Проблемы осуществления органами местного самоуправления функции муниципального контроля из-за отсутствия единого понятия

ПРОБЛЕМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ФУНКЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ ИЗ-ЗА ОТСУТСТВИЯ ЕДИНОГО ПОНЯТИЯ

КОЛЕСНИКОВ Андрей Владимирович

Аннотация. Актуальность статьи обусловлена хаотичным состоянием законодательства, регулирующего порядок применения норм такого межотраслевого института, как «муниципальный контроль». В преддверии принятия Федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации» необходимо выявить и выделить существующие проблемы в правовом регулировании и осуществлении муниципального контроля. В статье выявлены проблемы, возникающие в правоприменительной деятельности из-за отсутствия четкого понятийного аппарата, предложены различные модели муниципального контроля.

Annotation. The relevance of the article is determined by the chaotic state of the legislation regulating the application of the norms of such an intersectoral institution as "municipal control". On the eve of the adoption of the Federal Law "On the Basics of State Control (Supervision) and Municipal Control in the Russian Federation" it is necessary to identify and highlight existing problems in the legal regulation and implementation of municipal control. The article reveals the problems that arise in law enforcement activities due to the lack of a clear conceptual apparatus, various models of municipal control are proposed.

Ключевые слова: функция, контроль, надзор, муниципальный контроль, орган муниципального контроля, органы местного самоуправления, муниципальное образование, выполнение обязательных требований, муниципальный финансовый контроль, контрольно-счетный орган.

Keywords: function, control, supervision, municipal control, municipal control body, local government bodies, municipal formation, compulsory requirements, municipal financial control, control and accounting body.

Функция муниципального контроля за решением собственных вопросов местного значения была возложена органами государственной власти на муниципальные органы относительно недавно - в июле 2011 г. - путем внедрения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - Закон № 131-Ф3) ст. 17.1 «Муниципальный контроль» и принятия ряда отраслевых нормативных правовых актов. До этого момента контроль за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществлялся на территории муниципального образования в пределах полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления Федеральным законом от

1 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N° 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»2 (далее - Закон N 294-ФЗ).

До 2014 г. органы местного самоуправления выполняли роль контролера только в отношении тех вопросов, которые им четко устанавливали федеральные власти в законодательстве разных уровней. К числу видов такого контроля относился жилищный контроль, земельный контроль, лесной контроль, контроль за сохранностью автомобильных дорог и некоторые другие виды контроля в зависимости от вида муниципального образования и положений отраслевого законодательства. Однако это была лишь подготовительная стадия для орга-

2 Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СПС «КонсультантПлюс».

Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

нов местного самоуправления. С 2014 г. на муниципальные органы возложен контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ. Этот факт, конечно, не исключает осуществление контроля и надзора органами государственной власти по ряду вопросов. В связи с этим возникло большое количество неразрешенных проблем в реализации контрольных функций органами местного самоуправления. К числу таковых можно отнести отсутствие отчетливых формулировок в понятийном аппарате.

Нет ясности в самом термине «муниципальный контроль». В Законе № 131-ФЗ нет определения муниципального контроля с характеризующими такую категорию признаками; в ч. 1 ст. 17.1 лишь указывается (как это было сказано выше), что органы местного самоуправления проверяют соблюдение требований, установленных муниципальными правовыми актами, актами субъектов РФ и федеральными актами. При этом, во-первых, необходимо учитывать, что муниципальные нормативные акты принимаются по вопросам местного значения и решению отдельных государственных полномочий. Во-вторых, в ч. 1 ст. 17.1 не прописано, над кем и в каком порядке этот контроль осуществляется.

Часть 2 ст. 17.1 Закона № 131-Ф3 содержит отсылочную норму на Закон № 294-ФЗ, но это касается лишь отношений по проведению проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В свою очередь в Законе № 294-ФЗ под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на органи-

зацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований. Это определение корреспондирует с определением жилищного контроля, закрепленного в ч. 1.1 ст. 20 Жилищного кодекса РФ3, где конкретизируется понятие применительно к жилищным отношениям. Лесной кодекс4, так же как и Закон № 131-ФЗ, понятие лесного контроля относит к общему понятию, закрепленному в Законе № 294-ФЗ.

Таким образом, казалось бы, общее определение муниципального контроля и его характеристики укладываются в понятие, установленное Законом № 294-ФЗ, но это не так. Иное по смысловой нагрузке понятие мы можем увидеть в Земельном кодексе5, в котором под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства РФ, законодательства субъекта РФ, за нарушение которых законодательством РФ, законодательством субъекта РФ предусмотрена административная и иная ответственность.

Ряд нормативных правовых актов федерального уровня содержит полномочия органов местного самоуправления, но не предусматривает ни понятия муниципального контроля, ни субъектов, которые его осуществляют, ни порядка его осуществления. В качестве примера можно привести Водный6 и Градо-строительный7 кодексы, Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федера-ции»8 (далее - Закон «Об энергосбереже-

3 Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

4 Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

5 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

6 Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

7 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. // СПС «КонсультантПлюс».

