Об актуальности проведения административно-территориальной реформы в Украине

УДК 342.9

ОБ АКТУАЛЬНОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ В УКРАИНЕ

Л. И. Приполова

Анализируются общетеоретические, правовые, практические вопросы, связанные с проведением административно-территориальной реформы в Украине. Обосновывается актуальность сравнительного анализа территориального устройства Украины и унитарных европейских государств. Выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы в научно-исследовательских целях, в правотворческой работе, в мировоззренческо-воспитательной работе, в учебном процессе.

Ключевые слова: территориальное устройство, административно-территориальная единица, реформирование территориального устройства, административно-территориальное устройство, административно-территориальное устройство государства.

Становление независимого Украинского государства происходило в условиях территориального устройства, характеризовавшегося рядом недостатков, которые сдерживали процесс развития демократического правового государства. Среди них следует выщелить такие, как высокая степень централизации управления по вертикали; низкий уровень административных услуг, предоставляемых населению; отсутствие необходимого ресурсного обеспечения задач и функций местного самоуправления; конкуренция компетенции местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Существующая система территориального устройства Украины не способствует децентрализации власти и, следовательно, повышению ее эффективности, а действующее законодательство не позволяет оптимизировать ее в соответствии с современными европейскими стандартами с учетом зарубежного опыта.

Изложенное обусловливает необходимость реформирования территориального устройства Украины, создание эффективного механизма управления. Это подтверждает актуальность научной разработки ряда теоретикоправовых вопросов, связанных с определением направлений, этапов, средств и приоритетов такого реформирования.

В современной украинской науке конституционного права пока отсутствуют комплексные научно-теоретические исследования, посвященные сравнительному анализу территориального устройства Украины и унитарных европейских государств. Проблема территориального устройства является предметом исследований ряда отраслевых наук: теории государства и права, истории государства и права Украины, административного права, конституционного права, государственного управления.

Существенный вклад в исследование общетеоретических проблем территориального устройства, разработку дефиниций его основных понятий и категорий и путей проведения реформы административно-территориального устройства сделали такие ученые, как В. А. Андрощук, М. О. Баймуратов, О. В. Батанов, Я. В. Верменич,

A. С. Врублевский, И. Я. Заяц, О. В. Клинченко, В. В. Кравченко, А. М. Колодий, М. И. Марчук, В. В. Мищук,

B. П. Новик, М. О. Пухтинский, Т. М. Татаренко, М. П. Хонда, В. И. Шабельников и др.

Однако эти проблемы еще недостаточно разработаны в юридической науке. Дискуссионными и не определенными законодательством Украины остаются понятия территориального и административно-территориального устройства. Нормативно-правовые акты Украины не устанавливают четко систему и уровни административно-территориальных единиц. Следует обратить внимание на то, что не отвечает современным требованиям нормативно-правовая база Украины, которая регламентирует порядок образования, ликвидации, реорганизации административно-территориальных единиц, их наименования и переименования и пр.

Большинство европейских государств, в частности Польша, Швеция, Дания, успешно провели реформирование в сфере административно-территориального устройства и местного самоуправления. Изучение и учет их опыта, как положительного, так и отрицательного, имеют важное значение для ускорения процесса реформирования территориального устройства и в Украине. В связи с актуальностью этого вопроса приняты Общегосударственная программа адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза (Закон Украины от 18 марта 2004 г. № 1629-1У)1 и Программа интеграции Украины в Европейский Союз (Указ Президента Украины от 14 сентября 2000 г. № 1072)2.

Итак, разработка теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию территориального устройства Украины возможна путем комплексного сравнительно-правового анализа конституционно-правового закрепления основ территориального устройства Украины и европейских унитарных государств.

