Совершенствование законодательства Российской Федерации в сфере обращения с отработавшим ядерным топливом

Подводя итог сказанному выше, можно заключить, что имеющаяся нормативно-правовая база является основой для расширения присутствия России на мировом рынке услуг по обращению с ОЯТ, поставок свежего ядерного топлива и урановой продукции, строительства новых АЭС за рубежом и обеспечивает развитие инфраструктуры по обращению с ОЯТ. Кроме того, обязательные отчисления на СЭП реабилитации радиационно-загрязненных участков территории позволяют решить ряд радиоэкологических проблем.

А. Н. Гришин

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ОБРАЩЕНИЯ С ОТРАБОТАВШИМ ЯДЕРНЫМ ТОПЛИВОМ*

В своей деятельности по обращению с отработавшим ядерным топливом (далее - ОЯТ) Россия руководствуется международными договорами, участницей которых она является. В частности, в 2005 г. Россия ратифицировала Объединенную конвенцию «О безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами»1, участниками которой на 9 августа 2010 г. являлись 57 государств, в 27 из которых эксплуатируются атомные станции. В частности, Конвенцию ратифицировали такие страны, как Великобритания, Германия, Испания, США, Франция, Япония.

Конвенция определяет обязательства сторон в обеспечении безопасности обращения с отработавшим топливом, которое образуется в результате эксплуатации ядерных установок, используемых в мирных целях, а также обязательства по обеспечению безопасности обращения с радиоактивными отходами, когда они образуются в результате гражданской деятельности.

* Статья рекомендована к печати кандидатом юридических наук О.А. Супотаевой.

1 Федеральный закон от 4 ноября 2005 г. № 139-Ф3 // СЗ РФ. 2005. № 45. Ст. 4587.

210 Труды Института государства и права

Российской академии наук № 2/2011

Следует отметить, что в 2006 г. в МАГАТЭ был представлен первый Национальный доклад Российской Федерации по выполнению обязательств Объединенной конвенции, а в 2009 г. -второй2.

Однако Конвенция, закрепляя право ее участников экспортировать ОЯТ, не определяет путей решения самой проблемы обращения с ОЯТ и выбора национальной концепции в этой области. В зависимости от того, рассматривается ли ОЯТ как стратегическое сырье, а также оценивается ли уровень развития атомной энергетики и технологий как экономически целесообразный для переработки ОЯТ, в мире приняты различные концепции обращения с ОЯТ. Так, Франция обеспечивает полный замкнутый цикл производства и переработки ядерного топлива; США до последнего времени придерживались открытого принципа, рассматривая ОЯТ в качестве отходов, подлежащих «прямому» захоронению после промежуточного хранения в течение нескольких десятилетий. Большинство стран еще не определились и продолжают хранить ОЯТ до выбора окончательного ре-шения.3

Безусловно, решение данной проблемы имеет первостепенное значение для определения будущего атомной энергетики в мировом масштабе. В частности, требуют урегулирования вопросы безопасного энергетического развития при условии нераспространения ядерных материалов и противостояния терроризму, вопросы экологической безопасности и обеспечения здо-

2 См.: Первый Национальный доклад Российской Федерации о выполнении обязательств, вытекающих из Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и безопасности обращения с радиоактивными отходами. М., 2006; Второй Национальный доклад Российской Федерации о выполнении обязательств, вытекающих из Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и безопасности обращения с радиоактивными отходами. URL: http://www.fcp-radbez.ru (дата последнего посещения -14.03.2011).

3 См.: Форсстрем Х. Перспективы обращения с ОЯТ // Безопасность окружающей среды. 2010. № 1. С. 6-10.

ровой окружающей среды, вопросы использования ресурсов топлива, имеющихся в ОЯТ, и соответствующих экономических преференций. С одной стороны, все эти вопросы касаются национальной безопасности каждой страны, развивающей атомную энергетику, с другой стороны, они имеют глобальный международный характер и могут решаться в условиях мировой кооперации с участием стран, имеющих практический опыт в области обращения с ОЯТ.

В России национальная политика в области обращения с ОЯТ базируется на Концепции по обращению с отработавшим ядерным топливом, разработанной и утвержденной Минатомом России4, согласно которой «ОЯТ является ценным вторичным сырьем для получения компонентов ядерного топлива и ряда радиоактивных изотопов, используемых в медицине, сельском хозяйстве, промышленности»5.

