Контракты в системе государственно-частного партнерства в российской Федерации: современная ситуацияи перспективы развития

Е. А. Куклина, Л. Е. Гайдук

E. A. Kuklina, L. E. Gaiduk

Контракты в системе государственно-частного партнерства в Российской Федерации: современная ситуация и перспективы развития

Contracts in the System of Public-Private Partnerships

in the Russian Federation: the Current Situation and Prospects of Development

о Ö

о

ш

ш

О

Куклина Евгения Анатольевна

Санкт-Петербург

Северо-Западный институт управления — филиал РАНХиГС

профессор кафедры экономической теории доктор экономических наук, доцент jeakuklina@mail.ru

Гайдук Лина Евгеньевна

Санкт-Петербург

Межрегиональная инспекция Федеральной налоговой службы России по крупнейшим налогоплательщикам № 8 государственный налоговый инспектор lina.gaiduk@googlemail .com

Ключевые слова:

государственно-частное партнерство, контракты, соглашения, раздел продукции, иностранные инвестиции, недропользование

В статье на основе анализа мирового опыта реализации предпринимательских проектов между государством и частным сектором приводится классификация форм государственно-частного партнерства, предлагается классификация контрактов, применяемых в российской практике, а также анализируется отечественный опыт заключения соглашений о разделе продукции.

Kuklina Evgenia Anatolievna

Saint-Petersburg

North-West Institute of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

Professor of the Chair of Economical Theory Doctor of Science, Associate Professor jeakuklina@mail .ru

Gaiduk Lina Evgenievna

Saint-Petersburg

Interregional Inspectorate of the Federal Tax Service of Russia for Major Taxpayers № 8 State Tax Inspector lina.gaiduk@googlemail.com

Key words:

public-private partnership, contracts, agreements, production sharing, foreign investments, subsoil use

The article provides a classification of the forms of public-private partnership on the basis of analysis of world experience in implementing business projects between the state and the private sector. Classification of contracts used in the Russian practice is also proposed, and the domestic experience to production-sharing agreements is analyzed.

Государственно-частное партнерство представляет собой механизм, способствующий гармоничному развитию экономики. С его помощью органы государственной власти дают возможность частному капиталу извлекать прибыль из проектов, которые, возможно, иначе не могли бы быть реализованы в силу

различных ограничений. В свою очередь, бизнес предоставляет государству новые возможности для повышения качества государственных услуг, более качественного выполнения перед обществом своих обязательств.

Для нашей страны государственно-частное партнерство — это традиции

з предпринимательства и многовековой,

о_ еще дореволюционный, опыт. В цар-

0 ской России развитие государственно-

£ частного партнерства наилучшим об-

^ разом прослеживается на примере же-

2 лезнодорожных концессий. Так, если к

о концу 1850-х гг. общая протяженность

д российских железнодорожных линий

ш составляла всего 3 тыс. км, то за по° ПП

следующие 20 лет она увеличивалась на 1 тыс. км в год, и к началу Первой мировой войны эксплуатационная длина сети достигла 60 тыс. км1.

За рубежом государственно-частным партнерством принято называть очень широкий спектр бизнес-моделей и отношений. В самом общем смысле этот термин применяется при любом использовании ресурсов частного сектора для удовлетворения общественных потребностей. Сферы применения государственно-частного партнерства в развитых зарубежных странах очень разнообразны, а сотрудничество между партнерами может проходить в рамках различных законодательных структур, с широким диапазоном задач и компетенций. По оценкам экспертов, в настоящее время проекты государственно-частного партнерства в Великобритании обеспечивают 17% экономии государственного бюджета, в Канаде 20% всей новой инфраструктуры разработано, построено и управляется частным сектором, а во Франции два основных оператора государственно-частного партнерства обеспечивают 60% переработки отходов, 62% водоснабжения и 75% городского центрального отопления страны [11].

