Местное самоуправление в России: самобытная история формирования (до начала XX В. )

Политология

К.Н. Локшина

Местное самоуправление в России: самобытная история формирования

Статья посвящена анализу формирования самоуправленческих основ в России. Автор изучает систему местного самоуправления Древней Руси, а также проводит исторический обзор становления данного института в XV—XIX вв. Наиболее существенные реформы в области местного самоуправления произошли в период царствования Петра I, Екатерины II, Александра II. Органы местного самоуправления всегда занимали определенное место в развитии российского государства, в том числе и в рассматриваемый период времени. Современное развитие местного самоуправления в России будет более эффективным при обращении к традициям его становления.

Ключевые слова: местное самоуправление, городская реформа, городское управление, централизация, земская реформа.

В настоящее время происходит реформирование системы местного самоуправления Российской Федерации. 15 апреля 2014 г. депутаты Государственной Думы ФС РФ приняли в первом чтении законопроект, уточняющий общие принципы организации местного самоуправления в РФ. Позже, 27 мая 2014 г., Президент РФ Владимир Путин утвердил изменения в Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления РФ». Полагаем, что ретроспективный взгляд поможет высказать более точный прогноз относительно перспектив существования местного самоуправления в нашей стране.

Местное самоуправление в России развивалось неравномерно и сильно отличалось от муниципальных образований Европы. В различные периоды развития российского государства элементы самоуправления всегда сохранялись в городах и сельских общинах [5].

При рассмотрении данного вопроса следует отметить, что ученые не пришли к единому мнению по поводу появления местного самоуправления в России.

Например, В.И. Васильев, О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев считают, что местное самоуправление зародилось в России в период становления государственности на Руси [10].

Н.В. Постовой, напротив, утверждает, что данный институт существовал еще в догосударственный период общественного развития Рос-

сии, ведя отсчет от общинного местного самоуправления и включая в его понятие все возможные формы самоорганизации населения: общественное, производственное, сословное и корпоративное самоуправление [14].

В 1Х-Х11 вв. складывается система местного управления, в которой сочетаются такие институции, как община и вече. Вечевые собрания в Древней Руси занимали особое место и решали важнейшие вопросы местного и государственного значения, а также обеспечивали участие широких слоев населения в управлении отдельными землями. По утверждению исследователей, именно на вече зародились первые выборные традиции, сформировались и развивались основы представительной и непосредственной демократии. Известны яркие примеры вечевой деятельности во многих городах Древней Руси - Владимире, Полоцке, Белгороде, Новгороде, Киеве, Пскове, Смоленске, Твери, Ростове, Чернигове.

Города с развитием государственности стали выполнять не только управленческие и политические функции. В них находилась резиденция князя и его администрация, суд, формировалось ополчение и велись дипломатические переговоры.

Однако резкое усиление государственного централизма в XIV в., которое было связано с объединением русских земель, привела к тому, что реализация самоуправленческих начал стала осуществляться под патронажем государства. Это означало переход к принципиально иной административно-управленческой системе [1].

В период монголо-татарского нашествия, в начале его владычества, земщина (местное самоуправление) оставалась в прежних отношениях с князем, принимая участие в государственных делах и в отношениях князей друг к другу. Но такой порядок существовал только до середины XIV в. Причиной ослабления значения земщины являлось сосредоточение в руках князей, с помощью татар, огромных земельных владений. К концу татарского владычества земщина настолько лишилась своего значения, что за нею оставалось только право раскладки податей (налогов) между своими членами. При установлении податей и определении их размера князья уже не спрашивали мнения земщины, действуя по примеру татарских ханов и определяя все единолично. Русская земщина попала под двойной гнет. С одной стороны, подати выколачивали татарские ханы, с другой - русские князья [3].

Историю развития местного управления в России XV - первой половины XVII вв. можно разделить на три условных периода:

- период «кормлений» (т.е. управления через наместников и волостелей) - до середины XVI в.;

ВЕСТНИК

МГГУ им. М.А. Шолохова

Политология

- период земского и губного управления (самоуправления) - вторая половина XVI - начало XVII вв.;

- период приказно-воеводского управления в сочетании с местным самоуправлением - вторая половина XVII в. [3].

