Административно-правовое обеспечение транспортной безопасности в России

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

Н.В. Галицкая

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИИ

В статье исследуются административно-правовые основы организации защиты объектов транспортной инфраструктуры от различных угроз. Предлагается анализ трехуровневой системы безопасности транспортного комплекса. В результате рассмотрения законодательного подхода к определению степеней защиты предприятий и организаций, предоставляющих транспортные услуги населению и юридическим лицам, указываются недостатки правовой регламентации общественных отношений в данной сфере.

Ключевые слова: обеспечение безопасности населения и территорий, транспортный комплекс, транспортное средство, угрозы природного и техногенного характера, уровни безопасности.

N.V. Galitskaya

ADMINISTRATIVE-LEGAL MAINTENANCE OF TRANSPORT SAFETY IN RUSSIA

In the publication is administrative-legal bases of the organization of protection of objects of a transport infrastructure from various threats are investigated. The analysis of three-level system of safety of a transport complex Is offered. As a result of consideration of the legislative approach to definition of degrees of protection of the enterprises and the organizations, rendering transport services to the population and legal bodies, are specified lacks of a legal regulation of public relations of the given sphere.

Keywords: safety of the population and territories, a transport complex, a vehicle, threats of natural and technogenic character, safety levels.

Помимо федерального, регионального, местного и объектового уровней обеспечения безопасности, в отечественном законодательстве параллельно разработан несколько иной подход, позволяющий рассмотреть содержание данной категории с других позиций. Так, Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»1 в п. 13 ст. 1 определяет, что уровень безопасности — это степень защищенности транспортного комплекса, соответствующая степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства. В ч. 1 ст. 7 Закона отражено, что в целях принятия мер по обеспечению транспортной безопасности устанавливаются различные уровни безопасности в транспортном комплексе. Их перечень и порядок объявления при изменении степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса уста-

© Галицкая Наталья Владимировна, 2012

Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская 68 государственная юридическая академия).

навливаются Правительством РФ2. Эта норма, по сути, предполагает введение градации объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в зависимости от их уязвимости. Причем ч. 1 указанной статьи предоставляет организациям, осуществляющим транспортную деятельность, возможность устанавливать различные уровни транспортной безопасности, в то время как Постановление Правительства РФ от 10 декабря 2008 г. № 940 «Об уровнях безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и о порядке их объявления (установления)» содержит исчерпывающий перечень, включающий в себя три уровня безопасности. Таким образом, императивная норма закона превращается в диспозитивную: с одной стороны, устанавливается обязательность общегосударственных уровней безопасности, с другой — государством предоставляется возможность субъектам транспортной инфраструктуры устанавливать собственную уровневую систему вверенных им объектов.

Е.А. Бевзюк отмечает, что система обеспечения транспортной безопасности формируется для предотвращения потенциальной опасности, когда «прямая угроза» отсутствует. Эта потенциальная опасность, которая обозначается термином «угроза». Последняя, в свою очередь, определяется существованием или появлением источника потенциальной опасности. Например, практически любое транспортное средство служит потенциальным источником опасности, поскольку его функционирование представляет собой постоянную угрозу жизни и здоровью людей, которая может быть квалифицирована как «постоянная техногенная угроза»3.

В специальной литературе указывается, что главным и трудно предсказуемым источником опасности является противоправная террористическая и криминальная деятельность отдельных людей, террористических или преступных групп и сообществ, а в некоторых случаях и государств, порождающая «террористические и криминальные угрозы». Большинство систем обеспечения безопасности создается для противодействия именно террористическим и криминальным угрозам. К ним относятся и системы обеспечения транспортной безопасности. Для более глубокого проникновения в смысл термина «угроза» важно определить форму его детерминации, т. е. вид причинно-следственной связи с источником потенциальной опасности и с объектом угроз. Каждый источник потенциальной опасности объективно порождает спектр угроз для каждого конкретного объекта. Например, нападение группы террористов на аэропорт создает угрозы всем критическим элементам его инфраструктуры и жизни людей4.

