Институционализация государственной политики обеспечения транспортной безопасности как форма интеграции системы государственной транспортной политики

А.В. ТИМЧЕНКО*

ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ КАК ФОРМА ИНТЕГРАЦИИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТРАНСПОРТНОЙ ПОЛИТИКИ

Аннотация. В статье по итогам рассмотрения подходов к изучению политических институтов и государственной политики предлагается тезис о разделении административной и политической интеграции политических институтов при изучении практических примеров отдельных видов государственной политики на примере государственной транспортной политики и политики в области обеспечения транспортной безопасности. Исследуется российский и зарубежный опыт институ-ционализации политики в области обеспечения транспортной безопасности.

Ключевые слова: институционализация; государственная политика; институт; транспортная безопасность.

A.V. Timchenko Institutionalization of state policy of transportation security as the form of integration of the system of state transportation policy

Abstract. The article based on the results of consideration of approaches to the study of political institutions and of public policy suggests an idea about separation of administrative and political integration of political institutions by referring to the study

* Тимченко Анастасия Владимировна, соискатель кафедры государственной политики факультета политологии Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова. E-mail: avtimchenko@centero.ru

Anastassia V. Timchenko, Postgraduate student, Chair of Public Policy, Faculty of Political Science, Lomonosov Moscow State University. E-mail: avtimchenko@centero.ru

of practical examples of certain types of state policy (state transportation policy and policy in the field of ensuring transportation security cases). The Russian and foreign experience of the institutionalization of the transportation security policy is being studied.

Keywords: institutionalization; public policy; institute; transportation security.

В политической науке отношение к институционализации и институтам не было статичным: менялись приоритеты, подходы, дефиниции, различные точки зрения на суть понятий «институт» и «институционализация» в политической жизни общества. После окончания Второй мировой войны и вплоть до середины 80-х годов прошлого века в политической науке особое внимание уделялось системному анализу, теории групп, бихевиористским теориям. Основным объектом изучения становится не институт, а индивид как политический актор.

В сентябре 1984 г. Джеймс Марч и Йохан Олсен в статье [March J.G. and Olsen J.P., 1984], посвященной «новому институ-ционализму», фактически возродили забытый интерес к институциональному подходу в американской, а впоследствии и в мировой политической науке.

В то же самое время сторонники и последователи теории рационального выбора и теории игр, объясняющие политику как максимально взаимовыгодную деятельность рационально мыслящих индивидов [D.P. Green, I. Shapiro, 1994], признали роль и значение институтов в политике. Политика стала рассматриваться как набор дилемм коллективного действия, а политические институты - в качестве инструментов для их решения [Панов П.В., 2006].

В современной политической науке роль институтов не просто возрождается, иногда эта роль абсолютизируется. Так, Б. Рот-стайн полагает, что с какой бы проблемой ни сталкивался специалист в области политической науки, она, так или иначе, будет связана с политическими институтами [Ротстайн, 1999]. Даже сравнительную политологию автор предлагает организовать не на основе странового сравнения политических систем и моделей в целом, а на основе сравнения различных политических институтов, и это сравнение выделить в отдельную субдисциплину.

Нормативный подход к пониманию сути понятия «институт» и процессов институционализации популярен в политической и экономической науках. Так, Толкотт Парсонс и Дуглас Норт в своих

работах определяют институт как некие созданные человеком нормы, «правила игры в обществе» и ограничительные рамки, которые определяют модели дозволенного, предписанного и запрещенного поведения [Парсонс, 1960]. Институты включают в себя все формы ограничений, созданные людьми для того, чтобы придать определенную структуру человеческим взаимоотношениям [Норт, 1997].

Параллельно в политической науке существует организационно-управленческий (или административно-управленческий) подход к понятию сущности института. Его сторонники под институтом подразумевают формализованную организацию, включающую в себя и правовые нормы, и обычаи, и предписания [Lane J-E. Ersson S., 2000], которые сторонники нормативного подхода вкладывают в суть дефиниции «институт». В этой трактовке понятие института шире, чем сведение его сути к нормам, запретам, ограничениям и правилам поведения. Соответственно, и процесс институ-ционализации являет собой не только нормативно-доктринальное закрепление, но и организационно-управленческий процесс, результатом которого является создание институтов как структурных элементов политического процесса.

