Риски в сфере принятия и реализации норм законодательства о публичных мероприятиях: проблемы выявления и оценки

С.В. Симонова*

Риски в сфере принятия и реализации норм законодательства о публичных мероприятиях: проблемы выявления и оценки**

Аннотация. Статья посвящена исследованию сущности и видов рисков, сопровождающих деятельность по осуществлению, контролю и нормативно-правовому регулированию организации и проведения публичных мероприятий. Особое внимание уделяется проблеме планирования публичных мероприятий, осуществляемого на основе применения методик организации акций. Категория риска исследуется через призму материалов отечественной правоприменительной практики по делам о свободе собраний, оперирующей конструкциями относительных и абсолютных рисков и впервые обрисовывающей круг их носителей. В числе правотворческих рисков анализируются риски, связанные с проникновением частноправовых начал в законодательство о публичных мероприятиях, и риски, которые несет нормативное установление дуализма органов, рассматривающих направляемые организаторами уведомления о проведении публичных мероприятий. В числе неблагоприятных последствий, с которыми связано существование этих рисков, рассматриваются проблемы, связанные с реализацией и страхованием гражданско-правовой ответственности организаторов публичных мероприятий, а также практика принятия отрицательных решений по вопросам проведения акций и поощрения неоднородности правового регулирования в сфере свободы собраний. По итогам исследования формулируется вывод о недооценке законодателем значимости деятельности по выявлению рисков, связанных с тем или иным вариантом нормативного регулирования в сфере свободы собраний. Ключевые слова: риски, публичные мероприятия, свобода собраний, прогнозирование, вред, ответственность, уведомления.

В настоящее время в науке конституционного права актуализировалась проблема изучения особых правовых рисков, с которыми приходится сталкиваться в процессе принятия, реализации и толкования конституционно-правовых норм1. Не составляют исключения и нормы, регулирующие отношения в области свободы собраний, которые в зависимости от типа юридической практики служат либо конечным воплощением рисковых для законодателя, организаторов и участников публичных мероприятий ситуаций, либо же основанием их возникновения. Потому в целях дальнейшего содержательного наполнения находящейся сегодня в процессе активной разработки теории конституционно-правовых рисков

1 Существенный вклад в разработку теории конституци-

онных рисков внес профессор В.В. Киреев. См., напр.: Ки-реев В.В. О теории риска в российской науке конституци-

онного права // Проблемы права. 2012. № 7. С. 11-16; Он же.

Роль науки конституционного права России в выявлении и оценке конституционных рисков // Вестник Челябинского государственного университета. Право. 2013. Вып. 38. № 27. С. 28-32; Он же. Конституционные риски: проблемы правовой теории и политической практики // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 3. С. 24-27.

представляется целесообразным выявление сущности и видов, оценка и обоснование средств минимизации рисков в сфере правового регулирования публичных мероприятий.

Организация и проведение публичных мероприятий представляет собой особую разновидность юридической деятельности, отличающуюся специфическими субъектами (организаторы, участники), объектами (публичные мероприятия), средствами (уведомления, средства агитации) и результатами (общесоциальными, специально-юридическими). В процессе осуществления, контроля и нормативного регулирования данной деятельности граждане, их объединения, должностные лица и, конечно же, законодатель объективно сталкиваются с большим количеством правовых рисков, которые подлежат субъективному выявлению, осмыслению и оценке. Обнаружение рисков и управление ими граждане осуществляют в ходе тщательного планирования проведения публичных мероприятий в целом и их отдельных этапов в частности. На то, что такое планирование, вдумчивое, осознанное, целенаправленное, имеет место, указывает тот факт, что в течение нескольких последних лет граждане и их объединения

© Симонова С.В., 2015

* Симонова Снежана Владимировна — аспирант кафедры теории и истории государства и права Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова. [owninginfo-owningworld@yandex.ru] 150000, Россия, г. Ярославль, ул. Советская, д. 14.

** Исследование выполнено при финансовой поддержке Министерства образования и науки РФ в рамках базовой части государственного задания на НИР ЯрГУ по проекту № 1127 «Правовые и социально-политические аспекты гражданской активности в современной России».

