Местное самоуправление в механизме реализации публичной власти

5.8. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В МЕХАНИЗМЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Карабасов С.Ю., аспирант кафедры государственного и муниципального управления и правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте РФ Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Ключевые слова: местное самоуправление; государственная власть; публичная власть; государственное устройство.

Статья посвящена исследованию теоретикоправовых аспектов местного самоуправления, изучению роли и места местного самоуправления в системе публичной власти. В статье изучается природа и сущность местного самоуправления, на примере, нескольких концепций. Также, рассматривается взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления. В статье обозначены некоторые проблемные позиции современного местного самоуправления в Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление, выделяя и раскрывая его сущностные проявления, основные задачи и функции в ст. 3, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 46, 68, 74, 97, 130-133. Глава 1 Конституции Российской Федерации, закрепляющая основы конституционного строя, относит местное самоуправление к числу одной из основ конституционного строя Российской Федерации, выражающего гуманную сущность устоев российского государства, принадлежность России к сообществу демократических правовых государств. Отнесение Конституцией местного самоуправления к важнейшим институтам организации и осуществления власти в государстве и обществе, наряду с принципами демократизма, выражающегося в народном суверенитете, признания человека, его прав и свобод высшей ценностью, разделения властей, политического и идеологического многообразия, светского и социально ориентированного государства с рыночным хозяйством и другими, позволяет в полной мере характеризовать Российскую Федерацию как конституционное государство с развивающейся системой децентрализованного управления и саморегулируемого гражданского общества.

Конституционный статус местного самоуправления отражен и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-рации»1. В ст. 1 Закона отмечается, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, призна-

1 СЗ РФ. 2003.№40.Ст.3822

ется, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации самостоятельно функционирует и развивается на основе общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, конституционных установлений, положений федерального законодательства, законов субъектов Российской Федерации, принимаемых в случаях и порядке, установленных федеральным законодательством, уставами муниципальных образований и другими муниципальными правовыми актами.

Принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12 Конституции РФ) гарантируется Конституцией и дополняется принципом организационной обособленности местного самоуправления, выражающегося в том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Принцип самостоятельности местного самоуправления предполагает выделение и законодательное закрепление круга вопросов местного значения, отнесенных к ведению местного самоуправления. Конституция Российской Федерации непосредственно не определяет конкретный перечень таких вопросов. Она лишь указывает, что местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации подробный перечень вопросов местного значения, под которыми понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования и решение которых самостоятельно осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления, а также полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления определяются Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Перечень вопросов местного значения для этих территорий определяется законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.

Местное самоуправление осуществляется населением в городских и сельских поселениях и на других территориях путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы с учетом исторических и иных местных традиций. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления. Отказаться от своего права на осуществление местного самоуправления население не может, поскольку в соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области» это право возникает на основании Конституции Российской Федерации и закона, «а не на основании волеизъявления населения муниципального образования»2.

Местное самоуправление играет важную роль в механизме народовластия. В Российской Федерации сложилась определенная система форм реализации принадлежащей народу власти, единственным источником которой он и является. В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. При этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции).

Различая понятия власти народа, государственной власти и власти местного самоуправления, Конституция относит государственную власть и власть местного самоуправления к формам реализации власти народа. Концептуальные положения главы 1 Конституции Российской Федерации о народовластии и роли в нем местного самоуправления нашли свое отражение в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ст. 1 Закона местное самоуправление определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В российском государствоведении понятия «власть народа», «государственная власть» нередко ассоциируются с понятием публичной власти.

2 Постановление от 30 ноября 2000. Вестник Конституционного Суда РФ - .2001. №1

Публичность (от латинского слова риЫюиэ - общественный, гласный, открытый) несет в себе емкое содержание. Если раньше к публичному праву относили преимущественно вопросы государственной власти, отношения граждан и государственной администрации, то сейчас публичное право охватывает и другие сферы, в том числе местное само-управление3. Местное самоуправление нередко характеризуется как «муниципальная публичная власть». Местное самоуправление - не просто форма самоорганизации населения для решения вопросов местного значения. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа. Муниципальная власть и власть государственная - формы публичной власти, власти народа.

