Оценка развития образования в муниципальных территориях

Проблемы формирования человеческого капитала территорий

УДК 332.143:373

© Шабунова А.А. © Головчин М.А.

ОЦЕНКА РАЗВИТИЯ ОБРАЗОВАНИЯ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ

Одним из приоритетов региональной образовательной политики является поиск путей и механизмов оперативного получения информации, необходимой для регулирования развития систем образования в муниципальных территориях. В статье представлена авторская методика рейтингования, которая позволит предоставить органам власти и управления объективную оценку развития территориальных образовательных систем. На основе разработанной системы показателей был осуществлён пилотный этап мониторинга системы образования в муниципалитетах Вологодской области. В ходе исследования проведено сравнение уровней развития социально-экономической сферы и развития системы образования в муниципалитетах.

Система образования, качество образования, муниципальная территория, рейтинг.

Стратегической целью Российской Федерации является ускорение социально-экономического развития за счёт модернизации и инноваций. Достижение намеченных ориентиров во многом зависит от наличия высококвалифицированных кадров, способных овладевать новыми знаниями и реализовать их на практике. В настоящее время дети и подростки - это будущий кадровый потенциал формирующейся экономики знаний. В связи с этим повышается роль образования в формировании не только знаний, умений и навыков, но и изобретательской деятельности, в развитии креативности у обучающихся.

Школа XXI века, согласно идеологии проекта «Наша новая школа», должна соответствовать целям опережающего развития обучающихся:

- включение их в исследовательские проекты и творческие занятия для формирования интересов и осознания своих возможностей;

- обеспечение успешной социализации детей с ограниченными возможностями;

- развитие взаимодействия с родителями, местным сообществом, учреждениями культуры, здравоохранения, спорта, досуга, другими организациями социальной сферы;

ШАБУНОВА Александра Анатольевна доктор экономических наук, доцент, зав. отделом ИСЭРТ РАН Aas@vscc.ac.ru

А

гА 6Г

ГОЛОВЧИН Максим Александрович младший научный сотрудник ИСЭРТ РАН mag82@mail.ru

- наличие современной системы оценки качества образования, которая сможет обеспечивать население достоверной информацией о том, как работают и отдельные образовательные учреждения, и система образования в целом.

Доступность школьного образования в России по формальным показателям не уступает уровню стран с высоким ВВП на душу населения. Степень участия на ступени школьного образования в России достаточно высока и сопоставима с показателями развитых стран. Показатель удельного веса населения, имеющего начальное общее образование, в России является одним из самых низких среди стран ОЭСР (менее 2%). Всего 9% составляет доля обучающихся с основным общим образованием. Меньший показатель в странах ОЭСР зафиксирован только в США и Израиле1.

Тем не менее показатель численности детей и подростков в возрасте от 7 до 17 лет, не вовлечённых в систему общего образования по социальным причинам (беспризорники, дети из социально неблагополучных семей, сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей), крайне высок - 12,7 тыс. чел. по Российской Федерации. На территории Вологодской области количество таких детей также составляет значительную часть (301 чел)2.

С 2006 г. началось обновление инфраструктуры общего образования. Выделение средств на улучшение материальнотехнической базы учреждений и закупку оборудования в рамках приоритетного национального проекта «Образование», национальной образовательной инициативы «Наша новая школа» способство-

1 Развитие сферы образования и социализации в среднесрочной перспективе. Материал для обсуждения [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://2020stгategy. ги

2 Данные ведомственной статистики муниципальных органов управления образованием Вологодской области.

вало росту доли общеобразовательных учреждений, условия обучения в которых соответствуют современным требованиям (с 14% в 2006 г. до 66% в 2010 г.)3.

Однако вложения средств в инфраструктуру образования прямо не ведут к повышению уровня образовательных результатов. Об этом говорят итоги специальной программы по оценке образовательных достижений учащихся - PISA (Programme for International Student Assessment). Программа направлена на оценку и последующее изучение уровня приобретаемых знаний и навыков 15-летних школьников в ведущих индустриальных странах мира. В ходе исследования оценивается читательская, математическая и естественно-научная грамотность. За годы реализации значительно вырос мировой авторитет программы: в 2000 г. в ней участвовало 32 страны, а в 2009 г. - 65 стран (табл. 1).

