Теория рациональной бюрократии и некоторые аспекты современного подхода к организации гражданской службы в Великобритании

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2011. № 4

Корнюхин С.А., аспирант кафедры истории государства и права юридического факультета МГУ

ТЕОРИЯ РАЦИОНАЛЬНОЙ БЮРОКРАТИИ И НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В СОВРЕМЕННОЙ ВЕЛИКОБРИТАНИИ

В статье рассматривается теория рациональной бюрократии М.Вебера и некоторые аспекты организации гражданской службы Великобритании. Наибольшее внимание уделяется вопросу разделения политической и административно-управленческой сфер в государственном управлении, анализируются положения Кодекса гражданской службы Великобритании.

Ключевые слова: бюрократия; гражданская служба; гражданская служба Великобритании; Кодекс гражданской службы.

The article examines rational theory by Max Weber and some aspects of organization of the Civil Service in Britain. Most attention is paid to the issue of separation of political and administrative management areas in public administration, author analyzes content of the articles of the British Civil Service Code.

Keywords: bureaucracy; civil service; the British Civil Service; the Civil Service Code.

Современное высокоразвитое и обремененное массой социальных функций государство не может обойтись без весьма многочисленного профессионального аппарата управления. Этот аппарат, в котором задействованы сотни тысяч чиновников, жизненно необходим для эффективной реализации государственной политики в самых разных сферах жизнедеятельности общества. И такой процесс неизбежно ставит проблему сущности и предназначения государственной бюрократии.

Авторитетный немецкий социолог начала XX в., автор теории «рациональной бюрократии» М. Вебер указывал: «Бюрократизация предоставляет прежде всего оптимальную возможность проведения в жизнь принципа специализации административных функций в соответствии с чисто объективными критериями. Управление осуществляется функционерами, которые обладают специальной подготовкой и в ходе непрерывной практики развивают свои навыки»1.

С другой стороны, история XX в. наглядно демонстрирует, что бюрократизация государства может привести к крайне нежелательным последствиям. Государственное чиновничество способно довольно часто превращаться в самодовлеющую систему, которая начинает ра-

1 Цит. по: Масловский М.В. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология. Н. Новгород, 1997. С. 34.

ботать все более и более сама на себя, выдавливая все «соки» из общества и государства. Бюрократия способна бесконтрольно расширяться, уподобляясь раковой опухоли, рост которой неизбежно приводит к гибели самого организма, на котором она развивается.

Бюрократия является технически наиболее эффективным орудием управления, превосходящим административные структуры любого иного типа. М.Вебер отмечал, что в реальной действительности бюрократия не ограничивается своей изначальной чисто инструментальной функцией. Она выступает в качестве особой статусной группы с присущими ей специфическими взглядами и ценностными ориен-тациями, которая стремится к обладанию властью в обществе. «Бюрократия, как отмечал Д. Битам, это не просто технический инструмент; она также и социальная сила со своими собственными взглядами и ценностями и в качестве таковой она вызывает социальные последствия, выходящие за пределы ее технических достижений. Как обладающая властью группа она способна влиять на цели политической системы; в качестве статусного слоя она оказывает более неосознанное воздействие на цели всего общества»2.

М. Вебер уделял значительное внимание той роли, которую играли взгляды и ценности бюрократии в сфере политики. По его мнению, с одной стороны, чиновник обладал качествами, необходимыми для нормального функционирования государственного аппарата, а с другой — бюрократия не была приспособлена к выполнению политических задач, поэтому попытки чиновников взять на себя не свойственные им функции приводят к негативным последствиям.

В связи с этим необходимо рассмотреть то разграничение, которое М. Вебер проводит между «чиновником» и «политиком» как двумя противоположными типами государственного деятеля. Он пишет: «Подлинной профессией настоящего чиновника... не должна быть политика. Он должен управлять прежде всего беспристрастно — данное требование применимо даже к так называемым "политическим" управленческим чиновникам... Sine ira et studio — без гнева и пристрастия должен он вершить дела. Итак, политический чиновник не должен делать именно того, что всегда и необходимым образом должен делать политик — как вождь, так и его свита, — бороться»3.

