Взаимодеиствие органов внутренних дел и органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка: состояние и перспективы

ВЗАИМОДЕИСТВИЕ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ

И.В. Иванько

В статье рассматриваются теоретические и практические аспекты организации взаимодействия органов внутренних дел с органами местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка.

Ключевые слова: взаимодействие, муниципальная охрана, органы внутренних дел, органы местного самоуправления, охрана общественного порядка, полиция.

Охрана общественного порядка остается одним из вопросов, активно обсуждаемых в науке административного права. Это связано, во-первых, с существенными изменениями системы охраны общественного порядка, произошедшими в последние годы. Во-вторых, с проведением в Российской Федерации реформ в сфере органов внутренних дел и в сфере местного самоуправления, которые предполагают дальнейшее совершенствование системы охраны общественного порядка. Конечной целью изменений должен стать качественно новый уровень охраны общественного порядка.

В этих условиях первоочередными проблемами в сфере охраны общественного порядка, требующими определенного научного подхода и дальнейшего изучения, являются взаимодействие органов государства и создание механизма для реализации данной функции на территории как государства в целом, так и территории муниципального образования в частности.

В организации взаимодействия территориальных органов МВД России и органов местного самоуправления по вопросам охраны общественного порядка необходимо выделить основные ключевые проблемы:

1) отсутствие нормативно определенного понятия взаимодействия;

2) отсутствие единого и системного законодательства, регламентирующего данную деятельность;

3) ограниченность формы взаимодействия.

В юридической литературе отсутствует общепринятое определение понятия «взаимодействие», в том числе и в сфере правоохранительной деятельности, несмотря на ряд публикаций и научных работ [1, с. 34]. Понятие «взаимодействие» применяется, как правило, для обозначения различных сфер деятельности. Смысл и цель его заключаются прежде всего в недопущении издержек и ошибок, в повышении эффективности и качества работы взаимодействующих субъектов, в успешном решении возложенных на них задач [2, с. 33].

Под взаимодействием понимается «взаимная связь явлений... взаимная поддержка... согласованные действия» [3, с. 82]. Оно заключается «в согласованных совместных действиях двух и более участников, решающих общую задачу и оказывающих помощь друг другу в процессе ее выполнения» [4, с. 5]. Реализуемые в рамках взаимодействия совместные действия должны носить согласованный характер, то есть согласовываться всеми участниками этого взаимодействия [5, с. 10].

Кроме того, существует мнение, согласно которому взаимодействие - это «совместная разработка, обсуждение и реализация согласованных мероприятий» [6, с. 49], либо «совместная и согласованная деятельность» [2, с. 40], «средство достижения согласованности, деловое сотрудничество» [7, с. 93].

Исходя из вышеизложенного, взаимодействие территориальных органов МВД России (полиции) и органов местного самоуправления по вопросам охраны общественного порядка можно определить как их совместную согласованную деятельность, осуществляемую в соответствии с законом, по реализации стоящих задач и достижению общих целей в указанной сфере в определенных формах с помощью установленных методов, сил и средств.

Механизм взаимодействия включает в себя организацию взаимодействия; реализацию взаимодействия; дальнейшее управление и регулирование процесса взаимодействия [8, с. 160].

Формы взаимодействия полиции и органов местного самоуправления можно подразделить на организационные и функциональные.

К организационным формам можно отнести следующее:

- установление правовых основ взаимодействия;

- образование совместных координационных и совещательных органов (координационных советов, комиссий и комитетов);

- разработку комплексных программ борьбы с преступностью, планов совместных мероприятий, в том числе касающихся деятельности в особых условиях;

- совместное планирование проводимых мероприятий;

- согласование принимаемых решений.

К функциональным формам можно отнести:

- проведение совместных мероприятий и операций, в том числе учений и тренировок;

- совместное оказание помощи подчиненным органам, а также обучение кадров;

- изучение передового опыта работы и его распространение;

- взаимный обмен информацией;

- коллегиальная подготовка информации для представления в вышестоящие органы.

Особенностью взаимодействия органов полиции и органов местного самоуправления является наличие в каждой сфере деятельности настоящих органов своих норм, определяющих деятельность по охране общественного порядка.

Согласно Положению о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 248 [9], МВД России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями. Аналогично типовое положение о территориальном органе МВД России по субъекту Российской Федерации определяет основные полномочия и организацию деятельности территориального органа МВД России на региональном уровне [10]. Территориальный орган осуществляет свою деятельность во взаимодействии с различными властными структурами, в том числе органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления. Руководитель территориального органа по вопросам обеспечения правопорядка взаимодействует в субъекте Российской Федерации с высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, руководителями территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, руководителями иных государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций, участвует в работе координационного совещания по обеспечению правопорядка в субъекте Российской Федерации

Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» [11] (далее

- Закон) также содержит ряд положений, регламентирующих вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с

подразделениями полиции. В соответствии со статьей 10 указанного Закона полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие государственным и муниципальным органам в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдении законности и правопорядка, а также оказывает поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка. При этом государственные и муниципальные органы должны оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее обязанностей.