Кроме того, принятие окончательного решения о выборе варианта обращения с ОЯТ обусловлено национальной Стратегией развития атомной энергетики в первой половине XXI века6, ключевым положением которой является расширение роли последней в будущем энергообеспечении Российской Федерации, присутствие российских компаний на международных рынках ядерных технологий и переход атомной энергетики на замкнутый топливный цикл как необходимое условие ее интенсивного развития.

Таким образом, стратегическим направлением развития атомной энергетики в Российской Федерации является замыка-

4 Приложение № 2 к распоряжению по Министерству РФ по атомной энергии от 29 мая 2003 г. № 293-Р. URL:

http ://www. atomsib. ru/sci/ecology/Kontseptsiya_po_obrash_eniyu_s_OYA T.html (дата последнего посещения - 14.03.2011).

5 Второй Национальный доклад Российской Федерации о выполнении обязательств, вытекающих из Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и безопасности обращения с радиоактивными отходами. С. 13.

6 Утверждена распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715-р // СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5836.

ние ядерного топливного цикла, что означает принятие концепции переработки ОЯТ с дальнейшим использованием практически всего объема продуктов его переработки (за исключением радиоактивных отходов) для изготовления ядерного топлива. В результате должно обеспечиваться более полное использование природных и образующихся при работе ядерных реакторов делящихся материалов и минимизация образования РАО7.

Стоящие перед атомной энергетикой задачи требуют совершенствования законодательного обеспечения отношений, связанных с обращением с радиоактивными отходами и ОЯТ (в том числе накопленными), их безопасным хранением и захоронением (включая радиоактивные отходы от переработки ОЯТ на радиохимических предприятиях), а также с безопасностью выбросов радиоактивных и химических веществ от предприятий ядерно-топливного цикла.

В контексте обеспечения ядерной и радиационной безопасности специальному правовому регулированию подлежат отношения, связанные с охраной ядерных объектов и сохранностью опасных материалов. В процессе нормотворчества не следует забывать проблему хранения и переработки ОЯТ, получаемого при работе исследовательских ядерных реакторов. В свете событий 11 сентября 2001 г. общемировое значение приобретает проблема нераспространения ядерных веществ и попадания их в руки террористических организаций8.

В Основах государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федера-

7 Подробнее о замкнутом топливном цикле см.: Поплавский В.М. Замкнутый топливный цикл - реальная перспектива атомной энергетики России // Перспективы развития атомной энергетики и законодательное обеспечение отрасли. Сб. статей. М., 2007. С. 50-54; Путилов А.В., Радченко М.В. Организация длительного технологического хранения ОЯТ как стадия замыкания ядерного топливного цикла в развивающейся атомной энергетике // Там же. С. 54-62.

8 См.: Меньшиков В.Ф. О безопасном обращении с РАО и ОЯТ. Соответствие политики и практики в России // Атомная стратегия. 2008. № 37. С. 12-14.

ции на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу, утвержденных Президентом РФ 4 декабря 2003 г., предусмотрена необходимость создания в России единой, эффективной, безопасной, экономически целесообразной и социально-приемлемой государственной системы обращения с ОЯТ. В настоящее время намечен широкий комплекс мер, включающий мероприятия по решению ряда проблем в данной сфере. В частности, предусматривается создание организационных и нормативно-правовых механизмов по предотвращению нарастания проблем в сфере обращения с ОЯТ в будущем, и в том числе создание единой государственной системы обращения с ОЯТ.

Единая государственная система обращения с ОЯТ (ЕГСО ОЯТ) должна формироваться с учетом того, что использование атомной энергии связано с образованием ОЯТ, затраты на обращение с которым составляют значительную долю расходов на производство продукции. Кроме того, необходимо иметь в виду, что организовать полный цикл обращения с ОЯТ в рамках отдельной эксплуатирующей организации невозможно (экономически нецелесообразно) из-за высокой стоимости переработки и необходимости обеспечить длительные сроки изоляции отхо-дов9. Именно по этим причинам нужна не локальная (в рамках промышленных площадок отдельных хозяйствующих субъектов), а централизованная общероссийская система обращения с ОЯТ.

Необходимость государственного статуса ЕГСО ОЯТ обусловлена принятыми Российской Федерацией обязательствами в рамках Объединенной конвенции, согласно которой конечная ответственность за обеспечение безопасности обращения с ОЯТ лежит на государстве, федеральным статусом программы развития атомного энергопромышленного комплекса, а также признанной ответственностью государства за решение проблемы

9 См.: Гусаков-Станюкович И.В., Кудрявцев Е.Г., Крюков Е.Б., Казаков С.В. Единая государственная система обращения с отработавшим ядерным топливом и радиоактивными отходами (концептуальные подходы и принципы формирования) // Бюллетень «Вопросы утилизации АПЛ». 2008. № 1 (15).

