Система ограничений в экологическом праве Республики Узбекистан

Д.И. Сафаров

Сафаров Джахонгир Исмоилович — кандидат юридических наук, доцент, начальник отдела

Институт мониторинга действующего законодательства при Президенте Республики Узбекистан

Система ограничений в экологическом праве Республики Узбекистан

Ограничение в праве — это правовые границы и рамки действия субъектов права, установленные в целях обеспечения охраны и защиты интересов государства, народа, его благосостояния и безопасности, законных интересов, прав и свобод физических и юридических лиц. Правовые ограничения устанавливаются актами законодательства, носят превентивный характер, сдерживая лиц от противозаконных деяний и остерегая их от возможных неблагоприятных последствий.

Правовые ограничения, как правило, осуществляются с помощью обязанностей, запретов, требований, наказаний и, по сути, защищают общественные отношения, выполняя при этом охранительную функцию. Следует отметить, что правовые ограничения используются во всех отраслях права. Особое место правовые ограничения занимают в экологическом праве, ибо именно комплекс конкретно установленных в экологическом законодательстве ограничений в наибольшей мере характеризует собой взаимоотношения между обществом и природой.

Введение экологических ограничений, с одной стороны, ограничивает экономический рост с учетом особенностей и закономерностей природы, природных объектов и ресурсов, с другой — развивает и стимулирует улучшение технологий, развитие малоотходных технологий, внедрение альтернативных источников энергии, переход на «зеленую» экономику и тем самым повышает конкурентоспособность и эффективность экономики страны.

Необходимость установления экологических ограничений исходит из смысла статьи 50, 54 и 55 Конституции Республики Узбекистан. Так, в соответствии с ними граждане обязаны бережно относиться к окружающей природной среде (ст. 50), использование имущества не должно причинять ущерб экологической среде (ст. 54). Согласно же статье 55 Основного закона Республики Узбекистан, природные ресурсы являются общенациональным богатством, подлежат рациональному использованию и охраняются государством.

В связи с этим можно сделать вывод, что использование природных ресурсов допускается только с соблюдением требований экологического законодательства. Из этого следует, что Конституция РУ на высшем уровне закрепляет требования к бережному отношению к природе и ее ресурсам, обеспечивая права и интересы будущих поколений. Такое положение, по мнению некоторых ученых, «направлено против хищнического разбазаривания природных ресурсов во вред гражданам, обществу и окружающей среде»1.

Таким образом, устанавливая определенные экологические ограничения, государство обеспечивает сохранение благоприятного для жизни, здоровья человека и развития общества и государства качества окружающей природной среды.

В экологическом праве в той или иной мере разработаны вопросы о природе и характере экологических ограничений. Так, по мнению М.И. Васильевой, экологические ограничения являются специфическим отраслевым способом регулирования отношений по обеспечению публичных экологических интересов2. В экологическом праве действуют ограничения двух типов, различающиеся по целям и основаниям наложения. Первые выступают в качестве мер обеспечения публичного интереса (ограничения-регуляторы), вторые же выступают в качестве мер ответственности за нарушение правил природопользования (ограничения-санкции)3.

Во-первых, в основе эколого-правового регулирования использования и охраны объектов окружающей среды лежат специфические экологические интересы. Во-вторых, когда речь идет о природоре-сурсных отраслях права, мы объективно должны согласиться с тем, что в вопросах природопользования эколого-правовые публичные нормы имеют приоритетное значение перед частноправовыми нормами, регулирующими права отдельных собственников и природопользователей. В-третьих, одним из основных специфических методов реализации публичных экологических интересов в области природопользо-

1 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. 3-е изд., изм. и доп. М., 2001. С. 144—148.

2 Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве: теория и практика правового регулирования: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003.

3 Васильева М.И. О методах, средствах и способах правового регулирования экологических отношений // Экологическое право. 2009. № 2/3; Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003. С. 162—163.

вания является установление режима экологопользования путем определения соответствующих публично-правовых экологических ограничений для экологопользования различными объектами окружающей среды1.

Следует отметить, что экологические ограничения обеспечивают реализацию принципов экологического законодательства: сохранение устойчивости биосферы и ее экологических систем как среды обитания человека и заботу об экологической безопасности людей, о генофонде человека и его будущих поколений; научно-обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов общества; обязательность экологической экспертизы; стимулирование рационального природопользования и охраны природы; необходимость воспроизводства природных ресурсов, недопущение вредных, необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека и др.

В связи с вышеуказанным, а также на основе анализа экологического законодательства Республики Узбекистан можно выделить следующие виды экологических ограничений:

Первое. Первым видом экологических ограничений являются объемы выбросов сбросов загрязняющих веществ и размещения отходов по территориям и природным объектам, устанавленные с учетом экологической емкости территории и обеспечивающие экологическую безопасность. Указанные экологические требования предполагают строгое соблюдение экологических норм и правил, регламентирующих градостроительную, производственную, хозяйственную и иную деятельность, связанную с влиянием на природу.