Особое место М. Вебер выделял такому отличию чиновника от политика, как степень ответственности, которую они несут за свои действия. Чиновник, получивший указание, которое он считает неправильным, может и обязан высказать свои возражения. Но если вышестоящее орган настаивает на его исполнении, долг чиновника состоит в том, чтобы исполнить его так, как если бы оно соответствовало его собственному убеждению. По мнению М. Вебера, без такой

2 Там же. С. 37.

3 Вебер М. Избр. произв. М., 1990. С. 666.

«нравственной дисциплины» и «самоотверженности» чиновников аппарат государственного управления не мог бы нормально работать4.

Политик в отличие от чиновника, который не несет личной ответственности за принятый политический курс, должен рисковать карьерой, отстаивая собственный курс, и должен быть готов уйти в отставку в случае своей неудачи. Лишь необходимость брать на себя личную ответственность может повлиять на развитие качеств подлинного лидера. А условия, в которых осуществляет свою деятельность чиновник, препятствуют проявлению подобных качеств. Бюрократия действует в строгом соответствии с формальными правилами, не допуская какого-либо индивидуального творчества, но и не требуя от чиновников личной ответственности за последствия их действий, если соответствующие инструкции соблюдены. В подобной ситуации качества, отличающие подлинного политического лидера, просто не могут развиться.

М. Вебер считал совершенно неприемлемой ситуацию, когда важнейшие государственные посты занимали люди, не обладавшие качествами политика. Присвоение бюрократией функции принятия политических решений расценивалось им как злоупотребление властью. С данным утверждением трудно не согласиться.

С точки зрения М. Вебера, бюрократия, которая служит наиболее эффективным орудием управления, совершенно не приспособлена к исполнению функции определения государственной политики. Однако бюрократия, которая формально подчинена политическому лидеру, не может не влиять на процесс принятия решений исходя из собственных групповых интересов. Интересы чиновников выходят за рамки тех функций, которые им предписывает идеально-типическая модель рациональной бюрократии.

В современном мире проблема ограничения власти бюрократии и соответственно разрешение вопроса разграничения политической и административных сфер в государственном управлении остро стоит перед многими государствами.

На наш взгляд, наиболее последовательно концепция разграничения административно-управленческой и политической сфер в государственном управлении проводится в гражданской службе Великобритании (Home Civil Service).

В законодательных и иных нормативно-правовых актах Великобритании не дается правовое определение понятия «гражданская служба», что приводит к известным сложностям в процессе изучения гражданской службы.

Оксфордский словарь предлагает следующее определение гражданской службы: «это система постоянно действующих, профессиональных органов государственного аппарата, не включающая в себя

4 Цит. по: Масловский М.В. Указ. соч. С. 43.

военные и судебные должности, а также политические должности, замещаемые в порядке избрания»5.

Представляется, что данное, определение требует некоторых уточнений. Так, по мнению Э.Н. Глэддена, гражданский служащий — это слуга короны (не являющийся держателем политической и судебной должностей), нанимаемый на основе гражданской правоспособности, и его жалование и пенсия выплачиваются из сумм, распределяемых парламентом (т.е. из государственного бюджета). Уже это определение исключает из гражданской службы квазигосударственные организации, к которым Глэдден относит королевских представителей при правительствах иностранных государств, церковные комиссии, корпорации лоцманов и смотрителей маяков Англии, чье положение мало чем отличается от положения гражданских служащим за исключением того, что они не получают финансирования из средств, распределяемых парламентом.

Глэдден также отмечает, что, как правило, к гражданским служащим не относят рабочих государственных заводов, верфей, работников почты и некоторых других департаментов, что сужает понятие «состав гражданской службы» «не производственными» (non-industrial) группами служащих, т.е. теми, кто выполняет исключительно административно-управленческие функции6.

