Квазигосударственный сектор в Казахстане - что делать?

Квазигосударственный сектор в Казахстане - что делать?

Шолпан Аитенова

директор Zertteu Research Institute

Диалоги с Маратом Шибутовым. Квазигосударственный сектор.

Марат Шибутов (М.Ш.) – Здравствуйте! В эфире Общественное «Радио Медиаметрикс Казахстан». У микрофона Марат Шибутов. Сегодня мы поговорим о квазигосударственных организациях и о их финансовой прозрачности и эффективности. У нас в студии гость – это известный экономист Шолпан Айтенова, директор Zertteu Research Institute. Здравствуйте, Шолпан!

Шолпан Айтенова (Ш.А.) – Здравствуйте!

М.Ш. – Мы с Шолпан встречались недавно на двух мероприятиях. Первое – это было обсуждение Аналитической группы «КИПР» по квазигосударственным организациям, а второе было отдельное мероприятие у Шолпан по прозрачности городских бюджетов. Ну, как всегда, мы знаем, что у нас обычно все ограничивается пресс-релизом с каждого мероприятия, поэтому я решил, что нам, казахстанцам, будет очень интересно поговорить долго, внятно и с массой подробностей по этим вопросам с Шолпан в прямом эфире.

Поэтому мы, сегодня начнем с первого вопроса – с квазигосударственных организаций. Поясните для наших слушателей, что такое квазигосударственные организации, потому что у нас как раз по этому вопросу при обсуждении возникла как раз дискуссия.

Ш.А. – Да, вы абсолютно правы, Марат. Потому что на сегодняшний день очень много идет дискуссий вокруг квазигосударственного сектора и когда говорят о квазигосударственном секторе, почему-то сразу имеют в виду только Самрук-Казыну, наши крупные АО-шки и в то же время законодательство, оно немного шире объясняет, что такое квазигосударственный сектор.

Например, согласно Бюджетному кодексу и согласно Закону о государственном имуществе, к субъектам квазигосударственного сектора относятся и государственные предприятия, и ТОО, которыми владеет государство, также АО, включая и нацкомпании, холдинги. Поэтому говорить о квазигосударственном секторе, сужая только одними АО, там «Казахтелеком», «Самрук-Казына» – это было бы неверно.

М.Ш. – Да. Но я как-то считал, у нас в Самрук-Казыне и в ее дочках работает 350 тыс. человек. И, получается где-то, вот если говорить о бюджетных организациях, которые тоже квазигосударственные, там работает 1 млн 350 тыс. человек. То есть у нас 1 млн 700 тыс. человек работает вот в этом бюджетном секторе, который принадлежит государству. Вот такая получается гигантская на самом деле цифра. А насколько экономически занимает квазигосударственный сектор объем в экономике?

Ш.А. – Это очень хороший вопрос, потому что если мы будем брать размеры участия государства в экономике и каким образом она занимает, какие масштабы квазигосударственный сектор занимает в экономике страны, то здесь даются разные оценки. Например, в 2016 году вышел отчет OECD ОЭСР о состоянии квазигосударственного сектор в странах Азии, включая Казахстан. И они дают оценку, что это около 14% ВВП и при этом другие оценки есть экспертов, что есть 40% и последний раз на Астанинском экономическом форуме обсуждали, что это достигает чуть ли не 60% ВВП.

Но на самом деле, это посчитать очень сложно и здесь в расчет брался, я думаю, тот момент, когда говорили только о стоимости компаний, входящих в портфельное управление Самрук-Казына. Это может быт около 500, а по оценкам от 500 до 700 организаций. Но не брался весь остальной квазигосударственный сектор.

М.Ш. – Который занимает 12 тысяч организаций. Да?

Ш.А. – Нет. Это около 6 тысяч организаций.

М.Ш. – Плюс учреждения…

Ш.А. – С участием всех государственных предприятий, ТОО, если их учитывать.

М.Ш. – Но и 6 тысяч – это много.

Ш.А. – Поэтому, если говорить о 6 тысяч организациях, то масштаб очень большой квазигосударственного сектора.

М.Ш. – Да, гораздо больше.

Ш.А. – Но есть еще другой вопрос, опять-таки. Мы говорим квазигосударственный сектор, квазигосударственный сектор, но хочу обратить внимание, что в законодательстве нет понятия «квазигосударственный сектор». Есть понятие «субъекты квазигосударственного сектора». И здесь Минфин дает пояснение, что тогда к квазигосударственному сектору надо относить все организации, включая государственные предприятия, ТОО и АО. Тогда если это больше 6 тысяч предприятий, то это огромные размеры.

М.Ш. – Это огромные, получается и по людским и по экономике. То есть, допустим, если алматинцы знают, тот же самый «Бахус», который выпускает вино-водочные напитки – это акиматовский. Это коммунальное предприятие, в смысле, оно в коммунальной собственности, получается, городской. То есть многие вещи, которые мы смотрим, они на самом деле являются городскими. Они являются собственностью акимата города, допустим, района, области там и так далее. То есть, в реальности у нас гораздо больше получается, чем мы думаем, да?

Ш.А. – Да, это очень большой объем. И если подходить к оценке состояния квазигосударственного сектора, мне кажется, здесь очень необходимо различать. Потому что есть же государственные предприятия, которые оказывают социальные услуги, и они содержаться за счет бюджета. А есть организации, которые выпущены на рынок, как «Казахтелеком», «Казпочта».

М.Ш. – Или «Бахус». Муниципальные автобусные парки.

Ш.А. – Да. Задача которых – зарабатывать. Или тот же «Казмунайгаз». Или есть третьи – это которые разрабатывают какие-то политики оказания госуслуг, как вот АО там…

М.Ш. – Информационно-аналитические центры.

Ш.А. – Или АО «Корпорация для граждан» или тот же АО «НИТ», который является национальным оператором электронного правительства. То есть, он не может быть прибыльным, но у него задача очень серьезная, он несет важную общественную задачу – предоставление общественного блага. Поэтому необходимо вот это очень сильно разделять, а потом уже оценивать.

