Историко-правовые аспекты региональной экологической политики на примере Ханты-Мансийского автономного округа - Югры во второй половине ХХ - начале XXI вв

ББК 63.3

Ю.С. ПРИХОДЬКО

YU.S. PRIKHODKO

ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ НА ПРИМЕРЕ ХАНТЫ-МАНСИЙСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА - ЮГРЫ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ ХХ - НАЧАЛЕ XXI вв.

HISTORICAL AND LAW ASPECTS OF REGIONAL POLICY IN KHANTY-MANSIYSK AUTONOMOUS OKRUG - UGRA IN SECOND PART OF 20-21th

В статье рассматриваются исторические условия формирования региональной экологической политики в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре во второй половине XX-XXI вв. Проводится анализ природоохранного законодательства федерального и регионального значения в хронологическом порядке.

In the article are considered historical conditions of regional ecological policy in Khanty-Mansiysk Autonomus Okrug-Ugra in the second part of 20-21th. The article presents analysis of the federal and regional environmental legislation in chronological order.

Ключевые слова: природоохранное законодательство, региональная экологическая политика, государственный контроль в сфере охраны окружающей среды.

Key words: environmental legislation, regional ecological policy, state control in the field of environmental protection.

Формирование экологической политики любого государства и региона, в первую очередь, исходит из опыта взаимодействия природы и человека. На протяжении всей истории развития общества человек находился в постоянном взаимодействии с природой. В истории можно наблюдать как положительный опыт использования человеком природных ресурсов, так и отрицательный. Накопленный отрицательный опыт освоения природных богатств человеком является одной из главных причин возникновения современных экологических кризисов.

Север Западной Сибири представляет собой особую территорию с определёнными природно-географическими условиями, является одним из наиболее сложных по экологической ситуации регионов Российской Федерации и мира. Север на протяжении всей истории развития человечества представлял собой ресурсную базу. Главными ресурсами северных территорий Западной Сибири всегда были лес, пушнина, рыба, а в ХХ веке главными ресурсами не только для России, но и для всего мира стали нефть и газ. Открытие углеводородных месторождений повлекло за собой рост экономики государства с одной стороны, а с другой стороны необратимые экологические последствия, которые сопровождались вымиранием флоры и фауны, загрязнением окружающей среды. Однако не все экологические проблемы Севера начались с момента обнаружения запасов нефти и газа в недрах Земли. Обострение экологического баланса на Севере Западной Сибири представляет собой «результат длительной деятельности человека, не ограничивающейся добычей углеводородного сырья» [2, с. 90]. Но именно крупномасштабное развитие нефтегазодобывающей промышленности стало одной из причин обострения экологической обстановки в регионе. Сложившаяся ситуация, которая характеризовалась истощением ресурсной базы Севера, загрязнением окру-

жающей среды, массовым потребительским сознанием в отношении природы, требовала правового контроля со стороны государства. Однако до начала ХХ века вопросы взаимоотношения природы и человека регулировались лишь отдельными нормативно-правовыми актами, которые не могли обеспечить должный контроль в области защиты окружающей среды. В ХХ веке начинается процесс создания природоохранного законодательства. Стоит отметить, что формировавшееся законодательство в большей степени регулировало взаимоотношения человека и природы на общегосударственном уровне. Создание эффективной законодательной базы без учёта региональных особенностей невозможна, особенно в такой стране как Российская Федерация, с её многообразием природно-климатических условий. Регион Севера Западной Сибири в силу сложившихся обстоятельств требует повышенного внимания со стороны государства в проводимой региональной экологической политики, которая является одним из приоритетных направлений внутренней политики Российской Федерации. Под региональной политикой в современной России понимается «система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации» [12]. Однако процесс становления региональной политики, а тем более региональной экологической политики в России носит весьма противоречивый характер.

