Народ Российской Федерации как субъект конституционно-правовых отношений в сфере управления государством: миф или реальность?

14 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 8 ноября 2012 г. № 25-П по делу о проверке конституционности положения части 1 статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в связи с жалобой открытого акционерного общества «Акционерная компания трубопроводного транспорта нефтепродуктов "Транснефтепродукт"» // Российская газета. 2012. 28 нояб.

15 См.: Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации / отв. ред. Б.С. Эбзеев: в 2 т. Т. 1: Государственная власть. Местное самоуправление. М., 2000; Т. 2: Защита прав и свобод граждан. М., 2000; Библиография по конституционному правосудию / авт.-сост. М.А. Митюков; вступ. ст. О.Г. Румянцева, Б.А.Страшуна; Фонд конституционных реформ. М., 2008; Конституция Российской Федерации в решениях Конституционного Суда России. М., 2005.

16 См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 246.

17 См.: Фарбер И.Е. Конституционные основы модели юриста // Проблемы конституционного права: межвузовский научный сборник. Вып. 3. Саратов, 1979. С. 8.

18 См.: Джинджер Энн Ф. Верховный суд и права человека в США / пер. с англ. М., 1981. С. 163-164.

19 См.: Проект Конституции РФ; проекты законов «О Конституционном Суде РСФСР», «О политических партиях в РСФСР», «О всенародных обсуждениях в Российской Федерации», «О Парламентском Уполномоченном в Российской Федерации».

Д.С. Велиева

НАРОД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК СУБЪЕКТ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ: МИФ ИЛИ РЕАЛЬНОСТЬ?

Статья посвящена проблеме участия народа как субъекта конституционно-правовых отношений на выборах и референдуме в современных условиях.

Ключевые слова: конституционная правосубъектность народа, народовластие, институты прямой демократии, выборы, референдум.

D.S. Veliyeva

THE PEOPLE OF THE RUSSIAN FEDERATION AS THE SUBJECT OF THE CONSTITUTIONAL-LEGAL RELATIONS IN THE SPHERE OF STATE MANAGEMENT: MYTH OR REALITY?

The article is devoted to the problem of participation of the people as a subject of constitutional-legal relations on elections and referendum in modern conditions.

Keywords: constitutional legal personality of the people, democracy, the institutions of direct democracy, elections, referendum.

«Демократический идеал включает свободу, ибо демократия — ничто без изначального внутреннего побуждения, без внутреннего выбора идеала и без свободного внутреннего следования ему».

Дж. Дьюи

В науке конституционного права положение о правосубъектности народа следует признать вполне устоявшимся и традиционным. Большинство исследователей склонны положительно решать вопрос о конституционной правосубъектности народа, выделяя его как особый субъект права1.

© Велиева Джамиля Сейфаддиновна, 2014

Доктор юридических наук, доцент, заведующая кафедрой конституционного и международного права (Поволжский институт управления им. П.А. Столыпина); e-mail: ya.wds05@yandex.ru

Однако, по мнению ряда авторов, народ, нации, социальные группы выступают как субъекты не права, а политики, являясь источником и носителем политической власти2. Другие же ученые признавали народ субъектом преюдициальных правоотношений3. Такая позиция обосновывалась тем, что главные социальные общности людей (такие как народ, нация, человечество в целом) выступают в качестве решающих институтов политической жизни, выражающих ее глубинные связи. При этом они не обладают и не могут обладать свойствами внешне обособленного, институционного, формально персонифицированного порядка, которые позволили бы им быть субъектами правовых отношений. Социальные общности выступают в сфере правовых отношений не непосредственно, а опосредствованно - через персонифицированные социальные образования (государство, избирательный округ и др.) и разнообразные организации, в т.ч. партии, профессиональные союзы, кооперативы и т.д.4

Народ может и выступает носителем коллективных прав (например, право на мир, на благоприятную окружающую среду) и в этом случае речь идет не столько о правопользовании, сколько о правообладании.

Как справедливо отмечает В.И. Крусс, по объему (содержанию) «правополь-зование» не всегда равнозначно «правообладанию»5. Суть конституционного правопользования он видит в пользовании «...каждым человеком основными правами и свободами для целей обретения и усвоения тех конституционных благ, которые он сам полагает для себя необходимыми»6.

