Организационно-правовая форма деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти: понятие, правовое закрепление и особенности в современных геополитических условиях

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

УДК 340.12:340.11

Л. Ю. Свистунова

Организационно-правовая форма деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти: понятие, правовое закрепление и особенности в современных геополитических условиях

В статье анализируются организационно-правовые формы деятельности законодательных (представительных) органов в Российской Федерации. Осуществлена попытка проанализировать правовую природу и виды организационно-правовых форм деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти в Российской Федерации на современном этапе.

The paper analyzes the organizational and legal forms of activity of legislative (representative) bodies of the Russian Federation. An attempt was made to analyze the legal nature and types of organizational and legal forms of activities of legislative (representative) bodies of state authority in the Russian Federation at the modern stage.

Ключевые слова: представительный орган, парламент, организационно-правовые формы деятельности представительного органа.

Key words: the representative body, parliament, organizational legal forms of activity of a representative body.

Деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти осуществляется в особых, предусмотренных законодательством организационно-правовых формах, правовое закрепление и совершенствование которых зависит от множества факторов, приоритетными среди которых являются, во-первых, активизация законотворческого процесса с целью создания достойной правовой системы государства; во-вторых, совершенствование механизма взаимодействия органов государственной власти различных ветвей и уровней; в-третьих, выстраивание политико-правового диалога с различными властвующими субъектами и институтами гражданского общества, и в-четвертых, повышение качества и эффективно-

© Свистунова Л. Ю., 2016

сти самих организационно-правовых форм деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти.

Приоритетность направлений, в которых развивается деятельность законодательных органов в государстве, предопределена тем, что результатом этой деятельности становятся законы. Следовательно, она должна быть не только четко регламентирована на всех этапах ее осуществления, но и эффективно организована. Необходимо нормативно урегулировать все возможные формы данной деятельности в целях достижения конечного результата -принятия качественных нормативных актов и создания четкой, непротиворечивой системы законодательства в нашем государстве. В юридической науке под формой деятельности государственного органа понимают постоянно и однозначно фиксируемые в нормативных актах выражения практической деятельности государственных органов.

Для определения понятия организационно-правовой формы деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти в Российской Федерации принципиально важно отделить юридические формы государственной деятельности от неправовых. Полагаем, что юридические формы государственной деятельности не могут существовать без форм права, содержащих общеобязательные установления (законы, иные нормативные акты, правовые обычаи и др.), однако они не могут сводиться или подменяться формами права. Как справедливо отмечает Н.И. Матузов, «в решении вопроса о сущности права, правовой системы необходима уверенность в определении границ собственно права и правил другой природы, действующих в обществе, нужно четко знать, где кончается правовое поле и начинается неюридическое пространство»1.

Подчеркивая необходимость четкого разграничения юридических и неправовых форм, мы поддерживаем позицию М.И. Байтина, который под неправовыми формами понимает однородную по своим внешним признакам деятельность органов государства, не влекущую за собой правовых послед-ствий2. Основываясь на теоретических положениях В.М. Горшенева3, мы

1 Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов: Изд-во Саратов. гос. акад. права, 2003. С. 103.

2 Байтин М.И. Актуальные проблемы теории государства и права на рубеже столетий // Гос-во и право на рубеже веков: Проблемы теории и истории: материалы Всерос. конф. М.: Изд-во ИгиП РАН, 2001. С. 94-100.

3 Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М.: Юрид. лит., 1972. 258 с.

Горшенев В.М. Социалистическое управление народа: природа, содержание, проблемы // Проблемы соц. законности: республ. междуведомств. науч. сб. Вып. 20. Харьков: Вища шк., 1987. С. 27-35.

