Некоторые проблемы административной ответственности за нарушение порядка осуществления банковской деятельности

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ПОРЯДКА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Одной из новелл Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) является ст. 15.26, предусматривающая административную ответственность кредитных организаций за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности. Однако административно-правовая охрана законодательства о банках и банковской деятельности не является совершенной: в настоящее время имеется ряд правоприменительных проблем, предпосылки которых лежат в недостаточном теоретическом осмыслении института административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности. Обратимся к некоторым из этих проблем.

1. Трудности могут возникнуть уже при определении объекта соответствующего посягательства. Помещение нормы об ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности в главу 15 КоАП РФ «Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг» дает основание предположить, что в качестве объекта этого правонарушения выступают общественные отношения, связанные с финансово-кредитной системой. Однако финансово-кредитная система — весьма широкое понятие, и поэтому необходимо уточнить, какие общественные отношения, включаемые в финансово-кредитную систему, являются объектом рассматриваемого административного правонарушения. Поскольку в ст. 15.26 КоАП РФ речь идет о нарушении законодательства о банках и банковской деятельности, можно сделать вывод о том, что родовым объектом для правонарушений, посягающих на банковскую систему, является банковская деятельность. Вместе с тем Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»1, как и другое профильное зако-

1 Ведомости съезда народных депутатов РСФСР. 1990. № 27. Ст. 357.

С.Е. МЕЛЕШИН, А.И. АНТОШИНА

нодательство, не содержит определения понятия «банковская деятельность». Доктринальные определения связывают данное понятие с деятельностью кредитных организаций и Банка России по совершению банковских операций2.

Но вся ли банковская деятельность является объектом посягательства правонарушения, предусмотренного ст. 15.26 КоАП РФ? Думается, что нет. Содержание главы 15 КоАП РФ свидетельствует о том, что кредитные организации выступают в качестве субъектов правонарушений в различных общественно опасных деяниях, затрагивающих налоговые и другие отношения (ст. 15.2, 15.4, 15.7—15.10 КоАП РФ). Анализ содержания ст. 15.26 КоАП РФ дает основание для вывода о том, что непосредственным объектом данного правонарушения является не вся банковская деятельность, а порядок ее осуществления. Но это еще не полная характеристика непосредственного объекта. Дело в том, что правила, по которым осуществляется банковская деятельность, затрагивают широчайший круг вопросов, регулируемых различными отраслями законодательства — гражданским, налоговым и др.

Для ответа на вопрос о непосредственном объекте рассматриваемого правонарушения необходимо обратиться к самой сути административно-правового способа охраны отношений. Административное право является составной частью и, по образному выражению Ю.А. Тихомирова, ядром публичного права. Именно в нем, по мнению ученого, наиболее ярко выражается обеспечиваемый правом публичный интерес, закрепляется статус управленческого аппарата и персонала, проявляются властные начала и реализуются властные полномочия, применяются меры принуждения и т.д.3 Поэтому непосредс-

2 См.: ТосунянГ.А. Теория банковского права: В 2 т. М.: Юристъ, 2002. Т. 1. С. 256; Тедеев Г.А. Банковское право: Учебник. М.: Эксмо, 2005. С. 14.

3 См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. М.: Юринформцентр, 2001. С. 53.

твенным объектом рассматриваемого правонарушения является, по нашему мнению, не весь порядок банковской деятельности, а именно публичный порядок этой деятельности. При этом государство, устанавливая соответствующие правила, запреты, объем, нормативы данной деятельности, стремится к четко определенной цели — к стабильности банковской кредитной системы, что закреплено прямо в статьях Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности». Поэтому законодатель в целях такой стабильности предусмотрел административную ответственность кредитных организаций за нарушение публичного порядка осуществления банковской деятельности. В связи с этим представляется целесообразным привести наименование рассматриваемой статьи в соответствие с ее содержанием, изложив его как «Нарушение порядка осуществления банковской деятельности».

2. Большую сложность представляет характеристика иных обязательных требований, установленных Банком России, о которых говорит ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ. Они не только динамичны, но и разнообразны. Какие именно из них защищены рассматриваемой нормой — вопрос дискуссионный. Судебная практика уже столкнулась с рядом трудностей применения данной нормы, в ходе которой проявляются расширительное и ограничительное толкования этого понятия. Для того чтобы было единообразное понимание понятия «иные требования, устанавливаемые Банком России для кредитных организаций», представляется целесообразным соответствующее разъяснение Пленума Верховного Суда Российской Федерации. Думается, что такое разъяснение стабилизирует судебную практику, позволит избежать многих ошибок при применении ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ.

3. Следующая проблема заключается в том, что ч. 3 ст. 15.26 КоАП РФ не определяет толкование, характер и содержание понятия «реальная угроза». Видимо, исходя из анализа банковской и судебной практики речь идет, прежде всего, об угрозе существенным интересам вкладчиков (кредиторов), т.е. угрозе потери прибыли или иных потерь, которые может понести вкладчик или кредитор. При этом составом рассматриваемого административного правонарушения охватывается не любая возникшая угроза. Угроза, по смыслу рассматриваемой нормы, должна быть адресной — только интересам вкладчиков и кредиторов, т.е. клиентам банка, которые вложили свои средства в банк, осуществляют через банк свои операции.