Сказанное применимо и к народу как субъекту конституционного правопользования: народ как субъект права может не только инициировать реализацию

конституционных возможностей (к примеру референдум), но и предпринимать ш

с

активные меры по восстановлению нарушенного права. В данном случае пред- н принятые меры могут быть коллективными: публичные действия (митинги, С

а

демонстрации.), референдум, коллективные обращения и т.д. т

о

Коллективные субъекты конституционных прав можно подразделить на к

о

формализованные в юридическом смысле, т.е. выступающие в виде одной из о' организационно-правовых форм, предусмотренных действующим законода- | тельством, и неформализованные. К первым можно отнести различного рода в

общественные организации и объединения, которые приобретают свою право- нн

о

субъектность путем государственной регистрации либо совершения иных юриди- Ю чески значимых действий. Неформализованные коллективные субъекты права и

представляют собой естественно сложившиеся общности людей, не обладающие с

к

официально закрепленным статусом. К таковым следует отнести народы, нации, а меньшинства и т.п. Как правило, данные коллективные субъекты осуществляют д

е

свои правомочия, вытекающие из предоставленных им прав посредством образо- | вания формализованного субъекта, который представляет их интересы. Однако № в качестве правообладателя выступают непосредственно указанные выше нефор- 9 мализованные субъекты. 22

Согласно Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источ- 4 ником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. С позиции отношений «правообладания» именно он выступает в качестве действительного и единственного субъекта государственной власти. Но так ли это в аспекте «правопользования»? Власть реализуется посредством ряда политико-правовых институтов, которые выступают в роли посредников, медиаторов, в идеале обеспечивающих «передачу» власти от народа. Однако опыт (в первую 47

очередь нашей политической ситуации) показывает, что такие структуры редко довольствуются отведенной им ролью «управляющего» или государственного менеджера. Как отмечает Е. Холмогоров, «наряду с приватизацией собственности в реформаторской России произошла и масштабная приватизация власти. Публичная власть превратилась из инструмента государственного управления и орудия общественного авторитета в ресурс, эксплуатация которого носит частный характер»7.

В этой связи следует согласиться с мнением В.Т. Кабышева, отмечающего огромное значение законодательной формулы - «народ осуществляет свою власть непосредственно» (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). «Конституция РФ не случайно называет два института высшего непосредственного выражения власти народа: референдум и свободные выборы. Именно путем институтов прямой демократии представительная форма получает юридические полномочия от народа на осуществление государственной власти, т.е. конституируется»8.

Отметим и еще один важный, с нашей точки зрения, аспект институтов непосредственной демократии: именно эти институты обеспечивают элемент не только «правообладания», но и «правопользования» народа Российской Федерации как особого субъекта. Впрочем, в научной литературе можно встретить и возражения против такой точки зрения. Например, Е.В. Колесников обосновывает это тем, что ч. 2 ст. 3 Конституции РФ называет формы участия народов в осуществлении власти (референдум и выборы), а в них участвует только избирательный корпус, то соответственно «данную социальную общность юридизировать не следует»9. 3 Действительно, можем ли мы утверждать, что в избирательных правоот-

¿- ношениях участвует непосредственно народ Российской Федерации, с учетом

m

- того, что активное избирательное право предоставлено гражданину, т.е. факти-

I чески имеет индивидуальный характер? На избирательный участок приходит

I не народ, а конкретные граждане, не народ заполняет бюллетени и опускает их

I в урны. К чему тогда обязывает конституционная формула, что именно «народ

° осуществляет свою власть непосредственно»? Почему выборы и референдум яв-

0

1 ляются высшим выражением власти народа, а не воли граждан определенного I государства?

Как отметил Конституционный Суд в своем постановлении от 22 апреля I 2013 г. № 8-П, вступая в избирательные правоотношения в качестве изби-! рателя, гражданин Российской Федерации реализует не только свою поли-S- тическую свободу и связанные с ней субъективные интересы, касающиеся '§ тех или иных политических предпочтений, но и относящийся к основам g конституционного строя Российской Федерации принцип народовластия, он § участвует в формировании самостоятельных и независимых органов публич-1 ной власти, призванных обеспечивать в своей деятельности представительство J и реализацию интересов народа, права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации.

Очевидно, действительные цели данных конституционных норм состоят в выявлении и закреплении воли народа как предельно обобщенного субъекта конституционно-правовых отношений. Иными словами, далеко не всякая совокупность граждан государства может претендовать на выражение воли народа. 48 Прежде всего здесь важна определенная «критическая масса»: если свою по-

литическую волю выразила немногочисленная группа граждан, мнение народа не прозвучало. Именно поэтому избирательное законодательство практически всех развитых стран содержит порог явки избирателей, только при достижении которого выборы могут быть признаны состоявшимися.

В России был исключен порог явки на выборах, т.е. они считаются состоявшимися при любой явке. Анализируя данное нововведение, С.А. Авакьян отмечает, что, с одной стороны, «появилось общественное мнение, высказанное многими политиками и учеными: такое регулирование есть профанация народного представительства, поскольку при мизерной численности пришедших голосовать мнение населения не отражается»10. С другой стороны, по мнению сторонников отмены порога явки, никто не мешает избирателям приходить на выборы, это их личное дело.

В этой дискуссии, блестяще очерченной С.А. Авакьяном, на наш взгляд, четко прослеживается различие в подходах к народу как субъекту избирательных отношений. Сторонники индивидуалистической концепции исходят из того, что необходимо обеспечить только лишь равные и честные возможности каждому принять участие в управлении государством. Другая точка зрения, близкая автору данной статьи, основана на том, что согласно и букве, и духу Конституции выборы представляют собой волеизъявление народа и не могут редуцироваться к мнению отдельных групп граждан. Соответственно, только народ может выступать в качестве субъекта избирательных правоотношений и если народ на выборы не пришел, то они не могут считаться состоявшимися.