С возвышением Московского княжества и присоединением к нему новых земель вечевая форма правления постепенно была упразднена, и на местах сложилась система «кормлений». Ее появление обуславливалось причинами социально-политического характера, в основном, слабостью центральной власти. Значительные по своей территории княжества были разделены на административные округа, именовавшиеся уездами. Уезд состоял из города и сельских сообществ (миров), называвшихся волостями и станами. Стан также был сельской волостью, основное отличие которой заключалось в том, что территориально она располагалась очень близко к уездному городу.

По мере укрепления верховной власти к началу царствования Ивана IV (Грозного) кормленщики не только значительно превышали установленные корма, но зачастую грабили население в городах и волостях и подрывали влияние верховной власти, не проводя на местах ее решения или весьма вольно толкуя их. Самовластие, а подчас и самодурство кормленщиков, достигло своего апогея в годы малолетства нового московского князя Ивана IV (30-40-е гг. XVI в.) - в период так называемого боярского правления.

В конце XV - начале XVI вв. система местного самоуправления в Московском государстве начинает реформироваться. Потребность в преобразованиях ощущалась и верховной властью, и населением; между ними, однако, стоял незаинтересованный в переменах слой бояр-кор-мленщиков. Справиться с ними можно было при единственном условии - передав значительную часть управления на местах самим местным жителям [1].

Губная реформа должна была начаться с выборов в городах, волостях, станах голов и их помощников. Первоначально губное окружное деление совпадало с административным. Со временем губное управление образовало сложную сеть различных полицейских органов, имевших отделения по всему уезду, во главе которых стояли губные старосты, избиравшиеся на всесословном уездном съезде из служилых людей по одному или два на каждый уезд [4].

Кроме того, повсюду на местах учреждаются земские власти, которыми в городах и волостях стали так называемые излюбленные головы (старосты излюбленные) и земские судьи (добрые люди или целовальники). Служилое сословие выводилось за рамки создаваемой управленческой

системы; его представители, в отличие от прочих сословий, не принимали участия в выборах земских властей. Служилые люди напрямую подчинялись царю и всегда были готовы к несению военной службы.

В XVII в. в местном управлении шел процесс централизации, унификации и бюрократизации. Основной административно-территориальной единицей России с конца XVII в. становятся уезды, которые делились на станы и волости. С начала XVII в. происходит вытеснение характерного для XVI в. земского начала приказно-воеводским управлением. Воеводы еще в период существования наместников-кормленщиков назначались в пограничные города для осуществления военного управления, а дьяки -для финансового управления. В этом качестве они сохранялись и в период расцвета губного и земского самоуправления.

Во время Смуты население само на общесословных собраниях стало избирать себе воевод не только с военными, но и административными, судебными функциями. После окончания Смуты воевод стали назначать (обычно на 1-2 года) царь и Боярская дума, иногда с учетом пожеланий местного населения, которое добивалось «у них по-прежнему оставить одного губного старосту, а воеводу взяли бы Москве» [цит. по: 4]. Правительство прислушивалось к таким челобитным, но к середине XVII в. воеводская система распространилась повсеместно.

Итак, XV-XVП вв. ознаменовались не только победой поместного землевладения над вотчинным, но и окончательным закрепощением крестьян в общегосударственном масштабе (крепостное право), созданием Московского централизованного государства и переходом от раннефеодальной монархии к сословно-представительной. Одновременно с изменением формы государственности изменилась и система местного самоуправления. После Смуты реальная власть на местах переходит к назначаемым из центра воеводам. Губные и земские органы оказываются в полном подчинении у воевод: воевода - прямой начальник губного суда, а губной староста - лишь его помощник [9].

Очередная попытка реформирования системы органов самоуправления на государственном уровне была предпринята в период царствования императора Петра I. Лейтмотивом преобразований в данной области являлось построение четкой иерархической структуры государственных органов, что во многом было обусловлено введением в XVII в. системы приказно-городского управления, для которой была свойственна нарастающая бюрократизация государственного и общественного управления.