разработали огромное число находящихся в открытом доступе в сети Интернет особых методик проведения публичных мероприятий, авторы которых, вводя категорию факторов риска в сфере организации и проведения публичных акций (географические, тематические, организационные), призывают к тщательному планированию действий участников и организаторов от этапа подготовки акции (определения ее целей, формы, места, организаторов и т.д.) до этапа ее проведения (выбора тактики общения с представителями правоохранительных органов)2. В данных методиках предлагаются оптимальные, не входящие в противоречие с законом, модели поведения граждан и их объединений, применение которых призвано минимизировать риск неправомерных действий со стороны органов публичной власти и их должностных лиц, уполномоченных принимать решения в отношении судьбы публичных мероприятий. Появление подобных методик справедливо расценивать в качестве очередного подтверждения ранее высказанной в науке конституционного права мысли о том, что уровень саморегулирования в сфере свободы собраний на сегодняшний день высок как никогда3. Благодаря этому, риски, с которыми можно столкнуться в ходе подготовки и принятия правовых решений (актов) по вопросам организации и проведения публичных мероприятий, все активнее и активнее начинают осмысляться гражданским обществом. Однако и юридической науке следует задуматься об их существовании.

Что интересно, категорию риска сегодня все чаще можно встретить в материалах отечественной судебной практики по делам, связанным с организацией и проведением публичных мероприятий. Этой практике, безусловно, задают тон позиции Конституционного Суда РФ, в которых он связывает с рисками то реализацию свободы собраний, называя в числе факторов риска качество исполнения организаторами акций своих обязанностей, то нахождение в одном месте большого количества людей4. Не сложно заметить, что орган конституционного контроля оперирует категорией риска преимуще-ственнов целях обоснования правомерности ограничений, налагаемых законодателем на реализацию свободы собраний (уведомительный режим, меры ответственности). При этом наступление каких именно неблагоприятных последствий предполагают выявленные риски, Конституционным Судом РФ пояснено не было. Таким образом, в прак-

2 См., напр.: Методика проведения публичных мероприятий. URL: http://www.mhg.ru/files/2013/MPPMzz.pdf (дата посещения: 07.04.2015).

3 См.: Храмова Т.М. Свобода собраний в России: проблемы правового регулирования на современном этапе. URL: http://www.hse.ru/data/2013/12/06/1336427691/%D0%B7%D 0%B0%D0%B3%D1%80%D1%83%D0%B6%D0%B5%D0%B D%D0%BE%20%282%29.pdf (дата посещения: 07.04.2015).

4 См., напр.: Абз. 7 п. 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 18.05.2012 № 12-П // Собрание законодательства РФ. 2012. № 22. Ст. 2921.

тике конституционного правосудия доминирует понимание рисков как безотносительных, абсолютных явлений, что едва ли справедливо.

Для практики судов общей юрисдикции, рассматривающих дела, связанные с организацией и проведением публичных мероприятий, наоборот, более привычной является конструкция «несения риска», возлагающая тот или иной риск на вполне определенного субъекта. Так, по мысли судов, на организаторах публичных мероприятий лежит риск наступления негативных последствий вследствие ненадлежащего исполнения обязанностей по уведомлению об акций5, риск несогласования уведомлений о проведении публичных мероприятий, риск непроявления инициативы в получении информации о результатах согласования публичных мероприятий6. По всей видимости, данные конструкции «в горизонтальной развертке» следует понимать как возлагающие на организаторов всю полноту ответственности за неблагоприятные последствия, которые могут наступить вследствие совершения ими не соответствующих закону действий. Как и Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции не обходят в своих решениях стороной и некие «абсолютные» риски: как определяется судами, оценка рисков и угроз, которые несет в себе планируемое к проведению публичное мероприятие, относится к компетенции уполномоченных органов публичной власти7; о каких именно рисках идет речь, в решениях судов не поясняется. Лишь систематический анализ судебной практики в области свободы собраний позволяет связать эти риски с негативной реакцией общества на факт будущего проведения акции, с вредом, который может причинить мероприятие общественному порядку и безопасности, с риском распространения в ходе проведения акции информации, направленной на пропаганду нетрадиционных сексуальных отношений в среде несовершеннолетних граждан и т.п.

Вышеобозначенные риски, выявляемые в ходе рассмотрения судами дел, связанных с проведением публичных мероприятий, и оцениваемые в судебных актах, относятся к категории правоприменительных. Особый интерес представляет также исследование рисков, сопровождающих процесс создания правовых норм о свободе собраний. Остановимся на них более подробно.