М.Ш. – Получается такая штука, мы расплодили квазигосударственный сектор и до сих пор сами не понимаем, куда он дальше пошел, какой объем занимает, что к нему относится. То есть даже у того Минфина нет четкого отчета, ведомости который бы он каждый год выпускал, типа вот у нас квазигосударственный сектор делает то-то или делает что-то и достиг таких-то результатов. Есть такое или нет?

Ш.А. – Это очень хороший вопрос, Марат. Потому что здесь вопрос в том, к сожалению, Вы правы, у нас нет ежегодного обзора со стороны уполномоченного органа о состоянии квазигосударственного сектора, например. И коротко который предоставлял бы обществу или Парламенту какой-то отчет, в котором была бы речь, что размеры квазигосударственного сектора на сегодняшний день – такие, стоимость – такая, финансовые результаты – такие. Часть каких-то убыточные, часть прибыльная, часть приносит там общественные блага.

К сожалению, такого отчета не делается и здесь надо отметить, что у нас есть недостаточно сформированная законодательная база относительно квазигосударственного сектора. Например, Минфин – у нас несколько уполномоченных органов по управлению квазигосударственным сектором. Это Министерство финансов, это Комитет государственного имущества и приватизации и есть Министерство национальной экономики – это Департамент управления государственными активами. И, получается, чем занимается Министерство финансов – Комитет госимущества? Они ведут учет, учет всех государственных активов, которые принадлежат государству, всех предприятий. Есть такой сайт – называется Госреестр и там приводится список всех государственных предприятий и всех предприятий любой формы собственности, в которых участвует государство.

М.Ш. – Да, договора там, там всякие доверительные управления – огромная база.

Ш.А. – Но на этом как бы учет на этом заканчивается, можно сказать.

М.Ш. – Да. Такой вопрос – если он все учитывает, почему он не приводит отчет по этому? У него же есть база? Сделать как-то так, чтобы кнопочку нажать, и оно выдавало бы одну большую таблицу за год – что изменилось, что поменялось. Почему бы это не сделать? Это вот очень хороший вопрос. Если у нас есть специальный комитет, который содержит большинство акций государственных предприятий, и который ведет учет, почему он не делает этого расчета?

Ш.А. – Это очень хороший вопрос. Должно быть, возможно, в будущем, как предложение могло бы быть Комитету государственного имущества, чтобы был такой инструмент – онлайн, IT-инструмент – который перерабатывал бы всю отчетность. Но проблема заключается в том, что все эти, тысячи организаций, принадлежащие государству в разных формах, они сдают разные формы отчетности. Для государственных предприятий ТОО – это одна форма отчетности, для нацкомпаний…

М.Ш. – АО – другая.

Ш.А. – Для нацкомпаний, госхолдингов, управляющих компаний – то другая форма отчетности. Кто-то там эту отчетность сдает, на этом сайте ее можно обнаружить, а некоторые, кто-то не сдает и на мой взгляд, например, одному департаменту или одному управлению (проводить) оценку эффективности госактивов – где могут работать максимум 10 человек – уследить за тысячами компаниями – это очень сложно.

М.Ш. – Невозможно практически.

Ш.А. – Это все зарегулировано. И, мне кажется, речь идет о том, чтобы менять и проводить реформы в этом направлении – унифицировать, делать может быть проще, но возможным это оценивать.

М.Ш. – Ну, да. Допустим, делать 20 показателей по МСФО и пусть все это сдают, чем у этого одна отчетность. Я как-то разбирался с этой отчетностью. Там у некоторых до 200 показателей надо сдавать. Гигантский. Там по 30 показателей одна таблица и их огромное количество. То есть, допустим, простой тетеньке-бухгалтеру, это невозможно заполнить. Там 2 месяца надо будет, чтобы подготовить всякие бумаги, чтобы заполнить нормально отчетность. То есть, фактически, наверное, надо как-то… Мы получается сферу усложняем, с каждым разом зарегулируем, а потом получается так, что мы из-за этого не можем вообще сами понять, что у нас творится. Да, получается?

Ш.А. – Да. Происходит такая ситуация, я могу привести пример, что один только отчет о достижении целей, стратегических целей там, одной какой-нибудь государственной компании, он содержит 36 разделов, в которых еще столько-то показателей. И если это сдают тысячи предприятий, на мой взгляд, это невозможно обработать и принять какое-то решение. И здесь понятно, что единственное, чем может заняться уполномоченный орган – следить, чтобы они вовремя сдавали отчеты. Но принимать по ним какие-то результаты – это невозможно. И, получается, оценка сводится к тому, что, если бы мы дали ребенку дневник и сказали бы: «Заполняй этот дневник, каких ты там достиг результатов», но за самим ребенком бы не следили бы. И здесь получается то же самое. То есть, квазигосударственный сектор… У уполномоченного органа, мне кажется, нет даже физической возможности следить за всем состоянием этого сектора.

М.Ш. – Так вот, госбюджет у нас где-то 7 трлн тенге.

Ш.А. – В этом году если брать республиканский бюджет, то 9 трлн.

М.Ш. – А, вместе с местным?

Ш.А. – Нет, это республиканский только бюджет 9 трлн. Две трети еще могут составлять местные бюджеты. Поэтому может быть около 15 трлн тенге.

М.Ш. – А сколько тогда получается бюджет квазигосударственного сектора? Там он часть бюджетный, часть нет. Получается, еще больше, да?

Ш.А. – Это очень сложный вопрос – какова стоимость квазигосударственного сектора.

М.Ш. – Оборот какой у него?

Ш.А. – Единственное, можно сказать, это очень разные организации, то есть некоторые из ни изначально убыточные, некоторые нет.

М.Ш. – Я только знаю в Самрук-Казына где-то 6-7 трлн да где-то? Как бюджет.

Ш.А. – Скажем так – очень разные цифры, из разных источников. Например, финансирование квазигосударственного сектора из бюджета в этом году, там на приобретение финансовых активов или через выделение бюджетных кредитов – выделяется более 25 млрд тенге. Из республиканского только бюджета в этом году опять выделяется квазигосударственному сектору. В то же время была отчетность Счетного комитета, что на счета квазигосударственного сектора находится на депозитах чуть ли не триллионы тенге неиспользованных сумм, которые они на депозитах банков второго уровня держат. То есть вопрос эффективности – он стоит очень остро.