Для более глубокого понимания содержания термина «экологическая политика» следует прибегнуть к изучению различных подходов трактовки этого понятия. Исторический подход к пониманию «экологической политики» определяется в изменяющихся целях и задачах проводимой государственной политики в области охраны окружающей среды на различных этапах развития общества. Так, например, в эпоху развития индустриального общества, в Советском Союзе, вопросам рационального природопользования и охраны окружающей среды отводилось подчас последнее место, так как приоритетным направлением государственной политики являлось наращивание экономической и военно-промышленной мощи страны любыми средствами. В социологических исследованиях при использовании термина «экологическая политика» подразумевается, что «экологическая политика» представляет собой организационную и регулирующую деятельность, «с помощью которой и при посредничестве государства и общественных, а особенно политических организаций регулируются отношения к природе с целью защиты и развития окружающей среды» [9, а 245]. Экологическая политика с юридической точки зрения в первую очередь представляется в виде системы законодательных, нормативно-правовых актов, регулирующих процессы взаимодействия природы и человека. Внутренняя экологическая политика государства и региона в первую очередь включает в себя принятие законодательных, правовых норм, регулирующих процесс природопользования и направленных на сохранение и восстановление природных ресурсов. Именно в узком смысле понятие «экологическая политика» представляет собой природоохранную политику. Расширенная трактовка этого понятия включает в себя область охраны окружающей среды, рационального природопользования, вопросы экологической безопасности, информационно-просветительскую деятельность.

Открытие месторождений нефти и газа и их промышленное освоение в 1960-х гг. на Севере Западной Сибири привлекло внимание политического руководства страны и повлияло на переориентацию курса региональной политики и расширение законодательной базы в сфере охраны окружающей среды. Однако стоит отметить, что основы экологического законодательства в Советском Союзе были формированы ещё в 1920-е гг.

В первые годы после установления советской власти были сформулированы и оформлены в виде кодексов основные положения пользования лесными угодьями и землями. Однако только в Лесном кодексе (1923 г.) суще-

ствовал раздел «Об охране лесов», согласно которому всю ответственность за охрану лесов несла лесная стража в виде лесничего и его помощников. Основной задачей, закреплённой за лесной стражей, была охрана лесов «от пожаров, самовольных порубок и всяких иных повреждений, равно как и от всякого незаконного пользования» [8]. Развитие северных территорий, богатых природными ресурсами, стало одним из приоритетных направлений внутренней экономической политики молодого советского государства. Государство стало осуществлять контроль в области охраны ресурсов. Регионам предоставлялась часть полномочий самостоятельно принимать решения, касающихся природопользования. Однако в конце 1920-х - начале 1930-х гг. ситуация поменялась кардинальным образом. Во внутренней политике государства на передний план выходят вопросы, связанные с процессами коллективизации и индустриализации страны. «Проблемы охраны окружающей среды отходят на последнее место, перестают быть актуальными для политического руководства страны» [2, с. 6]. Свёртыванию законодательных инициатив в 1930-1950-е гг. в сфере природоохранного законодательства на региональном уровне способствовало складывание административно-командной системы управления государства, которая в большей степени имела своей целью наращивание военно-промышленного и экономического потенциала страны.

В 1960-е гг. началось индустриальное освоение природных ресурсов северных территорий Западной Сибири. Освоение месторождений велось крайне нерациональным способом. Первоочередной задачей ставилось выполнение плана по добыче нефти, вопросы охраны окружающей среды отходили далеко на второй план. Тем не менее, руководством страны была осознана необходимость создания ряда мероприятий по восстановлению природных ресурсов и охране окружающей среды. В 1960 году был принят закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР». Закон содержал статьи по охране земель, недр, вод, лесов, животного мира. Примечательно, что в данном документе появились статьи превентивного содержания: «пропаганда вопросов охраны природы» и «преподавание основ охраны природы в учебных заведениях»[7]. Однако значительной роли в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования закон не сыграл по той причине, что в нем не были указаны принципы разработки природоохранных мер и механизмы их реализации. Разработка и осуществление необходимых мероприятий возлагалась на Совет Министров РСФСР. В тексте закона также отсутствовал раздел, предусматривающий юридическую ответственность в случае нарушения положений настоящего закона. Отдельных региональных законодательных актов, регулирующих область защиты окружающей среды, в то время не было.

Начало 1970-х гг. ознаменовало собой прорыв в экологическом сознании человека. Значительная часть советского природоохранного законодательства сложилась в период с 1970 по 1982 гг. Были приняты следующие акты: Земельный кодекс РСФСР (1970 г.), Водный кодекс РСФСР (1972 г.). Кодекс РСФСР о недрах (1976 г.), Лесной кодекс РСФСР (1978 г.), Закон РСФСР «Об охране атмосферного воздуха» (1982 г.), Закон РСФСР «Об охране и использовании животного мира» (1982 г.).

