Методические вопросы оценки социальной эффективности территориального общественного самоуправления в муниципальном образовании

Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 42 (180). Философия. Социология. Культурология. Вып. 15. С. 129-135.

Б. П. Максимов

методические ВОПРОСЫ ОЦЕНКИ СОЦИАЛЬНОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Б МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ

В статье автор рассматривает методические вопросы оценки социальной эффективности территориального общественного самоуправления через разработанную систему показателей. Предлагаемая методика оценки позволяет в достаточной мере измерить вклад различных органов ТОС и степень их участия в социальном развитии как на уровне отдельных самоуправляющих территорий, так и в целом по муниципальному образованию. На основе разработанной методики проводится исследование деятельности 118 комитетов ТОС Челябинского городского округа по их воздействию на социальное развитие территории.

Ключевые слова: территориальное общественное самоуправление (ТОС), социальная эффективность органов ТОС, методика оценки, показатели социальной эффективности ТОС, уровень социальной активности граждан, социальный капитал.

В условиях реформирования местного самоуправления одной из важных задач, стоящих перед органами местной власти в муниципальных образованиях, особенно на уровне крупных городов, является создание механизмов вовлечения жителей в решение местных вопросов. Из всего многообразия организационных форм участия населения в местном самоуправлении важная роль принадлежит территориальному общественному самоуправлению как социальному институту самоорганизации граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения1.

В последние годы, по мнению большинства ученых и специалистов в области муниципального управления, территориальное общественное самоуправление становится наиболее массовой и эффективной формой непосредственного вовлечения граждан в процесс решения местных вопросов и рассматривается в качестве самостоятельного элемента системы организации местного самоуправления в муниципальных образованиях2.

Об этом свидетельствует анализ ряда нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих вопросы создания и функционирования территориального общественного самоуправления, в которых ТОС включено в систему местного самоуправления большинства крупных городов для участия жителей в местном самоуправлении по

месту их непосредственного проживания: дом, улица, двор, квартал, микрорайон3.

Опыт практической деятельности ТОС показывает, что данная форма самоорганизации жителей начинает оказывать все большее влияние на социальные процессы, происходящие внутри муниципальных территорий. Особенно заметную роль стали играть органы ТОС в благоустройстве дворовых и уличных территорий, контроле за состоянием жилого фонда, организации досуга, защиты прав и интересов своих жителей.

Заметный количественный рост органов ТОС в муниципальных образованиях и их практическое участие в управлении процессами жизнедеятельности людей вызывают потребность в получении объективной информации о их деятельности, формах и методах работы с населением. Расширяется потребность в информации о деятельности ТОС, учитывающей его вклад в социальное развитие муниципальных образований со стороны различных управленческих структур, межмуниципальных ассоциаций, некоммерческих организаций (НКО). Таким образом, круг всех заинтересованных управленческих структур и организаций можно разделить на следующие условные группы:

1) органы государственного и муниципального управления, ассоциации муниципального сотрудничества, включая муниципальные предприятия и учреждения;

2) жители и актив ТОС, проживающие на территории, где функционируют созданные органы ТОС;

3) органы ТОС в целях проведения сравнительного анализа результатов своей деятельности с другими органами территориального общественного самоуправления;

4) бизнес-структуры, оказывающие спонсорскую помощь органам ТОС в реализации социальных проектов;

5) политические партии и общественные организации, включая НКО, для взаимодействия с органами ТОС в целях, консолидации усилий по созданию гражданского общества.

Сегодня в большинстве муниципальных образований не ведется база данных органов ТОС, отсутствует информация о деятельности ТОС, работающих на территории. Следовательно, дальнейшее развитие ТОС и усиление его влияния на социальные процессы, происходящие в микрорайонах, поселках, дворах, вызывает необходимость разработки методических вопросов по определению оценки эффективности ТОС и его вклада в социальное развитие муниципальных образований.

Сложность решения этой проблемы обусловлено еще и тем, что само понятие ‘территориальное общественное самоуправление’ в теории о местном самоуправлении появилось сравнительно недавно и находится в стадии изучения. Среди ученых и специалистов в области муниципального управления отсутствует единая точка зрения по определению сущности ТОС и его места в системе управления социальными процессами в городских муниципальных образованиях.

В результате этого остаются нерешенными методические вопросы оценки эффективности ТОС, не разработана система показателей, отражающая деятельность органов ТОС, что до настоящего времени не позволяет в достаточной мере измерить их вклад в социальное развитие муниципального образования.

