Применение метода оценки регулирующего воздействия в процессах принятия решений на государственном уровне

ПРИМЕНЕНИЕ МЕТОДА ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ В ПРОЦЕССАХ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ НА ГОСУДАРСТВЕННОМ УРОВНЕ

В.В. Колегов

Мировой опыт говорит о том, что одним из инструментов, позволяющих эффективно принимать управленческие решения, а также обосновывать целесообразность государственного вмешательства в экономику, является оценка регулирующего воздействия (ОРВ; от англ. -regulatory impact assessment, RIA). В России институт ОРВ находится в процессе становления. В данной статье иллюстрируется потенциал ОРВ на примере экономической оценки целесообразности мер государственного регулировании развития проектов комплексного освоения территорий. С учетом выявленных ограничений предпочтительным вариантом регулирования оказалось государственное софинансирование данных проектов, поскольку выгоды существенно превышают издержки. Ключевые слова: оценка регулирующего воздействия, оценка программ и политик, государственное управление, экономическая оценка.

Значение института оценивания программ и регулирующего воздействия нормативных актов является сегодня общепризнанным. В Швейцарии соответствующий механизм действует на уровне конституции, а в США - на уровне указа президента. Оценивание программ и регулирующего воздействия рекомендуется ОЭСР в качестве обязательной процедуры при принятии нормативных актов. Сегодня она применяется в том или ином виде во всех странах с развитой экономикой.

Оценка регулирующего воздействия на субъектов экономической деятельности применяется с целью прогнозирования их последующего поведения. При этом анализируются выгоды, издержки и риски, изучаются потенциальные альтернативы государственному вмешательству. На основании такого анализа формируется заключение о соответствии целей разработки этого воздействия в виде акта или закона его содержанию. Подход также позволяет прогнозировать неочевидные возможности поведения населения и предпринимателей.

В России особое значение оценка регулирующего воздействия приобретает в связи с проводимыми с 2002 г. административной и бюджетной реформами. Стоит отметить, что в российской нормотворческой практике уже присутствует ряд механизмов, направленных на повышение качества регулирующих решений (к примеру, анализ законодательства на коррупциогенность, отдельных положений закона о «Техническом регулировании» и антимонопольного законодательства, система судебного контроля, а также система «фильтрации» при принятии законопроектов). Но поскольку на практике значительное число действующих регулирующих норм либо имеет характер административных барьеров, либо неэффективны с точки зрения достижения целей регулирования, действующие механизмы нуждаются в совершенствовании и дополнении. Поэтому внедрение института оценивания политик и программ в управленческую практику принятия решений в общественном секторе представляется необходимой мерой, особенно в контексте проводимых в России реформ.

Особую актуальность обоснование предлагаемых мер государственного регулирования приобретает в жилищной сфере, поскольку она затрагивает интересы значительной части населения России. В связи с этим чрезвычайно актуальным становится предварительный анализ и обоснование мер, например, направленных на повышение доступности жилья, особенно - увеличения предложения жилья - как наименее затрону-

того мероприятиями соответствующего национального проекта сектора1.

Ввиду отсутствия четкого и устоявшегося определения понятия «оценки регулирующее воздействие» мы вслед за (A Corporative Analysis..., 2004) будем понимать под ОРВ процесс определения основных проблем и целей регулирования, идентификации основных альтернатив достижения цели и анализа преимуществ и недостатков каждой альтернативы.

Если считать оценку регулирующего воздействия одним из видов оценивания программ и политик, то она прежде всего относится к оцениванию ex ante, т.е. до претворения того или иного нормативного акта в жизнь, и представляет собой оценку перспектив воздействия. Рисунок 1 иллюстрирует представление автора положения ОРВ в координатах

^ 2 времени и оценки воздействия и процесса2.

На рис. 1 ОРВ представлена таким образом, что оценка осуществляется непосредственно органом, который внедряет нормативный акт, т.е. внутренняя оценка (внешнюю оценку проводит орган, непосредственно реализующий проект или программу)3. Однако

1 Основные направления и мероприятия приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» были утверждены Президиумом Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов, протокол от 21.12.2005 г. № 2.

