Организация кадрового обеспечения органов местного самоуправления при производстве публичных услуг

УПРАВЛЕНИЕ ПЕРСОНАЛОМ

ОРГАНИЗАЦИЯ КАДРОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРОИЗВОДСТВЕ ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ Е.М. Вольская, д-р наук по гос. управлению О.В. Васылева-Керян, ассистент

Донбасская национальная академия строительства и архитектуры

Проблема кадрового обеспечения органов местного самоуправления приобретает свою актуальность при производстве (оказании) публичных услуг. Публичные услуги весьма важны для населения отдельно взятой территории, так как их своевременное и качественное предоставление имеет прямое влияние на качество жизни граждан.

Организация эффективного кадрового обеспечения важная задача деятельности органов государственной власти и местного самоуправления об этом свидетельствуют многочисленные исследования, проводимые в Российской Федерации и других странах СНГ. В связи с этим в статье исследованы вопросы поэтапного кадрового обеспечения органов местного самоуправления, что в конечном итоге может привести к эффективному предоставлению населению территорий качественных публичных услуг, это приведет к росту благосостояния граждан. В процессе написания стать было выделено четыре основных этапа: подготовка профессиональных управленческих кадров, подбор персонала деятельность государственных служащих по оказанию публичных услуг через оценку кадрового потенциала; оценка эффективности кадрового обеспечения органов местного самоуправления. Выделение этапов кадрового обеспечения позволит разработать механизм формирования и развития кадрового потенциала органов местного самоуправления, который может быть закреплен на государственном уровне

Введение

Кадровое обеспечение органов местного самоуправления важная составляющая эффективности предоставления (производства) публичных услуг населению, что, безусловно, влияет на уровень и качество жизни населения территории.

В системе органов местного самоуправления речь идет, прежде всего, об управленческих кадрах, к которым можно отнести работников сфер материального и нематериального производства, деятельность которых связана с выполнением функции управления.

Существует три основных уровня кадров управления: руководители - имеют право принимать решения и руководят их претворением в практику; специалисты - осуществляют подготовку различных вариантов решений и принимают участие в их реализации; вспомогательный персонал - занимаются сбором информации, подготовкой документов для руководителей и специалистов [1].

Теория

Вопросами совершенствования кадрового обеспечения органов государственного управления и местного самоуправления занимались многие российские и украинские авторы: Г. Атаманчук, Ю. Битяк, Д. Валовой, А. Васина, Н. Гриценко, А. Мельник, О. Оболенский и др.

Г. Атаманчук уделял большое внимание исследованию системы государственного управления и ее составляющих, а именно субъекту управления. Он говорил, что система государственного управления является органичной, а составные части и ее элементы многообразны и способны к непрерывному развитию, исследователь отмечал следующее: «Главное для субъектов государственного управления и его отдельных компонентов - найти в управляемых объектах управляющие и контрольные параметры, а так же «критические» (болевые) точки, воздействия на кото-

рые можно сохранять или преобразовать в их состояние». Г. Атаманчук также говорит о создании системы по развитию человеческого потенциала государственного управления, которая основывается на подготовке не только управленческих кадров органов государственной власти и местного самоуправления, но и тех, кто находится в управляемых объектах, ориентируется на управляющие воздействие и воспринимает их [2].

Украинские исследователи А. Мельник, О. Оболенский, А. Васина уделяют большое внимание построению организационных структур управления органа государственной власти и местного самоуправления, считая правильную организацию труда государственных служащих залогом их эффективной работы. По их мнению, формирование организационной структуры - процесс структурного упорядочения и функционирования государственного органа, который происходит в зависимости от целей и задач, которые ему присущи. Создание структуры государственного органа обеспечивает возможность гражданам эффективно работать вместе для достижения организационных целей, осуществления системной координации заданий, налаживание формальных взаимоотношений [3].

Авторский коллектив [4] придерживается мысли о том, что залогом результативной работы административных органов государства является взаимодействие между управляющими и управляемыми на основе информации. Чтобы предпринять какие-либо управленческие действия, уполномоченный на то субъект должен, прежде всего, получить и осмыслить информацию об объекте намечаемого воздействия, в том числе и чисто социальную информацию, характеризующую человеческие качества управляемых и, следовательно, исходящую от них самих.