В 1972 году было принято совместное постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов» [11]. В данном постановлении более детально были прописаны меры по охране окружающей среды. Закреплялась ответственность соответствующих министерств по реализации мероприятий в области защите окружающей среды.

Осознание проблем рационального природопользования и охраны окружающей среды не означает решение проблем как таковых. Недостатки в политике рационального природопользования признавались самим государством. «Верховный Совет СССР отмечает, что в деле рационального использования недр и их охраны ещё имеются существенные недостатки: допуск боль-

ших потерь полезных ископаемых, ведомственный подход при разработке месторождений полезных ископаемых, выборочная добыча полезных ископаемых из наиболее богатых участков месторождений, значительное сжигание попутного газа при разработке нефтяного месторождения» [10]. Внимание к недостаткам в проводимой политике было приковано в основном с позиции возможного препятствия росту экономического благосостояния страны, а не с позиции защиты окружающей среды и восстановления ресурсной базы. «Охрана природы, рациональное использование её ресурсов - одна из актуальных проблем современности, от правильного решения которой, во многом зависят успешное развитие экономики, а также благосостояние нынешнего и будущего поколений» [10]. Можно сказать, что для формирования природоохранного законодательства в советский период было характерно принятие законодательных и иных нормативно-правовых актов на общегосударственном уровне. Становлению региональной природоохранной базы препятствовала политика централизма, характерная для системы управления в Советском Союзе. Возможность передачи регионам властных полномочий в сфере создания собственного законодательства появилась в начале 1990-х гг., когда в стране начался процесс становления федеративных отношений.

Формирование основной региональной правовой природоохранной базы берет своё начало в 1992 году, с момента подписания Федеративного Договора «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации». Пункт 4 статьи 3 закрепил властные полномочия автономных округов в основных вопросах пользования ресурсной базы округа: «Вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами регулируются основами законодательства, кодексами, законами Российской Федерации и правовыми актами автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации» [13]. Одним из первых принятых законодательных актов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры является закон «О недропользовании» (1996 г.). Данный закон подробно разъясняет правила и порядок пользования недрами на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и «закрепляет правовые условия, обеспечивающие экологическую безопасность, сохранение традиционного образа жизни и исконной среды обитания коренных малочисленных народов Севера при пользовании недрами на территории автономного округа» [6]. Впервые в законе «Об охране окружающей природной среды и экологической защите населения автономного округа» (1998 г.) были прописаны правовые основы охраны окружающей среды и обеспечения экологической защиты населения автономного округа. В данном законе подробно прописана система мер реализации политики рационального природопользования, система государственного регулирования охраны окружающей среды, система экологического контроля на разных уровнях, а также система административной ответственности за экологические правонарушения, что позволяет сделать вывод о качественных изменениях, произошедших в области регионального законотворчества.

За период 2006-2007 гг. законодательная база была пополнена семнадцатью нормативно-правовыми актами. В течение этого времени были приняты шесть законов, три из которых призваны осуществлять контроль в области сохранения водных биологических ресурсов, в области охраны водных объектов или их частей бассейна реки Обь, а также в области водных и лесных отношений. Такая расстановка приоритетов неудивительна, так как территория региона обладает значительными водными биологическими ресурсами, сохранение которых является одной из первостепенных задач экологической политики Правительства округа. Остальные три закона осуществляют функции регулирования по следующим вопросам: охрана и использование животного мира на территории Ханты-Мансийского автономного округа, террито-

рии традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, а также по отдельным вопросам в области охраны окружающей среды в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре. В последующие два года законодательная база региона была дополнена за счёт принятия постановлений Правительства ХМАО - Югры. В 4-х из 17-ти принятых постановлений речь идёт о создании новых памятников природы регионального значения, остальные постановления являлись, по сути, дополнением к сложившемуся законодательству [5].