Исходя из этого требуется выполнение ряда задач:

— изучить предмет и методологию научных исследований проблематики территориального устройства унитарного государства, теоретические подходы к раскрытию содержания понятий территориального устройства государства, государственного устройства и административно-территориального устройства государства. Сформулировать определение понятий территориального устройства государства и административно-территориального устройства государства (АТУ);

— охарактеризовать историко-теоретические положения, касающиеся периодизации развития территориального устройства Украины;

— проанализировать особенности конституционного регулирования вопросов территориального устройства в Украине и европейских унитарных государствах;

— систематизировать способы конституционного регулирования вопросов территориального устройства в европейских унитарных государствах;

— провести сравнительно-правовой анализ законодательного регулирования системы и статуса административно-территориальных единиц в Украине и европейских унитарных государствах;

— исследовать правовой статус территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению вследствие Чернобыльской катастрофы;

— осуществить сравнительный анализ полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в Украине и некоторых европейских унитарных государствах по решению вопросов АТУ;

— охарактеризовать недостатки современного территориального устройства Украины, предложить пути их устранения;

— определить факторы формирования административно-территориальных единиц (АТЕ);

— сформулировать предложения относительно приоритетов, направлений и концептуальных подходов реформирования территориального устройства Украины.

Общественные отношения, складывающиеся в процессе становления и развития территориального устройства Украины и других европейских унитарных государств, целесообразно анализировать в контексте сравнительно-правового анализа с применением комплекса общих и специальных методов научного познания и исследования, используемых современной юридической наукой. В этих целях следует применить такие методы научного познания, как логический, системно-структурный, исторический и историко-юридический, сравнительноправовой, контент-анализ и формально-юридический при анализе текстов документов, законодательных актов, регулирующих вопросы территориального устройства, логико-семантический, прогностический; статистический метод необходим при сборе и обработке информации о результатах анкетирования.

Комплексное изучение теоретико-правовых вопросов территориального устройства Украины должно привести в перспективе к получению результатов, которые позволят на основе теоретических подходов раскрыть содержание понятия территориального устройства государства. Выделим следующие подходы:

— определение территориального устройства системы взаимоотношений между государством в целом (ее центральными органами власти) и территориальными частями государства;

— отождествление территориального устройства с государственным устройством (в его узком смысле) и допущение параллельного использования этих понятий;

— интерпретация территориального устройства как составляющей государственного устройства;

— систематизация способов конституционного регулирования вопросов территориального устройства в европейских унитарных государствах;

— сравнительно-правовой анализ законодательного регулирования системы и статуса административнотерриториальных единиц в Украине и европейских унитарных государствах. Так, известно, что в большинстве специальных законов европейских унитарных государств по регулированию вопросов АТУ содержится четкое определение статуса и системы административно-территориальной организации административнотерриториальной организации (АТО),порядка их формирования, критериев и процедуры для их образования;

— сравнительный анализ полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в Украине и отдельных европейских унитарных государствах по решению вопросов АТУ По результатам проведения такого анализа разрабатываются предложения по законодательной детализации некоторых полномочий Верховной Рады Украины при решении вопросов административно-территориального устройства.

Кроме того, мы считаем возможным усовершенствовать определение понятий административно-территориального устройства государства и территориального устройства государства на основе их авторского толкования. Так, мы предлагаем территориальное устройство государства определять как обусловленную национальным составом населения, экономическими, географическими, историческими факторами организацию территории государства, которая является основой для построения системы местных органов государственной власти и формирования органов местного самоуправления. Административнотерриториальное устройство государства, в свою очередь, предлагается рассматривать как элемент территориального устройства, который представляет собой систему составных частей территории государства административнотерриториальных единиц (АТЕ), на основе чего формируется система органов государственной власти и образуются органы местного самоуправления.

При определении системы АТУ Украины и основных факторов, которые должны быть учтены при создании новых административно-территориальных единиц в ходе реформирования АТУ, считаем перспективным на законодательном уровне выделять такие населенные пункты, как «город», «городок» и «город со специальным статусом».

