Совершенствование предпринимательского законодательства Республики Казахстан в свете Концепции правовой политики РК

С.П. МОРОЗ,

главный научный сотрудник отдела фундаментальных исследований, анализа и разработки НПА в сфере гражданского, гражданско-процессуального, предпринимательского, семейного права

Института законодательства РК, доктор юридических наук, профессор

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН В СВЕТЕ КОНЦЕПЦИИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ РК

Вопросы совершенствования законодательства всегда были актуальными и продолжают оставаться в центре внимания общественности. С самого момента обретения независимости в Республике Казахстан шла напряженная правотворческая работа, результатом которой стало создание новой правовой системы. Предпринимательское законодательство - это абсолютно новая отрасль законодательства, существование которой стало возможным только в условиях перехода от «плановой» системы экономики к экономике открытого типа, т.е. рыночной.

Вместе с тем необходимо отметить, что становление законодательства Казахстана о предпринимательской деятельности началось еще в советский период в 80-е годы XX в., когда так называемая «перестройка» привела к появлению кооперативного движения и активизации хозяйственной деятельности. Законы СССР «Об индивидуальной трудовой деятельности» от 19 ноября 1986 г. и «О кооперации в СССР» от 26 мая 1988 г. определили правовые основы осуществления индивидуальной деятельности граждан и юридических лиц и узаконили право на занятие деятельностью, направленной на получение личного дохода. Хотя эта деятельность и не называлась предпринимательской, но она впервые была легализована. Многие годы в СССР (за исключением небольшого периода НЭПа (1921-1927 гг.), когда допускалось участие частных лиц в экономике советского государства) занятие предпринимательством было запрещено и зачастую влекло за собой самые суровые меры уголовной ответственности - многие предприимчивые граждане СССР были приговорены к длительным срокам лишения свободы, а наиболее «успешные» из них, сумевшие «заработать» несколько десятков тысяч и сотен тысяч рублей - к расстрелу. Партия и правительство принимали серьезные шаги в деле борьбы с «незаконным» личным обогащением наших граждан - в системе МВД со-

здавались специальные подразделения по борьбе с экономическими преступлениями - ОБХСС, ужесточались меры ответственности за хищения социалистической собственности и др. Все это привело к тому, что когда в середине 80-х годов «предприимчивость» наших граждан была узаконена, у многих из них еще остался страх, что все это временно и делается только для того, чтобы выявить наиболее слабых и менее приверженных идеям социализма и коммунизма граждан, даже находились такие, кто не просто «сигнализировал» о новоявленных богачах-кооператорах в соответствующие органы, а собирал и обобщал эту информацию в течение ряда лет в ожидании того времени, когда произойдет очередная смена курса коммунистической партии. Однако вопреки ожиданиям ситуация в стране стала еще более либеральной и на смену кооператорам - первым вестникам частного капитала пришли предприниматели-коммерсанты.

В начале 90-х годов начался процесс распада СССР и становления новых суверенных государств, который охарактеризовался также и бурным развитием хозяйственной деятельности. 11 декабря 1990 г. принимается Закон Казахской ССР «О свободе хозяйственной деятельности и развитии предпринимательства в Казахской ССР» (аналогичные законодательные акты были приняты тогда во всех союзных республиках), которым впервые в новейшей истории Казахстана был провозглашен принцип свободы предпринимательской деятельности. В соответствии с новым законом, к участию в предпринимательской деятельности были допущены не только граждане Казахской ССР, граждане иностранных государств, лица без гражданства, но и иностранные юридические лица и юридические лица Казахской ССР (в том числе и государственные). Несколькими днями ранее был принят Закон Казахской ССР «Об иностранных инвестициях» от 7 декабря 1990 г., который был направлен на формирование в рес-

публике экономики открытого типа и должен был способствовать скорейшему переходу страны на общепринятые в мировой практике принципы хозяйствования. В этот же период были заключены крупные нефтяные контракты с французской фирмой «Эльф Акитен», американской корпорацией «Шеврон», с английской фирмой «Бритиш-газ» и итальянской компанией «Аджип» и др.

