Конституционно-правовые основы организации местного управления и самоуправления в Республике Беларусь

раемые прямыми выборами (соответствующие реформы в последнее время были осуществлены в Италии, Польше, ФРГ и ряде других стран), выступают как лидеры местных сообществ, проводники инноваций и гаранты местного экономического развития. Становится все труднее сместить мэра со своего поста лишь по инициативе муниципального совета. Так, в Польше до реформы 2000 г., которая ввела прямые выборы мэра, последний мог быть смещен со своего поста по инициативе простого большинства членов совета. В настоящее время мэр может быть смещен лишь посредством референдума.

Укреплению позиции мэров также способствует процесс глобализации, в рамках которого многие города стремятся завоевать международное признание и получить международный статус. Города являются важными туристическими центрами, местом проведения международных конференций, ярмарок, различных спортивных событий, и наилучшей персонификацией города в подобном контексте является институт мэра.

Р.В. Петухов*

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ**

После распада СССР каждая из образовавшихся на его территории стран решала примерно одинаковые вопросы закрепления собственного суверенитета и государственного строительства. Этот процесс шел на фоне подъема общественно-демократической активности и базировался на принципах и институтах либерального конституционализма, характерного для экономически развитых стран Западной Европы и Северной Америки. Однако, несмотря на общее прошлое и единообразные

Научный сотрудник Института государства и права РАН. Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках проекта проведения научных исследований «История науки русского конституционного (государственного) права», проект № 12-0300040.

241

Труды Института государства и права Российской академии наук № 3/2013

ценностные ориентиры, заданные как условие интеграции новообразовавшихся стран в мировое сообщество, по прошествии более чем 20 лет каждая из них, под воздействием собственных экономических, культурных, политических и географических особенностей, сформировала уникальную государственность, изучение которой, как представляется, является важным условием выстраивания в постсоветском пространстве добрососедских отношений и развития интеграции.

Под влиянием западных традиций и моделей государственного устройства в постсоветских государствах был воспринят и стал внедряться институт местного самоуправления, предполагающий вертикальное разделение властей, децентрализацию и деконцентрацию полномочий. Правовой и идеологической основой для этого процесса стала вступившая в силу 1 сентября 1988 г. Европейская хартия местного самоуправления1. Как справедливо отмечает Л.Т. Чихладзе, «в муниципальном законодательстве большинства государств - участников СНГ так или иначе используются формулировки Европейской хартии местного самоуправления, что связано с попытками приведения законодательства в соответствие с указанным основополагающим европейским документом и стремлением сформировать собственную муниципальную систему, основанную на принципах децентрализации власти и деконцентрации полномочий»2. Европейская хартия местного самоуправления была разработана в рамках деятельности Конгресса местных и региональных властей Совета Европы и является квинтэссенцией существовавшего на тот момент опыта муниципального устройства. Исходя из преамбулы Европейской хартии, органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя, обеспечивающей эффективное и приближенное к гражданам управление. В связи с чем защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах является значительным

1 В Российской Федерации Хартия ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» (СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466).

2 См.: Муниципальное право зарубежных стран. М., 2006. С. 8. 242

вкладом в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти.

Одной из немногих стран, в которой организация местной власти пошла не по западному шаблону, стала Республика Беларусь, приостановившая начиная с 1997 г. партнерские отношения с европейскими интеграционными структурами, не вступившая в Совет Европы и не подписавшая Европейскую хартию местного самоуправления (с марта 2009 г. и по настоящее время Беларусь имеет статус наблюдателя при Конгрессе местных и региональных властей Совета Европы). Главной особенностью белорусской модели является сочетание на местном уровне элементов государственного управления и самоуправления. Как следует из ст. 117 Конституции Республики Беларусь3, местное управление и самоуправление осуществляются гражданами страны через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах. При этом органами самоуправления являются избираемые населением Советы депутатов (ст. 118 Конституции), а органами управления - исполнительные и распорядительные органы, возглавляемые руководителями, назначаемыми Президентом страны или в установленном им порядке местными Советами депутатов (ст. 119). При этом в соответствии со ст. 120 Конституции и те, и другие в пределах своей компетенции решают вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, исполняют решения вышестоящих государственных органов.