«исторического» ОЯТ выводимых из эксплуатации ядерно- и радиационно опасных объектов (наследия оборонных программ и планово-хозяйственной деятельности советского периода) 10.

Проблема обращения с ОЯТ в России возникла в советский период развития атомной отрасли, когда управленческий подход к оценке себестоимости выработки электроэнергии на АЭС не учитывал полный жизненный цикл атомной станции, а существовавшая тогда система планирования и бюджетирования предприятий отрасли не предусматривала возможности аккумулирования финансовых средств для адекватного решения накопленных задач обращения с ОЯТ. Соответственно так и не были сформированы необходимые финансовые резервы для создания и функционирования полноценной инфраструктуры обращения с ОЯТ.

Впервые де-факто государство признало возможность финансовой ответственности за решение проблем в сфере обращения с ОЯТ, накопленных за время реализации оборонных программ и планового ведения хозяйствования, в принятой Федеральной целевой программе «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года»11.

Безусловно, создание всех необходимых элементов ЕГСО ОЯТ должно быть предусмотрено только на законодательном уровне. Однако, в настоящее время такой на нормативный правовой акт, который бы федеральном уровне комплексно регулировал отношения по созданию и функционированию такой системы, не принят12.

10 См.: Гусаков-Станюкович И.В., Кудрявцев Е.Г., Крюков Е.Б., Казаков С.В. Указ. соч.

11 URL: http://www.fcp-radbez.ru (дата последнего посещения -14.03.2011).

12 Подробнее см.: Агапов А.М., Супатаева О.А. Проблемы совершенствования правового регулирования в области обращения с радиоактивными отходами и отработавшим ядерным топливом в Российской Федерации // Материалы II Международного ядерного форума. СПб., 2007. С. 356-360; Супатаева О.А. Совершенствование законодательной базы обращения с РАО и ОЯТ // Безопасность окружающей среды. 2007. № 4. С. 70-73.

Разработка проекта федерального закона «Об обращении с отработавшим ядерным топливом», к которой приступила Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», направлена на создание государственной системы обращения с ОЯТ и законодательное закрепление условий и механизмов, позволяющих обеспечить прекращение дальнейшей генерации проблем в области обращения с ОЯТ в Российской Федерации, а также своевременное решение проблемы накопленного ОЯТ.

Целью принятия законопроекта является закрепление организационно-правовых и финансово-экономических основ создания и функционирования государственной системы обращения с ОЯТ, базирующейся на фундаментальных принципах, установленных Объединённой Конвенцией. Основная идея законопроекта - создание условий, при которых на всех стадиях и этапах обращения с ОЯТ, вплоть до его переработки или захоронения, обеспечивается защита здоровья человека и охрана окружающей среды, а бремя по обращению с ОЯТ, в том числе финансовое, не перекладывается на последующие поколения.

Предполагается, что функционирование ЕГСО ОЯТ должно базироваться на двух главных принципах:

«загрязнитель платит» - производя отходы, эксплуатирующие организации несут бремя финансовой ответственности за обращение с ними. Соответственно, права собственности на ОЯТ с момента их возникновения должны принадлежать эксплуатирующей организации;

«заплати и забудь» - ответственность производителей ОЯТ исчерпывается после приведения отходов в соответствие со стандартами ЕГСО ОЯТ, внесения установленной платы и передачи ОЯТ организации, осуществляющей администрирование этой системы (национальному оператору). При этом отходы переходят в собственность такой организации. Право собственности на ОЯТ, передаваемые инжиниринговым (технологическим) компаниям, должно определяться контрактом (договором) и принадлежать стороне, ответственной за передачу продуктов переработки национальному оператору.