1. Риски, связанные с проникновением частноправовых начал в законодательство о публичных мероприятиях, относятся к числу правотворческих. С ними сталкивается законодатель, выбирающий из всех возможных вариантов нормативного регулирования в сфере свободы собраний именно тот, который прямо или косвенно связан с внедрением в

5 См., напр.: Определение Санкт-Петербургского городского суда от 24.04.2012 № 3349-56/2012 // СПС «Консультант Плюс».

6 См., напр.: Решение Энгельсского районного суда от 14.03.2013 № 12-52(1)/2013 // URL: https://rospravosudie.com.

7 См., напр.: Определение Московского городского суда

от 09.02.2015 № 4г/8-699 // СПС «Консультант Плюс».

отношения по проведению акций частноправовых элементов. Их внедрение, безусловно, способно стимулировать граждан к воздержанию от нарушения гражданских прав, призвано повысить уровень саморегуляции и гибкости взаимоотношений организаторов и участников. Однако у анализируемого законодательного решения есть и обратная сторона, связанная с несовместимостью навязываемых частных начал сущности свободы собраний.

Во-первых, как нетрудно догадаться, организатор в процессе подготовки и проведения публичного мероприятия сталкивается с особым риском — риском причинения вреда в ходе проведения акции. Данный риск относится к числу правореализаци-онных, ибо сопровождает исполнение организатором его нормативно-установленных обязанностей и правовых предписаний, которыми они закрепляются. Вред может наступить, а может и не наступить, и именно это обстоятельство и составляет суть неоднозначной ситуации, в которую попадает организатор. В случае же если вред причиняется действиями участников акции, «градус» рисковой ситуации усиливается: организатор, помимо первой рисковой ситуации причинения вреда, становится субъектом риска привлечения к гражданско-правовой ответственности за действия участников акции. Из текста и конституционно-правового смысла Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее — ФЗ № 54), выявленного Конституционным Судом РФ, следует, что основаниями наступления этой ответственности служат несколько обстоятельств: 1) неисполнение организатором своих обязанностей; 2) наличие его вины в причинении вреда, выразившееся в отсутствии надлежащей заботы о поддержании общественного порядка8. Как оценить данное правило?

Прежде всего, имеется правовая неопределенность в вопросе о том, что следует понимать под «неисполнением обязанностей организатора публичного мероприятия». Из положений ФЗ № 54 следует, что к числу обязанностей, неисполнение которых способно повлечь гражданско-правовую ответственность, относятся лишь обязанности из перечня, определенного Законом, — именно к этому перечню и производится отсылка. Вместе с тем за пределами нормативного единого перечня обязанностей оказались обязанности-запреты, нарушение которых формально, по смыслу ФЗ № 54, гражданско-правовую ответственность не может повлечь ни при каких условиях. Среди подобных обязанностей можно выделить обязанность-запрет проведения публичного мероприятия в случае, если уведомление о нем было подано в орган власти, но не согласовано с ним. Помимо этого, неопределенность представляет также и смысл, в котором

используется в ФЗ № 54 категория вреда. Идет ли речь о публично-правовом или же о частноправовом вреде? Логично предположить, что последний вариант ответа более правильный. Однако какой вред имеется в виду — имущественный или неимущественный? И если имущественный, то реальный ущерб или также и упущенная выгода?

Вероятнее всего, с сущностью свободы собраний, с особенностями отношений между участниками и организаторами акций согласуется понимание гражданско-правовой ответственности организаторов за действия участников лишь в части имущественного вреда. Вместе с тем закон допускает и иное, не согласующееся с природой права публичных мероприятий толкование. Проанализировав работы юристов, посвященные правилам ФЗ № 54 о гражданско-правовой ответственности организаторов за действия участников, можно столкнуться с критическими замечаниями ученых относительно несоответствия этого правила положениям ГК РФ о совместном причинении вреда и солидарной ответственности должников: если рассматривать причинение вреда как результат совместного действия участников (причинивших вред) и организаторов (не исполнивших свои обязанности), возложение гражданско-правовой ответственности исключительно на организаторов в науке оценивается критически9. Вместе с тем ученые, придерживающиеся данной точки зрения, не учитывают, что сфера исполнения обязанностей организаторов — публично-правовая; сами эти обязанности лишены частноправового характера; между организаторами и участниками складываются особые конституционно-правовые отношения. С учетом перечисленных обстоятельств, правила о солидарной ответственности не могут быть применены к отношениям в сфере публичных мероприятий. Как видим, цивилистический уклон во взглядах на отношения, складывающиеся в области свободы собраний, к сожалению, необычайно велик.

