ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭЛЕКТРОННЫХ ОТХОДОВ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

УДК 349.6

DOI: 10.31249/rgpravo/2021.03.11

ИВАНОВА А.П.1 ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭЛЕКТРОННЫХ ОТХОДОВ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА. (Обзор).

Аннотация. Электронные отходы являются сегодня серьезной проблемой во всем мире, особенно в развивающихся странах. Рост их количества повлек за собой необходимость в установлении всестороннего и целостного правового регулирования во всем мире, и особенно в странах третьего мира. В обзоре рассматриваются общее понятие отходов и система управления ими, существующее регулирование электронных отходов и его недостатки.

Ключевые слова: управление отходами; электронные отходы; международное экологическое право; рециркуляция отходов.

IVANOVA A.P. Legal regulation of electronic waste: theory and practice. (Review).

Abstract. Electronic waste or e-waste is already a major problem worldwide, especially in developing countries that receive e-waste. The growth of e-waste worldwide has led to the need for comprehensive legal regulation around the world, and especially in third world countries. The review examines the general concept of waste and its management system, the existing regulation of e-waste and its disadvantages.

Keywords: waste management; electronic waste; international environmental law; waste recycling.

От новаторского дела Trail Smelter 1909 г. до Конференции по климату в Париже 2015 г., от Стокгольмской конференции 1972 г. до Саммита Земли в Рио-де-Жанейро 1992 г. международное право

РАН.

1 Иванова А.П., младший научный сотрудник отдела правоведения ИНИОН

и его институты были в авангарде глобальной защиты окружающей среды - пресных вод, морей, лесов, водно-болотных угодий животных и др.). Быстро растущее число конвенций, договоров, деклараций и протоколов демонстрирует приверженность международного права решению мировых экологических проблем и кризисов.

Тем не менее несмотря на многочисленные экологические успехи, достижения и инновации, исследователи международного права, и международного экологического права в частности, мало внимания уделяют проблеме отходов. Хотя отходы представляют собой серьезную экологическую проблему, они остаются относительно второстепенным вопросом, как в мышлении юристов-международников, так и в международно-правовых документах.

Управление отходами, рекуперация, повторное их использование и переработка не являются новыми концепциями или видами деятельности. В результате роста численности населения, экономического развития и быстрой урбанизации управление отходами стало глобальной проблемой. По оценкам доклада Всемирного банка, переизданного в 2018 г., к 2050 г. глобальное образование отходов достигнет 3,40 млрд тонн [3, р. 1].

За последние 30 лет было разработано и подписано несколько специальных конвенций, направленных на сокращение глобального производства и обращения отходов. Однако это не привело к сокращению производства отходов. Напротив, недавние прогнозы показывают рост мирового производства отходов и, как следствие, увеличение их трансграничного потока [2, р. 888].

Международное экологическое право - право, направленное на регулирование движения отходов. Хотя содержание отходов, в основном, остается неизменным, их правовая природа и юридическая квалификация меняются в зависимости от суверенных юрис-дикций. Легальное превращение опасных отходов в товар, пригодный для вторичной переработки, способствует их глобальному обращению и перераспределению. Например, европейские пластиковые отходы превращаются в перерабатываемый товар в первичном секторе Египта и, в конечном итоге, в производственный ресурс во вторичном секторе Китая [2, р. 888]. На протяжении всего процесса производства, управления и распределения отходов закон действует как инструмент люстрации: он не затрагивает нега-

тивное воздействие отходов на окружающую среду, рассматривая их исключительно как ценный товар.

В таком мире охрана окружающей среды становится второстепенным или, в лучшем случае, просто побочным эффектом действия международного экологического права.

Интересно, что в международном праве нет общего определения отходов. Существующие определения, закрепленные в различных соглашениях, напрямую зависят от их предмета. Они дают очень мало с точки зрения концептуального или теоретического понимания отходов как правового объекта. Во-первых, эти определения настолько специфичны, что не пригодны для более широкого применения. Опасные, ядерные, морские или наземные отходы конструируются как юридически специализированные и сегментированные категории, что не позволяет сформировать единую глобальную правовую основу управления отходами.