Аренд Лейпхарт видит значение институтов в том, что они переводят предпочтения граждан в направления публичной политики [Королев, Зазнаев, 2006], которая выполняя в обществе функции стабилизации, являет собой исполнительный и во многом инертный механизм, опосредующий политический курс и государственное администрирование. Этот механизм балансирует политическую систему и придает ей необходимую инертность для того, чтобы флуктуации целей и действий групп интересов не сказывались на системе государственного управления в целом.

В.Я. Гельман полагает [Гельман, 2017], что поиски эффективных механизмов государственного управления стимулируются противоречием, которое в политической науке отмечается дуальным пониманием политики в России ввиду отсутствия синонимов, аналогичных «politics» и «policy» в английском языке, где в первом случае под политикой понимается борьба за власть и ее удержание, а во втором - комплекс мер, проводимых правительством в какой-то области деятельности. Во втором случае политика рассматривается с позиции технократического подхода, с позиции этого подхода строится и государственная политика в какой-либо отрасли экономики или сферы жизни общества. Технократизм за-

воевал популярность в политической и академической среде, поскольку с ним связывается рост благосостояния, а также упорядочивание, снижение непредсказуемости внутренней и внешней среды государства, что в свою очередь должно содействовать повышению качества ключевых решений [Якунин, 2016].

Исходя из вышеизложенного, государственную политику можно определить как системный политический процесс управленческого влияния на основные сферы общества, исходящий от институтов исполнительной власти государства, базой для которого служит применение государственных властных полномочий на различных этапах выработки и имплементации государственных решений [Смор-гунов и др., 2006]. Это понимание государственной политики ряд авторов расширяет до стадиального процесса: от построения повестки дня до оценки достижения поставленных политических целей [B. Petters, P. Zittoun], через которые, главным образом, и происходит институционализация государственной политики.

При моделировании политико-управленческого цикла исследователи выделяют от пяти его стадий [J. Anderson, 2003] до трех стадий и 18 фаз и 36 подфаз [Дегтярев, 2004]. Предлагаемые модели, вне зависимости от степени детализации, представляют собой попытки сформулировать институциональные правила согласования интересов отдельных акторов в общей системе государственной политики. Их авторы убеждены в необходимости применения цикличных моделей, обеспечивающих, как они считают, адекватное отражение динамики интересов отдельных акторов в едином процессе государственной политики.

Принимая во внимание это обстоятельство, необходимо учитывать и критику теоретических моделей государственной политики как политического процесса и процесса принятия решений за излишнюю схематичность [Соловьев А.И., 2015]. Преодоление этой схематичности затруднено, поскольку решение как базовый результат работы политических институтов обладает трансформационным потенциалом в их отношении.

Исследователями выделяются различные виды государственной политики. К примеру, J. Anderson [Anderson J.E., 2003] начинает рассмотрение государственной политики, разделяя ее на национальный, федеральный и региональный уровни. Данное отличие видов происходит по уровням целеполагания и потенциала распределения ресурсов. Автор допускает множественные типоло-

гии видов и подвидов государственной политики, в том числе и по секторальному (внешняя, социальная, экономическая) и институциональному критерию.

Одним из видов государственной политики является государственная транспортная политика. Особенностью государственной транспортной политики является относительная проработанность стадий и процедур взаимодействия заинтересованных групп в области реализации групповых и государственных интересов. Эта особенность обусловлена технологической спецификой работы транспортной отрасли и ее определяющим влиянием на многие процессы, в том числе и в политической системе общества. Вместе с тем включенность государственной транспортной политики во многие политические процессы является причиной ее вариативности. В результате для государственной транспортной политики институционализация посредством строгого выполнения стратегических документов, законодательства, правовых актов, доктрин и иных регламентированных норм и предписаний является одним из немногих способов удержания четких институциональных границ в условиях постоянной динамики целевых политических установок отдельных акторов.

