Управленческое решение как индикатор функциональности государственной гражданской службы

Руденко Л.С.

УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ РЕШЕНИЕ КАК ИНДИКАТОР ФУНКЦИОНАЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

Аннотация

Статья посвящена изучению взаимосвязи управленческих решений с функциональностью государственной гражданской службы. В качестве теоретической основы исследования предложены теория социального действия и структурнофункциональный анализ. Эмпирические данные включают результаты социологических опросов, в ряде которых принимал участие автор. Представленный материал также содержит вторичный анализ полученных результатов и ретроспективный анализ, характеризующий динамику общественного мнения по изучаемым вопросам в период с 2006 по 2009 г.

Ключевые слова: управленческие решения, государственная гражданская служба, теория социального действия, структурно-функциональный анализ.

Исследование управленческих решений в сфере государственной гражданской службы требует особого подхода, так как это не только управленческий, но прежде всего социальный институт. В связи с этим необходима выработка нового подхода к изучению данного вопроса, носящего социологическую направленность.

В качестве теоретических основ можно рассматривать теорию социального действия М. Вебера и Т. Парсонса, а также структурно-функциональный анализ. По мнению М. Вебера, под действием понимается «действие человека (независимо от того, носит ли оно внешний или внутренний характер, сводится к невмешательству или терпеливому приятию), если и посколь-

196

Руденко Л.С. Управленческое решение как индикатор функциональности...

ку действующий индивид или индивиды связывают с ним субъективный смысл» ([3]. C. 602-603). Принятие управленческого решения - это логикомыслительный и организационно-управленческий процесс, целью которого является преобразование объекта управления, основанное на возможности волеизъявления (см. [5]. С. 350). Исходя из этого, управленческое решение - это действие, носящее внутренний (мыслительный) характер, поскольку субъект данного действия вкладывает в него смысл преобразования либо поддержания существующего образца.

«Социальным» М. Вебер называет «такое действие, которое по предполагаемому действующим лицом... смыслу соотносится с действием других людей и ориентируется на него» ([3]. C. 603). Поскольку управленческое решение, принимаемое в рамках государственной гражданской службы, всегда ориентировано на других (государство и его представителей или общество, население), оно является социальным.

Согласно теории действия, управленческие решения можно классифицировать по выработанным М. Вебером основаниям - мотивам, лежащим в основе действия. Выделяются четыре типа действия: целерациональное, ценностно-рациональное, эмоциональное и традиционное.

Традиционное действие «подобно чисто реактивному подражанию. часто это только автоматическая реакция на привычное раздражение в направлении некогда усвоенной установки» (Там же. С. 628). Подобный тип действия очень распространен при принятии управленческих решений. Такие решения именуются как программируемые, «жестко детерминированные». Они «могут быть двоякого рода: а) стандартизированные, рутинные (о выдаче очередной заработной платы, увольнении работника через месяц после подачи им заявления.); б) производные, вторичные, т.е. принятые во исполнение, в развитие других решений и неизбежно вытекающие из них» ([7]. C. 255-256).

Эмоциональное действие (аффективное) обусловлено аффектами или эмоциональным состоянием индивида. Применительно к управленческим решениям данный тип активности - не лучший показатель профессиональности руководителя, поэтому является проявлением дисфункции государственной гражданской службы как управленческого института, а совсем не его основным функционалом.

Ценностно-рациональное действие «отличается. осознанным определением своей направленности и последовательно планируемой ориентацией на нее. ценностно-рационально действует тот, кто, невзирая на возможные последствия, следует. важности предмета любого рода. Ценностно-рациональное действие (в рамках нашей терминологии) всегда подчинено заповедям или требованиям , в повиновении которым видит свой долг данный индивид. ценностная рациональность всегда иррациональна, и тем иррациональнее, чем больше она абсолютизирует ценность, на которую ориентируется поведение, ибо она тем в меньшей степени принимает во внимание последствия совершаемых действий, тем безусловнее для нее самодовлеющая ценность поведения как такового (чистота убеждения, красота, абсолютное добро, абсолютное выполнение своего долга)» ([3]. С. 628-630). К вопросу о ценностно-рациональном действии обращался и Т. Парсонс, анализируя теорию М. Вебера. Он отметил, что при ценностно-

197

Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 2

рациональном действии «актор обязан преследовать такую абсолютную ценность с тем успехом, какой только возможен, но это не связано с результатом (успехом) его действия... актор совершенно не ответственен за результат своего действия в том, что касается реализации других ценностей» ([6]. C. 159-160).