Следует отметить и другую проблему - фактически в России на сегодняшний день народовластие осуществляется в «усеченной» форме. Федеральный кон- с

—I

ституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской к Федерации»11 настолько усложнил порядок его проведения, что на сегодняшний р

а

день сама возможность референдума представляется весьма эфемерной. В пре- с амбуле этого Закона закреплено, что «государством гарантируются свободное | волеизъявление граждан Российской Федерации на референдуме Российской У Федерации, защита демократических принципов и норм права, определяющих с

—I

право граждан на участие в референдуме». н

н

Напомним, что гарантии в юридической науке определяются как способы

и й

средства, обеспечивающие претворение в жизнь прав и свобод личности, а также и

1Ь

охрану и защиту в случае их нарушения. Иными словами гарантии (в нашем е

к

случае — конституционно-правовые) обеспечивают фактическую реализацию | конституционных прав и свобод. Д

Применительно к институту «референдума» созданы условия, создающие | преграды для его реализации. Возникает вопрос: может ли парламент как пред- №

го

ставительный орган, выражающий интересы всего российского народа, прини- (

9

мать законы не в интересах народа? Ведь, как подчеркнул Конституционный Суд ~ РФ, акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а 4 не только самого парламентского большинства12.

Определяя условия и порядок проведения референдума, федеральный законодатель должен строго следовать конституционным основам института референдума как одной из форм непосредственного выражения принадлежащей народу власти и не может отменять или умалять само принадлежащее гражданам Российской Федерации право на участие в референдуме, вводить 49

несоразмерные его ограничения. Однако при этом Суд подчеркнул, что федеральный законодатель при решении вопросов законодательного регулирования условий и порядка проведения референдума и выборов в органы публичной власти обладает достаточной свободой усмотрения. Должна ли свобода усмотрения ограничивать применение института прямой демократии на федеральном уровне? Сам Конституционный Суд РФ отмечает, что «свобода усмотрения» ограничена особенностями высших форм непосредственного народовластия, их предназначением и соотношением.

Однако такая «свобода усмотрения», ограничивающая право российского народа на участие в управлении делами государства, должна иметь конституционные пределы. Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что ограничения прав и свобод допустимы только в целях защиты конституционных ценностей на основе принципа юридического равенства и вытекающих из него критериев разумности, соразмерности (пропорциональности) и необходимости, и не должны искажать основное содержание конституционных прав и свобод и посягать на само их существо. Более того, в другом постановлении Конституционный Суд РФ отметил обязанность федерального законодателя соблюдать вышеуказанные конституционные требования при осуществлении правового регулирования в сфере народовластия, правда, указав «с учетом конкретно-исторических и политических факторов, свойственных Российскому государству».

Подводя определенный итог, следует заметить, что проблема заключается не в том, что невозможно содержательно формализовать или «юридизировать» народ как особый субъект конституционно-правовых отношений. Изменения, которые на сегодняшний день вносятся в избирательное законодательство, выдают уверенность власти в «недееспособности» народа, необходимости выступать в качестве его «законного представителя».

1 Подробнее об этом см.: Алекссев С.С. Общая теория права: в 2 т. Т. 2. М., 1982. С. 149; Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 317-329; Бурцев А.А. Система субъектов конституционно-правовых отношений: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 17; Матейкович М.С., Воронин В.В. Народ, гражданское общество, общественность как субъекты конституционно-правовых отношений // Право и политика. 2007. № 10. С. 85-92; Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М., 2008.

2 См.: Основин В.С. Советские государственно-правовые отношения. М., 1965. С. 38-39.

3 См.: Губенко Р.Г. Советский народ - субъект конституционных правоотношений // Советское государство и право. 1980. № 10. С. 114-115.

4 См.: ФарберИ.Е., Ржевский В.А. Вопросы теории советского конституционного права. Вып. 1. Саратов, 1967. С. 60; Кабышев В.Т., Миронов О.О. Категория «народ» в советском конституционном законодательстве // Правоведение. 1969. № 4. С. 40-41.

5 Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. М., 2007. С. 63.

6 Там же. С. 21.

7 Холмогоров Е. Послание Президента Российской Федерации. URL:http://www.apn.ru (дата обращения: 15.01.2014).

8 Кабышев В.Т. Конституционная парадигма России на рубеже тысячелетий // Журнал российского права. 2008. С. 47.

9 Конституционное право России: учебник / под ред. Г.Н. Комковой. М., 2005. С. 21.

10 Авакьян С.А. Свобода общественного мнения и конституционно-правовые гарантии ее осуществления // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 12-21.

11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 27, ст. 2710.

12 Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1995. № 2-3.