Белорусская Конституция одновременно оперирует двумя понятиями «местное управление» и «самоуправление». Данные понятия хоть и описывают процесс организации власти на самом низком, наиболее приближенном к населению уровне публичной

3 См.: Конституция Республики Беларусь 1994 г. (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.). Текст приводится по: Конституции государств Европы. М., 2001.

власти, тем не менее не являются идентичными. Например,

A.М. Осавелюк отмечает, что «местное управление представляет собой управленческую деятельность, осуществляемую центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления в местной территориальной единице. На практике местное управление осуществляется чиновниками, назначаемыми центральным правительством или властями вышестоящей территориальной единицы»4. Сущность самоуправления является более многоаспектной, и надо отметить, что в современной науке имеется довольно большое количество определений данного института. Так, О.Е. Кутафин и

B.И. Фадеев пишут о том, что самоуправление - это, «конечно, не «государство в государстве». Но вместе с тем оно не может быть отнесено исключительно к институтам гражданского общества, ибо местное самоуправление - не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа. Муниципальная власть и власть государственная - это формы публичной власти, власти народа»5. В.Е. Чиркин полагает, что «местное самоуправление в значительной мере автономно, но, разумеется, действует на основе закона, в рамках закона и своих полномочий. Оно осуществляется путем применения различных форм непосредственной демократии (выборы, референдум, отзыв депутата, иного избранного должностного лица, правотворческая инициатива, народное обсуждение и т.д.) и через избираемые населением представительные и иные органы местного самоуправления»6. Несколько под иным углом зрения местное самоуправление рассматривают И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, отмечающие, что оно является процессом «управления низовыми территориальными сообществами жителей, основанным на следующих принципах: разумное сочетание правительственных

4 См.: Осавелюк А.М. Конституционное право зарубежных стран. 2-е изд. М., 2012. С. 296.

5 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 3-е изд. М., 2008. С. 95.

6 Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. 4-е изд. М., 2003. С. 427.

институтов и институтов непосредственной демократии; представление всем субъектам территориальных сообществ жителей широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов; политико-правовая привязанность органов местного самоуправления к коренным запро-

~ 7

сам жителей» .

Можно констатировать, что местное управление - это деятельность на низовом уровне уполномоченных (санкционированных) органами государственной власти структур и (или) отдельных должностных лиц, а самоуправление - это деятельность органов, избранных непосредственно населением соответствующей территориальной единицы (муниципального образования). Различна у органов местного управления и самоуправления и компетенция - первые всегда реализуют делегированные полномочия, а вторые решают собственные вопросы местного значения, но могут наделяться и дополнительными государственными полномочиями.

Вместе с тем, рассматривая вопрос соотношения местного управления и самоуправления, нельзя не обратить внимания на позицию А.И. Черкасова, считающего, что «в современном государстве местное управление осуществляется как назначаемой из центра государственной администрацией, так и представительными органами, избираемыми населением отдельных административно-территориальных единиц, которые именуются органами местного самоуправления или же муниципального управления»8. Поэтому он считает, что более правильным «представляется не противопоставлять местное самоуправление местному управлению, а рассматривать их в соотношении как части к целому. Ведь местное управление - сложный и гибридный механизм и может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и местные представительные органы (органы местного самоуправления). Именно в таком качестве мест-

7 Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 1999. С. 33.

8 Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. С. 5-6.

ное управление входит в государственный механизм, обладая «значительной спецификой и самостоятельностью по сравнению с другими его элементами» .