По мнению украинского исследователя Ю. Битя-ка элементами процесса комплектования государственного аппарата и аппарата органов местного самоуправления является выявление количественных и качественных потребностей в кадрах, их подготовка, подбор, расстановка, определение способов занятия должностей, установление правовых основ прохождения государственной службы или службы в органах местного самоуправления, путей повышения квалификации, определения основ проверки выполнения служащими возложенных на них задач. Так же автор отмечает, что государство должно всегда иметь кадровый резерв для замещения должностей разных уровней, а соответственно, подготовка и воспитание кадров продолжают занимать важное место в системе формирования государственного аппарата и аппарата органов местного самоуправления (аппарата органов публичной власти) [5].

Данные и методы

Организация кадрового обеспечения зависит от многих составляющих, прежде всего от уровня подготовки профессиональных кадров органов государственной власти и местного самоуправления. Здесь речь идет, прежде всего, о системе высших учебных заведений, которые занимаются подготовкой государственных служащих.

В Российской Федерации, в Украине и других странах СНГ подготовкой государственных служащих занимаются специализированные высшие учебные заведения. Это, прежде всего Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ и Национальная академия государственного управления при Президенте Украины.

Основная задача этих вузов и их региональных отделений подготовка профессиональных государственных служащих для органов государственной власти и местного самоуправления, которые имели возможность производить качественные публичные услуги.

Публичная услуга - это особенная потребительская стоимость процесса труда, выраженная в полезном эффекте, который удовлетворяет потребности человека, коллектива, общества.

Система государственного управления и местного самоуправления обеспечивает свою организацию экономическими и социальными процессами в обществе. Тем самым публичное управление является симбиозом государственного управления и местного самоуправления влияет на производственную, социальную и духовную сферу жизнедеятельности граждан, интегрированных общностью политической и экономической систем.

Исходя из этого, существует два вида публичных услуг [1].

Первый вид:

- непосредственное предоставление (производство) услуг физическому или юридическому лицу, которое осуществляется органом государственного управления или местного самоуправления;

- создание, организация и развитие условий для предоставления услуг гражданину, социальной группе, юридическим лицам и другим объектам обслуживания.

Публичной услуге характерна непосредственная коммуникационная связь субъекта предоставления услуг (органа местного самоуправления) и получателя или пользователя этой услуги: орган местного самоуправления - должность государственного служащего - лицо (гражданин).

Другой вид предоставления услуг имеет опосредованный характер. Субъект предоставления услуг через свое влияние на экономическую, социальную и духовную сферы жизнедеятельности пользователя услуг путем внедрения управленческих решений создает, обеспечивает и развивает условия для обеспечения ими процесса жизнедеятельности. Тем самым управленческие решения государственного аппарата нормируют деятельность, распределение и использование материальных ресурсов, которые предоставляют непосредственные услуги гражданину, социальной группе, обществу в целом. Эти услуги реализуются через цепь: орган местного самоуправления - материальные ресурсы - личность (гражданин).

Публичные услуги должны быть стандартизированными, унифицированными, то есть предоставляется одинаково для всех, кто обратился за ними, имея соответствующее право.

И. Б. Колиушко выделяет следующие признаки публичных услуг:

1) публичные услуги предоставляются по обращению физического или юридического лица;

2) предоставления публичных услуг связано с обеспечением юридически значимых условий для реализации субъективных прав конкретного частного лица;

3) публичные услуги предоставляются исключительно административными органами через реализацию властных полномочий;

4) право на получение лицом конкретной публичной услуги и соответствующее полномочия административного органа должна определяться только законом.

5) результатом публичной услуги является административный акт - решение или юридически значимое действие административного органа, которым удовлетворяется обращения лица [6].

Органы местного самоуправления несут ответственность за производство публичных услуг, которые создают благоприятные условия для жизни граждан. К сожалению, кадрам и структурам местного самоуправления часто не хватает опыта, навыков и не-

обходимых ресурсов для решения определенных проблем в раках существующей политической системы. Для этого местное самоуправление, основанное на принципах эффективного управления и устойчивого развития, и использует профессионализацию службы в органах местного самоуправления.