считаем, что юридические формы не могут и не должны пониматься вне юридического процесса, в связи с чем нас интересуют не правовые формы сами по себе, а правовые формы в процессе государственной деятельности. Специфика правовых форм государственной деятельности непосредственно сопряжена с понятием юридической деятельности и производной от нее государственной деятельностью. Поэтому мы рассматриваем юридическую форму государственной деятельности как комплексную юридическую категорию, которая обеспечивает опосредование правом различных неправовых общественных явлений, нуждающихся в юридической регламентации, означающую способ существования и выражения содержания норм материального права, реализуемый в виде определенной деятельности субъектов правоотношений с соблюдением установленных законом правил и процедур4.

Юридические формы государственной деятельности существенно отличаются друг от друга содержанием выполняемых задач и, соответственно, характером действий, способов, методов, средств их решения, а также направленностью юридических процедур и последовательностью их использования. С развитием демократических институтов и становлением правового государства отчетливо обнаруживается тенденция к увеличению числа форм государственной деятельности и соответственно усложнению их классификации. Эта тенденция не является случайной, а сформировалась в результате развития всей государственности, в частности усложнения государственной деятельности по масштабности и содержанию задач и функций, демократизации общества, возрастания роли законодательных органов так федерального так и регионального уровня и т. д.

Организационные формы деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти подчинены осуществлению их задач, функций и полномочий. При определении понятия организационной формы следует исходить из того, что работа в законодательном органе выполняется как депутатами индивидуально или совместно, так и с привлечением других субъектов. Каждая организационная форма отличается относительной самостоятельностью и обособленностью, одновременно являясь фрагментом общей организации деятельности законодательного (представительного) органа. Устойчивость и стабильность организационных форм деятельности достигается путем их закрепления в нормах права, тем самым они приобретают статус организационно-правовых форм деятельности зако-

4 Масалытина С.В. Совершенствование юридических форм государственной деятельности в процессе политико-правовой модернизации // История гос-ва и права. 2009. № 3. С. 2.

нодательного (представительного) органа.

При определении форм деятельности в советский период употреблялась различная терминология. Например, Л. А. Григорян считал, что термин «организационные формы» поглощает собой термин «правовые формы», так как вся деятельность Советов должна быть предусмотрена правовыми акта-ми5. И.М. Чехарин, в свою очередь, считал, что это «различие в терминологии не является принципиальным, так как каждая организационная форма деятельности Советов или уже закреплена правовыми актами, или же, получив права гражданства на практике, должна быть закреплена ими. Предпочтительнее поэтому, писал ученый, формы деятельности Советов называть организационно-правовыми»6. Представляется, что данная позиция заслуживает внимания и применительно к организационно-правовым формам деятельности современных законодательных (представительных) органов государственной власти.

Все организационно-правовые формы деятельности подразделяются в зависимости от их роли и значения в реализации компетенции законодательного (представительного) органа. В большинстве парламентов современных государств одни формы деятельности связаны с решением вопросов общей компетенции (это в первую очередь сессии как основная организационно-правовая форма), другие применяются в рамках реализации отдельных функций (деятельность постоянных комитетов, фракций законодательного органа) или отдельного блока полномочий (совместные заседания комитетов в законодательном процессе).

Необходимо отметить, что особенности правового закрепления, а также соподчиненность и взаимосвязь организационно-правовых форм деятельности законодательного органа, позволяют ставить вопрос об их системе, только в рамках которой возможно обеспечение эффективного распределения материальных, профессиональных и организационных ресурсов, имеющихся в распоряжении представительного органа, широкое использование опыта и знаний депутатов, работников аппарата и привлекаемых специалистов - ученых и практических работников. Кроме того, организационные формы необходимы, чтобы в каждый конкретный период деятельности сосредоточить внимание законодательного (представительного) органа на главном, не упуская из вида всего объема задач, стоящих перед ним; обеспечить разумное сочетание коллегиальности и коллективности в решении вопросов,

5 Григорян Л. А. Советы - органы власти и народного самоуправления. М.: Юрид. лит., 1965. С. 91.

6 Чехарин И. М. Постоянные комиссии местных Советов. М.: Юрид. лит., 1975. С. 15.

96

относящихся к полномочиям органа в целом, с индивидуальной деятельностью каждого его звена, каждого элемента, включенного в данный процесс.