Следует отметить, что в научной литературе, посвященной участию населения в осуществлении местного самоуправления, начинают подниматься вопросы оценки деятельности органов ТОС и некоммерческих организаций, их роли в развитии территорий муниципальных образований.

Так, С. А. Выголов предлагает использовать в качестве единых критериев оценки деятельности ТОС такие, как направления деятельности органов ТОС; соотношение запланированных и решенных проблем; количество проведенных мероприятий; численность

жителей, принявших участие в мероприятиях ТОС; сумма привлеченных материальных и финансовых средств4.

В. И. Редюхин высказывает мнение о том, что общественные организации составляют важнейший ресурс устойчивого социальноэкономического развития территорий и их вклад можно выразить в получении экономических, социальных, политических «выгод» в конкретном муниципальном образовании5.

Г. Л. Рыбальский, отмечая важность развития взаимодействия муниципальных органов власти с НКО и другими общественными организациями, предлагает использовать для оценки вклада третьего сектора комплексный показатель - соотношение результатов и затрат. В состав показателей результатов входят социальная приоритетность, масштаб действий, профессионализм или качество и социальный результат в конкретной области, а в состав затрат следует относить степень привлечения финансовых средств бюджетов различных уровней, внебюджетных и нематериальных источников и в первую очередь -волонтерского труда6.

Т. В. Чубарова, рассматривая некоммерческие общественные организации как организации, занятые в неприбыльном третьем секторе, считает, что оценка вклада в развитие территории муниципального образования носит в большей степени не экономический, а социальный характер7.

А. Э. Джашитов предлагает в качестве количественных показателей деятельности комитетов ТОС в области социального обслуживания и социальной помощи жителям использовать показатели оказания материальной помощи детям, инвалидам, ветеранам, многодетным семьям; численность жителей, получивших подарки от органов ТОС; количество подростковых клубов и молодежных центров, с которыми взаимодействуют КТОСы; количество проведенных праздников с участием комитетов ТОС8.

Исходя из вышеизложенного, следует, что, несмотря на различные подходы к критериям оценки эффективности территориального общественного самоуправления и других форм самоорганизации населения, авторы единодушны в том, что их деятельность оказывает положительное влияние на социальные процессы, происходящие на территории муниципального образования, и вызывает необходимость разработки методики такой

оценки. Однако до сих пор не дано однозначного определения оценочным показателям деятельности органов ТОС в муниципальном образовании.

Участие органов ТОС в социальном развитии территории направлено на реализацию собственных инициатив по созданию необходимых условий жизнедеятельности, удовлетворение социальных потребностей жителей, формирование благоприятного социального климата по месту жительства. При этом на уровне муниципального образования главным субъектом социального развития являются органы местного самоуправления, основной задачей которых является формирование стратегии и тактики проведения социальных реформ на своей территории в пределах установленных полномочий и возможности использования собственных средств.

На локальных самоуправляющих территориях в муниципальном образовании основным субъектом социального развития становятся органы территориального общественного самоуправления. Поэтому эффективное социальное развитие территории невозможно проводить без включения в социальные процессы органов ТОС как института общественной самодеятельности жителей и других общественных организаций, действующих на территориях. Таким образом, дальнейшее развитие ТОС и усиление его влияния на социальные процессы, происходящее на локальных территориях, вызывает необходимость разработки инструментария, позволяющего измерить вклад территориальных сообществ в социальное развитие муниципального образования.

Думается, что инструментарий оценки эффективности ТОС должен состоять из системы индикаторов, характеризующих деятельность органов ТОС, включающих в себя показатели и критерий как комплексный показатель вклада ТОС в социальное развитие территории.

Критерий и показатели оценки эффективности ТОС имеют определенную взаимосвязь и взаимозависимость.

Критерий представляет собой совокупный вклад в социальное развитие территории муниципального образования, тогда как показатели служат для выражения количественной оценки эффективности органов территориального общественного самоуправления. То есть критерий не может быть количественно

выражен без системы показателей, характеризующих деятельность органов ТОС.

Методологическое разграничение между ними состоит в том, что если критерий представляет собой внутреннюю сущность выраженных процессов, то показатели являются конкретной формой отображения данного критерия.