Кроме того, необходимым условием для улучшения качества жизни населения территорий, развитие институционально-административной способности органов местного самоуправления является совершенствование кадрового обеспечения органов власти. К основным путям относятся разработка и воплощение концепции реформы службы в органах местного самоуправления, установление возможностей для профессионального развития и повышения профессиональной квалификации должностных лиц, осуществления антикоррупционных мер, а также урегулирования гендерных проблем. Эти мероприятия должны сделать управленцев органов местного самоуправления подотчетными непосредственно их громадам, интересы которых они (органы) должны защищать.

Основная задача профессионализации службы в органах местного самоуправления в современном обществе заключается в обеспечении эффективного взаимодействия хорошо скоординированной службы в органах местного самоуправления и знающего, заинтересованного и активного должностного лица для обеспечения устойчивого развития территории.

В наибольшей степени такое положение дел касается случаев, когда территории сталкиваются с определенными специфическими проблемами, угрозами потенциальных конфликтов, технологическими или природными катастрофами. Такие территории нуждаются в результативных и эффективных органах местного самоуправления и сплоченных громад для надлежащего решения собственных специфических приоритетных проблем развития.

Учитывая это базовым принципом для органов местного самоуправления должно быть непостоянное предоставление социальной поддержки, а так же обеспечение принятия опережающих мер по недопущению снижению уровня жизни громады. Соблюдение этого принципа в первую очередь зависит от руководства органов самоуправления, их способности грамотно обеспечивать запросы граждан, организовать в соответствии с ними производство товаров и услуг.

Для этого необходимо решить вопрос создание системы профессионализации органов публичной власти.

Причиной создания системы профессионализации публичной службы, детерминантом ее ценности и смысла существования является стратегическая цель, обоснована тремя основными обстоятельствами:

1) переходом к новому типу цивилизации - «общества знаний» и внедрением новой концепции III тысячелетия - концепции человеческого развития, которая основной движущей силой признает знания и творчество;

2) позитивными изменениями в местном самоуправлении, предоставляющий доступ к источникам знаний, опыта и ресурсов гражданам, проживающим на территории;

3) решительным сдвигом акцентов в кадровой политике, прежде всего обусловленных необходимостью поиска баланса между экономической эффективностью и социальной справедливостью.

Таким образом, стратегическая задача профессионализации органов местного самоуправления в современном обществе и заключается в обеспечении эффективного взаимодействия хорошо скоординированной публичной службы и знающего, заинтересованного и активного должностного лица для устойчивого территориального развития.

Достижению стратегической цели способствуют промежуточные цели: развитие административной способности государственной службы, расширение возможности повышать качество должностных лиц в соответствии с достижениями науки и практики; постоянное совершенствование и нацеленность на высочайшее качество работы государственного служащего.

Такой подход позволит эффективно взаимодействовать всем элементам системы профессионализации государственной службы на основе баланса интересов и ресурсов, обеспечит преемственность в эволюции службы в органах местного самоуправления с учетом современных требований.

Однако необходимо определится с составляющими или этапами кадрового обеспечения органов местного самоуправления, что составят основу для создания механизма формирования и развития кадрового потенциала органов местного самоуправления.

Модель

Первым этапом кадрового обеспечения является подготовка профессиональных управленческих кадров. В начале статьи мы упоминали ВУЗы, которые занимаются данным процессом, однако, в системе подготовки государственных служащих имеются некоторые недостатки, а именно:

- незначительная роль кадровых служб органов местного самоуправления в процессе формирования учебных программ и планов курсов повышения квалификации, неготовность их работников к выполнению качественно новых функций и задач;

- нерешенность проблемы с заказчиками на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации специалистов в сфере государственного управления и местного самоуправления;

- отсутствие нормативно определенной системы мониторинга изучения потребностей государственных служащих в профессиональном обучении и мониторинга потребностей органов власти в квалифицированных работниках;

- низкий уровень распространения новых форм и методов подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

По мнению российских исследователей [8] местное самоуправление нуждается в высокопрофессиональных кадрах: 71,5 % муниципальных служащих Российской Федерации имеют диплом о высшем образовании, 28,5 имеют среднее образование; средний возраст этой категории служащих составляет 45 лет. Авторы статьи говорят о наличии «провала середины», что негативно отражается на работе органов местного самоуправления, отсутствие опыта работы на государственной службе: только 51% государственных и муниципальных служащих имеется стаж нахождения на муниципальной службе более 5 лет.