2 С помощью оценки воздействия (impact evaluation или impact assessment) выявляется, «.. .оказала ли программа, проект или политика в целом желаемое воздействие на целевую аудиторию (людей, домохозяйства, институты и т.д.) и принесло ли это мероприятие необходимый эффект. Оценка воздействия позволяет также анализировать побочные последствия, положительные и отрицательные, для бенефициаров (выгодополучателей)...» (Бейкер, 2000). Оценка процесса (process evaluation) относится к процессам осуществления программы и призвана ответить вопрос, как наилучшим образом внедрить тот или иной проект (Rossi, Freeman, 2004).

3 На практике внутренняя оценка обладает рядом преимуществ, например открывает доступ к дан-

Внешняя оценка

Ex ante I Оценка Внутренняя оценка процесса _ , , Ex post On-going/ мониторинг |

(^ОРВ^) Оценка воздействия t

Рис. 1. Место ОРВ во множестве видов оценивания

это обстоятельство зависит от того, как организована процедура оценки в системе органов власти конкретного государства. Если сравнивать ОРВ с другими направлениями оценивания (например, оценивание социальной или региональной политики) в тех же координатах, то окажется, что ОРВ очень редко «покидает» левый нижний сектор, т.е. она представляет собой одновременно оценку воздействия и оценку ex ante. Это характеризует основную роль ОРВ - содействие в процессе принятия решения на государственном уровне до того момента, как внедрен тот или иной проект или программа.

Основными отличиями проведения ОРВ от уже широко распространенной в России практики финансово-экономического и технико-экономического обоснования нормативно-правовых актов являются:

1) анализ возможных альтернатив регулирующего воздействия, в том числе с помощью анализа издержек и выгод (этап 11 процедуры, см. табл. 1);

2) публичные консультации с группами лиц, на которых направлено регулирование, а также с прочими заинтересованными группами (этап 12 процедуры, см. табл. 1).

ным, требует небольших затрат на проведение, в то время как внешняя оценка воспринимается как более объективная, а ее результаты - как менее смещенные. Поэтому реально использование внутренней или внешней оценки будет зависеть от целей исследования, располагаемого бюджета и наличия соответствующих ресурсов (человеческих, временных) на ее проведение.

Таблица 1

Основные этапы оценки регулирующего воздействия А. Формулировка / подготовка проекта

1. Формулировка и описание проблемы

На решение какой проблемы направлено регулирование? Каковы риски, связанные с текущей ситуацией? Что произойдет, если не предпринимать никаких действий? На какие группы населения оказывается воздействие?

2. Обоснование необходимости проведения оценки

3. Постановка целей оценки

Каковы основные цели регулирования в терминах ожидаемых результатов?

Какое существует регулирование в данной сфере? Если оно неэффективно, то почему?_

4. Описание возможных вариантов достижения поставленной цели Какие инструменты могут быть использованы для достижения цели?

5. Проверка наличия данных

6. Составление плана оценки

7. Подбор группы специалистов для проведения оценки

8. Если предполагается вести сбор первичных данных: 1 Структурируется и формируется выборка

ц Разрабатывается инструментарий исследования ш Подбираются и обучаются полевые работники

IV Проводятся пробные (пилотные) проекты

V Осуществляется сбор данных

VI Происходит обработка данных и обеспечивается доступ к ним_

9. Предварительная оценка воздействия каждой альтернативы_

В. Реализация проекта

10. Продолжение сбора данных

11. Анализ представленных альтернатив (в том числе с помощью анализа издержек и выгод) На какие социальные группы, сектора экономики или регионы будет оказано воздействие?

Каково ожидаемое негативное и позитивное воздействие каждой альтернативы? Качественное описание соответствующего воздействия и, если возможно, его количественная оценка

12. Консультации

С какими заинтересованными сторонами были проведены консультации?