Постановление Правительства РФ от 10 декабря 2008 г. № 940 в п. 1 определяет отнесение объекта к тому или иному уровню безопасности в зависимости от наличия угрозы его безопасности и ее реальности и характеризует эти уровни следующим образом:

уровень № 1 — степень защищенности транспортного комплекса от потенциальных угроз, заключающихся в наличии совокупности вероятных условий и факторов, создающих опасность совершения акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса;

уровень № 2 — степень защищенности транспортного комплекса от непосредственных угроз, заключающихся в наличии совокупности конкретных условий и факторов, создающих опасность совершения акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса;

уровень № 3 — степень защищенности транспортного комплекса от прямых угроз, заключающихся в наличии совокупности условий и факторов, создавших опасность совершения акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса.

Законодатель в данном случае воспринимает угрозу в качестве фактора, имеющего непосредственное и прямое действие, однако, применительно к транспортному комплексу, данные критерии разграничения указанных категорий нормативно не установлены. В каких случаях угроза воспринимается как непосредственная, а в каких как прямая, определяется непосредственно самим субъектом транспортной инфраструктуры. Прямой представляется угроза в случае совершения ряда действий либо отказа от совершения обязательных действий, последствиями которых являются нарушение нормального функционирования объектов транспортного комплекса. Например, как прямую угрозу можно рассматривать покушение на террористический акт. В качестве непосредственной угрозы в данном случае будет выступать приготовление к террористическому акту5.

Исходя из смысла анализируемой нормы, каждый последующий уровень безопасности объекта предполагает увеличение угрозы его безопасности. Так, первый уровень предполагает угрозу в виде риска аварийности и иной потенциальной опасности. Поскольку объекты транспортного комплекса выступают источниками повышенной опасности, в отношении них всегда существует определенная степень опасности, которая является объективной. Последующие уровни предполагают совершение противоправных действий, направленных на создание угрозы деятельности объекта транспортной инфраструктуры, причем данная угроза должна осознаваться субъектом транспортной инфраструктуры, 2012 восприниматься им как реальная.

~ По смыслу указанного Постановления Правительства РФ угрозы предСТавля-

СО

6 ( ют собой совокупность условий и факторов, создающих опасность совершения

? акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса. Уров-

| ни безопасности могут устанавливаться как в отношении одного конкретного объ-

| екта, так и в отношении группы объектов. В п. 2 Постановления установлено, что

го

уровень безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных ¥ средств № 1 действует постоянно, если не объявлен иной уровень безопасности. | Кроме того, уровни безопасности объектов транспортной инфраструктуры и  транспортных средств № 2 и № 3 объявляются (устанавливаются) и отменяются

§ субъектами транспортной инфраструктуры по следующим основаниям:

ф

б решения руководителей образованных в соответствии с Указом Президента

| РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму»6

| Федерального оперативного штаба, оперативных штабов в субъектах РФ либо

§ министра транспорта РФ (уполномоченных ими должностных лиц) об изменении

ш

й степени угрозы совершения носящего террористический характер акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса; 1 решения министра внутренних дел РФ либо министра транспорта РФ (уполно-

т моченных ими должностных лиц) об изменении степени угрозы совершения не носящего террористический характер акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса.

Вместе с тем в контексте рассмотрения практической эффективности реализации указанного правового механизма обеспечения транспортной безопасности, основанного на уровневости, определяемой в соответствии с наличием непосред-