Описанная А.И. Черкасовым модель местного управления во многом идентична той модели, которая предусматривается белорусской Конституцией. Как уже было сказано выше, анализ ее норм позволяет выделить две составляющие местной власти -государственную в лице исполнительных и распорядительных органов, а также самоуправленческую в лице местных Советов депутатов. При этом Конституция Беларуси хоть и не закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления (как это, например, делает Конституция РФ), но зато четко определяет их исключительную компетенцию, к которой ст. 121 относит:

утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении;

установление в соответствии с законом местных налогов и сборов;

определение в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью; назначение местных референдумов.

Конституционные нормы развиваются в Законе Республики Беларусь от 4 января 2010 г. № 108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (в ред. Закона Республики Беларусь от 22 декабря 2011 г.

№ 328-3)10. В частности, в ст. 1 и 2 Закона дается нормативное определение понятий «местное самоуправление» и «местное управление». Под первым понимается «форма организации и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории, для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые им органы социальных, экономических и политических вопросов местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-

9 Черкасов А.И. Местное управление и самоуправление: конституционные модели // Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 679.

10 См.: Национальный правовой портал РБ http: // www.pravo.by/main.aspx?guid=3871&p2=2/1660.

финансовой базы и привлеченных средств». В свою очередь, местное управление - это форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан.

Основным звеном местного самоуправления, согласно ст. 9 Закона № 108-З, являются Советы депутатов, подотчетные в своей деятельности гражданам и ответственные перед ними. Интересно, что указанная норма одновременно называет Советы и звеном местного самоуправления, и представительным органом государственной власти, тем самым подчеркивая их двойственную природу. В свою очередь, ст. 38 Закона определяет, что исполнительные и распорядительные органы местного управления - это государственные органы, одновременно подчиненные и подконтрольные вышестоящим органам государственной власти11 и соответствующим Советам депутатов. Из чего можно сделать вывод, что действующее белорусское законодательство хоть и предусматривает различия между местным управлением и самоуправлением, тем не менее исходит из того, что и то, и другое должны осуществляться во взаимосвязи и исходя из общих целей. Как пишут белорусские правоведы Е.П. Сапёлкин и Т.С. Масловская, «местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы призваны решать вопросы местного значения исключительно исходя из сочетания общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории. Они отвечают за исполнение решений, принятых вышестоящими государственными органами,

11 Исполкомы областного уровня (система органов местного управления состоит из трех территориальных уровней: областного, базового и первичного и включает областные, городские, районные, поселковые и сельские исполнительные комитеты и местные администрации районов в городах) подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь, а также Совету Министров Республики Беларусь по вопросам, входящим в его компетенцию, а исполкомы базового и первичного уровней, местные администрации подотчетны и подконтрольны Президенту и вышестоящим исполкомам.

и в то же время принимают решения по актуальным проблемам социально-экономического развития территории»12.

Такой подход находит свое отражение и в принципах осуществления местного управления и самоуправления, закрепленных в ст. 3 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении», а именно:

сочетание общегосударственных и местных интересов, участие органов местного управления и самоуправления в решении вопросов, затрагивающих права и законные интересы граждан;

единство и целостность системы местного управления и самоуправления;

взаимодействие органов местного управления и самоуправления;

разграничение компетенции органов местного управления и самоуправления.

Сравнивая сложившуюся в Беларуси модель организации местной власти, сочетающую в себе государственнические и самоуправленческие начала, с российской конституционной моделью местного самоуправления, основанной на признании самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения и невхождении их в систему органов государственной власти, нельзя не заметить, что они строятся на разных теоретических концептах.

