Проблемы классификации административно-надзорных производств: их критерии и виды

3.4. ПРОБЛЕМЫ КЛАССИФИКАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОНАДЗОРНЫХ ПРОИЗВОДСТВ: ИХ КРИТЕРИИ И ВИДЫ

Перейти на Гпавное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Мартынов Алексей Владимирович, к.ю.н., доцент. Место работы: кафедра конституционного и административного права, юридический факультет, Нижегородский государственный университет имени Н.И. Лобачевского. E-mil: docpred@yandex.ru.

Аннотация: В статье рассматриваются важные вопросы классификации административно-

надзорных производств. Автором исследуются различные критерии классификации административных производств в административном процессе. Указывается на совокупность критериев, позволяющих классифицировать виды административно-

надзорных производств.

Ключевые слова: административный надзор, административно-надзорное производство, классификация административно-надзорных производств

PROBLEMATIC ISSUES OF CLASSIFICATION OF

SUPERVISORY ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS: THEIR CRITERIA AND TYPES.

Martynov Alexey Vladimirovich, , Candidate of Science (Law), docent, Associate Professor. Place of work: Chair of Constitutional and Administrative Law, Faculty of Law, Nizhny Novgorod N.I. Lobachevsky State University. E-mail: doc-pred@ yandex.ru.

Annotation: The article deals with important issues of classification of supervisory administrative proceeding. The author analyses various criteria for the classification of administrative proceedings in the administrative process. The article outlines a set of criteria which allow classifying supervisory administrative proceeding. Keywords: administrative supervision, supervisory administrative proceeding, classification of supervisory administrative proceedings.

Административно-надзорное производство занимает одно из центральных мест среди многочисленных административных производств, наполняющих содержание административного процесса. Это подтверждается тем, что важным направлением проведения современной административной реформы в России является «совершенствование действующей системы контроля и надзора, направленное на дальнейшее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности»1. Надзорное производство представляет собой особый вид контрольного производства. Его цель состоит в проведе-

1 Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. №1789-р «Об одобрении Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах и плана мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» (в ред. распоряжения Правительства РФ от 9.02.2008 г. №157-р; постановления Правительства РФ от 28.03.2008 г. №221) // СЗ РФ. 2005. №46. Ст.4720; СЗ РФ. 2008. №7. Ст.633; СЗ РФ. 2008. №14. Ст.1413

нии мероприятий по проверке соблюдения специальных правил в деятельности подконтрольных объектов2' На наш взгляд, изучение сущности и видов административно-надзорных производств позволит более полно охарактеризовать административно-

процессуальную деятельность: выявить ее характерные особенности и установить свойства элементов административного процесса.

Административно-надзорное производство служит процессуальной формой реализации административного надзора. Под ним мы понимаем особую форму осуществления исполнительной власти (публичного управления), связанной с реализацией установленных государственно-управленческих функций по обеспечению законности, конституционных прав и свобод, безопасности в деятельности организационно неподчиненных государственных органов власти и их должностных лиц, общественных организаций, других юридических лиц, а также граждан.

При этом административный надзор включает в себя осуществление трех основных административнопроцессуальных действий: наблюдение, проверка и принятие мер административного принуждения. Выделяются и другие надзорные административнопроцессуальные действия, например, «наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление деятельности, выявление, просмотр, посещение, со-поставление»3

В содержательном плане административный надзор представляет достаточно сложное многоцелевое административно-правовое воздействие. Это связано с тем, что он имеет несколько важнейших функций, то есть направлений этой административной деятельности, что вызывает значительные трудности при выборе критериев классификации административнонадзорных производств.

С одной стороны, если обратиться к содержанию административно-надзорной деятельности, то в ее структуре можно обнаружить самостоятельные отдельные административные производства или административные процедуры.

Так, Д.Н. Бахрах выделяет в административном надзоре следующие основные направления деятельности, которые можно с полной уверенностью назвать элементами административно-надзорного производства:

1) правотворчество, участие в определении правового режима поднадзорных объектов;

2) организационно-массовая и материально-техническая предупредительная деятельность;

3) предварительный контроль;

4) текущий контроль;

5) применение мер пресечения неправомерных действий;

_ч 4

6) привлечение виновных к ответственности

На наш взгляд, указанные элементы административного надзора не могут быть самостоятельными административными производствами. Напротив, они могут быть характерными для любых административнонадзорных производств.

