Содержательные аспекты муниципальной экологической политики

УДК 332.1 ББК 65.050

СОДЕРЖАТЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

А. И. Карпович, А. П. Карпович

Челябинский государственный университет, Челябинск, Россия.

Ставится задача актуализации содержания муниципальной экологической политики. Показано, что сложившаяся в результате реформ система муниципальных образований в РФ не привела к формированию эффективной муниципальной экологической политики: принципов, методов и механизмов реализации. Выявлена и обоснована необходимость рассмотрения муниципальной экологической политики в качестве одного из направлений муниципальной социально-экономической политики, обеспечивающего экологическую безопасность населения и рациональное использование природных ресурсов.

Ключевые слова: муниципальная экологическая политика, экологический менеджмент, экологизация муниципального управления.

В современных условиях носителем экологической функции признается не только государство, но и другие субъекты, в том числе органы местного самоуправления1. Природоохранная функция должна быть реализована органами местного самоуправления, в силу того что население муниципального образования нуждается в удовлетворении потребности в благоприятной окружающей природной среде.

В системе органов управления природоохранной деятельностью важно правильное сочетание полномочий на различных уровнях власти. С одной стороны, необходимо усиление власти центральных органов, поскольку экологические проблемы приобрели общенациональный и даже глобальный характер. Только федеральные органы способны учитывать всеобщую связь объектов природной среды и соответствующим образом координировать деятельность различных сфер экономики.

С другой стороны, экологические проблемы не перестали быть локальными, и в первую очередь они затрагивают интересы местного населения, которые призваны отражать местные органы власти. Отсюда возникает необходимость усиления роли местных властей в системе управления природоохранной деятельностью в целях обеспечения экологической безопасности и устойчивого развития территории.

Экологические проблемы в современных условиях развития общества не могут быть решены на каком-то одном уровне власти или в какой-то отдельной сфере, на отдельной территории. В рамках государства должна быть сформирована единая эколого-экономическая система управления природопользованием, с тем чтобы обеспе-

1 Об охране окружающей среды : Федер. закон Рос. Федерации от 10 янв. 2002 № 7-ФЗ.

чить восстановление и обеспечение устойчивого эколого-экономического равновесия территории. В таком контексте целесообразно говорить о достижении эколого-экономической устойчивости территории. Данный подход отражен в работах А. Л. Боброва [1], А. П. Кузнецова [2], М. М. Рединой и А. Р. Калинина [3] и др.

Поиск путей решения противоречий между экологией и экономикой, между экологическими и экономическими интересами людей невозможно строить на основе ущемления одних интересов за счет других. Обеспечить разумное сочетание этих интересов, используя закон, может и должно местное самоуправление, так как люди, живущие на той или иной территории страны, больше, чем кто-либо другой, заинтересованы в сохранении окружающей их среды, природного и культурного наследия своей малой родины.

Опыт внедрения систем экологического менеджмента, как и систем менеджмента качества, свидетельствует о том, что существует определенный период времени, характеризующийся отсутствием видимого интереса к этой деятельности со стороны предприятий [4]. Этот период очень важен, поскольку именно в это время происходит накопление сведений об успешном опыте, создание системы мотивации, формирование общих подходов к последующему внедрению систем экологического менеджмента. Именно в этот период возрастает роль органов местного самоуправления, в первую очередь, в плане реализации организационно-методической деятельности, направленной на эффективное эколого-экономическое развитие городов (поселений).

Распространение информации о системе экологического менеджмента, о стандартах ISO серии 14000, обучение руководства и персонала компаний, разработку методических рекомен-

даций осуществляют отечественные консультационные компании, научно-исследовательские институты, вузы, неправительственные организации. Однако отсутствие четко и однозначно сформулированной государственной и муниципальной политики, а следовательно, и отсутствие реальной поддержки процесса распространения в России систем экологического менеджмента как со стороны органов государственной власти, так и со стороны органов местного самоуправления способствуют возникновению опасности неправильного использования этого инструментария и снижению эффективности систем экологического менеджмента как такового.