Основными формами, в которых реализуется партнерство государства с предпринимательскими структурами, являются контракты (на обслуживание, управление, строительство, эксплуатацию, передачу и т. д.), договоры арен-

1 Для сравнения: в современной России за период 1992-2008 гг. эксплуатационная длина железнодорожной сети уменьшилась на 2 тыс. км, см: Никита Кричевский [Электронный ресурс] / тк: ги Московский комсомолец Ш_: М1р:.тк.ги/аиШогз/раде/219717-кпсЬ|еУ8^у-nikita.html (дата обращения: 14.12.11).

ды и лизинга, государственно-частные предприятия (смешанные корпорации), соглашения о разделе продукции (СРП), концессии.

В российской практике используются все формы государственно-частного партнерства, кроме концессий, несмотря на то, что за рубежом наиболее распространенной формой партнерства при осуществлении крупных, капиталоемких проектов являются именно концессии.

Россия имеет исторический опыт заключения концессионных соглашений. Первые концессии в России были предоставлены в 1919 г., тогда же был принят ряд нормативных актов. Однако большой бизнес в страну так и не пришел, прежде всего, по политическим причинам. Свертывание концессий началось в 1929 г., а к концу 1937 г. они все были аннулированы. Идеи концессий вновь стали возникать в нашей стране в 80-е гг. ХХ в., но никаких правовых актов в связи с этим принято не было. Впервые о концессионных договорах было сказано в ст. 40 Закона РСФСР «Об иностранных инвестициях в РСФСР» № 1545-1 от 4 июля 1991 г. Правда, необходимо отметить при этом, что привлечение иностранных инвестиций в топливно-энергетический комплекс России началось несколько раньше, с принятием ряда постановлений о создании совместных предприятий с иностранным участием [6].

В настоящее время в России только разрабатываются концептуальные основы концессий. В стране пока еще нет ни соответствующих институтов, ни законодательства в этой области, ни четкого представления о том, как должны регулироваться предприятия, созданные на основе концессий. В то же время, экономический потенциал концессий в России оценивается как высокий [1].

В качестве приоритетных направлений применения концессий должны рассматриваться объекты производственной инфраструктуры (автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты, электростанции, коммунальные системы) при условии сохранения их в государственной собственности и создания системы регулирования и контроля со стороны

органов государственной власти за деятельностью частных компаний.

Следует отметить тесную связь между концессией и проектным финансированием. Многие проекты, реализуемые на принципах проектного финансирования, базируются при этом на концессионном соглашении между проектными компаниями и учреждениями государственной власти [2].

Анализ зарубежного и отечественного опыта в области реализации проектов государственно-частного партнерства позволил предложить их следующие классификационные признаки (рис. 1):

• форма и сфера реализации проекта;

• масштаб проекта;

• соотнесение с кластерными инициативами.

Рассматривая предложенную классификацию, представляется необходимым остановиться на двух последних классификационных признаках.

Масштаб проектов государственно-частного партнерства предполагает формирование экономического эффекта от реализации проекта на национальном (макроэкономическом), региональном (субнациональном) и местном (локальном) уровне соответственно.

Формирование эффекта на уровне государства приводит к увеличению ВВП и национального дохода, повышению национальной конкурентоспособности, приросте величины налогов в федеральный бюджет и т. д.

Экономический эффект на региональном уровне проявляется в увеличении ВРП, повышении конкурентоспособности региона и его инвестиционного рейтинга, увеличении потока туристов, сокращении безработицы, приросту величины налогов в региональный бюджет и др.

Формирование эффекта на местном уровне обуславливает увеличение прироста налогов в местный бюджет, приводит к созданию новых рабочих мест, снижает социальную напряженность и пр.

Необходимость введения последнего классификационного признака обусловлена тем обстоятельством, что зача-

стую проекты государственно-частного з партнерства реализуются в рамках кла- cl стерных инициатив и генерирует эконо- § мический эффект, усиленный агломе- £ рационным эффектом. Так, например, s один из самых масштабных проектов ° государственно-частного партнерства в о нашем регионе — «Западный скоростной ^ диаметр», связан с функционированием ш предприятий Северо-Западного автомобильного кластера, так как его реализация создаст возможность кратчайшего выхода автотранспорта с КАД на автодорогу Е-18 «Скандинавия» и обеспечит автодорожную связь автомобильных заводов «Hyundai» и «Nissan», а также заводов по производству автокомплек-тующих [7].