На наш взгляд, критерием оценки эффективности территориального общественного самоуправления является не только достижение результатов в социальной сфере конкретной территории муниципального образования, но и в росте социального капитала, который выражается в возрастании активности граждан, развитии коллективного самоуправления, повышении ответственности за реализацию собственных инициатив, снижению социальной напряженности на территории.

Для определения оценки эффективности территориального общественного самоуправления важное значение имеет правильный выбор показателей, позволяющих объективно раскрывать деятельность органов ТОС и их вклад в социальное развитие территории муниципального образования.

Сложность выбора показателей для определения потенциала ТОС обусловлена тем, что самоорганизация жителей может осуществляться в различных организационных формах от низовых в виде домовых и уличных комитетов до более высокого уровня в качестве комитетов, советов микрорайонов и поселков, а сами органы ТОС могут выполнять самые разнообразные функции, затрагивающие интересы жителей, при этом их деятельность носит не всегда постоянный характер.

Принимая во внимание особенности организации и функционирования этих форм территориальных общественных формирований населения, показатели оценки эффективности ТОС должны отвечать ряду требований:

- объективность - показатели должны реалистично раскрывать деятельность органов ТОС в социальной сфере;

- комплексность - показатели должны максимально отражать все направления деятельности различных органов ТОС, реализуемые на территории;

- сопоставимость - показатели и способы их расчета должны быть основаны на единой методологии, позволяющей проводить оценку с определенной периодичностью

(квартал, полугодие, год) в зависимости от сроков действия органов ТОС на соответствующей территории.

Таким образом, показатели оценки эффективности ТОС должны обеспечивать объективность и сопоставимость результатов их деятельности, учитывая при этом весь круг вопросов, решаемых органами ТОС на своих территориях, а также их наглядность и простоту для руководителей и актива ТОС, жителей, участвующих в территориальном общественном самоуправлении, органов государственной власти и местного самоуправления.

При определении социальной эффективности территориального общественного самоуправления следует использовать показатели, характеризующие деятельность органов ТОС по реализации собственных инициатив в развитии социальных процессов, происходящих на своих территориях.

В этих целях нами была разработана система показателей, позволяющая, с одной стороны, измерить вклад самих органов ТОС в развитие социальных процессов на своих территориях, а с другой, показать их роль по вовлечению граждан в различные формы самоорганизации по решению местных вопросов. Под социальными процессами следует понимать реализацию территориальными общественными формированиями собственных инициатив в социальной сфере с учетом интересов жителей и возрастание социальной активности населения в управлении территории проживания.

Исходя из этого, в группу показателей, характеризующих участие органов ТОС и уровень социальной активности самих жителей в социальном развитии локальных территорий проживания, следует включить следующие:

1. Количество органов и численность активов территориального общественного самоуправления.

2. Проведение органами ТОС собраний (сходов), опросов жителей, приемов граждан.

3. Создание детских клубов, кружков, спортивных команд по месту жительства.

4. Создание народных дружин по охране общественного порядка.

5. Участие жителей в формировании социально-культурной среды обитания.

6. Формирование у жителей новых форм общения, традиций, обрядов.

7. Вовлечение в социальные процессы развития локальных территорий представи-

телей бизнеса, пенсионеров, молодежи, детей и подростков.

8. Оказание социальной помощи отдельным гражданам населения.

9. Участие жителей в субботниках, мероприятиях по уборки дворов, улиц.

10. Общее количество жителей, принимавших участие в реализации собственных инициатив в течение года.

В целом, предлагаемая система показателей эффективности территориального общественного самоуправления позволит в определенной степени поводить оценку деятельности органов общественного самоуправления на различных уровнях: по отдельным органам ТОС, в границах территории микрорайонов, поселках, внутригородского района, в целом по муниципальному образованию, и получать необходимую информацию о ТОС с определенной периодичностью.

Таким образом, в качестве интегральных показателей оценки деятельности органов территориального общественного самоуправления на конкретных самоуправляющих территориях в муниципальном образовании можно выделить следующие:

- количественный состав органов ТОС;

- численность актива ТОС;

- соотношение числа запланированных и решенных задач;

- количество жителей, обратившихся в орган ТОС за помощью;

- количество проведенных мероприятий органами ТОС;

- количество созданных социальных объектов по месту жительства;

- количество жителей микрорайона (поселка), принявших участие в мероприятиях ТОС;

- уровень социальной активности жителей;

- сумма привлеченных финансовых и материальных средств.