Во-вторых, существует неоднозначность определения, связанная с использованием терминов «вещества» или «объекта», подлежащего «удалению». В континентальном гражданском праве одноразовый предмет может быть синонимом брошенного предмета. Но в английском общем праве понятие «удаление» включает в себя продажу с целью получения прибыли. В результате этого функционального определения отходов и в отсутствие кодификации в международном праве, договоры по управлению отходами стали интерпретироваться государствами как позволяющие перемещать и превращать отходы в товар во всем мире. Поскольку попытки сократить, устранить или предотвратить распространение «одноразовых отходов» постоянно терпели неудачу, субъекты международного права стали рассматривать отходы как товар, который перемещается через границы, исходя из их относительной стоимости.

Таким образом, основная цель природоохранных соглашений - не защита окружающей среды, а эффективное управление и коммерциализация отходов промышленной деятельности. Ярким тому примером является Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением. Исторически сложилось так, что эта нормативно-правовая база возникла в ответ на глобализацию обмена отходами, которая с 1970-х годов базировалась на снижении транспортных расходов в сочета-

нии с увеличением затрат на удаление отходов на Севере. Эта ситуация привела к тому, что сейчас называется «токсичным колониализмом», когда корпорации глобального Севера обходят строгие внутренние экологические нормы, отправляя свои токсичные отходы на свалки на глобальном Юге. Такие громкие примеры, как инцидент с захоронением отходов в Хианском море и «Кейс Ко-ко»1, ярко продемонстрировали наличие потребности в международном регулировании торговли опасными отходами [2, р. 898].

В настоящее время участниками Базельской конвенции являются 188 государств. Ее основная цель - сокращение образования и обращения опасных отходов. Однако с момента вступления в силу Конвенции мировой оборот опасных отходов неуклонно растет.

Это связано с тем, что в соответствии с приложением IX к Базельской конвенции электроника, предназначенная для повторного использования, не считается опасными отходами. Первоначально это было сделано для расширения доступа развивающихся стран к использованной электронике, но на самом деле маркированные для повторного использования, отправляемые в развивающиеся страны устройства на самом деле часто представляют собой опасные отходы, требующие утилизации.

Кроме того, Конвенция не имеет официального механизма применения. Если будет установлено, что государство-участник нарушило условия Конвенции, то это не повлечет для него каких-либо серьезных юридических последствий [4, р. 494].

Вместо того, чтобы сокращать производство и оборот отходов, Базельская конвенция направлена на «эффективное управление» ими. Столкнувшись с материальной невозможностью уничтожения отходов, составители Конвенции согласились организовать и рационализировать их глобальное распространение. Таким образом, согласно Базельской конвенции, вывоз мусора стал разрешенной законом экономической деятельностью.

Самым очевидным свидетельством превращения опасных отходов в товар является то, что Базельская конвенция не устанав-

1 В 1988 г. в нигерийском городе Коко на одном из складов обнаружили сотни контейнеров с токсичными строительными отходами, вывезенными из Италии.

ливает юридически обязательного ограничения на передачу отходов между юрисдикциями. При условии согласия принимающего государства и получения уведомления от государства-экспортера опасные отходы законно продаются на международном рынке. То же самое можно сказать и о других специализированных договорах об отходах, таких как Роттердамская конвенция о международной торговле отдельными опасными химическими веществами и пестицидами.

В отсутствие единого согласованного определения отходов и регулирования, направленного на сокращение их производства и эффективную утилизацию, поток отходов привел к «экологически неравному обмену» между странами глобального Севера и глобального Юга [2, р. 901]. В то время как электронные отходы могут быть юридически квалифицированы как «опасные отходы» на Севере, они становятся «технически исправным оборудованием» на Юге.

Первоначально задуманная как ответ на растущую экологическую озабоченность, Базельская конвенция, в итоге, использует функциональную экономическую логику глобальной системы управления отходами. Таким образом, международное право в этой области основано на экономических механизмах придания отработанным объектам новой рыночной стоимости.

Мировую торговлю рециркулируемыми отходами лучше всего иллюстрирует самый быстрорастущий товар в сфере управления и рециркуляции отходов: электронные отходы.

С начала XXI в. отходы электрического и электронного оборудования, также называемые электронными отходами (e-waste), стали серьезной проблемой, с которой сталкиваются правительства, технологические компании и общество в целом.

