Участие в правотворческой деятельности как функция современной российской прокуратуры

ОРГАНИЗАЦИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

М.С. Шалумов*, Н.Э. Шалумова**

Участие в правотворческой деятельности

как функция современной российской прокуратуры

Аннотация. В системе функций российской прокуратуры некоторые ученые выделяют участие прокуратуры в правотворческой деятельности. Авторы статьи в своих прежних работах возражали против данной позиции, ссылаясь на то, что ввиду отсутствия у органов прокуратуры права законодательной инициативы и других полномочий их участие в правотворчестве нельзя называть самостоятельной функцией. Однако сегодня они признают, что появились определенные основания для того, чтобы изменить свою точку зрения. В статье приводятся авторские определения функции прокуратуры и ее обязанности участия в правотворческой деятельности, отмечается наличие у прокуроров подавляющего большинства субъектов РФ такого важного полномочия, как право законодательной инициативы, которым они наделены конституциями и уставами соответствующих субъектов и активно пользуются. Вместе с тем вносимые прокурорами в органы государственной власти предложения о совершенствовании законов и иных нормативных правовых актов не подкреплены корреспондирующими обязанностями этих органов, что настоятельно требует законодательного закрепления данного полномочия прокуроров. Ключевые слова: функция прокуратуры, система функций, общие обязанности прокуратуры, участие в правотворческой деятельности, полномочия прокурора, право законодательной инициативы.

В соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» (далее — Федеральный закон) прокуратура России представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Прокуратура выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.

Вопросы понятия и системы функций современной российской прокуратуры ранее исследовались нами в ряде работ1. Представляется, что

1 См., напр.: Шалумов М.С. Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства: дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2002; Он же. Прокуратура в современном Российском государстве. Кострома: КГУ им. Н.А. Некрасова,

сформулированное в них определение функции прокуратуры как определяемой правовым статусом прокуратуры, ее местом и назначением в государственном механизме общей обязанности по решению поставленных перед нею законом задач обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав граждан, общественных и государственных интересов, выполняемой путем решения круга более частных задач и осуществления для этого соответствующих конкретных обязан-

2001; Он же. Система функций российской прокуратуры. Кострома: КГУ им. Н.А. Некрасова, 2003; Шалумова Н.Э. Проблемы организации работы правоохранительных и судебных органов по реабилитации: дис. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007; Она же. Организация работы правоохранительных и судебных органов по реабилитации. Кострома: КГУ им. Н.А. Некрасова, 2008.

*

© Шалумов М.С., 2015

Шалумов Михаил Славович — доктор юридических наук, профессор, заместитель начальника Управления систематизации законодательства и анализа судебной практики Верховного Суда РФ, судья Верховного Суда РФ (в отставке), член редакционного совета журнала «Актуальные проблемы российского права». [shalumov_ms@vsrf.ru]

121260, Россия, г. Москва, ул. Поварская, д. 15.

© Шалумова Н.Э., 2015

** Шалумова Нина Эдуардовна — кандидат юридических наук, доцент, декан факультета магистерской

подготовки Академии Генеральной прокуратуры РФ, старший советник юстиции.

[agprf-mf@mail.ru]

107078, Россия, г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 10, стр. 1.

ностей с использованием специфических властных полномочий продолжает оставаться актуальным и в настоящее время.

В структуре функций современной российской прокуратуры нами выделялись: надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов; уголовное преследование; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; обеспечение защиты в гражданском, арбитражном, административном и конституционном судопроизводстве публичных интересов; участие в предупреждении нарушений законов (профилактическая функция); и, с определенными оговорками, функция участия прокуратуры в правотворчестве. При рассмотрении прокуратуры в качестве многофункционального органа неоднократно подчеркивалось, что совокупность прокурорских функций имеет свою логическую основу, а сами функции образуют четкую систему.

Анализ действующего законодательства и правоприменительной практики свидетельствует, что надзор за исполнением законов продолжает оставаться основной функцией прокуратуры. Обладая чертами, присущими всем прокурорским функциям, надзор в то же время имеет свойства, благодаря которым занимает особое место среди этих функций, поскольку представляет собой первичную деятельность прокуратуры, направленную на выявление любых нарушений закона, независимо от степени причиняемого ими вреда для общества; по целям и задачам предшествует другим функциям; полномочия прокурора при осуществлении всех других функций являются логическим развитием надзорных полномочий.