Различные нормативно-правовые акты Великобритании накладывают на гражданских служащих разнообразные ограничения и возлагают обязанности, целью которых является поддержание независимости гражданской службы от конкретного правительства, поддержание статуса «не политической» гражданской службы. Характеризуя гражданскую службу Великобритании, авторитетный британский государство-вед Д. Гарнер пишет: «Гражданский служащий обязан хранить верность правительству, стоящему у власти, и добросовестно служить правительствам, придерживающимся различных политических убеждений»7.

На наш взгляд, одним из самых интересных примеров таких актов является Кодекс гражданской службы8 (далее — КГС). Он был разработан правительством и представлен парламенту Великобритании министром по делам гражданской службы (премьер-министром) в соответствии с п. 5 ст. 5 Акта о конституционной реформе и государственном управлении 2010 г. (Constitutional Reform and Governance Act 2010)9.

5 Оксфордский словарь (электронный ресурс): URL: http://oxforddictionaries.com/ view/entry/m_en_gb0152150#m_en_gb0152150

Первоначально понятие «гражданская служба» относилось к невоенным служащим Британской Ост-Индийской компании.

6 Gladden E.N. Civil Services of the United Kingdom 1853-1970. L., 1967. S. 3.

7 Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М., 1984. С. 73.

8 Первая редакция КГС была введена в действие в 1996 г. В настоящее время действует редакция КГС от 2006 г. с незначительными измениями от 2010 г.

9 Сайт департамента Министерства юстиции Великобритании (www.legislation.gov.uk): URL: http://www.legislation.gov.Uk/ukpga/2010/25/section/5

КГС относится лишь к «внутренней» гражданской службе, т.е. он не распространяется на дипломатическую службу (п. 1 ст. 5 Акта о конституционной реформе и государственном управлении 2010 г.), и представляет собой обязательную составную часть условий службы гражданских служащих.

Пункт 2 КГС10 определяет цель существования гражданской службы и некоторые принципы ее функционирования. «Гражданская служба является ключевой и неотъемлемой частью правительства Соединенного Королевства»11. Она обеспечивает надлежащее функционирование действующего правительства в процессе разработки и проведения в жизнь правительственной политики и оказания государственных (публичных) услуг. Гражданские служащие подотчетны министрам (правительству), которые в свою очередь подотчетны парламенту12.

Пункт 3 КГС устанавливает, что гражданские служащие назначаются в соответствии с системой «заслуг» (merit system) на основе честного и открытого конкурса (соревнования). Гражданские служащие обязаны добросовестно и ответственно исполнять свои должностные обязанности в соответствии с целями гражданской службы и ее основополагающими ценностям, как то: порядочность, честность, объективность и беспристрастность.

• Порядочность предполагает, что для гражданского служащего на первом месте стоят не личные интересы, а обязательства перед гражданской службой.

• Честность — гражданский служащий должен быть правдивым и открытым.

• Объективность означает, что гражданский служащий в процессе своей деятельности (консультирование, принятие решений) обязан опираться лишь на тщательный анализ достоверных фактов.

• Беспристрастность подразумевает, что гражданский служащий в ходе отправления своих должностных обязанностей должен руководствоваться только существом дела и с одинаково высоким качеством обеспечивать функционирование правительств, придерживающихся различных политических убеждений.

10 Официальный сайт гражданской службы Великобритании (www.civilservice.gov.uk): URL: http://www.civilservice.gov.uk/Assets/civil-service-code-2010_tcm6-37859.pdf

Здесь и далее по тексту положения КГС даются в переводе автора статьи.

11 Гражданские служащие исполнительной власти Шотландии и Валлийской правительственной ассамблеи и подчиненные им агентства имеют свои версии кодекса. Подобные кодексы также разработаны для гражданской службы Северной Ирландии и дипломатической службы. Гражданские служащие — это служащие департаментов, находящихся вне ведения министерств в Англии, Шотландии и Уэльса, которые подпадают под действие настоящего КГС.

