Использование механизмов государственно-частного партнерства для финансирования объектов коммунального хозяйства

А. П. Черкасов

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО

ПАРТНЕРСТВА ДЛЯ ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБЪЕКТОВ

КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА

Ключевые слова: государственно-частное партнерство; инвестиционные проекты; концессионное соглашение, частные инвесторы, риски, коммунальное хозяйство. state-private partnership; capital investment projects; the concessionary agreement, private investors, risks,

municipal economy.

В сегодняшней социально-экономической ситуации необходимо заниматься распределением рисков финансирования в коммунальной сфере, используя именно частные инвестиции, а не бюджетное субсидирование. Одним из вариантов может являться применение моделей государственно-частного партнерства в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Использование моделей описанных в данной статье позволит понизить риски инвестиционных вложений частного бизнеса и повысить уровень и качество обслуживания объектов коммунального хозяйства.

In a today's social and economic situation it is necessary to attend to distribution of risks of financing in municipal sphere, using private investments, instead of budgetary subsidising. One of variants application of models of state-private partnership in housing and communal services sphere can be. Use of models described in the given article will allow to lower risks of investment investments of private business and to increase level and quality of service of objects of municipal economy.

Использование инструментов государственно-частного партнерства в отраслях коммунального хозяйства направлено на привлечение внебюджетного и внетарифного финансирования со стороны частных инвесторов в условиях экономического кризиса. Существуют различные формы взаимодействия органов публичной власти и бизнеса в коммунальной сфере (концессионное соглашение, аренда с инвестиционными обязательствами, приватизационно-инвестиционная модель сотрудничества), имеющие свои особенности и риски.

Постоянное ожидание бюджетных средств в тех случаях, когда в коммунальной отрасли требовался ремонт старых и строительство новых объектов, привело к тому, что в данной отрасли отсутствуют изменения. В коммунальной сфере в последние годы не было практически ни одного крупного проекта модернизации и реконструкции за счет частных средств. Инвестиции в инфраструктуру ограничивались в основном бюджетными источниками и осуществлялись в рамках целевых программ либо инвестиционных программ организаций коммунального комплекса за счет тарифной политики. Не в последнюю очередь такое положение дел обусловлено позицией региональных и муниципальных властей, ожидавших федеральных инвестиций, в том числе ассигнований из Инвестиционного фонда РФ.

Если оценивать перспективу на ближайшие несколько лет с учетом сегодняшней социально-экономической ситуации, следует говорить о необходимости изменения концепции функционирования отрасли коммунальной инфраструктуры. Региональным и местным властям следует перейти от ожидания бюджетных денег к формированию устойчивых структур (моделей) государственно-частного партнерства.

В формировании устойчивых моделей взаимодействия частного бизнеса и публичной власти в коммунальной сфере должны быть заинтересованы обе стороны. Публичная власть (органы местного самоуправления) несет законодательно установленную обязанность по обеспечению проживающего на соответствующей территории населения коммунальными услугами соответствующего качества [1]. Существует два основных способа организации процесса оказания коммунальных услуг потребителям:

1. традиционный («не рыночный»);

2. «рыночный», основанный на использовании различных моделей государственночастного партнерства.

Традиционный способ организации обеспечения населения муниципального образования коммунальными услугами заключается в учреждении муниципалитетом муниципального унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, наделении его соответствующим имуществом, установлении ему тарифов самим же муниципалитетом и контроля за его финансово-хозяйственной деятельностью.

Эта модель, содержит следующие отрицательные стороны. Следует обратить внимание на совмещение муниципалитетами функций регулирования деятельности по оказанию коммунальных услуг населению и ее осуществления. Муниципалитеты обладают значительными полномочиями по регулированию тарифов организаций коммунального комплекса [2] и одновременно они же являются фактически и операторами коммунальной инфраструктуры, поскольку наделяют подотчетное им муниципальное унитарное предприятие имуществом и контролируют его деятельность.