Так, наделение прокурора обязанностью уголовного преследования (поддержания государственного обвинения) в суде прямо связано с осуществлением им надзора за исполнением законов при возбуждении и расследовании уголовных дел. Объединять усилия правоохранительных органов по борьбе с преступностью в состоянии и правомочен лишь тот орган, который осуществляет надзор за исполнением ими законов. Из осуществления прокуратурой общего надзора прямо вытекает ее функция участия в конституционном, гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве. Предупреждение нарушений законов является прямым следствием постоянного наблюдения прокуратурой за исполнением законов: обладая полным и объективным анализом криминальной и криминогенной ситуаций, состояния законности, прокурор может и должен информировать органы власти и население о причинах преступности и иных нарушениях закона, способствующих им условиях, и предлагать пути и средства их устранения. Отсюда можно сделать вывод о том, что систему функций прокуратуры образуют основная, главная функция — надзор за

исполнением законов, и все другие, производные от главной, дополнительные функции.

Совокупности общих обязанностей прокуратуры придает системность, внутреннюю согласованность и взаимообусловленность то, что все функции подчинены решению единых задач, сформулированных в п. 2 ст. 1 Федерального закона; логически все другие функции вытекают из надзора за исполнением законов, в то же время производный характер этих функций не свидетельствует об их меньшей важности и значимости для государства, а определяется относительно меньшим охватом сфер общественных отношений и объема фактической деятельности по сравнению с надзором; полномочия прокурора в производных функциях также вытекают из надзорных полномочий и производны от них. Вместе с тем другие функции и полномочия прокурора не являются продолжением надзора и надзорных полномочий, они представляют собой самостоятельные обязанности и самостоятельные полномочия.

Возвращаясь к проблеме отнесения участия прокуратуры в правотворческой деятельности к функциям прокуратуры, которая до настоящего времени остается в юридической науке дискуссионной, хотелось бы подчеркнуть, что позиция авторов данных строк по указанной проблеме также подверглась некоторой эволюции.

Ранее в вышеуказанных работах нами отмечалось, что для прокуратуры, как и любого другого государственного органа, функция — категория правовая. Функциями можно считать лишь те обязанности, которые закреплены в законе. В этой связи доводы некоторых правоведов о том, что прокуратура, исходя их потребностей развития государства и общества, фактически осуществляет ту или иную функцию, не закрепленную в законе, или, другими словами, возможность возникновения и реализации функции до ее юридического провозглашения отвергались как необоснованные и указывалось, что в таких случаях следует говорить о возникновении объективной потребности возложения на прокуратуру той или иной обязанности, которая должна стать поводом к внесению соответствующих изменений в законодательство о прокуратуре.

Так, в соответствии с ч. 4 ст. 1 Федерального закона прокуратура РФ принимает участие в правотворческой деятельности. Данное положение получило свое развитие в ст. 9 Федерального закона, согласно которому прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или

о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Однако указанные либо другие статьи Федерального закона не наделяют прокуроров какими-либо властными полномочиями. Ни Генеральному прокурору РФ, ни прокурорам субъектов федерации Конституцией РФ, данным Федеральным законом или другими федеральными законами не было предоставлено право законодательной инициативы. В этой связи высказывалось мнение о том, что внесение прокурорами предложений по совершенствованию законодательства, проектов законодательных актов через Президента РФ, депутатов Федерального Собрания и других субъектов законодательной инициативы нельзя назвать выполнением государственной функции, поскольку такие права предоставлены каждому гражданину России, и они не влекут соответствующих обязанностей субъектов законодательной инициативы2. Другими словами, в федеральных законах и законах субъектов федерации отсутствуют корреспондирующие указанным правам прокурора нормы, которые обязывали бы законодательные (представительные) и исполнительные органы власти или органы, обладающие правом законодательной инициативы, исполнить предложения прокурора, что не позволяет провести какие-либо различия между данными правами прокурора и аналогичными правами любых граждан и организаций. По этим причинам отнесение участия прокуратуры в правотворчестве к самостоятельной функции прокуратуры ставилось под сомнение.