К 2010 году в округе была сформирована достаточно прочная нормативно-правовая база для осуществления региональной экологической политики. Впервые о правовой основе экологической политики округа было сказано в Докладе об экологической ситуации в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре в 2010 году. Государственный экологический контроль в сфере охраны окружающей среды осуществляет Управление Росприрод-надзора по Ханты-Мансийском - Югре. Наиболее распространёнными нарушениями, выявленные в ходе деятельности Управления Росприроднадзора, являются несоблюдение требований законодательства в области обращения с отходами производства и потребления; загрязнение земель нефтью, нефтепродуктами, несоблюдение требований законодательства в области использования и охраны водных объектов; несоблюдение требований законодательства в области охраны атмосферного воздуха; несоблюдение требований законодательства в области использования и охраны водных объектов; нарушение правил пользования объектами животного мира и правил добычи; организация несанкционированных мест размещения отходов; нарушений лесного законодательства. Однако превалирующее число нарушений в области экологического законодательства связано с непрерывным освоением нефтяных и газовых месторождений, которое ведётся на протяжении более полувека. К сожалению, на сегодняшний день многие предприятия предпочитают понести административную ответственность и выплатить необходимые штрафы, чем совершенствовать систему экологической безопасности на объектах.

Обеспечение исполнения природоохранного законодательства находится в ведении органов прокуратуры. По данным прокурорских проверок, становится очевидным тот факт, что многие природопользователи устраняются от выполнения ранее взятых на себя обязательств по обеспечению соблюдения утверждённых стандартов в сфере охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов и вод [5]. Наибольшее негативное воздействие на окружающую среду продолжают оказывать технологические аварии в местах разработки нефтяных месторождений и нефтепроводов. Территории Нефте-юганского, Нижневартовского и Сургутского районов наиболее подвержены частым авариям на нефтепроводах, ввиду истечения срока эксплуатации этих нефтепроводов. Однако стоит заметить, что при разработке месторождений нефти и газа зафиксированы не только нарушения природоохранного законодательства. Например, самовольный захват земель является нарушением земельного законодательства, незаконный сброс сточных вод - пример нарушений водного законодательства, эксплуатация объекта строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию является нарушением градостроительного законодательства.

Кроме нарушений природоохранного законодательства в области разработки нефтегазоносных месторождений, органами прокуратуры зафиксированы нарушения санитарно-эпидемеологиского законодательства (обеспечение населения некачественной питьевой водой). Кроме того, органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением природоохранного законодательства в сфере рыболовства, охраны водных ресурсов, лесных ресурсов, животного мира. На особом контроле в природоохранной прокуратуре находится надзор за соблюдением законодательства об отходах. В 2011 году по результатам проверок приняты меры к ликвидации свалки твёрдых бытовых отходов, имеющих площадь более 63 тыс. кв. м [6]. Обеспечение исполне-

ния природоохранного законодательства органами прокуратуры осуществляется также в надзоре за соблюдением федерального законодательства соответствующими контролирующими органами, в надзоре за выполнением ими возложенных полномочий. В 2010 году нарушения закона выявлены в деятельности Управления Росприроднадзора по ХМАО - Югре, СевероУральского Управления Росприроднадзора, Управления Росприроднадзора по Тюменской области, ЯНАО, Нижнеобского территориального управления Федерального агентства по рыболовству, Департамента охраны окружающей среды и экологической безопасности ХМАО - Югры, Департамента лесного хозяйства ХМАО - Югры [3].

По сей день Север Западной Сибири продолжает оставаться одним из наиболее сложных по экологической обстановке регионов страны. Принимая во внимание тот факт, что в данном регионе экологическая ситуация начала ухудшаться задолго до открытия нефтегазоносных месторождений (Север всегда являлся основным поставщиком леса, рыбы, пушнины), именно промышленное освоение Северных территорий в начале второй половины ХХ века нанесло огромный вред окружающей среде. Сложившаяся ситуация в регионе безусловно требует надлежащего правового регулирования. До сих пор происходит процесс складывания законодательной базы в сфере охраны окружающей среды, рационального природопользования, которая постоянно пополняется новыми нормативно-правовыми актами регулирующие отдельные вопросы. Функции контроля за реализацией природоохранного законодательства по отраслям (лесное хозяйство, охрана недр, охрана животного мира и т.д.) закреплены за соответствующими органами. Однако работа контролирующих органов, выявление нарушений и наложение штрафов и применение санкций на правонарушителя не может полностью разрешить существующие экологические проблемы. Кроме того, нарушения в работе самих контролирующих органов и ненадлежащие исполнения своих обязанностей тормозят процесс реализации природоохранного законодательства.