Во-вторьх, российским законодательством допускается возможность страхования гражданско-правовой ответственности организаторов культурных, спортивных и общественных мероприятий. Данный вид страхования хотя и не получил популярности в России, предусмотрен огромным числом локальных правил страхования, принятых на уровне страховых организаций, которыми к числу «общественных мероприятий» относятся в том числе и собрания, митинги, демонстрации, шествия и пике-тирования10. Вместе с тем содержание правил стра-

8 См.: П. 2.4 Постановления Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 № 4-П // Собрание законодательства РФ. 2013. № 8. Ст. 868.

9 См.: Пащенко И.Ю. Проблема гражданско-правовой ответственности организаторов и участников публичных мероприятий за нарушения правил их проведения // Вестник магистратуры. 2015. № 1. С. 68.

10 См., напр.: Правила страхования ответственности ор-

ганизаторов массовых мероприятий (ОАО «Согаз»). URL:

https://www.sogaz.ru/upload/iblock/3a1/074_pravila-strak-hovaniya-otvetstvennosti-organizatorov-massovykh-meropri-yatiy-ot-28.12.2004.pdf (дата посещения: 07.04.2015).

хования ответственности организаторов публичных мероприятий в подавляющем большинстве случаев не согласуется с законодательством РФ в области свободы собраний, что является препятствием для их применения. Так, правила страхования требуют, чтобы у страхователя (в нашем случае — у организатора публичного мероприятия) имелась выданная органом исполнительной власти лицензия на проведение акций, в числе страхователей зачастую называются лишь юридические лица и индивидуальные предприниматели. В то же время публичные мероприятия, в соответствии с ФЗ № 54, проводятся не в разрешительном, а в безуведомительном порядке не только юридическими, но и физическими лицами. Помимо этого, правила предусматривают возможность заключения договора страхования на срок до 1 года, что едва ли согласуется с пониманием того, что организация акций — не постоянно осуществляемая профессиональная деятельность, а значит, организацию мероприятий в будущем, их формы и цели едва ли можно спланировать за несколько месяцев до даты проведения акции. Что интересно, большинство ученых оценивают практику заключения договоров страхования с организаторами общественных мероприятий положительно11. Однако для развития этого института в нашем государстве необходимо приспособить содержание правил к законодательству о свободе собраний. С другой стороны, неизвестно, не будут ли в реальности, наоборот, положения ФЗ № 54 приспособлены к частноправовым механизмам существующих на сегодняшний день правил страхования.

Исследование правил страхования имеет и важное методологическое значение. Прежде всего, их содержание позволяет определить факторы, от которых зависит риск ответственности организатора и, соответственно, риск наступления страхового случая. Этот риск следует определять в зависимости от территории проведения акции, ее формы, числа участников, наличия у организатора опыта проведения мероприятий12. Как несложно установить, договоры страхования определяют такие факторы, обусловливающие выделение данных рисков, как факт возникающего на акции массового скопления людей и наличие большого числа взаимосвязей между сторонами, участвующими в акции. Классификацию рисковых ситуаций следует производить по критерию объекта, которому может быть причинен вред: риск вреда имуществу, риск вреда третьим лицам, риск срыва мероприятия (отмены, переноса), — едва ли

применим к свободе собраний, риск несчастных случаев. Соответственно, для минимизации исследуемых рисков организаторы могут ограничить число участников акции, запланировать усиленные меры безопасности либо и вовсе прекратить акцию.

2. С рисками, связанными с нормативным установлением дуализма органов, вовлеченных в процесс рассмотрения направляемых организаторами акций уведомлений о проведении публичных мероприятий, сталкивается как федеральный, так и региональный законодатель. Их выбор в пользу отказа от определения единого органа, уполномоченного на принятие «судьбоносных» для публичных акций решений, угрожает обернуться препятствиями в доступе к свободе собраний. Рассмотрим эти риски более подробно.