Среди первых реформ Петра I была городская реформа (1699 г.), когда города были выведены из-под воеводского и приказного управления. В указе Петра I от 30 января 1699 г. предоставление новых прав напрямую

ВЕСТНИК

МГГУ им. М.А. Шолохова

Политология

] .

связывалось с укреплением податной ответственности городского населения [9].

В связи с вышеизложенным, можно утверждать, что реформа городского самоуправления конца XVII в. была направлена на организацию торгово-промышленного класса в целях более жесткого отправления повинностей, возложенных на него государством. Она еще раз продемонстрировала отсутствие в тогдашней России фундамента, на котором возможно реальное самоуправление - свободного, экономически независимого индивида, созидающего гражданское общество и с помощью демократических процедур ограничивающего произвол государственной власти.

На организацию местной власти повлияла и губернская реформа, проведенная Петром I. В 1708 г. Петром I создал 8 губерний, а к концу царствования число их дошло до 12. Все управление губернией находилось в руках коронных чиновников. Во главе губернии находился губернатор, при котором состоял вице-губернатор (заместитель губернатора). Власть губернатора не была абсолютной - опыт привлечения дворянского сословия к участию в местном управлении в рамках уезда был распространен Петром I на всю страну [Там же].

Губерния являлась лишь частью административного механизма, одной из основных функцией которого была организация армии и ее финансирование. С этой целью в каждой губернии выбирался совет ландратов в количестве от 8 до 12 человек (ландраторов) в зависимости от величины губернии. Решения принимались большинством голосов, которому должен был подчиняться и губернатор.

Губернатор был обязан решать все важнейшие вопросы совместно с этим органом дворянского представительства. В этом «консилиуме» он имел исключительные полномочия, которого выражались в том, что при принятии решений по большинству голосов он обладал двумя голосами.

Ландраты формировались сенатом из числа кандидатов, предложенных губернаторами (причем число кандидатов вдвое превышало количество назначенных ландратов). Таким образом, и губернатор, и местные структуры управления назначались центральным правительством. Предпринятая Петром в 1714 г. попытка внедрения выборных начал не удалась из-за саботажа сенаторов: сенат проигнорировал нововведение и продолжал назначать ландраторов по тем спискам, что представлялись губернаторами.

В 1718 г. проводится еще одна городская реформа: вводится сословное самоуправление. Верхний слой образовывали две гильдии: к первой относились банкиры, крупные купцы, доктора, мастера высших реме-

сел; ко второй - мелочные торговцы и простые ремесленники, которых предписывалось объединить в цехи. Все рабочие люди, живущие наймом или неквалифицированным трудом, были отнесены к третьему классу. Гильдии и цехи имели своих старшин (альдерменов), как заведовавших сословными делами, так и выполнявших определенные функции управления в области финансов и полиции. Члены гильдий и цехов именовались «регулярными гражданами», они получали право избирать городской магистрат [16].

В состав магистрата входили президент, 2-4 бургомистра и 2-8 ратманов. Согласно регламенту 1721 г. они должны были выбираться только из первостатейных, добрых, «пожиточных» и умных граждан. Выборы проходили под контролем губернатора, а итоги утверждались в столице, в Главном магистрате (1720 г.), которому с 1721 г. подчинялось все население города.

Магистратская реформа превратила членов гильдий в господствующий класс городского общества. Тем самым еще более укреплялось привилегированное положение высшего купечества, обеспеченное петровскими указами 1699 г. Подобное положение дел имело экономическую подоплеку. Поскольку на эту часть городского населения приходились самые крупные налоги и сборы и возлагались самые ответственные казенные поручения, именно она имела наиболее весомый голос в решении внутригородских вопросов.

Оценивая учреждение магистратов, следует иметь в виду, что в этой реформе в очередной раз проявилось стремление Петра I поставить местное самоуправление на службу государственной власти. Магистрат не заменял собой выборных лиц - старшин и старост, а становился над ними. Обязанный координировать свою деятельность с городским сообществом, магистрат, при бессменности и бессрочности его полномочий, становился «начальником» горожан.

Новая коренная реформа в области земского и городского управления последовала в конце ХУШ в. при Екатерине II.