Стратегические документы [Транспортная стратегия РФ, 2008] ставят перед российской транспортной отраслью масштабные задачи по обеспечению надлежащего уровня транспортной безопасности, выработке необходимых мер, проведению комплексных мероприятий, в которые должны быть включены многие акторы, влияющие на баланс интересов в транспортной отрасли. Решение поставленных задач зависит не в последнюю очередь от роли, позиции и степени участия государства: от формирования и реализации государственной политики до выстраивания партнерских отношений (партнерство бизнеса и государства, использование механизмов государственно-частного партнерства в отрасли) с хозяйствующими субъектами в этой области. Государственная политика обеспечения транспортной безопасности в целях обеспечения состояния защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства предполагает совместные усилия и взаимодействие всех заинтересованных акторов.

Государственная политика обеспечения транспортной безопасности может способствовать достижению баланса политиче-

ского курса и государственного управления в транспортной отрасли. Цели политики государства в области обеспечения транспортной безопасности должны учитывать интересы значительного числа субъектов транспортной безопасности, не только определенных законодательством о транспортной безопасности, но и реально включенных в разного рода формальные и неформальные взаимодействия и взаимоотношения в транспортной отрасли. Однако влияние групп интересов, существующих в транспортной отрасли, не должно быть определяющим, чтобы не разбалансировать государственное управление.

Цель государственной политики в сфере транспорта состоит в обеспечении динамичного развития отрасли, удовлетворяющей потребностям экономики, обороны и граждан России в услугах транспорта для государственных, производственных и социальных нужд экономически эффективным образом и с надлежащим уровнем транспортной безопасности как в краткосрочной, так и в стратегической перспективе [Теребнев Л.В., 2012]. Что понимается под надлежащим уровнем транспортной безопасности в отрасли, пока ни на уровне политических решений, ни на уровне нормативного закрепления не определено. Можно предположить, что это определенное (либо в нормативных правовых актах, либо в решениях органов государственной власти как федерального, так и на регионального уровня) качественное состояние защищенности транспортной отрасли от актов незаконного вмешательства, которое становится основой при выработке политики обеспечения транспортной безопасности.

Следует признать, что государственная политика в области транспортной безопасности, являющаяся неотъемлемой частью государственной транспортной политики Российской Федерации, на нормативном уровне урегулирована не в полной мере. Правоприменители обращают внимание на тот факт, что в действующем законодательстве, регулирующем вопросы обеспечения транспортной безопасности, отсутствовала и до сих пор отсутствует дефиниция государственной политики транспортной безопасности, не конкретизированы цели и меры, направленные на обеспечение транспортной безопасности.

После серии терактов в 2004 г. на объектах транспорта и транспортной инфраструктуры (речь идет о террористических актах в Российской Федерации; начиная с этого времени, государственная

политика обеспечения транспортной безопасности становится актуальным направлением реализации государственной транспортной политики). Ранее деятельность по обеспечению транспортной безопасности сводилась, в основном, к правоохранительной и досмотровой, и, надо признать, не была в в фокусе внимания исполнительной власти. Вследствие активизации международного терроризма на территории Российской Федерации государство становится центральным актором, формирующим и реализующим политику в области обеспечения безопасности на всех видах объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Четкое и детальное нормативное и политическое оформление в виде функций федеральных органов исполнительной власти государственная политика в области обеспечения транспортной безопасности получает после событий 2004 г. Нормативными правовыми актами формирование государственной политики в этой области возлагается на Министерство транспорта Российской Федерации [Постановление Правительства РФ, 2004]. С этого в отрасли начался процесс институционализации. Отношения в транспортной отрасли между акторами постоянно видоизменяются ввиду изменяющейся политической действительности.

К сожалению, во многих странах мира функции обеспечения транспортной безопасности оказываются в фокусе внимания государства после резонансных трагических событий. К примеру, в Соединенных Штатах Америки политика в области обеспечения транспортной безопасности постепенно начала трансформироваться от рутинного процесса формального соответствия административным регламентным процедурам в направлении формирования общенациональной задачи обеспечения безопасной и эффективной мобильности населения, как в рамках государственных границ, так и вне их после террористических актов 11 сентября 2001 г. Эта трансформация дала начало процессу институционализации и оформления системы отношений в области транспортной безопасности в виде соответствующей политики государства.