Основным решением данной проблемы является совершенствование подготовки государственных служащих непосредственно в высших учебных заведениях, когда магистр, имеющий диплом обладает необходимым набором знаний и компетенций, необходимых для работы в органах государственной власти и местного самоуправления.

Для этого необходимо уделять большое внимание практической подготовке будущих государственных служащих, необходимо повысить роль профессиональной практики в органах государственной власти и местного самоуправления, прохождение которой позволит будущему выпускнику овладеть необходимыми знаниями и компетенциями.

Изменения, происходящие во внешней среде органов власти, требуют постоянного и непрерывного обновления и программ подготовки будущих служащих, с использованием практического опыта. Для этого необходимо разработать и внедрить инновационный механизм формирования и развития кадрового потенциала органов местного самоуправления, что, безусловно, повысить эффективность и результативность производства публичных услуг.

Вторым этапом кадрового обеспечения является подбор персонала. Персонал - это весь личностный состав работающих в учреждении специалистов и обслуживающих их деятельность работников и служащих [1].

Процесс подбора кадров - это деятельность с целью определения пригодности кандидатов для выполнения функциональных обязанностей на определенной должности. В Украине в соответствии с Законом «О государственной службе» принятие на государственную службу состоит из нескольких стадии:

1) поиск вакансий на замещение должности государственного служащего;

2) рассмотрение возможности трудоустройства по результатам стажировки;

3) прохождение стажировки и подготовка к экзаменам и собеседованию;

4) подача заявления и документов на участие в конкурсе;

5) сдача экзамена на прохождение собеседования, если кандидат прошел успешно собеседование он либо принимается на работу, либо зачисляется в кадровый резерв.

6) назначение или отсутствие исправительного срока в зависимости от решения конкурсной комиссии или руководителя органа государственной власти или местного самоуправления [9].

Прием на службу в органы местного самоуправления осуществляется на основании Закона Украины «О службе в органах местного самоуправления» [10] и так же имеет конкурсную основу.

В Российской Федерации прием на работу в органы государственной власти и местного самоуправления осуществляется на основании законов [11], [12]. Имеет в большинстве случаев конкурсную основу и включает в себя на основании Указа Президента РФ «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» [13] прохождение индивидуального собеседования, анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата или тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной должности гражданской службы, на замещение которой претендуют кандидаты.

Процедуры принятие на государственную службу в Украине и Российской Федерации, к сожалению, не учитывают индивидуальные особенности претендентов, речь идет, прежде всего, о выпускниках Вузах, которые не имеют опыта работы в органах власти местного самоуправления, хотя и обладают необходимым количеством знаний и умений. Необходимо в нормативных документах, регламентирующих допущение к конкурсу на замещение вакантных должностей. Например, законодательно закрепить такие виды конкурсов: первый - для выпускников вузов; второй -для кадровых служащих, только вступают на службу, третий - для служащих, то есть для продвижения по службе тех служащих, которые уже имеют определенный стаж работы в органах власти и местного самоуправления.

Третий этап - это непосредственно работа государственных служащих по оказанию публичных услуг.

Миссия любого органа государственной власти и местного самоуправления - удовлетворять потребности территориальной громады (жителей определенной территории), что приводит к повышению уровня жиз-

ни населения территории и улучшению качества жизни.

Для качественного оказания публичных услуг государственные служащие должны знать потребности граждан, поэтому органы власти должны обеспечиваться высококвалифицированными, компетентными кадрами. Обеспечение профессионализма сотрудников должно проявляться через определенные качества: специально-деловые, личностные, моральные. Этого можно достичь путем эффективного функционирования и совершенствования системы обучения государственных служащих.