В результате муниципальное унитарное предприятие, действуя фактически как подразделение муниципалитета, не заинтересовано и не может быть заинтересовано в оптимизации расходов на содержание коммунальной инфраструктуры и улучшении качества предоставления коммунальных услуг населению. Муниципальные унитарные предприятия применяют наиболее затратный метод регулирования коммунальных тарифов - наращивание затрат на ремонты коммунальных сетей, используя их как критерий эффективности своей работы. Такой метод никак не влияет на качество оказываемых таким предприятием коммунальных услуг.

Незаинтересованность муниципального унитарного предприятия как коммерческой организации в эффективности своей финансово-хозяйственной деятельности ведет к регулярным субсидиям из местного или регионального бюджета при сохранении темпа роста тарифов на коммунальные услуги на уровне среднего в отрасли либо выше и при отсутствии качественных улучшений процесса обеспечения населения социально значимыми услугами.

По нашему мнению, способом минимизации соответствующих рисков и оптимизации финансово-хозяйственной деятельности операторов коммунальных систем является внедрение моделей государственно-частного партнерства в сферу коммунальной инфраструктуры, включение реальных и легальных рыночных механизмов заинтересованности муниципалитета, оператора и потребителей в повышении качества коммунальных услуг.

Основное преимущество моделей государственно-частного партнерства состоит в существующем потенциале и опыте привлечения частных инвестиций в реконструкцию,

модернизацию и развитие коммунальной инфраструктуры, что должно гарантироваться правовой и организационной устойчивостью таких моделей. Существующее законодательство позволяет реализовывать государственно-частное партнерство с учетом тарифного регулирования и специфики коммунальной отрасли.

Частные инвесторы заинтересованы в том, чтобы включать объекты коммунальной инфраструктуры в свой бизнес, поскольку это означает, в частности, стабильность их деятельности и возможность получения небольшого, но гарантированного дохода в течение длительного периода времени при условии грамотного структурирования и квалифицированного управления инвестициями. Длительность периода получения гарантированного дохода позволяет реализовать в коммунальной сфере достаточно значительные по объему инвестиционные программы, привлекая для этого как государственное финансирование на безвозвратной основе, так и кредитные ресурсы финансовых институтов развития (Внешэкономбанка, Европейского банка реконструкции и развития, Международной финансовой корпорации и т. п.). В то же время в соответствии с российским законодательством муниципалитет сохраняет значительные рычаги влияния на организации коммунального комплекса. Это и тарифное регулирование, и осуществление полномочий собственника соответствующего имущества (в ряде моделей государственно-частного партнерства), и договорные механизмы воздействия на организации коммунального комплекса.

Постоянно меняющаяся нормативная правовая база, а также использование международной практики государственно-частного партнерства, позволяют выделить три основные модели государственно-частного партнерства, применимые в коммунальной отрасли:

1. арендная модель;

2. приватизационно-инвестиционная схема;

3. концессионное соглашение.

Данные модели являются способом структурирования частного бизнеса в сфере оказания коммунальных услуг населению. Структурирование и администрирование соответствующих механизмов государственно-частного партнерства позволяют облегчить возможность привлечения внешнего финансирования как на безвозвратной (получаемые в той или иной форме бюджетные субсидии), так и на возвратной основе (кредиты финансовых институтов развития).

Арендную модель можно назвать самой популярной моделью государственночастного партнерства в коммунальной отрасли, так как ею пользуется подавляющее большинство операторов коммунальной инфраструктуры как федерального, так и регионального уровня.

Суть этой модели сводится к следующему. Частный оператор, заключает договор аренды муниципального имущества систем коммунальной инфраструктуры с администрацией соответствующего муниципального образования. Иногда договор предполагает реализацию определенной инвестиционной программы в отношении соответствующих объектов коммунальной сферы.

До вступления в силу в 2006 году Федерального закона «О защите конкуренции» данная модель пользовалась популярностью, вызванной отсутствием законодательно закрепленных процедур заключения договоров аренды в отношении муниципального имущества и, как следствие, быстротой реализации схемы.