Во все более меняющейся глобальной среде, характеризующейся быстрыми технологическими инновациями, электрическое и электронное оборудование, такое как ноутбуки, мобильные телефоны и компьютеры, обновляются гораздо более быстрыми темпами, что приводит к устареванию предыдущих версий. По мере того, как все больше потребителей обновляют свои продукты до последней версии, растет количество электронных отходов. Например, в случае компьютеров средняя продолжительность

жизни устройств сократилась с 4,5 года в 1992 г. до примерно двух лет - в 2005 г. [1, р. 3].

В широком смысле электронные отходы представляют собой ряд электронных и электрических устройств, таких как холодильники, телевизоры, микроволновые печи, стиральные машины, компьютеры, копировальные аппараты, стереосистемы, видеомагнитофоны и факсы, которые вышли из употребления и / или выброшены пользователями. Очень часто такие продукты можно повторно использовать, отремонтировать или использовать как источник комплектующих для других продуктов. Основными причинами появления электронных отходов являются устаревание технологий, изменения в технологической инфраструктуре и изменения в государственной политике.

Одним из основных факторов, способствующих этому, является постоянно сокращающийся срок службы электрического и электронного оборудования [1, р. 6]. Многие продукты устаревают гораздо быстрее, чем когда-либо прежде, что приводит к увеличению количества электронных отходов.

Страны с развитой экономикой являются основными источниками электронных отходов в развивающихся странах. Например, Соединенные Штаты и западноевропейские страны являются ведущими мировыми экспортерами подержанного электронного и электрического оборудования в Африку. Хотя в 2014 г. в Африке было произведено примерно 1,9 млн тонн электронных отходов, большая их часть в таких странах, как Гана и Нигерия, поступила из развитых стран. Ежегодно из ЕС в развивающиеся страны, главным образом в Западную Африку и Азию, экспортируется около 250 тыс. тонн отходов и 1,3 млн тонн использованной электротехнической продукции [1, р. 12].

Одна из причин этого заключается в том, что стоимость переработки электронных отходов относительно низка в таких странах, как Гана, по сравнению с Соединенными Штатами. Это приводит к тому, что компании большую часть отходов, подлежащих утилизации, направляют в развивающиеся страны. Действительно, около 80% электронных отходов, образующихся в США, экспортируется в развивающиеся страны Африки и Азии со слабыми режимами регулирования охраны труда и техники безопасности [1, р. 13]. Примерно три четверти компьютеров, отправленных из

США в Нигерию для повторного использования, впоследствии были признаны не подлежащими ремонту и в конечном итоге просто выброшены, а не переработаны [1, р. 13].

Электронные отходы уже являются серьезной проблемой во всем мире, особенно в развивающихся странах, где они используются для извлечения ценных материалов, хотя у предпринимателей, которые этим занимаются, нет надлежащего оборудования и технических средств безопасности. Из-за воздействия извлекаемых опасных веществ люди, которые этим занимаются, имеют большие проблемы со здоровьем.

Электронные приборы могут содержать до 60 различных элементов, которые вредны при неправильном обращении. Они могут загрязнять местные реки и почву, что затем препятствует сельскохозяйственной деятельности во многих развивающихся странах [1, р. 6].

Ряд исследований показал, что работники часто подвергаются воздействию токсичных веществ из-за слабости правовых систем во многих развивающихся странах. Одним из факторов, усугубляющих проблемы, является то, что многие работники в развивающихся странах часто не обучены технике безопасности и не имеют необходимого защитного оборудования [1, р. 7].

Еще одним источником электронных отходов являются солнечные панели. Мировое потребление энергии увеличивается с каждым днем, что негативно сказывается на выбросах углекислого газа, являющихся ключевым фактором изменения климата. В свете этого возобновляемые источники энергии приобретают особенно важное значение, поскольку мир пытается смягчить последствия изменения климата и адаптироваться к ним. В последние годы солнечная энергетика стала перспективным направлением.

Однако мало кто обсуждает проблемы, возникающие после того, как панели достигают конца своего срока службы. Солнечные батареи содержат много опасных химических веществ, которые могут выщелачиваться в окружающую среду. Это может произойти даже в том случае, если солнечные батареи будут утилизированы в соответствии с современными требованиями безопасности.