В целях проведения более объективной оценки эффективности деятельности ТОС также можно использовать ряд дополнительных показателей, таких как количество направлений деятельности органа ТОС; наличие (отсутствие) жалоб на орган ТОС; оценка (положительная, отрицательная) деятельности органа ТОС, получаемая на ежегодной конференции жителей микрорайона, поселка.

Для оценки эффективности территориального общественного самоуправления и его

Деятельность органов ТОС по социально-экономическому развитию территории

города Челябинска на 2002-2003 гг.

Показатели деятельности ТОС 2002 г. 2003 г. Показатели 2003 г. к показателям 2002 г., в %

Численность актива ТОС:

- члены комитетов ТОС 1031 1052 102

- старший по дому 4391 4257 97

- старший по подъезду 10526 10303 98

- старший по улице 523 576 110

Количество проведенных:

- собраний (сходов) 1801 1302 72,3

- опросов жителей 686 482 70,3

- приемов жителей 8810 9202 104,5

Количество обращений в органы ТОС, чел. 22826 17860 78,2

Количество вопросов, решенных при содействии ТОС, в % 33,6 55,0 163,6

Количество детских клубов, кружков творчества по месту жительства 292 190 65,3

- из них участвует детей 6525 3371 51,7

Количество созданных детских спортивных дворовых команд 144 247 171

- в них участвует детей 2508 3106 123,8

Количество проведенных детских спортивных соревнований 527 608 115

- в них приняло участие детей 4382 9080 207

Количество созданных детских трудовых бригад 82 140 171

- в них участвовало детей 1912 250 131

Проведено культурно-массовых мероприятий

- праздников дворов 203 220 108

- вечеров с ветеранами 304 284 93,4

- в них приняло участие, чел. 27193 35503 130

Оказана социальная помощь:

- многодетным семьям 883 876 99

- инвалидам 771 607 79

- пенсионерам 2578 1771 68,6

Создано народных дружин по охране общественного порядка: 26 26 100

- в них участвует жителей, чел. 179 280 156

Количество жителей, участвующих в субботниках, чел. 41300 59700 144,5

Количество жителей, участвующих в реализации инициатив ТОС, чел. 77479 110180 142

участия в социальных процессах на территории следует использовать данные экспертных оценок, полученных от специалистов, работников органов местного самоуправления, а также результаты социологических опросов жителей, проживающих на территории деятельности ТОС.

Используя разработанную методику оценки эффективности ТОС в социальном развитии территории в 2002-2003 гг., было проведено исследование практической деятельности 118 комитетов территориального общественного самоуправления г. Челябинска по их воздействию на социальные процессы, способствующие повышению уровня удовлетворенности социальной среды проживания жителей, о чем свидетельствуют данные таблицы.

Из приведенных данных следует, что численность актива участвующих в территориальном общественном самоуправлении составляет более 16 тыс. человек, из которых около 90 % являются старшими по домам и подъездам, 3,5 % - старшие по улицам в частном секторе. Одной из действенных форм самоорганизации является участие жителей в собраниях (сходах) и опросах, проводимых по инициативе органов ТОС в целях выявления их мнения по строительству объектов на своих территориях. В 2003 г. в среднем каждый комитет ТОС провел 5 опросов граждан и 11собраний с жителями по месту жительства. В большинстве случаев деятельность комитетов ТОС по своевременному информированию граждан и согласованию их интересов при реализации градостроительных решений позволила органам городского самоуправления принимать решения с учетом предложений жителей, что позволило эффективнее решать градостроительные вопросы.

В 2003 г. получили дальнейшее развитие такие методы работы с населением, как проводимые председателями комитетов ТОС личные приемы жителей, а также совместные приемы с руководителями предприятий ЖКХ, участковыми уполномоченными милиции по месту жительства.

В течение года председателями КТОСов было проведено более 9 тыс. приемов граждан, на которых обратилось свыше 17 тыс. человек. При содействии актива ТОС было положительно решено около 10 тыс. обращений, что составило более 50 % от общего количества или на 21 % больше, чем в 2002 г.

Обращение жителей в комитеты ТОС позволяет им оперативно разрешать возникающие проблемы непосредственно на месте, избегая при этом процедур, связанных с их рассмотрением в администрациях города и районов. Значительная часть обращений жителей по предложениям КТОСов была включена в городские и районные целевые программы и нашла отражение в решениях органов городского самоуправления.

