Конституционно-правовая ответственность органов местного самоуправления

- восполнить духовно-воспитательные аспекты работы с населением, личностью и обществом в целом;

- создать системную структуру государственной помощи потерпевшим от корыстных преступлений;

- изменить направленность практической деятельности органов внутренних дел, других государственных и муниципальных органов, общественности и граждан от воздействия на последствия преступлений, в сторону создания соответствующих защитных барьеров, оберегающих личность и общество.

Исходя из этого, создание концепции защиты личности и общества от видовой преступности, диктуется не только заинтересованностью правоохранительных структур, но и интересами отдельной личности и государства в целом. Исследование, разработка и принятие ее на вооружение определяется и необходимостью реализации основных на-

правлений уголовно-правовой политики. Поэтому в данной статье мы не ставили своей целью определить истину в последней инстанции. Формирование системы защиты личности и общества нуждается в глубокой и всесторонней научной проработке проблемы.

1. Проблемы преступности: традиционные и нетрадиционные подходы. М., 2003. С. 261, 269.

2. Сахаров А.Б. // Сов. юстиция. 1972. № 3.

3. Бородин С.В. Борьба с преступностью: теоретическая модель комплексной программы. М., 1990. С. 127.

4. Игошев К.Е., Шмаров И.В. Социальные аспекты предупреждения правонарушений. М., 1980. С. 105-115, 152-165.

Поступила в редакцию 6.11.2006 г. Принята к печати 5.12.2006 г.

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В.А. Баранов

Baranov V.A. Constitutional and legal amenability of local authorities. In the article the amenability institute of local authorities as the body of public power is analyzed. Constitutional amenability is treated as an independent form of juridical amenability; constitutional and legal amenability is differentiated from other forms of amenability including political and branch juridical.

Ответственность органов местного самоуправления является одной из гарантий реальности местного самоуправления, характеризующих законность деятельности местного самоуправления и, одновременно, обеспечивающих защиту интересов населения. Институт ответственности местного самоуправления преследует специфические цели, которые определяются в целом целями, стоящими перед населением при решении вопросов местного значения. Эти цели соответствуют основной задаче, стоящей перед населением муниципального образования - самостоятельном и под свою ответственность решении вопросов местного значения. Как и муниципальное право, институт ответственно-

сти органов местного самоуправления носит комплексный характер, и призван, прежде всего, обеспечить всестороннюю защиту интересов не только населения и отдельных лиц, но и государства. С этой стороны, институт ответственности органов местного самоуправления нуждается в особом государственно-правовом механизме реализации.

Природа ответственности органов местного самоуправления в существенной степени определяется тем, что они являются органами публичной власти. Являясь субъектами процесса осуществления публичной власти, органы местного самоуправления несут ответственность как за нарушение действующего законодательства, так и за ненадлежа-

щее осуществление своих функций и задач. В этом смысле, это ответственность власти, ответственность за состояние законности в правотворческой и правоприменительной деятельности на местном уровне. Это, как и иные факторы, в конечном счете свидетельствует как о сугубо юридическом, так и политическом наполнении содержания ответственности органов местного самоуправления.

Традиционно в теории права по отраслевому признаку различают 4 основных вида ответственности: уголовную, административную, гражданскую и дисциплинарную [1].

В.М. Сырых отмечает, что традиционное деление юридической ответственности на четыре вида является неполным, т. к. не учитывает современных политико-правовых реалий, связанных с повышением ответственности государства, его органов и должностных лиц за обеспечение в обществе надежного правопорядка, развитие экономической и социально-культурной сфер общества, надлежащее исполнение иных своих функций [2].

Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин считают, что, поскольку юридическая ответственность является одним из важнейших средств организации правильного (должного) исполнения предписаний правовых актов, предупреждения и пресечения нежелательного с точки зрения закона поведения субъектов общественных отношений, она является категорией, свойственной всем отраслям права, включая и конституционное [3].

Т.Д. Зражевская подчеркивает, что без признания конституционной ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности невозможно создание эффективного правового механизма защиты Конституции [2, с. 26].

Институт конституционно-правовой

(конституционной) ответственности является относительно новым для российского права; доктрина конституционной ответственности и законодательная база для нее только формируется. Продолжаются научные дискуссии относительно юридической природы конституционной ответственности. В связи с неоднозначностью восприятия самой категории «конституционно-правовая ответственность» существуют серьезные различия в теоретических подходах к указанному виду ответственности, отсутствует единство в характеризующем ее категориальном аппарате.

По мнению Т.Д. Зражевской, сущность конституционной ответственности заключается в установлении системы реальных гарантий против концентрации власти в одной из ее ветвей либо в руках одного высшего должностного лица путем установления мер наказания. Основываясь на традиционном понимании юридической ответственности, она обосновывает понятие конституционной ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности, выражающегося в установлении приоритетности защиты важнейших отношений, а также возможности наступления неблагоприятных последствий для субъектов конституционного права, нарушивших (или стремящихся нарушить) нормы конституционного законодательства.

Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, справедливо отмечая, что, как и любая юридическая ответственность, конституционная ответственность является мерой государственного принуждения, основанной на юридическом и общественном осуждении правонарушения и выражающейся в установлении для правонарушителя определенных отрицательных последствий, тем не менее, считают, что конституционная ответственность - это не только кара за нарушение правовых норм. По их мнению, здесь на первый план выступает правовосстановительная функция ответственности, связанная с устранением нарушений закона и принятием мер по обеспечению нормального функционирования государственного аппарата, деятельности депутатов, должностных лиц, осуществлению конституционных прав, свобод и обязанностей граждан [3, с. 43, 46].

В.А. Виноградов, рассматривая понятия конституционная и конституционно-правовая ответственность как равнозначные, предлагает следующее определение конституционно-правовой ответственности: «Это закрепленная конституционно-правовыми нормами обязанность субъекта конституционно-правовых отношений отвечать за несоответствие своего юридически значимого поведения тому, которое предписано ему этими нормами, обеспечиваемая возможностью применения мер государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия [4]. Исключительно важным, на наш взгляд, является указание в данном определении на то, что принудительный характер юридической от-

ветственности применительно к конституционно-правовой ответственности проявляется не только в государственном принуждении, но и в ином приравненном к нему общественном, которое имеет место, к примеру, в случае отзыва избирателями должностного лица. При этом следует согласиться с В.А. Виноградовым в том, что такое публичное (общественное) принуждение так же, как и государственное, осуществляется на основе конституционно-правовых норм (или при их санкционировании) и, как правило, под государственным контролем [5].

Н.М. Колосова, рассуждая о возможности применения понятия «позитивная ответственность» к конституционно-правовой ответственности, приходит к выводу о том, что «позитивная ответственность возможна, но она не имеет отношения к юридической, и соответственно, конституционной ответственности». По ее мнению, позитивная ответственность не возникает лишь на том основании, что «законодательно определено, что власть ответственна перед народом», так как для наступления конституционно-правовой ответственности «необходимо нарушение только тех принципов и норм, закрепляющих конституционные обязанности и права, которые обеспечены санкциями».

Следует согласиться с Н.М. Колосовой, которая определяет конституционно-правовую ответственность как необходимость наступления неблагоприятных последствий за невыполнение (ненадлежащее исполнение) субъектами права своих конституционных обязанностей и за злоупотребление своими конституционными правами [6].

И.А. Кравец считает, что не следует применять категории «позитивная» и «негативная» ответственность для характеристики различных аспектов конституционно-правовой ответственности. По его мнению, правомернее говорить о двух видах ответственности в современном конституционном праве России: о политической и о юридической, поскольку эти термины более адекватно отражают реальный процесс реализации конституционных норм и соответствуют стандартам мирового конституционного развития. Применение данных понятий в конституционном праве и понимание различий между ними (по основаниям, процедуре осуществления, последствиям) будут способствовать разработ-

ке непротиворечивой и последовательной доктрины конституционной ответственности в России [7].

Н.М. Колосова формулирует один из аспектов конституционно-правовой ответственности как «ответственность властных структур перед обществом за реализацию тех полномочий, которые народ как единственный носитель власти передал конкретным государственным институтам и отдельным лицам», в связи с чем также встает проблема разграничения конституционной и политической ответственности [6, с. 6].

Конституционно-правовая ответствен-

ность часто носит ярко выраженный политический характер и тесно соприкасается или даже сочетается с политической ответственностью. Однако ее следует разграничивать с иными видами социальной, в том числе политической ответственности и с отраслевой юридической ответственностью [3, с. 47; 2, с. 27; 8].

В.А. Виноградов считает, что, поскольку конституционное право главным образом регулирует политические отношения, постольку и конституционно-правовая ответственность имеет политическое содержание, а ее меры - политический характер [5, с. 63].

Рассматривая конституционную ответственность исключительно как разновидность юридической ответственности, Н.М. Колосова отмечает, что политическая ответственность -это ответственность власти перед обществом за выполнение принятых на себя обязательств, обещаний, программ, а мерой политической ответственности является отстранение от власти тех лиц, кто не должным образом осуществлял свои публичные функции [6, с. 16, 21].

А.А. Сергеев считает, что смешение конституционной и политической ответственности происходит и по объективной причине политизированности самого конституционного права. Примером политической ответственности, по его мнению, может служить ответственность власти и отдельных ее субъектов перед народом. В данном случае главным контрольным механизмом будут служить процедура выборов, различные формы непосредственной и представительной демократии. Также он рассматривает в качестве политической ответственности ответственность Правительства Российской Федерации перед Президентом Российской Федерации,

должное выполнение поручений высшего должностного лица, а в некоторых случаях просто лояльность. Политическая ответственность, как отмечает А.А. Сергеев, может выступать и в позитивном, и в негативном аспектах [9]. Соприкосновение политической и конституционной ответственности очень тесно, основания могут быть чрезвычайно схожи, одна и та же санкция может быть в одном случае санкцией политической, в другом - конституционно-правовой1.

