Реагирование прокурора на незаконный отказ в возбуждении уголовного дела

УДК 3 43.163

Александр Александрович ТЕРЕХИН,

соискатель кафедры уголовного процесса и криминалистики Омского государственного университета имени Ф.М. Достоевского

РЕАГИРОВАНИЕ ПРОКУРОРА НА НЕЗАКОННЫЙ ОТКАЗ В ВОЗБУЖДЕНИИ УГОЛОВНОГО ДЕЛА

PROSECUTOR'S RESPONSE TO UNLAWFUL REFUSAL TO BRING A CRIMINAL ACT

В статье приводятся результаты анализа теоретических положений и норм уголовно-процессуального закона, касающихся полномочий прокурора по вынесению актов реагирования на незаконные постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, рассматриваются проблемы реализации этих норм и излагаются предложения по их совершенствованию.

The results of theoretical positions and norms of criminal-procedural law relating to prosecutor's powers to pass acts of response concerning unlawful resolution on refusal to bring a criminal act are given in the article. The author considers the problems of realization of these norms and makes suggestions on their improvement.

Ключевые слова: полномочия прокурора, незаконный отказ в возбуждении уголовного дела, орган дознания.

Keywords: prosecutor's powers, unlawful resolution on refusal to bring a criminal act, inquiry

tody.

Новая редакция УПК РФ изъяла у прокурора возможность самостоятельно отменять постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела. Теперь, признав отказ следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор вымосит мотивированное постановление о направлении материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Признав же постановление органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его и направляет соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями (ч. 6 ст. 148 УПК РФ).

Осуществляя проверку материалов об отказе в возбуждении уголовного дела,

прокурор обладает полномочиями по вынесению следующих актов прокурорского реагирования:

1 постановления об отмене постановления органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела и направлении материалов для дополнительной проверки;

2) постановления об отмене постановления органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела и направлении материалов руководителю органа дознания для решения вопроса о возбуждении уголовного дела;

3) постановления о направлении материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела;

4) постановления о направлении материалов руководителю следственного органа

для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела и возбуждении уголовного дела.

УПК РФ не содержит указания о порядке и сроках проведения дополнительной проверки. В связи с этим у ряда сотрудников ОВД сложилось ошибочное представление об отсутствии таких сроков. Между тем срок дополнительной проверки должен определяться по общим правилам, установленным ст. 144 УПК РФ, за исключением случаев, когда прокурор в постановлении с учетом объема производства необходимых проверочных действий устанавливает более короткие по сравнению с общими сроки.

В случае вынесения постановления о направлении материалов для проведения дополнительной проверки в обязательном порядке указываются мероприятия, которые должны быть проведены дознавателем или следователем для выяснения всех значимых обстоятельств, что позволит принять законное и обоснованное решение по результатам рассмотрения сообщения о преступлении.

Как правильно заметил В.М.Горлов, значение дачи прокурором поручений о производстве процессуальных действий определяется и тем, что УПК РФ четко не определил круг «проверочных действий» и процедуру их проведения.1 В связи с этим прокурор при направлении материалов на дополнительную проверку указывает на необходимость проведения тех мероприятий, которые, на его взгляд, позволят следователю или дознавателю принять объективное решение по сообщению о преступлении.

Из положений ч. 2 ст. 17 6 УПК РФ следует, что в случаях, не терпящих отлагательства, осмотр места происшествия может быть произведен до возбуждения уголовного дела. Федеральным законом от 5 июня 2007 г. Ш7-ФЗ в УПК РФ были внесены изменения, запрещающие производство до возбуждения уголовного дела таких следственных действий, как освидетельствование и назначение судебной эк-

спертизы. Однако Федеральным законом от 2 декабря 2008 г. И226-ФЗ в ч. 1 ст. 179 УПК РФ законодателем вновь закреплена возможность производства освидетельствования до возбуждения уголовного дела в случаях, не терпящих отлагательства.

При проверке сообщений о преступлении нередко возникает необходимость в разрешении ряда вопросов, требующих специальных познаний. Установить признаки преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, оружия и взрывчатьх веществ, нанесением вреда здоровью различной степени тяжести и иных преступлений, без производства экспертизы достаточно сложно.

В постановлениях прокурора о направлении материалов для проведения дополнительной проверки нередко встречаются указания о необходимости проведения и приобщения результатов различных исследований: баллистических, пожарно-техни-ческих, химических, биологических, дактилоскопических, автотранспортных, транс-портно-трасологических, иных криминалистических исследований предметов и веществ.

