«Положение о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г. Как правовая основа проведения земской реформы в России

сельской местности Российской империи было открыто 28 тыс. школ, подготовлено за счет земств 45 тыс. учителей и поднят материальный и социальный статус народного учителя. За это время получили образование до 2 млн крестьянских детей [10, с. 49]. При этом земские школы, по многим показателям опережавшие министерские и церковноприходские, считались лучшими, они оправдали свое историческое предначертание. В этом немалая заслуга инспектора и директора народных училищ Симбирской губернии И.Н. Ульянова и его единомышленников.

Список литературы

1. Государственный архив Ульяновской области (ГАУО). Ф. 99. Оп. 1. Д. 1107.

2. Журнал Министерства народного просвещения. 1870. Июнь.

3. Журнал Министерства народного просвещения. 1873. Январь.

4. Журнал Министерства народного просвещения. 1874. № 8.

5. Кондаков А.И. Директор народных училищ И.Н. Ульянов. 2-е изд. М.: Учпедгиз, 1964. 319 с.

6. Кузнецов П., Лашко В. И.Н. Ульянов и просвещение мордовского народа. 2-е изд. Саранск, 1981. 166 с.

7. НАРТ. Ф. 92. Оп. 1. Д. 12347.

8. НАРТ. Ф. 92. Оп. 1. Д. 15658.

9. Национальный архив Республики Татарстан (НАРТ). Ф. 99. Оп. 1. Д. 144.

10. Троицкий Н.А. История России. 18611917: учебник для вузов. М.: Высшая школа, 1998. 384 с.

11. Ульянов И.Н. Избранное: статьи, документы, материалы / сост. А.Л. Карамышев. Саратов: Приволж. кн. изд-во, 1983. 248 с.

СЕРГЕЕВ Тихон Сергеевич - доктор исторических наук, профессор кафедры отечественной и региональной истории. Чувашский государственный педагогический университет им. И.Я. Яковлева. Россия. Чебоксары. E-mail: tikhon-sergeev@yandex.ru

SERGEEV, Tikhon Sergeevich - Doctor of Historical, Professor of Department of National and Regional History. Chuvash State Pedagogical University named after I. Ya. Yakovlev. Russia. Cheboksary. E-mail: tikhon-sergeev@yandex.ru

УДК 352

«ПОЛОЖЕНИЕ О ГУБЕРНСКИХ И УЕЗДНЫХ ЗЕМСКИХ УЧРЕЖДЕНИЯХ» ОТ 1 ЯНВАРЯ 1864 г. КАК ПРАВОВАЯ ОСНОВА ПРОВЕДЕНИЯ ЗЕМСКОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ

М.С. Тимофеев

Рассмотрены правовые основы организации и проведения земской реформы в середине XIX в. в России, проанализированы содержание и структура Положения о губернских и уездных земских учреждениях.

Ключевые слова: земская реформа; земские учреждения; земская избирательная система; правовые основы земской реформы; местное самоуправление; закон; избирательное право.

M.S. Timofeev. «REGULATIONS ON THE PROVINCIAL AND DISTRICT ZEMSTVO INSTITUTIONS» FROM JANUARY 1, 1864 AS THE LEGAL BASIS OF THE ZEMSTVO REFORM IN RUSSIA

Legal basics of the organization and carrying out territorial reform in the middle of the XIX century in Russia are covered, the contents and structure of Provision on provincial and district territorial establishments are analysed.

Keywords: territorial reform; territorial establishments; territorial electoral system; legal bases of territorial reform; local government; law; electoral right.

Исследование правовых основ проведения земской реформы во второй половине XIX в. имеет не только большое познавательное теоретическое, но и практическое значение.

Всестороннее изучение и учет исторического опыта проведения реформы местного самоуправления, позитивный опыт правового регулирования и организации земств нам крайне

112

Вестник Российского УНИВЕРСИТЕТА КООПЕРАЦИИ. 2014. №1

необходимы в современных условиях, чтобы существенно скорректировать действующее в настоящее время законодательство по местному самоуправлению, обогатить его отечественной правовой традицией.

