Трансформация региональной модели власти: исторический опыт

ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ ОПЫТ

Александр НИКОЛАЕВ

ТРАНСФОРМАЦИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ МОДЕЛИ ВЛАСТИ: ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ

В статье анализируется исторический опыт трансформации властных структур в российских регионах на примере Саратовской обл.

The historical experience of transformation of power structures in Russian regions is analyzed in the article on the example of Saratov region.

Ключевые слова:

власть, регион, система управления, губернатор, централизация; power, region, system of management, governor, centralization.

На протяжении последних двух десятилетий новая рос -сийская власть находится в поиске оптимальной модели управления на региональном уровне. Однако стабильную и эффективную схему управления не удалось создать до настоящего времени. Между тем, в России роль власти на местах всегда была очень значительна. Региональные чиновники обладали и обла -дают возможностями удушить в бюрократической паутине любые реформы, по своему трактовать законы, творить свой собствен ный суд. Импульсы реформ исходили из столицы и при Петре I, и при В. Ленине, и при В. Путине, но практическая реализация этих реформ в значительной мере определялась местной бюрократией. Понять общее состояние и тенденции развития административной системы в России, на наш взгляд, можно лишь с учетом региональ -ной специфики.

В качестве модельного региона избрана Саратовская обл., кото -рая практически по всем параметрам относится к числу наиболее типичных российских регионов.

В истории развития органов управления Саратовской обл. четко выделяются 3 этапа, соответствующие основным периодам россий -ской истории: имперскому, советскому и постсоветскому. Более ранние периоды в данной статье не рассматриваются, поскольку Саратовская обл. стала самостоятельной административной едини -цей только к концу XVIII в., в годы царствования Екатерины II. В 1775 г. начинается общероссийская реформа регионального управ -ления, в ходе которой Саратов впервые стал губернским центром. Первоначально вышел указ об учреждении Саратовского намест -ничества (январь 1780 г.). А уже с 1782 г. в законодательных актах в отношении Саратовского наместничества начал употребляться термин «губерния». Саратовское наместничество в момент созда -ния включало 9 уездов, а несколько позднее в его состав был вклю -чен еще один уезд — Царицынский. Территория наместничества занимала 178,6 тыс. кв. верст (примерно вдвое больше нынешней Саратовской обл.). На этой территории находились 1 192 населен -ных пункта, в которых проживали 640 тыс. чел.1

Система административного управления на губернском уровне, созданная в конце XVIII в., фактически просуществовала до гибели Российской империи в 1917 г., хотя и несколько раз подвергалась модернизации. Главной особенностью данной системы было парал -

1 См.: Очерки истории Саратовского Поволжья. — Саратов : Заволжье, 1993, т. 1, с. 120.

НИКОЛАЕВ Александр Николаевич — д.и.н., профессор; заведующий кафедрой философии и политологии СГСЭУ тШаеу@ ssea.runnet.ru

лельное существование жесткой центра -лизованной бюрократической вертикали и сословных выборных учреждений. При этом бюрократия доминировала над орга -нами самоуправления, а среди последних, в свою очередь, ведущую роль играли дво рянские сословные учреждения.

Ключевой фигурой властной верти -кали имперского периода был губернатор, который согласно официальным докумен там (Наказ губернаторам от 03.06.1837 г.) являлся «хозяином губернии»1. Ему при -надлежала вся полнота власти в губернии. Он ведал и гражданскими, и военными делами. При этом вплоть до середины XIX в. все саратовские губернаторы были действующими или бывшими военными. Губернаторы назначались лично императо -ром и были проводниками воли централь -ной власти в регионе. Центр стремился, чтобы губернией руководили люди, не имевшие здесь глубоких корней и связей. Все они прибывали в Саратов извне. Только

А.Д. Панчулидзев, прежде чем возглавить губернию, проработал здесь на различных должностях более 10 лет. Видимо, также в антикоррупционных целях центральная власть следила, чтобы губернатор долго не задерживался на одном месте. Менее чем за 150 лет в Саратове сменились 30 губер -наторов, т.е. средний срок губернаторства не достигал и 5 лет. А при Николае I губер -наторы управляли в среднем 3 года. Такая антикоррупционная практика имела под собой основу.