На протяжении длительного времени возможности бюджетов разных уровней, особенно местных, в финансовом обеспечении экологизации управления были настолько незначительны, что говорить о реализации серьезных инвестиционных, в том числе экологических, программ без привлечения средств государства и частных структур преждевременно.

Специалисты выделяют следующие проблемы, замедляющие распространение систем экологического менеджмента на российских предприятиях [5]:

1. Низкий уровень общего менеджмента на предприятиях.

2. Неоправданно узкое понимание экологической деятельности предприятия и системы экологического менеджмента.

3. Недопонимание характера стандартов в области систем экологического менеджмента.

4. Отсутствие международно признанной системы сертификации системы экологического менеджмента в России.

Вместе с тем существуют как отраслевые, так и региональные особенности их проявления.

Европейский опыт развития систем менеджмента качества и систем экологического менеджмента показывает, что местные администрации должны рассматриваться как равные партнеры в процессе достижения целей устойчивого развития. В связи с чем, по нашему мнению, роль органов местного самоуправления как организационно-методического центра по вопросам экологического менеджмента может быть успешно реализована при решении второй и третьей из указанных ранее проблем. Практической реализацией данного тезиса была разработанная и успешно реализуемая в Европе Программа «Местная Повестка дня — XXI век», которая была направлена на укрепление потенциала устойчивого развития на местном уровне [6].

Очевидно, что от результатов деятельности местных предприятий, от успехов в формировании местных рынков товаров, капиталов и рабочей силы будут зависеть размеры средств, поступающих в местный бюджет, развитие социальной инфраструктуры, а также решение экологических проблем муниципальных территорий. Из результатов этой деятельности будет формироваться экономический потенциал регионов, а на его основе — их способность решать социальные задачи.

Среди выявленных в ходе нашего исследования внешних факторов развития экологического менеджмента — позиция государства и построенная на ее основе государственная экономическая и природоохранная политика является особенно значимой, т. к. именно она определяет приоритетные направления экономического развития, от чего в большей или меньшей степени зависят все остальные факторы эколого-экономической устойчивости территории.

Учитывая, в первую очередь, региональную специфику проявления, а в дальнейшем решения эколого-экономических проблем, следует создать реальный механизм сотрудничества между природоохранными органами, промышленными предприятиями и экологическими общественными движениями, функционирование которого позволит осуществлять совместную подготовку и реализацию проектов и программ экологической направленности (обмен информацией, поиск источников финансирования и т. п.).

Современное муниципальное образование представляет собой сложную систему, в которой в последние десятилетия наблюдается стабильный рост антропогенных нагрузок и как следствие — деградация природных комплексов, рост заболеваемости и сокращение продолжительности жизни населения [7].

Существующие элементы системы государственного экологического управления не позволяют улучшить экологическую ситуацию в силу отсутствия действенного механизма реализации даже принятых экологических программ, отсутствия достоверной информации об экологической ситуации на территориях, а также их экономического и материального обеспечения.

Недостаточное нормативно-правовое обеспечение (декларативный характер, большое количество отсылочных норм к тем нормативным правовым актам органов исполнительной власти, которые отсутствуют в данный момент) сдерживает реализацию экологоориентированного управления на всех уровнях. Проблемы охраны окружающей среды городских населенных пунктов

решаются в нормативных актах, принимаемых на разных уровнях: федеральном, региональном, местном. Общий их недостаток состоит в том, что они регулируют частные вопросы природопользования и охраны отдельных природных объектов без учета специфики окружающей среды конкретных населенных пунктов.