В России существовала многовековая традиция деятельности различных местных сословных органов самоуправления. Поэтому история вопроса о местном самоуправлении в России значительно старше, чем само земство, созданное только после 1864 г в 34 губерниях центральной части страны.

Большой интерес вызывают предпосылки, историческая обстановка и борьба идей вокруг земской реформы. Были различные идеи и проекты в этом отношении. По мнению А.Н. Верещагина, наиболее систематизированный проект местного самоуправления в Российской империи принадлежал перу известного реформатора М.М. Сперанского. В своем «Плане государственного преобразования» (1809) он, как известно, предусматривал создание выборных органов власти с хозяйственной компетенцией на всех уровнях местного управления - в волости, округе (уезде) и губернии. По его проекту каждый низший этаж самоуправления служил основанием высшему, венчал эту структуру центральный представительный орган - Государственная Дума. Ничего более ясного, симметричного относительно местного самоуправления не было предложено ни до, ни после Сперанского.

Менее крупной, чем проект Сперанского, но все же заметной вехой в истории этого вопроса была «Уставная грамота Российской империи» - проект конституции для России, подготовленный по указанию Александра I к осени 1820 г. В нем предполагалось ввести самоуправление на уровне так называемых «на-местничеств» наряду с центральным представительным учреждением. План этот остался тогда на бумаге, но очевидно, что это был бы шаг к конституционному устройству с введением начал местного самоуправления [1].

В дореволюционной науке сложились два концептуальных подхода к местному самоуправлению и земским учреждениям, которые оказали определенное влияние и на формирование правовых основ земской реформы. Первый подход представляли сторонники общественно-хозяйственной теории земства В.Н. Лешков [7], А.И. Васильчиков [3]. Представителями государственной теории земства были В.П. Безобразов [2], А.Д. Градовский [4], Н.М. Коркунов [5], Н.И. Лазаревский [8]. Ряд концептуальных идей «линии А.И. Васильчи-кова» нашел свое выражение и закрепление в

Положении о земских губернских и уездных учреждениях.

Значительный материал по земской реформе был накоплен в исторической и историко-правовой науке советского периода [9]. В отмеченном направлении в современных условиях интерес по проблематике земской реформы представляют диссертационные исследования историко-правового характера [11] и монографическая литература [12].

Для изучения нормативных основ проведения земской реформы важным источником являются такие сборники текущего законодательства того периода, как Полное собрание законов Российской империи, Свод новых узаконений, Сборники законодательных актов, Материалы комиссии о губернских и уездных учреждениях, Материалы по земскому общественному устройству.

Законодательство о земской реформе формировалось в середине XIX в., когда после отмены крепостного права появилась потребность в создании межсословной структуры местного самоуправления, способной на базе самофинансирования решать местные хозяйственные дела.

В именном Указе, данном Правительствующему Сенату 1 января 1864 г. и опубликованном 8 января, говорилось: «Признав за благо призвать к ближайшему участию в заведыва-нии делами, относящимися до хозяйственных пользы нужд каждой губернии и каждаго уезда, местное их население, посредством избираемых от онаго лица, Мы повелели Министру Внутренних Дел составить, на указанных нами началах, проекты постановлений об устройстве особых земских, для заведывания упомянутыми делами, учреждений» [10].

Этим именным Указом были утверждены Положение о губернских и уездных земских учреждениях и временные для них Правила по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении, а в качестве приложения к ст. 108 Положения были приняты Правила о земской росписи, земским сметам и раскладкам.

Отмеченные документы составили первичную правовую основу проведения земской реформы, но центральное место, конечно, отводится Положению о губернских и уездных земских учреждениях (далее - Положение).