Резюмируя все вышесказанное, можно сказать, что одним из главных критериев оценки эффективности экологической политики государства является учёт региональной специфики страны: природно-ресурсных особенностей, климатических условий, распределение производственных сил, распределение населения. «На различных этапах развития общества экологическая политика зависела от воздействия на неё ряда факторов: масштаба хозяйственной деятельности человека, степени обострения взаимоотношений общества и природы, общего уровня экологического сознания общества» [1, с. 73]. На начальном этапе создания советского государства в проведении экологической политики с точки зрения правового регулирования взаимодействия природы и человека прослеживался региональный компонент. В 1930-1940-е гг. в силу определённых событий, с которыми столкнулось государство в своём развитии, региональный компонент утрачивает свою силу, а экологической политике отводится последнее место. В 1960-е гг. в связи с ухудшением экологической обстановки в промышленных регионах страны вследствие полномасштабного освоения природных ресурсов, в том числе освоение нефтегазоносных месторождений на Севере Западной Сибири, перед государством встали вопросы рационального природопользования, охраны окружающей среды и создания природоохранной законодательной базы. Одной из составляющей экологической политики государства и региона как раз является создание системы законодательных, нормативно-правовых актов с целью регулирования уровня воздействия деятельности человека на природу и обеспечения защиты окружающей среды и рационального природопользования.

О самостоятельной экологической политике Ханты-Мансийского автономного округа можно говорить с момента подписания Федеративного Договора от 31.03.1992 г. До этого момента природоохранное законодательство носило преимущественно общегосударственный характер. На сегодняш-

ний день можно наблюдать положительную динамику в укреплении правовых основ экологической политики в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре. Региональное природоохранное законодательство является логичным продолжение федерального законодательства. Таким образом, можно сказать, что создание эффективного экологического законодательства стало возможным в условиях самостоятельного определения округом приоритетов региональной политики с учётом осознания региональных особенностей: ресурсообеспеченности, природно-климатических условий, уровнем развития региона.

Литература

1. Гололобов, Е.И. Взаимодействие человека и природы на Обь-Иртышском Севере в 1920-е гг. (теоретико-методологический аспект) [Текст] / Е.И. Гололобов // Вестник Сургутского государственного педагогического университета. - 2009. - № 3 (6). - С. 68-76.

2. Гололобов, Е.И. Человек и природа на Обь-Иртышском Севере (1917-1930) исторические корни современных экологических проблем [Текст] / Е.И. Гололобов. - Ханты-Мансийск : Редакционно-издательский отдел БУ «Институт развития образования», 2009. - 222 с.

3. Доклад об экологической ситуации в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре в 2010 году. - Ханты-Мансийск, 2011.

4. Доклад об экологической ситуации в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре в 2011 году. - Ханты-Мансийск, 2012.

5. Информационный бюллетень «О состоянии окружающей среды Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в 2008-2009 годах». - Ханты-Мансийск, 2010. - 132 с.

6. Закон «О недропользовании» от 18.04.1996 г. [Электронный ресурс] // Консультант плюс. - Режим доступа : http://base.consultant.ru. - Загл. с экрана.

7. Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР» 1960 г. Электронный ресурс] // Консультант плюс. - Режим доступа : http://base.consultant.ru. - Загл. с экрана.

8. Лесной кодекс 1923 г. [Электронный ресурс] // Вологодская областная универсальная научная библиотека. - Режим доступа : http://www.booksite.ru/ forest/forest/orginize/3.htm. - Загл. с экрана.

9. Маркович, Д.Ж. Социальная экология [Текст] / Д.Ж. Маркович. - М. : МГСУ Союз, 1998. - 339 с.

10. Постановления Верховного Совета СССР от 9 июля 1975 года « О мерах по дальнейшему усилению охраны недр и улучшению использования полезных ископаемых» // Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР. - М., 1975. - С. 687-689.

11. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов» от 31.05.1973 № 296 [Электронный ресурс] // Bestpravo. - Режим доступа : http:// russia. bestpravo.ru/ussr/data03/text14662.htm. - Загл. с экрана.

12. Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803 «Основные положения региональной политики в Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Официальный сайт Совета Безопасности Российской Федерации. - Режим доступа : http://www.scrf.gov.ru/documents/26.html. - Загл. с экрана.

13. Федеративный Договор от 31.03.1992 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Консультант плюс. - Режим доступа : http://base.consultant.ru. - Загл. с экрана.