Следует отметить, что еще в дореволюционный период многие ученые подчеркивали сходство основ осуществления государственной власти и местного самоуправления. Так, по мнению А.В. Ва-сильчикова «отыскать черту, отделяющую государственные интересы, нужды и повинность от земских, было бы напрасным трудом; они постоянно смешиваются, сходятся и расходятся, соглашаются и противопоставляются. Те же предметы ведения, которые в одних государствах заведываются с полным успехом обывателями, собраниями, выборными людьми, в других поручаются администрации, центральной власти, коронным чиновникам...»4.

А. Д. Градовский считал, что «местное самоуправление является не только способом лучшего удовлетворения местных интересов, но и орудием практического применения начала народовластия в кругу дел, непосредственно касающихся народа и его ежедневной жизни»5. Он полагал, что самоуправление - есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства.

В юридической литературе не прекращается оживленная научная дискуссия по вопросам соотношения государственной власти и власти местного самоуправления, их природы и сущности, механизмов взаимодействия. Обобщенно можно выделить несколько позиций ученых о природе местного самоуправления и соотношении муниципальной (местной) власти с государственной властью.

Значительное распространение получила концепция негосударственной природы местного самоуправления. По мнению сторонников этой позиции, местное самоуправление не составляет и по своей природе не может составлять компонент государственной организации, а является институтом гражданского общества. В частности, академик Б.Н. То-порнин считал, что государственность заканчивает-

3 См. подробнее: Тихомиров Ю.А. Публичное право. - М.: Бек. 1995.

4 Васильчиков А. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. - СПб., 1871. Т.3. С.28-29.

5 Градовский А.Д. Система местного управления на западе Европы и в России. Собр.соч. Т.9. СПб., 1904. С. 37.

ся там, где начинается местное самоуправление6. Негосударственный характер власти местного самоуправления объясняется тем, что в системе органов местного самоуправления отсутствуют строгая иерархия и соподчиненность; они действуют не от имени государства; вопросы местного значения решают с учетом особенностей развития своей территории; их материально-финансовую базу составляет муниципальная собственность и местный бюджет; они обладают более тесной связью с населением, чем государственные органы; у органов местного самоуправления практически отсутствуют политические функции.

Власть местного самоуправления признается аналогичной государственной власти или государственной властью особого рода. Г.В. Барабашев характеризовал концепцию негосударственной природы местного самоуправления как миф, который создан на основе устаревших западных теорий местного самоуправления. По его мнению, местное самоуправление нельзя относить исключительно к институтам гражданского общества - это государственная власть особого рода7. Высказываются, также, суждения, что с точки зрения юридической оценки органы местного самоуправления - это органы власти, как и вся вышестоящая структура. Это публично-правовые учреждения.

Сторонники такой позиции считают, что если публичную власть от имени всего народа может представлять только государство, а местное самоуправление также является элементом государственного устройства, то, следовательно, в публичном выражении своей воли органы местного самоуправления ничем не отличаются от органов государственной власти, поэтому органы местного самоуправления можно характеризовать как органы государственной власти и местного самоуправления.

Высказано мнение и о том, что местное самоуправление - это публичная власть, существующая наряду с государственной властью. Сторонники этой точки зрения считают, что реализация власти народа через органы местного самоуправления представляет собой самостоятельное направление, отдельное от реализации власти народа через органы государственной власти8. Оба эти направления объединяет единый источник - власть народа.

Местное самоуправление нередко воспринимается как пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой; в нем есть сочленение общественных форм (в организации) и властных полномочий (в юридической силе принимаемых решений)9. Местное самоуправление многогранно: оно относится к ряду управленческих явлений, призванных целенаправлять, организовы-

6 Топорнин Б.Н. Разделение властей и государственная органи-зация//Разделение властей и парламентаризм. - М.: 1992. стр с.14.

7 Барабашев Г.В.См.: Местное самоуправление в России. Теория и практика//Государство и право.1993.№6.С.146.

8См.: Чиркин В.Е. Публичная власть. - М.: Юристъ. 2005 стр. 46-54.

9 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. -

М.: 1997 стр 133.

вать и регулировать общественную жизнедеятельность на территории муниципального образования; оно выступает средством реализации инициативы и практического осуществления самодеятельности, воплощения творческой энергии и ответственности населения по месту жительства; оно является формой реализации прав и свобод человека и гражданина.

Для понимания публично-властной природы местного самоуправления представляется важным уяснение позиции Конституционного Суда РФ. Она нашла свое отражение в ряде постановлений Конституционного Суда при рассмотрении дел, затрагивающих различные аспекты организации местного самоуправления в нашей стране. В постановлении от 27 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», где говорилось, что организация публичной власти на местах может осуществляться как органами государственной власти местного уровня, так и муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной власти субъекта Федерации10.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. №3-П «По делу о проверке консти-

туционности статей 80, 92-94 Конституции Республики Коми и Закона Республики Коми от 31 октября 1994г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» отмечалось, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной11.