Процесс формирования отраслевых кластеров влияет на наличие конкурентных преимуществ региона и процесс их динамического развития, но в условиях российской модели кластерообра-зования на первоначальном этапе этот процесс обусловлен уже сложившимся набором факторов развития территории [8]. В нашей стране исторически система территориального размещения производства формировалась в условиях планово-централизованной экономики, имеющей свои представления об эффективности пространственной структуры народнохозяйственного комплекса. Это обстоятельство необходимо учитывать при использовании механизма государственно-частного партнерства в рамках реализации кластерных инициатив федеральной и региональной власти.

Главным элементом системы государственно-частного партнерства в условиях российской экономики становятся государственные контракты (договоры, соглашения). Классификация государственных контрактов приведена на рис. 2.

К числу государственных контрактов традиционного характера относятся контракты типа: ВОТ (Build, Own and Transfer) — строительство, приобретение прав собственности и получение дивидендов; BOO (Build, Own and Operate) — строительство, приобретение прав собственности и эксплуатация; BOOT (Build, Own, Operate and Transfer) — строительство,

о ©

о

ш

ш

О

Рис. 1. Классификация проектов государственно-частного партнерства

приобретение прав собственности, эксплуатация и получение дивидендов.

Реализация предпринимательских проектов с использованием механизма государственно-частного партнерства

в современной России, как было отмечено выше, началась в топливно-энергетическом комплексе преимущественно для целей привлечения иностранных инвестиций.

Соглашение о разделе продукции

Рисковые контракты

Рис. 2. Классификация контрактов по проектам государственно-частного партнерства

Договорные отношения в в топливно-энергетическом комплексе оформляются в виде договора концессии, контракта типа «продакшн шеринг» и сервисного контракта (с риском и без риска).

В международной практике нефте-и газодобычи договорные отношения в области разведки и разработки месторождений с привлечением иностранного капитала давно осуществляются в этих формах. Условно данные документы можно разделить на две основные категории: концессии и контракты. При этом если до 70-х гг. ХХ в. концессии были практически единственным видом соглашений между нефтяными компаниями и правительствами принимающих стран, то впоследствии стали шире применяться новые, более совершенные формы договорных отношений. Сейчас наряду с концессионными соглашениями широко применяются СРП, сервисные и подрядные соглашения.

Говоря о различных формах разработки природных ресурсов, необходимо отметить существование лицензионной (разрешительной) системы доступа к полезным ископаемым. Прежде чем

приступить к разведке или разработке месторождения полезного ископаемого, необходимо получить от государства разрешение на проведение тех или иных видов работ. Такое разрешение предоставляется в форме лицензии, концессии, договора аренды и т. д. Все эти термины достаточно близки по смыслу, так как предполагают передачу государством компаниям прав на ведение тех или иных операций на определенных условиях.

Сервисное соглашение предполагает заключение контракта на выполнение конкретных видов работ, за которые подрядчику выплачивается оговоренная сумма. Соглашение предусматривает, что иностранная сторона с риском вкладывает капитал в разведку месторождения (рисковый капитал), а также выделяет средства, требующиеся для разработки месторождения в случае обнаружения запасов. Этот капитал приобретает форму займа и с процентами возвращается инвестору в виде продукции предприятия.

Основными элементами рискового контракта типа «продакшн-шеринг» являются: компенсация затрат инвестора;

з долевое разделение продукции; выплата о_ налогов и платежей. Затраты инвестора 0 на выполнение работ по соглашению £ возмещаются частью произведенной ^ продукции (так называемая компенсаци-2 онная продукция). Произведенная про-о дукция подлежит разделу между госу-^ дарством и инвестором в установленных ш пропорциях (долях). Инвестор в течение срока действия соглашения выплачивает налог на прибыль и платежи за пользование недрами. При этом налогооблагаемой базой по уплате налога на прибыль является сумма части прибыльной продукции, принадлежащей инвестору, уменьшенная на сумму платежей инвестора за пользование заемными средствами, разовых платежей инвестора при пользовании недрами. Помимо разовых платежей за пользование недрами инвестор вносит также ежегодные платежи за проведение поисковых и разведочных работ и регулярные платежи.