В 1766 г. Екатерина издает манифест об избрании в комиссию депутатов от всех местностей и сословий для обсуждения местных нужд. Дворяне высылали от каждого уезда по депутату; городские обыватели по одному от города; прочие сословия и звания по одному от своей провинции.

Выборы депутатов и вручение им наказов происходили под руководством выборного предводителя для дворянских обществ и выборного головы - для городских. Во всех наказах высказывалась вполне определенная мысль о необходимости образования местного самоуправления

ВЕСТНИК

МГГУ им. М.А. Шолохова

Политология

с участием общественных сил и об ограничении широких полномочий коронных чиновников [6].

Наиболее важные реформы нашли свое отражение в первой части «Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи», изданной 7 ноября 1775 г. Вместо 20 прежних губерний в стране появились 40 новых, значительно меньших по размеру. В основу деления теперь было положено количество проживавшего на определенной территории населения. Поэтому новые губернии представляли собой территориальные округа с населением в 300-400 тыс. жителей. Каждая подразделялась на более мелкие единицы - уезды с населением в 20-30 тыс. человек. Новая схема была основана на компромиссе двух течений -централизации и децентрализации управления, причем местным органам управления (самоуправления) предоставлялись весьма широкие полномочия и права [8].

Все губернии (позднее их число увеличилось до 51) получили унифицированное административное и судебное устройство. Систему органов губернской администрации открывало губернское правление, которое возглавлялось губернатором (генерал-губернатором) или наместником, назначавшимся императрицей (императором) и концентрировавшим в своих руках исполнительно-распорядительные и полицейские полномочия. Оно обнародовало и исполняло в пределах губернии указы и распоряжения центрального правительства; осуществляло контроль за деятельностью всей системы органов губернского управления; ведало местной полицией; следило за порядком и безопасностью и т.д.

Рассматривая нововведения Екатерины II, следует отметить, что реформированию подверглась и система губернских судебных учреждений. Хотя в результате преобразований она была чрезвычайно усложнена, теперь ее отличали большая коллегиальность, привлечение (в известных пределах) населения к отправлению правосудия, выборный характер комплектования судебных органов.

Тем самым Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций, предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ» и возложив на эти организации осуществление большинства задач местного управления.

В 1785 г. «Жалованной грамотой дворянству» и «Грамотой на права и выгоды городам Российской империи» окончательно сформировалась система сословного самоуправления дворян и горожан.

В «Жалованной грамоте дворянству» закреплялось корпоративное устройство данного сословия. Помимо уездных дворянских собраний, впервые созванных в 1767 г. и избиравших себе предводителей на три года,

учреждались губернские дворянские собрания во главе с губернскими предводителями (также избиравшимися на три года). Для членов дворянских собраний устанавливались цензы: социальный, возрастной и имущественный. Так, член собрания должен был являться дворянином не ниже обер-офицерского чина, не моложе 25 лет и владеть деревнями в соответствующем уезде или губернии. Причем, для того чтобы занять в собрании какую-либо должность, требовалось дополнительное - к имущественному цензу - условие, а именно: ежегодный доход не менее 100 рублей [8].

В апреле 1785 г. «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи» впервые провозгласила единый порядок самоуправления и стала основой общероссийского городского законодательства.

К участию в городском самоуправлении привлекались все горожане или «городовые обыватели», записанные в один из шести разрядов Городовой обывательской книги. Первый разряд составляли «настоящие городовые обыватели» - все те, кто владел недвижимостью, независимо от происхождения, имел звания и занятия; второй - гильдийские купцы; третий - цеховые ремесленники; четвертый - иногородние и иностранные гости, которые «приписались к городу»; пятый - именитые граждане (лица, исполнявшие в течение ряда лет выборную городскую службу, ученые, имевшие университетские и академические аттестаты, художники, композиторы, а также банкиры, оптовые торговцы, судовладельцы); шестой составляли посадские горожане, которые занимались промыслом или черной работой [3].

Значение реформ Екатерины трудно переоценить: если реформы Петра, при отдельных попытках вызвать общество к проявлению самодеятельности, в общем, сводились к централизации и насаждению бюрократизма, то законодательные акты Екатерины были направлены на децентрализацию власти и создание местного общественного управления. Именно законодательство Екатерины II можно считать первой попыткой формирования российского муниципального права.

