Понятие экологической безопасности и проблемы его формализации в российском законодательстве

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

D.S. Veliyeva

The Concept of Ecological Safety and the Problems of its Formalization in the Russian Legislature

The author consideres the issue of formalization of the concept of ecological safety in the Russian legislature. Legal issues and collisions connected to the diferent interpritation of the concept of ecological safety in normative-legal acts are shown.

Key words and word-combinations: ecology, ecological safety, national legislature, federal law.

Автор решает проблему формализации понятия экологической безопасности в российском законодательстве. Показаны правовые пробелы и коллизии, связанные с неоднозначностью понимания экологической безопасности в нормативно-правовых актах.

Ключевые слова и словосочетания: экология, экологическая безопасность, национальное законодательство, федеральный закон.

УДК 349.6 ББК X 67

Д.С. Велиева

ПОНЯТИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ

БЕЗОПАСНОСТИ

И ПРОБЛЕМЫ

ЕГО ФОРМАЛИЗАЦИИ

В РОССИЙСКОМ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

ЬЛпросы обеспечения безопасности на современном этапе являются одними из наиболее значимых. «Повышенный интерес современного российского общества к вопросам обеспечения национальной безопасности выражается в стремлении разобраться в сущности самого социального явления «безопасность», увидеть его связь с повседневной жизнью, с личными целями, ценностями и интересами» [1, с. 3-4]. В связи с этим разработке эффективного механизма правового обеспечения решения проблем безопасности должно предшествовать проведение научных исследований. При этом остро необходим концептуальный подход, адекватно учитывающий тенденции социально-экономического, общественно-политического и духовно-культурного развития российского общества с учетом специфики протекающих глобальных и региональных процессов.

Понятие «безопасность» активно употребляли известные мыслители прошлого. В частности, Цицерон утверждал: «Прежде всего каждому виду живых существ природа даровала стремление защищаться, защищать свою жизнь... избегать всего того, что кажется вредоносным, и приобретать и добывать себе все необходимое для жизни» [2, с. 131]. Н. Макиавелли в содержании безопасности выделял внутренние и внешние угрозы [3, с. 56]. Б. Спиноза связывал обеспечение безопасности с непосредственным функционированием органов управления: «Для безопасности государства и неважно, какими мотивами руководствуются люди, надлежащим образом управляя делами, лишь бы эти последние управлялись надлежащим образом. Ибо свобода или твердость души есть частная добродетель, добродетель же государства - безопасность» [4, с. 350].

Широкое распространение в западноевропейских научных и политических государственных кругах категория «безопасность» приобретает благодаря философским концепциям Т. Гоббса, Дж. Локка, Ж.Ж. Руссо и других мыслителей ХУИ-ХУШ вв., означая состояние, ситуацию спокойствия, появляющуюся в результате отсутствия реальной опасности (как физической, так и моральной). Например, Ш. Монтескье в своих трудах упоминал о таких видах безопасности, как «безопасность личности», «безопасность граждан», «безопасность частного лица», «безопасность государя, властелина, правителя»; он связывал свободу и безопасность личности: «свобода политическая заключается в нашей безопасности или, по крайней мере, в нашей уверенности, что мы в безопасности» [5, с. 257-258, 317].

Как отмечает И.Б. Кардашова, характеризуя безопасность как исключительно государственную деятельность, философы Нового времени не смогли глубоко проникнуть в социальную природу этого феномена [6]. Вплоть до начала XX в. безопасность рассматривалась либо как сохранение государственного суверенитета, укрепление внешних границ, либо как подавление внутренних врагов. К концу XX столетия происходят изменения, приведшие к пониманию безопасности как созданию безопасных условий жизни личности, что было связано с формированием на российской почве представления о правовом демократическом государстве.

Несомненно, разработка такой концепции требует комплексного подхода к решению проблем безопасности. Как справедливо подчеркивал Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан, «...мы не можем обеспечить развитие, не обеспечив безопасность, мы не можем обеспечить безопасность, не обеспечив развитие, и мы, конечно же, не можем обеспечить ни то, ни другое без обеспечения прав человека. Если не будет достигнут прогресс по всем этим трем направлениям, то ни по одному из них нельзя будет добиться успеха» [7].