Каковы результаты консультаций?_

13. Выводы и результаты, представление рекомендуемого варианта (альтернативы), рекомендации предпочтительной альтернативы

Каков окончательный выбор?

Почему не выбрана менее масштабная по воздействию альтернатива?

В чем состоят организационные и иные меры, позволяющие максимизировать позитивные и минимизировать негативные последствия внедрения соответствующей альтернативы?

14. Осуществление выбранной альтернативы и последующий мониторинг Каким образом будет практически применяться выбранный вариант? Какие органы и организации ответственны за его реализацию?

Как будет осуществляться мониторинг воздействия?

Каким образом будет осуществляться последующая оценка его эффективности?_

Обобщено по материалам: (Принципы и процедуры оценки... , 2005; Бейкер, 2000).

ОЦЕНКА РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ПРИМЕРЕ ПРОЕКТОВ КОМПЛЕКСНОГО ОСВОЕНИЯ ТЕРРИТОРИЙ

В качестве своеобразного полигона, на котором мы апробировали потенциал инструментария ОРВ, были выбраны мероприятия, связанные с государственным вмешательством в сферу поддержки застройщиков, реализующих так называемые проекты комплексного освоения территорий (КОТ). Данные проекты представляют собой крупномасштабную жилищную застройку большой территории земли с возведением необходимой социальной, коммунальной, инженерной и прочих инфраструктур. Термин «КОТ» здесь не стоит путать с тем, что дано в Земельном кодексе РФ, где понятие «комплексное освоение земельных участков в целях жилищного строительства» касается не «комплексного освоения» как такового, а особого порядка предоставления земельных участков под это самое «освоение». В нашем контексте комплексно освоенные территории означает то же самое, что на Западе называют mixed-use development, или смешанное развитие территории. Оценивание происходило до начала внедрения в жизнь соответствующих мер, т.е. в классическом понимании осуществлялось оценивание ex ante.

1. Описание проблемы

Большинство проблем при реализации проектов комплексного освоения территорий лежит в сфере взаимоотношений застройщика и муниципалитета. Список существующих проблем и рисков при реализации проектов КОТ можно представить следующим образом:

1) создание объектов коммунальной инфраструктуры опережающими темпами по отношению к строительству жилья;

2) строительство социальной инфраструктуры (школы, детские сады, отделения

милиции, офисы врачей общей практики и т.п.).;

3) строительство дорожной инфраструктуры;

4) высокие маркетинговые риски при реализации проектов комплексного освоения территории, связанные с ограниченной возможностью продажи в короткие сроки большого объема застроенного жилья, что увеличивает сроки окупаемости проекта в целом;

5) невозможность обеспечить контроль реализации градостроительной концепции комплексного проекта в случае продажи отдельных земельных участков другим застройщикам;

6) дополнительные обременения деве-лопера проектов КОТ, которые определяются муниципалитетом в соответствии с Градостроительным и Земельным кодексами РФ;

7) возможность шантажа собственников земельных участков путем саботирования разработки и утверждения градостроительной документации (например, проекта планировки).

При этом наиболее острый вопрос в строительстве нового жилья (это вдвойне актуально при реализации проектов КОТ) - нехватка земельных участков с развитой коммунальной инфраструктурой на общем фоне износа существующих инженерных сетей.

2. Цель регулирования и основные варианты ее достижения

Цель регулирования - содействовать формированию рынка доступного жилья и обеспечение комфортных условий проживания гражданам России. Соответственно основные задачи регулирования могут быть сформулированы следующим образом - создание условий для повышения обеспеченности населения:

1) благоустроенным жильем;

2) услугами социальной и инженерной инфраструктуры.

Остановившись на наиболее острой и заслуживающей внимания проблеме, а именно на необходимости обеспечения коммунальной инфраструктурой земельных участков, группа экспертов после предварительных обсуждений предложила следующие подходы к решению проблемы.

Вариант А. Сохранение статус-кво.