Первый этап в развитии предпринимательского законодательства характеризуется тем, что в этот период практически с нуля создавалась правовая база для осуществления деятельности субъектами предпринимательства. Об этом свидетельствуют принятые тогда законодательные акты, такие как Закон РК «Об обращении ценных бумаг и фондовой бирже в Республике Казахстан» от 11 июня 1991 г.; Закон РК «О хозяйственных товариществах и акционерных обществах» от 21 июня 1991 г.; Закон РК «О концессиях в Республике Казахстан» от 23 декабря 1991 г.; Закон РК «О налоговой системе в Республике Казахстан» от 25 декабря 1991 г. и др.

Особое влияние на процесс развития предпринимательской деятельности в этот период оказал Закон РК «О защите и поддержке частного предпринимательства» от 4 июля 1992 г. № 1543-ХП, который определил основные формы и способы защиты частного предпринимательства и его поддержки, закрепил политику отказа от прямого вмешательства государства в частную предпринимательскую деятельность, максимальную свободу частных предпринимателей, охрану коммерческой тайны и ответственность государственных органов и должностных лиц за нарушение прав частных предпринимателей.

Важную роль в становлении национальной системы законодательства сыграла кодификация гражданского законодательства. Гражданский кодекс РК (Общая часть) был принят 27 декабря 1994 г. (одновременно с Законом РК «Об иностранных инвестициях»), с момента введения его в действие (с 1 марта 1995 г.) были признаны утратившими силу преамбула, ст.ст. 1-223 Гражданского кодекса Казахской ССР 1963 г.; ст.ст. 1-73 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. (остальные статьи Гражданского кодекса и Основ гражданского законодательства продолжали действовать до 1 июля 1999 г., т.е. до введения в действие Особенной части Гражданского кодекса РК); Законы РК «О собственности», «О предприятиях», «О залоге» 1991 г. Гражданский кодекс представляет собой основной специальный нормативный акт в области регули-

рования частно-правовых отношений (в том числе и предпринимательских отношений).

Таким образом, данный период представляет собой начальный этап развития рыночных отношений в Республике Казахстан и создания совершенно новой законодательной системы независимого и суверенного государства в целом; и системы предпринимательского законодательства Казахстана в частности.

Началом второго этапа в развитии предпринимательского законодательства послужило введение в действие Законов Республики Казахстан «О государственной поддержке малого предпринимательства» от 19 июня 1997 г. № 131-1 и «Об индивидуальном предпринимательстве» от 19 июня 1997 г. № 135-1. Закон о государственной поддержке малого предпринимательства закрепил следующие принципы государственной поддержки малого предпринимательства: принцип приоритета развития малого предпринимательства в РК; принцип комплексности государственной поддержки малого предпринимательства; принцип доступности инфраструктуры поддержки малого предпринимательства и осуществляемых мер для всех субъектов малого предпринимательства; принцип международного сотрудничества в области поддержки и развития малого предпринимательства. Закон об индивидуальном предпринимательстве был направлен на реализацию установленного Конституцией РК права граждан на свободу предпринимательской деятельности, формирование системы государственных гарантий для индивидуального предпринимательства.

В качестве законодательного акта, оказавшего позитивное воздействие на предпринимательские отношения, можно назвать Закон РК «О государственной поддержке прямых инвестиций» от 28 февраля 1997 г., которым определялись такие основные задачи, как: внедрение новых технологий, передовой техники и ноу-хау; насыщение внутреннего рынка высококачественными товарами и услугами; государственная поддержка и стимулирование отечественных производителей; развитие экспортоориентированных и импортозамещающих производств; создание новых рабочих мест; улучшение окружающей природной среды и т.п. В соответствии с данным актом, предоставлялись серьезные преференции и льготы при осуществлении инвестирования в приоритетных секторах экономики (в том числе инвестиционные налоговые преференции, освобождение от уплаты таможенных платежей, предоставление натурных грантов). Приоритетными секторами экономики были при-

знаны: 1) производственная инфраструктура; 2) обрабатывающая промышленность; 3) объекты города Акмолы (Астаны); 4) жилье, объекты социальной сферы и туризма; 5) сельское хозяйство. Государство определило те сектора экономики, развитие которых является приоритетным, и те меры стимулирования и поддержки, которые будут предоставлены в этом случае, все это активизировало предпринимателей и способствовало планомерному развитию экономики.