Эта конкретизация позволяет соотнести управленческие решения на государственной гражданской службе с ценностно-рациональным типом социального действия. Государственная гражданская служба несет ответственность за свои действия в виде управленческих решений. При этом в расчет принимаются многие ценности. Если же государственные гражданские служащие принимают управленческие решения под влиянием какой-то одной из них (например, следование инструкциям, регламентам), то доведение этой ценности до абсолюта ведет к снятию служащим с себя ответственности, в частности, следование устаревшим инструкциям, регламентам, когда выявляются пробелы или противоречия в законодательстве, а решения продолжают приниматься, несмотря на эти пробелы и противоречия. Подобное снятие с себя ответственности характерно для ценностнорационального действия в целом и управленческого решения на государственной гражданской службе в частности. Такие решения, так же как и аффективные, являются дисфункциональными.

Данные исследования 2009 г. подтверждают, что на государственной гражданской службе по-прежнему сильно действие установленных правил поведения, носящих ценностный характер, когда распоряжения вышестоящих должностных лиц являются руководством к действию, какими бы они ни были. Подчинение как объективное требование дисциплины и организационной структуры превращается в самоцель, независимо от того, к чему это ведет. Респонденты, оценивая реализацию требования не выполнять неправомерные, с точки зрения государственного гражданского служащего, поручения руководства, большинством выбрали варианты «реализуется отчасти» (37,2%) и «не реализуется» (29,8%). Что важно, оставшаяся часть респондентов распределилась следующим образом: «затрудняюсь ответить» -23,4% и «реализуется полностью» - лишь 9,6% [2].

Целерациональное действие - это действие индивида, «чье поведение ориентировано на цель, средства и побочные результаты его действий» ([3]. С. 629). В основе управленческого решения лежит проблемная ситуация. И разрешение этой проблемной ситуации должно быть конечной целью управленческого решения.

Целерациональное управленческое решение перекликается с инициативным решением в типологии А.И. Пригожина, содержание которого предполагает «индивидуальный вклад субъекта решения» и две разновидности которого он выделяет: «.а) ситуационные, имеющие преимущественно эпизодический или локальный характер (поощрения, наказания, назначения и пр.); б) реорганизационные, т.е. направленные на изменение какого-либо организационного целого (перераспределение ресурсов, разработка новых задач, изменение административной структуры.)» ([7]. С. 256).

Итак, с позиции теории действия и структурно-функционального анализа классификация управленческих решений выглядит следующим образом:

198

Руденко Л.С. Управленческое решение как индикатор функциональности...

1) дисфункциональные типы управленческих решений:

- аффективное;

- ценностно-рациональное;

2) функциональные типы управленческих решений:

- традиционное;

- целерациональное.

Предложенная классификация по типам и функциональности позволяет проанализировать ситуацию с управленческими решениями на государственной гражданской службе по состоянию на 2009 г., а также в динамике по сравнению с 2006 г.

Опрос 2009 г. показал, что государственные служащие при выполнении своих должностных обязанностей чаще всего ориентируются на должностные инструкции (53%), нормативные правовые акты Российской Федерации (63,6%), указания непосредственного руководства (70,5%). В терминах данной работы такая ориентация носит традиционный характер и ведет к принятию традиционных управленческих решений.