В настоящее время договоры аренды государственного или муниципального имущества, в том числе коммунальной инфраструктуры, могут заключаться только по результатам торгов, проводимых в форме либо конкурса, либо аукциона.

Таким образом, арендная модель утратила свое основное конкурентное преимущество - быстроту заключения договора.

Основные правовые риски арендной модели государственно-частного партнерства сводятся к следующим.

- риски регистрации прав на недвижимое имущество;

- риски проведения торгов;

- риски лицензирования, поиска персонала, оформления функций сбыта, утверждения тарифного регулирования;

- риски учета имущества и квалификации договора;

- риски арендной платы;

- риски банкротства и ликвидации муниципального унитарного предприятия.

К числу положительных примеров использования арендной модели государственно-частного партнерства в коммунальной сфере можно отнести коммунальные системы водоснабжения и канализации городов Краснодара, Омска, Оренбурга, Тюмени; системы водоснабжения и канализации города Ростова-на-Дону (ОАО «ПО Водоканал»), а также города Сочи и иных населенных пунктов Краснодарского края.

Приватизационно-инвестиционная модель государственно-частного партнерства в сфере коммунальной инфраструктуры является одной из самых длительных с учетом двухэтапности ее реализации. В то же время она является наиболее устойчивой, что обусловлено наличием значительного административно-судебного опыта ее применения.

В данной модели, эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры осуществляют муниципальные унитарные предприятия, приватизация которых возможна только в форме преобразования их в открытые акционерные общества.

К положительным сторонам модели следует отнести отсутствие многих рисков арендной модели.

Риски тарифного регулирования возникают из-за прямого законодательного запрета на установление и поддержание тарифов соглашением между бизнесом и властью.

А вот риски регистрации прав на недвижимое имущество, также как и риски, связанные с проведением конкурса и участия в нем, аналогичны возникающим в арендной схеме.

Опыт использования приватизационной модели. В качестве примеров можно назвать: ОАО «Нижегородский водоканал», ОАО «Ярославльводоканал», ОАО «Водоканал» г. Чебоксары.

Федеральный закон «О концессионных соглашениях», до сих пор вызывает значительное количество нареканий в части их применимости к коммунальной сфере как со стороны частных, так и потенциальных инвесторов.

Изменения, внесенные в указанный закон, а также принятие летом 2008 года иных нормативных правовых актов, значительно улучшили ситуацию, но, пока еще не привели к широкому использованию этой модели государственно-частного партнерства.

Проблемы концессионной модели и оптимальные способы их разрешения.

Риски лицензирования, подбора персонала, тарифного регулирования в данной схеме аналогичны описанным в арендной модели, так как частному оператору необходимо создавать новое юридическое лицо. Мы считаем, что способом минимизации этих рисков может стать введение «переходного периода» между подписанием концессионного соглашения и началом операционной деятельности концессионером. Период должен завершаться в тот момент, когда у концессионера будут:

1. необходимые лицензии и разрешения;

2. обслуживающий персонал;

3. заключенные договоры с потребителями услуг;

4. утвержденный тариф.

Концессионное соглашение предоставляет сторонам возможность договорного регулирования порядка и условий установления и изменения тарифов и надбавок к тарифам при осуществлении деятельности, предусмотренной концессионным соглашением. Это наиболее актуально в коммунальной сфере, хотя сам закон и предусматривает определенные ограничения ее использования.

Закон предусматривает внесение концессионером концеденту концессионной платы за пользование объектом концессионного соглашения. Применительно к коммунальной инфраструктуре такая плата служила бы арендной платой. Поправки, внесенные в закон летом 2008 года, изменили ситуацию, предусмотрев возможность отсутствия концессионной платы в двух случаях:

1. концессионер оказывает услуги по регулируемым тарифам;

2. условиями концессионного соглашения предусмотрено принятие концедентом на себя части расходов на создание и/или реконструкцию, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения.