Также в определенной мере стимулировал предпринимательскую деятельность с участием субъектов малого предпринимательства Закон РК «О государственных закупках» от 16 июля 1997 г. № 163- I, который в качестве меры поддержки субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственных закупок закрепил обязательное резервирование до 10% от общего объема государственных закупок отдельных видов товаров (работ, услуг) для организации закупок у субъектов малого предпринимательства (п. 1 ст. 25-2).

Третий этап берет свое начало с введения в действие Закона РК «О частном предпринимательстве» от 31 января 2006 г., который систематизировал нормы, регулирующие предпринимательскую деятельность, и объединил их в едином законодательном акте. На смену многочисленных актов, регулировавших предпринимательские отношения, был принят один законодательный акт, установивший общие начала осуществления частного предпринимательства в РК.

В результате, в нашей стране сложилась монистическая система частного права - есть Гражданский кодекс, который является основным законодательным актом, регулирующим рыночные отношения, и специальное законодательство о предпринимательстве. Такое соотношение способствует единообразному применению правовых норм, регулирующих предпринимательские отношения, и свидетельствует о единстве частно-правового регулирования, тогда как в отдельных странах СНГ наряду с Гражданским кодексом принят и действует Хозяйственный кодекс (например, в Украине), т.е. сложилась дуалистическая система частного права. Вместе с тем дуализм частного права вряд ли будет способствовать совершенствованию и повышению эффективности как гражданского, так и предпринимательского законодательства, поскольку Хозяйственный кодекс является специальным актом, регулирующим отношения в сфере предпринимательской деятельности, а Гражданскому кодексу уготова-

на роль общего закона в сфере предпринимательства. Исходя из принципа приоритета норм специального законодательства перед нормами общего законодательства, значение Гражданского кодекса в условиях дуалистической системы частного права существенно снижается, что вряд ли оправданно. На данном этапе развития рыночных отношений не столь актуально, чтобы процесс развития законодательства о предпринимательстве обязательно завершился его кодификацией, более значимым является приведение его в соответствие с международными стандартами и реалиями сегодняшнего дня.

В настоящее время систему предпринимательского законодательства РК составляют Конституция РК, Гражданский кодекс РК и другие нормативные правовые акты. В частности, нормативные правовые акты:

1) устанавливающие основные начала осуществления предпринимательской деятельности (Закон РК «О частном предпринимательстве» от 31 января 2006 г. № 124-Ш; Закон РК «О лицензировании» от 11 января 2007 г. № 214- III; Закон РК «О конкуренции» от 25 декабря 2008 г. № 112-!У ЗРК и др.);

2) нормативные правовые акты о государственной поддержке малого предпринимательства (постановление Правительства РК «Об утверждении Правил проведения государственными органами проверок деятельности субъектов малого предпринимательства» от 17 июня 2003 г. № 572; постановление Правительства РК «Об утверждении Правил предоставления субъектам малого предпринимательства в имущественный наем (аренду) или доверительное управление с правом последующей безвозмездной передачи в собственность неиспользуемых объектов республиканской государственной собственности» от 4 апреля 2003 г. № 327; и др.);

3) нормативные правовые акты о государственной поддержке инновационной деятельности (Закон РК «О науке» от 9 июля 2001 г. № 225-П; Закон РК «О государственной поддержке инновационной деятельности» от 23 марта 2006 г. № 135-Ш; Указ Президента РК «О мерах по дальнейшему повышению конкурентоспособности национальной экономики в рамках индустриально-инновационной политики Республики Казахстан» от 16 марта 2006 г. № 65; и др.);

4) нормативные правовые акты о защите прав потребителей (Закон РК «О защите прав потребителей» от 4 мая 2010 г. № 274-ГУ; Закон РК «О потребительском кооперативе» от 8 мая 2001 г.

