у суда и закрепление таковых за прокурором. В противовес этой точке зрения выступал П. Я. Стучка. Он считал, что контрольно-надзорные функции должны быть в полном объеме сохранены за судом [13].

В сентябре же 1928 года следственный аппарат перешел в подчинение прокуратуры [6]. А. Г. Журавлев писал на этот счет о том, что функции прокурора настолько расширились, что, по сути, он осуществлял надзор не за действиями следователя, а за своими собственными действиями, так как следователь в этой модели предстает лишь как исполнитель прокурорской воли [5, с. 36].

Ю. А Цветков утверждает, что такая прокурорская модель на осуществление предварительного следствия просуществовала вплоть до 1938 года, и это не случайно, так как подобная тенденция была уже заложена в самой природе концепции «прокурорской монополии». Подобно прокуратуре, любое ведомство, обладающее хоть малой частью полицейский функций в дальнейшем будет испытывать притязания на следственные полномочия [13].

Чуть позже на базе НКВД СССР была образована следственная часть. В связи с этим, существовавшая модель была утрачена. Стоит отметить, что такое полное сосредоточение в одних руках всей следственной работы имело негативные моменты, например, в виде перегрузки следователей. Но такое положение дел, с другой стороны, вызывало и растущий интерес к органам дознания. В этой связи, в 1940-1950 годы в милиции создавались свои следственные органы, подчиняющиеся напрямую уже не прокуратуре, а следственному отделу Главного управления милиции МВД СССР. Между тем, законного права на осуществление предварительного следствия в полном объеме у них не было, сохранялось только право выполнять отдельные поручения следователя.

Принятие Основ уголовного судопроизводства СССР 1958 года и УПК РСФСР 1960 года послужило

началом глобальной дискуссии по поводу ведомственной принадлежности предварительного следствия. Но, по-прежнему, на законодательном уровне, что было закреплено в ст. 25 УПК РСФСР, сохранялось право процессуального надзора за органами прокуратуры.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963 года «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка» таким правом были теперь наделены сотрудники Министерства охраны общественного порядка СССР (МВД СССР). Это явилось фундаментальной основой начала работы следственных аппаратов органов внутренних дел [9].

Теперь следователи органов охраны общественного порядка были правомочны производить предварительное расследование. Контроль за их деятельностью возлагался на начальников следственных органов.

Таким образом, в течении первой половины 60-х годов происходит оформление полномочий начальника следственного органа, который осуществлял контрольные функции за деятельностью сотрудников внутренних дел, ведущих дознание и следствие. Но пока данные полномочия были отражены лишь в ведомственных нормативных актах.

Законодательно руководитель органа предварительного следствия был наделен процессуальным статусом в 1965 году, когда был издан Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 14 декабря 1965 года «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» [10]. Также был расширен круг его полномочий: помимо контрольных функций, начальнику вменялась проверка уголовных дел, изъятие дела у одного следователя и передача его другому, поручение расследования нескольким следователям, а также принятие участия в расследовании самому. Все указания, которые были даны в ходе расследования, являлись обязательными для исполнения.

Таким образом, начальник следственного отдела обладал весьма небольшим кругом организационных полномочий. В ученой среде 60-х-70-х годов прошлого столетия разразилась дискуссия по поводу процессуального положения начальника следственного отдела. Одни предлагали расширить круг полномочий начальника следственного отдела, передав ему отдельные полномочия прокурора [11, с. 16]. Находились и противники подобных идей, которые говорили о том, что подобное всеобъемлющее наделение начальника следственного отдела полномочиями угнетет процессуальную самостоятельность следователя. Высказывалось также предположение о том, что такой переход полномочий из одних «рук в другие» не повлечет никаких положительных изменений для следствия, а поменяет лишь название в осуществляемой форме контроля [14, с. 19].

Данная проблематика не потеряла своей актуаль-

ности и в ходе проведения судебно-правовой реформы конца 20 - начала 21 столетия. В ходе разработки законопроекта нового УПК РФ дискуссия не утихала, а наоборот становилась только острее. Так, в этот период в дополнение к уже существующим позициям выдвигались идеи ликвидации фигуры руководителя следственного органа из уголовного процесса, а также значительного сокращения функций руководителя следственного отдела в целях обеспечения процессуальной самостоятельности следователя. Выдвигались идеи не только полного лишения процессуального статуса фигуры начальника следственного отдела, но и более гуманные, как например, сокращение его полномочий [8, с. 14].