Закон Республики Узбекистан «Об охране природы» определяет экологические требования к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, эксплуатации и ликвидации предприятий, сооружений и других объектов, а также при обращении с радиоактивными и химическими веществами. Кроме того, устанавливается комплекс мер и требований для охраны природы от влияния шума, вибрации, электромагнитных полей и иных вредных физических воздействий, неконтролируемого и вредного биологического воздействия, а также загрязнения отходами.

В этой связи Законом предусматриваются экологические ограничения в виде следующих обязательств предприятий, организаций, учреждений и отдельных лиц:

— выполнять требования экологической безопасности, предусмотреть мероприятия по охране природы при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, расширении и техническом перевооружении, эксплуатации и ликвидации предприятий, сооружений и других объектов (ст. 41);

— внедрять безотходные и малоотходные технологии, сокращать образование отходов, производить их обезвреживание, переработку, соблюдать правила их сортировки, складирования, захоронения и утилизации (ст. 41);

— соблюдать экологические требования, установленные нормативы и правила при производстве, хранении, транспортировке, применении, обезвреживании и захоронении радиоактивных и химических веществ, принимать меры к предупреждению и ликвидации вредных последствий их применения (ст. 42);

— принимать меры по предупреждению и устранению вредного производственного шума, вибрации, воздействия электромагнитных полей и других факторов, оказывающих вредное физическое воздействие (ст. 43);

— осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации последствий вредного биологического воздействия на природу (ст. 44).

Второе. Отдельный вид ограничений представляет собой ограничения, характеризующие предельно допустимый уровень изъятия природных ресурсов, — лимиты природопользования. Лимиты обеспечивают экологическое равновесие в природе и широко применяются в сельском и лесном хозяйстве, рыболовстве и др. Отражая пределы допустимого воздействия на окружающую среду, экологические ограничения устанавливаются по территориям и отдельным природным объектам и способствуют реализации принципа устойчивого развития.

Лимитирование природопользования — ограничение путем установления квот по объемам использования различных видов природных ресурсов. Лимиты устанавливаются на: 1) выемку природных ресурсов (объем предельного изъятия) — отвод земель; добычу полезных ископаемых; отстрел животных; отлов рыбы; забор воды; расчетную лесосеку; 2) загрязнение окружающей природной среды: выбросы вредных газообразных веществ в атмосферный воздух; сбросы жидких отходов в поверхностные и подземные водоемы; размещение отходов2.

Закон Республики Узбекистан «Об охране природы» устанавливает, что неблагоприятное воздействие хозяйственной деятельности на окружающую природную среду ограничивается нормативами и стандартами качества окружающей природной среды, гарантирующими экологическую безопасность населения, воспроизводство и охрану природных ресурсов. При формировании территориально-произ-

1 Чечельницкий И.В. Публично-правовые ограничения природопользования по экологическому законодательству // Юридический мир. 2013. № 8. С. 44—45.

2 Лунева Е.В. Категория «ассимиляционный потенциал окружающей среды» в экологическом праве // Обеспечение прав и свобод человека в современном мире: сборник / председатель ред. коллегии: д.ю.н., проф. В.Н. Синюков. М., 2017. С. 30—31.

водственных комплексов, развитии промышленности, сельского хозяйства, строительства и реконструкции городов, других населенных пунктов устанавливаются предельно допустимые нормы нагрузки на окружающую природную среду (ст. 14). Предприятия, организации и учреждения обязаны разрабатывать экологические и другие критерии, регламентирующие максимально допустимые нагрузки на окружающую среду (ст. 15).

Третье. Установление законодательством режима экологопользования различных природных объектов (режим землепользования, лесопользования, водопользования), заключающегося в законодательном закреплении определенных эколого-правовых ограничений экологопользования.

Ограничения оборота природных объектов наряду с природоохранными запретами и требованиями к хозяйственной деятельности, обременениями природных объектов, являются одной из составляющих комплекса ограничений, существующего в экологическом праве. Следует отметить, что содержание ограничений оборота природных объектов обусловлено не только публично-правовым значением объектов природы, но и их специфическими естественными особенностями, требующими установления особого правового режима1.