Государство для поддержки проектов КОТ в этом случае не предпринимает никаких специальных действий. Существует потенциальная возможность поддержки данных проектов в рамках уже действующих механизмов. Все контрактные риски, возникающие во взаимоотношениях между застройщиками и муниципалитетами, в том числе касающиеся вопросов обременения, должны быть урегулированы ими самостоятельно.

Вариант Б. Долгосрочное льготное заемное финансирование застройщикам или муниципалитетам на цели развития коммунальной инфраструктуры в рамках специального института.

Реализация подобного варианта возможна в рамках широко обсуждаемого в прошлом году проекта Банка Развития, который возник в результате реорганизации Внешэкономбанка. Одной из целей создания такого банка явилось содействие развитию экспорта и инновационных проектов, что могло бы быть дополнено и целью содействия развитию масштабных жилищных проектов путем предоставления льготных кредитов. Возможно также создание специализированного института, отличного от Банка Развития. Этот институт мог бы заниматься кредитованием жилищного и жилищно-коммунального секторов.

Вариант В. Компенсация из федерального бюджета части процентной ставки по привлекаемому заемному финансированию на развитие коммунальной инфраструктуры.

Предоставление государственной поддержки проектам КОТ в данном случае будет выведено за пределы существующей подпро-

граммы «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой». Таким образом, проекты КОТ получают своего рода привилегированное положение в отношении остальных жилищных проектов. Условия, при которых подобная государственная финансовая поддержка могла бы стать возможной:

• отбор несколько пилотных экспериментальных проектов;

• комплексное освоение территории с определенными объемами жилищного строительства;

• строительство коммунальной, дорожно-транспортной и социальной инфраструктуры;

• ориентация проекта на различные слои населения с целью ограничения сегрегации как в самом районе, так и в остальных частях города;

• финансирование муниципалитетов, девелоперов и компаний коммунального комплекса.

Реализация варианта В возможна по двум сценариям.

Вариант В1. Помимо перечисленных выше условий участия проектов КОТ в конкурсе на получение государственной поддержки вводится дополнительное условие. Оно связано с тем, что девелопер/застройщик обязуется продать минимальную долю вводимого жилья в качестве доступного (например, по сметной стоимости строительства) социальным слоям населения, нуждающимся в улучшении жилищных условий.

Учитывая тот факт, что средний показатель обременения застройщика по передаче построенного жилья в пользу муниципалитета в России составляет 15%, а масштабы реализуемых проектов, процент передаваемого жилья на льготных условиях установлен на уровне не менее 10%4, включение данного

4 Уровень обременения взят на минимальном зафиксированном по России показателе обременения в 10%, чтобы, с одной стороны, не снизить интерес застройщика к реализации столь масштабного и рискованного проекта, а с другой - обеспечить кон-

условия позволит законодательно закрепить неофициально распространенную практику обременения и снизить вероятность ориентации проектов КОТ исключительно на высокодоходные слои населения.

Распределение доступных квартир будет осуществляться муниципалитетом, например, преимущественно среди молодых нуждающихся семей. Предполагается, что условием участия молодой семьи в приобретении подобного жилья является наличие собственных или дополнительных средств ипотечного жилищного кредита, необходимых для приобретения жилого помещения по цене, равной сметной стоимости строительства. Таким образом, у молодых семей появляется дополнительная возможность приобрести жилье, наряду с получением государственных жилищных субсидий в рамках подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» федеральной це-

троль практики обременения со стороны государства. Кроме этого, ввод в расчеты большей цифры обременения потребует рассмотрения других неосязаемых эффектов регулирования, например оппортунистическое поведение застройщика, направленное на избежание исполнения им этого требования.

левой программы «Жилище 2002-2010 годы», согласно которой молодые семьи могут получить жилищные субсидии в размере не менее 35% стоимости жилья для молодых семей, не имеющих детей, и в размере не менее 40% стоимости жилья для молодых семей, имеющих одного и более ребенка.

Вариант В2. При реализации данного сценария застройщику/девелоперу, который реализует проект КОТ, не выдвигается дополнительного условия продать часть застроенного жилья по цене, равной сметной стоимости строительства.