Кроме того, на полицию возлагается такая обязанность, как информирование высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) и выборных должностных лиц местного самоуправления (глав муниципальных образований) о состоянии правопорядка на соответствующей территории (ст. 12 Закона).

В целях реализации принципов открытости и публичности, создания условий для обеспечения права граждан, общественных объединений и организаций, государственных и муниципальных органов на получение достоверной информации о деятельности полиции в МВД России была утверждена Инструкция по организации и проведению отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России [12] (далее - Инструкция).

В соответствии с указанной Инструкцией отчетом должностного лица является его очное выступление в установленном порядке перед правомочным заседанием законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования или собранием граждан.

Отчет должностного лица представляет собой часть обязательной деятельности территориального органа МВД России по информированию государственных и муниципальных органов, граждан о деятельности полиции. Отчет должностного лица осуществляется в целях:

- создания условий для реализации закрепленного Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации права граждан Российской Федерации, общественных объединений и организаций, государственных и муниципальных органов на получение достоверной информации о деятельности органа внутренних дел;

- обеспечения открытости и публичности в деятельности полиции;

- повышения уровня доверия граждан к сотрудникам органов внутренних дел.

Задачами проведения отчетов должностных лиц являются:

- информирование законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований и граждан о состоянии правопорядка на обслуживаемой территории;

- развитие в рамках действующего законодательства системы общественного контроля над деятельностью полиции;

- обеспечение взаимодействия полиции с государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами по предупреждению и раскрытию преступлений и правонарушений;

- правовое просвещение граждан.

Для подготовки отчета о деятельности территориального органа МВД России на районном уровне используются:

- государственная и ведомственная статистическая отчетность;

- действующие федеральные и региональные программы по борьбе с преступностью и профилактике преступлений и правонарушений;

- результаты инспекторских, контрольных проверок и комплексных выездов МВД России, проведенных в отчетный период; результаты выездов в подчиненные территориальные органы МВД России, проведенных в отчетный период;

- обращения граждан, членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания

Российской Федерации, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований, представителей общественных организаций, объединений, уполномоченных по правам человека;

- представления прокуратуры и решения судов;

- результаты изучения общественного мнения о деятельности территориального органа МВД России;

- публикации в средствах массовой информации по вопросам деятельности территориального органа МВД России;

- сведения о ресурсном обеспечении территориального органа МВД России, в том числе о результатах использования финансовых и иных средств, выделенных местными органами власти на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.

Практический опыт в этой сфере свидетельствует о том, что информация, передаваемая со стороны территориальных органов МВД России, не всегда носит доступный для органов местного самоуправления характер. Это приводит к отсутствию у последних объективного представления об оперативной обстановке на территории их муниципального образования.

Сложность возникает и вследствие произошедшего за последние годы сокращения численности низовых подразделений полиции и укрупнения муниципальных органов внутренних дел. В результате затруднена процедура подачи заявлений в сельской местности, в поселках и малых городах, снижена быстрота реагирования на сообщение о преступлениях.

В связи с этим министром внутренних дел В.А. Колокольцевым было отмечено, что постоянным присутствием полиции не охвачены небольшие населенные пункты с суммарным проживанием 11,5 млн человек. При этом в сельской местности регистрируется около 20 % всех совершенных в стране преступлений. Сокращение численности полицейских в органах

внутренних дел привело к нехватке участковых, сотрудников патрульно-постовой и дорожно-патрульной служб. Так, в ряде случаев на одного участкового приходится по 6-7 населенных пунктов, зачастую расположенных в десятках километров друг от друга [13].

Таким образом, следует говорить о том, что формы взаимодействия территориальных органов МВД России (полиции) и органов местного самоуправления по вопросам охраны общественного порядка не соответствуют потребностям и сводятся лишь к общественному контролю последних над деятельностью органов внутренних дел. Кроме того, не является редкостью формальный подход органов местного самоуправления к вопросам охраны общественного порядка.

Одним из возможных способов решения проблем в сфере взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка может стать создание муниципального унитарного предприятия «Муниципальная охрана». Это должно обеспечить сотрудничество с органами внутренних дел по обеспечению общественного порядка и охране имущества на территории муниципального образования, осуществлению функции по оказанию помощи правоохранительным органам. При этом предполагается создание принципиально нового органа охраны общественного порядка, осуществляющего также функции охраны и защиты муниципальных имущества и объектов, а на договорной основе - оказание охранных услуг физическим и юридическим лицам.