Остальные ответы распределились достаточно равномерно, и их значение примерно соответствует 20%. Так, ориентацию на личные интересы (в терминах данного исследования - это основа для принятия аффективных управленческих решений) выделили 19,8%. Интересы своей организации выбрали 19,4%, интересы своего ведомства - 21,2%, интересы общества и граждан - 15,2% (эти ориентации соответствуют ценностно-рациональным решениям). Только руководство собственными представлениями о том, какие обязанности следует выполнять (целерациональное решение), выбрали лишь 6,5% респондентов.

Таким образом, анализ данных исследования 2009 г. позволяет утверждать, что традиционный тип решения является основным в практике принятия управленческих решений на государственной гражданской службе. Существенную роль также занимают аффективные и ценностно-рациональные решения, что при определении их как дисфункции государственной гражданской службы, идентифицируют те «узкие» места, которые снижают ее эффективность.

Данные социологических исследований позволяют проследить, как изменялись основные типы решений на государственной гражданской службе, эффективность государственной гражданской службы, и выявить их соотношение. Так, в 2006 г. ориентацию в профессиональной деятельности на должностные инструкции отметили 47,3%, указания непосредственного руководства - 13,4% (традиционные решения), личные интересы - 6,5% (аффективные решения), интересы своей организации - 17,9% (ценностнорациональные решения). Руководство собственными представлениями о том, какие обязанности следует выполнять (целерациональные решения), выбрали 6,5% респондентов (см. [4]. C. 225-271). Во всероссийском опросе 2007 г. ответы государственных и муниципальных служащих распределились следующим образом: ориентация на должностные инструкции - 59,6%; указания непосредственного руководства - 10,4%; личные интересы - 4,3%; интересы своей организации - 14,6%; собственные представления о том, какие обязанности следует выполнять, - 8,6% (см. график 11) [2] .

199

Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 2

и

S

3 п S н « П н о « к о

4

80 и

60-

40-

20-

0-

График 1

Динамика видов управленческих решений на государственной гражданской службе, %

61,75

О

30,40 '

а.. ч

...... чч 1

****..4V6,50

•Vo—'-*1....... 1

19,40

17,90

традиционное целерациональное ценностнорациональное

О---- 2006 г. --О-- 2009 г.

19,80

....06,50

аффективное 1

Тип решения

Вопрос об эффективности государственной гражданской службы адресовался респондентам в рамках исследований 2006 и 2009 гг. Отвечая на вопрос об эффективности государственной гражданской службы в связи с проведенной реформой и принятием новых федеральных законов, респонденты отметили, что в 2006 г. «произошли значительные перемены к лучшему» -3,1%; «произошли частичные перемены к лучшему» - 36,9%; «эффективность государственной гражданской службы не изменилась» - 36,1%; «произошли значительные перемены к худшему» - 2,1%; «произошли частичные перемены к худшему» - 8,5%; затруднились ответить - 13,3%. В 2009 г. отметили, что «эффективность государственной гражданской службы возросла» - 32,7%; «эффективность государственной гражданской службы не изменилась» -47,5%; «эффективность государственной гражданской службы снизилась» -9,7%; затруднились ответить - 10,1% (см. график 2).

График 2

Динамика состояния эффективности государственной гражданской службы, %

50

40

В

м

s

н

щ

м

н

о

W

к

о

Ч

30

20

10

40,00

О

47,50

.......

32,70 О

-----

О.

36,10

'Ч,

10,60

9,70

эффективность 1 эффективность 1 эффективность

возросла -О---- 2006 г.

не изменилась

снизилась

- -О- - 2009 г.

0

13,30

-О

010,10

---------------1

затрудняюсь

ответить

Эффективность

200

Руденко Л.С. Управленческое решение как индикатор функциональности...