3. Выгоды, издержки и риски каждого варианта

Качественный анализ основных выгод и издержек осуществлен в отношении основных целевых групп. В качестве таких выгод и издержек при решении о государственном регулировании реализации проектов КОТ были выделены следующие группы (см. данные табл. 2-4):

• потребители жилья;

• застройщики/девелоперы;

Таблица 2

Выгоды, издержки и риски реализации варианта А для основных целевых групп

Целевая группа Выгоды Издержки и риски

Потребители жилья Несущественны Стоимость жилья остается высокой, что делает его недоступным для большинства населения

Застройщики/деве-лоперы Отсутствие затрат на адаптацию к новому регулированию Сохраняются высокие риски, связанные с подготовкой земельного участка к застройке. Безвозвратные издержки подготовки предпроектной документации, если застройщик «переключится» на «точечного» застройщика. Не решается вопрос обременения застройщика

Местные органы власти Отсутствие затрат на адаптацию к новому регулированию Несущественны

Законодатель/федеральные органы власти Отсутствие дополнительных издержек, связанных с новым регулированием. Отсутствие дополнительных издержек на подготовку необходимого пакета нормативно-правовых документов Отказ от дополнительной возможности решить проблему дефицита предложения жилья

Таблица 3

Выгоды, издержки и риски реализации варианта Б для основных целевых групп

Целевая группа Выгоды Издержки и риски

Потребители жилья Несущественны Стоимость жилья остается высокой, что приводит к его недоступности для большинства населения

Застройщики/ девелоперы Снижение затрат на развитие коммунальной инфраструктуры в результате получения льготного заемного финансирования и снижение связанных с этим рисков Издержки, связанные с адаптацией к новому регулированию. Не решается вопрос обременения застройщика

Местные органы власти Снижение затрат на развитие коммунальной инфраструктуры в результате получения льготного заемного финансирования. В случае успешной реализации проекта КОТ рост налоговых поступлений, товарооборота и пр. от увеличения притока дополнительной рабочей силы в город Издержки, связанные с адаптацией к новому регулированию

Законодатель/ федеральные органы власти Дополнительные налоговые поступления Риск некачественной разработки институционального проекта. Издержки на подготовку пакета необходимых нормативно-правовых актов. Расходы на льготное финансирование застройщикам/муниципалитетам. Постоянные административные издержки содержания новой организации. Риск нецелевого использования получаемых средств

Таблица 4 Выгоды, издержки и риски реализации варианта В1 для основных целевых групп

Целевая группа Выгоды Издержки и риски

Потребители жилья Выгоды социальной группы от приобретения жилья по цене ниже рыночной. Выгоды несоциальной группы от проживания в новом районе Несущественны

Застройщики/ девелоперы Укрепление позиций девелопера на региональном рынке, рост репутации. Решение вопроса обременения Издержки на адаптацию к новому регулированию. Недополученная прибыль в результате продажи части жилья по цене на уровне сметной стоимости. Риск завышения издержек застройщиком

Местные органы власти Снижение расходов по уплате процентов по кредиту. Рост налоговых поступлений, товарооборота и пр. от увеличения притока квалифицированной рабочей силы в город Издержки на адаптацию к новому регулированию. Издержки, связанные с обработкой дополнительных заявлений от представителей социальной группы

Законодатель/ федеральные органы власти Выгоды от сравнительно простой правовой и организационной конструкции в рамках существующих механизмов. Дополнительные налоговые поступления Издержки на разработку проекта подпрограммы. Текущие расходы, связанные с мониторингом и целевым использованием средств. Расходы на возмещение части затрат по уплате процентов по кредиту. Риск нецелевого использования бюджетных средств. Риск некачественной разработки институционального проекта

• местные органы власти;

• законодатель/федеральные органы власти.