В современный период категория «безопасность» исследуется применительно ко многим процессам. В Толковом словаре живого великорусского языка В.И. Даля безопасность определяется как «отсутствие опасности, сохранность, надежность» [8, с. 67]. С.И. Ожегов трактует безопасность как «состояние, при котором не угрожает опасность, есть защита от опасности» [9, с. 47]. А.А. Тер-Акопов, квалифицируя безопасность человека как сложное системное образование, выявляет в нем несколько блоков, логически связанных с обеспечением благоприятных для личности условий жизни и деятельности [10, с. 32-34].

Сформулированные в отечественной науке определения безопасности отражают разнообразие в понимании рассматриваемого феномена, на основе которого можно выделить различные виды безопасности: политическую, социальную, экономическую, технико-технологическую, военную, продовольственную, экологическую и иные. Анализ норм российского законодательства позволяет утверждать о существовании юридически различающихся видов безопасности. Так, в действующей Конституции РФ термин «безопасность» употребляется в нескольких вариантах и в различных контекстах: безопасность государства (ч. 5 ст. 13, ч. 3 ст. 55, ч. 1 ст. 82, п. «д» ч. 1 ст. 114), безопасность граждан (ч. 1 ст. 56), общественная безопасность (п. «б» ч. 1 ст. 72), экологическая безопасность (п. «д» ч. 1 ст. 72).

Законодательно безопасность определена в ст. 1 базового Закона «О безопасности» как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз [11]. Многообразие областей, в которых возникают социально значимые риски и угрозы, существенные различия в причинах, которые их порождают, и в самом характере их проявления вызывают необходимость осуществления очень разных по своему содержанию специальных исследований. Как следствие, в научный оборот вводятся новые термины и категории: «национальная безопасность» [12, 13], «безопасность личности» [14], «правовая безопасность» [15, 16], «юридическая безопасность» [17], «общественная безопасность» [18]. В большинстве случаев названные категории подразумевают возможность содержания некой экологической составляющей. Например, суть юридической безопасности сводится к защите граждан, отдельных групп и социальных слоев, массовых объединений людей и населения в целом от этих негативных воздействий, к их предотвращению, минимизации юридических факторов риска [17]. Таковыми факторами риска могут быть и экологические по своему происхождению. Очевидно, что основные стороны обеспечения юридической безопасности находят отражение в рамках правовой политики, включающей экологическую составляющую, заключающуюся в охране государством юридическими средствами природной среды обитания человека [19, с. 190].

Ряд ученых при разработке понятия «экологическая безопасность» рассматривали ее как неотъемлемую составную часть национальной (государственной) безопасности. Так, определение национальной безопасности в экологической сфере было предложено С.Л. Байдаковым и Г.П. Серовым, которые основной акцент сделали на состоянии защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государства в области окружающей среды [20, с. 90]. По мнению других авторов, в рамках понятия «национальная безопасность» экологическую безопасность следует определить как способность государства контролировать, снижать и устранять экологические опасности разного масштаба, выявленные и оцененные научными методами, для обеспечения благосостояния общества и здоровья людей, политической, экономической и социальной стабильности [21, с. 77-78].

Изложенные представления о сущностном понимании экологической безопасности не лишены очевидных недостатков. В частности, на наш взгляд, в связи

отсутствием закрепленного в законодательстве определения требует дополнительного выяснения содержание термина «экологические опасности», а понятие «окружающая среда» значительно сужает применение категории «экологическая безопасность». Кроме того, в процессе обеспечения экологической безопасности помимо государства должна участвовать и общественность, тем более что такая возможность предусмотрена нормами действующего законодательства.

