Регистрация незаконных сделок с землей: дискуссионные вопросы регламентации и правоприменения

Одной из новелл действующего уголовного закона является регламентация уголовной ответственности за незаконные сделки с землей, получившей воплощение в ст. 170 УК РФ. В современных условиях наблюдается постепенное приращение исследовательского интереса ученых и практиков на сущность и содержание данной уголовно-правовой нормы, а также на проблемы ее реализации на практике.

Правовая природа преступления, предусмотренного ст. 170 УК РФ, предопределяет следующие группы его разновидностей: регистрация заведомо незаконных сделок с землей; искажение сведений государственного кадастра недвижимости; умышленное занижение размеров платежей за землю.

Действия в виде регистрации заведомо незаконных сделок представляют собой юридическое оформление сделки с землей соответствующим уполномоченным должностным лицом вопреки тому, что сделка ничтожна согласно гражданскому и (или) земельному законодательству. С объективной стороны оно выражается в действии, с помощью которого совершается запись в официальном документе - Едином государственном реестре прав о регистрации противоречащей гражданскому и земельному законодательству сделки с земельным участком [1, с. 11-12]. Гражданским законодательством предусмотрена возможность совершения следующих сделок с землей: продажа, покупка, дарение, наследование, аренда, залог, ипотека. В отношении различных категорий земель земельным законодательством установлен неодинаковый режим перехода вещных прав, а также изменения их статуса и назначения. Например, на участки, содержащие леса первой категории, установлен усложненный (с разрешения Правительства РФ) порядок перехода в собственность частным лицам, существуют ограничения относительно возможности их вырубки и т.п. Само по себе совершение сделки с нарушением установленных правил предопределяет ее недействительность, однако далеко не всегда это является уголовно наказуемым и, как правило, не подпадает под признаки, установленные ст. 170 УК РФ, поскольку конструкция данной статьи предполагает ответственность именно за регистрацию незаконных сделок с землей, совершенную должностным лицом, наделенным такими полномочиями.

В соответствии с законодательством право собственности и иные взаимосвязанные вещные права на недвижимость (право хозяйственного ведения и оперативного управления; право пожизненного наследуемого владения земельным участком; сервитуты и др.), их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации. Именно факт регистрации указанных прав в специализированных подразделениях юстиции констатирует законность притязаний правообладателей. Процедура регистрации прав собственности предусматривает ряд стадий, а именно: прием документов на регистрацию; проверка подлинности документов и правоспособности сторон; проверка наличия или отсутствия ранее зарегистрированных прав на этот объект недвижимости; проведение правовой экспертизы представленных для регистрации документов; проверка законности сделки; внесение принятого решения в Единый государственный реестр прав; выдача свидетельства о регистрации. В свою очередь для инициации процедуры регистрации прав на земельные участки необходимо соответствующее заявление правообладателя о государственной регистрации перехода права от него к другому лицу, а также установленный перечень документов, фиксирующих: наличие, возникновение, переход, ограничение (обременение) и прекращение прав на землю (договор дарения земельного участка, договор купли-продажи и т.п.); документ, подтверждающий оплату регистрации права.

В зависимости от результатов исследования представленной документации уполномоченное на регистрацию данных прав должностное лицо вправе осуществить государственную регистрацию прав на земельный участок, отказать в государственной регистрации, а также при наличии определенных оснований и приостановить государственную регистрацию прав на недвижимое имущество. Например, законодательством не предусмотрена уплата государственной пошлины юридически от имени другого лица (с указанием такой особенности в платежных банковских документах) за заявителя, в отношении которого совершается юридически значимое действие. Поэтому для предоставления дополнительных доказательств наличия оснований для государственной регистрации прав на земельный участок процедура регистрации может быть приостановлена на определенный срок.

При принятии органами юстиции положительного решения о регистрации правообладателю выдается соответствующий документ - свидетельство о государственной регистрации прав. Документы, подтверждающие законность сделки, наличие земельного участка с соответствующими характеристиками (кадастровый паспорт земельного участка; технический паспорт объекта, государственный акт права собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей; договор купли-продажи или дарения земельного участка и др.) возвращаются правообладателю.

Искажение сведений государственного кадастра недвижимости с объективной стороны представляет собой внесение ложных сведений в основные документы Государственного земельного кадастра (кадастровый паспорт земельного участка и др.) либо внесение в данные документы исправлений, искажающих его подлинное содержание [1, с. 12]. Искажение подлинного содержания может быть в направлении указания собственника земельного участка, категории земли, размера участка, его ценности и целевого назначения.