12 Гражданские служащие, консультирующие министров, должны быть осведомлены относительно конституционного статуса парламента и конституционных соглашений, определяющих взаимоотношения парламента и правительства.

9ВМУ, право, № 4

Необходимо отметить, что требования КГС полностью либо частично не распространяются на министров и специальных советников. Соответствующие требования и обязательства, налагаемые на министров и специальных советников в рамках их деятельности применительно к гражданской службе в качестве «политических лиц» гражданской службы, устанавливаются в специальных кодексах поведения.

Специальные советники частично подпадают под действие КГС: на этих лиц в связи с их специфическими должностными функциями и полномочиями не распространяются требования объективности и независимости (пп. 10—15 КГС).

Отдельные департаменты (министерства) также могут устанавливать перечни дополнительных целей и ценностей в соответствии со спецификой своей деятельности, основанные на основополагающих ценностях гражданской службы. Более того, департаменты имеют право издавать отдельные стандарты служебного поведения.

Пункты 6—15 КГС устанавливают стандарты должностного (служебного) поведения гражданских служащих, основываясь на вышеуказанных четырех основополагающих ценностях и принципах гражданской службы. Целесообразно рассмотреть содержание этих пунктов более детально.

Порядочность. Гражданский служащий обязан: 1. Ответственно и добросовестно исполнять свои обязанности. 2. Всегда действовать профессионально и таким образом, чтобы заслужить и обеспечить доверие лиц, с которыми служащий взаимодействует. 3. В рамках своей компетенции следить за тем, чтобы государственные средства и прочие ресурсы использовались эффективно и надлежащим образом. 4. Действовать в отношении общества и общественных интересов максимально честно, разумно (рационально), оперативно, эффективно и деликатно. 5. Содержать в порядке официальные записи и документы, работать с информацией настолько открыто, насколько это позволяет правовая система (законодательство). 6. Соблюдать закон и содействовать надлежащему отправлению правосудия.

Гражданский служащий обязан воздерживаться от: 1. Злоупотребления своим должностным положением

Честность. Гражданский служащий обязан: 1. Излагать правдиво факты и соответствующие вопросы, исправлять допущенные ошибки в максимально сжатые сроки. 2. Использовать возможности и средства

гражданской службы, лишь для решения соответствующих, установленных целей. Служащий не должен не совершать следующие действия: обманывать либо сознательно вводить в заблуждение министров, парламент или иных лиц; находиться под воздействием (влиянием) неуполномоченных лиц либо перспективы получения личной выгоды.

Объективность. Служащий обязан: 1. Предоставлять информацию и консультации, в том числе консультирование министерств, исключительно на основании достоверных фактов. 2. Принимать решения по существу дела. 3. Уделять должное внимание экспертным оценкам и заключениям профессионалов в соответствующих сферах.

Гражданский служащий не имеет права: 1. Игнорировать «неудобные» факты или относящиеся к делу обстоятельства в процессе консультирования или при принятии решений. 2. Препятствовать проведению в жизнь политической программы, когда соответствующие решения уже приняты, путем отказа от совершения действий, вытекающих из принятой политической программы.

Беспристрастность. Служащий обязан исполнять свои обязанности честно, руководствуясь принципами справедливости и беспристрастности, придерживаясь таких ценностей гражданской службы, как равенство и разнообразие. Гражданский служащий не должен действовать таким образом, который мог бы способствовать появлению неоправданных преимуществ для отдельных лиц или, наоборот, дискриминации в отношении отдельных лиц или их интересов.

Особо выделяются требования, предъявляемые к гражданским служащим в рамках политической беспристрастности (независимости).