Очевидно, что экологическая безопасность признается важнейшим видом безопасности наряду с экономической, продовольственной, информационной и прочими. Тем не менее Закон «О безопасности» не определяет содержание данного понятия. Не сделано этого и в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, где лишь говорится, что национальные интересы России в экологической сфере заключаются в сохранении и оздоровлении окружающей среды. Как представляется, такой подход не отражает значения экологической безопасности в полном объеме. Кроме того, в юридической науке не сформулировано общепринятого определения экологической безопасности. По мнению Б.Б. Тангиева, это связано с тем, что до сих пор не выработано единого понимания предметной области правового регулирования экологической безопасности, не установлено ее место в экологическом праве и законодательстве, а также не определены единые институциональные и нормотворческие подходы к ее правовому обеспечению [21].

Известный ученый О.С. Колбасов определяет экологическую безопасность как «...систему мер, устраняющих угрозу массовой гибели людей в результате такого неблагоприятного антропогенного изменения состояния природной среды на планете, при котором человек как биологический вид лишается возможности существовать, так как не сможет удовлетворять свои естественные физиологические и социальные потребности жизнедеятельности за счет окружающего материального мира» [22, с. 48]. На наш взгляд, основным недостатком данного определения является то, что в таком варианте оно содержит больше признаков «экоцида», нежели «экологической безопасности».

С точки зрения А.С. Шишко, экологическая безопасность представляет собой комплекс правовых, организационных и материальных гарантий защиты окружающей среды в каждом государстве от вредоносного воздействия, источники которого расположены за его пределами [23, с. 18]. Данное определение содержит ряд спорных моментов: во-первых, в качестве угрозы экологической безопасности названы только источники вредоносного воздействия, расположенные за пределами государства; во-вторых, объектом защиты выступает только окружающая среда; в-третьих, в представленном варианте охвачены не все признаки экологической безопасности.

А.К. Голиченков экологическую безопасность человека, общества, государства определяет как состояние защищенности социальных, экономических, экологических прав и законных интересов граждан; материальных, культурных и иных ценностей общества и государства; экономических и иных интересов предприятий, организаций, учреждений и предпринимателей от вредного воздействия неблагоприятных факторов окружающей природной среды, вызванных антропогенным воздействием на нее, а также от последствий экологичес-

ких аварий и катастроф [24]. А.А. Тер-Акопов интерпретирует экологическую безопасность как обеспеченность жизненно важных интересов человека природными ресурсами и защищенность его от воздействия негативных факторов природной среды [10, с. 233]. Явными упущениями данных определений является то, что они не отражают наличия экологических интересов общества и государства, в качестве негативных не названы техногенные факторы.

Существуют и иные определения экологической безопасности, в которых прослеживается системный подход к ее пониманию: «безопасность жизненно важных для человечества экологических компонентов планеты», «система взаимосвязанных элементов», «система отношений по поводу окружающей среды» [25, 26].

Как видим, несмотря на широкий спектр дефиниций экологической безопасности, суть их сводится к одному - безопасности человека, общества, государства и окружающей среды. Справедливости ради следует указать, что перечисленные позиции авторов по поводу содержания термина «экологическая безопасность» в основном были изложены еще до принятия нового Федерального закона «Об охране окружающей среды» [27], где впервые законодательно сформулировано определение понятия экологической безопасности. Показательно, что длительное время экологическая безопасность считалась синонимом состояния и охраны окружающей природной среды и не отделялась от них. Как отмечают специалисты, в Законе РФ «Об охране окружающей природной среды» экологическая безопасность упоминалась в качестве понятия, близкого к понятию охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов [28].

Согласно ст. 1 действующего Федерального закона «Об охране окружающей среды» экологическая безопасность - это состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. На наш взгляд, основной недостаток законодательного определения экологической безопасности состоит в том, что речь идет о состоянии защищенности только «природной среды» и «жизненно важных интересов человека». Тем самым законодатель выделил только два объекта, оставив без внимания окружающую среду, которая являет собой совокупность компонентов природной среды, природных, природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов.