№ 197-11; Закон РК «О сельском потребительском кооперативе водопользователей» от 8 апреля 2003 г. № 404-11; Закон РК «О качестве и безопасности пищевых продуктов» от 8 апреля 2004 г. № 543-11; и др.);

5) нормативные правовые акты о поддержке отечественных товаропроизводителей (Закон РК «О мерах защиты внутреннего рынка при импорте товаров» от 28 декабря 1998 г. № 337-1; Закон РК «Об антидемпинговых мерах» от 13 июля 1999 г. № 421-1; Закон РК «О субсидиях и компенсационных мерах» от 16 июля 1999 г. № 441-1; Закон РК «О государственном оборонном заказе» от 19 января 2001 г. № 146-11; Закон РК «О государственных закупках» от 16 мая 2002 г. № 321-11 и др.);

6) нормативные правовые акты, регулирующие отдельные виды предпринимательской деятельности (Закон РК «О банках и банковской деятельности в Республике Казахстан» от 31 августа 1995 г. № 2444; Закон РК «Об аудиторской деятельности» от 20 ноября 1998 г. № 304-1; Закон РК «О страховой деятельности» от 18 декабря 2000 г. № 126-11; Закон РК «О туристской деятельности в Республике Казахстан» от 13 июня 2001 г. № 211-11 и др.);

7) нормативные правовые акты общего характера, регулирующие отдельные аспекты предпри-нимательсксй деятельности (Уголовный кодекс РК от 16 июля 1997 г. № 167-1; Кодекс РК об административных правонарушениях от 30 января 2001 г. № 155-11; Таможенный кодекс РК от 5 апреля 2003 г. № 401-11; Кодекс РК «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговый кодекс) от 10 декабря 2008 г. № 99-1У ЗРК и др.).

Сказанное позволяет прийти к выводу, что предпринимательское законодательство РК на сегодня объединяет множество нормативно-правовых актов, большая часть которых являются актами комплексного характера, т.е. актами, в которых присутствуют как частно-правовые, так и публично-правовые нормы. И, в первую очередь, это относится к основному специальному закону - Закону о частном предпринимательстве. На наш взгляд, именно эта комплексность и послужила причиной тому, что вопросы совершенствования предпринимательского законодательства не получили специального отражения в Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, которая является основой для разработки соответствующих программ в области правовой политики государства, перспективных и ежегодных планов законопроектных работ Правительства РК, проектов нормативных правовых актов РК [1].

Несмотря на это отдельные направления совершенствования предпринимательского законодательства в Концепции правовой политики обозначены. Прежде всего, во Введении к Концепции указано на необходимость широкого и постоянного привлечения к нормотворческой деятельности представителей общественности, неправительственных организаций и объединений, представляющих интересы частного предпринимательства. Конечно, есть немало примеров того, как представители различных НПО и бизнеса участвуют в обсуждении законопроектов, затрагивающих их интересы, но это участие не носит всеобщий и постоянный характер, а осуществляется раз от разу, притом, что уже есть нормы, обязывающие законодателя учитывать мнение предпринимателей при принятии нормативных правовых актов, но они не действуют.