В Украине функции органов местного самоуправления определены в Законе «О местном самоуправлении в Украине» [14]. Согласно его положениям исполнительные органы местных советов наделены полномочиями по обеспечению: социально-экономического и культурного развития общин, а так же планирование и учет; формирование местного бюджета, финансов и цен; управление коммунальной собственностью; содержание и развитие жилищно-коммунального хозяйства, бытового и торгового обслуживания, общественного питания, транспорта и связи; строительство; образование, здравоохранение, культура, физкультура и спорт; регулирование земельных отношений и охраны окружающей среды; социальная защита населения; внешнеэкономическая деятельность; оборонная работа; решение вопросов административно-территориального устройства; обеспечение законности, правопорядка, охраны прав, свобод и законных интересов граждан; награждение государственными наградами.

В Российской Федерации предоставление публичных услуг регламентируется Законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». В соответствии с Законом существует перечень установленный Правительством Российской Федерации, в котором указываются публичные услуги, предоставляемые федеральными, государственными и муниципальными учреждениями в области образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства.

Выполнение перечня полномочий является неотъемлемой составляющей деятельности органов местного самоуправления по обеспечению населения общины достойными условиями для проживания, предоставление качественных и доступных публичных услуг и тому подобное. По мнению А. Скорохода и с этим трудно не согласиться анахронизм имеющейся системы управления местными делами, несоответствие существующего административно-территориального устройства проблемам современности, недостаточный уровень кадрового обеспечения создают значительные препятствия для качественного производства органами местного самоуправления публичных услуг [15].

На этом этапе можно оценить кадровый потенциал органа местного самоуправления.

Проблема разработки методического подхода к оценке кадрового потенциала органов местного самоуправления является важным в современных условиях, кадровый потенциал можно оценивать на основе определения его уровня:

1) определение перечня компонентов кадрового потенциала органов местного самоуправления;

2) обоснование выбора образца и возможности моделирования кадрового потенциала, максимально приближался бы к потребностям территории (идеального кадрового потенциала) на основе теории желательности;

3) ориентации при сравнении компонентов не на средний уровень, а на желаемый;

4) обеспечение анализа компонентов, которые благоприятно влияют на кадровый потенциал органов местного самоуправления, и компонентов, которые снижают его уровень, с целью разработки комплекса мероприятий по устранению их негативного влияния.

Метод определения уровня кадрового потенциала органов местного самоуправления, предлагается, основывается на следующих принципах:

- кадровый потенциал характеризуется комплексом компонентов, которые определяют пригодность его к использованию в конкретных условиях;

- проведение оценки кадрового потенциала важными показателями развития региона;

- конкурентные преимущества кадрового потенциала должны иметь долгосрочный характер, то есть быть ориентированными на перспективу. Поэтому, по нашему мнению, при оценке необходимо ориентироваться на кадровые предпочтениях и учитывать скрытые возможности кадрового потенциала органов местного самоуправления.

Четвертый этап - оценка эффективности кадрового обеспечения органов местного самоуправления. Это самый важный этап процесса.

На эффективность кадрового обеспечения влияют несколько факторов, а именно

- производственный фактор, который проявляется в соотношении количества публичных услуг, предоставление которых повысят благосостояние населения и объема социальной помощи конкретной категории граждан.

- качественный фактор, который позволяет оценить качество предоставляемых публичных услуг.

Полученные результаты

Итак, общепринятое отношение при определении эффективности управления, затрат и прибыли приобретает другой более глубокого содержания, с учетом особенности кадрового обеспечения. Результат эффективной кадровой работы (улучшение качества жизни населения территории) сравнивается с

условиями его достижения (ресурсными затратами государства или региона на кадровое обеспечение).

Таким образом, результатом эффективного кадрового обеспечения органов местного самоуправления - это рост показателей качества жизни граждан на конкретной территории, то есть результат воздействия местного самоуправления на население региона или страны через предоставления публичных услуг.