Анализ конституционных положений, норм действующего законодательства, позиций, изложенных в ходе научных дискуссий о природе власти местного самоуправления, позволяет сделать вывод о том, что положение ст. 12 Конституции о не вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти не означает, что они совершенно независимы от органов государственной власти: местное самоуправление развивается на основе и в соответствии с Конституцией РФ и законами государства, при государственной поддержке и государственных гарантиях; местные дела решаются хоть и самостоятельно, но на основе единой государственной политики; объем и пределы власти местного самоуправления устанавливаются федеральными органами государственной власти и закрепляются законом в виде полномочий по решению вопросов местного значения; перечень вопросов местного значения не постоянен, о чем свидетельствуют положения Федеральных законов от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и от 6 октября 2003

г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и во многом определяется в результате изменения, уточнения органами государственной власти концепции местного самоуправления, отражающей

10 СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

11 СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 532.

цели, задачи, полномочия и формы организации местного самоуправления в конкретный исторический период жизни государства; ограничить полномочия местного самоуправления может только федеральный закон.

Предусмотренный федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации порядок наделения органов местного самоуправления законом отдельными государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ), право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (ст. 20 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ), а также право органов государственной власти в соответствии с законом осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления (ст. 75 этого Закона) являются свидетельством того, что, реализуя власть народа, органы государственной власти и органы местного самоуправления не только не обособляются, но и тесно взаимодействуют друг с другом.

Следует признать, что власть местного самоуправления самостоятельна, как форма публичной власти, но не самодостаточна и пока нуждается в существенной поддержке со стороны государственной власти. Органы государственной власти обеспечивают соблюдение и защиту прав местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления закрепляет положение о том, что местное самоуправление является одной из главных основ любого демократического строя. Местное самоуправление позволяет самым непосредственным образом осуществить именно на местном уровне право граждан участвовать в осуществлении публичной власти, в управлении государственными делами. Защита и укрепление местного самоуправления представляют собой значительный вклад в построение государства, основанного на принципах демократии и децентрализации власти. Ст. 2 Хартии устанавливает, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства.

Демократия в первоначальном смысле этого слова как осуществление власти всем населением наиболее эффективно реализуема преимущественно на небольших территориях, в муниципальных образованиях (в форме сходов граждан по месту жительства, выборов, референдумов).

В последние годы в научной юридической литературе большое внимание уделяется анализу места и роли местного самоуправления, как института публичной власти, в системе гражданского общества в Российской Федерации12. Представляется, что

12 См. например: Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. - М.: 1996; Бондарь Н.С. Конституционное регулирование основ гражданского общества в России и характеристика его элементов //Становление гражданского общества в России /под ред. Т.Д.Зражевской. - Воронеж. 2002; Колю-шин Е.И. Проблемы правового регулирования гражданского общества //Гражданское общество в России: возможность самоорганизации и механизмы правового регулирования. - М.: 2005;

включение местного самоуправления в систему гражданского общества не имеет достаточных теоретических обоснований, поскольку по устоявшемуся пониманию гражданское общество своими элементами имеет такие общественные образования, в частности, как политические партии, иные общественные объединения, церковь, семью и другие объединения, служащие удовлетворению разнообразных интересов и потребностей людей13. Поэтому элементом гражданского общества следует считать территориальное сообщество населения, которое посредством местного самоуправления решает вопросы местного значения на территории муниципального образования14.

В основе кризиса современного местного самоуправления в Российской Федерации лежит углубляющееся противоречие между населением как субъектом муниципальной (местной) власти (согласно фундаментальным конституционным установлениям, содержащимся в статьях 3, 12, 130 Конституции РФ) и местной властвующей элитой в лице органов и должностных лиц местного самоуправления.

Опыт организации местного самоуправления в нашей стране свидетельствует о том, что муниципальные органы достаточно быстро выработали способность при осуществлении местного самоуправления обходиться практически без населения, сводить конституционно установленную учредительную власть населения лишь к возможности один раз в четыре-пять лет избирать представительные органы и выборных должностных лиц, превратив этот выбор чуть ли не в единственное измерение муниципальной демократии. При этом техника организации избирательного процесса усовершенствована до такой степени, что население в массе своей голосует так, как того хотят организаторы муниципальных выборов.

