Разжижение кодекса

Со следующего года вступает в силу новый Водный кодекс РФ. Хотя в основном изменения в характере водопользования коснутся большого бизнеса, дачникам, туристам и яхтсменам тоже предстоит морально подготовиться к тому, с чем они столкнутся в новом сезоне.

Сейчас подземные воды находятся в сфере двойного регулирования: по действующему Водному кодексу (ВК) и законодательству о недрах. И хотя эти законодательные акты не всегда друг с другом стыкуются, владельцы скважин избавлены от излишней бюрократической возни, связанной с получением разрешения на бурение. В действующем Водном кодексе указывается, что подземные воды с вмещающими их горными породами являются единым водным объектом (ст. 7 ВК). Предоставление в пользование подземных водных объектов осуществляется в соответствии с водным законодательством и законодательством о недрах (ст. 91 ВК).

     Но какое законодательство применять на практике, не совсем понятно. С одной стороны, если применять действующий ВК, то для эксплуатации бытовых колодцев и скважин (в первом водоносном горизонте, не являющемся источником централизованного водоснабжения) каждый гражданин обязан получить соответствующую лицензию на водопользование. В то же время "Правилами предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии", утвержденными постановлением правительства РФ от 3 апреля 1997 г. #383, установлено, что получения лицензии в этих случаях не требуется (п. 5 правил) — как сказано в постановлении, "в соответствии с Водным кодексом". Что касается закона РФ "О недрах", то он вообще не рассматривает физических лиц как недропользователей, т. е. формально на частников этот закон не распространяется (ст. 9 закона "О недрах").

     По новому ВК порядок использования подземных вод устанавливается законодательством о недрах (ст. 9, 43 ВК). А поскольку из буквального толкования ст. 9 закона "О недрах" получается, что частники, не занимающиеся предпринимательской деятельностью, не могут быть недропользователями, значит, по идее, с 1 января 2007 года они вообще не могут пользоваться бытовыми скважинами и колодцами. Правда, из ст. 19 закона "О недрах" можно сделать вывод, что собственники, владельцы земельных участков имеют право по своему усмотрению в границах своих участков осуществлять устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ. Но даже если распространить это правило и на обычных дачников, получается, что региональные власти в любой момент могут ввести особый порядок использования скважин. Это означает, что всем, у кого на участке есть скважина или колодец, рано или поздно придется столкнуться с необходимостью пройти бюрократическую процедуру и, соответственно, раскошелиться, чтобы узаконить их использование.

По мнению ряда девелоперов, новый ВК позволит осваивать высоколиквидные территории вблизи водных объектов. Теперь, считают они, покупая коттедж на берегу реки, его владелец может не опасаться, что из-за правовой неопределенности с границами водоохранных зон и возможностями их хозяйственного использования его дом станет поводом для показательного судебного процесса с участием некоторых деятелей из Росприроднадзора. Позволим себе усомниться в том, насколько хорошо новый кодекс устраняет правовые пробелы и неопределенности.

     Прилегающие к водоемам земли делятся на две категории: водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы. Частично эти зоны совпадают, хотя обычно последние уже. На территории прибрежных защитных полос устанавливаются более жесткие ограничения использования земель. Так, в границах водоохранных зон запрещено:

     — использование сточных вод для удобрения почв;

     — размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;

     — осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;

     — движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.

     В границах прибрежных защитных полос наряду с этими ограничениями запрещены:

     — распашка земель;

     — размещение отвалов размываемых грунтов;

     — выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.

     В то же время в границах водоохранных зон допускаются проектирование, размещение, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов. Все это возможно при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды. На практике это, по-видимому, должно означать наличие заключения экологической экспертизы о том, что объект оборудован соответствующими сооружениями. Между тем бремя доказывания факта, что объект недвижимости (например, коттедж, дача в водоохранной зоне) угрожает загрязнением водному объекту, лежит на государственном органе, осуществляющим надзор за водопользованием и соблюдением законодательства в сфере охраны окружающей среды (Росприроднадзоре). Само по себе отсутствие экологической экспертизы по новому ВК не может рассматриваться как бесспорный факт нарушения.

     Границы водоохранных зон определены ст. 65 нового ВК. Их ширина устанавливается от береговой линии водоема. Для моря ширина водоохранной зоны составляет 500 м. Для рек и ручьев протяженностью менее 10 км — 50 м, от 10 км до 50 км — 100 м, большей протяженности — 200 м. Ширина водоохранной зоны озера, водохранилища, за исключением озера, расположенного внутри болота, или озера, водохранилища с акваторией менее 0,5 кв. км, устанавливается в размере 50 м. Какова ширина водоохранных зон малых озер и водохранилищ, в кодексе не сказано. По-видимому, это означает, что у таких водных объектов попросту нет водоохранных зон.