Закон Республики Узбекистан «Об охране природы» гласит, что природопользование допускается при условии сохранности пригодной для жизни окружающей природной среды, пользования природными ресурсами в пределах, установленных соответствующими нормативами, и обеспечения воспроизводства возобновляющихся и возобновляемых природных ресурсов. Законом определены условия пользования почвой, недрами, водами и водоемами, объектами живой природы и атмосферным воздухом. В частности:

— условиями пользования почвой являются сохранение ее плодородия, а также удаление и перенос гумусового слоя почвы для повышения плодородия почв в других местах при попадании их под сооружения (ст. 17);

— условиями использования недр и полезных ископаемых — обеспечение при добыче комплексного и экономного использования их и сопутствующих природных ресурсов, предотвращение загрязнения окружающей природной среды и недр, рекультивация земель, нарушенных при добыче полезных ископаемых, использование возобновляющихся полезных ископаемых лишь в пределах их естественного возобновления (ст. 18);

— условиями пользования водами и водоемами — сохранение в естественном обороте необходимого количества воды, обеспечение ее нормативной чистоты, сохранение водной флоры и фауны, недопущение загрязнения водоемов, сохранение в них экологического равновесия и непричинение ущерба водоему как элементу ландшафта (ст. 19);

— условиями пользования атмосферным воздухом — недопущение изменения качества воздуха данной местности, его загрязнения или обеднения сверх установленных нормативов, сокращение и в последующем полностью прекращение производства и использования химических веществ, вредно воздействующих на озоновый слой (ст. 20);

— условиями пользования объектами живой природы — сохранение их способности к восстановлению; сохранение их видового многообразия и стабильности сообществ; недопущение биологического загрязнения окружающей природной среды (ст. 21).

Четвертое. Важнейшей частью системы экологических ограничений являются природоохранные запреты и требования к производственной и хозяйственной деятельности. В частности, Закон Республики Узбекистан «Об охране природы» запрещает:

— реализацию проектов без положительного заключения государственной экологической экспертизы (ст. 25);

— деятельность, вредно влияющую на окружающую природную среду в зонах чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия (ст. 39);

— ввод в эксплуатацию объектов, не отвечающих экологическим требованиям (ст. 41);

— хранение и захоронение отходов на землях населенных пунктов, природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, в других местах, где может возникнуть угроза жизни и здоровью граждан (ст. 45);

— нанесение вреда объектам охраны природы и охраняемым природным территориям (ст. 45);

— использование сырья и материалов, внедрение технологических процессов и выпуск готовой продукции без экологического или гигиенического сертификатов, а также с отклонениями от определенных в них параметров (ст. 46).

Следует отметить, что ограничения в экологическом законодательстве исходят также из Концепции устойчивого развития, переход к которому был обусловлен экологическим фактором: увеличением экологических загрязнений и осознанием опасности дальнейшего развития различных отраслей экономики без учета закономерностей природы. С этой целю в Республике Узбекистан были созданы самостоятельные правовые основы защиты окружающей среды и обеспечения рационального расходования

1 Коренькова О.Е. Экологические ограничения оборота природных объектов как способ их охраны // Пробелы в российском законодательстве. 2011. № 6. С. 163.

природных ресурсов. В этой сфере принято более двадцати законов (Земельный кодекс, «Об охране природы», «О недрах», «О воде и водопользовании», «О лесе», «Об охране и использовании растительного мира», «Об охране и использовании животного мира», «Об охране атмосферного воздуха», «Об экологическом контроле» и др.) и ста подзаконных актов, которые активно применяются и совершенствуются в соответствии с требованиями времени.

Новый этап в социально-экономическом развитии нашей страны открыл Указ Президента Республики Узбекистан от 7 февраля 2017 года № УП-4947 «О Стратегии действий дальнейшего развития Республики Узбекистан». На основании этого исторического документа были определены приоритетные направления, предусматривающие меры по модернизации и ускоренному развитию сельского хозяйства, обеспечению эффективного и комплексного использования потенциала природных и минеральных ресурсов каждой территории, расширения использования источников возобновляемой энергии, предупреждению экологических проблем, причиняющих ущерб окружающей среде, здоровью и генофонду населения.

В Республике создана целостная система органов государственного управления, обеспечивающая эффективное управление в сфере экологической безопасности населения, охраны окружающей среды, практическое и эффективное решение актуальных и острых задач в сфере экологии. Так, преобразование в 2017 году Государственного комитета Республики Узбекистан по охране природы в Государственный комитет Республики Узбекистан по экологии и охране окружающей среды расширило возможности по более полному и качественному исполнению возложенных на него задач. Кроме того, в 2017 году были созданы Государственный комитет Республики Узбекистан по лесному хозяйству, а также Государственная инспекция по контролю за использованием питьевой воды при Кабинете Министров Республики Узбекистан. В корне усовершенствована деятельность Государственного комитета Республики Узбекистан по земельным ресурсам, геодезии, картографии и государственному кадастру, Государственного комитета Республики Узбекистан по геологии и минеральным ресурсам.