Так, в США до 2001 г. многие функции в области обеспечения транспортной безопасности, особенно в области авиационной безопасности, в том числе предполетный досмотр пассажиров, выполнял частный сектор. После терактов 11 сентября 2001 г. начинается процесс нормативного оформления транспортной безопасности путем издания соответствующих нормативных документов и созда-

ния Управления транспортной безопасности (Transportation Security Administration (TSA)) - правительственного агентства США. Первоначально агентство было создано в рамках Департамента транспорта, однако в 2002 г. оно было переведено в ведение Департамента внутренней безопасности. На TSA возложены обязанности по обеспечению безопасности на всех видах транспорта (железнодорожном, морском, автомобильном), но основной задачей Агентства является обеспечение безопасности авиационного транспорта.

В соседней с Соединенными Штатами Канаде ответом на события 11 сентября 2001 г. стало создание в апреле 2002 г. Управления безопасности на воздушном транспорте (CATSA - Canadian Air Transport Security Authority) в виде корпорации, являющейся государственной некоммерческой корпорацией, подотчетной парламенту, подчиняющейся министру транспорта Канады. Негосударственные объединения, такие как ассоциация воздушного транспорта Канады, совет аэропортов Канады и другие, активно участвуют в формировании политики в отрасли и содействуют развитию партнерства государства и бизнеса в сфере авиационной и других видов транспортной безопасности.

В некоторых государствах функции по обеспечению транспортной безопасности традиционно осуществлялись и продолжают осуществляться полицией (Великобритания, Ирландия) и исполнительными органами власти в сфере транспорта (Испания), но их функции до событий 2001 г. были, в основном, сосредоточены на правоохранительной деятельности и обеспечении безопасности дорожного движения. Можно констатировать, что до терактов 11 сентября во многих странах мира отсутствовала целостная система государственной политики, направленной на комплексное решение задач безопасности транспортной отрасли. Мировая тенденция, которая появилась после 2001 г. - постепенная интеграция как внутригосударственной, так и международной транспортной политики, расширение информационного и организационного взаимодействия между государствами, постепенная институционализация мировой и региональной политики в области обеспечения глобальной безопасности транспортной отрасли.

О возрастающей значимости обеспечения безопасности инфраструктуры, в том числе транспортной, свидетельствует создание в США в 1998 г. Национального центра защиты инфраструктуры. Его главной задачей являлась интеграция понимания различных

видов угроз и формирование повестки реагирования на них в области безопасности функционирования информационных систем страны. Когда баланс групп интересов внутри центра превысил текущий объем его полномочий, на его базе был создан Департамент внутренней безопасности (Department of Homeland Security).

На уровне национальных государств в ходе институционали-зации государственная транспортная политика приобретает более четкие границы, отношения внутри отрасли становятся понятнее, и каждому актору легче понять и определить свое место в них. Формируется правовая база, определяются цели государственной транспортной политики, способы их достижения, предполагаются совместные усилия всех заинтересованных акторов по обеспечению состояния защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

Политика государства в области обеспечения транспортной безопасности должна, с одной стороны, достигать конкретных целей и задач обеспечения транспортной безопасности, а с другой стороны, перераспределять и минимизировать ущерб, снижать тяжесть последствий, не только экономических и технологических, но и вообще всех возможных последствий. Задача государства здесь -формировать и проводить политику, направленную на нейтрализацию рисков в транспортной отрасли, в том числе рисков, исходящих от международных террористических организаций. Государственная политика в области обеспечения транспортной безопасности, посредством перераспределения ресурсов в отрасли, должна способствовать балансу групп интересов в транспортной отрасли.

Дж. Маджоне отмечает, что возросшую роль институтов в выработке политического курса можно объяснить тремя характеристиками современного процесса определения политики: во-первых, это возврат к пониманию, что главная цель политики не перераспределение ресурсов, а эффективность, во-вторых, осознание того, что доверие к политической власти носит стратегический характер, и в-третьих, стремление к делегированию в выработке важных решений профессионалам, обладающим значительной политической независимостью [Маджоне Дж., 1999].

