Международные правовые акты, регламентирующие борьбу со взяточничеством

МЕЖДУНАРОДНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩИЕ БОРЬБУ СО ВЗЯТОЧНИЧЕСТВОМ

С.И. Вейберт, аспирант, ассистент кафедры уголовно-правовых дисци-

плин Уральской академии государственной службы

Вопросы борьбы со взяточничеством, а также с коррупцией в целом, обсуждаются сегодня не только в России, но и на международном уровне. Это обусловлено значительной распространенностью коррупционных деяний (в том числе и взяточничества) во всех странах мира и отсутствием практических результатов борьбы с ними. В настоящее время проблема коррупции имеет уже международное значение. Она перестала быть проблемой отдельных стран мира. В этом причина того, что с начала 90-х гг. XX в. все или почти все страны начинают применять против коррупции инструменты, носящие всеобщий или региональный характер. К решению проблем коррупции подключается Организация Объединенных Наций, Организация экономического сотрудничества и развития, Совет Европы, Европейский Союз, Организация Американских государств, а также другие организации.

Как выразился В.В. Лунеев, «коррупция приобрела не только внутригосударственные, но и глобальные масштабы, она вышла за рамки национальных границ, и требует глобального подхода»1.

Так как в данной работе речь пойдет о противодействии взяточничеству на международном уровне, а некоторые страны не знают данного термина, следует оговориться, каким образом понятия «коррупция» и «взяточничество» соотносятся между собой. Большинство исследователей придерживаются мнения, что взяточничество (в уголовноправовом аспекте) представляет собой разновидность коррупционных преступлений, и по содержанию гораздо уже понятия «коррупция»2, что представляется правильным.

Такая позиция находит поддержку и в международном праве. Например, эксперты Совета Европы разработали общее определение коррупции, согласно которому, под ней понимается взяточничество (подкуп) и любое другое поведение лица, наделенного ответственностью в публичном или частном секторе, которое нарушает свои обязанности, вытекающие из его публичного статуса как пуб-

личного лица, частного наемного работника, независимого агента или из другого статуса подобного рода, и нацелено на получение неправомерных преимуществ любого рода для себя или любого другого лица3. Таким образом, «взяточничество» входит в содержание понятия «коррупция».

Сделанная оговорка необходима при рассмотрении именно вопросов международноправовой борьбы с взяточничеством, ибо в отличие от отечественного законодательства, в международно-правовых документах по указанному вопросу, понятия «взяточничество» и «коррупция» связаны между собой настолько, что одно без другого рассматривать практически невозможно.

Только за последние годы в различных регионах мира был принят целый ряд деклараций и конвенций, направленных на противодействие коррупции как мировому явлению. В принимаемых конвенциях закрепляются нормы права международного характера, обязательные для стран, ратифицирующих эти конвенции.

В данной работе представляется целесообразным остановиться на самых важных международных правовых документах, регламентирующих ответственность за коррупцию, и, конечно же, взяточничество. Среди них, прежде всего, Конвенция Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» 1999 г.4, Конвенция ООН против коррупции 2003 г.5, Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. В международном сообществе, конечно, есть еще немало нормативных актов, которые регулируют как общие, так и специальные вопросы ответственности за коррупцию и взяточничество, но рассмотрение их в данной работе не представляется возможным, так как для того, чтобы охватить все положения, являющиеся важными, необходимо специальное исследование. В рамках же данной работы следует остановиться на самых важных документах, какими и являются указанные выше Конвенции.

В настоящее время необходимо отметить очевидную тенденцию к сближению законодательства по борьбе с коррупцией и к устранению в нем принципиальных на этот счет различий законодательных формулировок (различия сохраняются не столько в принципах подхода к установлению уголовной ответственности за коррупционные преступления, сколько в особенностях законодательного формулирования внешне различных, но в принципе схожих уголовно-правовых запретов, т.е. в известной мере в особенностях законодательной техники, обусловленной тенденциями законотворческого порядка)6. Такая тенденция едва ли не закономерно привела к созданию общеевропейского уголовного права об ответственности за рассматриваемые преступления в рамках Конвенции об уголовной ответственности за коррупционные преступления Совета Европы 1999 г.