     Водным кодексом установлено, что ширина водоохранной зоны Байкала устанавливается отдельным федеральным законом от 1 мая 1999 года #94-ФЗ "Об охране озера Байкал". Но здесь законодатель допустил серьезную техническую ошибку, которая может поставить под угрозу экологию этого уникального водного объекта. В законе "Об охране озера Байкал" ширина водоохранной зоны не определена. В ст. 2 этого закона говорится об экологических зонах вокруг Байкала — 200 км к западу и северо-западу от него, его водозаборная площадь (на севере — по гребню Баргузинского горного хребта), бассейн р. Селенга. Но поскольку экологические зоны водоохранными в смысле Водного кодекса не являются, на них не распространяются установленные ВК ограничения и запреты. Следовательно, лиц, разрушающих Байкал, невозможно привлечь к административной и уголовной ответственности за нарушение ВК. Исправить это положение можно, внеся в закон "Об охране озера Байкал" уточнения о том, какова ширина водоохранной зоны озера, а также введя в Кодекс об административных правонарушениях и Уголовный кодекс специальные нормы, предусматривающие особый режим административной и уголовной ответственности за нарушение режима использования Байкала и окружающих его территорий.

Подавляющее большинство водных объектов по новому ВК остаются в федеральной собственности, так что слухи о грядущей приватизации рек, озер и водохранилищ преувеличены. Исключение сделано лишь для малых рукотворных водных объектов, прудов и заполненных водой карьеров. Согласно ч. 2 ст. 8 нового ВК, пруд или обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому или юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта РФ, муниципального образования, физического или юридического лица. Отчуждение (например, продажа) таких водоемов невозможна без продажи земельного участка. Правда, четкого законодательного определения, что такое пруд и чем он отличается от небольшого озера, ни в ВК, ни в других нормативных правовых актах нет. Поэтому если какой-нибудь олигарх купит обширные земельные угодья вокруг озера, а потом как следует "попросит" картографов и землеустроителей назвать это озеро прудом, он получит его в свое полное владение, пользование и распоряжение.

     В то же время новый ВК, устанавливая виды водопользования, наделяет федеральные органы исполнительной власти правом заключать договоры о водопользовании. Распоряжаться водоемами от имени государства будет специальный орган — Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) Минприроды РФ. Заключение договора или принятие вышеназванного решения, в частности, не требуется, если водный объект используется для судоходства, плавания маломерных судов, изъятия из подземного водного объекта водных ресурсов, рыболовства, рыбоводства, охоты, научных и учебных целей, ведения личного подсобного хозяйства, купания и удовлетворения иных личных и бытовых нужд граждан.

     В принципе подробное изложение условий различных видов водопользования, установление конкурсного принципа заключения таких договоров — определенный шаг вперед. Однако заключение договоров, например, на водопользование в рекреационных целях (ст. 50 ВК), в частности для обустройства частных пляжей, зон отдыха и т. п. на водных объектах общего пользования, может привести к ограничению прав граждан на пользование определенными участками этих водоемов. Такие ограничения предусмотрены ст. 6 ВК. Уже сейчас часть береговых линий Москвы-реки (на территории г. Москвы), Финского залива (г. Сестрорецк, Петербург) превращены в частные пляжи, вход на которые "простым смертным" закрыт. Легализация этой практики в новом ВК в конце концов приведет к тому, что все более или менее пригодные для купания и отдыха берега водоемов вблизи крупных городов окажутся закрытыми для общего пользования, и, для того чтобы искупаться в море, озере или реке, каждому придется платить. Новый ВК не предусматривает никаких механизмов, которые обеспечили бы мирное сосуществование как частных, так и публичных пляжей и зон отдыха.

     Подводя итог этому весьма предварительному анализу, приходится признать, что новый ВК еще весьма несовершенен, содержит много противоречий и нестыковок. Из-за этого он еще и весьма, говоря по-русски, взяткоемок. Стала ли причиной несовершенства нового кодекса излишняя спешка и непрофессионализм законодателей или противоречия и нестыковки заложены в него сознательно, сказать трудно. Отметим только, что в свое время такие противоречия и нестыковки были в одной из ранних версий законодательства о несостоятельности (банкротстве). И именно они породили в определенный период новый виток передела собственности через заказные банкротства.

МАКСИМ ЧЕРНИГОВСКИЙ, юрист

Редакция приглашает специалистов в области права поделиться своими знаниями с читателями "Денег". E-mail lawyer@kommersant.ru.