Заключение

Кадровое обеспечение - важный аспект деятельности органов местного самоуправления, от организации этого процесса зависит выполнение миссии любого органа власти - удовлетворение потребностей населения территории для улучшения качества жизни граждан. Итогом эффективного кадрового обеспечения является качественное предоставление (производства) публичной услуги, что, безусловно, может активно повлиять на улучшение благосостояния населения территории. Для этого необходимо обеспечивать высокопрофессиональными кадрами органы публичной власти, что может происходить в четыре этапа: 1) подготовка профессиональных управленческих кадров в специализированных Вузах, 2) подбор персонала через законодательно закрепленные процедуры, 3) деятельность государственных служащих по оказанию публичных услуг через оценку кадрового потенциала; 4) оценка эффективности кадрового обеспечения органов местного самоуправления.

Нормативное закрепление этих этапов благотворно повлияет на качество публичных услуг, что приведет к эффективной совместной работе органов местного самоуправления и населения, интересы которого должны представлять и защищать органы публичной власти.

Литература

1. Державне управлшня та державна служба [Текст]: словник-доввдник / уклад. О. Ю. Оболенсь-кий. - К. : КНЕУ, 2005. - 480 с.

2. Атаманчук, Г.В. Государственное управление [Текст]: учебное пособие / Г.В. Атаманчук.- Москва: НПО «Экономика», 2000. - 188 с.

3. Державне управлшня [Текст]: тдручник / А. Ф. Мельник, О. Ю. Оболенський, А. Ю. Васша ; за ред. А. Ф. Мельник. - К. : Знання, 2009. - 582 с.

4. Социальный менеджмент [Текст]: учебник / под. ред. Д. В. Валового. - М. : ЗАО «Бизнес-школа «Интел-Синтез», Академия труда и социальных отношений, 2000. - 392 с.

5. Битяк, Ю.П. Державна служба в Украш: про-блеми становлення, розвитку та функцюнування

[Текст]: автореф. дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.07. / Ю.П. Битяк. - X.: Нац. юрид. акад. Укра!ни iм. Я. Мудрого, 2006. - 36 с.

6. Центри надання адмшютративних послуг: створення та оргашзащя дiяльностi [Текст]: практич-ний поабник / Бригiлевич I. I., Ванько С. I., Загайний В. А. / За заг. ред. Тимощука В. П.- Ки!в, СПД Москаленко О.М., 2011. - 432 с.

7. Державна кадрова полггика в УкраМ: стан, проблеми та перспективи розвитку [Текст] : наук. доп. / авт. кол. : Ю. В. Ковбасюк, К. О. Ващенко, Ю. П. Сурмш та iн. ;. - К. : НАДУ, 2012. - 72 с

8. Мустафина, Л.И. Совершенствование профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих [Текст] / Л.И. Мустафина, М.Р. Богатырева // Интернет-журнал «НАУКОВЕДЕНИЕ» — 2014. — № 2. — С. 1-12.

9. Укра!на Закони. Про державну службу [Текст] [пр. ВР 16 грудня 1993 р.] // Вщомосп Верховно! Ради. - 1993. - № 52. - С. 490.

10. Украша Закони. Про службу в органах мюце-вого самоврядування [Текст] [ пр.. ВР 7 червня 2001 року] // Вщомосп Верховно! Ради. - 2001. - № 3. - С. 5-19.

11. Российская Федерация. Законы. О муниципальной службе в Российской Федерации [Текст] [принят 2 марта 2007 года] № 25-ФЗ.

12. Российская Федерация. Законы. О государственной гражданской службе в РФ [Текст] [принят 27 июля 2004 года ] № 79-ФЗ «».

13. Российская Федерация. Указ Президента РФ от № 112 О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации [Текст] [принят 1 февраля 2005 года].

14. Укра!на Закони. Про мюцеве самоврядування в Украш [Текст]: [ пр.. ВР 21 травня 1997 року] // Урядовий кур'ер. - 1997. - 14 червня.

15. О. Скороход Надання послуг населенню органами мюцевого самоврядування як прюритет дiяль-носп мюцево! громади / О. Скороход // Стратепчш прюритети - 2010.- №1. - С. 41-46

38(050)642-49-07

Ключевые слова: кадровое обеспечение, местное самоуправление, публичные услуги, этапы кадрового обеспечения органов местного самоуправления