Что касается главной цели политики - эффективности, то в практике работы транспортной отрасли этот постулат получил нормативное закрепление: повышение эффективности государственного управления в российской практике реализации государственной

транспортной политики является одной из стратегических целей Министерства транспорта на 2017 г. и на плановый период до 2019 г. [Доклад Минтранса, 2017]. Еще один стратегический документ [приказ Минтранса, 2005] устанавливает, что в основу транспортной политики государства должен быть положен принцип разделения государственных задач регулирования отрасли и выполнения хозяйственных функций. При этом государство, ограничивая свои функции как хозяйствующего субъекта, должно повышать эффективность государственного регулирования на транспорте, направляя его на повышение качества обслуживания. В то же время любой эффективный политический курс для того, чтобы стать осуществимым, должен подчиняться ограничениям перераспределительного характера [Маджоне Дж., 1999].

К числу основных функций Минтранса доклад [Доклад, 2017] относит разработку с участием представителей федеральных органов исполнительной власти и транспортного сообщества новых нормативных правовых актов в области обеспечения транспортной безопасности. В этом случае Минтранс не делегирует полномочия профессионалам, но привлекает их к участию в выработке важных нормативных решений. Представители профессионального сообщества входят в совещательные и коллегиальные органы министерства, где с их участием решаются важнейшие вопросы. Тенденция последних лет свидетельствует о возросшей потребности в экспертном обеспечении политических решений, расширении консультационной и информационной поддержки государственных политик [Якунин, 2005].

В США и Европе такую экспертную поддержку при формировании политического курса и принятии государственных решений оказывают «мозговые центры» (think tanks), которые являются связующим звеном между наукой и политической практикой, их рекомендации основаны на научных разработках, что привносит в процесс принятия решений рационализм, прагматизм, и непредвзятость, дистанцированность от идеологических оценок [Якунин В.И., 2016, с. 246]. В Российской Федерации, несмотря на деятельность различных экспертных организаций, их участие в процессе формирования государственных политик пока сравнительно невелико. Многие научные исследования для практиков в России проводятся высшими учебными заведениями или специально создаваемыми при них научными лабораториями.

В России в области государственной транспортной политики и политики обеспечения транспортной безопасности созданы и функционируют экспертные организации (Институт экономики транспорта и транспортной политики при Высшей школе экономики, Фонд «Транспортная безопасность», Ассоциация «Транспортная безопасность», различные Советы потребителей, в том числе при Открытом Правительстве), которые становятся все более значимыми акторами при формировании государственной транспортной политики.

Становление экспертных организаций и «мозговых центров» представляет собой интеграцию транспортной политики «снизу», когда акторы политического процесса приходят к пониманию, что текущий политический курс в области стратегического целепола-гания развития транспортной отрасли нуждается в корректировке и не соответствует интересам отдельных акторов. На сегодняшний день в Российской Федерации не создана единая структура, интегрирующая интересы для выработки государственной политики, аналогичная Т8Л в США с привлечением отраслевого, научного и экспертного сообщества.

Вследствие этого существующие в отрасли множественные группы интересов, имеющие существенный трансформирующий потенциал, вынуждены подменять собой государственные институты, поскольку на административном уровне транспортная политика, в том числе в области обеспечения транспортной безопасности, интегрирована, но политическая интеграция не завершена. Акторы политического процесса вынуждены сами формировать повестку дня и содействовать продвижению решений через существующую систему органов государственной власти. Необходима системная интеграция государственной политики в отрасли, которая бы включала в себя не только эффективное административное управление, но и процесс учета групп интересов в отрасли.

В этом случае главным итогом интеграции транспортной политики станет создание в отрасли устойчивого механизма, обеспечивающего воспроизводство политических отношений, хотя реальные взаимодействия в отрасли останутся шире институциональных рамок.

В транспортной политике современного российского государства зреет запрос на создание более гибких форм взаимодействия подотраслевых групп интересов, в частности через политику в области обеспечения транспортной безопасности. Политика в об-

ласти обеспечения транспортной безопасности сможет обеспечить баланс стабильных и жестко регламентированных процедур в отрасли с текущими запросами политического курса.

