Палата для беспартийных

ФОТО: ПАВЕЛ СМЕРТИН

Александр Вешняков решил исполнить обещание, которое два года назад дал Сергей Миронов и навести порядок в Совете федерации

       9 июля, под занавес весенней сессии, Госдума отклонила внесенный в 2002 году депутатами фракции "Яблоко" законопроект о новом порядке формирования Совета федерации. Но это не означает, что верхняя палата не будет реформироваться: просто депутаты расчистили место Кремлю, который готовит собственный вариант этой реформы.

В конце мая Центризбирком (ЦИК) России принял "Программу исследований в области совершенствования законодательства о выборах и референдумах в РФ и оказания научно-методической помощи участникам избирательного процесса на 2004-2006 годы". Неожиданно в ней оказался пункт о том, что ЦИК обязуется к четвертому кварталу 2005 года разработать концепцию нового федерального закона о порядке формирования СФ.
       Как объяснил глава ЦИКа Александр Вешняков, его ведомство готово подключиться к обсуждению вопроса о будущем СФ, поскольку дискуссии на эту тему не утихают с 2000 года, когда губернаторы и региональные спикеры потеряли право входить в верхнюю палату по должности. "Реформа назрела",— заявил глава ЦИКа. Он напомнил, что верхняя палата с 1993 года формировалась тремя разными способами: путем выборов по одномандатным округам, из региональных лидеров по должности и из их назначенцев. Теперь, по мнению Вешнякова, пришло время обобщить этот опыт и найти оптимальный вариант. Заодно глава ЦИКа предположил, что реформа СФ может быть увязана с переходом к избранию депутатов Госдумы исключительно по партспискам.
       После этого ЦИК собрал специалистов в области юриспруденции и выборного законодательства — членов научно-методического совета при ЦИКе. В рамках совета была создана группа по разработке концепции формирования СФ, которой поручили проанализировать законы, аккумулировать все возможные варианты реформы и выработать свои предложения. Хотя по официальной версии концепция должна быть готова к 2005 году, ученым посоветовали не затягивать работу.

ФОТО: СЕРГЕЙ СЕМЕНОВ

Основных вариантов формирования СФ оказалось всего два — путем всенародных выборов или без таковых. Но оба варианта имеют немалое количество подвидов. Так, выборы могут проходить с участием партий или без оного, на альтернативной либо безальтернативной основе, в связке с выборами губернаторов и депутатов либо в единые для всех субъектов сроки. А сохранение назначаемости сенаторов может сопровождаться усложнением порядка их отзыва либо введением дополнительных мер, предполагающих, скажем, обязательное солидарное голосование членов СФ от одного региона.
       На первом этапе работы ЦИК доброжелательно отнесся к тому, чтобы в рабочей группе были представлены противоположные мнения о формировании СФ. Но никто из ее участников не сомневается в том, чьи интересы на самом деле представляет комиссия. "На стадии парламента повлиять на законопроект уже невозможно. Может быть, более эффективной окажется работа с ЦИКом, который обеспечивает законодательные инициативы президента",— заявил Ъ один из членов группы.
       Правда, вопрос о том, зачем вообще Кремлю понадобилась новая реформа СФ, пока остается открытым. В 2000 году администрация президента приложила немало сил, чтобы изгнать из верхней палаты строптивых региональных лидеров и заставить СФ послушно штамповать законы, поступающие из Госдумы. Поэтому нынешние попытки реорганизовать столь удобный для Кремля СФ выглядят на первый взгляд несколько нелогично.
       Однако стоит напомнить, что Кремль с самого начала признавал: тот вид, в котором с 1 января 2002 года существует СФ,— лишь этап на пути реформы государственного устройства. Не случайно сразу после формирования верхней палаты по новому образцу ее спикер Сергей Миронов (считающийся стопроцентным "человеком Кремля") заговорил о том, что, как только наступит "мирное время", СФ обретет новое лицо. Это время уже наступило: перераспределение полномочий между уровнями власти вошло в спокойную рабочую фазу, Кремль полностью контролирует обе палаты парламента и большинство партий, а казавшиеся непотопляемыми губернаторы ельцинской эпохи один за другим проигрывают выборы.
       Столь высокая степень централизации власти уже позволяет относительно безболезненно осуществить какой-нибудь демонстративно демократический шаг, призванный опрокинуть аргументы оппонентов Кремля о сворачивании гражданских свобод. Особенно перспективным выглядит вариант, при котором Госдума будет избираться по партийным спискам, а Совет федерации — по одномандатным округам: выборы в нижнюю палату продемонстрируют торжество партийного плюрализма, а выборы в СФ — реализацию права каждого гражданина быть избранным.
       Впрочем, радикальная демократизация верхней палаты в условиях достигнутой наконец политической стабильности вполне может показаться Кремлю неоправданной роскошью. Поэтому не исключено, что обновление СФ сведется к административной реформе: раз уж верхняя палата превратилась в своеобразное ведомство по госприемке законов, исходящих из Госдумы и Кремля, то его кадровый состав и принципы работы должны соответствовать всем прочим государственным органам.