М.Ш. – Ну, да. Для слушателей, 250 млрд тенге – это больше бюджета области, средний. Это вот представьте целую область, ее можно содержать. Самый большой бюджет у Алматы – это 540 млрд, а тут 250. Получается, это огромная сумма. А там триллион еще где-то валяется, просто они его не используют, просто лежит на депозите, да? Получается у нас таким образом есть помимо бюджета еще параллельная государственная кормушка, огромная такая. Огромный пирожок, который никак не контролируется, да получается?

Ш.А. – Здесь очень такой актуальный вопрос оценки эффективности квазигосударственного сектора, предприятий в которых так или иначе задействовано государство как собственник. Потому что с одной стороны, государство является регулятором экономических отношений, с другой стороны государство – владелец вот этой все собственности, которые работают на рынке и должно приносить прибыль. И здесь вопрос оценки их эффективности он стоит остро и мне кажется, его необходимо сейчас просто-непросто решать. Потому что все что мы имеем, информацию о квазигосударственном секторе – это все отчеты Счетного комитета один раз в год. Это каждый год в июне, в мае.

М.Ш. – А еще они тоненькие с каждым годом.

Ш.А. – Да, и очень маленькая информация, но даже эта маленькая информация нас заставляет задумываться, что руководителям государственных предприятий выплачивают все вознаграждения и бонусы независимо от результатов деятельности, иногда даже при отрицательных результатах финансовой деятельности. И при этом, надо понимать, что мы об этом узнаем постфактум, когда что-то произошло. Но когда говорим об оценке эффективности, оценка эффективности, она занимает ключевое место в системе управления, как инструмент эффективного управления, управления здесь и сейчас, чтобы добиться еще лучших результатов. А не по факту, когда что-то произошло негативное и отрицательное. И здесь надо отметить, что у нас в законодательстве есть семь разных документов. Они все подзаконно-нормативные акты в виде постановлений правительства, приказов, о мониторинге, оценке, но они все сводятся к тому, что оценивается отчет, но не оценивается сама деятельность.

М.Ш. – Такой вопрос, если у нас вы говорите государство – собственник, и говорите, что оно дало, допустим, 350 млрд республиканского бюджета, вот сколько оно дает и сколько получает? Как собственник.

Ш.А. – Как собственник, дивиденды, они, по-моему, составили 11% от того, что вложило государство. Насколько я помню, были такие данные.

М.Ш. – Это на каком уровне? Республиканском или на местном?

Ш.А. – На республиканском. Это дивиденды от компаний, и то это непонятно. Дивиденды тогда получается только от АО?

М.Ш. – Ну, да.

Ш.А. – Но мы не смотрим из ТОО, из государственных предприятий. Есть, например, предприятие «Казгидромет», а оно существует в форме государственного предприятия. Его задача, наверное, тоже – приносить прибыль, потому что если брать мировую практику, то у предприятий, которые продают информацию о прогнозе погоды – это очень успешные предприятия.

М.Ш. – Да, у них всегда, по-моему, было хорошо.

Ш.А. – Да, но мы этого не знаем.

М.Ш. – То есть получается, государство платит 100 тенге, а получает 11. Вопрос тогда, получается вот эту миссию зарабатывания денег квазигосударственный сектор провалил полностью?

Ш.А. – Это очень хороший вопрос, но мне кажется надо проводить полную инвентаризацию для этого. Потому что если брать опять-таки – что считать квазигосударственным сектором?

Например, был отчет Комитета по статистике, где они посчитали рентабельность национальных компаний, но по закону, у нас есть отдельное постановление правительства, где есть список компаний, которые являются национальными компаниями, управляющими холдингами и там около 37 организаций. И вот по национальным компаниям они высчитали отрицательную рентабельность в целом, в общем. Это Комитет статистики. То есть, это говорит о том, что они были убыточными по итогам 2016 года. Но это опять-таки мы говорим об узком сегменте – 37 компаний, не трогая опять эти тысячи организаций, госпредприятий.

М.Ш. – Ну, то есть – полный бардак.

Ш.А. – Скажем так – эта сфера требует такого внимания и причем я думаю, что там несколько может быть подходов. Первый – должна быть инвентаризация, второй – должно менять законодательные подходы.

Мне кажется упразднить все это огромное количество подзаконных актов и принять отдельное законодательство по управлению. То есть, у нас есть законодательство по правовому режиму, по владению – Закон о государственном имуществе.

М.Ш. – Об имуществе же, но получается не о собственности и прибыли

Ш.А. – А управление, например – это должно приносить прибыль, это не должно приносить, это не может приносить прибыль. То есть – разделение. И подходы по оценке их эффективности и принятие решений по результатам деятельности. Например, в Южной Корее каждый год бонусы решаются только по оценке эффективности. Только после этого решается будут ли получать руководители этих государственных компаний бонусы и вознаграждения или не будут. И в каком объеме.

М.Ш. – Ну да. Это вот я недавно писал по отчету Казмунайгаза за 2016 год. Вот у них в 2015 году была прибыль почти 1,5 трлн, а в этом году 300 с чем-то миллиардов, потому что цена на нефть упала и так далее. А бонусы правлению все равно были. Там 420 что ли миллионов тенге бонусов они все равно получили все. И независимые директора и так далее. Вопрос – да, действительно получается – а за что?

Есть у нас независимые директора, такие директора – они вообще, как бы… ну мы ни разу не слышали, чтобы независимый директор, допустим, как-то взбунтовался против решений, как-то воспротивился вот этому управлению или голосовал против. Слышали о таких вещах.

Ш.А. – Это хороший вопрос. Это вопрос как раз таки прозрачности деятельности.

М.Ш. – Да. Мы же ничего не слышим.

Ш.А. – Потому что принципы корпоративного управления госкомпаний – они по рекомендациям ОЭСР должны быть приближены к тем же принципам корпоративного управления, что на рынке, компании, которые работают на рынке. Частных компаний. И здесь ключевыми факторами являются – это прозрачность, обеспечение высоких стандартов прозрачности, и второе – независимые директора, они как раз-таки для этого и должны быть, чтобы минимизировать политическое влияние государства, как владельца в управление. То есть исключить политическое участие в управлении. Но, к сожалению, мы не владеем такими фактами, чтобы говорить, что независимые директора выполняют свою настоящую роль.