Использование механизма СРП для нашей страны имеет весьма значительный экономический потенциал, учитывая одну из главных особенностей экономики России — богатство и разнообразие природных ресурсов. По площади сельскохозяйственных угодий, лесов, водных ресурсов, разведанных запасов нефти, газа, угля, руд черных металлов, некоторых цветных металлов, благородных металлов, горнохимического сырья Российская Федерация занимает первое или одно из первых мест в мире.

Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» № 225-ФЗ был принят Государственной думой РФ 6 декабря 1995 г. и одобрен Советом Федерации 19 декабря 1995 г. Основная цель закона — способствовать созданию в России благоприятного инвестиционного климата в области недропользования, гарантировав частному капиталу (как отечественному, так и иностранному) налоговую стабильность. Таким образом, вместо уплаты многочисленных налогов у добывающих компаний появилась возможность заключить с государством соглашение и рассчитаться с ним долей при разделе произведенной продукции, по сути — рентными платежами. А по-

скольку конкретная доля государства во многом зависит от различных условий, то можно было надеяться, что российские предприниматели, разрабатывающие месторождения в сложных условиях, выработанные или бедные, получат реальный шанс встать на ноги.

Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» примечателен тем, что впервые в России практически реализуется содержащаяся в Гражданском кодексе РФ декларация о возможности государства на равных договариваться с частным инвестором. В сфере недропользования, таким образом, допускается существование не только административного (разрешительного), но и гражданско-правового регулирования, разрешается (с согласия государства) переуступка прав и т. д.

Но, став предметом многочисленных споров и рассмотрений в согласительной комиссии, закон, по мнению многих специалистов, был принят не в лучшей редакции и многое потерял. Так, например, в ст. 17 п. 1 говорится, что «изменения в соглашении допускаются только по согласию сторон в случае существенного изменения обстоятельств». Но что это за обстоятельства, не объясняется, в связи с чем возможно совершенно произвольное трактование этого положения. Или в ст. 2 п. 2 указывается, что «прекращение обязательств по использованию устанавливается в судебном порядке на основании настоящего Федерального закона и Закона Российской Федерации „О недрах"». Но механизм выдачи лицензий, предусматриваемый двумя этими законами, совершенно разный: удостоверяющий (в первом случае) и разрешительный (во втором)1.

Но самое главное, что в результате многочисленных «улучшений» и «доработок» избрана до предела усложненная процедура заключения соглашений. Во многих случаях потребуется целых три закона, чтобы инвестор смог начать ра-

1 О соглашениях о разделе продукции: федер. закон Рос. Федерации № 225-ФЗ от 30 декабря 1995 г.// Собр. законодательства Российской Федерации. 1996. № 1.

боту на условиях раздела продукции: помимо самого Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» законом должен быть утвержден еще и перечень месторождений всех полезных ископаемых, разрабатываемых на условиях СРП (ст. 2, п. 3); уже заключенные соглашения будут также утверждаться законом (ст. 6, п. 1).

Несмотря на то, что сам Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» был принят 6 декабря 1995 г., только с марта 1996 г. началось обсуждение Федерального закона «О перечне первоочередных месторождений участков недр Ханты-Мансийского автономного округа, рекомендуемых к разработке на условиях соглашений "О разделе продукции"» — списка объектов для разработки на условиях раздела продукции. С мая 1996 г. по июнь 1997 г. прошло 17 заседаний Комитета Госдумы по природным ресурсам и природопользованию, посвященных этому вопросу.