Практически все выгоды и издержки, которые характерны для варианта В1, относятся и к варианту В2. Основное отличие -отсутствуют выгоды, связанные с удовлетворенностью социальной группы жилищными условиями, так как нет гарантии того, что жилье в новых районах будет доступно действительно нуждающимся группам.

4. Количественная оценка одного из вариантов регулирования

В рамках исследования количественная оценка основных издержек и выгод была проведена только на примере варианта В1. Выбор обоснован тем, что на момент исследования данный вариант был наиболее простым именно для количественного анализа. Выделены следующие основные издержки и выгоды.

Выгоды:

• социальной группы (рост полезности социальной группы) от приобретения жилья по стоимости, равной сметной стоимости строительства при реализации проекта КОТ;

• удовлетворенность несоциальной группы (рост полезности несоциальной группы) от приобретения жилья и проживания в новом районе;

• рост налоговых поступлений в бюджеты всех уровней;

• увеличение притока дополнительной рабочей силы в город.

Издержки - расходы государства, связанные с возмещением части процентной ставки по кредитам, привлекаемым на развитие земельного участка коммунальной инфраструктурой.

Выгоды социальной и несоциальной групп рассчитывались на основе готовности приобретать жилье по цене, которая представляет собой разницу между ценой жилья на окраине города и сметной стоимостью строительства (для социальной группы), раз-

ницу между ценой жилья в центре и на окраине (для несоциальной группы).

Не обладая информацией о предпочтениях потенциальных покупателей жилья, автор исходит из того, что средняя стоимость жилья в новом районе будет установлена либо на уровне цен близлежащих районов, либо выше, но не выше цены жилья в центре. Таким образом, удовлетворенность проживанием в новом районе определяется той надбавкой, которую готов доплатить покупатель, чтобы купить квартиру именно в этом районе, а не в соседнем, по цене, не превышающей стоимости жилья в центре.

ОЦЕНКА УДОВЛЕТВОРЕННОСТИ НАСЕЛЕНИЯ. ПРИМЕР ЕКАТЕРИНБУРГА

Поскольку удовлетворенность населения приобретаемым жильем привязана к конкретному городу и проекту КОТ, то в качестве иллюстрации, как может быть просчитана такая удовлетворенность, мы обратились к одному из существующих проектов КОТ. Речь идет о проекте, реализуемым на юго-западе г. Екатеринбурга Свердловской области. Исходные данные для проведения количественной оценки по данному проекту по состоянию на конец 2006 г.:

• стоимость жилья: в центре - 69 570 р./м2, на периферии - 55 540 р./м2;

• сметная стоимость строительства -19 700 р./м2;

• объем строительства - 9 млн м2 (5" = 2,5 тыс. га, 360 тыс. человек);

• доля жилья социальной группе - 10% вводимого по проекту жилья;

• условия предоставления государственных средств: возмещение до 50% затрат, срок кредита до трех лет, процентная ставка не выше 13,5%;

• размер кредита - 13 586,4 млн р.;

• ставка дисконтирования - 11%.

На основании представленных данных были рассмотрены три варианта развития событий в зависимости от того, как будут вести себя средние цены на местном рынке жилья.

Сценарий 1, или умеренный вариант: динамика цен на недвижимость до того момента, когда будет введено новое жилье и построена соответствующая коммунальная инфраструктура, продолжит сложившуюся на рынке тенденцию, после чего рост цен заметно сократится вследствие ввода дополнительного объема жилья. В данном случае не будет различных задержек с возведением коммунальной инфраструктуры, и новые жители смогут заехать в новые дома уже с 2009 г.

Сценарий 2: тенденция роста цен сохраняется еще на год, что может быть связано с задержкой возведения инфраструктуры. Это приводит к небольшому перегреву рынка. Однако в результате роста предложения жилья и наличия незанятых площадей происходит некоторое снижение цен, которое потом стабилизируются. Из-за того что еще на один год сохраняется высокий темп роста цен на жилье, сценарий условно назван пессимистическим.