Само Положение состоит из трех глав и 75 статей. В первой главе «Общие положения» (ст. 1-11) определялось, что губернские и земские учреждения образуются «для заведыва-ния делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и

каждого уезда». Положение (ст. 2) определяет круг местных хозяйственных дел, подлежащих земским учреждениям, это:

• заведывание имуществами, капиталами и денежными сборами земства;

• устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержимых за счет земства;

• меры обеспечения народного продовольствия;

• заведывание земскими благотворительными заведениями и прочие меры призрения;

• способы прекращения нищенства;

• попечение о построении церквей;

• управление делами взаимного земского страхования имуществ;

• попечение о развитии местной торговли и промышленности;

• участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенных, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах;

• содействие к предупреждению падежа скота, а также по охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчой, сусликами и другими вредными насекомыми и животными;

• исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений и участие в делах о почтовой повинности;

• раскладка тех государственных денежных сборов, распределение которых по губернии и уездам возлагается на земские учреждения;

• назначение, раскладка, взимание и расходование, на основании Устава о земских повинностях, местных сборов, для удовлетворения земских потребностей губернии или уезда;

• представление, через губернское начальство, высшему правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных хозяйственных польз и нужд губернии или уезда, и ходатайство по этим предметам;

• производство выборов в члены и другие должности по земским учреждениям и назначение сумм на содержание этих учреждений;

• дела, которые будут вверены земским учреждениям, на основании особых уставов, положений или постановлений.

Отмеченный круг местных дел составил предмет ведения земских учреждений на тот период и показывает, что на его формирование более повлияла общественная теория земства.

Для обеспечения реализации своих полномочий земства наделялись распорядительными полномочиями (ст. 4), правами юридического

лица, могли вступать в гражданские правоотношения и обращаться в суд «именем земства» (ст. 5).

Положение признает, что земские учреждения, в кругу вверенных им дел, действуют самостоятельно. Закон определяет случаи и порядок, в которых действия и распоряжения их подлежат утверждению и наблюдению общих правительственных властей. Кроме того, земские учреждения «не вмешиваются в дела, принадлежащие кругу действий правительственных, сословных и общественных властей и учреждений» (ст. 7). За нарушение действующего законодательства устанавливалась ответственность земских учреждений и должностных лиц земства.

В соответствии с Положением (ст. 9) губернатор имел право «приостановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам, или общим государственным пользам». Министр внутренних дел также «в промежуток времени между двумя сроками заседаний земского собрания, может остановить постановление, противное законам или государственным пользам, сообщая о том Собранию в первое назначенное для его заседаний время». В случаях же неисполнения земствами своих прямых обязанностей губернатор, с разрешения министра внутренних дел, приступает «к непосредственным исполнительным распоряжениям на счет земства».

Изложенное свидетельствует, что верховная власть при проведении земской реформы стремилась сохранить и гарантировать управляемость процессами на местном уровне. В то же время земским учреждениям предоставлялось право (ст. 11) обращения в первый департамент Правительствующего Сената для обжалования действий органов власти.

Центральной частью Положения является вторая глава «Состав земских учреждений» (ст. 12-60), которая посвящена организационно-правовым основам деятельности земских учреждений, закладывает основы избирательного права на местном уровне.

В принятом документе определяются уровни земских учреждений: уездные и губернские. Отметим, что волостной уровень местного самоуправления оставался сословно-крестьян-ским и не подпадал под действие Положения. К уездным земским учреждениям относятся: уездное земское собрание и уездная земская управа. Рассмотрим кратко правовые основы их организации и деятельности.

Уездное земское собрание составляется из земских гласных, избираемых по куриям: а) уездными землевладельцами; б) городскими об-

114

Вестник Российского университета кооперации. 2014. №1

ществами; в) сельскими обществами (ст. 14).

Как же формировались уездные земские собрания? Положение предусматривало ограничения в избирательных правах для определенной категории лиц. Не могли участвовать в избирательных съездах: а) лица моложе 25 лет; б) лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; в) лица, опороченные по суду или общественному приговору; г) иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

Устанавливалось правило, что за лицами женского пола, за отсутствующих и за достигших гражданского совершеннолетия (21 года), но не имеющих положенного возраста, допускаются к выборам лица, снабженные доверенностями, а за малолетних, несовершеннолетних и состоящих в опеке - их опекуны и попечители (ст. 17, 18). Ряд лиц могли участвовать в избирательных съездах по доверенности или уполномочию (ст. 19-21). При этом все имели не более двух голосов: одного голоса по личному праву и одного по доверенности или уполномочию.