Список литературы

Гельман В.Я. POLITICS VERSUS POLICY: Технократические ловушки постсоветских реформ // «Полития». - М., 2017. - № 2 (85). - C. 32-59.

Дегтярев А.А. Принятие политических решений. - М.: КДУ, 2004. - 416 с.

Доклад о результатах деятельности Министерства транспорта Российской Федерации за 2016 год, целях и задачах на 2017 год и плановый период до 2019 года // 5 апреля 2017 года. Режим доступа: https://www.mintrans.ru/upload/ iblock/7ad/Itogy_2916.pdf.

Королев В.В., Зазнаев А.И. Социальный институт как предмет современных научных интерпретаций // Ученые записки Казанского государственного университета. - Казань, 2006. - Том 148. Кн. 1. - С. 68-76.

Маджоне Дж. Социальная политика и управление: Идеи, интересы и институты // Политическая наука: Новые направления. Издание на русском языке. - М.: Вече, 1999. - С. 598.

Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / Перевод с англ. И.А. Нестеренко // Фонд экономической книги «Начала». - М., 1997. - С. 185.

Панов П.В. Институционализм рационального выбора: Потенциал и пределы возможностей // Институциональная политология: Современный институциона-лизм и политическая трансформация России / Под ред. Патрушева С.В. // ИСП РАН. - М., 2006. - С. 43-92.

Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 395 «Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации» // СЗ РФ от 9 августа 2004 г. № 32 ст. 3342.

Приказ Минтранса РФ от 12 мая 2005 г. № 45 «Об утверждении Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года» Режим доступа: Текст приказа размещен на сайте Министерства Транспорта РФ в Internet

Ротстайн Б. Политические институты: Общие проблемы // Политическая наука: Новые направления / Научный редактор Е.Б. Шестопал. - М.: Вече, 1999. -С. 151-152.

Сморгунов Л.В., Альгин А.П., Барыгин И.Н. Государственная политика и управление: Учебник: В 2 ч. / Под ред. Л.В. Сморгунова. Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. - М.: РОССПЭН, 2006. - 381 с.

Соловьев А . Государственные решения / Концептуальный простор и тупики теоре-тизации // Полис. Политические исследования. - М., 2015. - № 3. - С. 128-130.

Теребнев Л.В. Государственная транспортная политика: Теория, методология, правовое регулирование // ВИНИТИ РАН. - М., 2012. - 360 с.

Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года Утв. распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. № 1734-р // Собрание законодательства Российской Федерации от 15 декабря 2008 г. № 50 ст. 5977.

Якунин В.И. Политика и социум: Перспективы нового технократизма // Политическая наука. Спецвыпуск. - М., 2016. - С. 245-276.

Якунин В.И. Процессы и механизмы формирования государственной политики в современном российском обществе: Автореферат // Режим доступа: Научная библиотека диссертаций и авторефератов: http://www.dissercat.com/content/ protsessy-i-mekhanizmy-formirovaniya-gosudarstvennoi-politiki-v-sovremennom-rossiiskom-obshc#ixzz4ruUlPMRS

Anderson J.E. Public Policymaking. An Introduction // Mifflin Company. - Boston, Houghton, 2003. - P. 8-10.

Contemporary Approaches to Public Policy: Theories, Controversies and Perspectives. Ed. By B. Gay Peters and Philippe Zittoun // Palgrave Macmillan UK. - London, 2016. - P. 7.

Green D.P., Shapiro I. Rational Choice Explanationa of Politics: Why Has So Little Been Learned? // Полис. Политические исследования. - М., 1994. - № 3. - С. 59-74.

Lane J-E. Ersson S. The New Institutional Politics: Performance and Outcomes. // Routledge. - London and New York., 2000. - P. 26-32.

March J.G. and Olsen J.P. The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life // American Political Science Review. - Wash., D.C., 1984. - Vol. 78. -P. 734-749.

Parsons T. Structure and Process in Modern Societies // Free Press. - NY, 1960. -P. 170-178.