Сложившаяся в результате реформ система муниципальных образований в РФ не привела к формированию эффективных принципов муниципальной экологической политики, методов и механизмов ее реализации. Муниципальную экологическую политику следует рассматривать в качестве одного из основных направлений муниципальной социально-экономической политики, обеспечивающего экологическую безопасность населения и рациональное использование природных ресурсов. Муниципальная экологическая политика направлена на решение местных эко-лого-экономических проблем в контексте региональной и федеральной экологических политик. Реализация муниципальной экологической политики требует использования эффективных методов и соответствующих механизмов, вопросы формирования которых в данной проблематике относятся к наиболее актуальным и наименее изученным. Это прежде всего относится к финансовому обеспечению, которое в сложившихся экономических условиях связано с существенными трудностями. Прежние источники средств на природоохранные нужды не были ориентированы на деятельность местного самоуправления.

Таким образом, разработку экологической политики необходимо осуществлять на трех уровнях: национальном — то есть для всей страны, зональном (субъектном) — для регионов и федеральных округов и муниципальном — для муниципальных образований разного масштаба. Подобный подход позволит обеспечить системный подход к решению экологических проблем и, соответственно, позволит повысить эффективность реализации принятых решений как в экологическом, так и в организационном и экономическом контексте.

Муниципальная экологическая политика и разработанные на ее основе в дальнейшем муниципальные экологические программы должны носить комплексный характер, так как включают технические и технологические мероприятия, направленные на снижение вредного воздействия хозяйственной деятельности на состояние окружающей среды, а также мероприятия по реабилитации здоровья населения территории.

Таким образом, муниципальная экологическая политика является организационно-экономиче-

ским механизмом, способствующим совершенствованию методов управления и развития муниципального образования.

Муниципальная экологическая политика позволяет:

— оптимально сочетать региональные и муниципальные интересы, осуществляя мероприятия, непосредственно связанные с экологическим состоянием данной территории, с воздействием инфраструктурных, производственных объектов муниципального образования на окружающую среду;

— обеспечивать реализацию стратегии охраны окружающей среды муниципального образования путем приоритетной концентрации ресурсов на решении актуальных задач по улучшению экологической обстановки, сохранению благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала.

Итоги собственных исследований автора дают основание для вывода о необходимости предварительного этапа, предшествующего формированию экологического менеджмента, который должен включать в себя действия по ряду направлений. В рамках данных направлений велика, а иногда является определяющей, роль политики местных органов власти в экологической сфере:

1. Обеспечение доступности адекватных версий стандартов ISO 14000 (прежде всего — ISO 14001, соответствие требованиям которого может быть предметом сертификации), т. к. в России текст стандарта ISO 14000 характеризуется неадекватностью (недоброкачественностью, некорректностью) перевода, а также присутствует глубинное непонимание сути деятельности по экологическому менеджменту [8].

Представляется, что общая схема формирования и развития экологического менеджмента выглядит следующим образом: государство — концепция экологического менеджмента — муниципальные органы власти — доработка общегосударственной программы экоменеджмента и адаптация ее к конкретному федеральному округу — промышленные предприятия — разработка экоменеджмента на предприятии.

2. Оказание помощи промышленным предприятиям со стороны общественных экологических организаций, консалтинговых фирм, а также уполномоченных природоохранных органов в формировании политики, направленной на увеличение экологической эффективности производства. Здесь особая роль

отводится местным природоохранным органам. Поскольку муниципальные образования и регионы в целом имеют возможность обеспечить регулярное взаимодействие с гражданским обществом, соответственно, органы местного самоуправления, таким образом, служить направляющим механизмом в становлении и развитии экологического менеджмента.

3. Разработка методической базы и введение в деятельность предприятий экологического аудита.

4. Содействие региональных и местных властей и природоохраннных органов в созда-

нии взаимовыгодных условий для развития экологически эффективного бизнеса. В данном случае речь может идти о формировании и реализации экологоориентированных экономических программ развития территории, в рамках которых определяются предприятия, получающие поддержку в рамках данной программы, реализующие заранее определенные мероприятия экологического менеджмента, имеющие природоохранных эффект.

5. Организация профессионального экологического образования руководителей и сотрудников предприятий.