В итоге система организационно-правовых форм должна охватывать весь спектр необходимых действий, направленных на реализацию задач и функций органа. Все организационно-правовые формы органично взаимосвязаны, дополняют друг друга, представляя единый, согласованный механизм организационной работы. Выпадение из этого механизма одного из звеньев (одной организационно-правовой формы) способно привести к сбою эффективного функционирования законодательного (представительного) органа в целом.

Организационно-правовые формы деятельности представительного органа производны от его функций и во многом определяются содержанием его многогранной работы. Они носят конкретно-исторический характер, поскольку приспособлены к выполнению задач и функций, стоящих перед представительным органом государственной власти на каждом историческом этапе его развития. Именно поэтому в период коренной перестройки государственного аппарата на основе принципа разделения властей были восприняты все наиболее эффективные и целесообразные формы деятельности как отечественных Советов, так и представительных органов государственной власти зарубежных стран. Необходимо отметить, что изменение задач и функций представительных (законодательных) органов неизбежно сказывается на используемых ими организационно-правовых формах работы, обусловливая необходимость соответствующей модификации и совершенствования последних.

Сказанное позволяет согласиться с мнением И.А. Азовкина, высказанным в литературе в начале 70-х гг. прошлого века, что «организационно-правовые формы - это типичные проявления жизнедеятельности органов, с помощью которых они находят оптимальные варианты решений по выполнению своей компетенции и в которые облекается ее конкретное содержание»7.

Основным содержанием, которым наполняется каждая организационно-правовая форма деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти является, как правило, представительство и законотворческая деятельность, т.е. выражение воли и интересов, представляемых посредством деятельности его законных представителей. Поэтому с позиций функциональной характеристики законодательного органа все его организационно-правовые формы деятельности могут быть признаны универсальными, они могут быть использованы как для решения внутриоргани-зационных вопросов органа, так и для выполнения внешних функций в

7 Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М.: Юрид. лит., 1971. С. 220.

97

рамках соответствующей компетенции. Только использование всех форм в умелом их сочетании позволяет в полной мере решить все задачи и достичь цели деятельности законодательного органа.

Но с точки зрения компетенционной составляющей организационно-правовые формы деятельности законодательного органа все же различаются и, следовательно, именно объем и в определенной степени характер полномочий выступают тем главным критерием, по которому их следует систематизировать.

К этому основному критерию присоединяется уровень правового закрепления статуса той или иной организационно-правовой формы. Анализ источников свидетельствует о том, что формы деятельности законодательных органов учреждены различными по юридической силе нормативными актами. Это различие обусловлено не только положением законодательного органа в системе народного представительства (т. е. нормативными актами, регламентирующими их конституционно-правовой статус), но имеет место разнообразие нормативных правовых актов, закрепляющих правовой статус соответствующей формы. Это подтверждается анализом исторических документов и действующего законодательства Российской Федерации в целом и отдельных субъектов Российской Федерации.

Вовлечение отдельного гражданина, общественных объединений, общества в целом в деятельность законодательных (представительных) органов, в процесс «создания законов, имеющих огромное значение для страны, затрагивающих интересы широких слоев граждан»8, является необходимым условием развития системы организационно-правовых форм деятельности парламента на современном этапе. С другой стороны, деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти в определенном смысле зависит от уровня культуры в обществе, в том числе политической и конституционной. По мнению В.Т. Кабышева, «от уровня зрелости политической культуры зависит уровень развитости демократии всего нашего гражданского общества», поскольку «именно уровень политической культуры масс, степень ее развития определяют сегодня успех модернизации российского государства и общества» 9.

8 Муравьев А.А. Развитие системы регионального управления Российским федеративным государством. М.: ОАЗИС-Дизайн, 2007. С. 64.

9 Матузов Н.И., Малько А.В., Кабышев В.Т. и др. Психология власти: механизм реализации и ответственности // Публичная власть: проблемы реализации и ответственности / под ред. Н.И. Матузова, О.И. Цыбулевской. Саратов: Изд-во Саратов. гос. академия права, 2011. С. 206.

