Коллизии правовых норм об участии прокурора в арбитражном процессе и порядок их разрешения

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2012. № 4 (33). С. 115-120.

УДК 347

КОЛЛИЗИИ ПРАВОВЫХ НОРМ ОБ УЧАСТИИ ПРОКУРОРА В АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ И ПОРЯДОК ИХ РАЗРЕШЕНИЯ

COLLISIONS OF RULES OF LAW WITH THE ASSISTANCE OF THE PUBLIC PROSECUTOR IN ARBITRATION PROCESS AND ORDER OF THEIR PERMISSION

С. С. ТРЕТЬЯКОВ

Раскрываются основные проблемы, в том числе пробелы в законодательстве, участия прокуроров на стадии исполнения судебных постановлений по искам прокуроров, а также по объёму предоставленных полномочий в арбитражном процессе, предлагаются пути их разрешения.

Ключевые слова: прокурор, коллизия, исполнение, полномочия, исполнительное производство, решение суда, препятствие.

Article opens the basic problems, including legislative blanks, participations of public prosecutors at a stage of execution of judicial decisions under claims of public prosecutors, and also for volume of the given powers in arbitration process, offers ways of their permission.

Key words: the public prosecutor, a collision, execution, powers, executive manufacture, a judgement, an obstacle.

На стадии исполнения судебных решений возникают проблемы по искам прокуроров, не позволяющие добиться 100 %-го результата от той положительной работы, которую прокурор проводит при реализации полномочий в гражданском и арбитражном процессе.

Характерной особенностью сегодняшнего времени является активное использование гражданами, общественными объединениями, хозяйствующими субъектами, публичными образованиями права на судебную защиту своих прав, свобод и законных интересов.

Вместе с тем правоприменительная практика свидетельствует о том, что исполнение судебного постановления нередко требует от взыскателя не меньших усилий, чем при отстаивании своей позиции непосредственно в суде.

Низкая исполнимость судебных постановлений является общегосударственной проблемой. По официальным данным, уровень принудительного исполнения судебных постановлений не превышает 52 % от общего

числа. 48 % судебных решений по разным причинам не исполняются [1].

Как видно из указанных данных, вследствие проблем с исполнением судебных постановлений эффективность работы судебной системы Российской Федерации снижается практически вдвое. Неисполнение судебных актов представляет угрозу правопорядку, так как умаляет законы, подрывает доверие к суду и прокурору, когда не исполняются судебные решения по его искам и заявлениям.

Европейский суд по правам человека, Конституционный суд Российской Федерации и Верховный суд Российской Федерации неоднократно отмечали, что право на судебную защиту немыслимо без строгого исполнения судебных решений.

В постановлениях Европейского суда по правам человека по жалобах «А. Бурдов против России» от 7 мая 2002 г. (№ 59498/00), «Тимофеев против России» (постановление ЕСПЧ от 23 октября 2003 г. № 58263/00), «Клишина и другие против Российской Федерации», «Дмитриева против Российской

© Третьяков С. С., 2012

Федерации», «Усталов против Российской Федерации», «Ларионов против России» от 14 ноября 2008 г., где обжаловалась длительность производства по делу ввиду неисполнения судебного решения, содержатся указания ЕСПЧ на нарушение Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протокола № 1, выразившееся в длительном неисполнении судебных решений.

Обращение в суд, в арбитражный суд с исками (заявлениями) в защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, общества и государства является одной из наиболее эффективных форм прокурорского реагирования при выявлении нарушений. Нередко иск прокурора -единственная реальная возможность включить механизм судебной защиты нарушенного права.

Прокуроры активно реализуют полномочия по защите в судебном порядке прав, свобод и законных интересов граждан, общества и государства. Наделение в 2009 г. прокуроров дополнительными полномочиями по предъявлению в суды заявлений в защиту социальных прав и законных интересов граждан повысило эффективность прокурорского надзора.