Органы местного самоуправления и должностного лица местного самоуправления обладают особого рода деликтоспособ-ностью, поскольку несут ответственность, прежде всего, перед населением, которым они формируются. Вместе с тем в процессе своей работы они несут ответственность за совершение ими действий, связанных с выполнением действующего законодательства.

Конституционно-правовая ответствен-

ность органов и должностных лиц местного самоуправления предусмотрена гл. 10 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ и является неотъемлемой составляющей конституционно-правового статуса органов и должностных лиц местного самоуправления. Федеральный закон устанавливает случаи наступления конституционно-правовой ответственности. Можно выделить следующие конституционно-правовые санкции, применимые в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, установленные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ: отзыв населением депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, признание муниципального правового акта противоречащим законодательству и уставу муниципального образования; роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение от должности

1 В качестве примера можно привести отставку члена Правительства, произведенную в соответствии с указом Президента. Если данная отставка была мотивирована нарушением конституционно-правовых норм, то она будет мерой конституционной ответственности, если же она вызвана другими причинами - налицо ответственность политическая.

главы муниципального образования, главы местной администрации.

Местное самоуправление, решая свои задачи, действует в интересах граждан, населения, общества в целом. Оно связано с государством ввиду того, это они выступают как элементы системы публичной власти и в этой связи решает, в том числе и общегосударственные задачи. Конкретные формы этого единства различны, однако, существует определенная сфера их взаимодействия, в которой государство наделяется правом контроля и стимулирования направленности и активности деятельности органов местного самоуправления. Проявлением этого может выступать контроль, в том числе за исполнение федеральных законов, законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований, а также возможность привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед государством в случае нарушения норм права. Наступление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством может быть связано не с нарушением конституционных норм и предписаний текущего законодательства РФ и субъектов РФ, а с ненадлежащим исполнением или неисполнением отдельных государственных полномочий. Правда, необходимо заметить, что передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий происходит на основании закона.

С точки зрения оснований применения ответственности в отношении органов местного самоуправления следует различать фактическое и юридическое основания ответственности. Фактическое основание ответственности представляет собой совершение правонарушения как противоправного виновного действия (бездействия) органа или должностного лица местного самоуправления. Кроме этого, фактическим основанием ответственности может выступать ненадлежащее осуществление возложенных на органы и должностных лиц местного самоуправления полномочий, т. е. неэффективное, объективно не решающее задачи, стоящие перед органами и должностными лицами местного самоуправления. Юридическое основание представлено существованием нормы права, устанавливающей юридическую ответственность за совершенное деяние.

Конституционно-правовая ответственность - сложный, комплексный правовой институт, отличающийся от других видов юридической ответственности основанием возникновения и составом конституционного правонарушения.

1. Большой юридический словарь / под ред.

А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М., 1999. С. 782.

2. Морозова Л.А. // Государство и право. 2000. № 3. С. 24.

3. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2002. С. 42-43.

4. Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000. С. 20-21.

5. Виноградов В.А. // Законодательство: право для бизнеса. 2002. № 10. С. 59.

6. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000. С. 8.

7. Кравец И.А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). М.; Новосибирск, 2002. С. 257-258.

8. Шон Д.Т. // Государство и право. 1995. № 7.

С. 39.

9. Сергеев А.А. // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 4. С. 23, 24.

Поступила в редакцию 22.11.2006 г. Принята к печати 4.12.2006 г.

ПОНЯТИЕ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

В.Д. Баранов

Baranov V.A. The concept of juridical amenability. The article throws light on the notion and essence of juridical amenability and gives scientists’ opinions. Juridical amenability is considered in positive (prospective) and negative (retrospective) aspects. The author singles out basic characteristic features which distinguish juridical amenability from other forms of social responsibility.

Понятие «ответственность» является

сложным и многогранным, его содержанием охватываются все сферы жизнедеятельности общества, вследствие чего смысл значительно меняется в зависимости от круга общественных отношений. Известны социальная, моральная, нравственная, политическая,

юридическая и иные виды ответственности. Определение сущности и понятия каждого из них вызывает многочисленные споры в научной литературе на протяжении длительного времени.

Общепризнанных подходов к пониманию большинства видов ответственности до настоящего времени не выработано. Наиболее спорными остаются институты политической и юридической ответственности, последняя из которых представляет для нас особый интерес.

Юридическая ответственность является важнейшим институтом любой правовой системы, одним из сущностных механизмов

права, необходимым элементом его действия. В силу этого проблема юридической ответственности занимает одно из центральных мест как в общей теории права, так и в отраслевых юридических науках.

В силу различных и зачастую противоречащих друг другу подходов к пониманию ответственности в праве содержание термина «юридическая ответственность» продолжает оставаться дискуссионным.

Некоторые ученые отождествляют юридическую ответственность с санкцией, взысканием, применяемым при нарушении, неисполнении лицом своих обязанностей [1]. Согласно другой точке зрения сущность юридической ответственности составляет обязанность субъекта правонарушения претерпевать неблагоприятные последствия [2] или необходимость для виновного лица подвергнуться мерам государственного воздействия, претерпеть определенные отрицательные последствия [3]. Третья группа специа-