Согласно данным исследования, в

2009 году средний балл по читательской грамотности по странам ОЭСР составил 493 по 1000-балльной шкале (в РФ - 459), математической грамотности - 496 (РФ -468), естественно-научной грамотности

- 501 (РФ - 478). То есть результаты российских школьников по статистике ниже результатов их иностранных ровесников.

Ситуация, связанная с необходимостью повышения качества школьного образования, характерна для Российской Федерации как на общегосударственном, так и на региональном уровнях. По данным ВЦИОМ, в 2009 г. почти половина россиян была недовольна работой системы школьного образования, 37% считали её состояние тревожным, 12% -критическим4.

3 Развитие сферы образования и социализации в среднесрочной перспективе. Материал для обсуждения [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://2020strategy. ru

4 Всероссийский центр изучения общественного мнения [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// wciom.ru

Таблица 1. Некоторые результаты Международной программы по оценке образовательных достижений учащихся PISA

Показатель Грамотность чтения Математическая грамотность Естественно-научная грамотность

2000 г. 2006 г. 2009 г. 2000 г. 2006 г. 2009 г. 2000 г. 2006 г. 2009 г.

Количество баллов в России (тах=1000) 462 440 459 478 476 468 460 479 478

Место России 27 - 29 37 - 40 41 - 43 21 - 25 32 - 36 38 - 39 26 - 29 33 - 38 38 - 40

Количество баллов по странам ОЭСР (в среднем) 500 497 493 500 506 496 500 499 501

Источники: Knowledge and Skills for Life: First results from the OECD Programme for International Student Assessment. - OECD, 2001. -P. 264; Основные результаты международного исследования образовательных достижений учащихся: PISA-2006. - М.: Центр оценки качества образования ИСМО РАО, 2007. - С. 33, 50, 81; Первые результаты международной программы PISA-2009. - М.: Центр оценки качества образования ИСМО РАО, 2010. - 20 с.

В 2010 г. возможностью получения качественного образования были удовлетворены только 9% жителей СЗФО и 6% жителей Вологодской области5.

На фоне общего роста имущественной и культурной дифференциации населения становится всё более заметной тенденция к разграничению школ по качеству образования. В 2010 году в отдельных субъектах Российской Федерации до трети детей обучалось в школах, где около половины выпускников 11-х классов получили за ЕГЭ по математике не более 45 баллов. Выделяется сегмент школ (как сельских, так и городских), стабильно демонстрирующих низкие учебные результаты на всех ступенях образования. В разных регионах России количество таких образовательных учреждений составляет от 4 - 5% до 25%6.

В 2010 г. в Вологодской области в 12 из 28 муниципальных образований средний балл по результатам ЕГЭ был выше аналогичного балла по региональному уровню, в остальных - ниже (54 балла). К муниципалитетам, демонстрирующим наиболее низкие результаты, относятся сельские

5 Опрос по оценке экономического положения и социального самочувствия населения, ИСЭРТ РАН,

2010 г. (опрошено: СЗФО - 5113 чел., Вологодская область - 1500 чел.).

6 Развитие сферы образования и социализации в среднесрочной перспективе. Материал для обсуждения [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://2020stгategy ги

районы - Белозерский, Междуреченский, Бабушкинский, Бабаевский, Вытегор-ский, Череповецкий, Никольский (менее 95% от среднеобластного уровня).

Трудности и проблемы неравномерного развития характерны не только для подсистемы школы, но и для дошкольного и дополнительного образования.

Определение позиции субъектов Российской Федерации в различных сферах играет большую роль в оценке деятельности органов власти. Оно может стать реальным инструментом, помогающим сравнить ситуацию с целевыми индикаторами социально-экономического развития, программными документами (Закон об образовании, Концепция социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и т. д.), а также выработать и обосновать стратегические направления развития региона.

