Административное деликтное право: особенности закрепления в Концепции правовой политики Республики Казахстан и перспективы развития в законодательстве

А. С. СМАН,

главный научный сотрудник Института законодательства РК, доктор юридических наук, доцент, ответственный секретарь по группе специальностей «Право» МОН РК

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ДЕЛИКТНОЕ ПРАВО: ОСОБЕННОСТИ ЗАКРЕПЛЕНИЯ В КОНЦЕПЦИИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

В Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденного Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858 отмечено, что важной составной частью административного права является административно-деликтное право, перспективы развития которого связаны с обновлением законодательства об административных правонарушениях, в основе которого должно лежать признание конституционных норм о правах и свободах человека и гражданина непосредственно действующими, определяющими смысл, содержание и применение законов. Законодательство об административных правонарушениях должно быть максимально направлено на восстановление нарушенных прав, предупреждение правовых конфликтов в обществе административно-правовыми мерами. При этом при формировании административно-правовых санкций должен неукоснительно соблюдаться принцип их соразмерности степени общественной опасности и характеру правонарушения.

Следует выработать четкую концепцию разграничения полномочий между судом и внесудебными инстанциями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, то есть о соотношении судебного и внесудебного порядка рассмотрения административных дел. При этом остается актуальным тезис о возможности расширения полномочий суда по наложению административных взысканий, а также развития принципа состязательности в административном судопроизводстве.

Для административно-деликтного права являются злободневными вопросы более четкого определения круга правоотношений, охраняемых ад-министративно-деликтным законодательством и, соответственно, более четкого разграничения между административно-правовыми и уголовно-правовыми санкциями [1].

Таким образом, законодатель определяет основные задачи развития административного права и административного законодательства на ближайшую перспективу.

Отмечая теоретические аспекты данного вопроса, заметим, что административно-деликтное право - это подотрасль административного права. Оно

представляет собой совокупность норм, которые регулируют отношения, возникающие в связи с совершением административного правонарушения (деликта). Нормы административно-деликтного права выполняют функцию охраны правопорядка, прав и свобод граждан. В сферу его правового регулирования включаются, с одной стороны, отношения, связанные с противоречивым поведением субъектов административного права, а с другой, деятельность компетентных органов по пресечению, расследованию противоречивых деяний юрисдикционному разбирательству дел об административных правонарушениях.

Отношения, возникающие между государственными органами и правонарушителями, - это властные отношения. Однако они имеют свою специфику. Во-первых, административные деликты не обязательно, непосредственно возникают из управленческих отношений. Во-вторых, нормы об административной ответственности за административные правонарушения носят универсальный характер, аналогичный нормам уголовного права. Их охранительная функция распространяется на отношения, регулируемые не только административным правом, но и другими отраслями права. Административно-деликтное право связано с определением и назначением административных наказаний (взысканий), поэтому его называют также административно-наказательным правом.

Административно-деликтное право содержит материальные и процессуальные нормы. Материальные нормы определяют понятие административного правонарушения, цели и виды административного наказания, состава административных правонарушений в различных сферах государственного управления, полномочия и виды органов, компетентных рассматривать это правонарушение. Процессуальные нормы определяют порядок производства по делам об административных правонарушениях.

Содержание административно-деликтного процесса составляет производство по делам об административных правонарушениях. Это производство представляет собой установленный действующим законодательством Республики Казахстан порядок возбуждения, рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях.

Основными задачами этого производства явля-

~20 7 Ns 4 (16) 2009 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан

ются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вышесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.

Рассмотрим современное состояние и перспективы развития административного деликтно-го права и административного деликтного законодательства в Республике Казахстан.

1. Кодекс Республики Казахстан об админист-ративнык правонарушениях быт принят от 30 января 2001 года. Основной целью принятия законодательного акта в форме кодифицированного акта являлось регулирование административно-правовых отношений в новых условиях с учетом международного законодательства в этой области и достижений современного административного права.

Для усиления института административной ответственности и административной деликтной процедуры, а также в целях совершенствования судебной власти быта увеличена судебная юрисдикция по административным делам. Это в свою очередь привело к тому, что создание административных судов специально для рассмотрения дел об административных правонарушениях не позволяет рассматривать административные дела в судебном порядке с соблюдением всех процессуальных норм. В настоящее время суды рассматривают дела преимущественно без полного процессуального разбирательства, без устного слушания и вызова заинтересованных лиц, поскольку объективно невозможно проводить судебные заседания во всех этих случаях. Это порождает профанацию судебного разбирательства, а отсутствие гласности в целом порождает коррупционные явления.