ИРИНА НАГОРНЫХ

ФОТО: ЮРИЙ МАРТЬЯНОВ

"Кремль склоняется к выборности Совета федерации"
       Член научно-методического совета при Центризбиркоме РФ, главный научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений, член бюро партии "Яблоко" Виктор Шейнис заверил Ирину Нагорных, что нынешний порядок формирования Совета федерации позорит всю российскую власть.
       
       — ЦИК планирует подготовить концепцию нового порядка формирования СФ к 2005 году. Можно сделать это раньше?
       — Думаю, что можно и раньше. С моей точки зрения, нынешний порядок формирования Совета федерации является, может быть, наихудшим из всех вариантов, которые были испробованы. Потому что мы создали палату, которая не является авторитетной, представительной, которая не зависит от избирателей. Она еще в большей степени, чем Дума, является учреждением, управляемым извне. И чем скорее мы вернемся к выборному принципу формирования СФ, тем будет лучше.
       — Кремль, который инициировал нынешнюю форму Совета федерации, уже дозрел, чтобы с такой мыслью согласиться?
       — Сейчас появились сообщения, исходившие из Кремля, что Кремль склоняется к выборности Совета федерации.
       — А почему это может быть выгодно Кремлю?
       — Нынешний порядок формирования СФ, в общем, достаточно адекватен тому, чего хочет президентская администрация. Но, может быть, они поняли, что такой антидемократический порядок на фасаде нашей государственности имеет не очень презентабельные формы для всей российской власти.
       — Совет федерации уже формировался тремя разными способами. Можно ли придумать что-то еще?
       — Думаю, надо вернуться к первому варианту и сделать так же, как в 1993 году, когда СФ выбирали по мажоритарным округам. Там тоже можно кое-что подкорректировать. Но сам принцип выборности людей, на мой взгляд, абсолютно правильный. Тогда мы получим настоящую парламентскую палату.
       — И нарушим Конституцию, где содержится требование, чтобы в СФ было по одному представителю от законодательного и исполнительного органа власти?
       — Это реальный вопрос. Лучше всего было бы, конечно, поменять Конституцию, поскольку указанная вами норма была собственноручно вписана президентом Борисом Ельциным 8 ноября 1993 года, буквально за несколько часов до публикации проекта. На мой взгляд, это было существенное ухудшение Конституции, но приходится иметь дело именно с этим текстом. Изменение Конституции — вещь достаточно сложная. В 1995 году, для того чтобы не противоречить Конституции, "Яблоко" предложило ввести порядок, по которому член СФ выдвигается соответствующим органом, но затем его выбирает народ.
       — Но как встроить новые выборы в бесконечную череду голосований?
       — Можно объединить их с выборами того органа, который делегирует члена СФ. Мне встречались такие предложения — избирать членов СФ одновременно с выборами законодательного собрания или губернатора. Губернатор говорит: я иду на выборы вместе с таким-то кандидатом на пост члена СФ. Как с вице-президентом. Этот вариант хуже того, о котором я говорил чуть раньше, потому что он не предполагает альтернативы, но лучше, чем нынешний. Другой вариант — совместить выборы членов СФ и депутатов Госдумы. Если бы Кремлем было принято принципиальное политическое решение, что выдвигает орган, а выбирает народ, то это позволило бы совершить демократический прорыв в формировании верхней палаты.
       — Может ли повлиять на порядок формирования СФ идея о выборах Госдумы исключительно по пропорциональной системе? Тогда Совет федерации мог бы стать мажоритарной палатой.
       — Эта мысль высказывалась Вешняковым и не только им. Можно рассматривать пропорциональные выборы в Думу как фактор, подталкивающий СФ к избранию. Но его надо менять безотносительно к тому, будет новая система выборов в Думу или нет. В том виде, в каком она предложена ЦИКом, идея мне кажется опасной — поскольку это усиливает центристский момент, а таких моментов у нас и так довольно много в государственном устройстве.
       — Насколько быстро можно написать такой законопроект? И в какой политический момент он мог бы быть наиболее востребован?
       — Написать можно очень быстро. Я бы мог его сделать за две недели. А что касается момента, сейчас в парламенте сложилась четкая ситуация. Были времена, когда надо было находить консенсус, получать политическую поддержку, добиваться большинства в Думе, заботиться, чтобы это прошло в Совете федерации. Сейчас ситуация другая. И это приемлемо для тех людей, которые советуют президенту. Главное — политическая воля и переход к принципу выборности. Если это будет, то все остальное решаемо.
       