8 Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

нии...»), Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ «О теплоснабжении»9 (далее - Закон «О теплоснабжении») и др. При этом, если в указанных кодексах вообще не говорится о муниципальном контроле, а лишь закреплены полномочия муниципальных органов (хотя, например, п. 20 ч. 1 ст. 14 Закона N 131-ФЗ закрепляет муниципальный контроль в градостроительной сфере), то в п. 4 ст. 8 Закона «Об энергосбережении...» и в п. 4 ч. 1 ст. 6 Закона «О теплоснабжении» закреплена компетенция по контролю, но без дополнительного правового регулирования и определения этого контроля.

Из анализа вышеуказанных нормативных правовых актов можно сделать ряд выводов об основных категориальных несоответствиях:

1. Законодатель не потрудился дать четкое разграничения в категориях «контроль» и «надзор». Существуют разные подходы к этим понятиям, которые сейчас не будут темой обсуждения. Как правило, многие склоняются к тому, что по результатам контроля не только выявляется вопрос о законности или незаконности действий или актов, но и применяются меры административного принуждения, а по результатам надзора только выявляется законность или отсутствие законности в деятельности субъекта права. Однако проблема кроется не в теоретических спорах по данному вопросу, а в том, что эти понятия иногда прямо противоположно понимаются в различных нормативных актах. Законодатель использует их так, как выгоднее в том или ином случае. Например, в соответствии с Земельным кодексом РФ по результатам муниципального земельного контроля составляется акт о нарушении земельного законодательства, а в рамках земельного надзора виновные привлекаются к ответственности. В целях гармонизации законодательства, необходимо в обязательном порядке разграничить и определить категории «контроль» и «надзор».

2. Нет ясности в наборе подконтрольных субъектов. Так, Закон N 294-ФЗ, Закон «Об энергосбережении.», Закон «О теплоснабжении» в качестве подконтрольных субъектов устанавливают юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, Жилищный кодекс РФ добавляет к ним граждан, а Земельный кодекс РФ, помимо граждан, включает в круг

9 Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ «О те-

плоснабжении» // СПС «КонсультантПлюс».

субъектов органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это очень серьезная проблема, поскольку в ней кроется неразбериха в вопросе о том, какой должен быть статус органа муниципального контроля. Есть разные варианты. Во-первых, можно создать отдельный орган муниципального контроля по типу контрольно-счетного органа с соответствующим наделением статуса защиты должностных лиц этого органа. Такой орган будет независим и сможет контролировать не только деятельность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, но и решение вопросов местного значения местной администрацией. Но это повлечет расширение чиновничьего аппарата и увеличение расходов из местного бюджета. Второй вариант - ведомственный контроль. В этом случае структурные подразделения местной администрации, занимающиеся решением вопросов местного значения, введут в свою структуру должность контролера (либо наделят дополнительной компетенцией существующее должностное лицо), которая будет определена в законе субъекта РФ и наделена правом составления административного протокола. Третий вариант -это сочетание одного из двух первых с применением аутсорсинга. В этом случае органы местного самоуправления будут осуществлять контрольные функции с возможностью привлечения специалистов в виде аккредитованных этими же органами экспертов. Такая возможность предусмотрена Приказом Росаккре-дитации от 17 января 2017 г. N 13 «Об утверждении Порядка проведения квалификационного экзамена для граждан, претендующих на получение аттестации экспертов, привлекаемых к проведению мероприятий по контролю, Положения об аттестационной комиссии Федеральной службы по аккредитации по проведению квалификационного экзамена для граждан, претендующих на получение аттестации экспертов, привлекаемых к проведению мероприятий по контролю, формы заявления об аттестации эксперта, привлекаемого к проведению мероприятий по контролю, перечня видов экспертиз, для проведения которых Федеральной службе по аккредитации требуется привлечение экспертов, критериев аттестации экспертов, привлекаемых Федеральной службой по аккредитации к проведению мероприятий по контролю, Правил формирования и ведения реестра сведений об аттестации экспертов, привле-

Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

каемых Федеральной службой по аккредитации к проведению мероприятий по контролю» (зарегистрировано в Минюсте России 12 апреля 2017 г. № 46352) (начало действия документа - 24 апреля 2017 г.).

3. Анализируя нормы Закона № 131-ФЗ и ч. 7 ст. 28.3 КоАП РФ11 (должностные лица, уполномоченные составлять протокол об административном правонарушении) в системном единстве, можно классифицировать контроль в зависимости от его объекта на следующие виды: а) финансовый контроль над деятельностью органов местного самоуправления; б) муниципальный контроль. Такое разделение муниципального контроля неизбежно должно повлечь правовое размежевание этих двух видов с одновременным закреплением статуса органов и должностных лиц, их полномочий и подконтрольные субъекты. В случае с финансовым контролем все вполне ясно определено. Что касается муниципального контроля, то не понятно, по всем ли вопросам местного значения контролируется соблюдение требований, установленных органами местного самоуправления и органами государственной власти. Например, как, какими органами и над кем осуществляется контроль по вопросу создания условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участия в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении, закрепленному в п. 13.1 ст. 14 Закона № 131-ФЗ? Очевидно, что назрела необходимость детальной регламентации муниципального контроля, не являющегося финансовым.