Список литературы

1. Боброва, А. Л. Эколого-экономическая устойчивость региона: теория и практика [Электронный ресурс] : автореф. дис. ... д-ра экон. наук / А. Л. Боброва. — М. : Моск. гос. ун-т, 1994. — URL: http:// economy-lib.eom/ekologo-ekonomicheskaya-ustoychivost-regiona-teoriya-i-praktika#ixzz4ePf3DiZk (дата обращения 22.02.2017).

2. Кузнецов, А. П. Проблемы оценки эколого-экономической устойчивости [Электронный ресурс] / А. П. Кузнецов // Междунар. науч.-исслед. журн. Экон. науки. — 2015. — Окт. — URL: http:// research-joumal.org/economical/problemy-ocenki-ekologo-ekonomicheskoj-ustojchivosti (дата обращения 22.02.2017).

3. Редина, М. М., Калинин А. Р. Экономические критерии в диагностике эколого-экономической устойчивости предприятий нефтегазовой отрасли [Электронный ресурс]/ М. М. Редина, А. Р. Калинин // Гор. информац.-аналит. бюл. — 2011. — № 9. — URL: http://cyberleninka.ru/article/n/ekonomicheskie-kriterii-v-diagnostike-ekologo-ekonomicheskoy-ustoychivosti-predpriyatiy-neftegazovoy-otrasli (дата обращения 22.02.2017).

4. Карпович, А. П. Экологический менеджмент как фактор эколого-экономической устойчивости промышленного предприятия [Электронный ресурс] : дис. ... канд. экон. наук./ А. П. Карпович. — Челябинск : Челяб. гос. ун-т, 2002. — URL: http://www.dissercat.com/content/ekologicheskii-menedzhment-kak-faktor-ekologo-ekonomicheskoi-ustoichivosti-promyshlennogo-pr (дата обращения 22.02.2017).

5. Дайман, С. Ю. Системы экологического менеджмента в Российской Федерации: от информирования заинтересованных сторон к внедрению и сертификации [Электронный ресурс] / С. Ю. Дайман. — URL: http://do.gendocs.ru/docs/index-385111.html (дата обращения 22.02.2017).

6. Устойчивое развитие на местном уровне и местная Повестка дня на XXI век в нашей жизни: примеры, идеи, опыт [Электронный ресурс] // Экопроект. — Минск, 2003. — 48 с. — URL: http://www. ecoproject.org/projects/la21_brochure.pdf (дата обращения 22.02.2017).

7. Эколого-экономический индекс регионов РФ. Методика и показатели для расчета / С. Н. Бобылев,

B. С. Минаков, С. В. Соловьева, В. В. Третьяков. — М. : WWF России ; РИА «Новости», 2012. — 150 с.

8. Горбунова, О. И. Международные стандарты ISO 14000: факторы, препятствующие их реализации в России / О. И. Горбунова, Л. В. Каницкая // Фундамент. исследования. — 2016. — № 7-1. —

C. 87—91. [Электронный ресурс] — URL: https://www.fundamental-research.ru/ru/article/view?id=40464 (дата обращения 22.02.2017).

Сведения об авторах

Карпович Артем Игоревич — магистрант факультета управления Челябинского государственного университета, Челябинск, Россия. yniverchel@mail.ru.

Карпович Арина Павловна — кандидат экономических наук, доцент кафедры экономической теории и регионального развития Челябинского государственного университета, Челябинск, Россия. apk@csu.ru.

SUBSTANTIVE ASPECTS OF MUNICIPAL ENVIRONMENTAL POLICY

A.I. Karpovich

Chelyabinsk State University, Chelyabinsk, Russia. yniverchel@mail.ru

A.P. Karpovich

Chelyabinsk State University, Chelyabinsk, Russia. apk@csu. ru

This article sets the task of updating the content of municipal environmental policy. It is shown that the system of municipalities in the Russian Federation that was formed as a result of reforms did not lead to the formation of effective principles of municipal environmental policy, methods and mechanisms for its implementation. The necessity of considering municipal environmental policy as one of the main directions of the municipal social and economic policy ensuring environmental safety of the population and rational use of natural resources is identified and justified.