В качестве самостоятельных административнонадзорных производств некоторыми учеными выделя-

2 Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. И.Ш. Килясханова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. С.390

3 Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс / Под ред.

А.В. Куракина. М.: Изд. «Дело и Сервис», 2004. С.599

4 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник / Д.Н. Бахрах, В.Г. Татарян. М.: Эксмо, 2009. С.366-368

АДМИНИСТРАТИВНО-НАДЗОРНЫЕ ПРОИЗВОДСТВА

Мартынов А.В.

ются также административно-наблюдательное (контрольное, надзорное) производство, которое включает полное административно-наблюдательное (контрольное, надзорное) производство и ограниченное административно-наблюдательное (контрольное, надзорное) производство5. Первое, включает деятельность компетентных административных органов по осуществлению полного комплекса проверочных мероприятий в отношении индивидуально определенных физических лиц и организаций по всем или по большинству вопросов, образующих предмет соответствующего вида наблюдения. Второе, направлено на осуществление в отношении индивидуально определенных физических лиц или организаций полного или частичного комплекса проверочных мероприятий по ограниченному кругу вопросов, образующих предмет соответствующего вида наблюдения6.

И в том, и в другом случае речь идет лишь о некоторых элементах содержания административного надзора, которые, по мнению ученых в области административного права, образуют в рамках административнонадзорного производства подвиды производств. С данными выводами следует согласиться лишь частично.

С нашей точки зрения, наблюдение является методом или способом осуществления административного надзора. Кроме наблюдения, неотъемлемой частью административно-надзорной деятельности может быть проверка, включающая в себя различные мероприятия по контролю, и применение мер административного принуждения. Общность данных средств административного надзора говорит не о самой процессуальной деятельности, то есть административных производствах, а об материальных нормах административного права, которые закрепляют эти правовые средства, реализуемые в различных административнонадзорных производствах.

Следует отметить, что в науке административного права в качестве критериев классификации административных производств также выделяются: а) характер индивидуально-конкретных дел в сфере управления; под характером понимаются свойства, общие для данной группы дел7; б) характер функций управления8; в) особенности административно-процессуальных отношений, входящих в административное производство9; г) «предметное содержание», то есть характер индивидуально-конкретных дел, то есть специфику дел, которая обусловила специфику норм, регулирующих решение этих специальных дел10; д) юридические последствия применяемых в результате процессуальной деятельности средств административно-правового регулирования11; и др.

5 См.: Административное право России: учебник для студентов вызов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. С.440-441

6 Указанная работа. С.440-441

7 См.: Сорокин В.Д. Избранные труды / Предисл. Д.Н. Бахраха,

В.В. Денисенко. - СПб.: Изд. Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005. С. 100; Советское административное право (Общая и Особенные части). М.: Юрлит, 1973. С.314

8 См.: Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М.: Юрлит, 1979. С.29-30

9 См.: Советское административное право: учебник. М.: Юрлит, 1985. С.246-247

10 См.: Панова И.В. Административно-процессуальное право России. М.: Норма, 2007. С.55

11 См.: Осинцев Д.В. Лицензионно-разрешительная система в

Российской Федерации: Монография. Екатеринбург: Изд. УрГЮА, 1999. С.29-30

Однако, на наш взгляд, с учетом современного развития административно-надзорных отношений применение лишь одного критерия классификации административных производств вряд ли возможно. На сегодняшний день классификация административных производств должна иметь исключительно практическое значение и производиться в соответствии с совокупностью различных критериев.

С нашей точки зрения, базовыми критериями классификации административных производств должны быть:

1) единый предмет правового регулирования административного производства, то есть совокупность норм материального и процессуального административного права, регулирующих сходные (однотипные) общественные отношения, в результате чего устанавливается правопорядок в конкретной сфере публичного управления. «Правопорядок, - в административноправовом смысле, - это специфическое состояние упорядоченности общественных отношений, это уже осуществленная действительность, результат нормотворческого и правореализационного процессов»12. Административно-правовые нормы, регулирующие одно производство, нацелены на обеспечение правопорядка, содержат соответствующие формы и методы, направленных на достижение правопорядка и различных видов безопасности;

2) наличие нескольких взаимосвязанных целей и задач. Важной особенностью любого административного производства является установление правового регулирования административного производства путем принятия соответствующего профильного нормативноправового акта, обычно федерального закона либо закона субъекта Российской Федерации. На основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации принимаются подзаконные нормативные правовые акты, в которых детализируются административные процедуры совершения административнопроцессуальных действий в рамках определенного административного производства;

3) административные производства могут классифицироваться в зависимости от субъектов, призванных его реализовывать (осуществлять).