Анализ и сопоставление графических данных приводят к следующим выводам: доля традиционных решений в 2009 г. по сравнению с 2006 г. увеличилась на 31,4%. Доли целерационального и ценностно-рационального практически не изменились (0% и 1,5% соответственно). Важно отметить, что доля аффективных решений, принимаемых исходя из личных интересов, увеличилась значительно и составила 13,3%. Динамика эффективности государственной гражданской службы показывает, что в оценках респондентов доля считающих, что эффективность повысилась, увеличилась на 7,3%, доля считающих, что изменений не произошло, уменьшилась на 11,4%, доля считающих, что эффективность снизилась, практически не изменилась (увеличилась на 0,9%), а количество затруднившихся ответить увеличилось на 3,2%. Если рассматривать распределение ответов в рамках каждого года, то, если в 2006 г. самым популярным ответом был «эффективность государственной гражданской службы не изменилась», то в 2009 г. - «эффективность государственной гражданской службы повысилась». Можно предположить, что такая перестановка в распределении ответов произошла ввиду того, что часть респондентов, выбравших в 2006 г. вариант «эффективность государственной гражданской службы не изменилась», в 2009 г. изменили свой выбор на «эффективность государственной гражданской службы повысилась» (около 7,3%), другая часть сместилась в пользу варианта «затрудняюсь ответить» (около 3,2%); таким образом, получается разница в 11%. Динамика как одного, так и другого показателя позволяет установить определенную взаимосвязь, а именно: с увеличением доли традиционных решений повышается оценка эффективности государственной гражданской службы. Это подтверждает ранее сделанное предположение о том, что традиционные решения, принимаемые на государственной гражданской службе, функциональны. Важно отметить тенденцию увеличения доли аффективных решений, хотя она и не оказала влияния на общую оценку эффективности государственной гражданской службы, поскольку увеличение доли функциональных традиционных решений было в два раза больше, чем дисфункциональных аффективных. Однако сохранение данной тенденции или поддержание на текущем уровне может повлечь снижение эффективности в ближайшем будущем.

Таким образом, данные социологических исследований показывают, что основным типом принятия управленческих решений на государственной гражданской службе является традиционный, что позволяет поддерживать общую функциональность данного института. Отмечается также имеющая тенденцию к увеличению значительная доля дисфункциональных решений, что может привести к проблемам в функционировании государственной гражданской службы и даже ее неэффективности в целом. В связи с этим необходимо проводить мониторинг данной ситуации и применять своевременные меры по коррекции негативных тенденций, в том числе с помощью увеличения доли целерациональных решений, что требует нестандартных подходов к решению задач.

201

Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 2

ЛИТЕРАТУРА

1. Актуальные проблемы государственной гражданской службы Российской Федерации: Материалы социологического исследования (январь 2009 г.) / А.И. Турчинов, К.О. Магомедов, Т.А. Кононенко; Кафедра государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. М., 2009. - С. 16.

2. Актуальные проблемы кадровой политики и управления персоналом: Материалы социологического опроса (сентябрь - октябрь 2007 года)/ А.И. Турчинов, К.О. Магомедов, Т.А. Кононенко. - М.: Изд-во РАГС, 2009. - С. 212.

3. Вебер М. Избранные произведения: Пер. с нем./ Сост., общ. ред. и послесл. Ю.Н. Давыдова; Предисл. П.П. Гайденко. - М.: Прогресс, 1990. - С. 808.

4. Государственная служба и кадровая политика: теория и практика. Информационно-аналитические материалы по результатам социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в 2001-2006 годах / А.И. Турчинов, К.О. Магомедов. -Ульяновск, ОГУП «Областная типография «Печатный двор», 2007. - С. 272.

5. Охотский Е.В. Государственное управление в современной России: учеб.-метод. комплекс / Е. В. Охотский ; МГИМО(У) МИД России, Международный институт управления. - М.: МГИМО-Университет, 2008. - С. 546.

6. Парсонс Т. О структуре социального действия. М.: Академический Проект, 2000. - С. 880.

7. Пригожин А.И. Дезорганизация: Причины, виды, преодоление / А.И. Приго-жин. - М.: Альпина Бизнес Букс, 2007. - С. 402. - (Серия «Синергичная организация»).

ПРИМЕЧАНИЕ

Для целей сравнительного анализа данные по традиционному решению были усреднены по ответам «административными, должностными регламентами» и «указаниями непосредственного руководителя».

202