Таким образом, происходит подмена производства экспертизы различного рода исследованиями с непонятным процессуальным статусом. По мнению большинства ученых, лишение возможности производства до возбуждения уголовного дела судебной экспертизы представляется определенным регрессом в развитии уголовно-процессуального права.

Представляется, что законодателю следует закрепить в УПК РФ право следователя или дознавателя назначать судебную экспертизу до возбуждения уголовного дела в целях установления оснований для его возбуждения. Указанное позволит прокурору требовать от дознавателей и следователей назначения различных экспертиз (а не исследований) при направлении материалов для проведения дополнительной проверки.

Исследование актов прокурорского реагирования (изучены более 1000 постановлений о направлении материалов для проведения дополнительных проверок, вынесенных прокурорами округов г. Омска в 2009 г.) позволяет выделить типичные ошибки, допускаемые при их составлении.

Во-первых, имеют место случаи, когда в наименовании постановления не в полной мере отражается его содержание. В частности, в наименовании постановления об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела отсутствует указание о направлении соответствующих материалов для проведения дополнительной проверки.

Во-вторых, в постановлении об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела и направлении материалов для проведения дополнительной проверки даются указания о необходимости возбуждения уголовного дела или дела об административном правонарушении.

Так, в вынесенном заместителем прокурора Ленинского АО г. Омска постановлении от 12 января 2009 г. об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела по факту хищения имущества Кобелецкой Ю.Е. (данные о лице изменены) и направлении материалов для дополнительной проверки дано указание о необходимости возбуждения уголовного дела по ч. 3 ст. 30, п. «в» ч. 2 ст. 158 УК РФ. В аналогичном постановлении от 26 июня 2009 г. об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела по факту хищения кроссовок Суми-ной О.Г. (данные о лице изменены) дано указание о привлечении Касинского А.Н. к административной ответственности по ст. 7.27 КоАП РФ (мелкое хищение).

Согласно п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ при наличии оснований для возбуждения уголовного дела прокурор должен после отмены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела направить материалы в орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании.

Статьей 14 5 УПК РФ предусмотрен закрытый перечень решений, которые должностные лица вправе принять по результатам рассмотрения сообщения о преступлении. Привлечение лица к административной ответственности за совершение правонарушения, по которому проводится проверка в порядке, предусмотренном ст. 144 УПК РФ, возможно только после принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела. В случае возбуждения уголовного дела привлечение лица к административной ответственности по тем же фактам не допускается.

В-третьих, при отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с несоблюдением при вынесении решения установленных ст. 151 УПК РФ правил подследственности материалы проверки направляются в орган, должностным лицом которого принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела, а не в уполномоченный на принятие указанного решения орган.

Например, по результатом проведенной в порядке ст. 144 УПК РФ проверки 23 апреля 2009 г. старшим оперуполномоченным ОБЭП УВД по Ленинскому АО г. Омска в отношении заведующей МОУ «Детский сад N206» Степановой Т.В. (данные о лице изменены) вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного по признакам составов преступлений, предусмотренных ст.ст. 285, 286 УК РФ, относящихся к подследственности СУ СК при прокуратуре РФ. В связи с этим заместителем прокурора Ленинского АО г. Омска указанное постановление отменено как незаконное, материалы проверки направлены начальнику УВД по Ленинскому АО г. Омска.

Вместе с тем ч. 8 ст. 151 УПК РФ предусмотрено, что споры о подследственности уголовного дела разрешает прокурор. Следовательно, при выявлении нарушений в определении подследственности прокурор должен направлять материалы проверки в орган, который уполномочен принимать решение о возбуждении

уголовного дела или об отказе в возбуждении уголовного дела.

В-четвертых, в постановлениях о направлении материалов для проведения дополнительной проверки имеют место случаи дачи прокурорами указаний по опросу свидетелей. Между тем такие участники уголовного процесса, как свидетели, появляются в уголовном процессе только после возбуждения уголовного дела, а в материалах предварительной проверки фигурируют только потенциальные свидетели!.

В соответствии с ч. 6 ст. 148 УПК РФ признав отказ руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.

Устанавливая подобный порядок реагирования на незаконность и необоснованность решений следователя, законодатель отграничил один из существенных признаков, отличающих надзор прокурора за органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, как самостоятельную отрасль прокурорского надзора от прочих отраслей.2 Действительно, механизм использования контрольных полномочий самих поднадзорных субъектов при рассмотрении актов прокурорского реагирования характерен для надзора за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Между тем из содержания Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» следует, что законодателем не предусмотрена обязанность органа или должностного лица,

которому был принесен протест или внесено представление, удовлетворить указанные в них требования.