М.Ш. – Протоколы есть с заседаний? С голосованием.

Ш.А. – Они должны, наверное, публиковаться. Например, мы попытались сделать такой рейтинг прозрачности что ли, 37 вот этих нацкомпаний, управляющих холдингов, включая «Самрук-Казына» и АО «Байтерек». И здесь мы разделили их на 4 группы компаний – это управляющие холдинги («Байтерек» и «Самрук-Казына»), управляющие компании (АО «Зерде»), крупные нацкомпании («Казахтелеком») и четвертая группа – это местные АО, это социально-предпринимательские корпорации. И, как подтвердилось, чем больше спускаемся на нижний уровень, тем меньше прозрачности.

И здесь возникает вопрос – а зачем она нужна, эта прозрачность? Зачем публиковать? Здесь как бы два резона. Первый резон – так как их форма правления акционерное общество, то уже согласно требованиям закона «Об акционерных обществах», статья 4, предприятия в форме АО они должны публиковать всю информацию о своей деятельности. И здесь не о том, что они должны публиковать аудиторские отчеты, которые итак публикуются, правильно, на депозитарии финансовой отчетности? А вопрос об их максимальной прозрачности на их сайтах. Для чего? Потому что это инструмент привлечения инвестора. И когда мы видим, что практически ни одна из СПК ничего не публикует на своих сайтах, кроме состава совета директоров и плана госзакупок, получается они заинтересованы в привлечении инвесторов?

М.Ш. – Хотя они получается владеют всем государственным имуществом в области, на уровне коммунального получается, да? Огромные же у них активы?

Ш.А. – Активы, они у них разные у каждого СПК.

М.Ш. – Но, по-моему, все равно серьезные.

Ш.А. – Но роль СПК, она очень мне кажется на сегодняшний день, она не выполняет свою настоящую роль.

М.Ш. – Да. И получается, таким образом, такой вопрос – кто должен следить за прозрачностью нацкомпаний? Вот кто должен пойти и сказать: «Эй, почему? Вот я читал отчет Шолпан Айтеновой, почему вы такие непрозрачные?». Кто должен это сказать?

Ш.А. – Хороший вопрос, потому что здесь может быт несколько субъектов, кто заинтересован в этой прозрачности. Первый – то управляющий уполномоченный орган, например, тот же Министерство национальной экономики, Департамент активов. И даже есть специальный приказ министерство, в котором написано, что эта оценка прозрачности должна производиться с Национальной Палатой Предпринимателей один раз в два года.

Но я и этому приказу… он от 2011 года, то есть за это время должно было выйти три отчета. Но в публичном доступе я ни один такой отчет не видела. И мой запрос, отправленный в Национальную Палату Предпринимателей – проводилась ли вообще такая работа.

И второй, кто заинтересован в этой прозрачности – это общество и Парламент. Потому что как бы задача увидеть, что какие усилия предпринимают эти госкомпании, чтобы быть не просто подотчетными, но и быть интересными и привлекательными инвесторам.

М.Ш. – Ну, да. Но я вот смотрю на Парламент, они уже несколько раз эту тему поднимали, короче. И получалось так, что, во-первых, им шлют отписки, на что они и жаловались. А во-вторых, как бы критика вот эта постоянная, она заканчивается ничем. Также вот Нурлан Зайруллаевич Нигматулин ругал же Счетный комитет. Почему вы проверяете, говорит, а посадок нет, хотя вы имеете право сразу подавать в суд. Почему вы говорите столько-то нарушений, там на миллиарды, а ни одного уголовного дела в итоге нет. И административных. Вот тоже вопрос такой же.

С другой стороны, получается вот сидит там Умирзак Шукеев, председатель правления «Самрук-Казына», и к нему должен прийти, ну не знаю, директор департамента управления госактивами из министерства: «Э, господин Шукеев, а вы почему-то непрозрачны! А я считаю, что вот так должны делать!». Ну, это же смешно, получается. Как может директор департамента указывать, допустим, главам нацкомпаний, управляющих холдингов? Получается, а больше никого нет.

Это вот мне напомнило идею, когда премьер-министр наш Бакытжан Сагинтаев жаловался: «Вот, квазигосударственный сектор продавливает решения, со страшной силой давит на правительство!». А я вспоминаю, председатель совета директоров «Самрук-Казына» - это же сам Бакытжан Сагинтаев, да? Председатель правления Байтерека тоже он. А в «КазАгро» – это его заместитель, вице-премьер Мамытбеков. Ну и вот так вот, они же все в советах директоров. То есть это вот что? Они к сами к себе, получается, приходят и давят? Он же с одной стороны получается и премьер-министр, и председатель совета директоров. Как он может допускать, чтобы квазигосударственный сектор на правительство давил, если он сам же и является главой квазигосударственного сектора?

Ш.А. – Да, это говорит о том, что не работает система сдержек и противовесов. И это, конечно, хорошо, что депутаты перестали стесняться и задавать вопросы квазигосударственному сектору, но в то же время, мне кажется, это немного смешно, когда депутаты жалуются, что они не могут привлечь…

Мне кажется задача государственного законодательного органа – как раз укрепить свою роль через законодательные механизмы этой подотчетности. Например, у той же Новой Зеландии существует с 1986 года закон о государственных активах, где четко, ясно прописано, что каждые полгода квазигосударственный сектор отчитывается перед парламентом с этим обзором. И почему они достигают или не достигают результатов своей деятельности. И здесь в руках, мне кажется, парламента сделать законодательство, изменить законодательство и сделать подотчетным этот квазигосударственный сектор себе.

М.Ш. – Ну у них там всегда же есть, так скажем, такой крючок, на который подсажены все депутаты – о том, что все законодательство, касающееся изменения бюджета, получается все, на что надо тратить деньги, оно все должно идти только с согласия правительства. Есть такая издержка в Законе «О Парламенте», которая очень ограничивает всю законодательную инициативу депутатов. Но вот по отчётности можно, конечно, поработать.