Так, за 2010 г. прокуратурой Омской области направлено в суд 22 975 исков и заявлений на 379 401 тыс. руб., судом рассмотрено (с учётом оставшихся не рассмотренными с 2009 г.) 23 865. Удовлетворено решениями суда 18 513 исков и заявлений на 353 923 тыс. руб., добровольно ответчиками удовлетворено 5 297 на 24 653 тыс. руб. (всего удовлетворено 99,8 % от числа рассмотренных).

В арбитражный суд направлено 502 иска и заявления. Рассмотрено судом 494, из которых 206 удовлетворены решениями суда, 270 - ответчиками добровольно.

В 1-м полугодии 2011 г. в суды общей юрисдикции прокурорами направлено 14 993 иска и заявления на сумму 452 975 тыс. руб. Судом рассмотрено 13 675 исков (заявлений), из них 9 657 исков (заявлений) на 77 393 тыс. руб. удовлетворены судом, производство по 3 997 делам на 20 868 тыс. руб. прекращено в связи с добровольным удовлетворением ответчиками требований прокурора.

В арбитражный суд прокуратурой направлено 297 исков (заявлений). Арбитражным судом рассмотрено 274. По 150 делам производства прекращены, так как ответчики в добровольном порядке удовлетворили требования прокурора и прокурором заявлен отказ от требований, по 109 делам арбитражным судом постановлены решения об удовлетворении требований прокурора.

Вместе с тем принятие судом положительных решений по искам прокурора ещё не означает восстановление нарушенных прав. Именно от реального исполнения судебного решения напрямую зависит результативность деятельности прокурора. Неисполнение судебных актов по искам (заявлениям) прокурора подрывает авторитет судебной власти и прокуратуры, обесценивает значимость прокурорской деятельности.

Судебные постановления по искам (заявлениям) прокуроров в большинстве случаев исполняются добровольно, однако по некоторым из них возникает необходимость в мерах принудительного исполнения. При принудительном исполнении судебных решений по искам и заявлениям прокуроров Омской области возникали определённые проблемы.

1. Надлежащему осуществлению полномочий прокурора на стадии исполнения решений суда по искам прокурора препятствует отсутствие норм, регулирующих положение прокурора в исполнительном производстве.

Так, прокурор не назван в разделе VII ГПК РФ «Производство, связанное с исполнением судебных постановлений и постановлений иных органов» в числе лиц, участвующих в исполнительном производстве.

В Федеральном законе от 2 октября

2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», вступившем в силу 1 февраля

2008 г., право прокурора на возбуждение исполнительного производства, участие в нём, оспаривание постановлений, действий (бездействия) должностных лиц службы судебных приставов-исполнителей также не предусмотрено.

По положениям ст. 30 Федерального закона № 229-ФЗ, ч. 1 ст. 428 ГПК РФ исполнительное производство возбуждается судебным приставом-исполнителем на основании исполнительного документа по заявле-

нию взыскателя, исполнительный лист выдаётся взыскателю либо по его просьбе направляется судом для исполнения.

Взыскателями по делам по искам прокурора могут являться и граждане, и публично-правовые образования. Право последних быть стороной исполнительного производства установлено ч. 2 ст. 49 Федерального закона № 229-ФЗ.

На практике возникает вопрос: вправе ли прокурор получить исполнительный лист по делу, возбуждённому судом по его обращению?

Представляется, что не должно быть никаких препятствий для реализации права прокурора возбудить исполнительное производство на основании решения суда, вынесенного по его иску. Прокурор как лицо, которому предоставлено право возбудить гражданское дело путём предъявления иска (заявления), вправе возбудить и исполнительное производство, участвовать в нём. И это должно быть закреплено законодательно.

Однако названная проблема возникла при исполнении решения арбитражного суда Омской области 28 декабря 2010 г. об удовлетворении иска прокурора Омской области о признании недействительным в части распоряжения директора Департамента имущественных отношений администрации г. Омска от 15 октября 2008 г. № 11236-р, о признании недействительными заключённых в нарушение ст. 34, п. 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ, п. 8 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», 17 апреля 2009 г. Департаментом имущественных отношений администрации г. Омска с ООО «Стройкомплектация», 24 ноября 2009 г. - ООО «Стройкомплектация» с ООО «МТ Групп» сделок купли-продажи земельных участков, расположенных в парковой зоне «Зеленый остров» г. Омска, находящихся в муниципальной собственности; о применении последствий недействительности сделки.