Губернатор имел в своем распоряжении воинскую команду, составлявшую сара -товский гарнизон, и штат чиновников. Первоначально во всех губернских учреж дениях их было всего 96 чел. (на 640 тыс. чел. населения). Главным учреждением в системе губернской администрации было губернское правление. Оно выпол няло функции исполнительной власти и одновременно полицейские функции. Экономическое управление было сосре -доточено в губернской казенной палате, ведавшей казенными сборами, подря -дами, постройками. Палате подчинялись губернское и уездные казначейства, в кото -рых хранились собранные доходы. Для управления учебными заведениями, бога дельнями, сиротскими домами и другими

1 См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. В 55 т. - СПб., 1838, т. 12, № 10303.

социальными учреждениями существовал приказ общественного призрения.

По мере развития капиталистических отношений число управленческих структур, выполнявших социальноэкономические функции, неуклонно уве -личивалось. Одним из показателей раз -вития промышленности стало учреждение фабричной инспекции. Ее главной функцией был надзор за исполнением законов, ограничивавших произвол владельцев предприятий и заводской администра ции. Начали действовать и новые финан -совые учреждения: губернское акцизное управление, контрольная палата, при -сутствия по промысловому, подоходному, квартирному налогам и др. В 1885 г. для управления налоговой сферой создаются губернское и уездные податные присут ствия, а также вводятся должности подат ных инспекторов. Наконец, интенсивное развитие промышленности и торговли породило потребность в создании бан ковских учреждений. В 1864 г. открылось Саратовское отделение Государственного банка. Развивались также и учреждения, курировавшие социальную сферу. В 1865 г. был упразднен приказ общественного при зрения, поскольку его функции перешли к целому ряду органов.

Самой заметной тенденцией развития губернской системы управления был рост полицейских учреждений. Саратовская городская полиция начала функциониро вать с 1798 г. Руководил ею полицмейстер. В Саратове полиция подразделялась на части, возглавляемые частными приста вами. Им подчинялись квартальные над -зиратели. В уездах полицейские функции исполняли капитан - исправники. С 1837 г. уезды делятся на более мелкие террито -риальные единицы полицейского харак тера — станы, во главе которых стояли становые приставы. Свои обязанности они выполняли с помощью выборной сельской полиции из числа крестьян: сот ских и десятских, избиравшихся, соответ -ственно, от 100 и 10 крестьянских дворов.

Штат саратовской полиции постоянно рос. Если в 1839 г. в Саратове было 183 полицейских чиновника, то к 1881 г. их численность возросла до 321 (в т.ч. 4 част -ных пристава, 18 квартальных и 30 око -лоточных надзирателей)2. Полицейские

2 См.: Саратовский сборник. — Саратов, 1981, т. 1, отд. 2, с. 66—67.

управления были созданы и в каждом уезде. Возглавляли их исправники, назна чаемые губернатором из местных дворян. Кроме того, в станах появляется должность помощника станового пристава — поли -цейского урядника. В 1867 г. было учреж дено Саратовское губернское жандарм ское управление. Возглавлял его началь ник, имевший помощников в уездах. С этого времени на жандармское управление ложится основная тяжесть борьбы с рево люционным движением. Для осуществле -ния политического сыска в 1902 г. было создано Саратовское охранное отделение. А в 1906 г. Саратов стал центром одного из охранных округов, который охватывал несколько губерний. В условиях нараста -ния крестьянских волнений укреплялась полиция и в сельской местности. В 1903 г. при становых приставах и полицейских урядниках вместо выборных из крестьян сотских и десятских учреждается уездная полицейская стража.

Хотя разрастание государственной бю -рократии было главной тенденцией, все же постепенно развивалась и система са -моуправления. Долгое время наиболее влиятельными оставались дворянские собрания во главе с предводителями. Что касается органов городского самоуправ ления (городской голова, городская дума, ратуша, магистрат, купеческие и мещан ские управы), то они до середины XIX в. не играли самостоятельной роли, служили скорее придатком аппарата государст венной администрации и находились под его контролем. Только после город -ской реформы Александра II значительно повысилась роль городского самоуправ -ления, получившего властные и финансо вые рычаги. Городской голова, возглавляе -мая им городская управа и городская дума с этого времени оказывали все возрас -тающее влияние на организацию жизни в Саратове. Аналогичные процессы проис -ходили и в уездных городах.