Проводимая реформа российского образования предполагает, что положения Федеральной целевой программы развития образования на 2011 - 2015 гг., приоритетного национального проекта «Образование», Болонской декларации и других программных документов будут реализованы поэтапно. Поскольку Федеральная целевая программа развития образования на 2011 - 2015 гг. построена на принципах достижения программно-

целевых индикаторов и показателей, можно оценить диагностику текущего состояния дел и динамику не только в целом по Российской Федерации, но и в разрезе территориальных образований.

Система образования Вологодской области представлена разветвлённой сетью учреждений: 1257 муниципальных образовательных учреждений (595 детских садов, 525 общеобразовательных школ, 137 учреждений дополнительного образования детей), в которых обучается и воспитывается свыше 300 тыс. человек. Наибольшее число подведомственных муниципалитетам образовательных учреждений (295, это 23% от общего числа) сконцентрировано на территории Вологды и Череповца. В процессе оптимизации сети дневных общеобразовательных учреждений их количество уменьшилось почти в 1,5 раза, в первую очередь в таких районах, как Великоустюгский, Кадуйский и Сокольский.

Одним из приоритетов региональной образовательной политики является поиск путей и механизмов оперативного получения информации и регулирование развития систем образования в муниципальных территориях. В связи с этим важным направлением исследований становится разработка методологии рейтингования муниципалитетов по показателям развития образования, которая соответствует принципам статистического анализа и технологиям принятия решений.

Основная цель формирования рейтингов по показателям развития системы образования - обеспечение органов власти и управления, общественности, предприятий (организаций) экономики понятной оценкой территориальных образовательных систем с точки зрения доступности и качества образования на всех его уровнях, в том числе материально-технического потенциала, финан-

совых и человеческих ресурсов и с учётом параметров социально-экономического и демографического положения территорий. Метод упорядоченных рейтингов территорий позволяет не только ранжировать муниципалитеты по уровню развития образования, но и количественно измерять его внутри региональной группы, а также даёт возможность проводить комплексную межрегиональную сопоставительную оценку.

Критический анализ различных технологий рейтингования, выполненный на основе показателей развития сферы образования, продемонстрировал, что существующие схемы образовательного рейтингования практически не приспособлены для ранжирования муниципальных территорий, а также не учитывают их демографических и социально-экономических особенностей. Основываясь на изучении ряда программных документов7, а также опыта «осуществления» рейтингов, в 2011 году специалисты Института социально-экономического развития территорий РАН предложили систему показателей и методику рейтингования муниципалитетов Вологодской области по оценке развития сферы образования.

7 Федеральная целевая программа развития образования на 2011 - 2015 годы (утверждена Постановлением Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. № 61), Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р), национальная образовательная инициатива «Наша новая школа» (утверждена Президентом Российской Федерации Д. Медведевым 4 февраля 2010 г. Пр-271), приоритетный национальный проект «Образование» (представлен в докладе В. Путина на встрече с членами Правительства, руководством Федерального Собрания и членами президиума Государственного совета

5 сентября 2005 г.), Долгосрочная целевая программа «Развитие образования в Вологодской области на

2011 - 2015 годы» (утверждена Постановлением Правительства Вологодской области от 4 октября 2010 г. № 1132), Стратегия развития образования в Вологодской области на период до 2020 года (утверждена Постановлением Правительства Вологодской области от 3 марта 2009 г. № 398).

Блоки системы показателей рейтинга муниципальных районов Вологодской области по оценке развития сферы образования8

Система показателей

Показатели были объединены в 7 тематических блоков, которые представлены на рисунке.

Система показателей, которые входят в состав блоков, соответствует принципам комплексности, системности, приоритетности, соизмеримости и совместимости, является гибкой, то есть может быть изменена и дополнена в зависимости от разных условий.

Для расчёта рейтингов использован многомерный сравнительный анализ, основанный на методе эвклидовых расстояний.

Данный метод позволил учитывать не только абсолютные величины показателей каждого муниципалитета, но и степень их близости (дальности) к показателю-эталону. В связи с этим координаты сравниваемых муниципалитетов выражаются в долях соответствующих координат эталона, взятого за единицу. Для этого определяется показатель-эталон, в качестве которого выступает пороговое значение (максимальное - если

показатель прямой9, минимальное - если показатель обратный10).