Как известно, предусмотренная российской Конституцией модель местного самоуправления сформирована во многом под воздействием общественной (или общественно-хозяйственной) теории самоуправления, возникшей в начале XIX в. и акцентировавшей внимание на наличии у местных общин особых интересов и необходимости внедрения на местах начал самоуправления в качестве естественного права свободных граждан. Право общины управлять своими делами в рамках данных теорий рассматривалось в качестве такого же естественного и неотчуждаемого, как и права человека, поскольку, как и человек, община исторически первична по отношению к государству. С совре-

12 Сапёлкин Е.П., Масловская Т.С. Местное управление и самоуправление в Республики Беларусь. Минск, 2006. С. 12. 248

менной точки зрения общественную теорию удачно охарактеризовал Н.Л. Пашин: «В основе данной теории лежит идея о том, что местное самоуправление - это управление местным хозяйством. То есть местное самоуправление имеет негосударственную природу. Оно является одним из институтов гражданского общества и противостоит государству в той же степени, в какой интересы гражданского общества противостоят интересам государства. По сути, местное самоуправление в рамках этой теории наделено правоспособностью юридического лица. Можно выделить лишь три отличия его от гражданско-правовых форм хозяйствования. Во-первых, местное самоуправление возникает на определенной законом территории. Во-вторых, местное самоуправление создается не по воле его субъектов, а в обязательном порядке. И, в-третьих, органы местного самоуправления, в отличие от органов управления юридическим лицом, являются вы-

борными»13.

В свою очередь, белорусская модель организации местной власти тяготеет к другому классическому концепту - государственной теории самоуправления, выросшей во второй половине XIX в. из критики общественной теории. Ее основоположниками принято считать немецких ученых-юристов Л. Штейна и Р. Гнейста. В России последователями данной теории были, например, А.Д. Градовский и В.П. Безобразов.

Н.М. Коркунов, также относившейся к числу приверженцев государственной теории самоуправления, следующим образом сформулировал ее основные признаки: «Местные общения осуществляют... функции власти не по собственному самостоятельному праву, а лишь по уполномочию государства. .Органы местного самоуправления подчинены в границах и в содержании своей деятельности надзору государства, но не прямым его распоряжениям. .Самостоятельность же органов самоуправления основана на том, что неустранимое в делах управления свободное усмотрение определяется в их деятельности интересами того местного общества, представителями которого они призваны

13 Пашин Н.Л. Дуализм муниципальной власти // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24. С. 17.

служить»14. По мнению В.П. Безобразова, «истинные органы самоуправления, возникнув на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее, не перестают быть государственными, и для этого должны входить, как звенья, в общую систему власти и управления в государстве. Это самоуправление не есть общественное самоуправление, образчики которого имеются в акционерных компаниях, ученых и других обществах, а оно есть такое же государственное управление, как и бюрократическое, личное управление; учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти»15.

Анализируя модель организации местной власти, закрепленную в Конституции и законодательстве Республики Беларусь, нельзя не отметить ее некоторое сходство с системой советов, существовавшей в СССР. Об этом, например, пишет Л.Т. Чихладзе, отмечая по итогам изучения особенностей муниципального законодательства государств - участников СНГ, что в Беларуси «обнаруживается сходство с советской системой местного управления, где соблюдалась строгая иерархия органов местной власти»16. Добавим, что, как и в Советском Союзе, в современной Беларуси система государственной власти опускается до самого низового - поселенческого - уровня. Однако у белорусской модели организации местного управления и самоуправления есть и существенные отличия от системы советов. Основным из них является положение представительных органов местной власти: в Советском Союзе советы обладали довольно широкой автономией в решении вопросов местного значения и самостоятельно формировали органы исполнительной власти; в современной Белоруссии, как уже было сказано выше, местные Советы депутатов действуют исключительно в рамках

14 Цит. по: Дементьев А.Н. Теории и конституционно-правовая практика местного самоуправления в Российской Федерации: монографическое исследование. Обнинск, 2009. С. 17.

15 См.: Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 8.

16 См.: Муниципальное право зарубежных стран. М., 2006. С. 22. 250

довольно узкой компетенции, определенной им республиканским законодательством, и не имеют собственных полномочий по формированию исполнительных органов власти.