Лишение прокурора возможности самостоятельно отменять постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела привело к ослаблению надзорных полномочий прокурора, несвоевременности и неполноте проводимых следователями дополнительных проверок сообщений о преступлениях при возникновении спора между прокурором и руководителем следственного органа.

Руководитель следственного органа рассматривает в срок не позднее 5 суток требования прокурора об отмене незаконного или необоснованного постановления следователя и сообщает прокурору об отмене незаконного или необоснованного постановления следователя либо о несогласии с требованиями прокурора (ч. 4 ст. 39 УПК РФ).

Вопрос о том, к каким мерам реагирования вправе прибегнуть прокурор в случае несогласия руководителя следственного органа с его требованиями об отмене незаконного или необоснованного постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, в УПК РФ не урегулирован. Представляется, что данный вопрос должен решаться по аналогии с ч. 6 ст. 3 7 УПК РФ, согласно которой в случае несогласия руководителя следственного органа с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа.

Таким образом, в случае несогласия руководителя следственного органа с изложенными прокурором в постановлении о направлении материалов для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела требованиями прокурор вправе направить указанное постановление руководителю вышестоящего следственного органа. В направляемом руководителю вышестояще-

го следственного органа постановлении прокурором, с нашей точки зрения, должны быть указаны:

1) обстоятельства совершенного деяния;

2) дата вынесения следователем решения об отказе в возбуждении уголовного дела;

3) обстоятельства, в связи с которыми отказ следователя в возбуждении уголовного дела признан прокурором незаконным или необоснованным;

4) дата направления постановления и соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела;

5) дата принятия руководителем следственного органа решения о несогласии с требованиями прокурора об отказе в возбуждении уголовного дела;

6) обстоятельства, в связи с которыми руководителем следственного органа принято решение о несогласии с требованиями прокурора об отказе в возбуждении уголовного дела;

7) требование об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.

В ряде субъектов Российской Федерации сложилась практика направления прокурорами округов или районов вышестоящим прокурорам обращений, в которых излагаются ходатайства об обращении к руководителям вышестоящих следственных органов с требованием об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела либо с требованием о возбуждении уголовного дела.

В частности, из информационного письма заместителя прокурора Омской области от 9 февраля 2009 г. «Об обеспечении реализации руководителями следственных органов и прокурорами своих полномочий в сфере уголовного судопроизводства» следует, что при несогласии руководителя следственного органа с содержанием требований и постановлений прокурора в каждом случае необходимо обращаться в адрес вышестоящего прокурора в целях реализации им полномочий, предусмотренных ч. 6 ст. 3 7 УПК РФ.

Изложенный в информационном письме порядок обжалования решения руководителя следственного органа о несогласии с указанными прокурором требованиями вступает в противоречие с УПК РФ. Такой вывод обусловлен толкованием ч. 6 ст. 3 7 УПК РФ, дозволяющей прокурору, которым внесено требование об устранении нарушений федерального законодательства, самостоятельно обращаться к руководителю вышестоящего следственного органа в случае несогласия с его требованиями руководителя следственного органа, а не через вышестоящего прокурора. Вместе с тем вышестоящий прокурор обладает полномочиями по отмене незаконных или необоснованных постановлений нижестоящего прокурора.

Помимо этого, порядок обжалования решения руководителя следственного органа через вышестоящего прокурора создает излишнюю волокиту, связанную с написанием обращений вышестоящему прокурору, передачей обращения и материалов проверки вышестоящему прокурору, изучением материалов проверки вышестоящим прокурором. Необходимо также обратить внимание на тот факт, что законом не установлены сроки, в пределах которых вышестоящий прокурор должен рассмотреть вопрос о целесообразности обжалования решения руководителя следственного органа о несогласии с требованием прокурора об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.

Например, прокурором Ленинского АО г. Омска в прокуратуру г.Омска направлено письмо, в котором изложено ходатайство об обращении к руководителю городского СО СУ СК при прокуратуре РФ по Омской области с требованием о возбуждении уголовного дела в отношении гражданина N по признакам состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 3 03 УК РФ. На момент, когда прокуратурой г. Омска данное обращение было рассмотрено и в адрес руководителя городского СО СУ СК при прокуратуре РФ по Омской области направлено постанов-

ление о направлении материалов для принятия решения об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела и о возбуждении уголовного дела по ч. 1 ст. 3 03 УК РФ, следователем СО по Ленинскому АО г. Омска СУ СК при прокуратуре РФ по Омской области по данному факту уже была проведена дополнительная проверка и вынесено новое постановление об отказе в возбуждении уголовного дела.