Это вместе с тем не соответствует современной международной административно-правовой доктрине. В современном правовом государстве, где создана система административной юстиции, административный суд уполномочен рассматривать только иски частных лиц против государства, но не наоборот, т.е. дела «государство против лица», по примеру производства об административных правонарушениях.

Поэтому полностью согласны с положением Концепции правовой политики о том, что другим важным направлением является развитие административно-процессуального права, вершиной которого стало бы принятие Административного процессуального кодекса [2].

Поэтому судебные органы в демократическом обществе уполномочены осуществлять только правосудие и не вышолняты полномочий органа исполнительной власти и наоборот. Кроме этого, в делах об административных правонарушениях суд одновременно вышолняет функции обвинения (при зачитыта-нии протокола о нарушении и «поддержке обвинения»),

защиты (во время поиска «оправдательный» доказательств) и правосудия (при разрешении дела).

2. Конституционно-правовая норма определяет, что лицо считается невиновным в совершении преступления, пока его виновность не будет признана вступившим в законную силу приговором суда. Вместе с этим уже при составлении протокола об административном правонарушении подозреваемое лицо уже считается «совершившим административное правонарушение» (часты 4 статьи 635 КоАП). Тем самым нарушается принцип презумпции невиновности личности.

3. В Концепции указано, что следует четко определиться с предметом регулирования административно-процессуалыного законодательства. В этом контексте сохраняют актуальность вопросы законодательной регламентации порядка разрешения конкретных дел об административных правонарушениях.

Как отмечает Л.В. Коваль, в справочной и монографической литературе понятие «деликт» употребляется в очень широком значении, охватытая не только гражданские, международные правонарушения, но и уголовные, административные, дисциплинарные. Но традиционно оно исходит из римского права, где именовались «деликтами» все противоправные действия, с подразделением их на частные, или гражданско-правовые (delictum—privatum), и квази-деликты, различные нарушения другого рода (quasi delictum). Например, как квази-деликт квалифицировалось обливание с балконов прохожих помоями, за что с виновных взыскивался штраф (multa). Термином «деликт» административный проступок именуют и теоретики права, и представители отраслевык наук (С. Ф. Ке-чекьян, С.С. Алексеев, Г.А. Аксененок и др.).

Наиболее существенным элементом, определяющим специфику проступочного правоотношения, является его содержание.

Одновременно с правовым отношением, как результат воздействия объективного права (правовой нормы), возникают субъективное право и правовая обязанность. Именно с момента нарушения закона, вводящего нормы-запреты, правонарушитель обязан нести ответственность, дать отчет о противоправных действиях компетентным органам и претерпеть неблагоприятные последствия, содержащиеся в порицании и административном наказании, а органы административной юрисдикции вправе привлечь к ответственности, применить предусмотренную законом меру наказания. Личность и государственные (а в предусмотренных законодательством случаях и общественные) органы рассматриваются как носители субъективны« прав и юридических обязанностей (субъекты), отношения между которыми определяются законодательством на основе Конституции СССР и тем самым объективно складываются в правоотношения. Субъекты, их права и обязанности наряду с объектом признаются многи-

ми юристами принадлежностью всякого правоотношения, элементами его структуры [3].

В продолжение этого отметим, что по нашему мнению, административные правонарушения по своей юридической природе носят характер уголовно-правовых нарушений, гражданско-правовых нарушений, но они остаются в сфере административного деликтного права.

К примеру, «административные правонарушения» уголовно-правового характера. Наиболее частые нарушения (мелкое хулиганство, мелкая кража и т.п.) были перенесены из уголовного в административ-ног право, что позволило формально уменьшить количество совершенных уголовно-наказуемых деяний и отчитываться о снижении преступности. Вместе с тем в европейских странах такие действия всегда были и остаются частью уголовного права.

Или «административные правонарушения» гражданско-правового характера. Такие правонарушения вытекают из договорных или внедоговорных отношений (например, нарушение условий договора или повреждение разных видов имущества и т.д.). В большинстве случаев речь идет о защите административно-правовыми мерами права государственной собственности. Такой способ регулирования нарушает положение части 1 статьи 6 Конституции РК, согласно которой в республике «признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность». Нарушение права частной собственности влечет за собой только возмещение причиненного ущерба, а нарушение права государственной собственности - возмещение ущерба и взыскание административного штрафа.

4. Одним из актуальных вопросов является вопрос административной ответственности субъектов. К примеру, на определенную категорию военнослужащих, прокуроров и иных лиц распространяется действие дисциплинарных уставов либо специальных положений. Таким образом, эти лица избегают административной ответственности за совершение административного проступка вследствие распространения на них соответствующих дисциплинарных уставов и положений и тем самым нарушается принцип равенства всех перед законом и судом, предусмотренный в пункте 1 статьи 14 Конституции Республики Казахстан.