Оценка муниципалитетов по показателю развития образования (к.) осуществлялась по следующей формуле:

. Х1

к1 =------------1— - для прямых показателей;

тах

к = т1п(х1) - для обратных показателей,

1 Х1

где х. - значение ьго показателя в муниципалитете;

тах(х.), тт(х.) - показатель-эталон.

На основе показателей, фактически достигнутых муниципальными образованиями, при помощи метода многомерного сравнительного анализа рассчитывается сводный рейтинг по каждому блоку:

8 Подробнее состав показателей в блоках см. научный отчёт «Формирование территориального научно-образовательного пространства» (г. Вологда, ИСЭРТ РАН, 2011 г.).

9 Показатель, отражающий положительные явления в развитии системы образования.

10 Показатель, отражающий отрицательные

явления в развитии системы образования.

11

I к?

п

где Г - рейтинг по отдельному блоку

Затем производится расчёт интегрального рейтинга по следующей формуле:

I = ^ * 12 * 1з * 14*15*16*17 ,

где 1х - сводный рейтинг доступности образования;

12 - сводный рейтинг материальнофинансовой базы образования;

13 - сводный рейтинг кадровых ресурсов образования;

14 - сводный рейтинг качества образования;

15 - сводный рейтинг здоровья детей и подростков;

16 - сводный рейтинг качества воспитательного процесса;

17 - сводный рейтинг открытости и информационного обеспечения образования.

Такое построение рейтинга позволяет отразить значимость каждого из показателей, входящих в систему.

Итоги рейтингования муниципалитетов Вологодской области по показателям развития образования являются основой для анализа межмуниципальных различий, представленных с помощью наглядных индикаторов. Иногда эти индикаторы не отражают реальных процессов в сфере образования, в связи с чем возникают вопросы, ответы на которые может дать только углублённый анализ ситуации. Данный анализ целесообразно проводить как с позиции регионального центра, так и с позиций муниципальных образований. В результате можно получить достаточно объективную характеристику муниципальных систем образования. В то же время следует учитывать, что надёжность данного метода во многом обеспечивается достоверностью первичной информации.

Группировка муниципалитетов по показателям развития образования производилась по трём уровням: дошкольному, общему и дополнительному.

Уровень функционирования школьного образования в Вологодской области может быть оценен как средний. Это подтверждают данные исследования развития образования в РФ, выполненные ГУ-ВШЭ: Вологодская область занимает 62 место среди 85 регионов, что составляет в относительном сравнении 64% от позиции лидера (г. Москвы).

Исследование показало, что дифференциация муниципальных образований по дошкольному уровню образования незначительна (разница между наибольшим и наименьшим индексами составляет 1,2 раза), что свидетельствует о равномерном развитии дошкольного образования в муниципалитетах.

Развитие дополнительного образования в муниципалитетах отличается существенной неравномерностью. Сводный индекс колеблется от 0,71 ед. в Тарног-ском районе до 0,09 ед. в Бабаевском районе, что в значительной степени обусловлено низкими показателями состояния кадровых ресурсов.

Место муниципалитетов в рейтинге определяет интегральный показатель, рассчитанный на основе сводных индексов (табл. 2). С учётом данных пилотного этапа были выделены две группы муниципалитетов: с уровнем развития выше среднего (значение индексов от 0,60 до 0,66 ед.) - 13 территорий и с уровнем ниже среднего - 15 районов и городов Вологодской области (0,59 до 0,53 ед.).

Высокие позиции в рейтинге занимают Харовский, Никольский, Белозерский, Сямженский, Грязовецкий муниципальные районы (их интегральные индексы составили от 0,60 ед. до 0,62 ед.). Судя по показателям, на данных территориях сформированы наиболее благоприятные условия для развития дошкольного и общего образования.