В данном случае взыскатель и ответчик были в одном лице, и, соответственно, за выдачей исполнительного листа которое не обращалось и не собиралось этого делать.

Во избежание подобных ситуаций в целях доведения дел по искам прокурора до ло-

гического завершения должно быть чёткое законодательное закрепление права прокурора на получение исполнительного листа в судах общей юрисдикции и арбитражном суде, для предъявления его в службу судебных приставов для принудительного исполнения.

2. Исполнение судебных решений по делам по искам (заявлениям) прокурора осложняется по объективным либо субъективным причинам.

Распространёнными исками (заявлениями) прокурора в области гражданских правоотношений являются иски о взыскании задолженности по заработной плате; об устранении нарушений противопожарных правил, о предоставлении мер социальной поддержки медицинским работникам.

Анализ исполнения судебных постановлений по искам прокуроров Омской области за 2010 г., 2 мес. 2011 г. показал, что 55,6 % от всех неисполненных судебных решений по искам прокурора составляют решения суда о взыскании задолженности по заработной плате.

Основными причинами длительного неисполнения названных решений являются:

- введение процедуры наблюдения и банкротства предприятия-должника;

- отсутствие имущества, денежных средств на счетах предприятий-должников;

- фактическое прекращение предприятием-должником производственной деятельности;

- нежелание граждан - материальных истцов осуществлять исполнение судебных решений в принудительном порядке из-за боязни конфликта с работодателем.

Определённая сложность имеется и в исполнении судебных постановлений по искам прокуроров об устранении нарушений правил противопожарной безопасности на объектах социальной инфраструктуры - местах массового скопления людей.

Из удовлетворенных в 2010 г. судом 364 исков данной категории исполнено 267. На апрель 2011 г. оставались неисполненными 97 решений (по 48 из них судами предоставлены отсрочки исполнения на срок от 4 до 9 месяцев ввиду отсутствия денежных средств, невозможности выполнения необходимых работ по исполнению судебного решения в ходе учебного процесса в школе).

Длительное неисполнение судебных решений о предоставлении мер социальной поддержки по оплате коммунальных услуг медицинским работникам, работающим в сельской местности, обусловлено отсутствием в необходимом количестве денежных средств на указанные цели, непередачей органам местного самоуправления субвенций на исполнение государственных полномочий.

Исполнение по делам о предоставлении жилья детям-сиротам, о внеочередном предоставлении жилья, переселяемым из жилого помещения, непригодного для проживания, ветхого, как правило, производится в течение достаточно длительного времени ввиду отсутствия в необходимом количестве требуемого жилого помещения, ввиду недостаточного поступления субвенций из регионального бюджета для приобретения соответствующего жилья.

Особые затруднения на практике вызывает исполнение решения суда по искам прокуроров в сфере охраны природы, связанным с совершением определённых действий к установленному сроку.

В ряде случаев с учётом положений ч. 13 ст. 30 ФЗ от 2 октября 2007 г. «Об исполнительном производстве» судебный пристав-исполнитель вправе приступить к своим непосредственным обязанностям только на стадии принудительного исполнения решения суда, которая наступает по истечении срока, указанного в постановлении суда по делу, к которому действия обязанного лица (должника) должны быть совершены.

Исполнение судебных решений осложняется и тем, что с момента вынесения решения до его вступления в силу, а затем до принудительного исполнения проходит значительный период времени. Если судом не были предприняты возможные обеспечительные меры, ответчик может произвести действия, влекущие невозможность исполнения судебного решения. В практике прокуратуры Омской области имели место случаи, когда отдельные судебные решения по искам (заявлениям) прокуроров об устранении противопожарных правил не исполнялись ввиду продажи ответчиками - владельцами зданий, где выявлены нарушения, этих зданий иным лицам. Вследствие указанных сделок судебные решения становились не обязательными

для исполнения новым владельцам. В этом случае прокурору необходимо было предъявить новые иски по этому же объекту с аналогичными требованиями к новому владельцу.