При Павле I местное самоуправление ограничивается, а к началу XIX в. деградирует [2].

Александр I Манифестом от 2 апреля 1801 г. восстановил Городовое положение 1785 г. и тем самым подтвердил его неприкосновенность. С этого времени российские города юридически управлялись на принципах общественного самоуправления, однако в действительности самостоятельность городской представительной власти была сведена до «возможного минимума». Среди причин, помешавших быстрому развитию городского самоуправления, была строгая зависимость самоуправления от личной власти губернатора, некоторые из них видели главной причиной

ВЕСТНИК

МГГУ им. М.А. Шолохова

Политология

безжизненности городского самоуправления чрезмерную правительственную опеку [8].

Последующий исторический период - царствование императора Николая I, вплоть до середины XIX в., характеризуется дальнейшим сужением компетенции органов городского самоуправления, что, несомненно, обуславливалось тенденцией усиления центральной власти. Вместе с тем неразрешенность крестьянского вопроса, наряду с обострением революционной ситуации в стране, предопределила необходимость реформы самоуправления применительно к крестьянскому самоуправлению. В основном, государственная реформа в этой области проводилась под эгидой созданного Министерства государственных имуществ, в ведение которого входило, в том числе, управление казенными крестьянами [12].

При Александре II предпринимались попытки комплексной модернизации российского общества, были созданы постоянно действующие комитеты, к работе привлекались местные губернские представители. Начало процессу реформ было положено Манифестом 1861 г., в котором торжественно объявлялось об отмене крепостного права.

Спустя три года 1 января 1864 г. было принято «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». С этого дня началась более чем полувековая история земских учреждений. Земства подразделялись на уездные и губернские и были введены в 34 губерниях европейской части России. Но в этих губерниях земские учреждения были введены не сразу. Только в 1865 г. были введены первые земства, а образование остальных земств растянулось более чем на десятилетие [13].

Как в губернии, так и в уезде органы, заведующие делами земского хозяйства, были разделены на распорядительные и исполнительные. Распорядительными органами являлись земские собрания, образуемые из гласных (т. е. лиц, имеющих право голоса), которые избирались по трем так называемым куриям: 1) курия частных землевладельцев; 2) курия городских избирателей; 3) курия сельских обществ [Там же].

Для осуществления широкого круга задач, стоящих перед земствами (в хозяйственно-экономической, медицинской, культурной сферах), необходимы были самые разнообразные специалисты. Земства стали нанимать их на работу. Это были врачи, фельдшеры, акушерки, ветеринары, агрономы, статистики, инженеры, страховые агенты, учителя и т.д. В России сложилось уникальное и единственное в своем роде явление -земская интеллигенция, чью деятельность в развитии местного хозяйства, образования, медицины и культуры трудно переоценить [15].

Земская реформа была проведена под влиянием общественного мнения, требовавшего либеральных преобразований. С другой стороны, вве-

^ з ^ §

Таким образом, очевидно, что вертикаль власти, выстроенная царем и царским правительством, оказалась неэффективной при решении местных проблем, как хозяйственных, так и экономических, а кроме того, финансовые проблемы России не позволяли правительству в достаточной мере выделять средства на местные нужды. Следовательно, данная реформа была необходимым шагом.

Несколько лучшая судьба сложилась у наиболее прогрессивной реформы городского самоуправления, объявленной с утверждением Александром II 16 июня 1870 г. Городового Положения.

Городовым Положением 1870 г. избирательное право, как активное, так и пассивное, предоставлено было каждому городскому обывателю, к какому бы состоянию он ни принадлежал, если он был русским подданным, имел не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового на мелочной торг (лицензию на право мелкой торговли) и т.п. Таким образом, каждый, кто владел хоть крошечным домиком, кто в качестве торговца или ремесленника платил в казну города, пользовался правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные [8].