70

ственных угроз, необходимо указать на ряд его недостатков. Во-первых, как уже

отмечалось, уровень № 1 является постоянно действующим, поскольку в данном случае законодатель обусловливает функциональную особенность транспортных средств и объектов транспортной инфраструктуры в качестве источников потенциальной опасности. Из этого следует, что любой объект данной категории с момента начала его функционирования становится потенциально опасным, равно как и транспортное средство, приобретенное (арендованное) физическим или юридическим лицом для осуществления перевозок пассажиров и грузов. Ввиду того, что этот уровень не требует дополнительного санкционирования путем издания компетентными органами специальных управленческих актов, а его отмена также не предполагает властного вмешательства этих органов и должностных лиц (поскольку прекращение транспортной деятельности определенного субъекта обусловлено объективными факторами, например, банкротство предприятия, отчуждение либо невозможность восстановления поврежденного транспортного средства), целесообразность его законодательного установления вызывает сомнения. Во-вторых, приведенная норма ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О транспортной безопасности» юридически и логически не связана с ч. 2 этого нормативного акта. Исходя из буквального толкования ч. 1 указанной статьи, усматривается возможность субъектов, осуществляющих транспортную деятельность, самостоятельно устанавливать различные уровни безопасности в целях принятия объективных мер по ее обеспечению. При этом допускается возможность введения иных уровней, не определенных федеральными и региональными правовыми актами. Подобное в свою очередь создает предпосылки к восприятию Постановления Правительства РФ от 10 декабря 2008 г. № 940 «Об уровнях безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и о порядке их объявления (установления)» не как общеобязательного правового предписания, а как акта, имеющего рекомендательный характер. В-третьих, данное Постановление содержит прямую привязку введения (отмены) уровней безопасности № 2 и № 3, объявленных в связи с возможностью совершения актов незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса, к решениям компетентных органов в области обеспечения защиты граждан от террористических угроз. При этом, в ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О транспортной безопасности» дается общее понятие акта незаконного вмешательства и он рассматривается как противоправное действие (бездействие), в т. ч. террористический акт, угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий. Наличие в этой дефиниции такого словосочетания, как «противоправное действие (бездействие)», позволяет довольно широко трактовать причины и условия возникновения незаконного вмешательства и связать его с негативными факторами природной и техногенной среды, не имеющими отношения к терроризму. Поэтому логично утверждать, что указанные уровни обеспечения безопасности могут быть установлены и отменены не только министрами транспорта и внутренних дел РФ, а также Федеральным оперативным штабом и оперативными штабами в субъектах РФ, но и другими компетентными в вопросах защиты населения органами. Эти аспекты указанные нормативные акты, к сожалению, не рассматривают.

1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 7, ст. 837.

2 См.: Постановление Правительства РФ от 10 декабря 2008 г. № 940 «Об уровнях безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и о порядке их объявления (установления)» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 50, ст. 5964.

3 См.: Бевзюк Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» / под ред. С.Ю. Морозова. Подготовлен для справ.-правовой системы «ГАРАНТ», 2009.

4 См.: Тонкое Е.Е. Трансформация юридических форм осуществления государственных функций в условиях кризисной ситуации // История государства и права. 2009. № 11. С. 18.

5 См.: Бевзюк Е.А. Указ. соч.

6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 8, ст. 897.

А.Ю. Соколов, В.В. Попов

МЕРА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ: ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ

В статье анализируются различные существующие в науке административного права дефиниции мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. На основе выявления различных признаков рассматриваемых мер предложено авторское определение исследуемого правового явления.

Ключевые слова: административное принуждение, производство по делам об административных правонарушениях, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

A.Yu. Sokolov, V.V. Popov

PROVISION PROCEDURE MEASURE OF ADMINISTRATIVE OFFENCES CASES: CONCEPT AND SIGNS

The article analyses different existing definitions of provision procedure measures of administrative offences cases. On the basis of exposure of different characteristics of the examined measures, the author offers own definition of the investigated legal phenomenon.

Keywords: administrative compulsion, consideration of case in administrative cases, provision procedure measures of administrative offences cases, Code of Russian Federation of administrative offences.

Действующее административно-деликтное законодательство предусматривает отдельную кодифицированную главу с детальной регламентацией мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (гл. 27 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (далее — КоАП РФ). Основным назначением названных мер административного принуждения является обеспечение оптимальных условий для доказывания по делам об административных правонарушениях и исполнения назначенного наказания.

Отсутствие легального определения меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, закрепленного в КоАП РФ, порождает неоднородное понимание рассматриваемого правового явления в юридической литературе. Общим для большинства исследователей является их определение в качестве процессуальных действий компетентных органов и их должностных

© Соколов Александр Юрьевич, 2012

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: AYSockolov@mail.ru © Попов Василий Валерьевич, 2012

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права 72 (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: vpopov@sgap.ru