Например, по иску прокурора Центрального административного округа г. Омска к ООО «Форсаж» об обязании устранить нарушения правил противопожарной безопасности, о приостановлении деятельности торгового комплекса до устранения указанных нарушений.

3. Немаловажное значение для реального исполнения судебных решений по искам (заявлениям) прокуроров имеет участие прокурора при разрешении судом вопросов исполнительного производства: его прекращения, приостановления и т. п.

Нередко при исполнении указанных решений должники обращаются в суд с заявлениями об отсрочке.

Так, решением Москаленского районного суда от 30 января 2008 г. по иску прокурора Москаленского района были признаны незаконными действия МОУ «Жанаульская основная общеобразовательная школа» Моска-ленского муниципального района Омской области по осуществлению образовательного процесса, реализации образовательных программ без лицензии; ответчику запрещено осуществление указанной деятельности до устранения нарушений Закона Российской Федерации «Об образовании» и получения лицензии на образовательную деятельность. Исполнение судебного решения в части запрета судом было отсрочено до 1 сентября 2008 г.

В данном случае прокуроры реагируют путём принесения кассационных представлений на судебные акты о предоставлении отсрочки.

Кассационным определением от 2 апреля 2008 г. по кассационному представлению прокурора изменен срок отсрочки и установлен до 1 июля 2008 г.

4. Осложнение исполнения судебных решений вызывает незаконное бездействие служб судебных приставов.

Имеют место случаи ненадлежащего, несвоевременного исполнения судебных решений по искам прокурора в результате бездействия судебных приставов-исполнителей.

Прокуроры в таких случаях дают принципиальную оценку бездействию судебных

приставов-исполнителей, которая может быть выражена во внесении представлений в адрес вышестоящего должностного лица с требованием привлечения виновного лица к дисциплинарной ответственности либо обжаловании в судебном порядке бездействия судебного пристава-исполнителя и обязании его исполнить судебное решение, в том числе и по искам прокурора.

Всего в период 2010 г. - 2 мес. 2011 г. прокурорами 12 районов области были внесены представления по выявленным в деятельности судебных приставов-исполнителей нарушениям исполнения судебных постановлений по искам прокуроров. По результатам их рассмотрения 15 должностных лиц привлечены к ответственности.

Представляется, что при выявлении незаконного бездействия судебных приставов-исполнителей прокурор должен активно принимать меры по судебному оспариванию действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя.

Прокуратурой Омской области в период 2010 г. оспорено бездействие судебных приставов-исполнителей, не исполнивших своевременно и в полном объёме исполнительные документы арбитражного суда, ПФ РФ, ФСС РФ 121 раз, в 1-м полугодии 2011 г. -66. По всем обращениям прокурора ещё до вынесения судебного решения служба судебных приставов-исполнителей принимала меры к надлежащему исполнению исполнительных документов и окончанию исполнительных производств в связи с реальным исполнением.

Таким образом, прокуратура Омской области не оставляет на произвол судьбы судебные решения об удовлетворении требований прокурора, предпринимает все предусмотренные законом меры и способы для реального исполнения судебных решений.

Однако на сегодняшний день остаются две нерешённые проблемы, разрешение которых требует урегулирования на законодательном уровне:

1. Отсутствие законодательных полномочий прокурора на получение исполнительного листа и предъявления его к исполнению в службу судебных приставов;

2. Невозможность взыскания денежных средств (заработной платы) в случае ликви-

дации юридического лица или введения процедуры банкротства на предприятии, не выплатившим работнику заработную плату.