К недостаткам Положения 1870 г. можно отнести заимствование прусской трехклассной избирательной системы. Согласно закону, все лица, имеющие право участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в каком они следуют по сумме причитающихся с каждого из них сборов в доход города; затем они делятся на три разряда. К первому разряду причислялись те горожане из показанных в начале списка, которые уплачивали вместе одну треть общей суммы сборов со всех избирателей; ко второму - следующие за ними по списку, уплачивающие также треть сборов; к третьему - все остальные. Каждый разряд составлял особое избирательное собрание под председательством городского головы и выбирал одну треть гласных в городскую думу [7].

Лучшей стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утвержде-

дение самоуправления на местах для решения хозяйственных местных дел представлялось правительству целесообразным, т.к. царские чиновники на местах, руководствовавшиеся указаниями вышестоящего начальства, действовали малоэффективно и не могли справиться с поставленными перед ними задачами. Кроме того, на содержание местного хозяйства, медицины и образования требовались значительные государственные денежные вложения.

Политология

нию губернской администрации или в некоторых случаях министерства внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). Огромное же большинство дел, в том числе и годовые сметы, решались думою окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении. На губернатора возлагался надзор лишь за законностью действий органов городского самоуправления. Судебную защиту городского самоуправления должны были обеспечивать губернские по городским делам присутствия. В состав губернского по городским делам присутствия входили: губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и председатель мирового съезда.

Но, несомненно, что при всех своих недостатках, Положение 1870 г. стало крупным шагом вперед как по сравнению с предшествующим периодом, так и с той ситуацией, в которой оказалось городское самоуправление в конце XIX - начале ХХ вв.

В завершении данного анализа отметим, что органы местного самоуправления занимали свое, определенное место в системе публичных дел [11].

В этом заметен тренд на выстраивание системы разделения публичной власти по вертикали (распределение компетенций в зависимости от того, где они могут наилучшим образом быть реализованы), а также по функциям [2].

Очевидно, что в настоящий период времени местное самоуправление в России накапливает положительный опыт функционирования, но, при этом, требует дальнейшего совершенствования, которое будет более эффективным при внимании к историческим особенностям развития данного института в РФ.

Библиографический список

1. Бабичев И.В. Очерки правовой истории становления и развития местного самоуправления в современной России // Местное право. 2010. № 2. С. 93-98.

2. Балашова М.В. Общественное участие на местах как драйвер социальной модернизации // Вестник МГГУ им. М.А. Шолохова. Сер. «История и политология». 2011. № 3. С. 75-80.

3. Буров А. Н. Местное самоуправление в России: Исторические традиции и современная практика // Северо-Кавказский юридический вестник. 2001. № 3. С. 157-169.

4. Ведмецкая И.В. Местное самоуправление в России: Возникновение, становление и пути развития // VII Межвузовская конференция студентов и

молодых ученых г. Волгограда и Волгоградской области, г. Волгоград, 12-15 ноября 2002 г. Вып. 2. Волгоград, 2003. С. 9-11.

5. Вобленко Н. Сущность самоуправления. М., 2005.

6. Евстифеев Р.В. У истоков государства // Русская история. 2012. № 4. С. 30-35.

7. Золотарев М.А. Экономические основы городского хозяйства России (1870-1914 гг.) // Городское управление. 2013. № 2. С. 75-86.

8. Ковешников Е.М. Государства и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2007.

9. Кодан С. В. Местное право национальных регионов Российской империи в политике верховной власти (вторая половина XVII - начало XX вв.) // Российский юридический журнал. 2012. № 6. С. 224-235.

10. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.

11. Локшина К.Н. Традиции изучения основных концепций местного самоуправления в зарубежных странах // Вестник МГГУ им. М.А. Шолохова. Сер. «История и политология». 2012. № 1. С. 83-90.

12. Менькова Н.М. Историко-правовой анализ определения территории функционирования местного самоуправления в России // Муниципальное право. 2005. № 3. С. 67-87.

13. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие: историко-правовые аспекты // Отв. ред. И.В. Бабичев, Б.В. Смирнов. М., 2011.

14. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995.

15. Салов О.А. Земство - первый реальный институт местного самоуправления в России. М., 2004.

16. Цейтлин Р.С., Сергеев С.А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России: Учебн. пособие. М., 2003.

ВЕСТНИК

МГГУ им. М.А. Шолохова