Сценарий 3: рынок жилья постепенно подготавливается к дополнительному предложению жилья, цены изначально растут умеренными темпами - ниже, чем в предыдущих сценариях (25 против 30% в 2007 г.). При этом инфраструктура возводится вовремя, и жильцы въезжают в новые квартиры уже в 2009 г.

По указанным исходным данным были спрогнозированы все предложенные сцена-

рии развития событий на рынке недвижимости Екатеринбурга (рис. 2).

На основании описанной в п. 4 структуры издержек (издержки государства на возмещение процентной ставки по кредиту, направляемому на развитие коммунальной инфраструктуры в проекте КОТ) и выгод (социальных и несоциальных групп населения, проживающих в районе КОТ) получены результаты, представленные в табл. 5.

Таким образом, выгоды потребителей от проживания в новом районе значительно превышают издержки государства на возмещение части затрат по уплате процентов по кредиту, привлекаемому на развитие земельного участка, отведенного под строительство, коммунальной инфраструктуры.

100 000 80 000

40 000 20 000

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

♦ Сценарий 1, стоим ость 1 кв. м центре —И— Сценарий 1, стоим ость 1 кв. м периферия

Сценарий 1, сметн ая стоимость 1 кв. м ^"Сценарий 2, стоим ость 1 кв. м в центре

_Ж—Сценарий 2, стоим ость 1 кв. м периферия —Сценарий 2, сметн ая стоимость 1 кв. м

—1— Сценарий 3, стоим ость 1 кв. м в центре —©~~ Сценарий 3, стоим ость 1 кв. м периферия

" Сценарий 3, сметн ая стоимость 1 кв. м

Рис. 2. Прогноз цен на недвижимость и сметной стоимости строительства по трем сценариям развития событий, в рамках которых может быть реализован проект в г. Екатеринбурге

140 000

120 000

60 000

Таблица 5

Результаты расчетов издержек и выгод по проекту в г. Екатеринбурге, р.

Сценарий 1 Сценарий 2 Сценарий 3

Выгоды социальной группы населения 26 169 077 886 24 785 800 801 27 040 011 149

Выгоды несоциальной группы населения 85 639 164 792 81 970 808 119 86 586 075 895

ВСЕГО выгоды потребителей 111 808 242 678 106 756 608 920 113 626 087 044

Издержки государства на возмещение процентной ставки 2 241 091 381 2 241 091 381 2 241 091 381

ИТОГО по проекту КРУ 109 567 151 297 104 515 517 539 111 384 995 663

ОЦЕНКА ВЛИЯНИЙ ПРЕДЛАГАЕМЫХ ИЗМЕНЕНИЙ НА СМЕЖНЫЕ ОБЛАСТИ

Процедура анализа регулирующего воздействия, как, собственно, и любая оценка программ и политик, должна включать также оценку последствий регулирующих решений на смежные области, т.е. те области, которые не являются прямым объектом нового регулирования (Якобсон, 2000, с. 313-325).

Воздействие на рынок труда. Общий экономический эффект от реализации проекта в Екатеринбурге будет заключаться в обеспечении занятости в строительной отрасли более 26 тыс. и от 240 до 290 тыс. человек в смежных отраслях в течение всего периода строительства (более 7 лет).

Налоговое воздействие. Положительный налоговый эффект от реализации проекта на юго-западе Екатеринбурга представлен в табл. 6.

Воздействие на конкуренцию. Реализация проекта КОТ может переключить местных застройщиков на строительство жилья для более обеспеченных слоев населения.

Воздействие на экологию. Возможен риск отрицательного экологического эффекта в результате крупной жилой застройки большого земельного участка. Риск частично снижен тем, что согласно архитектурной концепции проекта практически половина земельного участка, отведенного под строительство, будет представлять собой парковую и лесопарковую территории (засаженные территории болотистой местности).

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ

Количественный анализ показал, что в целом ожидается существенное превышение потенциальных выгод над издержками регулирования, при этом в смежных областях возникают значительные положительные косвенные эффекты. Тем не менее анализ еще не дает однозначно положительного ответа в пользу предложенного варианта регулирования, а именно варианта В1. Причиной тому являются ограничения, которые были заложены при проведении ОРВ в результате дефицита временных, человеческих и материальных ресурсов.