Но в любом случае, я вот когда писал поправки в Конституцию, предложения для Администрации Президента – зимой же просили, одним из моих предложений было то, чтобы подчинить Счетный комитет Парламенту. То есть, переключить его сразу на Парламент, чтобы он принадлежал не президенту, а Парламенту. И чтобы Парламент уже получается сам, через Счетный комитет инициировал расследования, проверки и так далее, и отчетность шла им, ну а потом… или в суд. Но, к сожалению, это почему-то не прошло.

Ш.А. – Есть международные принципы о независимости высших органов государственного аудита, но в то же время у нас какие-то принципы, они не соблюдены в Конституции – то что, если вы помните, там члены Счетного Комитета, они избираются там часть Парламентом, часть назначается президентом, часть Сенатом. Поэтому. Вот каким-то образом вот таким образом система сдержек и противовесов пытается соблюстись, чтобы обеспечить независимость Счетного Комитета.

Но здесь я хотела бы остановить внимание на наших же депутатах, что осенью согласно концепции новой бюджетной политики, наверное, уже поступит проект Бюджетного Кодекса в Парламент. И тогда уже там депутаты могут усилить свою роль через изменения, внесение предложений и изменений в Бюджетный Кодекс.

М.Ш. – Я напомню, что вы слушаете Общественное «Радио Медиаметрикс Казахстан». Вы можете слушать нас на нашем сайте http://radiomm.kz и на нашем канале на Youtube. У микрофона Марат Шибутов, а разговариваем мы с Шолпан Айтеновой, директором Zertteu Research Institute о квазигосударственном секторе.

Продолжая эту тему, получается с одной стороны, у нас государство получается, не хочет и не может с ним бороться – с квазигосударственным сектором. Потому что у него нет ни правовой базы, ни инструментальной, да и лично люди не заинтересованы получается. Потому что сидя в тех же советах директоров он, получается, не выполняют свою роль представителей государства. Баланса, получается, тоже нет, да? И, получается, у нас квазигосударственный сектор живет сам по себе, да? В общей сложности.

Ш.А. – Да, можно сказать, что на сегодняшний день, что – да. Квазигосударственный сектор, он менее контролируемый.

М.Ш. – Гораздо менее.

Ш.А. – Гораздо менее контролируем, чем мог быть или должен быть.

М.Ш. – Да. Вот то же, допустим, вот недавно Агентство по делам государственной службы вносило предложение, проверяло их, говорило то, что в «Самрук-Казыне» 94% госзакупок проводится из одного источника.

О том, что там были еще проблемы в том, что по коррупции можно привлечь только первых руководителей, а, допустим, бухгалтеров и других, которые реально могут осуществлять коррупцию, причем в обход первого руководителя, их привлечь невозможно. В смысле, по законодательству. То есть, они не входят в это. То есть, получается, и даже посадить некого, кроме первого руководителя или там еще кого-нибудь. Все. Такая вот схема – это очень и очень интересно, получается. И, поэтому, оно больше государственного бюджета, государственный бюджет с них не получает дивиденды и так далее. То есть, монстр какой-то.

Ш.А. – Да, вот я думаю, что государство за эти годы создавало все эти предприятия, как мы пародируем – монстр. И на сегодняшний день даже существует мораторий на создание новых госпредприятий, например. И здесь вот задача все-таки состоит в проведении инвентаризации. Конечно, частично эту задачу государство пытается решить через приватизацию, вот в последние несколько лет. Но, к сожалению – да, это, я не знаю, это связано с количеством.

М.Ш. – Ну, там 800 с лишним всего.

Ш.А. – С общей экономической ситуацией ли связано, но приватизация тоже, она не идет, так сказать, сильно успешно или очень быстро, как этого хотелось.

М.Ш. – Потому что я вот смотрел тоже план приватизации. В плане приватизации не написано, как выбирать предприятие для приватизации. Вообще никаких критериев. По каким у них может быть – убыточная, не убыточная, несвойственная функция там, или свойственная. Что продавать, каждый, получается, госорган решал сам. И пихнул, допустим… МВД пихнуло допустим санатории свои, потом неизвестно как сотрудники будут отдыхать, хотя им положено. Потом еще какие-то странные активы, типа спортивных команд, газет и так далее. Зачем?

Ш.А. – Ну, опять-таки это связано, на мой взгляд, с отсутствием вот этих обзоров, общих обзоров, общих оценок ситуации, в целом ситуации по квазигосударственному сектору. Какое количество из них является убыточным, какое количество предприятий не отвечает, может быть, требованиям времени и в них государство может быть уже не нуждается, например.

М.Ш. – Ну, да.

Ш.А. – Даже если эта работа проводится, она недоступна.

М.Ш. – И, получается, и посмотреть мы не можем, да, так получается?

Ш.А. – Да, и это может быть связано только с двумя причинами – или это работа на самом деле не проводится, к чему я склоняюсь, потому что я не уверена, что там 6 тыс. предприятий и это все оценивается и приводится в единую картину.

М.Ш. – Я тоже не уверен.

Ш.А. – Но мне кажется, могут быть такие разработанные какие-то критерии, требования, которые могли бы просто, даже если каждый государственный орган делал бы… определенно разработать форму отчетности, которая потом аккумулировалась бы и онлайн как бы трансформировался в один обзор. Технически это возможно сделать.

М.Ш. – Технически – это все возможно. Это надо просто правовую базу и политическую волю.

Ш.А. – Да, правовые рамки и должно быть решение такое сделать.

М.Ш. – Я, кстати, как председатель попечительского совета Transparency International вот сейчас пишу обоснование, я хочу, чтобы представители единственного акционера, то есть государства, в подведомственных организациях были отдельной должностью. Мне кажется то, что у нас сейчас – министры там, замы министров – они там председатели совета директоров, еще чего-то там, но в основном председатели совета директоров. Это профанация абсолютная. То есть, у него итак вот этих дел много, как он будет вникать еще в дела десятка как минимум предприятий, где он председатель совета директоров? По-моему, это невозможно практически. Просто физически.

Я думаю, что лучше взять – есть же независимые директора, которые от акционеров, пусть будет независимый директор от государства. Отдельная политическая должность на уровне ответственного секретаря, замминистра, который будет специально только и делать ходить и заниматься вот этими подведомственными организациями. Один человек на ведомство, я думаю, это не так уж накладно, зато по-крайней мере будет с кого спросить.