Все организационно-правовые формы деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти подчинены осуществлению законодательными органами их задач, функций и полномочий. Каждая организационно-правовая форма отличается относительной самостоятельностью и обособленностью, одновременно являясь частью общей организации деятельности законодательного органа.

Организационно-правовые формы деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации можно условно разделить на основные и вспомогательные. В рамках основных организационных форм осуществляется непосредственная выработка и принятие решений в пределах компетенции Государственной думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, предусмотренных Конституцией РФ 1993 г., а вспомогательные формы представляют собой способы информационного обмена между палатами парламента, парламента в целом и другими субъектами права. Иными словами, основные формы работы парламента призваны обеспечить реализацию компетенции парламента, а вспомогательные - обеспечить парламент полной и достоверной информацией, необходимой для принятия обоснованных, взвешенных решений, а также довести содержание принятых решений до сведения общественности. К основным организационно-правовым формам деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации относятся: сессия: пленарные заседания палат, заседания депутатских групп и фракций, заседания Совета соответствующей палаты, заседания парламентских комитетов и комиссий, парламентские слушания; парламентские расследования; «правительственный час», «час заявлений»; индивидуальная работа депутатов в парламенте и избирательных округах.

Среди вспомогательных организационно-правовых форм деятельности можно выделить личный прием граждан и должностных лиц; работу с заявлениями, жалобами и обращениями граждан; проведение пресс-конференций и интервью; организационные формы деятельности, связанные с участием в межпарламентских мероприятиях; участие депутатов Государственной думы РФ и членов Совета Федерации в научных, межпарламентских, ежегодных и специализированных конференциях и встречах; зарубежные визиты делегаций депутатов и парламентского руководства и другие мероприятия, связанные с законодательной деятельностью палат.

Однако исследование нормативных актов свидетельствует о том, что правовое закрепление организационных форм деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти трудно признать достаточным и завершенным, учитывающим весь положительный опыт деятельно-

99

сти зарубежных парламентов и представительных органов советского периода. Действующие нормы конституционного права не закрепляют в полной мере основные качественные характеристики применяемых в современной практике организационно-правовых форм. Такое положение приводит к снижению эффективности деятельности законодательных (представительных) органов в целом.

Тем не менее, совокупность применяемых на современном этапе организационно-правовых форм деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти подчеркивает характерные особенности становления и развития представительной демократии в нашем государстве.

Список литературы

1. Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. - М.: «Юрид. лит.», 1971.

2. Байтин М.И. Актуальные проблемы теории государства и права на рубеже столетий // Гос-во и право на рубеже веков. (материалы Всеросс. Конф.). Проблемы теории и истории. - М.: Изд-во ИгиП РАН, 2001.

3. Горшенев В.М. Социалистическое управление народа: природа, содержание, проблемы // Проблемы соц. Законности: республик. междуведом. науч. сб. Вып. 20. - Харьков: Вища шк., 1987.

4. Григорян Л. А. Советы - органы власти и народного самоуправления. - М.: «Юрид. лит.»., 1965.

5. Матузов Н.И., Малько А.В., Кабышев В.Т. и др. Психология власти: механизм реализации и ответственности // Публичная власть: проблемы реализации и ответственности / под ред. Н.И. Матузова, О.И. Цыбулевской. - Саратов: Изд-во Саратов. гос. академия права, 2011.

6. Масалытина С.В. Совершенствование юридических форм государственной деятельности в процессе политико-правовой модернизации // История гос-ва и права, - 2009. - № 3. - С. 2.

7. Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. - Саратов: Изд-во Саратов. гос. акад. права, 2003.

8. Муравьев А.А. Развитие системы регионального управления Российским федеративным государством. - М.: ОАЗИС-Дизайн, 2007. - С.64.

9. Чехарин И. М. Постоянные комиссии местных Советов. - М.: Юрид. лит.,

1975.