Тем не менее, как это ни парадоксально, есть все основания полагать, что заложенная в белорусской Конституции модель организации местной власти в большей степени соответствует современным теоритическим концептам самоуправления, чем ее российский аналог. В частности, А.И. Черкасов пишет о том, что «во многих современных работах по местному самоуправлению (особенно английских авторов) некогда традиционная трактовка самоуправляющихся общин в духе естественно-правовой доктрины все чаще заменяется тезисом о производности местного управления от государственной власти»17. В подтверждение изложенного вывода А.И. Черкасов ссылается на шведского ученого С. Монтин, полагающего, что «с точки зрения конституций и общей иерархии политических институтов, муниципалитеты являются, в первую очередь, частью государственной администрации, и местные управления, будучи наделенными своей компетенцией парламентом, осуществляют в конечном итоге «делегированную государственную власть», а также на английского исследователя П.М. Слоу, считающего, что местное управления представляет собой составную часть «гегемонист-ского национального государства», поддерживающего в надлежащем состоянии местную инфраструктуру в целях осуществления общенациональной политики, эффективного функционирования капитала, соблюдения порядка и законности»18.

В свою очередь, в Германии во второй половине XX в. получила распространение дуалистическая теория местного самоуправления, в рамках которой немецкими правоведами осуществляется попытка объединить положения общественной и государственной теорий местного самоуправления. В этом смысле органы местного самоуправления реализуют как публично-властные, так и общественно-хозяйственные функции, присущие, как правило, частноправовым субъектам. Описывая

17 См.: Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. С. 19.

18 См.: там же.

рассматриваемую теорию, Н.С. Тимофеев отмечает, что «дуализм местного самоуправления проявляется также и в том, что, с одной стороны, местное самоуправление не учреждается государством, а признается и гарантируется им, т.е. рассматривается как естественное и неотчуждаемое право населения. Однако, с другой стороны, создание муниципальных образований и соответственно определение вопросов местного значения, местных дел, полномочий органов местного самоуправления и т.д. носит производный от государства характер и, конечно же, регулируется государством»19.

Таким образом, если ориентироваться на изложенные выше позиции западных ученых, то закрепленная в Конституции Республики Беларусь и законодательстве страны модель организации местной власти в определенном смысле может быть отнесена к числу дуалистических моделей организации местной власти, основанных не на противопоставлении государственниче-ской власти и самоуправления, а на их сочетании в разных пропорциях. Конечно, белорусская модель вряд ли может быть рассмотрена как идеальное сочетание указанных форм народовластия, так как предусматривает явно гипертрофированное влияние центральной власти на деятельность органов местной власти. Например, согласно ст. 122 Конституции Республики Беларусь не соответствующие законодательству решения местных Советов депутатов или местных исполнительных и распорядительных органов могут отменяться вне судебной процедуры вышестоящими органами власти, соответственно представительной или исполнительной. В свою очередь, ст. 123 Конституции закрепляет за Советом Республики (верхней палатой белорусского Парламента) право распустить местный Совет депутатов в случае систематического или грубого нарушения им требований законодательства. При этом данная конституционная норма не предусматривает необходимости установления в судебном порядке факта нарушения законодательства народно избранным органом местного самоуправления.

19 Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л., Тимофеев Н.С. и др. Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2009. С. 61. 252

Подводя итоги, следует признать, что белорусский опыт сочетания на местном уровне государственной власти и самоуправления может быть учтен при подготовке предложений по модернизации российского местного самоуправления. В частности, может быть рассмотрен вопрос об отказе от предусмотренной Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» двухуровневой модели муниципальной организации и преобразовании муниципальных районов в территориальные уровни государственной власти субъектов Российской Федерации, при сохранении избираемых населением представительных органов. Для реализации данного преобразования не потребуется вносить изменений в Основной закон страны, так как им предусмотрен только один конституционный уровень местного самоуправления - городские и сельские поселения. Положительный эффект от такого преобразования может быть довольно значительным, так как снизит уровень конфликтности в системе органов местного самоуправления и упростит взаимодействие между органами власти разного уровня.