В 60 - е гг. XIX в. в системе управления появился еще один общественный институт. Первое Саратовское губерн -ское собрание состоялось в мае 1866 г. С этого времени губернское и уездные земства действовали параллельно с орга нами государственной власти. Впервые в России появилось понятие «обществен -ная служба». Согласно общероссийскому положению земства занимались местным хозяйством и благоустройством: строи

тельством, транспортом, кустарными промыслами, здравоохранением, образо ванием. Довольно быстро вклад земской «общественной службы» в эти сферы стал сопоставим с деятельностью государственных органов. Однако новые учрежде ния находились под достаточно плотным контролем государственной бюрократии. В частности, губернатор мог опротесто вать любое решение земства.

Таким образом, во второй половине XIX в. структура государственных органов исполнительной власти на региональном уровне продолжала усложняться и рас -ширяться, но в этот период наблюдалась и тенденция роста влияния системы само управления.

Можно по -разному оценивать эффективность системы управления Саратовс кой губернией, действовавшей до рево люции. Однако следует признать, что по сравнению и с советским, и с постсовет ским периодами бюрократический аппа -рат тогда был менее громоздким и имелись элементы реального самоуправления.

Октябрьская революция, положив начало глубочайшему перевороту в жизни нашей страны, не могла не привести к коренным изменениям в и сфере управ ления на региональном уровне. Аксиомой теории марксизма еще со средины XIX в. было признание необходимости слома старой государственной машины, что и было сделано в нашей стране. После этого начался поиск новых форм, который в основном завершился к концу 30 -х гг. Затем при Хрущеве была предпринята неудачная попытка создать новую систему управления (совнархозы и деление обко -мов партии на промышленные и сельско хозяйственные), и, наконец, в середине 60 х гг. система управления регионом при обрела законченный вид.

Начиная с первых лет советской власти, в каждом регионе действовали 3 параллель ные системы власти. Формально главной (ведь власть -то советская!) была система Советов. Высшим органом власти в обла сти был областной Совет, состоявший из нескольких сотен депутатов, избирав-шихся на безальтернативной основе. Они собирались на сессии всего 2 раза в год и, разумеется, только голосовали за заранее подготовленные решения. Высшим орга ном исполнительной власти Саратовской обл. считался избираемый областным Советом облисполком. Ему подчинялась

вертикаль городских, районных и сель ских Советов. Ну а формальным главой региона был председатель облисполкома (губисполкома), но ни формально, ни реально он не обладал объемом полномо -чий прежнего губернатора. Во - первых, он был ограничен коллегиальными органами, а во - вторых, о чем речь пойдет ниже, — партийным влиянием и общесоюзными ведомствами. Пожалуй, только первый председатель Саратовского губисполкома

В.П. Антонов - Саратовский (1917—1918 гг.) был бесспорным лидером, а Советы уже с начала 20 - х гг. играли второстепенную роль в системе управления. Саратовские краеведы считают, что последним пред седателем губисполкома, который обла -дал относительной самостоятельностью, был И.П. Ермасов, занимавший эту должность в 1921—1927 гг.1 В 30 х гг. местные Советы стали заниматься преи мущественно жилищно- коммунальной и культурно просветительной сферами. Власть местных Советов фактически не распространялась на многие предприятия, учреждения и организации на территории области, которые подчинялись напрямую московским министерствам и ведом ствам. Это была вторая параллель власти. Начало ей положили органы ВЧК еще в годы Гражданской войны. В дальнейшем областное управление НКВД, а затем КГБ никогда не подчинялось облисполкому. В таком же положении находились воин ские части, многочисленные оборонные предприятия, высшие учебные заведе -ния и ряд других структур. Кроме того, еще большее число организаций находи лось в двойном подчинении — Советов и отраслевых ведомств. При этом влияние последних зачастую было важнее (напри мер, для милиции).

Самое главное, что ограничивало власть Советов, — это партийное влияние. Параллельно с советскими структурами уже в 1918 г. сложилась вертикаль партий ных органов — от губкома РКП(б) до парт ячеек в крупных селах. Партийные органы все больше вмешивались в кадровую поли тику, предопределяли решение важнейших вопросов. Особенно это стало очевидно с внедрением номенклатурного принципа подбора кадров. Постановлением орг -бюро ЦК «О порядке подбора и назначе -

1 См.: Семенов В.Н. Начальные люди Саратова. - Саратов, 1998, с. 246.