Обращение с электронными отходами в ЕС в настоящее время регулируется Директивой об отходах электрического или

электронного оборудования, принятой в 2012 г. Директива представляет собой широкую основу для повторного использования, рециркуляции и рекуперации электронных отходов в ЕС. Она вводит систему «расширенной ответственности производителей», в соответствии с которой производители должны вернуть проданные ими солнечные панели, срок службы которых истек [4, р. 479]. Сбор списанных солнечных панелей должен производиться без каких-либо дополнительных затрат для потребителя. Хотя существуют некоторые опасения по поводу расширенной системы ответственности производителей, она может служить моделью для ответственного регулирования отходов солнечных панелей во всем мире.

Директива об отходах электрического и электронного оборудования привела к исследованиям и разработке методов утилизации солнечных панелей с целью снижения затрат на переработку и увеличения потенциального дохода от вторичных материалов [4, р. 506]. Помимо улучшения экологической ситуации в Европе, Директива об отходах электрического и электронного оборудования также приносит пользу во всем мире. Это связано с тем, что любой производитель, который хочет продавать солнечные батареи на европейском рынке, должен соответствовать требованиям Директивы об отходах электрического и электронного оборудования, даже если этот производитель не является европейской компанией и панели не производятся в Европе.

Однако Директива об отходах электрического и электронного оборудования несовершенна. Существуют расхождения в определении электронных отходов в странах-членах ЕС. Это позволяет экспортерам электронных отходов выбирать экспорт из той страны, которая имеет более гибкое определение электронных отходов, что позволяет им избежать классификации продукции в качестве электронных отходов [4, р. 506]. Еще одна проблема заключается в том, что многие страны не предоставляют правоохранительным органам конкретных правил о том, как отличать электронные отходы от электроники, предназначенной для повторного использования. Некоторые экспортеры могут использовать эту трудность для маскировки электронных отходов как использованную электронику.

В многочисленных отчетах делается вывод о том, что европейская правовая база по переработке электронных отходов в значительной степени неэффективна, поскольку две трети электронных отходов обращаются на нелегальном рынке. Электронные отходы не попадают в официальные системы сбора и переработки, а экспортируются и перерабатываются в ненадлежащих условиях.

В эпоху глобализации отходов основная функция международного экологического права заключается не просто в защите и сохранении природы и окружающей среды. Скорее его следует рассматривать как набор норм, институтов и практик, предназначенных для управления отходами и их экстернализации в глобальном масштабе через различные специализированные режимы международного права.

Представляется необходимым создание эффективной нормативной базы и правоприменительной практики в развивающихся странах для борьбы с незаконным экспортом опасных отходов и смягчения негативных последствий от этого. Также важно создать надлежащую инфраструктуру переработки отходов: профессиональные компании по переработке отходов с сертификацией помогут обеспечить рабочие места и смягчить распространение вредных веществ.

Наконец, международное сотрудничество между национальными учреждениями развитых и развивающихся стран в области предоставления политических консультаций, технической помощи и поддержки для перехода к циркулярной экономике может стать ключом к успеху для этой категории стран [3, p. 10].

Список литературы

1. Amankwah-Amoah J. Global business and emerging economies: Towards a new perspective on the effects of e-waste // Technological forecasting and social change. -Elsevier, 2016. - Vol. 105. - P. 1-30. - URL: https://www.researchgate.net/publica tion/292376129_Global_business_and_emerging_economies_Towards_a_new_per spective_on_the_effects_of_e-waste (дата обращения: 18.04.2021).

2. Barsalou O., Hennessy Picard M. International environmental law in an era of globalized waste // Chinese journal of international law. - Oxford, 2018. - Vol. 17, N 3. - P. 887-906.

3. Impact of municipal waste recycling and renewable energy consumption on CO2 emissions across the European Union (EU) member countries / Bayar Y., Gavrile-tea M.D., Sauer S., Paun D. // Sustainability. - Basel, 2021. - Vol. 13, N 2. - P. 1-12.

- URL: https://www.researchgate.net/publication/348409630_Impact_of_ Munici-

pal_Waste_Recycling_and_Renewable_Energy_Consumption_on_CO_2_Emission s_across_the_European_Union_EU_Member_Countries (дата обращения: 18.04.2021).

4. McElligott M. A Framework for Responsible Solar Panel Waste Management in the United States // Oil and gas, natural resources, and energy journal. - Norman, 2020. - Vol. 5, N 3. - P. 475-513.