Служащий обязан: 1. Добросовестно, без оглядки на собственные политические убеждения, в четком соответствии с требованиями КГС служить действующему правительству вне зависимости от политической программы такого правительства. 2. Действовать таким образом, чтобы, с одной стороны, заслужить доверие соответствующего министерства, а с другой — подтверждать возможность установления таких же отношений с теми должностными лицами, с которыми гражданскому служащему придется столкнуться в будущем правительстве. 3. Должным образом соблюдать все ограничения, которые наложены на политическую деятельность гражданских служащих.

Гражданский служащий не должен: 1. Быть политически ангажированным, т.е. использовать ресурсы и возможности, предоставленные занимаемой должностью, для политических целей. 2. Позволять личным политическим убеждениям определять содержание консультаций, которые гражданский служащий предоставляет по роду своей деятельности, или определять иные действия.

Необходимо отметить, что КГС, как и любой подобный кодекс, не является обычным нормативно-правовым актом прямого действия,

а составляет по сути часть «трудового договора», заключаемого между короной и гражданским служащим.

С точки зрения своего содержания КГС — это система принципов, что, казалось бы, говорит о расплывчатости его положений и, как следствие, невозможности оперативно контролировать его соблюдение, а также о необходимости постоянного толкования его норм судами. Но, как представляется, в этом и заключается одно из достоинств КГС. С одной стороны, построение системы ценностей позволяет охватить максимально возможную область поведения гражданских служащих, что приводит к отсутствию необходимости составления многотомных инструкций, регулирующих каждый шаг гражданского служащего. Такие инструкции способствуют скорее созданию чрезмерно формализованной и безынициативной бюрократии, которая будет способна создавать лишь подобные, в высшей степени неэффективные и бессмысленные документы.

С другой стороны, система ценностей, дополненная весьма кратким перечнем обязанностей и запретов, содержание которых сформулировано достаточно конкретно, налагает на гражданских служащих вполне реальные ограничения и позволяет оперативно и предметно осуществлять контроль над их соблюдением.

Более того, детализированные нормы содержатся в целом ряде других нормативно-правовых актов, например в Кодексе управления государственной службой (Civil Service Management Code) и кодексах, разрабатываемых в рамках отдельных департаментов, что свидетельствует о наличии в Великобритании «многоуровневого» подхода к созданию этических кодексов13.

Необходимо подчеркнуть, что выделение в системе ценностей гражданской службы такого требования, как беспристрастность, и в особенности «политическая беспристрастность», является обязательным и необходимым условием создания «неполитической» гражданской службы.

В свою очередь существование независимой и беспристрастной гражданской службы жизненно необходимо для Великобритании-стране, в которой регулярно происходит смена правительства. Трудно вообразить себе ситуацию, когда вместе с победой оппозиционной партии на выборах будет происходить смена не только политических управленцев, но и всего бюрократического аппарата14.

Только политически беспристрастный аппарат управления может обеспечивать нормальное функционирование и развитие демократи-

31 Этика публичной политики. Из опыта работы комитета по стандартам публичной сферы Великобритании. М., 2005. С. 30.

31 Необходимо отметить, что практика смены после очередных выборов не только правительства, но и большей части гражданских служащих существовала в Великобритании до второй половины XIX в., до доклада комиссии Норткота-Тревельяна и последовавшей за ним серии реформ гражданской службы.

ческого и правового государства. Единственной целью существования построенной на таком принципе рациональной бюрократии является обеспечение функционирования государства, реализации политики партии, лица или иного политического органа, получившего в установленной форме мандат и доверие народа.

Список литературы

1. Вебер М. Избр. произв. М., 1990.

2. ГарнерД. Великобритания: центральное и местное управление. М., 1984.

3. Масловский М.В. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология. Н. Новгород, 1997.

4. Этика публичной политики. Из опыта работы комитета по стандартам публичной сферы Великобритании. М., 2005.

6. Gladden E.N. Civil Services of the United Kingdom 1853-1970. London, 1967.