На наш взгляд, прокурор должен самостоятельно направлять руководителям вышестоящих следственных органов вышеуказанные требования в форме постановлений.

Надзор за точным исполнением предписаний норм, регламентирующих отказ в возбуждении уголовного дела, является одним из ключевых вопросов в деятельности органов прокуратуры. Как правильно заметил А.Ю.Гордеев, никакое должностное лицо не позволит себе преступить закон, если будет уверено, что его незаконные действия повлекут немедленное реагирование прокурора с соответствующими негативными последствиями.3

На основании п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, ст.ст. 6, 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» при осуществлении надзора за учетно-регист-рационной дисциплиной прокуроры, используя предусмотренные законом формы реагирования, должны требовать полного устранения нарушений закона и привлечения виновных должностных лиц, в том числе не обеспечивших должного контроля за соблюдением порядка проверки и разрешения сообщений о преступлениях, к ответственности вплоть до вынесения постановления о направлении материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об уголовном преследовании должностного лица, допустившего нарушение, содержащее признаки состава преступления. В случае постановки вопроса об ответственности виновных должностных лиц следует указывать обстоятельства нарушения ими конкретных норм,

наступившие последствия выявленных нарушений.

Акты прокурорского реагирования, отражающие требование прокурора о наведении порядка в учетно-регистраци-онных документах (имеется в виду представление об устранении нарушений закона), станут более действенными, если будут содержать обобщенный анализ (вместе с конкретными примерами) прокурором практики за определенный период времени, в сравнении с аналогичными прошлыми периодами либо за время, прошедшее со времени применения предыдущего акта реагирования.4

Лишение прокурора права на возбуждение уголовного дела также не согласуется с его функцией по осуществлению уголовного преследования, которое начинается актом возбуждения уголовного дела. Прокуроры координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, которая включает в себя осуществление согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению. Как правильно заметил З.Еникеев, для успешного выполнения данных функций у прокурора должны быть не ограниченные, а оптимальные правовые возможности.5

Следует согласиться с А.Кругликовым, которым считает, что лишение прокурора права самостоятельно возбуждать уголовные дела и направлять их для расследования органам дознания, права отменять любые незаконные и необоснованные постановления следователя не может не сказываться отрицательно на своевременности, а значит, и эффективности организации и осуществления уголовного преследования в стадии возбуждения уголовного дела.6

На наш взгляд, законодателю следует вернуть прокурору возможность выносить один из важнейших актов реагирования в уголовном производстве - постановления о возбуждении уголовного дела, подслед-

ственного дознавателю. Между тем в контексте произведенных законодателем реформ по усилению процессуальной самостоятельности следователя вопрос о вынесении постановления о возбуждении уголовного дела, по которому необходимо проведение предварительного следствия, надлежит оставить за следователем.

В связи с изложенным представляется необходимым внести следующие изменения и дополнения в УПК РФ:

1) статью 37 дополнить положением о том, что прокурор вправе:

а) отменять постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенные следователем;

б) возбуждать уголовные дела, подследственные органам дознания;

2) часть 6 статьи 148 изложить в следующей редакции: «6. Признав постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным и (или) необоснованным, прокурор выносит мотивированное постановление об отмене ука-

занного постановления следователя и направлении материалов руководителю следственного органа для организации дополнительной проверки или возбуждения уголовного дела.

Признав постановление органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным и (или) необоснованным, прокурор отменяет его и направляет материалы органу дознания для дополнительной проверки либо выносит постановление о возбуждении уголовного дела».

1 Горлов В.М. Полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела : дис . ... канд. юрид . наук. М., 2008. С.121.

2 Там же. С.154.

3 Гордеев А.Ю. Отказ в возбуждении уголовного дела : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С.161.

4 Дубина И.А. Задачи досудебного уголовного судопроизводства и роль прокурора : дис. . канд. юрид. наук. Волгоград, 2 006. С.86.

5 Еникеев З. Правовое положение прокурора в уголовном судопроизводстве // Законность. 2 008. N6. С.39.

6 Кругликов А. Роль прокурора в уголовном судопроизводстве // Законность. 2008. N8. С.27.