Институт досрочного отзыва главы муниципального образования в современной России

ЮРИДИЧЕСКИЕ ЗАПИСКИ. 2014. № 1.

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА

УДК 352. 075. 31:342. 553

Т.Н. Модникова*

ИНСТИТУТ ДОСРОЧНОГО ОТЗЫВА ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Модникова Т.Н. Институт досрочного отзыва главы муниципального образования в современной России. - Статья

Статья посвящена исследованию института отзыва выборных органов местного самоуправления в современной науке конституционного и муниципального права. Автор показывает дис-куссионность эффективности института досрочного отзыва главы муниципального образования .

Ключевые слова: глава муниципального образования, императивный, свободный, муниципальное образование, ответственность

Modnikova T.N. The institution of municipality chief preterm recall in modern Russia. - Article .

The article is devoted to the research of the institution of elective local government bodies recall in the modern science of constitutional and municipal law The author shows debatable efficiency of municipality chief preterm recall .

Keywords: the chief of the municipality, mandatory, free, municipality, responsibility.

Моднікова Т.Н. Інститут дострокового відкликання глави муніципального утворення в сучасній Росії. - Стаття

Стаття присвячена дослідженню інституту відкликання виборних органів місцевого самоврядування в сучасній науці конституційного та муніципального права. Автор показує дискусійність ефективності інституту дострокового відкликання глави муніципального утворення .

Ключові слова: голова муніципального утворення, імперативний, вільний, муніципальне утворення, відповідальність

В начальный период после конституционной реформы 1993 года в обществе складывалось несколько упрощенное и одностороннее представление о природе ответственности органов муниципальных образований. Считалось (и не без основания), что органы местного самоуправления нуждаются в особой защите от неправомерного вмешательства государства в их деятельность Вместо ответственности культивировались политико-правовые

идеи самостоятельности, автономии и обособленности муниципалитетов. Все это имело свои причины: в советский период истории местное управление рассматривалось в качестве компонента единой иерархической системы Советов и исполкомов Советов, подчиненной принципам демократического централизма. Наряду с выборностью Советы и исполкомы должны были подчиняться общему руководству, проводить на местах партийную линию

* Модникова Татьяна Николаевна - доцент кафедры конституционного и муниципального права, ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», г. Орел, Россия .

и способствовать укоренению советской идеологии . До 16 октября 1997 г. вопрос о конституционной допустимости института досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления по юрисдикционным основаниям относился к числу дискуссионных. Законодатель, в свое время, в пункте 3 статьи 49 Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» [1] установил, что в случаях нарушений законодательства органами и должностными лицами муниципальных образований законодательный орган субъекта Федерации вправе обратиться в суд в целях признания факта соответствующих правонарушений Заключение суда о признании данного факта являлось основанием для рассмотрения представительным органом субъекта Федерации вопроса о досрочном прекращении полномочий выборных муниципальных органов и одновременного назначения новых местных выборов . Указанная норма была обжалована в Конституционном Суде; по итогам рассмотрения данного спора высший орган конституционного правосудия установил, что Россия как суверенное государство вправе предусмотреть меры ответственности органов муниципальных образований. В силу того, что досрочное прекращение полномочий сопровождается одновременным назначением новых выборов - федеральное вмешательство является правомерным Однако законодатель должен соблюсти ряд условий: во-первых, необходимо участие суда как беспристрастного арбитра; во-вторых, в законе должен быть урегулирован обязательный круг участников соответствующей процедуры; в-третьих, принятие окончательного решения в форме закона субъекта Федерации призвано гарантировать усложненность процессуального порядка его рассмотрения и принятия (определенное большинство голосов, промульгация и т. п .). При всем при этом Конституционный Суд подчеркнул, что пробелы

федерального регулирования могут быть восполнены законодательством субъектов Федерации, а сами органы местного самоуправления - предусмотреть иные формы ответственности муниципальных органов власти [2].

В самом общем виде ответственность главы муниципального образования может быть установлена перед следующими субъектами: во-первых, населением, его избравшим (досрочный отзыв); во-вторых, представительным органом муниципального образования (удаление в отставку); в-третьих, высшим должностным лицом субъекта Федерации (отрешение от должности); в-четвертых, законодательным (представительным) органом субъекта Федерации; в-пятых, высшими федеральными органами государственной власти (Президентом, Советом Федерации, Государственной Думой, Правительством; федеральным министерством, агентством или службой, которым подведомственны вопросы организации местного самоуправления) . Изучение действующего законодательства приводит к выводу, что не все из указанных форм подлежат эффективному использованию Законодатель отдает предпочтение институтам отзыва, удаления в отставку и отрешения от должности .