5. Далее о субъектах административной ответственности.

В КоАП имеется норма в соответствии с которой имеется возможность одновременного привлечения к ответственности физического и юридического лица за одно административное правонарушение (часть третья статьи 36 КоАП). Административные правонарушения могут совершаться субъектами малого или среднего предпринимательства, в которых одно и то же физическое лицо является и собственником, и руководителем юридического лица

и поэтому одновременное наложение штрафа на руководителя и юридическое лицо фактически осуществляется за счет средств физического лица.

6. В КоАП имеются нормы об ответственности должностных лиц, которые совершают административные правонарушения и нарушают права и свободы граждан. К примеру, статья 256 «Нарушение установленных сроков рассмотрения ходатайств о предоставлении земельных участков», статья 361 «Отказ в постановке на налоговый учет или нарушение сроков постановки на налоговый учет» и т.п.

В этих случаях механизм привлечения к административной ответственности несовершенен, так как лицо в этой процедуре лишено возможности самостоятельно защитить свои права, потому что начало производства зависит от решения контролирующего органа о составлении или не составлении протокола.

В законодательстве отсутствует строго установленное правовое содержание нарушения прав лица органами государственной власти.

Отсутствует механизм гарантий реализации прав граждан. При установлении факта правонарушения принимается постановление о наложении административного штрафа на соответствующее должностное лицо. Но это решение не обязывает должностное лицо принять меры по восстановлению нарушенных прав.

Теперь о соотношении административной и дисциплинарной ответственности служащих. Нельзя не отметить, что механизм привлечения к административной ответственности должностных лиц не позволяет выполнить задачу по соблюдению прав и свобод граждан государственными служащими. Только усилением института дисциплинарной ответственности и применением мер административной ответственности к должностным лицам органов государственного управления возможно выполнить задачу защиты прав и свобод личности.

7. В статьях Особенной части КоАП предусматривается большо количество отсылочных норм, к примеру, «установленных законодательством», правил, порядков, требований, нарушение которых влечет за собой ответственность. Поэтому есть необходимость в определении составов административных правонарушений и ответственности в КоАП РК.

8. Одним из оснований для возбуждения административного производства в административном праве является письменный протокол, который также ведет к задержанию лица, обыску, изъятию. Протокол служит основанием и средством установления доказательств в деле об административном правонарушении (часть 2 статьи 604 КоАП).

Без составленного протокола об административном правонарушении считается, что само производство отсутствует. Протокол об административном правонарушении оформляется только при наличии лица, но возникают ситуации, когда деятельность

~22 7 № 4 (16) 2009 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан

административных органов согласно Кодексу не считается административным производством. Служебные лица административного органа очень часто обнаруживают факты нарушений при отсутствии лиц (например, оставленный в неразрешенном месте автомобиль, вырубленные в лесу деревья, уничтоженная рыба в водоеме и т.п.). Для установления подозреваемых лиц необходимо проведение определенного количества действий, которые приводят к действиям этих лиц, связанных с нерациональным использованием времени, средств.

В связи с вышеуказанным предлагается рассмотреть некоторые предложения по совершенствованию административного деликтного права.

1. Административные проступки (правонарушения, деликты) должны быть подведомственны лишь органам исполнительной власти, исполнительным органам местного самоуправления, т.е. административным органам. Большая часть административных правонарушений, дела о которых сейчас рассматриваются судом, перейдут в подведомственность органов исполнительной власти.

Другая часть этих правонарушений должна остаться в судебной юрисдикции, но при этом административные правонарушения должны быть строго классифицированы и часть их может быть отнесена к «уголовным (подсудным) проступкам» и они не могут быть отнесены к административному законодательству (например, мелкое хищение чужого имущества, мелкое хулиганство, распространение сведений о виновности в совершении преступления, распитие спиртнык напитков или появление в общественных местах в пьяном виде и т.д.).

2. В целях проведения дальнейшей гуманизации уголовного права необходимо отдельные уголовные преступления перевести в категорию уголовных (подсудных) проступков. Уголовными проступками могут быть те преступления, за которые действующим Уголовным кодексом не предусмотрены наказания в виде лишения свободы.

3. Уголовные проступки необходимо отнести к сфере уголовно-правовык отношений и выделить их в Уголовном кодексе. Таким образом, этот институт станет третьим в системе права, наряду с преступлениями и административными правонарушениями (деликтами). А название проступков будет свидетельствовать о распространении судебной юрисдикции на рассмотрение указанных дел.