Данная точка зрения была подвергнута серьезной критике одним из официальных оппонентов при защите докторской диссертации, бывшим Генеральным прокурором РФ и глубоко уважаемым нами ученым Ю.И. Скуратовым. Поскольку участие в правотворчестве относит к функциям прокуратуры целый ряд ученых, остановимся на тех доводах, которые были высказаны Ю.И. Скуратовым в отзыве на диссертацию и на заседании совета.

Как отметил оппонент, «нельзя согласиться с позицией автора о том, что в перечень функций прокуратуры не должно включаться участие прокуратуры в правотворчестве, поскольку для этого прокуратура не наделена каким-либо властными полномочиями, в том числе правом законодательной инициативы. Во-первых, отстаивая данную позицию, автор исходит из двойных стандартов. Так, он считает самостоятельной функцией прокуратуры профилактику преступлений, хотя в законе о прокуратуре об этом нет сколь-нибудь четкого указания. Что же касается участия в правотворчестве, то это направление деятельности четко и конкретно закреплено в двух статьях

Федерального закона о прокуратуре (ст. 1 и 9). Место этих норм и логическая связь с другими прямо указывает на то, что речь идет именно о функциях прокуратуры. Во-вторых, неправомерно сводить суть вопроса лишь к наличию либо отсутствию права законодательной инициативы у Генерального прокурора. Эта функция подкрепляется рядом других прав, закрепленных Законом о прокуратуре и Указом Президента РФ от 07.10.1993 № 1598. Речь идет о праве вносить законопроекты в органы законодательной власти, органы, имеющие право законодательной инициативы (что влечет обязанность этих органов рассмотреть эти предложения и дать ответ); праве принимать участие в заседаниях федеральных органов государственной власти (палат Федерального Собрания РФ, его комитетов и комиссий и т.д.); праве представлять доклад о состоянии законности в стране Федеральному Собранию РФ (где могут быть сформулированы и обоснованы предложения по законопроектам); праве заключать соглашения с правоохранительными органами других государств по вопросам борьбы с преступностью и участвовать в разработке международных договоров РФ (ст. 2 Закона о прокуратуре). В-третьих, само право законодательной инициативы закреплено в ряде конституций и уставов субъектов РФ, ранее закреплялось в Конституции СССР и РСФСР, в связи с ошибкой законодателя было изъято из Конституции РФ 1993 г. и имеет все основания для включения в Конституцию в будущем. В-четвертых, недопустимо отождествлять функцию прокуратуры (направление деятельности) и то или иное ее полномочие. Нельзя игнорировать сложившуюся практику, когда прокуратура России, имея специальное управление правового обеспечения, оказывает серьезное влияние на содержание законодательной деятельности, принятие Указов Президента РФ и Постановлений Правительства РФ»3.

Действительно, прокуратура осуществляет свои полномочия практически во всех сферах правоотношений, причем ее деятельность направлена на выявление и устранение нарушений закона, поэтому потенциальные возможности прокуратуры в правотворчестве очевидны. Вне всякого сомнения, органами прокуратуры проводится огромная работа по совершенствованию федерального и регионального законодательства, в том числе значительный вклад в эту работу вносят соответствующие управления Генеральной прокуратуры РФ, и в этом отношении

2 См., напр.: Шалумов М.С. Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства. С. 101-102.

3 См.: Скуратов Ю.И. Отзыв официального оппонента о диссертации Шалумова М.С. на тему «Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства» (Екатеринбург, 2002. 398 с.), представленной на соискание ученой степени д-ра юрид. наук // Организационно-практические вопросы подготовки и защиты диссертации по гуманитарным наукам. Кострома: КГУ им. Н.А. Некрасова, 2006.

Ю.И. Скуратов абсолютно прав. Но в диссертации речь шла о законодательном регулировании прокурорской деятельности, а не ее фактических результатах.