Институт отзыва является одним из наиболее спорных в юридической науке и практике Изначально он рассматривался в качестве органического компонента так называемого «императивного мандата», согласно которому депутаты и выборные должностные лица представляют интересы не всего населения соответствующего публично-правового образования, а только тех избирателей, которые высказались «за» данную кандидатуру Вследствие этого императивный мандат предполагал обязательность так называемых «наказов» избирателей, подотчетность выборных лиц в течение срока легислатуры, допустимость досрочного отзыва В советский период отечественной истории досрочный отзыв

позиционировался в качестве одного из ключевых достижений советской демократии, которая, в свою очередь, является подлинным народовластием в отличие от буржуазных демократий [8, с. 17]. Якобы «буржуазный» принцип свободного мандата в советской юридической науке и практике отрицался [7, с 61]

После начала демократических реформ в стране актуализировалась проблема выбора между концепциями свободного и императивного мандата. Законодательство многократно менялось, поступали обращения в Конституционный Суд Российской Федерации В самой Конституции Российской Федерации вопрос о соотношении свободного и императивного мандата (в отличие от ряда зарубежных стран, например, ФРГ) однозначного разрешения не получил Конституционное правосудие также придерживалось весьма неоднозначной практики: с одной стороны, Конституционный Суд Российской Федерации высказался «за» свободную природу мандата, с другой - в ряде своих постановлений признал допустимым досрочный отзыв депутатов и выборных должностных лиц по юрисдикционным основаниям

В связи с этим в юридической науке стали высказываться мнения о некоем промежуточном состоянии между свободным и императивным мандатом, получившем наименование «полусвободный мандат» Важно процитировать две правовые позиции Конституционного Суда: «в силу закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов демократического правового государства, в том числе принципов идеологического и политического многообразия, многопартийности (статья 13, части 1, 2 и 3), а также поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов» должностное лицо «не связано императивным мандатом, основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т. е. конкретное правонарушение, факт совершения которого

этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке» [3]; «вполне объясним свободный мандат депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, означающий недопустимость их отзыва. Однако из этого автоматически, по аналогии не следует, что такой же свободный мандат имеют депутаты всех представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [4].

Если исходить из принципа равенства, согласно которому субъекты правоотношений, находящиеся в схожих правовых ситуациях, имеют равные права и обязанности, данные правовые позиции можно распространить на все выборные органы государственной власти и местного самоуправления . Следовательно, можно утверждать, что выборные должностные лица «не связаны императивным мандатом», но и «не обязательно имеют свободный мандат» Иными словами, императивный мандат не является конституционно допустимым, но право на свободный мандат имеют далеко не все выборные органы государственной власти, тем более - местного самоуправления. По мере движения вверх по иерархии власти мандат становится все более свободным

На наш взгляд, данная концепция имеет право на существование, однако она может быть подвергнута критике по ряду оснований . Во-первых, в силу единства российского народа, принципы его представительства также должны быть едиными вне зависимости от уровня публичной власти Если законодатель допускает полусвободный или императивный мандат главы муниципального образования, следовательно, такой же мандат должны иметь высшие должностные лица субъектов Федерации и глава государства (при условии, что они формируются с использованием одной и той же избирательной системы). Аналогичные суждения применимы к системе законодательных (представительных) органов публичной власти Во-вторых,

является спорной сама возможность некоего промежуточного состояния между свободным и императивным мандатом Во всяком случае, зарубежные исследователи придерживаются преимущественно концепции свободного мандата и отрицают императивный мандат, считая его пережитком прошлого . Дж . Ст. Милль подчеркивал, что «признаки, на основании которых обыкновенный человек может судить о пригодности кандидата, очень неопределенны; они почти исключительно сводятся к искусству красно говорить и очень мало или вовсе не касаются сущности дела» Из этого Дж Ст Милль формулирует вывод о необходимости предоставления свободы депутату, «потому что при таких обстоятельствах она составляет единственную гарантию, что при подаче голосов мнения, несогласные с мнением большинства, могут найти себе выражение в парламенте» [9, с. 124, 130].

Императивный или полусвободный мандат главы муниципального образования имеет массу недостатков с точки зрения теории конституционного права и практики его реализации Прежде всего, он обусловливает волю и деятельность главы муниципального образования потребностями и интересами граждан, проголосовавших «за» его кандидатуру в ходе последних муниципальных выборов Однако глава муниципального образования несет публично-правовую обязанность представительства интересов всего муниципального сообщества Многие социальные группы, входящие в состав населения муниципального образования, имеют свои собственные интересы . Если глава муниципального образования будет руководствоваться исключительно этими интересами (под давлением гипотетической угрозы досрочного прекращения полномочий) - в его деятельности следует ожидать не только малоэффективные, но и явно несправедливые решения . Практике муниципальных образований известны многочисленные

примеры такого рода

Другой важной причиной недостаточной эффективности института досрочного отзыва глав муниципальных образований избирателями является степень электоральной конкуренции В советский период функционирования отечественного государства и права электоральной конкуренции практически не было Досрочный отзыв (к слову, применявшийся чрезвычайно редко), означал отказ в доверии выборному лицу и последующий партийный подбор другой кандидатуры Сегодня в стране функционирует несколько крупных политических партий, в муниципалитетах - масса конкурирующих политических организаций и групп, претендующих на участие в работе властных структур Если глава муниципального образования был избран на муниципальных выборах с незначительным перевесом голосов в его пользу - от его ближайшего конкурента следует ожидать критических настроений и стремления убедить в этом избирательный корпус При достаточно простой процедуре выражения инициативы досрочного отзыва выборного должностного лица муниципалитет может быть втянут в перманентный процесс выборов и отзыва главы муниципального образования