Так, административное производство может осуществляться органами исполнительной и законодательной власти, судом, органами, не относящимися ни к одной ветви власти (Президентом РФ, прокуратурой, Счетной палатой, избирательными комиссиями, Центральным банком России). Многообразие субъектов административных производств возможно с учетом широкой трактовки государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности всех государственных органов власти. С помощью данного критерия могут выделяться такой вид административного производства как административное судопроизводство, то есть производство, осуществляемое судами общей юрисдикции, арбитражными судами, мировыми судьями по разрешению публично-правовых споров в сфере государственного управления;

4) административно-правовой режим также может служить важным критерием классификации административных производств. Теоретики права рассматривают правовой режим как специфику юридического регулирования определенной сферы общественных от-

12 Сыдорук И.И. Государственно-правовое обеспечение правопорядка в Российской Федерации: теоретико-прикладные проблемы: монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2003. С.32

ношений с помощью различных способов и средств. Как правило, различные сферы общественных отношений требуют различного сочетания способов, методов, типов правового регулирования. Своеобразие правовых режимов наблюдается как внутри каждой отрасли, так и в правовой системе в целом. В административном праве в обобщенном смысле под административно-правовым режимом понимается совокупность правовых установлений и мероприятий упорядочивающего воздействия, определяющих порядок реализации лицами своих публичных прав и обязанностей, а также порядок деятельности властных субъектов в целях обеспечения управляемости жизненными процессами и обеспечения их безопасности.

Применительно к административному производству административно-правовой режим играет важное значение. Так, производство может осуществляться в нормальном (общем) административно-правовом режиме, экстраординарном правовом режиме и административно-правовом режиме, когда нарушен правопорядок (правоохранительный режим). Последний, кстати, характерен для административных производств в юрисдикционном процессе;

5) и наконец, пятый критерий, это характер методов правового воздействия, применяемых в административном производстве. Следует отметить, что в административно-процессуальной деятельности могут применяться разнообразные методы административноправового воздействия. Однако, можно выделить в рамках того или иного административного производства основной, наиболее распространенный метод правового воздействия, характерный именно для данного административного производства.

С учетом указанных критериев можно выделить следующие виды административно-надзорных производств:

1. Административно-надзорное производство по обеспечению промышленной безопасности.

2. Административно-надзорное производство по обеспечению транспортной безопасности.

3. Административно-надзорное производство по обеспечению санитарно-эпидемиологической безопасности.

4. Административно-надзорное производство по обеспечению пожарной безопасности.

5. Административно-надзорное производство по обеспечению безопасности дорожного движения.

6. Административно-надзорное производство по обеспечению экологической безопасности.

7. Административно-надзорное производство по обеспечению авиационной безопасности.

8. Административно-надзорное производство по реализации страхового надзора.

9. Административно-надзорное производство по реализации финансового надзора.

10. Административно-надзорное производство по реализации ветеринарного надзора.

11. Административно-надзорное производство по реализации строительного надзора.

12. Административно-надзорное производство по реализации энергетического надзора.

13. Административно-надзорное производство по реализации атомного надзора.

14. Административно-надзорное производство по реализации фитосанитарного надзора.

15. Административно-надзорное производство по реализации надзора в сфере образования.

16. Административно-надзорное производство по реализации метрологического надзора.

17. Административно-надзорное производство по реализации надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

18. Административно-надзорное производство по реализации надзора в области связи.

19. Административно-надзорное производство по реализации надзора в области охраны здоровья граждан.

20. Административно-надзорное производство по реализации надзора в области охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Следует сказать, что вышеприведенная классификация административно-надзорных производств не является исчерпывающей. Она может изменяться в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. Вместе с тем, все указанные административно-надзорные производства имеют полноценную сформировавшуюся структуру, что позволяет считать выбранные нами критерии эффективными и обоснованными.