Ш.А. – Здесь могут быть разные подходы. Здесь зависит от количества предприятий.

М.Ш. – Это в АО только.

Ш.А. – Например, даже у Самрука это более пятисот предприятий. «Самрук-Казына» – это такая большая портфельная корпорация, которое идет как портфельное управление. И участие здесь госорганов в совете директоров – это больше номинальное, наверное.

М.Ш. – Да, номинальное, а надо реальное

Ш.А. – Обеспечить участие государства как собственника. Можно привести, например, опыт Швеции – там, например, отдельное министерство, которое отвечает за оценку эффективности. Там есть профессионал, который сидит, аудитор там, я не знаю, финансист…

М.Ш. – Да, вот я так и хотел.

Ш.А. – И у него в портфельном управлении десять госкомпаний. Только десять. Потому что он за год может оценить только 10 госкомпаний и 10 госкомпаниям дать оценку, что они двигаются не в ту сторону или как бы ведут адекватную, согласно стратегии, финансов-хозяйственную деятельность.

М.Ш. – Вот я хочу в каждом ведомстве, чтобы такое было. В каждом ведомстве и акимате, по-крайней мере на областном уровне. Чтобы по-крайней мере за основными компаниями он смог проследить и смотреть, что вообще происходит. Потому что я сомневаюсь, что, допустим, аким города или области — вот прямо будет читать все эти документы, по 160 страниц аудиторские отчеты, смотреть, считать, смотреть все решения. На это просто нет времени. Абсолютно.

Ш.А. – Да. И другой вопрос – есть ли на это способности, читать отчеты.

М.Ш. – Да, может быть он политик, он не аудитор, допустим. А вот так взять, допустим, как считаете? Хорошая идея?

Ш.А. – Да, я думаю, что это хорошо

М.Ш. – Да, по крайне мере, я думаю, чтобы потом хотя бы премьер-министр не говорил: «А кто это сделал?! А кто это давит на меня, на премьер-министра?! Наверное, это давит председатель совета директоров Самрук-Казыны!». Ну, это тоже, как бы, достаточно смешно.

Но, получается, таким образом, какая-то очень грустная такая картина получилась. У нас же еще у этих квазигосударственных организаций есть же долги. И долги немаленькие. Вот сейчас Standard & Poor's понизила практически всем нашим квазигосударственным предприятиям рейтинги. Банку Развития, всем подряд короче. И именно из-за того, что у них долговая нагрузка и так далее. Это же не очень хорошо. Вот если они обанкротятся, мы что, нам придется опять платить что ли? Гражданам.

Ш.А. – Здесь придется платить государству. Ну, вы понимаете, да?

М.Ш. – Но у государства нет своих денег! У государства только наши деньги. Наши.

Ш.А. – Хороший вопрос, потому что очень необходимо следить за ростом долговой нагрузки у квазигосударственного сектора. Потому что в итоге, в конечном счете, конечным владельцем этого квазигосударственного сектора является государство.

М.Ш. – Вот, допустим, Казмунайгаз – 90% «Самрук-Казына» и 10% Нацбанк владельцы. «Самрук-Казына» владеет Правительство. И этот, к примеру, обанкротился, должен там 2,5-3 трлн, допустим тенге. Кто платить будет?

Ш.А. – В итоге государство будет платить. Как владелец. Должно будет, если следовать логике.

М.Ш. – Логике. А может быть списать? Или нет, тогда – нет. Нам все тогда закроют. Получается так, вот у них там в 2007 году кризис, мы банкам дали кучу денег – где отчеты, кстати, использования денег. Нет. В 2013 году 10 млрд дали через банк, где эти деньги? Я вот вижу отдельные сообщения, что вот один банк вернул, допустим. Народный вернул какие-то деньги. А остальные где? Куда делись деньги? То есть, это же миллиарды! Десятки миллиардов долларов! Это же страшные деньги! Чудовищные просто. И куда-то они все деваются, а мы потом ничего не знаем.

И, получается, они могут обанкротиться, нас прижмут иностранные кредиторы, возьмут за горло пригрозив санкциями и так далее, потому что они же еще и наши основные покупатели, торговые партнеры, то есть они нам могут перекрыть кислород в любом случае. А потом они нам перекроют, мы заплатим с фонда национального или там из резервов чем-нибудь и мы, получается, банкроты – да? Ну, не банкроты, но резко обеднеем.

Ш.А. – Это ущерб экономике, скажем.

М.Ш. – Да. А кто будет в этом виноват? Кого посадим?

Ш.А. – Вопрос ответственности – это тоже очередной вопрос. К сожалению, на сегодняшний день за то, что происходит в квазигосударственном секторе никто не отвечает и здесь даже, несмотря на то, что я нашла, например, и в Бюджетном кодексе, и в Административном кодексе о наличие такой ответственности за не достижение результатов, за неэффективное использование бюджетных средств, к сожалению, мы не знаем таких фактов или статистики о количестве привлеченных в квазигосударственном секторе.

М.Ш. – И, получается, и возместить ущерб как-то (невозможно). Раз у нас виновного нет, и возместить ущерб тоже как бы не с кого, получается? То есть у нас квазигосударственный сектор получается такое дитя без нянек. Вообще. Даже не то, что семь нянек, вообще без нянек, никаких. Само по себе растет. Ворует еду из шкафа и делает что хочет.

Ш.А. – Ну, я бы не стала сильно так драматизировать, хотя ситуация может быть не самая простая и там очевидно есть свои сложности.

М.Ш. – Потому что большинство же кредитов – валютные.

Ш.А. – Сам факт, что государство пытается что-то делать – тот же Комитет государственного имущества, он создал этот реестр, создал специальное АО, которое ведет этот учет – это уже какие-то шаги о том, что все-таки государство хочет вести этот учет, хочет понимать, что происходит, какое количество. И следующая задача – ввести новую форму управления, например, во многих странах включая ту же Германию, что они сделали?

Они сначала поменяли законодательство. Они приняли принципы корпоративного управления ко всем государственным предприятиям независимо от формы собственности. То есть, и ТОО, и государственные предприятия, и АО. У нас же только АО, например, а мы не знаем, что творится в ТОО государственных, которые государство организовало.

М.Ш. – А РГП?