Во-первых, на федеральном уровне гарантируется альтернативность органов, в которые могут быть поданы уведомления о публичных мероприятиях: в соответствии с ФЗ № 54, они направляются либо в орган исполнительной власти субъекта РФ, либо в орган местного самоуправления. Полномочия по определению порядка подачи таких уведомлений и, следовательно, по разграничению компетенции субъектов, их рассматривающих, переданы федеральным законодателем на региональный уровень. Отказ федерального законодателя от определения критериев, в соответствии с которыми эта компетенция может разграничиваться, угрожает обернуться установлением каждым регионом этих критериев самостоятельно, с учетом самых разных, порой даже противоположных обстоятельств. Так, в целях определения органа, уполномоченного на рассмотрение уведомлений, на региональном уровне может быть применен критерий места проведения акции либо критерий численности участников публичного ме-роприятия13. Кроме того, отсутствуют препятствия для введения законодателем субъекта РФ правила о подаче уведомления исключительно в орган местного самоуправления либо исключительно в орган исполнительной власти14. Как видим, федераль-

11 См., напр.: Волков В.В., Кузьмин К.О., Малышкина Е.П., Невежин В.П. Страхование ответственности организаторов массовых культурных и спортивных мероприятий. URL: http://www.scienceforum.ru/2014/pdf/2272.pdf (дата посещения: 07.04.2015).

12 См.: Правила страхования гражданской ответственности устроителей зрелищных, спортивных оздоровительных, культурных и общественных мероприятий (ГСК «Югория»). URL: http://www.ugsk.ru/upload/ugsk_official/ pravila/46_meroprijatija.pdf (дата посещения: 07.04.2015).

13 Численность участников планируемого к проведению публичного мероприятия выступает в качестве критерия, в соответствии с которым в законодательстве многих субъектов РФ определяется орган, рассматривающий уведомления. Между тем правоприменительная практика традиционно признает подобный критерий разграничения компетенции между органами местного самоуправления и региональными органами исполнительной власти не соответствующим содержанию и смыслу делегированных субъекту РФ федеральным законодательством полномочий. См., напр.: П. «в» ч. 3 ст. 1 Закона Краснодарского края от 03.04.2009 № 1715-КЗ (ред. от 04.02.2014) «Об обеспечении условий реализации права граждан на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Краснодарском крае» // Кубанские новости. 2009. 16 апр.; Решение Верховного Суда Республики Коми от 20.06.2007 № 3-21-2007 // СПС «Гарант».

14 Подобное исключение из провозглашенной на федеральном уровне альтернативности органов, рассматривающих уведомления о публичных мероприятиях, можно встретить во многих нормативных правовых актах субъектов РФ, которые до сегодняшнего дня в судебном

ный законодатель, допуская плюрализм подходов субъектов РФ к определению органов, уполномоченных рассматривать уведомления о проведении публичных акций, попадает в рисковую ситуацию, связанную с вероятными появлениями неоднородности внутригосударственного регулирования в сфере свободы собраний и зависимости объема правомочий, составляющих содержание данного права, от места жительства гражданина.

Во-вторых, региональный законодатель, устанавливая правило о сотрудничестве и взаимодействии органов власти, уполномоченных принимать решения в отношении организуемых публичных мероприятий, становится субъектом риска усложнения процедуры рассмотрения уведомлений, а также риска поощрения практики принятия отрицательных решений по вопросам возможности проведения публичных мероприятий. Именно эти негативные явления сегодня можно наблюдать в отдельных субъектах РФ.

Так, ряд нормативных правовых актов субъектов РФ в качестве обязанности региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления предусматривают их обязанность по взаимному информированию друг друга о факте подачи уведомления организатором публичного мероприятия15. Вместе с тем на региональном уровне отсутствуют принципиальные положения относительно ответственности уполномоченных органов за пренебрежение анализируемыми «правилами сотрудничества», о целях, на достижение которых информирование направлено, а также о

Библиография:

полномочиях информирующейся о факте проведения публичных мероприятий стороны и о ее роли в механизме согласования акции. Исходя из того, что информация об акциях направляется в заинтересованный орган во временной период, границы которого, как правило, совпадают с трехдневным сроком, отведенным ФЗ № 54 на «согласование» уведомления о публичном мероприятии, логично предположить, что альтернативный, «информируемый» орган власти может играть активную роль в рассмотрении уведомлений и в принятии по ним итоговых решений.