Кроме того, законопроектом предусматривается: закрепление прав, обязанностей и ответственности субъектов государственной системы обращения с ОЯТ (администратор единой государственной системы обращения с ОЯТ; национальный оператор (диспетчер) единой государственной системы обращения с ОЯТ; производитель (собственник) ОЯТ);

обеспечение устойчивого и достаточного финансирования полного цикла обращения с ОЯТ;

создание условий для развития рыночных отношений при обращении с ОЯТ, предусматривающих финансирование полного цикла обращения с вновь образующимся ОЯТ в реакторных установках за счёт производителя;

финансирование обращения с накопленным ОЯТ, и ОЯТ, вновь образующимся в государственных некоммерческих организациях, включая организации, осуществляющие деятельность в оборонных целях, за счет средств федерального бюджета;

установление основных требований к обращению с различными типами и категориями ОЯТ;

учет взаимозависимости различных стадий обращения с ОЯТ при определении достаточности инфраструктуры и приоритетных направлений ее дальнейшего развития;

определение возможных вариантов конечных стадий обращения с ОЯТ, закрепление обязательности достижения одного из этих вариантов и ограничения временных рамок отложенных решений;

поддержка ускоренного технологического развития прогрессивных методов обращения с ОЯТ, в том числе стимулирование перехода к замкнутому ядерному топливному циклу;

обеспечение эффективной международной кооперации в области обращения с ОЯТ;

расширение экспорта услуг в области ядерного топливного цикла.

Законопроект возлагает ответственность за решение проблем, связанных с последующим развитием атомной отрасли, на новых собственников объектов использования атомной энергии.

Финансирование будущих расходов по обращению с ОЯТ планируется гарантировать путем создания института «нацио-

нального оператора», предоставляющего эксплуатирующим организациям услуги по обращению ОЯТ, включая хранение и окончательную изоляцию (захоронение) РАО, полученных в результате переработки ОЯТ, при полноразмерной оплате этих услуг. Создание и координацию деятельности «национального оператора» планируется закрепить за Госкорпорацией «Роса-том».

Производители ОЯТ должны нести ответственность за безопасное обращение с ОЯТ с момента его образования и до момента передачи «национальному оператору». Передача права собственности на ОЯТ, а также всех рисков и ответственности за обеспечение всех видов безопасности происходит после оплаты производителем ОЯТ соответствующего тарифа, который рассчитывается исходя из затрат на реализацию полного цикла обращения с ОЯТ - временное технологическое и долговременное хранение, переработка ОЯТ, хранение и окончательная изоляция образующихся РАО.

Национальный оператор принимает ОЯТ от производителя и осуществляет полный цикл обращения с ОЯТ в соответствии с утвержденной национальной концепцией. С момента принятия ОЯТ от производителя национальный оператор становится его собственником, и, после погашения текущих издержек, производит отчисления в резервный фонд обращении с ОЯТ финансовых средств на покрытие расходов будущих периодов (долговременное хранение ОЯТ, переработка ОЯТ и окончательная изоляция образующихся РАО). Национальному оператору планируется также передать в собственность все накопленное ОЯТ, находящееся в настоящее время в собственности Российской Федерации. За национальным оператором будут закреплены функция координации деятельности специализированных организаций по обращению с ОЯТ, а также право (по согласованию с уполномоченным органом по обращению с ОЯТ) передачи части своих функций организациям, аккредитованным на выполнение работ по долговременному хранению и переработке ОЯТ.

Принятие данного законопроекта позволит создать единую безопасную, экономически эффективную, а также социально приемлемую государственную систему обращения с ОЯТ, обес-

печивающую развитие использования атомной энергии для решения задач национальной, энергетической и экологической безопасности и вовлечения в хозяйственный оборот вторичного регенерируемого и утилизируемого сырья.

В результате принятия законопроекта должны быть устранены пробелы в правовом регулировании отношений при обращении с ОЯТ, а также создана современная нормативная правовая база, которая позволит:

осуществлять на единой законодательной основе разработку новых нормативных документов и требований, касающихся методов и условий обращения с ОЯТ, его переработки;

унифицировать и гармонизировать национальное законодательство в области обращения с ОЯТ с учетом общепризнанных принципов и норм международного права, являющихся составной частью правовой системы Российской Федерации, а также использовать многолетний опыт зарубежных стран в области правового регулирования отношений в данной сфере.

А.С. Тютюник

НЕКОТОРЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРИНЦИПОВ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА*

Земельное право - самостоятельная отрасль права, которая имеет свой предмет и метод правового регулирования, четкую систему, а также собственные принципы. В юридической литературе вопрос о принципах права исследован достаточно подробно, прежде всего, в курсе теории государства и права. Как справедливо отмечает В.В. Лазарев, под принципами принято понимать закрепленные в действующем законодательстве основополагающие руководящие начала и идеи, выражающие сущность норм какой-либо отрасли права и главные направления

* Статья рекомендована к печати кандидатом юридических наук О.А. Самончик.