Все же в УПК РФ 2001 года фигура начальника следственного отдела была сохранена, а круг его полномочий даже несколько расширен. Так, законодательно впервые было закреплено право начальника следственного отдела отменять необоснованные постановления следователя о приостановлении уголовного дела. Также за ним сохранялись следующие полномочия: он, как и прежде, мог поручать производство следствия одному или нескольким следователям, мог принять уголовное дело к своему производству и производить следствие самостоятельно. Начальник следственного отдела обладал организационными полномочиями, контролировал работу следователя, проверял материалы уголовного дела, при необходимости мог давать указания о направлении хода расследования, применении мер пресечения, квалификации преступления.

В этот период возникает вопрос о четком разграничении функций прокурора и начальника следственного отдела, так как между прокурорским контролем и ведомственным контролем начала стираться граница [5, с. 39].

Бывший Генеральный прокурор РФ Ю. Я. Чайка считает, что на данном этапе такой проблемы нет, но нет и баланса между прокурорским и ведомственным контролем [4, с. 27].

Следующий этап преобразований института ведомственного контроля связан с образованием в 2007 году Следственного комитета при Прокуратуре РФ. Теперь начальник следственного отдела приобрел статус руководителя следственного органа [12]. А уже имеющиеся функции были дополнены рядом властно-распорядительных полномочий прокурора, касающихся контроля за ходом предварительного следствия.

В 2010 году произошло отделение Следственного комитета от прокуратуры, что само собой повлекло новые изменения в процессуальном законодательстве.

В дальнейшем, видится уверенная тенденция по расширению процессуального статуса фигуры руководителя следственного органа. Ст. 39 УПК РФ продолжает дополняться редакциями полномочий, таким

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

образом, наделяя руководителя следственного органа не столько организационными, как в большинстве своем властно-распорядительными функциями.

Отдельные ученые-процессуалисты всерьез задумываются над целесообразностью наделения и прокурора, и руководителя следственного органа широким кругом полномочий. Например, Д. А. Иванов считает, что надзорные полномочия должны быть «в руках» прокуратуры, поскольку только прокурорский надзор сможет в полной мере гарантировать возмещение вреда, равно как и восстановление прав лиц, пострадавших от преступления [3, с. 134].

Учитывая советский исторический опыт и взгляды ряда ученых на распределение полномочий прокурора и начальника следственного органа, становится очевиден факт того, что за прокурором должны остаться только надзорные функции относительно органов предварительного расследования.

Но в отечественной юридической литературе постепенно разгорается дискуссия об отрицательном влиянии всеобъемлющей распорядительной функции руководителя следственного органа, которая зачастую выражается в чрезмерном угнетении процессуальной самостоятельности следователя чередой указаний. Становится ясно, что в этом кроется одна из современных многоаспектных проблем института ведомственного контроля за процессуальной деятельностью следователя на досудебном этапе производства по уголовным делам. Исходя из этого, необходимо внести коррективы в понятие руководителя следственного органа, ограничив круг его властно-распорядительных функций проверкой законности действий следователя, и изложить его в следующей редакции:

Руководителем следственного органа является должностное лицо, возглавляющее орган, осуществляющий предварительное расследование, и наделенное, в пределах своей компетенции, полномочиями по осуществлению контроля за законностью действий следователя в досудебном производстве по уголовным делам.

Список источников

1. Декрет «О суде» от 24.11.1917 // Собрание узаконений РСФСР. 1917. № 4. Ст. 50.

2. Декрет «О суде» №2 от 15.02.1918 // Собрание узаконений РСФСР. 1918. № 26. Ст. 410.

3. Иванов, Д. А. Значение прокурорского надзора за деятельностью следователя, дознавателя по возмещению причиненного преступлением вреда // Вестник экономической безопасности. 2016. № 5. С. 132-135.

4. Колоколов, Н. А. Последние новеллы УПК РФ: баланс обвинительной власти стабилизируется // Уголовное судопроизводство. 2009. № 2. С. 25-32.

5. Манова, Н. С. Становление института ведомственного руководства деятельностью следователя //

Вестник ВГУ. 2015. № 1(26). С. 34-41.

6. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 03.09.1928 г. «Об изменении Положения о судоустройстве РСФСР» // Собрание узаконений РСФСР. 1928. № 52. Ст. 733.

7. Постановление Народного Комиссариата Юстиции от 15.12.1917 № 146 «О мерах заключения задержанных и об учреждении при тюрьмах следственных комиссий, проверяющих правильность и законность ареста» // [Электронный ресурс] https://www.lawmix. ru/ (Дата обращения: 24.02.2021).

8. Уголовно-процессуальное законодательство Союза ССР и РСФСР: теорет. модель / Под ред. В. М. Савицкого. М., 1990.

9. Указ Президиума ВС СССР от 06.04.1963 № 1237-VI «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка» // Ведомости ВС СССР, 1963, № 16. Ст. 181.

10. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 14.12.1965 «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» // [Электронный ресурс] https://base.garant.ru/1306550/ (дата обращения: 24.02.2021).

11. Ураков, Л. О процессуальном положении работников следственных отделов органов охраны общественного порядка // Социалистическая законность. 1964. № 7. С. 16-17.

12. Федеральный закон от 05.06.2007 № 87-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в УПК РФ» // Российская газета. 08.06.2007.

13. Цветков Ю.А. Исторические этапы развития органов предварительного следствия в России // [Электронный ресурс] https://wiselawyer-ru.turbopages.org/ wiselawyer.ru/ (дата обращения: 24.02.2021).

14. Чистякова, В. С. Органы предварительного расследования преступлений и разграничение компетенции между ними : автореф. ... дисс. канд. юрид. наук. М., 1964.

References

1. Decree "On the court" of 24.11.1917 // Collection of laws of the RSFSR. 1917. No. 4. Article 50.

2. Decree "On the Court" No. 2 of 15.02.1918 // Collection of laws of the RSFSR. 1918. No. 26. Article 410.

3. Ivanov, D. A. The importance of the prosecutor's supervision of the activities of the investigator, the inquirer for the compensation of the harm caused by the crime // Bulletin of Economic Security. 2016. No. 5. P. 132-135.

4. Kolokolov, N. A. Recent novels of the Criminal Procedure Code of the Russian Federation: the balance of the prosecutorial power is being stabilized. 2009. No. 2. P. 25-32.

5. Manova, N. S. Formation of the institute of departmental management of the investigator's activities // Vestnik VGU. 2015. №1(26). P. 34-41.

6. Decree of the VTSIK and SNK of the RSFSR of 03.09.1928 "On change of Position on the judicial system of the Russian Federation" // Collection of laws of the Russian Federation. 1928. No. 52. St.733.

7. Resolution of the People's Commissariat of Justice of 12/15/1917 No. 146 "On measures of detention of detainees and on the establishment of investigative commissions at prisons checking the correctness and legality of arrest" // [Electronic resource] https://www.lawmix.ru / (accessed: 02/24/2021).

8. Criminal procedure legislation of the USSR and the RSFSR : theory. model / Ed. by V. M. Savitsky. M., 1990.

9. Decree of the Presidium of the Supreme Soviet of the USSR of 06.04.1963 No. 1237-VI "On granting the right to conduct preliminary investigations to public order protection bodies" // Vedomosti of the Supreme Soviet of the USSR, 1963, No. 16. St. 18.

10. Decree of the Presidium of the Supreme Soviet of the RSFSR of 12/14/1965 "On amendments and additions to the Criminal Procedure Code of the RSFSR" // [Electronic resource] https://base.garant.ru/1306550/

11. Urakov L. On the procedural status of employees of investigative departments of public order protection bodies // Socialist Legality. 1964. No. 7. P. 16-17.

12. Federal Law No. 87-FZ of 05.06.2007 "On Amendments and Additions to the Code of Criminal

Procedure of the Russian Federation" // Rossiyskaya Gazeta. 08.06.2007.

13. Tsvetkov, Yu. A. Historical stages of the development of the preliminary investigation bodies in Russia // [Electronic resource] https://wiselawyer-ru. turbopages.org/wiselawyer.ru/ (accessed: 24.02.2021).

14. Chistyakova, V. S. Bodies of preliminary investigation of crimes and differentiation of competence between them : autoref. ... diss.cand. yurid. nauk. M., 1964.

Библиографический список

1. Григорьева, Н. В. К вопросу о ведомственном процессуальном контроле в уголовном судопроизводстве // Вестник экономической безопасности. 2016. № 5. С. 128-131.

2. Табаков, С. А. Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей и дознавателей органов внутренних дел : автореф. ... дисс. канд. юрид. наук. М., 2009.

Bibliographic list

1. Grigorieva, N. V. On the question of departmental procedural control in criminal proceedings // Vestnik ekonomicheskoy bezopasnosti. 2016. No. 5. P. 128-131.

2. Tabakov, S. A. Departmental procedural supervision of the investigators and investigators of the internal Affairs bodies : author. ... diss.cand. yurid. M., 2009.

Информация об авторе

К. А. Московцева - адъюнкт факультета подготовки научных и научно-педагогических кадров Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя.

Information about the author

K. A. Moskovtseva - Adjunct of the Faculty of training of scientific and scientific-pedagogical staff of the Moscow University of the MIA of Russia named after V. Ya. Kikot'.

Статья поступила в редакцию 16.07.2021; одобрена после рецензирования 01.10.2021; принята к публикации 25.10.2021.

The article was submitted 16.07.2021; approved after reviewing 01.10.2021; accepted for publication 25.10.2021.