ния работников» от 16 ноября 1925 г. всем губкомам и крайкомам предписывалось приступить к выработке номенклатуры должностей местных органов, назначения на которые должны проводиться с утверж дением соответствующими парторганами. С каждым годом номенклатурная сеть все расширялась. Таким образом, партия взяла под свой контроль все сколько -нибудь значимые руководящие долж ности. Кроме того, партийные органы от общего политического руководства пере ходили к повседневному управлению. В результате реальный центр власти в регионе уже в 20 е гг. переместился в пар тийные органы. Реальная власть принад -лежала, прежде всего, обкому КПСС и его первому секретарю, который стал таким же «хозяином» региона, как прежде губер -натор. Правда, произошло это не сразу. Первоначально первые секретари быстро менялись и не успевали стать настоящими хозяевами. Например, за 30 лет (19291959 гг.) в Саратовской обл. сменились 13 партийных руководителей. А вот за следу -ющие 30 лет их было всего трое. При такой сменяемости первый секретарь успевал прочно взять в свои руки все нити управ ления областью. Партийная власть, как и прежде, осуществлялась за счет номенкла турного принципа подбора и расстановки кадров. В 1965 г. номенклатура обкома охватывала в Саратовской обл. 1 235 долж ностей (и еще 1 127 должностей учетно контрольной номенклатуры)2. Работники низшего звена (вплоть до сельсоветов) состояли в номенклатуре горкомов и рай комов. А поскольку членами КПСС были практически все руководители ведом -ственных структур, то, в отличие от пред седателя облисполкома, секретарь обкома мог влиять и на чекистов, и на военных, и на директоров оборонных заводов. Вместе с тем партийные органы осуществляли и непосредственное руководство всеми важ нейшими сферами жизни. Показателем детальности и конкретности партий ного руководства служит тот факт, что в Саратовском обкоме функционировал, например, специальный отдел химиче ской промышленности.

Наличие большого числа партийных и государственных структур, руководивших экономической сферой, было важной

2 Центр документации новейшей истории Саратовской области (ЦДНИСО), ф. 594, оп. 5, д. 36.

особенностью советского периода. Это было естественным в условиях полного огосударствления экономики. Еще одним важным отличием советского времени было фактическое отсутствие органов са моуправления. В какой то мере эту роль играли местные Советы, но, поскольку их депутаты подбирались партийными орга нами, а руководящие работники совет ского аппарата были членами партномен клатуры, самоуправлением это назвать трудно.

При всех отличиях советской и импер ской систем управления регионом они имели принципиальное сходство. Главное, что их объединяет, — жесткая централи зация. Как в царские времена система замыкалась на губернатора, так в совет ский период ключевой фигурой был пер вый секретарь обкома КПСС. При этом в советский период централизация даже усилилась за счет уничтожения самоуправ -ленческих структур, обобществления эко номики и тотального контроля над идео -логической сферой. Вторая общая черта — значительная зависимость региональ -ного руководства от центральной власти. И губернатор, и первый секретарь назна чались и снимались из столицы, поэтому зависели не от местного населения или региональной элиты, а от центральной власти и проводили ее волю. Правда, в последние десятилетия эта зависимость немного ослабла. Одним из показателей усиления самостоятельности регионов явилось резкое сокращение численности номенклатуры ЦК партии в 50 е гг. Так, если в Саратовской обл. в 1946 г. было 703 работника номенклатуры ЦК, то к 60 м гг. их число составляло всего около 1001. Это не означало, что были сокра -щены данные руководящие должности; они просто перешли в ведение региональ ных партийных комитетов. Фактический контроль над кадрами номенклатуры регионов сосредоточился в руках регио нальной партийной элиты. Центр мог ее контролировать только через сужающийся круг наиболее важных фигур областного руководства. При этом секретари обкомов нередко назначались из числа местных кадров. Например, А.И. Шибаев, прежде чем возглавить областную парторганиза цию, 9 лет проработал в Саратове, а его

1 ЦДНИСО, ф. 594, оп. 1, д. 4677, л. 303.

преемник В.К. Гусев вообще был местным уроженцем.