Мировая практика
       Большинство современных парламентов являются двухпалатными. Бикамерализм (наличие законодательного органа власти, состоящего из двух палат с разными полномочиями), согласно мнению множества историков, придумали древние шумеры, в государстве которых существовала палата старейшин и палата воинов. Первые европейские парламенты были двухпалатными, что вполне естественно в сословных сообществах (например, палаты лордов и общин британского парламента).
       Первым же советом федерации принято считать сенат США. Отцы-основатели, отвергавшие сословия и титулы, тем не менее, сохранили британскую парламентскую схему, закрепляя, однако, уже не сословное, а федеративное устройство государства. В большинстве современных государств двухпалатная система как раз и призвана поддерживать представительство регионов и их права.
       Способ формирования верхней палаты федерального парламента может быть различным. В большинстве стран принята американская система, в соответствии с которой члены верхней палаты избираются непосредственно жителями субъектов федерации. Исключение — Германия, где члены бундесрата назначаются правительствами федеральных земель.
       В унитарных государствах существование двухпалатных парламентов чаще всего является признаком следования политической моде, законодателями которой считаются британский парламент и американский конгресс, или желания укрепить авторитарную власть главы государства. Никакого смысла в существовании верхних палат парламента в Ирландии, Италии или во Франции, члены которых избираются примерно так же, как и члены нижней, нет. Во Франции, кстати, идея образования двухпалатного парламента принадлежала президенту Шарлю де Голлю, желавшему с помощью верхней палаты (сената) укрепить свою власть. Долгое время французский сенат называли "палатой друзей де Голля".

ФОТО: ПАВЕЛ СМЕРТИН

"Выборность не вписывается в рамки конституционных норм"
       Руководитель группы по подготовке концепции нового закона "О порядке формирования Совета федерации" профессор Российской государственной юридической академии Екатерина Козлова заявила Ирине Нагорных, что избирать верхнюю палату на всеобщих выборах ни в коем случае нельзя.
       