Статья 133 Конституции Украины3 определяет систему АТУ Украины. Мы считаем, что эту статью следует изложить в такой редакции: «Систему административнотерриториального устройства Украины составляют региональные, субрегиональные и местные административно-территориальные единицы: региональные — Автономная Республика Крым, области, города Киев и Севастополь; субрегиональные — районы; местные — городские, местечковые, поселковые, сельские общины. Община является базовым элементом территориальной основы местного самоуправления».

Необходимо развивать и совершенствовать научные положения в области исследования административнотерриториального устройства Украины:

— о предмете и методологии научных исследований по проблематике территориального устройства государства; в истории таких исследований можно выделить три периода: досоветский, советский, постсоветский;

— о периодизации процесса развития и становления территориального устройства Украины. Мы выделяем такие периоды: Киевской Руси; после распада Киевской Руси; казацкого государства; существование украинских земель в составе других государств, Украинской Народной Республики и Западно-Украинской Народной Республики; советский; после установления независимости Украины;

— об особенностях конституционного и законодательного регулирования территориального устройства Украины и европейских унитарных государств. В частности, установлено, что предметом конституционного регулирования современного территориального устройства Украины являются основы территориального устройства, система АТУ, статус Автономной Республики Крым, полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по решению вопросов АТУ, территориальная основа осуществления местного самоуправления.

Однако следует обратить внимание на то, что в зарубежных европейских унитарных государствах конституционно урегулирован широкий круг вопросов территориального устройства (основы территориального устройства; статус автономных образований и компетенция их органов публичной власти, порядок функционирования конституции или уставов автономных образований, виды органов местного самоуправления АТО различного уровня, порядок их деятельности, основные их полномочия и т. п.);

— относительно особенностей законодательного регулирования полномочий органов государственной власти и местного самоуправления Украины и отдельных европейских унитарных государств (Беларусь, Болгария, Литва. Молдова, Польша) в сфере решения вопросов АТУ Так, следует предложить направления совершенствования конституционного закрепления компетенции Верховной Рады Украины в сфере территориального устройства;

— о путях оптимизации законодательного регулирования статуса территории зоны отчуждения и зоны безусловного (обязательного) отселения в Украине.

В части выбора приоритетов и концептуальных подходов реформирования территориального устройства Украины мы можем предложить следующее:

1) сохранение трехуровневого территориального устройства Украины и его конституционное закрепление;

2) определение общины как базового элемента территориальной основы местного самоуправления и формирования дееспособных территориальных общин на территории Украины;

3) принятие Закона Украины «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Украины»;

4) принятие Закона Украины «О статусе территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению (вследствие Чернобыльской катастрофы)».

Практическое значение результатов комплексных исследований теоретико-правовых вопросов территориального устройства Украины состоит в том, что выводы, предложения, положения и рекомендации могут быть использованы в научно-исследовательских целях, в правотворческой работе, в мировоззренческо-воспитательной работе, в процессе преподавания учебных дисциплин «Конституционное право Украины» и «Конституционное право зарубежных государств».

1 Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. (Общегосударственная программа адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза) : закон України від 18.03.2004 (№ 1629-ІУ) // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2004. № 29, ст. 367. ИРЬ: ИИр^акопІ. rada.gov. иа/1а%г8/8Ьо%г/1629-15 (дата обращения: 25.07.2012).

2 Про Програму інтеграції України до Європейського Союзу. (Программа интеграции Украины в Европейский Союз) : указ президента України від 14.09.2000 (№ 1072-2000). ИРЬ: http://zakon2.rada.gov.ua/1aws/show/1072/2000 (дата обращения: 25.07.2012).

3 Конституція України. (Конституция Украины) ИРЬ: Відомості Верховної Ради України (ВВР). 1996. № 30, ст. 141 http://zakon1.rada.gov. ua/1aws/show/конституція%20україни (дата обращения: 25.07.2012).