В конечном итоге, по существу относимые к административным правонарушениям станут административными и взыскания за них также будут иметь характер административных, поскольку они будут касаться только нарушений норм административного права, будут преследоваться административными органами и наказываться в административном (внесудебном) порядке.

4. Субъектами совершения административных правонарушений необходимо признать физических и юридических лиц. В настоящее время нормами административного права субъектами административных проступков являются должностные лица, которые действуют от имени юридического лица. В советское время такая конструкция ответственности была обоснованной, учитывая государственную форму собственности подавляющего большинства предприятий, учреждений и организаций. Это обстоятельство не пригодно для современного развития общества, экономики и права, когда физические лица и юридические лица являются равноправными участниками правовык отношений. Допускаем, что вопрос ответственности должностного лица, юридического лица должен решаться вне института административной ответственности.

Также отмечаем, что административной ответственности не подлежат военнослужащие и другие лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов.

5. По нашему мнению, к административным взысканиям можно отнести предупреждение, штраф и кратковременное ограничение специального права (лицензии, специального разрешения, квалификационного аттестата (свидетельства), приостановление деятельности индивидуального предпринимателя).

В целом, у административного органа появится возможность без решения суда изымать предметы, явившиеся орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, а равно имущество, полученное вследствие совершения административного правонарушения, запрещенные к свободному обороту (например, охотничье оружие без соответствующей регистрации). Этот правовой институт в европейских странах именуется «мерами безопасности», дополняет собой институт взысканий и может применяться независимо от привлечения или освобождения лица к (от) ответственности.

6. Необходимо изменить способ определения размеров штрафа, поскольку в кодексе существуют различные виды штрафа. По нашему мнению, они могут делиться на несколько категорий и их определение, величина должна исходить из степени противоправности административных правонарушений.

7. На наш взгляд, за совершение административных правонарушений, а также за уголовно-наказуемые деяния не может применяться административный (кратковременный) арест. Следует кратковременные аресты следует заменить общественными работами. Тогда в этой сфере будут прекращены случаи нарушения прав арестованных лиц.

8. Процедура привлечения к ответственности физических или юридических лиц за совершение административных проступков должна регулироваться

общими принципами административного права.

Нуждается в усовершенствовании процедура начала административного производства, которое должно осуществляться по факту наличия признаков административного деликта. Началом административного производства должно являться обращение физического или юридического лица, а также получение административным органом информации другим образом. Мы полагаем, что на соответствующих должностных лиц должна быть возложена обязанность начать административное производство немедленно после получения такого обращения или информации.

9. Необходимо минимизировать объем мер принуждения в процедуре применения административных взысканий. Должностные лица административных органов должны быть лишены права осуществлять принудительный осмотр лица, вещей, жилья или другого владения, принудительное установление состояния опьянения. Эти мероприятия должны осуществляться только при добровольном согласии лица. Доказательства же, полученные в деле об административном правонарушении, могут быть допустимыми в гражданском или уголовном деле лишь в случаях, когда эти доказательства получены с соблюдением правил, предусмотренных гражданским процессуальным или уголовно-процессуальным законодательством.

10. В административно-деликтной процедуре

нужно также реализовать в полной мере принцип равенства сторон, принцип состязательности, что в целом повлияет на доступность, гарантирован-ность судебной защиты.

11. Законодательство об административных правонарушениях (деликтах) должно исключить устаревшее понятие некоторых институтов административного права.

В административном праве необходимая оборона является обстоятельством, исключающим административную ответственность (статья 38 КоАП). Создание системы административных деликтов позволит невозможным совершить деяния, классифицируемые как необходимая оборона (защита личности, жилища, собственности, земельного участка и других прав обороняющегося или иных лиц, охраняемых законом интересов общества или государства от противоправного посягательства путем причинения посягающему вреда).

Институт освобождения от ответственности вследствие малозначительности содеянного противоправного действия имеет значение для сферы уголовного права, но лишено смысла для административного деликтного права (статья 68 КоАП). Поэтому возможно применять административные взыскания за все выявленные административные нарушения.

Список использованной литературы

1. Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденная Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858.

2. Л. В.Коваль. Административно-деликтное отношение. - Киев, 1979. С. 11.

3. Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденная Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858.

Бул мацала этмшшж деликттт цуцыгыныц кейб1р мэселелерте жэне де осы саладагы зацнаманыц даму перспективасына арналган.

Статья посвящена некоторым вопросам административного деликтного права и перспективе развития законодательства в этой области.

This article is devoted to some issues of administrative law of torts and future development of legislation in this area.