В сформулированном определении из всех элементов, составляющих содержание окружающей среды, законодатель в качестве объекта экологической безопасности выбрал только природную среду. Считаем, что в качестве объекта было бы правильно указать окружающую среду, тем более что потребности человека удовлетворяет не только природная среда, но и иные компоненты окружающей среды. Кроме того, исходя из содержания Закона «О безопасности», защите подлежит не только личность и ее права и свободы, но также общество (его материальные и духовные ценности) и государство (его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность). Следовательно, в определении экологической безопасности должна быть закреплена названная триада: личность, общество и государство.

А.Г. Шмаль, комментируя легальное определение экологической безопасности, высказывает мнение, что в нем экологическая безопасность ориентируется не на предупреждение проявления факторов экологической опасности, а концентрируется на выход системы «человек - окружающая среда», когда должны быть ликвидированы последствия проявления начального воздействия человека на окружающую среду; к тому же оно не называет источники опасности [29, с. 100-101]. Однако, на наш взгляд, невозможно в одном определении назвать все источники опасности, учитывая их многочисленный характер. Более реально их перечисление в рамках отдельной статьи закона.

По мнению этого же ученого, экологическая безопасность может быть определена как допустимый уровень негативного воздействия природных и антропогенных факторов экологической опасности на окружающую среду и самого человека [29, с. 104]. Трудно согласиться с автором, так как формулировка «допустимый уровень негативного воздействия» применима в отношении права на благоприятную окружающую среду, поскольку в данном случае речь идет о нормировании. Экологическая безопасность, с нашей точки зрения, представляется более сложным, комплексным по своей сути образованием, чем нормирование.

Нормирование в области охраны окружающей среды, согласно действующему закону (ч. 2 ст. 19), заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды. Оно представляет собой гарантирующий сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности процесс установления предельно допустимых масштабов воздействия хозяйственной и иной деятельности человека и общества на окружающую среду в целом или отдельные природные объекты. Таким образом, нормирование выступает одним из средств обеспечения экологической безопасности и в содержательном отношении не исчерпывает анализируемого понятия.

Обязательно следует отметить, что, несмотря на сформулированное в Законе «Об охране окружающей среды» легальное определение, в иных нормативноправовых актах прослеживается различное понимание экологической безопасности. Анализ норм действующего законодательства показывает, что термин «экологическая безопасность» употребляется национальным законодателем в различных аспектах: в качестве принципа осуществления государственной политики и деятельности в определенной области (ст. 2 Градостроительного кодекса РФ); как требование при осуществлении определенного вида работы, деятельности (ст. 3 Федерального закона № 116-ФЗ); как обязанность (ст. 13, 19 Федерального закона № 68-ФЗ). Экологическая безопасность закрепляется также в качестве цели (ст. 11 Федерального закона № 184-ФЗ); как условие проведения оперативно-розыскных мероприятий (ст. 8 Федерального закона № 144-ФЗ) [30-34]. Проведенный анализ свидетельствует о том, что российский законодатель демонстрирует широкое понимание экологической безопасности.

С учетом изложенного предлагаем определить понятие экологической безопасности как состояние защищенности окружающей среды и жизненно важ-

ных интересов личности, общества и государства от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий, а также гарантированность экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Библиографический список

1. Возжеников А.В. Национальная безопасность России: методология исследования и политика обеспечения. М., 2002.

2. Цицерон. Об обязанностях. М., 1999.

3. Макиавелли Н. Государь. М., 1990.

4. Спиноза Б. Богословско-политический трактат // Антология мировой политической мысли. М., 1997. Т. 1.

5. Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1995.

6. Кардашова И.Б. О категориально-понятийном аппарате теории национальной безопасности // Российский следователь. 2005. № 5.

7. При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех: доклад Генерального секретаря ООН. иКЬ: www.hгi.гu/docs/?content=doc&id=306

8. Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1989. Т. 1.

9. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1990.

10. Тер-Акопов А.А. Безопасность человека: социальные и правовые основы. М., 2005.

11. О безопасности: Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 // ВВС РФ. 1992. № 15. Ст. 769; 2007. № 10. Ст. 1151.

12. Васильев А.И., Сальников В.П., Степашин С.В. Национальная безопасность России: конституционное обеспечение. СПб., 1999.