Принятие последней обязывает государства - члены Совета Европы отразить общеевропейские нормы об ответственности за коррупцию в своем национальном законодательстве (следует отметить, что Комитет министров Совета Европы при принятии Конвенции обратился к Сторонам с призывом о максимальной унификации обязательств, ею предусмотренных, в направлении снижения до минимума возможных оговорок участниками Конвенции, ограничивающих ее действие и пределы имплементации в национальном законодательстве).

В преамбуле Конвенции говорится: о необходимости проведения в первоочередном порядке общей уголовной политики, направленной на защиту общества от коррупции, включая принятие соответствующего законодательства и профилактических мер; о том, что коррупция угрожает верховенству закона, демократии и правам человека, подрывает основы надлежащего государственного управления, нарушает принципы равенства и социальной справедливости, ведет к искажению условий конкуренции, затрудняет экономическое развитие и угрожает стабильности демократических интересов и моральным устоям общества; о том, что для эффективной борьбы с коррупцией требуется расширение, активизация и надлежащее функционирование международного сотрудничества в области вопросов уголовного права7.

В конвенции сформулированы нормы о тринадцати коррупционных преступлениях.

Несмотря на столь значительное количество конвенционных уголовно-правовых запретов коррупционного характера, их многообразие, если исходить из юридической природы этих запретов, лишь кажущееся. На самом деле большинство из них (по крайней мере, 10, предусмотренных ст.ст. 2-11) вполне могут быть сведены к конкретизации двух традиционных проявлений подкупа-взяточничества: получения взятки и дачи взятки.

Ст. 2 Конвенции исходит из того, что каждая сторона принимает такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для того, чтобы квалифицировать в качестве уголовных преступлений, в соответствии с ее внутренним правом, активный подкуп национальных государственных должностных лиц, т.е. обещание, предложение или предоставление каким-либо лицом, прямо или косвенно, какого-либо неправомерного преимущества любому из ее государственных должностных лиц для самого этого лица или любого иного лица, с тем, чтобы оно совершило действия или воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций, когда это сделано преднамеренно.

Очевидно, что активный подкуп и есть традиционная дача взятки или подкуп (как таковой) должностных лиц (при проведении сравнительного анализа законодательных формулировок этих составов коррупционных преступлений в уголовных кодексах европейских стран мы видим свидетельства того, что различие между дачей взятки и подкупом в основном является терминологическим)8.

Под пассивным подкупом национальных государственных должностных лиц ст. 3 Конвенции понимается прямое или косвенное ис-прашивание или получение каким-либо из ее государственных должностных лиц какого-либо неправомерного преимущества для самого этого лица или любого иного лица, или же принятие предложения или обещания такого преимущества, с тем, чтобы это должностное лицо совершило действия или воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций, когда это сделано преднамеренно (прообразом этой конвенционной нормы вполне можно считать норму ст. 315 УК Швейцарии об ответственности за пассивный подкуп)9.

Все остальные конвенционные нормы о подкупе, предусмотренные ст.ст. 4-11 Конвенции, являются ни чем иным, как конкрети-

зацией рассмотренных выше норм об активном и пассивном подкупе. Конкретизация эта происходит по субъекту подкупа. В ст. 4 это члены национальных государственных собраний, в ст. 5 - иностранные государственные должностные лица, в ст. 6 - члены иностранных государственных собраний, в ст. 7 и 8 -лица, которые руководят предприятиями частного сектора или работают в них в том или ином качестве, в ст. 9 - должностные лица международных организаций, в ст. 10 - члены международных парламентских собраний, в ст. 11 - судьи и должностные лица международных судов.

Ст. 12 Конвенции об ответственности за использование служебного положения в корыстных целях является в принципе также разновидностью и своеобразной конкретизацией норм об активном и пассивном подкупе. В соответствии с ней, каждая сторона принимает такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для того, чтобы квалифицировать в качестве уголовных преступлений в соответствии с ее внутренним правом обещание, предоставление или предложение, прямо или косвенно, любого необоснованного преимущества любому лицу, которое утверждает или подтверждает, что оно может оказать неправомерное влияние на принятие решения каким-либо лицом, упомянутым в ст.ст. 2, 4-6, 9-11, за вознаграждение, независимо от того, предоставляется ли такое преимущество ему самому или кому-либо еще, а также просьба, принятие или согласие с предложением или обещанием предоставить такое преимущество за вознаграждение, независимо от того, оказано ли такое влияние и был ли получен в результате предположительно оказанного влияния желаемый результат10.