Для участия в избирательном съезде уездных землевладельцев устанавливался имущественный и земельный ценз (ст. 23-26) и выборы, таким образом, не были всеобщими. Уездный предводитель дворянства созывал избирательный съезд землевладельцев и председательствовал на съезде (ст. 27).

Для участия в городских избирательных съездах также устанавливался сословно-иму-щественный ценз, определялись необходимые для этого размеры и стоимость имущества (ст. 28), председательствовал на них Городской голова.

Ранее уже отмечалось, что низший уровень местного самоуправления был сословным (деревня - волость) и их деятельность не регулировалась принятым Положением. Но оно регламентировало, что съезды для избрания уездных гласных от сельских обществ образуются из выборщиков, назначаемых волостными сходами из своей среды по мировым участкам. Избирательный сельский съезд открывает и ведет мировой посредник (ст. 30-32).

Количество Гласных, избираемых на три года в каждом уезде, зависело от числа населения, земельных площадей и других особенностей. Гласные не имели никаких служебных преимуществ и денежного содержания (ст. 39). При этом в состав земских собраний тех уездов, в которых находились казенные и уездные земли, включались представители административных органов соответствующих ведомств (ст. 40-42).

В соответствии с Положением уездная зем-

ская управа составляется из председателя и двух членов (при необходимости - до шести членов), избираемых на три года уездным земским собранием из числа участвующих в нем лиц. Избранный председатель земской управы утверждался в должности губернатором, а вопросы назначения председателя и членов уездной управы выносились на усмотрение уездного земского собрания (ст. 49). Изложенное свидетельствует, что исполнительной власти как профессионального аппарата служащих на уровне уездного земства в современном понимании не имелось.

Положение (ст. 50-59) определяет, что второй уровень земских учреждений составляют губернское земское собрание, состоящее из гласных, избираемых уездными земскими собраниями на три года, и губернская земская управа. Губернский предводитель дворянства, как правило, председательствовал на губернском земском собрании.

Губернская земская управа состояла из председателя и шести членов, избираемых на три года губернским земским собранием из своей среды. Избранный земским собранием председатель губернской управы утверждался в должности министра внутренних дел. Устанавливалась зависимость содержания председателя и членов губернской управы и ее канцелярии от губернского земского собрания.

Земским собраниям предоставлено право назначать из своей среды уполномоченных и приглашать специалистов на договорной платной основе (ст. 59-60).

Значение Положения как избирательного документа трудно недооценить. Некоторые исследователи выделяют в нем конституционные черты и справедливо отмечают, что с его принятием «население действительно стало осознавать гражданскую ответственность и значимость своего избирательного голоса...» [6, с. 101].

Гл. 3 «Предметы ведомства и пределы власти земских учреждений» является заключительной в Положении. Отмечено, что губернские земские учреждения заведуют теми местными вопросами, которые относятся к территории всей губернии или нескольких ее уездов. Вместе с тем Положение (ст. 62) определяет 8 предметов исключительного или специального ведения губернских земских учреждений: это разделение на губернские и уездные земских зданий, сооружений, путей сообщений, повинностей; дела об открытии новых ярмарок; распоряжения по взаимному земскому страхованию от огня и т.д.

В свою очередь, уездные земские учрежде-

ния заведывали земскими делами, относящимися к отдельному уезду, и имели семь своих исключительных вопросов, которые они должны были решать в обязательном порядке (ст. 64).

Положение содержало ряд общих норм по организации деятельности земских учреждений. Так, земским собраниям принадлежала «распорядительная власть и общий надзор за ходом дела, а земским управам - как распоряжения исполнительные, так и вообще ближайшее заведывание земскими делами». Губернские земские собрания имели право издавать обязательные для местных земских учреждений губернии постановления, и, соответственно, уездные земские собрания - давать инструкции уездным управам своих уездов (ст. 66).