3 июля 1997 г. Совет Федерации одобрил Федеральный закон «Об участках недр, пользование которыми допускается на условиях раздела продукции». Сначала в этом перечне было 250 нефтяных, газовых и золотоносных месторождений, расположенных на территории 32 субъектов РФ, из которых правительство решилось в марте 1997 г. представить экспертам Госдумы лишь 49 месторождений. После обсуждения в течение двух месяцев комиссия нижней палаты по рассмотрению правовых вопросов недропользования на условиях соглашения о разделе продукции оставила всего 7 участков.

Указ Президента РФ «О мерах по реализации Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» предусматривал организацию правительственной комиссии по координации деятельности федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации по реализации СРП.

Дальнейшее развитие законодательная инициатива в этой области получила в виде Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „О соглашениях о разделе продукции"», утвержденного

7 января 1999 г. и Федерального закона з «О внесении в законодательные акты сь Российской Федерации изменений и до- § полнений, вытекающих из Федераль- £ ного закона „О соглашениях о разделе ^ продукции"», утвержденном 10 февраля ° 1999 г. Внесенные изменения и допол- о нения касались двух моментов: приведе- ^ ния в соответствие законодательства о ш СРП и законодательства об иностранных О инвестициях, налогового и таможенного законодательства (обеспечение специального налогового режима для СРП и стабилизация такого режима); изменения и дополнения, направленные на приведение в соответствие законодательства о СРП и законодательства о недрах и континентальном шельфе.

6 июня 2003 г. Федеральным законом № 65-ФЗ были приняты поправки к Федеральному закону «О соглашениях о разделе продукции», которые не устранили, а, по мнению специалистов, усугубили ситуацию по практическому использованию «соглашений о разделе продукции» в России [3, 5, 9].

Действующие в настоящее время в России соглашения о разделе продукции (проекты «Сахалин-1» и «Сахалин-2», а также проект разработки Харьягинского месторождения в Республике Коми) имеют особый статус и не соответствуют ни нормам Федерального закона «Об участках недр, пользование которыми допускается на условиях раздела продукции», ни нормам Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции».

Эти три соглашения можно трактовать как долгосрочный договор между Правительством РФ и иностранной компанией (консорциумом компаний) о разведке и добыче (а по проектам «Сахалин-1» и «Сахалин-2» — также и о транспортировке, переработке и реализации) углеводородного сырья на участках недр, указанных в соглашениях. Этими соглашениями установлен особый (вне законодательства Российской Федерации) режим недропользования, особые условия налогообложения, особые условия раздела прибыльной продукции, возмещения текущих (эксплуатационных) и капитальных затрат. Необходимо от-

з метить, что эти особые условия не со-о_ ответствовали также мировой практике 0 применения режима раздела продукции, £ которая сложилась на момент подготов-^ ки и подписания этих соглашений [5, 9]. 2 Подводя итог вышеизложенному, о следует подчеркнуть, что анализ зад рубежного и отечественного опыта ш в области реализации проектов госу-О дарственно-частного партнерства позволил предложить такие классификационные признаки, как форма и сфера реализации проекта, масштаб проекта, соотнесение проекта с кластерными инициативами.

В системе государственно-частного партнерства в условиях российской экономики государственные контракты (договоры, соглашения) играют ведущую роль и представлены традиционными государственными контрактами, рисковыми и сервисными контрактами.

Реализация предпринимательских проектов с использованием механизма государственно-частного партнерства в современной России была инициирована в топливно-энергетическом комплексе преимущественно для целей привлечения иностранных инвестиций.

Использование механизма СРП для нашей страны имеет весьма значитель-

ный экономический потенциал, учитывая богатство и разнообразие природных ресурсов.

Действующие в настоящее время в России три соглашения о разделе продукции имеют особый статус и не соответствуют ни нормам Федерального закона «Об участках недр, пользование которыми допускается на условиях раздела продукции», ни нормам Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции». Следует отметить, что весь период действия Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» не вступило в силу в соответствии с действующим законодательством ни одно соглашение. При этом разработка нормативных документов по вопросам СРП осуществляется не эффективно. Кроме того, отсутствует государственная экспертиза проектов разработки участков недр, являющихся государственной собственностью.