Возвращаясь к критериям определения функции, хотелось бы еще раз обратить внимание на те положения наших работ, в которых функция прокуратуры рассматривается в виде закрепленной в законе ее общей обязанности, сопровождающейся наделением прокуратуры соответствующими властными полномочиями. Другими словами, главным показателем наличия функции выступают специфические полномочия, то есть те средства, с помощью которых прокуратура способна выполнять свои обязанности как государственный орган. Именно такой подход позволил выделить в комплексе правовых средств прокурора, закрепленных в Федеральном законе о прокуратуре, специальные полномочия по участию в профилактике правонарушений, которые не носят характер надзорных, координационных или процессуальных, хотя закон прямо и не называет участие прокурора в предупреждении нарушений законов функцией прокуратуры4.

Следует признать, что за прошедшее десятилетие ситуация с правовым регулированием участия прокуратуры в правотворчестве несколько изменилась. На сегодняшний день конституциями и уставами 80 субъектов РФ прокуроры данных субъектов федерации наделены правом законодательной инициативы. При этом Конституционный Суд РФ не признавал указанные нормы конституций и уставов субъектов федерации противоречащими Конституции России. Более того, как отмечает Д.Р. Паштов, в субъектах федерации идет активный правотворческий процесс, в котором участвуют органы прокуратуры, о чем свидетельствуют приведенные им цифры: в 2011 г. из органов законодательной (представительной) власти субъектов федерации в прокуратуры субъектов федерации поступило 14 741 проектов нормативных правовых актов, в 2012 г. — 13 917, в 2013 г. — 14 800; из органов исполнительной государственной власти в прокуратуры субъектов федерации в 2011 г. поступило 29 502 проектов нормативных правовых актов, в 2012 г. — 36 640, в 2013 г. — уже 4 1 48 65. На представленные проекты органами прокуратуры были подготовлены правовые заключения, в том числе с указанием на нарушения действующего законодательства, что способствовало повышению качества проектов правовых актов.

4 См.: Шалумов М.С. Участие прокуратуры в предупреждении преступлений и иных нарушений законов // Уголовное право. 2002. № 4. С. 86-88.

5 Паштов Р.Д. Участие прокуратуры в законотворческой деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации:

автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 4.

Кроме того, нельзя не отметить большую роль в организационно-правовом регулировании деятельности прокуроров по участию в правотворчестве приказа Генерального прокурора РФ от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» (в ред. приказов от 22.04.2011 № 104, от 06.02.2013 № 56) и утвержденного им Положения об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры РФ, а также приказов Генерального прокурора РФ от 10.09.2008 № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению» (в ред. приказа от 22.04.2011 № 104) и от 24.11.2008 № 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления»6.

Необходимо признать и то, что Федеральный закон в ст. 1 и 9 не только указывает на участие прокуратуры в правотворческой деятельности, но и тем самым возлагает на него такую обязанность.

Все это позволяет сегодня, несмотря на то, что Генеральный прокурор РФ так и не был наделен правом законодательной инициативы, в определенной мере согласиться с доводами о фактическом осуществлении прокуратурой функции участия в правотворчестве как ее общей обязанности принимать меры по совершенствованию действующего законодательства, изменению, дополнению, отмене или принятию законов и иных нормативных правовых актов путем внесения прокурорами органам законодательной власти (Федеральному Собранию РФ, законодательным (представительным) органам субъектов федерации) и органам, обладающим правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов, а также путем внесения прокурорами субъектов федерации в законодательные (представительные) органы субъектов федерации подлежащих обязательному рассмотрению законопроектов, с использованием такого специфического полномочия, как права законодательной инициативы.

В ходе реализации данной функции должна решаться задача урегулирования правом важнейших общественных отношений, а также приведения действующих норм права в соответствие с Конституцией РФ, федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации.

См.: СПС «Консультант Плюс».