В связи с вышесказанным, следует сформулировать принципиальные отличия рассматриваемой Конвенции от положений уголовного законодательства, применяемых в России.

1. В соответствии с положениями Конвенции предметом подкупа как активного, так и пассивного признаются любые неправомерные преимущества, а не только имущество и имущественные блага, как это предусмотрено отечественным уголовным законодательством.

2. Конвенция предлагает считать уголовно-наказуемыми деяниями не только предоставление и получение указанных преимуществ, но также и их обещание, предложение,

испрашивание либо принятие такого предложения или обещания11.

Конвенция не дает своего определения понятия «государственное должностное лицо», указывая лишь, что таковыми должны признаваться лица, определяемые как «должностное лицо», «государственный служащий», «мэр», «министр» или «судья» в национальном праве государств (ст. 1 Конвенции). Таким образом, круг субъектов пассивного подкупа, а также других коррупционных преступлений в Конвенции определен шире, чем в УК РФ определен субъект получения взятки и ряда иных преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, которые можно отнести к коррупционным, так как, в соответствии с примечанием 1 к ст. 285 УК РФ, понятие должностного лица не охватывает рядовых государственных служащих12.

Сегодня имеются точки зрения, что расширение круга лиц, способных нести уголовную ответственность за получение взятки и другие должностные преступления, пока было бы преждевременным. Злоупотребления, совершаемые такими лицами, гораздо менее значимы, чем те, которые совершаются должностными лицами. Действительно, значимые правомочия обусловлены выполнением функций, указанных в примечании 1 к ст. 285 УК РФ. Степень значимости предоставленных публичному служащему правомочий прямо пропорциональна степени общественной опасности злоупотребления ими. Поэтому «взяточничество» служащих, не являющихся должностными лицами, не должно быть объектом оценки уголовного права. Подкуп такого служащего, являясь грубым нарушением законодательства о публичной службе, должен быть основанием для применения в отношении служащего мер дисциплинарного воздействия13.

Важным аспектом Конвенции является регламентация наказания и выдачи преступников. После подписания в январе 1999 г. значительным числом европейских стран (включая Россию) Уголовно-правовой конвенции о борьбе с коррупцией, лица, совершившие коррупционные преступления, уже ни смогут использовать территорию этих стран для того, чтобы избежать уголовного преследования (как это происходило при от-сутствии двустороннего соглашения об экст-

радиции между конкретными странами). Однако это не лишит их возможности выбирать страну с наиболее мягким наказанием за совершенные коррупционные правонарушения.

Необходимо также заметить, что Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, в отличие от российского законодательства, предусматривает уголовную ответственность юридических лиц в связи с совершением коррупционных преступлений, в том числе активного подкупа (ст. 18 Конвенции).

Кроме рассмотренной Конвенции Совета Европы можно отметить и другой международный правовой документ, в определенной своей части направленный на борьбу с взяточничеством и коррупцией - Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности (2000 г.). Россией данная Конвенция подписана, однако, как и предыдущая, до настоящего времени не ратифицирована.

Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. явилась ответным шагом мирового сообщества на глобализацию организованной преступности и коррупции. Конвенция охватывает широкий спектр проблем, в том числе и коррупцию, как преступление, имеющее транснациональное значение14.

Конвенция ООН дает понятие уголовно наказуемой коррупции. В ней также предусмотрено требование криминализировать акты коррупции, то есть получение и передачу взятки, и предпринять иные законодательные, административные меры для предупреждения и выявления коррупции среди публичных должностных лиц для обеспечения эффективной борьбы с коррупцией на основе единых стандартов для внутренних законов.

Ст. 8 Конвенции называется «Криминализация коррупции»15. При анализе ее содержания видно, что в целом оно является близким по содержанию со ст. 290 УК РФ «Получение взятки» и ст. 291 УК РФ «Дача взятки». При этом можно отметить, что, как и в Конвенции Совета Европы, здесь уголовно наказуемым деянием признается не только предоставление должностному лицу любых неправомерных преимуществ, но даже их обещание и предложение. В то же время в отношении должностного лица признается уголовно наказуемым лишь вымогательство или принятие им соответствующих преимуществ, но нет указания на

испрашивание преимуществ и принятие обещания либо предложения.