Был создан эффективный организационный и институциональный механизм обеспечения охраны окружающей среды рационального использования природных ресурсов. В частности, в целях сохранения природного баланса был внедрен порядок разрешительного (лицензионного) пользования природными ресурсами, создана система ограничений их использования, запретов, квот и лимитов, направленная на сохранность и восстановление природных ресурсов с учетом законов самой природы. Указанная система направлена на полную реализацию требований, предусмотренных в комментируемой статье. Например, в Законе «Об охране природы» определены нормативы качества природной среды, требования к проведению экологической экспертизы, экологического контроля, экологические требования по осуществлению хозяйственной и другой деятельности, экономические меры по обеспечению охраны природы.

В Республике принимаются целевые государственные программы и национальные планы действий по обеспечению охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. На основе этих планов и программ осуществляются мероприятия по мониторингу состояния окружающей среды, экономии природных ресурсов, применению чистых технологий в промышленности, сельском хозяйстве и производстве, предупреждению вредного воздействия производственных и иных отходов на здоровье граждан. В частности, Указом Президента Республики Узбекистан от 21 апреля 2017 года № УП-5024 в структуре Государственного комитета Республики Узбекистан по экологии и охране окружающей среды была создана Инспекция по контролю за образованием, сбором, хранением, транспортировкой, утилизацией, переработкой, захоронением и реализацией отходов, образованы государственные унитарные предприятия «Тоза худуд» и Республиканская комиссия по координации и совершенствованию системы обращения с отходами.

Кроме того, постановлением Президента Республики Узбекистан «О мерах по кардинальному совершенствованию и развитию системы обращения с отходами на 2017—2021 годы» были утверждены Мероприятия по совершенствованию системы сбора, хранения, утилизации и переработки твердых бытовых отходов на 2017 — 2021 годы, состоящие из 4 разделов и 27 пунктов. Приняты прогнозные параметры по дооснащению электромеханическими устройствами просева для твердых бытовых отходов специализированных организаций санитарной очистки в городах Республики, прогнозные параметры по внедрению современных технологий по переработке твердых бытовых отходов, прогнозные параметры по выпуску органических удобрений на полигонах твердых бытовых отходов и др.

Расширение участия общественности в сфере охраны окружающей среды позволило превратить ее в важное звено целостной системы охраны и приумножения природных ресурсов. В целях дальнейшего расширения участия негосударственных некоммерческих организаций в деле охраны окружающей среды, укрепления их роли и места в данной системе в соответствии с Концепцией дальнейшего углубления демократических реформ и формирования гражданского общества в стране, были приняты законы Республики Узбекистан «Об экологическом контроле» (декабрь 2013 г.), «О социальном партнерстве» (сентябрь 2014 г.). Эти законы четко определили организационно-правовые механизмы и границы взаимодействия государственных и негосударственных структур в этой сфере. В 2013 году начали свою деятельность комиссии по экологии и охране природы, благоустройству и озеленению, созданные в органах самоуправления граждан.

Реализуются меры по коренному совершенствованию системы ускоренного внедрения новых технологий экономии энергии и ресурсов и использования альтернативных источников энергии как важнейшего звена системы охраны окружающей среды и рационального использования природными ресурсами. В этом направлении государством принимаются комплексные меры по внедрению в сектор энергетики «механизмов чистого развития», которые являются важной платформой «зеленого развития». В частности, разработаны и совершенствуются основы использования альтернативной энергии, внедрена система капельного орошения и определены стимулирующие меры по расширению сферы его применения, установлены нормативы ограниченного использования природных ресурсов. В частности, Указ Президента от 1 марта 2013 года «О мерах по дальнейшему развитию источников альтернативной энергии», учитывая мировой опыт, определил ряд мер направленных на практическое решение проблем использования альтернативной энергии в условиях Узбекистана. В соответствии с этим Указом в частности создан Международный Институт солнечной энергии, поставлена задача разработки законопроекта «Об альтернативных источниках энергии».

На эффективное использование потенциала гидроэнергетики страны направлен Указ Президента Республики Узбекистан от 18 мая 2017 года «Об организации акционерной компании "Узбекгидро-энерго"». Указ определил меры: по формированию единой системы управления водно-энергетическими ресурсами; повышению доли восстанавливаемых гидроэнергетических ресурсов в структуре производства электроэнергии; созданию новых производственных мощностей экологически чистой энергии; техническому и технологическому переоснащению имеющихся гидроэлектростанций; широкому привлечению иностранных инвестиций в развитие гидроэнергетики и на основе этого более полному удовлетворению потребностей предприятий и населения в электроэнергии.

В целом система экологических ограничений, являясь одним из важнейших методов обеспечения экологического благополучия и равновесия, направлена на предотвращение деградации отдельных экосистем и улучшение экологической обстановки в стране. Таким образом, следует отметить, что в перспективе необходимо развивать институты экологического страхования и возмещения экологического ущерба, в том числе создать четкие и комплексные правовые основы их широкого применения, а также совершенствовать меры ответственности за нарушения экологического законодательства.