— Обязательна ли выборность Совета федерации или ее можно избежать?
       — Я считаю, что можно ее избежать. Как показывает мировой опыт, верхняя палата парламента формируется на основе различных принципов, в том числе и путем назначения.
       — Выходит, первая форма российской верхней палаты была наименее удачной, потому что была выборной?
       — Она была вынужденной. Тогда президент распустил советы и сам назначал глав исполнительных органов, поэтому не было возможности от законодательного органа субъекта представить члена Совета федерации, и их избирали на всеобщих выборах.
       — В Совете федерации второго созыва губернаторы и спикеры попадали по должности. Значит ли это, что он был лучше первого?
       — Губернаторы и председатели законодательных собраний не могли подолгу сидеть в Москве, а когда они приезжали, то ходили по различным ведомствам и занимались экономическими делами своего региона. Поэтому, по сути, работал в основном аппарат Совета федерации. К тому же сенаторы не хотели уходить с федеральной арены по политическим причинам. Только путем введения Госсовета России удалось уговорить их допустить новый порядок формирования Совета федерации.
       — И этот порядок — наиболее оптимальный вариант?
       — Наиболее оптимальный вариант, который соответствует Конституции. Но и его надо усовершенствовать.
       — А какие есть предложения?
       — Наиболее популярным является предложение об избрании членов Совета федерации на всеобщих прямых выборах в субъектах. Речь идет в основном о том, чтобы статус члена Совета федерации был более прочным, чтобы его не могли отозвать по немотивированным причинам. Но ради того, чтобы член Совета федерации чувствовал себя более стабильно, не стоит затевать коренное изменение существующего порядка. Кроме того, выборность не вписывается в рамки конституционных норм. А то, что вносить поправки в Конституцию на современном этапе явно нецелесообразно, это понятно даже ежу.
       — Ваш коллега Шейнис убежден, что выборность не противоречит Конституции.
       — Нет, противоречит. В частности, потому, что выборы у нас не могут быть безальтернативными. Это общий закон.
       — Но можно ведь выдвинуть список кандидатов.
       — По нашим законам каждый имеет право выдвинуть себя на избирательную должность, поэтому нельзя вводить такие усеченные выборы. К тому же Конституция предусматривает представительство субъектов в лице законодательного и исполнительного органа. Если членство в Совете федерации будет освящаться волей всех избирателей, это уже представители избирателей, а не органов. Это меняет правовую сущность членов Совета федерации.
       — То есть, несмотря на недостатки нынешнего Совета федерации, вы предлагаете оставить все как есть?
       — Недостатки должны быть устранены в рамках изменения действующего закона без реформирования самого порядка. Надо определить требования к члену Совета федерации, из которых должен исходить законодательный и исполнительный орган: опыт государственной деятельности, знание местных условий, может быть, ценз оседлости, отсутствие судимости, родственных связей с губернатором или председателем законодательного собрания.
       — А разве это не ограничение прав граждан?
       — Ограничение, но, если это не касается выборов, закон его допускает. Затем надо ограничить практику произвольного отзыва из Совета федерации. Не стоит ломать руки субъекту, который хочет отозвать своего представителя, но волюнтаризма здесь быть не должно. И о внутренней структуре надо подумать. Я от регламента Совета федерации в ужас пришла! С 10 до 17 увеличили число комитетов и комиссий, у председателя комитета — пять-шесть заместителей, функции председателя Совета федерации определены с использованием всех букв русского алфавита и более. Зачем предусматривать для каждого председателя Совета федерации, прекратившего исполнение полномочий, титул "почетный председатель Совета федерации"? Председателя сделали величиной, которая не соответствует коллективному и равноправному статусу всех членов Совета федерации.
       — В результате всех этих поправок кадровый состав Совета федерации должен измениться?
       — Да, конечно. Может быть, установить конкурсный отбор претендентов, учредить конкурсную комиссию. В общем, надо подумать о том, как Совету федерации быть конституционным органом, который действительно приносил бы пользу.