Статьи Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляющие разнообразные формы прямого народовластия в местном самоуправлении, в большинстве своем фактически оказались либо невостребованными, либо трудно применимыми из-за сложных правовых механизмов, что, несомненно, сужает сферу демократической организации местного самоуправления и делает учредительную власть населения при решении вопросов местного значения, по сути, иллюзорной и все менее обеспе-

ченной15.

Мокрый В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. - Самара. 2003.

13 См.: Гаджиев К.С. Концепция гражданского общества: идейные истоки и основные вехи формирования //Вопросы философии. 2001. № 7. С. 31.

14 См.: Нудненко Л.А. Теория демократии. - М.: Юристъ. 2001. С.27.

15 См.: Ефимов В.И. Власть в России. - М.: 1996. С. 831; Нудненко Л.А. Теория демократии. - М.: Юристъ. 2001. С.14.

Не случайно, по мнению некоторых авторов, в России «вместо гражданского общества возникло общество, каждый из членов которого озабочен лишь собственным выживанием любым путем»16.

Современное российское законодательство разрешает участвовать в осуществлении местного самоуправления не только гражданам Российской Федерации. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают правами по осуществлению местного самоуправления в объеме, предусмотренном международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

Права граждан на осуществление местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Сущность местного самоуправления обусловливает его трехаспектное конституционное значение. Во-первых, оно является одной из основ конституционного строя, важнейшим институтом гражданского общества в Российской Федерации; во-вторых, это форма народовластия, неотъемлемая органическая часть политической системы; в-третьих, местное самоуправление можно признать институтом правового положения личности. Этим обусловлены богатство нормативно-правового содержания и сложный, многоструктурный характер институтов местного самоуправления в их конституционном и текущем законодательном оформлении.

Список литературы:

1. Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. - М.: 1996.

2. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М.: 1997.

3. Барабашев Г.В.См.: Местное самоуправление в России. Теория и практика//Государство и право.1993.

4. Бондарь Н.С. Конституционное регулирование основ гражданского общества в России и характеристика его элементов //Становление гражданского общества в России /под ред. Т.Д.Зражевской. - Воронеж. 2002.

5. Васильчиков А. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. - СПб., 1871.

6. Гаджиев К.С. Концепция гражданского общества: идейные истоки и основные вехи формирования //Вопросы философии. 2001.

7. Градовский А.Д. Система местного управления на западе Европы и в России. Собр.соч. Т.9. СПб., 1904.

16 Костюк К. Политическая мораль и политическая этика в России //Вопросы философии. 2000. № 2. С. 34.

8. Ефимов В.И. Власть в России. - М.: 1996.

9. Колюшин Е.И. Проблемы правового регулирования гражданского общества //Гражданское общество в России: возможность самоорганизации и механизмы правового регулирования. - М.: 2005.

10. Костюк К. Политическая мораль и политическая этика в России //Вопросы философии. 2000.

11. Мокрый В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. - Самара. 2003.

12. Нудненко Л.А. Теория демократии. - М.: Юристъ. 2001.

13. Нудненко Л.А. Теория демократии. - М.: Юристъ. 2001.

14. Топорнин Б.Н. Разделение властей и государственная организация//Разделение властей и парламентаризм. - М.: 1992.

15. Тихомиров Ю.А. Публичное право. - М.: Бек. 1995.

16. Чиркин В.Е. Публичная власть. - М.: Юристъ. 2005.

17. Вестник Конституционного Суда РФ - .2001.

18. СЗ РФ. 1997. № 5.

19. СЗ РФ. 1998. № 4.

20. СЗ РФ. 2003.№40.

Рецензия

Статья представляет существенный научный и практический интерес. В условиях, осуществляемой в современных условиях реформы местного само-управления, анализ теоретико-правовых аспектов местного самоуправления, исследование его места и роли в системе публичной власти имеет большое научное значение.

Автор исследовал, в пределах позволяемых объемом данной статьи, проблематику, которая выводит на обобщенное уяснение природы и сущности местного самоуправления, взаимодействия власти местного самоуправления и государственной власти, тенденций развития правовой основы местного самоуправления.

При подготовке статьи учтены необходимые теоретические и законодательные источники. Статья интересная и, безусловно, заслуживает опубликования.

Научный руководитель

д.ю.н. профессор Овчинников И. И.