Понятие «публичное должностное лицо» Конвенция ООН не раскрывает, отсылая к национальному законодательству государств-участников. В ней отмечается, что транснациональная организованная преступность является важным источником коррупции в мире. Акт требует от стран-участниц признать коррупцию преступлением (ст. 8) и принимать меры для предотвращения и борьбы с ней (ст. 9). Конвенция (ст. 14 параграфа 2) предлагает использовать конфискованное у преступников имущество для покрытия расходов, связанных с получением доказательств по делу. Страны - участницы Конвенции берут на себя обязательства оказывать друг другу помощь в расследовании названных преступлений. Если преступники не могут быть выданы другой стране в силу их гражданства, то они должны быть судимы в своей стране за деяния, совершенные на чужой территории, против интересов другой страны. Нормы Конвенции используются только в случаях, когда вина возлагается на организованные преступные группы и преступление соверше-

и 16

но в рамках транснациональных отношении .

Рассматривая роль международного уголовного права в борьбе со взяточничеством и коррупцией, важно остановиться и на положениях Конвенции ООН против коррупции 2003 г.17. В декабре 2003 г. в Мериде (Мексика) прошла политическая конференция высочайшего уровня, посвященная подписанию Конвенции ООН против коррупции. В течение трех дней этот документ подписали более 100 государств мира. Конвенция была одобрена Генеральной Ассамблей ООН 31 октября 2003 г. в Нью-Йорке. Этому предшествовали напряженные переговоры в течение двух лет. Цель Конвенции - предупреждение и искоренение коррупции путем укрепления международного сотрудничества и оказания государствам - членам технической помощи в этой сфере18. Она была подписана Россией 10 декабря 2003 г., но пока, как и предыдущие, к сожалению, не ратифицирована.

Тем не менее, в данной Конвенции, в частности, подчеркивается, что в условиях глобализации мировой экономики «коррупция уже не представляет собой местную проблему, а превратилась в транснациональное явление». Отмечается также, что случаи коррупции, как правило, связаны с крупными

средствами, утечка которых наносит огромный ущерб политической стабильности и социально - экономическому развитию этих стран.

Документ содержит ряд положений по укреплению международного сотрудничества и оказанию технической помощи в этой сфере. Конвенция призывает государства более эффективно обеспечивать предупреждение и пресечение трансграничных переводов незаконно приобретенных активов и укреплять международное сотрудничество в деле возвращения таких активов.

ООН считает, что борьба с коррупцией -это обязанность государств и для ее эффективного исполнения необходим, прежде всего, всеобъемлющий и междисциплинарный подход к профилактике коррупции, который не должен сводиться только к мерам уголовного преследования. Конвенция обращает внимание на необходимость создания специализированных государственных органов по борьбе с коррупцией (ст.ст. 6, 36), на организацию подбора кадров в аппарат государства (ст. 7), на принятие кодексов поведения для служащих и иных должностных лиц (ст. 8), на обеспечение прозрачности и конкуренции при осуществления государственных закупок и подрядов (ст. 9), на привлечение гражданского общества к борьбе с коррупцией, в первую очередь, через доступ к информации о деятельности государственных органов (ст. 13). Борьба с коррупцией в Конвенции связывается с принятием мер уголовной ответственности за отмывание денег, полученных в результате коррупции (ст.ст. 14, 24), за сокрытие имущества, заведомо полученного в следствии коррупционного акта (ст. 25), за воспрепятствование правосудию по делам о коррупции (ст. 25). Конвенция предлагает странам -участницам признать в качестве коррупции и криминализировать не только подкуп должностных лиц (ст.ст. 15, 16, 18), но и хищение государственного имущества (ст. 17), злоупотребление должностными лицами служебным положением (ст. 19), незаконное обогащение (ст. 20). Уголовно наказуемым предлагается признавать не только предоставление, но и обещание или предложение какого-либо незаконного преимущества, а так же вымогательство взятки (ст.ст. 15, 16, 18). Государства призывают ввести уголовное наказание за подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц международных

публичных организаций (ст. 16). Также ООН ставит вопрос о введении ответственности юридических лиц за коррупцию (ст. 26). Государствам предлагается принять законодательные меры по защите свидетелей и лиц, сообщающих о фактах коррупции (ст.ст. 32-33), обеспечить возмещение вреда, который получают лица в результате коррупционных деяний (ст. 35)19.