Кроме того, это должно не только привести к экономии средств муниципального образования, затрачиваемых на услуги частных охранных организаций, но и сделать возможным привлечение дополнительных денежных средств в муниципальный бюджет. Несомненно, решение вопроса о создании муниципального предприятия «Муниципальная охрана» является не единственным способом разрешения проблемы охраны общественного порядка

органами государственной власти и органами местного самоуправления.

К их числу можно отнести и создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка. Однако в данном случае наблюдается определенного рода правовая проблема. Дело в том, что участие граждан в охране общественного порядка предполагает необходимость наделения их специальными правами и обязанностями. Наделение граждан дополнительными правами в связи с их участием в охране общественного порядка возможно только на основании законодательных актов Российской Федерации и ее субъектов.

Участие граждан в охране общественного порядка должно строго основываться на принципах законности, добровольности, гуманизма, уважения личности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Это, в свою очередь, также должно быть закреплено в соответствующих нормативных правовых актах. Проведенный мониторинг правовых актов как Российской Федерации, так и ее субъектов не позволяет в полной мере выразить удовлетворение проводимой в данном направлении нормотворческой работой. В настоящее время необходимое взаимодействие между органами внутренних дел и общественными формированиями требует дальнейшего совершенствования и правового регулирования. И это связано прежде всего с финансированием деятельности добровольных формирований населения и социальной защищенностью их членов.

Кроме того, недостаток участковых уполномоченных полиции предполагается компенсировать за счет федерального закона о муниципальных инспекторах по охране общественного порядка, которые будут выполнять функцию помощников участкового. Количество таких муниципальных инспекторов и место их работы должны будут определять главы субъектов Федерации, а финансирование и материально-техническое обеспечение их деятельности будет осуществляться за счет средств местных бюджетов. Необходимость введения таких должностей связана

с просчетами, допущенными в ходе оптимизации штатной численности полиции. В частности, количество участковых сократилось на 19 %, а численность подразделений, работающих в отдаленной местности, на 40 %» [13].

Однако, на наш взгляд, создание муниципального унитарного предприятия «Муниципальная охрана» наиболее приемлемо в настоящее время. Именно подобная идея длительное время формировалась законодателем с МВД России и получила закрепление в первоначальном тексте Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» [14] в форме «муниципальной милиции». Именно цель наделить органы местного самоуправления самостоятельными органами правопорядка предполагала кардинальное изменение, влияющее на ситуацию с охраной общественного порядка на улицах городов и сел.

Вполне очевидно, что пока о таком зарубежном опыте, как муниципальные правоохранительные органы Германии, Великобритании и США [15, с. 110-125], в Российской Федерации говорить слишком рано, но создание структуры, которая восполнила недостающее звено в системе обеспечения правопорядка, заполненного массивом частных охранных организаций, возрождаемыми народными дружинами, патрулями общественных организаций в предвыборные периоды, необходимо. Создание муниципальной охраны требует тщательной проработки вопросов о ее правовой форме, функциях, компетенции, включая возможность применения мер принуждения (в том числе физической силы, специальных средств и оружия), что во многом и определит ее необходимость.

1. Аксенов В.Г., Веремеенко И.И., Стрельников С.С. Взаимодействие органов внутренних дел с добровольными народными дружинами. М., 1975. 256 с.

2. Шванков В.М. Теоретические основы координации и взаимодействия в органах внутренних дел: учеб. пособие. М., 1978. 233 с.

3. Ожегов С.И. Словарь русского языка. 22-е изд. М.: Рус. яз., 1990. 544 с.

4. Липатов М.И. Организационное обеспечение взаимодействия органов внутренних дел с иными государственными органами, общественными организациями и трудовыми коллективами: лекция. М.: Акад. МВД СССР, 1990. 25 с.

5. Ермаков К.К. Взаимодействие и координация в органах внутренних дел. М.: ВШ МВД СССР, 1971. 85 с.

6. Звирбуль В.К. Координация работы органов прокуратуры, суда в сфере охраны общественного порядка и борьбы с преступностью: практ. пособие. М., 1986. 149 с.

7. Туманов Г.А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. М.: Юрид. лит., 1972. 193 с.

8. Головко А.П. Взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан (вопросы теории): дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 1999. 180 с.

9. Рос. газ. 2011. № 43.

10. Рос. газ. 2011. № 43.

11. Рос. газ. 2011. № 25.

12. Рос. газ. 2011. № 220.

13. Официальный сайт МВД России. Ц^: http://mvd.ru/ (дата обращения: 22 янв. 2013 г.).

14. Рос. газ. 2003. № 202.

15. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М.: ИНФРА-М, 2000. 208 с.