4. Нет четкого понятия объекта контроля. Основная масса нормативных правовых актов в качестве объекта определяет «невыполнение

10 Приказ Росаккредитации от 17 января 2017 г. № 13 «Об утверждении Порядка проведения квалификационного экзамена для граждан, претендующих на получение аттестации экспертов, привлекаемых к проведению мероприятий по контролю, Положения об аттестационной комиссии Федеральной службы по аккредитации по проведению квалификационного экзамена для граждан, претендующих на получение аттестации экспертов, привлекаемых к проведению мероприятий по контролю, формы заявления об аттестации эксперта, привлекаемого к проведению мероприятий по контролю, перечня видов экспертиз, для проведения которых Федеральной службе по аккредитации требуется привлечение экспертов, критериев аттестации экспертов, привлекаемых Федеральной службой по аккредитации к проведению мероприятий по контролю, Правил формирования и ведения реестра сведений об аттестации экспертов, привлекаемых Федеральной службой по аккредитации к проведению мероприятий по контролю» // СПС «КонсультантПлюс».

11 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. // СПС «КонсультантПлюс».

обязательных требований». При этом не обязательно, чтобы за нарушение этих требований непременно была предусмотрена ответственность. В отличие от других правовых актов, Земельный кодекс РФ, наоборот, в качестве объекта закрепил только те обязательные требования, за которые законодательством РФ или законодательством субъектов РФ предусмотрена ответственность.

5. «Основанием применения мер административно-правового принуждения в ходе и по результатам контрольно-надзорной проверки публичной администрации служит совершаемое или совершенное проверяемым юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем нарушение обязательных требований того или иного вида, которое формально не признается административным правонарушением, но предусматривается законодательством в сфере государственного и муниципального контроля публичной администрации»12. Правоприменители и нарушители не всегда знают и улавливают разницу в понятиях «несоблюдение обязательных требований» и «правонарушение», а потому не всегда соблюдают ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ, согласно которой назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено.

Все это (и многое другое, не затронутое в рамках темы статьи) предопределяет необходимость внесения в большой массив нормативных правовых актов изменений, направленных на гармонизацию межотраслевого института муниципального контроля и принятия единого акта с продуманным и комплексным понятийным аппаратом, единой методикой контроля, компетенцией и (очень важно!) статусом должностных лиц и органов муниципального контроля. К сожалению, проект Федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации»13 не устраняет противоречия, существующие сегодня.

12 Стахов А.И. О проблемах и перспективах гармонизации законодательства об административных правонарушениях с законодательством в сфере государственного и муниципального контроля публичной администрации // Вестник Омской юридической академии. 2016. № 3. С. 88.

13 Проект Федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации». URL : http://www.consultant.ru/law/hotdocs/ 47109.html (дата обращения: 07.06.2017).

Библиографический список

1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 // СПС «КонсультантПлюс» .

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. // СПС «КонсультантПлюс».

3. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс» .

4. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

5. Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ // СПС «Консультант-Плюс».

6. Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ // СПС «Консультант-Плюс».

7. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

8. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СПС «КонсультантПлюс».

9. Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

10. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении» // СПС «КонсультантПлюс».

11. Приказ Росаккредитации от 17 января 2017 г. № 13 «Об утверждении Порядка проведения квалификационного экзамена для граждан, претендующих на получение аттестации экспертов, привлекаемых к проведению мероприятий по контролю, Положения об аттестационной комиссии Федеральной службы по аккредитации по проведению квалификационного экзамена для граждан, претендующих на получение аттестации экспертов, привлекаемых к проведению мероприятий по контролю, формы заявления об аттестации эксперта, привлекаемого к проведению мероприятий по контролю, перечня видов экспертиз, для проведения которых Федеральной службе по аккредитации требуется привлечение экспертов, критериев аттестации экспертов, привлекаемых Федеральной службой по аккредитации к проведению мероприятий по контролю, Правил формирования и ведения реестра сведений об аттестации экспертов, привлекаемых Федеральной службой по аккредитации к проведению мероприятий по контролю» // СПС «КонсультантПлюс».

12. Проект Федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http:// www.consultant.ru/law/hotdocs/47109.html (дата обращения: 07.06.2017).

13. Стахов, А.И. О проблемах и перспективах гармонизации законодательства об административных правонарушениях с законодательством в сфере государственного и муниципального контроля публичной администрации // Вестник Омской юридической академии. - 2016. - № 3.