Таблица 2. Интегральный индекс развития образования муниципальных территорий

№ п/п Районы Сводные итоговые индексы Интегральный индекс

Дошкольные образовательные учреждения Общеобразо- вательные учреждения Учреждения дополнительного образования Значение в % к первому месту

1 Харовский 0,63 0,67 0,58 0,62 100,0

2 Никольский 0,70 0,51 0,65 0,61 99,1

3 Белозерский 0,62 0,63 0,56 0,60 97,5

4 Сямженский 0,68 0,65 0,50 0,60 97,1

5 Грязовецкий 0,75 0,68 0,41 0,60 96,0

6 г. Череповец 0,69 0,67 0,42 0,58 93,3

7 Шекснинский 0,60 0,65 0,49 0,58 92,8

8 Вологодский 0,73 0,65 0,38 0,57 91,1

9 Тарногский 0,51 0,57 0,61 0,56 90,8

10 Нюксенский 0,62 0,61 0,46 0,56 90,1

11 Сокольский 0,74 0,60 0,38 0,55 89,3

12 Вашкинский 0,64 0,55 0,45 0,54 87,4

13 Кирилловский 0,68 0,61 0,38 0,54 87,0

14 Великоустюгский 0,48 0,52 0,61 0,54 86,6

15 Устюженский 0,65 0,61 0,38 0,53 86,0

16 Вожегодский 0,62 0,56 0,42 0,53 85,2

17 Верховажский 0,67 0,47 0,42 0,51 82,0

18 Чагодощенский 0,71 0,64 0,28 0,50 81,1

19 Междуреченский 0,57 0,69 0,28 0,48 77,8

20 Кичменгско- Городецкий 0,63 0,62 0,28 0,48 77,0

21 Кадуйский 0,67 0,45 0,35 0,47 76,3

22 Тотемский 0,52 0,62 0,32 0,47 76,0

23 Усть-Кубинский 0,51 0,63 0,32 0,47 75,3

24 Вытегорский 0,51 0,57 0,34 0,46 74,6

25 Череповецкий 0,46 0,53 0,32 0,42 68,5

26 г. Вологда 0,18 0,54 0,63 0,40 64,0

27 Бабушкинский 0,54 0,51 0,16 0,35 56,8

28 Бабаевский 0,55 0,60 0,07 0,28 45,0

Необходимо отметить, что городские территории не занимают столь сильных позиций. Так, несмотря на то, что Череповец имеет самый высокий индекс по общеобразовательным учреждениям, индексовые значения по учреждениям дошкольного и дополнительного образования в городе намного меньше, чем в сельских районах.

Город Вологда в рейтинге находится в числе аутсайдеров, в основном из-за проблем, связанных с дошкольным образованием, в том числе с его доступностью (индекс дошкольного образования

в городе имеет самое низкое значение -

0,18 ед.). По показателям развития школьного образования Вологда также в числе городов, которые значительно уступают позициям других территорий (22 место), зато по показателям дополнительного образования является одним из лидеров (2 место).

Последние места в общем рейтинге занимают Бабушкинский и Бабаевский районы. Эти территории, соответственно, имеют определённые проблемы в сфере образования и представляют собой так называемую «зону риска».

Усилия местных органов власти и управления должны быть направлены на принятие срочных мер по развитию образовательной системы в данных муниципалитетах.

В целом уровень развития образования соответствует уровню социальноэкономического развития муниципальных образований (табл. 3). Исследование показало, что в ряде муниципальных образований с высоким и выше среднего уровнем социально-экономического развития интегральные индексы развития образования превышают среднее значение (8 территорий). Большинство муниципальных образований, имеющих низкий и средний уровни социально-экономического развития, относится к числу территорий с развитием сферы образования ниже среднего уровня (10 муниципалитетов).

В настоящее время в России решена базовая проблема доступности образования.

Вместе с тем ряд слабых сторон сферы школьного образования, а также негативные тенденции в традиционно сильных его сегментах создают риск снижения качества и конкурентоспособности данной подсистемы. Проблемы, накопившиеся в школьном образовании, мешают ему стать двигателем инновационного развития страны. Школьная подсистема не способна реагировать на меняющиеся внешние условия и отвечать вызовам времени. Усиливающееся неравенство в доступности получения качественного образования создаёт риск для социального и культурного развития. Таким образом, целями нового этапа модернизации образования, на наш взгляд, должны стать: обеспечение позитивной социализации и учебной успешности каждого ребёнка, усиление вклада школ в инновационное развитие экономики и ответ на вызовы изменившейся культурной, социальной и технологической среды.