Положение распределило по уровням вопросы исключительной подведомственности и закрепило за губернскими земскими собраниями 15 таковых и перечень их исчерпывающий (ст. 68), а также определило вопросы исключительной подведомственности для губернских управ. Аналогичным образом определены эти вопросы для уездных собраний и уездных управ в пределах своих уездов (ст. 70, 72).

Принятые правила обязывают земские учреждения в своей деятельности соблюдать пределы своей власти. Земские управы в фискальных и финансовых вопросах жестко связаны с соответствующими решениями земских собраний. Отмечено, что земские учреждения «не могут приводить в исполнение, без утверждения местного или высшего Правительства, те из распоряжений своих, для которых такое учреждение требуется законом» (ст. 75). В целом содержание этой части Положения свидетельствовало о хозяйственной ориентации подведомственности земских учреждений и жесткой установленности пределов их деятельности.

Таким образом, Положение о земских губернских и земских учреждениях вместе с Правилами по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении и Правилами о земской росписи, земским сметам и раскладками составили первичную правовую основу проведения земской реформы и сыграли свою позитивную роль. Содержание этих правовых актов определялось расстановкой классовых сил и внутренней обстановкой, целями и задачами внутренней политики царского правительства того периода. Это обусловило уровень реформаторского потенциала Положения о губернских и уездных земских учреждениях, но не умаляет его исторического значения.

Список литературы

1. Верещагин А.Н. Земский вопрос в России. М., 2002.

2. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874.

3. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1-111. СПб., 1869-1871.

4. Градовский А.Д. Система местного самоуправления на западе Европы и в России // Собр. соч. СПБ., 1904. Т. IX.

5. Коркунов Н.М. Комитет министров как орган надзора за земскими учреждениями. СПб., 1898.

6. Кузин В.Н., Свечников Н.И. Политико-правовые итоги земской реформы в России во второй половине XIX века // Общественные науки. 2009. № 1(9). С. 101.

7. Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года января первого. М., 1865.

8. Лазаревский Н.И. Лекции: в 2 т. СПб., 1913.

9. Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880-х годов. М., 1964; Гармиза В.В. Подготовка Земской реформы 1864 года. М., 1957; Она же: Земская реформа и земство в исторической литературе // История СССР. 1980. № 5; Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1980 года. М., 1968; Большов В.В. Коханевская комиссия (1881-1885): К вопросу о внутренней политике самодержавия первой половины 80-х годов XIX века. М., 1981; Лаптева Л.Е. Земская реформа в России: Историко-правовое исследование: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1986.

10. Полное собрание законов Российской Империи. Собр. Отд. I. Т. 39. № 40457.

11. Чичерина И.А. Земское и городское самоуправление России второй половины XIX века: Историко-правовой анализ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995; Куликов В.В. Становление и развитие земского самоуправления , вторая половина XIX - начало XIX века: Историко-правовое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002; Гожев Р.К. Правовые основы земского самоуправления в истории российского государства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2002; Тихомиров Г.В. Земские реформы 1864-1917 гг. в России: опыт и уроки организационно-правового проведения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.

12. Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М.: Наука. 1990; Жукова Л.А. Земское самоуправление и бюрократия в России: конфликты и сотрудничество. 1864-1917. М.: Хроно-

116

Вестник Российского УНИВЕРСИТЕТА КООПЕРАЦИИ. 2014. №1

граф, 1998; Ярцев А.А. Государственная власть Салов О.А. Земство - первый реальный институт и земские учреждения: 1864-1890. СПб., 2003; местного самоуправления в России. М., 2004.

ТИМОФЕЕВ Михаил Сергеевич - кандидат юридических наук, доцент, декан юридического факультета. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: MSTimofeev@mail.ru

TIMOFEEV, Mikhail Sergeevich - Candidate of Law, Associate Professor, Dean of the Faculty of Law. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: MSTimofeev@mail.ru