Ш.А. – Или в тех же РГП, Казгидромет там.

М.Ш. – РГП вообще не должны никакой отчетности давать, не должны быть прозрачными.

Ш.А. – Поэтому мне и кажется, что надо подвести вот эти единые стандарты для всех, вот этой прозрачности и подотчетности – одно. И второе – единые стандарты эффективности. И это возможно сделать, если провести такие вот, опять повторюсь, инвентаризацию полную – законодательную, финансовую, и избавиться на самом деле от не то чтобы убыточных, а может быть даже ненужных (предприятий), которые выполняют несвойственные (функции), которые можно отдать в конкурентную среду.

М.Ш. – У нас же, допустим, то же Министерство национальной экономики делало анализ рынков и у нас все рынки оказались олигопольными в большинстве своём. То есть, рынок полностью контролируется от 2-3 до 5-10 компаний, которые все решают, абсолютно. И большинство рынков у нас – все такие. Я сам смотрел и проверял для прикола.

Там учебники – два человека, сигареты – один человек, допустим, дистрибьютер, который все (реализует). Дилеров аптечных, по лекарствам – там 5 дилеров и 1 производство – это «Химфарм». Все вот. Уголь – там 3 предприятия, допустим там Шубарколь, Каражыра и Экибастуз, ну на Экибастузе там два. Четыре получается, да? Все. Четыре. И все. Куда у нас не сунься, у нас там всего несколько предприятий, которые монополизируют или доминируют на каком-то рынке, получается. И, в том числе они же еще и государственные. И, получается, реально у нас все бизнес-инициатива застревает. Она вот так вот упирается в этот потолок, где вот реально крупные деньги идут, они упираются и смотрят, а там уже все занято. И все. И из-за этого еще и цены высокие для людей.

Таким образом, я вот думаю иногда, вот радикально так взять и разогнать все управляющие компании, вместо АО-шек, ТОО-шек сделать везде РГП-шки, жестоко, и все прикрепить просто к отраслевым министерствам. И все. То есть без всяких «Самрук-Казына», без всяких этих. Тупо, вот Министерство энергетики – вот вам Казмунайгаз там, допустим. Вот и все. И то, Казмунайгаз можно убрать, можно отдельно «Казтрансойл», РД, и «Казтрансгаз», допустим. Вот так раз – и все. А этих сервисников там – выкинуть. И все. Может быть нам придется дойти до вот такого, потому что АО, оно на самом деле, оно гораздо более затратное, у него административные расходы гораздо больше, чем у РГП. Просто по структуре. Допустим, сделать РГП и пусть они там работают.

Ш.А. – На самом деле это не так просто. Потому что АО – они необходимы, потому что они могут выходить на рынки и речь идет об акциях, об IPO.

М.Ш. – Так никто еще не вышел.

Ш.А. – Здесь другой подход, вот если брать мировой дискурс, о состоянии, роли квазигосударственного сектора, и о роли государства в квазигосударственном секторе, есть две такие категоричные точки зрения. Например, первая точка зрения – что государство вообще не может быть собственником бизнеса и государство вообще не должно участвовать в этом никоим образом. То есть, это надо отдать все, приватизировать и все. Это должно быть все частное.

М.Ш. – Государство инфраструктурой занимается и социальными функциями.

Ш.А. – Государство должно получать налоги и все, облагать налогами данные компании. А с другой стороны, есть все-таки такие может быть несколько не монопольные с точки зрения рынка, а сколько они необходимые для общественного блага или организации общественного интереса, которые частные компании не будут делать, потому что они изначально убыточные. Вот, например, те же государственные услуги или те же железнодорожные, пассажирские перевозки. А это необходимо, услуги необходимо предоставлять населению, поэтому в этом плане как бы существование квазигосударственного сектора, оно оправданно. Но размеры этой оправданности, существенности, так сказать…

М.Ш. – Прямо варьируют.

Ш.А. – Да, они должны быть оценены и государство должно оценить свои возможности – какое количество квазигосударственного сектора оно может себе позволить. И это очень важный вопрос. И мне кажется – это самый главный вопрос на сегодняшний день.

М.Ш. – Ну, да. Это получается главнее чем обычные все эти вопросы, потому что иначе может так оказаться, или с долгами или с бизнес-инициативой, или еще чего-то и они нас загонят в не очень удобное положение, из которого нам придется очень трудно и тяжело выходить.

Ну я вот так подумал, с другой стороны, допустим, вот тоже если говорить выходить на рынки. Вот допустим я владелец акций Казахтелекома – это же копеечные дивиденды. Казахтелеком вместо того, чтобы зарабатывать деньги, если он рыночный получается, он выполняет всякие разные там социальные функции, допустим. И вот вопрос – зачем если оно выполняет социальные функции, как оно может совмещать зарабатывание денег для акционеров и социальные функции для населения?

В этом случае, учитывая, что у нас все национальные компании – не поделено у них нигде, то есть смысла в том, чтобы выходить на рынок и получать акции и быть АО – никакого нет, на самом деле. Потому что опять-же они получат с одной стороны задание от правительства, начнут его выполнять, что независимые директора скажут – не воспримут, дивидендов не будет и мы опять останемся как бы у разбитого корыта.

Ш.А. – Вот я здесь согласна с тем пунктом, что если у компании есть цель выходить на рынок, зарабатывать деньги, то она не должна заниматься параллельно благотворительностью, то, что происходит на сегодняшний день.

М.Ш. – Ледовые дворцы строят, дворцы школьников там.

Ш.А. – Государство использует наоборот квазигосударственный сектор для того, чтобы выполнить те задачи, на которые не хватило бюджетных денег, но это неправильно.

М.Ш. – Абсолютно.

Ш.А. – Если задача у компании стоит зарабатывать и быть на рынке, то она должна быть на рынке, а не выполнять несвойственные ей функции.

М.Ш. – И получается вот таким образом, сейчас хотят выходить на IPO AirAstana, «Казатомпром», еще несколько компаний, но вот у нас нормальные дивиденды получается и рост акций только у Казтрансойла. И то неизвестно как будет дальше с нефтью. Но вот Казтрансойл кроме подачи воды не несет социальные функции. А, допустим, AirAstana у нее там все зависит от тарифов, допустим. Или. Допустим, выйдет КТЖ. Тоже вопрос.