Еще одно критическое замечание в отношении конституционной допустимости института досрочного отзыва главы муниципального образования избирателями касается оснований для этого отзыва Конституционный Суд Российской Федерации многократно подчеркивал, что единственно допустимыми основаниями для досрочного прекращения полномочий выборных лиц по воле избирателей являются юрисдикционные причины Иными словами, го-

лосование по отзыву может быть назначено только в случае, если предварительно судом установлен факт правонарушения Суд подчеркнул, что основания отзыва должны иметь связь с конкретными решениями, действиями или бездействием отзываемого лица, которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке . Требует определенности норма о количестве подписей избирателей, собираемых в поддержку инициативы отзыва Отзыв не может быть осуществлен по решению избирателей меньшей численности по сравнению с количеством голосов, поданных за этого кандидата на предыдущих выборах [5].

Более точный круг оснований был сформулирован высшим органом конституционного правосудия применительно к институту отзыва избирателями высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов РФ: во-первых, институт отзыва не должен дестабилизировать демократическую избирательную систему; во-вторых, для инициативы отзыва необходимо количество подписей «весьма значительного числа избирателей» по отношению к количеству граждан, голосовавших на выборах; в-третьих, решение об отзыве должно приниматься большинством голосов избирателей от числа зарегистрированных граждан, а не принявших участие в голосовании; в-четвертых, основанием для отзыва должно быть исключительно правонарушение, факт совершения которого можно проверить в надлежащей юрисдикционной процедуре [6]

Однако юрисдикционные основания досрочного отзыва выборных должностных лиц являются весьма спорными Если соответствующий суд установил факт правонарушения, то этот же суд и должен определить виновному главе муниципального образования меры юридической ответственности вплоть до принятия решения о досрочном прекращении полномочий Избиратели должны обладать правом

отзыва не вследствие фактов каких-либо правонарушений, а ввиду утраты электорального доверия По названным причинам полагаем наиболее эффективными такие меры ответственности глав муниципальных образований, как отрешение от должности высшим должностным лицом субъекта Федерации и удаление в отставку представительным органом муниципального образования

Список литературы

1. Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. с послед . изм. // СЗ РФ. - 1995. - № 35. - Ст. 3506; 2005. - № 30. -Ст 3108 Утратил силу

2 Постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г № 14-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ -1997,- № 42. - Ст. 4902.

3 Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ - 2000 -№ 25,- Ст. 2728.

4 Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации город Москва 24 декабря 1996 года» // СЗ РФ - 1997 -№ 2. - Ст. 348.

Реализация правотворческой инициативы в Российской Федерации посредством электронных форм

5. Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А .Г. Злобина и Ю . А. Хнаева» // СЗ РФ - 2002 - № 14 - Ст 1374

6 Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики

Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ - 2000 -№ 25,- Ст. 2728.

7 . Златопольский Д .Л . Верховный Совет СССР - выразитель воли советского народа: К 60-летию образования Союза ССР / Д Л Златопольский - М : Юрид лит , 1982 -280 с

8 Коток В Ф В И Ленин и наказы избирателей / В .Ф. Коток . // Советское государство и право - 1963 - № 4 - С 17-28

9. Милль Дж. Ст. Представительное правление. Публицистические очерки / Пер. с англ. Р.И. Сементковского. - СПб. : Изд . Ф. Павленкова, 1897. - 192 с.

УДК 342.572

К.А. Иванова*, М.С. Мизернюк** РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ИНИЦИАТИВЫ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПОСРЕДСТВОМ ЭЛЕКТРОННЫХ ФОРМ

Иванова К.А., Мизернюк М.С. Реализация правотворческой инициативы в Российской Федерации посредством электронных форм. - Статья .

В статье исследуется одна из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления - правотворческая инициатива граждан. Рассматривается возможность её реализации посредством интернет-ресурса «Российская общественная инициатива», анализируются проблемы функционирования данного интернет-ресурса, приводится отечественная и зарубежная практика, выдвигаются предложения по совершенствованию законодательства.

Ключевые слова: институты непосредственной демократии; общественные инициативы граждан; правотворческая инициатива; электронные ресурсы .

Ivanova K.A., Mizernyuk M.S. The implementation of legislative initiatives in the Russian Federation through electronic forms. - Article .

The article is devoted to one of the forms of citizens' direct participation in municipal governance -citizens' legislative initiative . Authors contemplate the possibility of its implementation through an Internet resource "Russian public initiative", analyze the problems of that Internet resource functioning, provides domestic and foreign practice, make suggestions to laws’ improvement.

* Иванова Ксения Алексеевна - ассистент кафедры конституционного и муниципального права Тюменского государственного университета, Институт государства и права, г. Тюмень, Россия .

** Мизернюк Михаил Сергеевич - Тюменский государственный университет, Институт государства и права, г Тюмень, Россия