Однако в целом указанные посла -бления не меняли сущности системы. Характерным показателем было особое место репрессивных органов. Как было показано выше, в имперский период они неуклонно разрастались. Но в советские времена аппарат ВЧК, ГПУ, НКВД, МВД, КГБ значительно превзошел царскую полицию и жандармерию по численности. Они стали также более независимыми от местных властей. А в конце 30 - х гг. област -ное управление НКВД фактически стояло и над обкомом, и над облисполкомом. Достаточно сказать, что за 1937—38 гг. были арестованы и расстреляны 4 первых секретаря обкома.

В целом представляется, что советская система управления регионом формально была более демократичной, но в реально сти — более жесткой и централизованной.

Постсоветская система управления, сформировавшаяся в основных чертах к концу 1996 г., носит по сравнению со сво ими предшественниками, можно сказать, гибридный характер. При этом по форме она ближе к имперскому варианту, а по содержанию — скорее к советскому.

Как и в царские времена, главой региона является губернатор, назначаемый из сто лицы. Структурами, с помощью которых он осуществляет свою власть, выступают правительство области и аппарат губер натора (до революции — губернское прав ление и канцелярия губернатора). Вновь появились структуры местного самоуправ ления. Формально именно им принад лежит власть во всех населенных пунктах области, но в реальности относительно независимым является только муниципа литет областного центра. Из 17 лет своего существования он примерно половину этого срока находится в состоянии мяг кой конфронтации с областной властью. Другие муниципалитеты находятся в пол ной финансовой зависимости от област ной власти, и их самостоятельность фик тивна. Степень влияния силовых структур также ближе скорее к досоветскому пери оду. Сократились по сравнению с совет ским временем экономические функции государственных органов.

С советским периодом сближает нали чие нескольких относительно самостоятельных центров власти в регионе: губернатор, областная дума, муниципа

литет областного центра. Также советский период напоминает особая роль партии. «Единой России» по степени властного влияния далеко до КПСС, но в последние годы именно через партию осуществля ется координация всех центров власти в регионе и поддерживается мирное сосу ществование группировок региональ ной элиты. Правда, заслуга в этом не столько областной организации «ЕР», сколько федерального руководства пар тии. Еще один общий с советским време нем момент — это наличие на территории области довольно значительного числа предприятий и учреждений вне юрисдик ции областной власти. Это, в первую оче редь, силовые структуры, а также филиалы крупных компаний (Газпрома, РЖД и др.), высшие учебные заведения.

Появились в постсоветский период и принципиально новые элементы регио нальной системы управления. В част ности, это представительная (законода -тельная) ветвь региональной власти в лице областной думы. Саратовская областная дума несколько лет была под контролем губернатора, сейчас в ней доминирует «Единая Россия», но все же это реальный орган представительной власти, которого не было в предшествующие периоды. Еще один новый элемент — представитель президента, затем главный федеральный инспектор со своим аппаратом. В период обострения межэлитной борьбы он играл определенную самостоятельную роль, но сейчас эта роль достаточно символиче ская. Важной особенностью нынешнего периода является то, что 3 из 4 глав реги

она являлись местными уроженцами, всю жизнь проведшими в Саратовской обл., а еще один — П.Л. Ипатов — до назначения саратовским губернатором проработал в области 20 лет.

Что касается взаимоотношений регио нальной и центральной власти, то постсо ветский период четко делится на два прин -ципиально различных этапа. Правомерно утверждать, что 1990 - е гг., особенно их вторая половина, — это период наиболь шей за всю историю (досоветскую, совет скую и постсоветскую) независимости от центра региональных управленческих структур и максимальной реальной вла -сти главы региональной исполнительной власти. До революции губернатор обладал большим объемом полномочий, но нахо -дился в жестком подчинении императору. В советское время, кроме того, прибави -лась зависимость от партийных органов. Что касается саратовского губернатора Д.Ф. Аяцкова, то, опираясь на статус «всенародно избранного», установив контроль над областной думой и муници палитетами, а также пользуясь слабостью федерального центра, он на 5—6 лет стал полновластным хозяином в области.

Завершая анализ трансформации реги ональной системы управления, следует констатировать, что при внешнем раз личии 3 моделей сущностные их черты на протяжении почти двух с половиной веков сохранялись. Это очень значи тельная зависимость от центра, жесткая централизация и очень малая зависи мость региональной власти от населения региона.