Оконченным состав данного правонарушения признается с момента наличной реальной угрозы

интересам вкладчиков и кредиторов, т.е. законодатель использует в его конструкции оценочный признак. Разумеется, оценочные признаки не исключены из законодательной техники. Многие составы правонарушений сформулированы с помощью оценочных критериев. Но как быть на практике при квалификации конкретных правонарушений? Должны быть выработаны какие-то ориентиры, что вкладывается в понятие реальной угрозы. Данное понятие не идентично таким общепринятым оценочным критериям, как существенный ущерб или причинение существенного вреда интересам физических или юридических лиц. Думается, что целесообразно также дать соответствующие разъяснения в постановлении Пленума Верховного Суда России с тем, чтобы создать определенные ориентиры для судебной практики. Такое мнение уже высказывалось в литературе4.

4. Действующим законодательством рассмотрение дел о правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ, отнесено к ведению мировых судей. Такое нормативное решение не представляется оптимальным. По нашему мнению, дела о рассматриваемых правонарушениях целесообразно отнести к ведению судей арбитражных судов, которые более квалифицированно смогут рассматривать дела данной категории. В действующем КоАП РФ подсудность судей арбитражных судов по делам об административных правонарушениях определена весьма нечетко. Единственный критерий, который вытекает из содержания закона, сводится к тому, что они рассматривают дела об определенных видах административных правонарушений, совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Причем в определении в ст. 23.1 КоАП РФ круга таких дел не просматривается единого критерия. Достаточно сравнить две статьи в главе 15 Кодекса (ст. 15.10 и 15.26). В ст. 15.10 КоАП РФ устанавливается административная ответственность за неисполнение банком поручения государственного внебюджетного фонда, т.е. фактически речь идет о частном случае нарушения банковского законодательства. Рассмотрение дел об этом правонарушении отнесено к ведению судей арбитражных судов. Вместе с тем нарушение законодательства о банках и банковской деятельности, т.е. состав правонарушения большой сложности, отнесен к ведению мировых судей. По нашему мнению, необходимо в качестве критерия определения подсудности судей арбитражных судов по делам об административных

4 См.: Томилин О.О. Административная ответственность юридических лиц за правонарушения в финансовой сфере: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 11.

правонарушениях установить только субъектный признак, а именно: совершение административного правонарушения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем. Думается, что такая мощная и квалифицированная судебная структура, какой являются арбитражные суды, обеспечит надлежащее рассмотрение дел о нарушениях кредитными организациями законодательства о банках и банковской деятельнос-ти5. Тем более что судебная практика этих субъектов судебной власти нарабатывается наиболее активно.

В заключение отметим также, что современное состояние административно-охранительного законодательства в сфере банковской деятельности едва ли можно назвать удовлетворительным. В целом оно характеризуется неправомерной концентрацией норм в законодательстве

5 См.: Приданникова М.А. Административная ответственность за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности // Административное право и процесс. 2005. № 4.

о банках и банковской деятельности, необоснованным развитием подзаконного составляющего, наличием значительных пробелов, о чем наглядно свидетельствует вышеизложенное. Думается, необходимая оптимизация может быть осуществлена путем так называемого раскасси-рования профильных административно-охранительных норм, т.е. посредством включения норм, предусматривающих меры административного наказания, обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, а также норм, определяющих порядок применения соответствующих мер административного принуждения, действующих в рамках банковской деятельности, в КоАП РФ. В частности, путем перемещения из НК РФ в КоАП РФ норм, предусматривающих ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности, или с помощью перевода из подзаконных актов в законодательные норм, определяющих порядок осуществления банковского надзора и контроля.

ИНСТИТУТ ИПОТЕКИ В ПРОЕКТЕ ВОТЧИННОГО УСТАВА 1892 г.

Видные российские юристы отмечали в качестве недостатка российского залогового права отсутствие единого источника нормативного регулирования. Ими ставился вопрос о необходимости кодификации норм залогового права, которые, помимо Гражданского уложения, содержались в большом количестве законодательных и подзаконных актов1.

Российское законодательство о залоге конца XIX в. характеризовалось не только отсутствием какой-либо кодификации и разбросанностью норм в различных законодательных и подзаконных актах, но и законодательным закреплением некоторых архаизмов в залоговых отношениях. (Например: «Нельзя согласиться с соображениями Сената (реш. 1898 г., № 20) о возможности передачи закладных с согласия залогодателя. Вопреки мнению Сената, такие акты о передаче устанавливают новое залоговое право, потому что вещное право впервые связывается с данным субъектом. А так как для установления вещного

1 См.: Тютрюмов И.М. Законы гражданские с разъяснениями Правительствующего Сената и комментариями русских юристов. Книга четвертая. СПб., 1900.

В.Н. МЕЛЬНИКОВ

права закон предписывает крепостную форму, то без прямого постановления закона нельзя заменить последнюю нотариальной или домашней формой. С этой точки зрения согласие залогодателя не имеет никакого значения»2. «Залог недвижимости — весьма популярный способ обеспечения долга, и законодательство наше целым рядом постановлений делает его верным и надежным. Нужно только, чтобы и судебная практика не расходилась с законодательством и не забывала, что сущность залога заключается в том, что владелец имущества передает залогодержателю вещное право на имущество, открывая ему, таким образом, особый источник уплаты долга и притом — преимущественно перед всеми другими кредиторами»3.)

Именно поэтому начиная с 1881 г. в России проходит масштабная реформа рынка недвижимости. Она касалась как системы укрепления прав

2 Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. С. 355—356.

3 Утин В.Л. Процессуальные нарушения прав залогодержателей, «Ж. М. Ю.». 1906. Кн. 10. Ст. 178.