ООН призывает государства - участники международных отношений к активному сотрудничеству в борьбе с коррупцией, в том числе к оказанию технической помощи в расследовании фактов коррупции и возвращении финансовых средств, полученных в результате коррупционных операций в страны, которым они принадлежат. Регулированию этих отношений посвящена почти половина объема текста Конвенции (гл. 4—6, ст.ст. 43-62).

Как уже было отмечено, пока ни одну из рассмотренных международных конвенций Россия не ратифицировала, и они не вступили в действие. Но, несомненно, их подписание Российской Федерацией должно явиться начальным этапом работы по совершенствованию отечественного уголовного законодательства о коррупции в целом и взяточничества, в частности.

Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы. Россия не в полной мере использует отечественный опыт и опыт зарубежных государств и международного сообщества в сфере уголовно-правовой борьбы со взяточничеством. Основным положительным моментом, который можно рекомендовать и для российского уголовного законодательства, является установление повышенной ответственности за получение взятки определенными категориями должностных лиц правоохранительных органов и органов внутренних дел и судьями, а также изучение и внедрение отдельных положений, содержащихся в рассмотренных документах, в уголовное законодательство России.

1 Лунеев В.В. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы // Государство и право. 2000. № 4. С. 100-101.

2 См., напр.: «Круглый стол» по проблемам противостояния коррупции в России // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1999. № 4. С. 104.

3 См.: Швец Е.В. Некоторые аспекты международно-правового сотрудничества государств-членов Совета Европы в области борьбы с коррупцией // Журнал российского права. 2000. № 7. С. 67.

4 См.: Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию // Чистые руки. 1999. № 3. С. 69-75.

Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции // Документ: Сайт Владивостокского центра исследования организованной преступности. Электрон, дан. удаленного доступа (159484 байт). Владивосток, 2003.

6 См.: СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1989. С. 500-504.

7 См.: Vauro P. The effects of corruption on grown, invested and government expenditure / IMF, Wash., 1996; Mauro P. Why worry about corruption? IMF, Wash., 1997.

8 См.: Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию // Чистые руки. 1999. № 3. С. 69-75.

Уголовный Кодекс Швейцарии. СПб., 2001. С. 281-284.

10 См., например: «Круглый стол» по проблемам противостояния коррупции в России // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1999. № 4. С. 104.

11 См. об этом также: Основы противодействия коррупции / Науч.ред. С.В. Максимов и др. М., 2000. С. 119--122; Егорова Н.А. Уголовная ответственность за коррупцию в свете Европейской Конвенции 1999 года и УК РФ // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 3 С. 82-94.

12 См.: Швец Е.В. Некоторые аспекты международноправового сотрудничества государств-членов Совета

Европы в области борьбы с коррупцией // Журнал российского права. 2000. № 7. С. 67.

13 Семенов Д.А. Уголовно-правовая оценка подкупа: Дисс ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 210-211.

14 Егорова Н.А. Уголовная ответственность за коррупцию в свете Европейской Конвенции 1999 года и УК РФ // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 3 С. 82-94.

15 См.: Овчинский B.C. XXI век против мафии (криминальная глобализация и конвенция ООН против транснациональной организованной преступности). М., 2001. С. 59-60.

16 См.: Основы противодействия коррупции / Науч. ред. С.В. Максимов и др. М., 2000. С. 120.

17 Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции // Документ: Сайт Владивостокского центра исследования организованной преступности. Владивосток, 2003.

18 Егорова Н.А. Уголовная ответственность за коррупцию в свете Европейской Конвенции 1999 года и УК РФ // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 3 С. 89-90.

19 См.: Денисов С.А. Международные инструменты борьбы с коррупцией. Материал для журнала «Чинов-никЪ». Екатеринбург, март 2004.