Для реализации экономического потенциала СРП необходимо внесение серьезных изменений и дополнений в Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» и введение института государственной экспертизы проектов разработки участков недр, являющихся государственной собственностью.

Литература

1. Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2005.

2. Гайдук Л. Е. Проектное финансирование как способ реализации международных инвестиционных проектов // Науч.-практ. конф. факультета экономики и управления в машиностроении: тез. докл. / отв. ред. Б. М. Генкин. СПб.: СПбГИЭУ, 2010. С. 48-49.

3. Кимельман С. Рентно-ориентированная экономика современной России: Состояние и перспективы создания социально направленного, созидательного и справедливого сырьевого сектора России. LAP LAMBERT Academic Publishing, 2011.

4. Кимельман С. А., Рябикин В. В. Проект СРП «Сахалин-2» — от прибыли к ущербу // Управление собственностью. 2005. № 3. С. 26-37.

5. Кимельман С. А., Рябикин В. В. СРП — итоги ожиданий // Маркшейдерия и недропользование. 2007 № 2. С. 34-43.

6. Куклина Е. А. Инвестиционная стратегия развития Северо-Востока России в условиях рыночной экономики: Монография. СПб.: СЗТУ, 2001.

7. Куклина Е. А. Государственно-частное партнерство как инструмент управления экономикой региона (в контексте кластерных инициатив) // Вестник Ленинградского государственного университета им. А. С. Пушкина: серия «Экономика». 2011. № 4. С. 7-15.

8. Нещерет А. К., Одинцова Л. В. Кластерная политика региональных властей: теория и особенности практики // Управленческое консультирование. 2011. № 3. С. 169-176.

9. Рябикин В. В., Кимельман С. А. СРП — несвершившиеся ожидания // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2004. № 3. С. 38-46.

o

o

o

References

1. Varnavskiy V. G. Partnerstvo gosudarstva i chastnogo sektora: formy, proekty, riski. M: Nauka, 2005. ö

2. Gayduk L. E. Proektnoe finansirovanie kak sposob realizatsii mezhdunarodnykh investitsionnykh proektov: // Nauch.-prakt. konf. fakulteta ekonomiki i upravleniya v mashinostroenii: tez. dokl. / otv. red. B. M. Genkin. SPb.: SPbGIEU, 2010. S. 48-49.

3. Kimelman S. Rentno-orientirovannaya ekonomika sovremennoy Rossii: Sostoyanie i perspektivy sozdaniya sotsialno napravlennogo, sozidatelnogo i spravedlivogo syr'evogo sektora Rossii. LAP LAMBERT Academic Publishing, 2011. H

4. Kimelman S. A., Ryabikin V. V. Proekt SRP «Sakhalin-2» — ot pribyli k uscherbu // Upravlenie sobstvennostyu. 2005, № 3, S. 26-37.

5. Kimelman S. A., Ryabikin V. V. SRP — itogi ozhidaniy // Marksheyderiya i nedropolzovanie. 2007. № 2. S. 34-43.

6. Kuklina E. A. Investitsionnaya strategiya razvitiya Severo-Vostoka Rossii v usloviyakh rynochnoy ekonomiki: Monografiya. SPb.: SZTU, 2001.

7. Kuklina E. A. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo kak instrument upravleniya ekonomikoy regi-ona (v kontekste klasternykh initsiativ) // Vestnik Leningradskogo gosudarstvennogo universiteta im. A. S. Pushkina: Nauchnyy zhurnal. Seriya «Ekonomika», № 4 (tom 7), 2011. SPb.: LGU, 2011, S. 7-15.

8. Nescheret A. K., Odintsova L. V. Klasternaya politika regionalnykh vlastey: teoriya i osobennosti praktiki // Upravlencheskoe konsultirovanie: Aktualnye problemy gosudarstvennogo i munitsipalno-go upravleniya. 2011. № 3. S. 169-176.

9. Ryabikin V. V., Kimelman S. A. SRP — nesvershivshiesya ozhidaniya. // Mineralnye resursy Rossii. Ekonomika i upravlenie. 2004. № 3. S. 38-46.