Keywords: Municipal environmental policy, environmental management, management ecologization.

References

1. Bobrova A.L. Ekologo-ekonomicheskaya ustoychivost regiona: teoriya i praktika [Ecological and economic sustainability of the region: theory and practice. Abstract of thesis]. Moscow, Moscow State University Publ., 1994. Available at: http://economy-lib.com/ekologo-ekonomicheskaya-ustoychivost-regiona-teoriya-i-praktika#ixzz4ePf3DiZk, accessed 22.02.2017. (In Russ.).

2. Kuznetsov A.P. Problemy otsenki ekologo-ekonomicheskoy ustoychivosti [The problems of assessing environmental and economic sustainability]. Mezhdunarodnyy nauchno-issledovatelskiy zhurnal. Ekonomicheskiye nauki [International Research Journal. Economic sciences], 2015, Oktober. Available at: http://research-journal.org/economical/problemy-ocenki-ekologo-ekonomicheskoj-ustojchivosti, accessed 22.02.2017. (In Russ.).

3. Redina M.M., Kalinin A.R. Ekonomicheskiye kriterii v diagnostike ekologo-ekonomicheskoy ustoychivosti predpriyatiy neftegazovoy otrasli [Economic criteria in the diagnosis of environmental and economic sustainability of oil and gas enterprises]. Gornyy informatsionno-analiticheskiy byulleten [Mining Information and Analytical Bulletin], 2011, no. 9. Available at: http://cyberleninka.ru/article/n/ekonomicheskie-kriterii-v-diagnostike-ekologo-ekonomicheskoy-ustoychivosti-predpriyatiy-neftegazovoy-otrasli, accessed 22.02.2017. (In Russ.).

4. Karpovich A.P. Ekologicheskiy menedzhment kak faktor ekologo-ekonomicheskoy ustoychivosti promyshlennogo predpriyatiya [Ecological management as a factor of environmental and economic sustainability of an industrial enterprise. Thesis]. Chelyabinsk, Chelyabinsk State University Publ., 2002. Available at: http://www.dissercat.com/content/ekologicheskii-menedzhment-kak-faktor-ekologo-ekonomicheskoi-ustoichivosti-promyshlennogo-pr, accessed 22.02.2017. (In Russ.).

5. Dayman S.Yu. Sistemy ekologicheskogo menedzhmenta v Rossiyskoy Federatsii: ot informirovaniya zainteresovannykh storon k vnedreniyu i sertifikatsii [Environmental management systems in the Russian Federation: from informing stakeholders to implementation and certification]. Available at: http://do.gendocs. ru/docs/index-385111.html, accessed 22.02.2017. (In Russ.).

6. Ustoychivoye razvitiye na mestnom urovne i mestnaya Povestka dnya na 21 vek v nashey zhizni: primery, idei, opyt [Sustainable development at the local level and Local Agenda 21 in our life: examples, ideas, experiences]. Ekoproyekt. Minsk, 2003. 48 p. Available at: http://www.ecoproject.org/projects/la21_brochure. pdf, accessed 22.02.2017. (In Russ.).

7. Bobylev S.N., Minakov V.S., Solovyeva S.V., Tretiakov V.V. Ekologo-ekonomicheskiy indeks regionov RF. Metodika i pokazateli dlya rascheta [Ecological and economic index of Russian regions. Methodology and indicators for calculating]. Moscow, WWF Rossii Publ., RIA "Novosti" Publ., 2012. 150 p. (In Russ.).

8. Gorbunova O.I., Kanitskaya L.V. Mezhdunarodnyye standarty ISO 14000: faktory. prepyatstvuyushchiye ikh realizatsii v Rossii [International standards ISO 14000: factors. obstacles to their implementation in Russia]. Fundamentalnyye issledovaniya [Basic research], 2016, no. 7-1, pp. 87—91. Available at: https:// www.fundamental-research.ru/ru/article/view?id=40464, accessed 22.02.2017. (In Russ.).