В качестве направлений реализации исследуемой функции можно выделить, к примеру:

♦ по уровням (иерархии) правовых актов, в совершенствовании которых участвуют органы прокуратуры — участие в совершенствовании Конституции РФ и федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, подзаконных нормативных правовых актов, актов местного самоуправления;

♦ по субъектам участия — участие в правотворчестве Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов РФ и приравненных к ним прокуратур, прокуратур городов и районов, гарнизонных военных прокуратур и т.д. Следует отметить, что целый ряд авторов относит к участию прокуратуры в правотворческой деятельности отдельные направления реализации ею других функций, в ходе которых прокуратура использует свои полномочия, присущие данным функциям, для устранения нарушений действующего законодательства7.

Так, Ю.Е. Винокуров, А.Ф. Смирнов, Н.В. Григорьева к числу форм участия прокуроров в правотворческой деятельности отнесли участие в рассмотрении внесенных представлений и протестов представительными (законодательными) органами8; Ю.Е. Винокуров, кроме того, назвал формой участия прокуроров в правотворческой деятельности применение прокурором мер к отмене незаконных правовых актов, проводимое «как путем их опротестования, так и посредством обращения с заявлениями в суды общей юрисдикции и арбитражные суды о признании их недействительными»9.

В.Г. Бессарабов и Р.Б. Хуторецкий также отнесли участие прокуроров в рассмотрении внесенных протестов и представлений представительными (законодательными), исполнительными органами и органами местного самоуправления и участие в оспаривании принятых нормативных правовых актов в суде к осуществлению прокуратурой функции участия в правотворческой деятельности10.

Д.Р. Паштов, не соглашаясь с такой точкой зрения и указывая на то, что, «внося, представ-

7 Подробный анализ всех точек зрения на формы участия прокуратуры в правотворческой деятельности и используемые при этом полномочия провел см.: Паштов Д.Р. Участие прокуратуры в законотворческой деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 108-117.

8 См.: Смирнов А.Ф., Винокуров Ю.Е. Участие прокурора в правотворческой деятельности // Законность. 1996. № 8. С. 36-38; Григорьева Н.В. Прокурорский надзор: учеб. пособие. М.: Инфра-М, 2003. С. 154.

9 Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. М.: Юрайт-М, 2001. С. 310.

10 См.: Бессарабов В.Г., Хуторецкий Р.Б. Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности. М.:

Камерон, 2006. С. 145, 146.

ления и протесты в органы власти и местного самоуправления, а также обращаясь с заявлением в суд, прокурор преследует цель добиться отмены незаконных правовых актов», и это, по мнению автора, «скорее реализация надзорной функции прокуратуры, а не участия ее в правотворческой деятельности», вместе с тем делает вывод о том, что «проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов является одним из основных направлений реализации прокуратурой функции ее участия в правотворческой деятельности»11. Высказанное им суждение о том, что предусмотренное п. 3 ст. 7 Федерального закона о прокуратуре право прокурора, его заместителя, а также по их поручению других прокуроров участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления относится к реализации надзорной функции прокуратуры, представляется совершенно правильным, поскольку такое право корреспондирует положениям п. 3 ст. 23 и п. 2 ст. 24 Федерального закона о прокуратуре, регламентирующим процедуру рассмотрения надзорных актов прокурора — протеста и представления коллегиальными органами и обязывающим их сообщать о дне заседания, на котором должны рассматриваться протест или представление, сообщить прокурору, принесшему указанный акт. Совершенно очевидно, что прокурор в данном случае продолжает использовать свои надзорные полномочия и участвует в заседании, для того чтобы добиться отмены или изменения незаконного правового акта либо устранения иного выявленного нарушения закона, а не с целью оказания вышеперечисленным органам содействия в совершенствовании законодательства.

Вместе с тем без должного внимания автора остался вопрос о возможности отнесения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов к функции надзора за исполнением законов, тем более что он сам подробно проанализировал основания и порядок внесения прокурором, выявившим в нормативном правовом акте коррупциогенные факторы, в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требования об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов, а также порядок рассмотрения данного требования. Данный анализ позволяет говорить о схожести по многим моментам предъявления требования об изменении нормативного правового акта с направлением надзорного протеста или представления, в том числе по цели его внесения —

Паштов Р.Д. Указ. соч. С. 155-156.