В частности, в п. 1 ст. 5 Закона о частном предпринимательстве закреплено, что центральные государственные и местные исполнительные органы через экспертные советы направляют проекты нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства, в аккредитованные объединения субъектов частного предпринимательства для получения экспертного заключения. Как следует из п. 8 этой же статьи, проекты нормативных правовых актов, затрагивающие интересы субъектов частного предпринимательства, подлежат обязательному опубликованию (распространению) в средствах массовой информации, включая WEB-сайты в общедоступных телекоммуникационных сетях, до их рассмотрения в соответствующем органе или на заседании экспертного совета. Вроде бы процедура участия предпринимателей в разработке проектов нормативных правовых актов законодательно определена, но фактически на практике она не работает, иначе не были бы приняты те нормы, которые ухудшают положение частного предпринимателя. Например, отдельные положения нового Налогового кодекса РК [2]. Речь идет об отказе законодателя от специального налогового режима на основе разового талона (который ранее предусматривался в ст. 371 Кодекса РК «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налогового кодекса) от 12 июня 2001 г. № 209-11 ЗРК). Субъекты малого бизнеса могли самостоятельно выбрать любой из порядков исчисления и уплаты налогов, а также представления налоговой отчетности по ним, в том числе и режим на основе разового талона. Никто здесь не берется оспаривать тот

факт, что давно уже пора перейти к цивилизованному рынку, в условиях которого каждый субъект предпринимательской деятельности должен быть зарегистрирован в качестве такового в установленном законом порядке, т.е. предпринимательская деятельность должна носить легализованный характер. Но разве такую работу нужно начинать в условиях всеобщего финансового кризиса? Из-за таких преждевременных и непродуманных, на наш взгляд, действий, те участники предпринимательской деятельности, которые ранее могли вполне законно ею заниматься на основе разового талона, теперь оказались «за бортом». В соответствии с положениями действующего налогового законодательства на них уже не распространяется статус предпринимателя, они, по существу, оказались «вне закона» и вынуждены скрываться от многочисленных проверяющих и контролирующих органов. Сложно себе представить, чтобы разработчики преследовали такую цель, но на деле получилось именно так.

Далее, в соответствии с п.п. 2.2 Концепции правовой политики, к числу перспективных направлений совершенствования государственного контроля и надзора отнесены упорядочение и сокращение объема контрольно-надзорных полномочий не только в отношении предпринимателей, но и других субъектов права. Сразу же обращает на себя внимание неудачная формулировка этого положения - получается, что у предпринимателей, в отличие от других субъектов права, вопросов упорядочения и сокращения объема контрольно-надзорных полномочий уже нет, теперь пришла очередь и физических лиц, не зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, и некоммерческих организаций. Конечно, это не означает, что частные предприниматели должны быть поставлены в привилегированное положение, но они-то, как правило, и подвергаются этому контрольному воздействию в большей степени, чем все иные субъекты права, и, наверно, защита у них должна быть соответствующей.

Переходя к направлениям совершенствования гражданского законодательства, необходимо особо отметить, что согласно п.п. 2.4 Концепции правовой политики, на современном этапе развития гражданского права на первое место выдвигаются проблемы соотношения публично-правовых и частно-правовых методов регулирования общественных отношений, и как производное от этого -пределы государственного вмешательства в частнопредпринимательскую деятельность. Очевид-

но, что уже настоятельно назрела необходимость более четкого разграничения между частным и публичным правом, и, как следствие, более грамотного применения диспозитивного и императивного методов правового регулирования товарно-денежных и иных имущественных отношений. Не случайно в качестве одного из направлений совершенствования гражданского законодательства названа необходимость дальнейшей проработки вопросов участия государства в гражданско-правовых отношениях и отказа от иммунитета в сфере частно-правовых отношений при сохранении иммунитета государства в области осуществления им публичных функций, что соответствует международным требованиям. На наш взгляд, здесь и проведена грань между частным и публичным правом - участие государства в частноправовых отношениях уравнивает его с остальными субъектами права и оно уже не вправе ссылаться на свой иммунитет, а другое дело, когда речь идет о публично-правовых отношениях -здесь государство выступает носителем публичной власти, обладает иммунитетом и потому возвышается над всеми другими субъектами права.