13. Мамонов В.В. Конституционные основы национальной безопасности России. Саратов, 2002.

14. НикитинД.А. Конституционно-правовые основы безопасности личности в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005.

15. Галузин А. Ф. Правовая безопасность как самостоятельный вид безопасности // Право и политика. 2007. № 12.

16. Тюрина Т.Б. Правовая безопасность личности в современном Российском государстве (вопросы теории и практики): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005.

17. Фомин А.А. Юридическая безопасность и правовая защищенность: соотношение и взаимосвязь // Журнал российского права. 2005. № 11.

18. Демин И.В. Общественная безопасность: теоретико-методологические аспекты // Юридический мир. 2007. № 6.

19. Затонский В.А. Безопасность личности, общества и государства как важнейшая цель правовой политики в Российской Федерации // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. № 1.

20. Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 17 дек. 1997 г. № 1300 в ред. от 10 янв. 2000 г. // Рос. газ. 1997. 26 дек.; СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.

21. Тангиев Б.Б. Экологическая безопасность водных ресурсов // Гражданин и право. 2006. № 7.

22. Колбасов О. С. Концепция экологической безопасности (юридический аспект) // Советское государство и право. 1988. № 12.

23. Шишко А.С. Предупреждение трансграничного загрязнения: международно-правовые проблемы. Киев, 1990.

24. Голиченков А.К. Эколого-правовой словарь // Экологическое право. 2004. № 4; 2005. № 1.

25. Тимошенко А.С. Международное сотрудничество по охране окружающей среды в системе ООН. М., 1981.

А.А. Со

26. Каменева З.В. Экологическая безопасность как форма реализации права граждан на благоприятные условия жизнедеятельности // Законодательство и экономика. 2004. № 1.

27. Об охране окружающей среды: Федер. закон от 10 янв. 2002 г. № 7-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133; 2007. № 27. Ст. 3213.

28. Вишняков В.Г., Андриченко Л.В., Боголюбов С.А. [и др.] Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы укрепления государственно-правовых основ // Журнал российского права. 2005. № 2.

29. Шмаль А.Г. Национальная система экологической безопасности (методология создания). М., 2004.

30. Градостроительный кодекс РФ от 29 дек. 2004 г. № 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16; 2008. № 30 (ч. 1). Ст. 3604.

31. О промышленной безопасности опасных производственных объектов: Федер. закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588; 2006. № 52 (ч. 1). Ст. 5498.

32. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Федер. закон от 21 дек. 1994 г. № 68-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648; 2007. № 45. Ст. 5418.

33. О техническом регулировании: Федер. закон от 27 дек. 2002 г. № 184-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 52. Ст. 5140; 2007. № 49. Ст. 6070.

34. Об оперативно-розыскной деятельности: Федер. закон от 12 авг. 1995 г. № 144-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349; 2008. № 18. Ст. 1941.

A.A. So

Constitutional-Legal Characteristic of the Principle of Secular State and its Implementation in the Legislation of the Russian Federation

The article marks out the basic features and legal peculiarities characteristic of any secular state. The author emphasizes that the modern policy of the Russian Federation in the sphere of freedom of conscience must be religiously neutral, providing legal equality for all religions and creeds.

Key words and word-combinations: secular state, freedom of conscience, creeds.

Выделяются основные черты и юридические особенности, характерные для любого светского государства. Подчеркивается, что современная политика Российской Федерации в сфере свободы совести должна быть конфессионально нейтральной и обеспечивать юридическое равенство всех религий и вероисповеданий.

Ключевые слова и словосочетания: светское государство, свобода совести, вероисповедание.

УДК 342.41 ББК 67.400.1

А.А. Со

КОНСТИТУЦИОННО-

ПРАВОВАЯ

ХАРАКТЕРИСТИКА

ПРИНЦИПА

СВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВА И ЕГО РЕАЛИЗАЦИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В

действующей Конституции РФ [1] впервые за всю историю развития российского законодательства получило нормативное закрепление положение о светском характере государства. Это заложило прочный фундамент и базовые принципы, определяющие сущность отношений государства и кон-