устранить нарушения Федерального закона «О противодействии коррупции», выражающиеся в конкретных коррупциогенных факторах. Представляется, что такой взгляд на функциональный характер антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов перспективен и может получить свое развитие в дальнейших научных исследованиях.

При определении содержания функции участия прокуратуры в правотворчестве также следует иметь в виду, что международное сотрудничество прокуратуры — это комплексная, межфункциональная деятельность, включающая и уголовное преследование, и оказание правовой помощи по гражданским и арбитражным делам, и участие в совершенствовании международных правовых актов и международных договоров РФ, поэтому непосредственное отношение к исследуемой функции имеет лишь последнее направление, а о других направлениях следует говорить лишь в плане взаимосвязи функции участия в правотворчестве с другими функциями прокуратуры в международной сфере.

Учитывая, что на сегодняшний день основным полномочием органов прокуратуры по участию в правотворчестве остается внесение в зако-

Библиография:

нодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов, необходимо еще раз обратить внимание на то, что обязательность исполнения данных предложений пока основана не на законе, а лишь на авторитете органов прокуратуры и степени проработанности вносимых ими предложений.

Поэтому, если и соглашаться с формальным закреплением за прокуратурой функции участия в правотворчестве, следует признать острую необходимость законодательного, в том числе и конституционного, подтверждения данной общей обязанности прокуратуры путем предоставления Генеральному прокурору РФ и всем подчиненным ему прокурорам уровня субъектов федерации права законодательной инициативы. Можно убедительно доказать депутатам Госдумы, что единственный в стране орган надзора за законностью, владеющий полной информацией о качестве тех или иных законов, степени правовой урегулированности общественных отношений, не может не иметь права постановки вопроса об изменении правовых актов перед соответствующими органами законодательной власти.

1. Бессарабов В.Г., Хуторецкий Р.Б. Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности. М.: Камерон, 2006. 320 с.

2. Григорьева Н.В. Прокурорский надзор: учеб. пособие. М.: Инфра-М, 2003. 224 с.

3. Паштов Р.Д. Участие прокуратуры в законотворческой деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. 239 с.

4. Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. М.: Юрайт-М, 2001. 352 с.

5. Скуратов Ю.И. Отзыв официального оппонента о диссертации Шалумова М.С. на тему «Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства» (Екатеринбург, 2002. 398 с.), представленной на соискание ученой степени д-ра юрид. наук // Организационно-практические вопросы подготовки и защиты диссертации по гуманитарным наукам. Кострома: КГУ им. Н.А. Некрасова, 2006. 70 с.

6. Смирнов А.Ф., Винокуров Ю.Е. Участие прокурора в правотворческой деятельности // Законность. 1996. № 8. С. 36-38.

7. Шалумов М.С. Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства: дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2002. 398 с.

8. Шалумов М.С. Прокуратура в современном Российском государстве. Кострома: КГУ им. Н.А. Некрасова, 2001. 132 с.

9. Шалумов М.С. Система функций российской прокуратуры: монография. Кострома: КГУ им. Н.А. Некрасова, 2003. 140 с.

10. Шалумов М.С. Участие прокуратуры в предупреждении преступлений и иных нарушений законов // Уголовное право. 2002. № 4. С. 86-88.

11. Шалумова Н.Э. Организация работы правоохранительных и судебных органов по реабилитации: монография. Кострома: КГУ им. Н.А. Некрасова, 2008. 210 с.

12. Шалумова Н.Э. Проблемы организации работы правоохранительных и судебных органов по реабилитации: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007. 219 с.

References (transliteration):

1. Bessarabov V.G., Hutoreckij R.B. Uchastie rossijskoj prokuratury v pravotvorcheskoj dejatel'nosti. M.: Kameron, 2006. 320 s.

2. Grigor'eva N.V. Prokurorskij nadzor: ucheb. posobie. M.: Infra-M, 2003. 224 s.

3. Pashtov R.D. Uchastie prokuratury v zakonotvorcheskoj dejatel'nosti zakonodatel'nyh (predstavitel'nyh) i ispolnitel'nyh organov subektov Rossijskoj Federacii: dis. ... kand. jurid. nauk. M., 2014. 239 s.