Ш.А. – В планах государства, по-моему, было вывести на IPO несколько компаний. «Казпочта»…

М.Ш. – Да. Вот они сейчас снова подтвердили. А «Казпочта» как?

Ш.А. – К сожалению, это все потом остановилось на Казтрансойле.

М.Ш. – Потому что – вот именно, слишком маленькие объемы и получается вот так – мы будем делать приватизации, но вот сколько людей сядет от представителей, продадут маленькую очень долю, чтобы не быть подконтрольными акционарам. Маленькую долю, которая распылена между кучей маленьких собственников, и, получается у них своего представителя нет. Ну, кроме независимого директора, который тоже какой-то не очень независимый. И таким образом тут получается или обманывать акционеров, или гнобить население. Поэтому я и говорю, что в принципе мы все равно же от этого не откажемся, от того, чтобы выполнять социальные функции. Поэтому может быть, как раз не надо заниматься этим самообманом насчет того, что это акционерное общество, выйдет на биржу там и так далее.

Ш.А. – Для этого опять государство должно провести отчеты, аудит, оценку способностей этих компаний выйти на IPO и стать реально той компанией. Но как показывает пример Казтрансойла – он довольно-таки успешный.

М.Ш. – Но он – сервисная компания, где вот стоит нефтепровод – ну там конечно стоят перекачивающие установки, подогрев и так далее – но он же монополист. И социальные функции он не несет. Вот «Казтрансгаз» когда будет выходить на IPO, то тут уже другое дело. У него же линии для населения, которые тоже стоят отдельных денег, которые дотационные. И вот мы опять упираемся.

То есть это очень такая сложная вещь, которая получается таким образом, что у нас один раз запустили этот процесс и, фактически, дальше не контролировали, не понимают, что делать и каждый раз, когда принимаете решение – это, получается, ситуационное. В данный момент вот они решили что-то сделать исходя из действующего. Потом тут же ситуация поменялась, действуют так. То есть самого понимания, я так понял, у государства что такое квазигосударственный сектор и что с ним делать – нет.

Ш.А. – Для этого надо исключить любое политическое влияние, популистское влияние и должно быть с точки зрения здравого смысла и с точки зрения эффективности.

М.Ш. – Ну, если с точки зрения эффективности – у нас надо, допустим того же РД «Казмунайгаз» половину персонала можно уволить. С точки зрения эффективности. И это будет сразу социальный взрыв в двух областях.

Ш.А. – Прежде чем говорить о таких вещах, такие заявления делать – половину увольнять или не половину – для этого надо проводить оценку.

М.Ш. – Ну, по оценкам там может дальше больше выйдет. Но, тем не менее, я говорю надо думать – или они выполняют социальную роль или бизнес роль. Как говорится, нельзя быть и умным, и красивым, но хотя конечно некоторые бывают (смеётся).

Ну так получается надо разобраться или та функция, или та. Но если мы идем в социальной, то значит надо реально делать РГП-шками, честно говорить, что это не управляющая компания. Надо сделать больше ведомственную, чтобы сразу была прямая вертикаль – министр, он написал там (приказ) и прямо отдал, а не как там – через совет директоров. Ну, какая-то дурная процедура. Без всяких там бонусов, совета правления. Просто. Отдал приказ – сделали.

Или мы должны ориентироваться на бизнес. Тогда мы должны отсеять все социальные функции, куда-то их в отдельный сектор загнать. В любом случае, получается, их надо в отдельный сектор загнать. Эти сделать бизнес компаниями, приватизировать или сделать АО и сделать там долю государства с золотой акцией, 30% там просто контролирующий пакет. Это тоже другая модель, но у нас на это политической воли ни на то, ни на другое нет.

Ш.А. – Это, на самом деле, мировая модель. Даже рекомендация Всемирного банка есть, что организации квазигосударственного сектора, прежде чем оценивать их, их нужно разделить. От целей их назначения деятельности. И дело не в том, что в какой правовой форме. Одни организации – которые несут вот эту самую социальную функцию или оказание государственных услуг. То есть, корпорация для граждан, «Правительство для граждан».

М.Ш. – Она не коммерческая и АО.

Ш.А. – Некоммерческое АО – это понятно, что изначально существует для того, чтобы оказывать услуги населению, государственные услуги. И «Казахтелеком» или «Казпочта», которые должны, по сути, зарабатывать деньги, потому что это монополисты в этой сфере. И при этом подходы и требования к ним должны быть четко очерчены. А у нас они все являются просто по закону субъектами квазигосударственного сектора.

М.Ш. – И все.

Ш.А. – Да. И все. И в оценке у них просто разные формы отчетности сдают.

М.Ш. – Кстати, в наших стратегиях есть какие-то прогнозы социально-экономической обстановки. В стратегиях Казахстан-2020… Есть что-нибудь по квазигосударственному сектору? Четкое есть там виденье?

Ш.А. – Там нет четкой такой, наверное, реформы в отношении квазигосударственного сектора нет.

М.Ш. – Виденья нет, то есть там.

Ш.А. – Да. И мне кажется это виденье, оно должно быть отдельно сформировано. И, возможно, его… по крайне мере на сегодняшний день, есть время, чтобы оно было сформировано в рамках новой бюджетной политики и может быть войти в Бюджетный Кодекс.

М.Ш. – Ну, да. Обязательно должно в Бюджетный Кодекс войти.

Ш.А. – Это было бы очень важно и, если оно смогло бы войти в это законодательство. Или принять совершенно новое законодательство в отношении управления квазигосударственным сектором.

М.Ш. – Да. Там какая-нибудь концепция, а потом стратегия управления государственным имуществом и подведомственными организациями и т.д. Ну, в общем, так. Время нашей беседы подошло к концу. Я напомню, что в студии Общественного «Радио Медиаметрикс Казахстан» был Марат Шибутов и наш гость – директор Zertteu Research Institute, экономист, специалист по бюджетному законодательству Шолпан Айтенова, Слушайте и смотрите наши передачи на нашем сайте http://radiomm.kz и на нашем канале на Youtube. На сегодня все. До свидания!

Расшифровала Лязат Шибутова