Использование обеих возможностей при реализации модели концессионного соглашения в коммунальной сфере значительно повышает инвестиционную привлекательность соответствующих проектов.

Риски организации конкурса и участия в конкурсе по сути аналогичны тем, которые существуют в арендной и приватизационной моделях. Специфика концессии состоит в необходимости более детальной и глубокой проработки финансово-экономического обоснования проекта при подготовке конкурсной документации и заключении концессионного соглашения.

Также существенным предварительным условием реализации концессионной модели является принятие потенциальным концедентом регионального и/или муниципального уровня нормативных правовых актов:

1. о порядке заключения концессионных соглашений органами публичной власти соответствующего уровня;

2. о наделении этих органов необходимыми полномочиями по проведению конкурса и заключению концессионных соглашений.

Эти нормативные правовые акты могут носить общий характер, или предусматривать отдельные особенности регулирования в отношении определенных объектов коммунального хозяйства.

Опыт использования концессионной модели:

1. г. Иркутск - системы теплоснабжения были отданы в концессию ЗАО «Байкалэнерго» (дочернее общество ОАО «Иркутскэнерго»);

2. в 2007 году Сортавальский муниципальный район и ЗАО «Энергетик» заключили концессионное соглашение в отношении объектов муниципальной собственности по производству (выработке), передаче (транспортировке) и распределению тепловой энергии.

Использование любой из описанных моделей может являться достаточно эффективным способом привлечения инвестиций, внешних по отношению и к муниципальному образованию или субъекту Российской Федерации, так и к частному оператору коммунальных систем.

Длительность периода окупаемости и возвратности инвестиций при значительной стабильности бизнеса привлекательным источником кредитных средств могут оказаться различные институты развития:

- кредит Европейского банка реконструкции и развития «Росводоканалу» общим объемом 5 млрд рублей в 2008 году [3];

- кредит Внешэкономбанка ОАО «Вода Ростова» на 4,5 млрд рублей сроком на 14 лет [4].

Внешэкономбанк вправе финансировать инфраструктурные проекты, в том числе и в отрасли коммунального хозяйства, и на безвозвратной основе путем участия в уставных капиталах соответствующих хозяйственных обществ.

Для реализации моделей государственно-частного партнерства в коммунальной отрасли необходима прежде всего заинтересованность органов публичной власти соответствующего уровня и их готовность инициировать действия по созданию инвестиционной схемы и нормативной среды и привлечению потенциальных инвесторов. Ответственность за предварительные работы по привлечению потенциального инвестора (принятие правовых актов, разработка конкурсной документации) полностью лежит на стороне властей, хотя и существуют механизмы распределения соответствующих рисков между публичным и частным партнерами.

Перечисленные выше риски реализации представленных моделей государственночастного партнерства в коммунальной сфере несопоставимы с рисками отсутствия инвестиций в эту отрасль в течение ближайших лет. Непростая экономическая ситуация в стране не снимает ни с региональных, ни с местных властей ответственности за функционирование систем жизнеобеспечения.

При наличии взаимопонимания публичной власти и частных инвесторов, инструментарий государственно-частного партнерства должен способствовать сохранению и увеличению темпов реконструкции и модернизации систем коммунальной инфраструктуры, даже в условиях кризиса.

Литература

1. Федеральный закон от 6.10.2003 № 187-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления».

2. Федеральный закон от 30.12. 2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса».

3. http://www.rosvodokanal.ru/ru/press-center/press-relizs/index.php?id4=822.

4. http://www.veb.ru/ru/about/press/news/index.php?from33=3&from32=21&id32=4211.

© А. П. Черкасов - асп. каф. экономики, финансов и бухгалтерского учета Тольяттинского государственного университета, вед. специалист отдела инвестиций и стратегического планирования управления стратегического развития департамента экономического развития мэрии городского округа Тольятти, a_p_cherkasov@mail.ru