4. Prokurorskij nadzor: uchebnik / pod obshh. red. Ju.E. Vinokurova. M.: Jurajt-M, 2001. 352 s.

5. Skuratov Ju.I. Otzyv oficial'nogo opponenta o dissertacii Shalumova M.S. na temu «Problemy funkcionirovanija rossijskoj prokuratury v uslovijah formirovanija demokraticheskogo pravovogo gosudarstva» (Ekaterinburg, 2002. 398 s.), predstavlennoj na soiskanie uchenoj stepeni d-ra jurid. nauk // Organizacionno-prakticheskie voprosy podgotovki i zashhity dissertacii po gumanitarnym naukam. Kostroma: KGU im. N.A. Nekrasova, 2006. 70 s.

6. Smirnov A.F., Vinokurov Ju.E. Uchastie prokurora v pravotvorcheskoj dejatel'nosti // Zakonnost'. 1996. № 8. S. 36—38.

7. Shalumov M.S. Problemy funkcionirovanija rossijskoj prokuratury v uslovijah formirovanija demokraticheskogo pravo-vogo gosudarstva: dis. ... d-ra jurid. nauk. Ekaterinburg, 2002. 398 s.

8. Shalumov M.S. Prokuratura v sovremennom Rossijskom gosudarstve. Kostroma: KGU im. N.A. Nekrasova, 2001. 132 s.

9. Shalumov M.S. Sistema funkcij rossijskoj prokuratury: monografija. Kostroma: KGU im. N.A. Nekrasova, 2003. 140 s.

10. Shalumov M.S. Uchastie prokuratury v preduprezhdenii prestuplenij i inyh narushenij zakonov // Ugolovnoe pravo. 2002. № 4. S. 86-88.

11. Shalumova N.Je. Organizacija raboty pravoohranitel'nyh i sudebnyh organov po reabilitacii: monografija. Kostroma: KGU im. N.A. Nekrasova, 2008. 210 s.

12. Shalumova N.Je. Problemy organizacii raboty pravoohranitel'nyh i sudebnyh organov po reabilitacii: dis. ... kand. jurid. nauk. Ekaterinburg, 2007. 219 s.

Материал поступил в редакцию 31 января 2015 г.

Participation in the law-making as a function of the modern Russian prosecution

SHALUMOV, Mihail Slavovich — Doctor of Law, Professor, Vice-Director of the Department of Sistematization

of Legislation and Analysis of the Judicial Practice of the Supreme Court of the Russian Federation, Judge of the

Supreme Court of the Russian Federation (Ret.), Member of the Editorial Council of the Journal «Actual Problems

of Russian Law».

[shalumov_ms@vsrf.ru]

121260, Russia, Moskva, ul. Povarskaya, 15.

SHALUMOVA, Nina Eduardovna — PhD in Law, Associate Professor, Dean of the Faculty for Master's Degree Studies of the Academy of the Prosecution General of the Russian Federation, Senior Councillor of Justice. [agprf-mf@mail.ru]

107078, Russia, Moskva, ul. Novaya Basmannaya, d. 10, str. 1.

Review. Some legal scholars single out participation of prosecution in the law-making activities among the functions of the Russian prosecution. The authors of the article in their previous works were against this positions referring to the absence of the right of legislative initiative capacity and other spheres of competence of prosecution, without which their participation in law-making activity may not be regarded as an independent function. However, currently they do recognize that there are certain grounds for changing the point of view. The article provides t he definitions of functions of the prosecution by the authors and the views on its obligation to take part in the law-making activity. The authors note the presence of the right of legislative initiative provided to the prosecutors in most of the constituent subjects of the Russian Federation by the relevant Constitutions and Charters of the said Constituent Subjects, and which are being actively used. At the same time the proposals brought by the prosecutors to the state government bodies regarding improvement of laws and other normative legal acts are not supported by the corresponding obligation of these bodies, which requires the legislative provisions for the said competence of the prosecutor.

Keywords: function of the prosecution, system of functions, general obligations of the prosecution, participation in the law-making activities, competence of the prosecutor, right of legislative initiative.