Своевременная реализация прокурором полномочий на стадии судебного рассмотрения дела и на стадии исполнительного производства - права заявить ходатайство о принятии обеспечительных мер, системный контроль за исполнением судебных решений по искам и заявлениям прокурора, применение прокурором всех предоставленных ему рычагов воздействия к ответчику (понуждение к принятию мер при обсуждении проектов бюджета закладывать необходимые средства для приобретения необходимого жилья, инициирование уголовного преследования за умышленное неисполнение судебного решения по ст. 315 УК РФ и др.) - облегчит исполнение судебного решения.

Вместе с тем требуют конкретизации формы и методы прокурорского воздействия на участников исполнительного производства, с тем, чтобы обеспечить реальное и оперативное исполнение судебных актов.

Только при своевременном и надлежащем исполнении судебных решений можно сохранить авторитет судебной власти, а исполнением судебных решений по искам прокурора будет достигаться цель правозащитной деятельности прокурора.

Одним из коллизионных моментов в практике применения процессуального положения прокурора является право прокурора на обращение в арбитражный суд, когда оно предоставлено не ст. 52 АПК РФ, а иными нормативно-правовыми актами (например, ст. 1253 ГК РФ).

Так, в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 1250 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) интеллектуальные права защищаются способами, предусмотренными ГК РФ, с учётом существа нарушенного права и последствий нарушения этого права. Предусмотренные ГК РФ способы защиты интеллектуальных прав могут применяться по требованию правообладателей, организаций по управлению правами на коллективной основе, а также иных лиц в случаях, установленных законом.

В силу ст. 1253 ГК РФ, если юридическое лицо неоднократно или грубо нарушает исключительные права на результаты интел-

лектуальной деятельности и на средства индивидуализации, суд может в соответствии с п. 2 ст. 61 настоящего Кодекса принять решение о ликвидации такого юридического лица по требованию прокурора. Если такие нарушения совершает гражданин, его деятельность в качестве индивидуального предпринимателя может быть прекращена по решению или приговору суда в установленном законом порядке.

В свою очередь, ст. 52 Арбитражно-процессуального кодекса Российской Федерации не содержит конкретных указаний на возможность реализации полномочий прокурора посредством предъявления искового заявления о прекращении деятельности юридического лица в арбитражном суде.

Судебная практика привлечения юридических лиц к указанному виду ответственности в Омской области отсутствует, хотя при проведении проверок прокурорами выявлялись нарушения в области интеллектуальной деятельности, позволявшие обратиться с заявлением в суд о ликвидации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Примером такого обращения может послужить исковое заявление прокурора Приморского края в Арбитражный суд Приморского края о прекращении деятельности индивидуального предпринимателя А. А. Борисовой в связи с грубым нарушением исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности.

Определением Арбитражного суда Приморского края от 20 октября 2009 г. производство по делу прекращено. Вынесение данного определения суд мотивировал отсутствием у прокурора процессуального права на обращение в арбитражный суд с указанным исковым заявлением.

21 декабря 2009 г. Пятый арбитражный апелляционный суд своим постановлением определение Арбитражного суда Приморского края от 20 октября 2009 г. отменил, указав, что в силу ст. 4, 61, АПК РФ и ст. 1253 ГК РФ прокурор обладает полномочиями по предъявлению искового заявления о прекращении деятельности индивидуального предпринимателя А. А. Борисовой в арбитражный суд и направил дело на новое рассмотрение.

С учётом изложенного представляется, что прокурором при выявлении нарушений в области интеллектуальной деятельности, позволяющих обратиться с заявлением в суд о ликвидации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, необходимо готовить материалы для предъявления искового заявления в арбитражный суд.

В отдельных случаях возможность возбуждения дела прокурором прямо оговаривается в федеральных законах, например, п. 2 ст. 51 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» прокурору предоставлено право обращения в арбитражный суд с требованием о ликвидации юридического лица и др.

В подобных случаях, если данный Федеральный закон не входит в систему арбитражного процессуального законодательства (ст. 3 АПК), то при решении вопроса о праве прокурора на обращение в арбитражный суд следует руководствоваться не только правилами ст. 52 АПК, но и иными федеральными законами.

1. Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2006 г. № 583 «О Федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России" на 2007-2012 годы».