Еще одним важным направлением в п.п. 2.4 Концепции правовой политики названо совершенствование правового регулирования процедур банкротства, особенно банкротства индивидуальных предпринимателей. И это абсолютно верно. Закон РК «О банкротстве» от 21 января 1997 г. [3] уже давно устарел и не отвечает реалиям сегодняшнего дня. Не говоря о том, что вопросы, связанные с банкротством индивидуальных предпринимателей, он вообще не регулирует, поскольку сфера его применения ограничена банкротством юридических лиц. Однако в Законе о частном предпринимательстве есть специальная ст. 28 «Банкротство, реорганизация и ликвидация субъектов частного предпринимательства», в соответствии с п. 1 которой процедура банкротства индивидуального предпринимателя осуществляется по правилам, установленным для юридических лиц, с особенностями в части очередности удовлетворения требований кредиторов, предусмотренных гражданским законодательством РК. На наш взгляд, это недопустимо, когда размываются рамки законодательного регулирования - не могут быть единые правила банкротства у юридических и физических лиц - индивидуальных предпринимателей. Нужен новый Закон РК о банкротстве, в котором бы нашли отражение особенности банкротства всех участников гражданского оборота, в том числе и фи-

зических лиц, как индивидуальных предпринимателей, так и обычных граждан. Это общеизвестная и общепринятая практика, и в нашей республике она тоже должна найти свое применение.

В заключение хотелось бы сказать о том, что, к сожалению, в Концепции правовой политики совсем не получили отражение вопросы государственной поддержки малого и среднего предпринимательства. С одной стороны, конечно, эти вопросы уже не раз поднимались. Но, с другой стороны, адекватного решения до сих пор нет. В Законе о частном предпринимательстве есть целый ряд норм, посвященных этим вопросам, но реальных результатов мы пока не видим.

Вопросы государственной поддержки малого предпринимательства в Казахстане впервые были поставлены еще в начале 90-х гг. XX в. (было принято специальное постановление Совета Министров Казахской ССР «О мерах по созданию и

развитию малых предприятий в Казахской ССР» 31 октября 1990 г. № 432), но на законодательном уровне эти вопросы были решены только во второй половине 90-х гг. (в частности, был принят Закон РК «О государственной поддержке малого предпринимательства» 19 июня 1997 г. № 1311). В настоящее время эти вопросы входят в сферу регулирования Закона о частном предпринимательстве (гл. 4 «Государственная поддержка частного предпринимательства»), но этого явно не достаточно. В Республике Казахстан пока не созданы все необходимые условия для развития малого и среднего предпринимательства в частности, и для формирования цивилизованной предпринимательской среды в целом. В этой связи оказание мер государственной поддержки субъектам малого и среднего бизнеса могло бы послужить стимулом общего подъема экономики и преодоления спада производства.

Использованная литература

1. Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года. Утверждена Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 г. № 858 // ПС «Параграф». -Алматы, 2010.

2. Кодекс Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговый кодекс) от 10 декабря 2008 г. № 99-IV ЗРК // ПС «Параграф». - Алматы, 2010.

3. Закон РК «О банкротстве» от 21 января 1997 г. № 67-I // Ведомости Парламента РК. - 1997. -№ 1-2. - Ст. 7.

К^цыцтыц саясат тужырымдамасы кэсткерлж зацнаманы жетыдгру багыттарын толыц квлемде айцындамайды, дегенмен олардыц жекелеген тустары онда вз кершстерт тапцан: кэсткерлердщ нормативтгк цщъщтъщ акт1лердщ эз1рлеуте цатысуы; бацылау-цадагалау уэк-Ыеттшк квлемшц реттелуг мен цысцаруы; жеке жэне жария цщыцтыц ажыратылуы; аза-маттыц айналым субъектыершц банкроттыц вндгршшц жетглдгруг.

Концепция правовой политики не отражает в полной мере все направления совершенствования предпринимательского законодательства, но отдельные из них нашли в ней свое отражение: участие предпринимателей в разработке нормативных правовых актов; упорядочение и сокращение объема контрольно-надзорных полномочий; разграничение частного и публичного права; совершенствование процедур банкротства субъектов гражданского оборота.

Though the Legal Policy Conception does state some aspects of the entrepreneurial law development, particular provisions such as: entrepreneur's participation in the development of the law, improvement and reduction supervisory and control activities, delimitations of private and public law, improvement of the business entities' bankruptcy proceedings are set.