Как видим, деятельность по принятию правовых решений в области свободы собраний неизбежно связана с рядом конституционно-правовых рисков, субъектами которых становятся законодатель, организаторы и участники публичных мероприятий. Именно от качества планирования ими своих будущих действий и определения возможных последствий того или иного варианта нормативного регулирования и правореализации зависит в конечном счете грамотность управления рисками в сфере свободы собраний. Анализ правотворческой и правоприменительной практики показывает, что определенного расцвета в России достигло такое прогнозирование вероятности наступления рисков, которое осуществляется в ходе деятельности по организации и проведению публичных мероприятий. Выявление и оценка рисков до сих пор не включены в полной мере в процесс разработки и создания норм в области свободы собраний, что едва ли может быть оценено положительно.

1. Киреев В.В. Конституционные риски: проблемы правовой теории и политической практики // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 3. С. 24—27.

2. Киреев В.В. О теории риска в российской науке конституционного права // Проблемы права. 2012. № 7. С. 11—16.

3. Киреев В.В. Роль науки конституционного права России в выявлении и оценке конституционных рисков // Вестник Челябинского государственного университета. Право. 2013. Вып. 38. № 27. С. 28—32.

4. Пащенко И.Ю. Проблема гражданско-правовой ответственности организаторов и участников публичных мероприятий за нарушения правил их проведения // Вестник магистратуры. 2015. № 1. С. 66—70.

References (transliteration):

1. Kireev V.V. Konstitucionnye riski: problemy pravovoj teorii i politicheskoj praktiki // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2013. № 3. S. 24-27.

2. Kireev V.V. O teorii riska v rossijskoj nauke konstitucionnogo prava // Problemy prava. 2012. № 7. S. 11-16.

3. Kireev V.V. Rol' nauki konstitucionnogo prava Rossii v vyyavlenii i ocenke konstitucionnyh riskov // Vestnik Chely-abinskogo gosudarstvennogo universiteta. Pravo. 2013. Vyp. 38. № 27. S. 28-32.

4. Pashchenko I.Yu. Problema grazhdansko-pravovoj otvetstvennosti organizatorov i uchastnikov publichnyh meropriyatij za narusheniya pravil ih provedeniya // Vestnik magistratury. 2015. № 1. S. 66-70.

Материал поступил в редакцию 19 апреля 2015 г.

порядке не оспаривались. См., напр.: Ст. 5 Закона Алтайского края от 31.12.2004 № 76-3С (ред. от 03.04.2014) «О порядке проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований на территории Алтайского края» // Алтайская правда. 2005. 20 янв.

15 См., напр.: Ч. 3 ст. 2 Закона Ярославской области от 07.12.2004 № 56-з (ред. от 28.02.2013) «О порядке подачи уведомлений о проведении публичных мероприятий» // Губернские вести. 2004. 14 дек.

Risks in the sphere of adoption and implementation of legislative norms on public events:

problems of detection and assessment

SIMONOVA, Snezhana Vladimirovna — PhD in Law, Associate Professor of the Department of Theory and History of State and Law of the Yaroslavl State University named after P.G. Demidov. [owninginfo-owningworld@yandex.ru] 150000, Russia, Yaroslavl, ul. Sovetskaya, 14.

Review. The article deals with the nature and different kinds of risks, accompanying organization and holding public events as well as legal regulation on this issue. Special attention is given to event planning which is carried out with the help of methodology concerning organization of mass events. Risk as a legal category is investigated through the lens of the law-enforcement materials connected with freedom of assembly and its interpretations of the two kinds of risks — crude risks and relative risks. Such risks as risks concerning overweight of civil rules in the legislation on public events and risks connected with the dualism in defining the body of power authorized to handle the notifications on public events are mentioned among law-making risks. Their adverse effects are analyzed through the example of realization and organizers' liability insurance, refusals to approval of public events and low quality of the legal regulation on freedom of assembly. In conclusion lack of the legislators' attention to detection and assessment of risks is emphasized.

Keywords: risks, public events, freedom of assembly, forecasting, damage, responsibility, notifications.