Приоритетным направлением деятельности органов территориального общественного самоуправления является работа с детьми по месту жительства. Так, в 2003 г. при их участии была организована работа около 200 детских клубов и кружков детского творчества, в период летних каникул создано 247 дворовых команд и проведено более 600 спортивных соревнований по различным видам спорта, в которых приняло участие 9 тыс. детей и подростков.

Одним из важных направлений деятельности органов ТОС является привлечение жителей к участию в проведении культурномассовых мероприятий, связанных с историей образования микрорайонов, дворов и улиц города, организации досуговых мероприятий по месту жительства, посвященных знаменательным датам нашей страны, встречи с ветеранами войны и труда в микрорайонах и поселках.

В течение 2003 г. комитеты ТОС при активном участии населения организовали и провели 220 праздников дворов, улиц и около 300 праздничных мероприятий для ветеранов войны и труда, инвалидов и матерей, что способствовало формированию местных традиций у жителей и содействовало культурному развитию территорий.

Проведенное исследование показало, что наиболее распространенной формой вовлечения жителей в общественные дела продолжают оставаться субботники по санитарной уборке дворов и улиц. В целях привлечения жителей к благоустройству дворовых территорий органами ТОС регулярно проводятся конкурсы «Лучшая клумба микрорайона». «Лучшая улица поселка», «Лучший подъезд».

На наш взгляд, общая оценка результативности территориального общественного самоуправления и его вклада в социальное развитие территории выражается в качественном преобразовании образа жизни людей и

среды их проживания посредством реализации собственных инициатив в организации около 200 различных подростковых клубов и детских кружков по интересам, создании более 300 спортивных секций и команд по месту жительства, проведении свыше 1800 культурных и спортивных мероприятий в микрорайонах и поселках, оказании социальной помощи более 3200 жителям из числа социально незащищенных слоев населения. Реализуя социальные функции, органы ТОС способствовали вовлечению в различные социальные инициативы, общественные движения и акции в защиту локальных интересов более 100 тыс. жителей, что свидетельствует

о возрастании влияния органов ТОС на качественное преобразование социального пространства на самоуправляющих территориях города Челябинска.

При этом деятельность органов ТОС способствовала повышению социальной активности граждан, наращиванию «социального капитала» как степени вовлеченности жителей в различные формы самоорганизации, который в 2003 г. составил более 10 %.

На наш взгляд, предлагаемая методика оценки социальной эффективности территориального общественного самоуправления будет способствовать решению следующих задач в рамках муниципального управления.

1. Проведение оценки деятельности различных органов ТОС и степени их участия в социальном развитии территории муниципального образования.

2. Измерение социальной эффективности органов ТОС как на уровне дома, улицы, микрорайона, поселка, отдельного внутригородского района, так и в целом по муниципальному образованию.

3. Получение органами местного самоуправления достоверной информации о наличии местных общественных ресурсах для последующего их включения в социальноэкономические программы развития территорий муниципального образования в целях оптимизации расходования местных бюджетов.

4. Использование показателей оценки эффективности ТОС для подведения итогов

конкурсов среди органов ТОС и определения видов морального и материального стимулирования руководителей и актива за увеличения их вклада в социальное развитие своих территорий.

5. Создание базы постоянного мониторинга в муниципальном образовании для использования информации о ТОС другими муниципальными образованиями, союзом Российских городов, региональными и межрегиональными ассоциациями муниципальных образований Российской Федерации.

Примечания

1 См.: Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Рос. газ. 2003. 8 окт.

2 См.: Анимица, Е. Г. Гражданская активность населения : ТОСы в системе местного самоуправления / Е. Г. Анимица, Е. Н. Заборова. Екатеринбург : Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2000; Шугрина, Е. Политико-правовая природа территориального общественного самоуправления // Гор. упр. 1998. № 4. С. 20-24.

3 См.: Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Нижний Новгород. Постановление городской Думы г. Н.-Новгорода от 24.05.2006 г. № 41; Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Омске. Решение Омского городского Совета от 23.03.2005 г. № 126; Редюхин, В. И. Оценка вклада общественного сектора в социальноэкономическое развитие территории // Гор. упр. 2001. № 11. С. 74-79.

4 См.: Органы территориального общественного самоуправления в Перми : сб. материалов. Пермь, 2002. С. 129.

5 См.: Редюхин, В. И. Оценка вклада общественного... С. 76.

6 См.: там же. С. 70.

7 См.: там же. С. 77.

8 См.: Органы территориального общественного самоуправления в Перми : сб. материалов. Пермь, 2002. С. 4.