Таблица 3. Матрица сравнения уровня социально-экономического развития и уровня развития системы образования в муниципальных образованиях

Уровень социальноэкономического развития муниципальных образований Уровень развития образования в муниципальных образованиях

Выше среднего Ниже среднего

Высокий г. Череповец Вологодский район Чагодощенский район Шекснинский район г. Вологда Великоустюгский район Кадуйский район

Выше среднего Грязовецкий район Тотемский район Кирилловский район Бабаевский район Череповецкий район Нюксенский район

Средний Усть-Кубинский район Харовский район Сокольский район Междуреченский район Вытегорский район Сямженский район Устюженский район Белозерский район

Низкий Кичменгско-Городецкий район Тарногский район Вожегодский район Никольский район Вашкинский район Верховажский район Бабушкинский район

Источник: Группировка муниципальных образований приведена в соответствии с материалами статьи Е.А. Гутниковой (Гутникова Е.А. Актуальные проблемы социально-экономического развития муниципалитетов // Проблемы развития территории. - 2011. - № 2. - С. 34-45.).

Литература

1. Knowledge and Skills for Life: First results from the OECD Programme for International Student Assessment. - OECD, 2001. - P. 264.

2. Гутникова, Е.А. Актуальные проблемы социально-экономического развития муниципалитетов / Е.А. Гутникова // Проблемы развития территории. - 2011. - № 2. - С. 34-45.

3. Днепров, Э.Д. Образование и политика. Новейшая политическая история российского образования. Т. 2. / Э.Д. Днепров. - М., 2006. - 520 с.

4. Долгосрочная целевая программа «Развитие образования в Вологодской области на 2011 -2015 годы»: утверждена Постановлением Правительства Вологодской области от 4 октября

2010 г. № 1132.

5. Кондракова, И.Э. Образовательная политика: содержание понятия / И.Э. Кондракова // Известия Российского государственного педагогического университета. - 2010. - № 128. -С. 116-124.

6. Концепция модернизации Российского образования до 2010 г.: утверждена Приказом Минобразования России от 11.02.2002 № 393.

7. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от

17 ноября 2008 г. № 1662-р.

8. Леонидова, Г.В. К проблеме формирования регионального научно-образовательного пространства / Г.В. Леонидова // Вестник ИНЖЭКОНа. - СПб.: СПбГИЭУ, 2010. - № 1 (36] Серия «Экономика». - С. 134-142.

9. Леонидова, Г.В. Генерация знаний талантливой молодёжи в интересах интеллектуализации человеческого капитала: методы и формы осуществления» / Г.В. Леонидова // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. - Вологда: ИСЭРТ РАН, 2011. -№ 13. - С. 90-100.

10. Национальная образовательная инициатива «Наша новая школа»: утверждена Президентом Российской Федерации Д. Медведевым 4 февраля 2010 г. Пр-271.

11. Национальный проект «Образование» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://mon. gov.ru/pro/pnpo/

12. Образование и общество. Готова ли Россия инвестировать в своё будущее? Доклад Общественной палаты Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// www.hse.ru/op_report_2007

13. Основные результаты международного исследования образовательных достижений учащихся: PISA-2006. - М.: Центр оценки качества образования ИСМО РАО, 2007. - С. 33, 50, 81.

14. Первые результаты международной программы PISA-2009. - М.: Центр оценки качества образования ИСМО РАО, 2010. - 20 с.

15. Развитие сферы образования и социализации в среднесрочной перспективе. Материал для обсуждения [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://2020strategy.ru

16. Стратегия развития образования в Вологодской области на период до 2020 года: утверждена Постановлением Правительства Вологодской области от 3 марта 2009 г. № 398.

17. Федеральная целевая программа развития образования на 2011 - 2015 годы: утверждена Постановлением Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. № 61.