В качестве основных можно выделить следующие ограничения исследования:

• рассмотренные проекты КОТ;

• рассмотренные варианты решения проблемы по обеспечению земельных участков коммунальной инфраструктурой;

• рассмотренные проблемы реализации проектов КОТ.

Частично перечисленные ограничения могут быть сняты в результате более детального дополнительного качественного и количественного анализа, а также в ходе публичных консультаций с заинтересованными группами лиц.

Данное исследование было одной из первых попыток иллюстрации того, как при помощи предварительной оценки можно эффективность принимаемых на федеральном уровне управленческих решений поднять на качественно новый уровень.

Таблица 6

Распределение налоговых поступлений в бюджеты различных уровней, млн р.

Налог Внебюджетные фонды Бюджет ВСЕГО

ФФСС и ФФОМС ТФОМС Федеральный Региональный Местный

НДС - - 83 647,7 - - 83 647,7

НДФЛ - - - 25 585,9 10 965,4 36 551,3

ЕСН 11 246,6 5 623,3 56 232,8 - - 73 102,7

ВСЕГО 11 246,6 5 623,3 139 880,5 25 585,9 10 965,4 193 301,7

Рост числа исследований в этой области может не только привести к повышению качества самих исследований, но и способствовать взаимодействию между федеральными и региональными органами власти. Применение их выводов на практике станет (в частности ОРВ) в России таким же неотъемлемым компонентом процесса принятия политических решений, каким она является в ведущих странах Запада.

ПОЧЕМУ ПРЕДПРИЯТИЯ НЕ ХОТЯТ И НЕ МОГУТ ОХРАНЯТЬ

ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ: КОЛИЧЕСТВЕННЫЙ АНАЛИЗ1

Е.В. Рюмина

Литература

Бейкер Дж. Оценка воздействия проектов на бедность: практическое руководство. World Bank, 2000.

Постановление Правительства РФ от 17.09.2001 г. № 675 (с изменениями от 31.12.2005 г. № 865, от 30.12.2006 г. № 851) «О Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002-2010 годы». Принципы и процедуры оценки целесообразности мер государственного регулирования / БЭА. М.: ТЕИС, 2005. Протокол от 21.12.2005 г. № 2 Президиума Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов об утверждении основных направлений и мероприятия приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России». Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики. Экономическая теория и политика. М.: Изд-во ГУ ВШЭ, 2000. A comparative analysis of regulatory impact assessment

in ten EU countries. Dublin, 2004. Rossi P., Freeman H. Evaluation: A Systematic Approach. 7th ed., Sage Publications, 2004.

Рукопись поступила в редакцию 13.01.2009 г.

В статье проведен всесторонний анализ затрат на охрану окружающей среды. Собрана информация, позволившая сформировать коэффициенты природоохранных затрат в расчете на стоимостную единицу продукции ряда отраслей промышленности. Количественно определены экологические издержки как сумма природоохранных затрат и ущерба от загрязнения. Дана оценка экономической эффективности очистных мероприятий, проводимых на предприятиях каждой отрасли. Исследовано, как изменится эффективность отраслевых производств при достижении нормативного уровня обезвреживания отходов. Ключевые слова: экономика природопользования, экологические издержки, природоохранные затраты, ущерб от экологических нарушений, эффективность природоохранной деятельности.

Основные природоохранные затраты в экономике осуществляют предприятия, обезвреживающие свои производственные отходы. Из госбюджета на охрану окружающей среды выделяется меньше 1% ВВП. Однако у предприятий нет средств, чтобы довести очистные процессы до нормативных требований. Но невнимание к окружающей среде вызвано не просто общим дефицитом средств, а главным образом недооценкой значения природоохранной деятельности для экономики и

1 Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ (проект № 08-02-00410а «Экономическое обеспечение природоохранной деятельности»).