Что касается занижения размеров платежей на землю, отметим следующее. Законодателем в Земельном кодексе РФ и других нормативных документах установлено, что использование земли в России является платным, что чаще всего проявляется в виде земельного налога либо арендной платы. Предоставление земельных участков гражданам в собственность из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с учетом установленных предельных (минимальных и максимальных) размеров. Законами субъектов Российской Федерации установлены случаи предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических лиц бесплатно. Указанные меры призваны стимулировать рациональное использование и охрану земель, обеспечивать сохранение и повышение плодородия почв, выравнивание социально-экономических условий хозяйственной деятельности на землях с разными качественными характеристиками [2, с. 4349]. Умышленное занижение платежей за землю проявляется в произвольном снижении ставок земельного кадастра, арендной платы, кадастровой или нормативной стоимости земельного участка, не вызванное экономической необходимостью. С объективной стороны это деяние выступает в виде уменьшения суммы земельного налога или арендной платы за землю, совершенного путем внесения в расчетные налоговые документы заведомо ложных сведений, а равно внесения в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание.

Нормативная цена земли - показатель, характеризующий стоимость участка определенного качества и местоположения исходя из потенциального дохода за расчетный срок окупаемости. Нормативная цена земли определяется в целях покупки, выкупа, залога (для обеспечения условий кредитования) участков органами исполнительной власти субъектов Федерации применительно к землям различного целевого назначения. Исчисление земельного налога производится в зависимости от кадастровой стоимости (налоговой базы) каждого земельного участка, признаваемого объектом налогообложения. Кадастровая стоимость земельного участка определяется в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации и возлагается на уполномоченных должностных лиц субъектов Российской Федерации. Изымаемый ежегодно земельный налог не связан с результатами хозяйственной деятельности правообладателей земельных участков. Арендная плата осуществляется за земли, переданные в аренду на основании договора, в котором оговорен и размер платы. Однако, говоря об арендной плате, следует учитывать, что действие данной нормы распространяется лишь на ситуации, когда арендодателем выступает государственный либо муниципальный собственник земли.

Статья 170 УК РФ предопределяет в качестве обязательных признаков состава данного деяния наличие прямого умысла, проявляющегося в виде корыстной или иной личной заинтересованности, а также критериев специального субъекта - должностного лица.

Конструкция данной нормы вызывает дискуссию, что само по себе свидетельствует об отсутствии единства взглядов в понимании и толковании. Законодатель озаглавил ст. 170 УК РФ именно «Регистрация незаконных сделок с землей». Однако анализ диспозиции данной нормы с очевидностью свидетельствует о несоответствии названия нормы ее содержанию. В частности, указанная статья объединяет в себе следующие посягательства: собственно регистрация незаконных сделок с землей; искажение сведений государственного кадастра недвижимости; умышленное занижение размеров платежей за землю.

И если такие действия, как искажение сведений государственного кадастра недвижимости, еще могут быть с натяжкой отнесены к частной разновидности или скорее даже этапа, составляющей, процесса регистрации незаконных сделок с землей, то умышленное занижение платежей за землю композиционно не вписывается в данный состав.

В этой связи Н.А. Лопашенко и другие авторы вполне резонно замечают, что «...статья 170 УК РФ объединяет в себе три самостоятельных преступления, близких друг другу тем, что все они так или иначе касаются земли... Роднит преступления и то, что все они совершаются должностным лицом из корыстной или иной личной заинтересованности» [2, с. 43-44].

Данная конструкция неизбежно вызывает споры по целому ряду направлений ее правового воздействия. Некоторые, в том числе известные российские исследователи преступлений в сфере экономики, подвергают сомнению данную норму в целом. В частности, известный ученый Б.В. Волженкин считает введение ст. 170 УК РФ сомнительным, поскольку предусмотренные в ней деяния представляют собой частный случай злоупотребления служебным положением и, как правило, совершаются из корыстной или иной личной заинтересованности и нарушают права и законные интересы граждан и организаций [3].

Однако, признавая авторитет указанного ученого, позволим себе не согласиться с данным суждением. Не возражая против того, что названные посягательства по своей природе, т.е. фактической сущности, действительно, выступают специфической разновидностью злоупотребления служебным положением, все же напомним, что в уголовном законе России наличие составов, конкретизирующих признаки какого-либо базового, родового деяния, является вполне привычным и распространенным вариантом криминализации.

Ответственность за злоупотребление должностными полномочиями предусмотрена в ст. 285 УК РФ. Данное деяние предусматривает различные неправомерные действия должностных лиц, связанные с использованием своих служебных полномочий вопреки интересам службы. Судебная практика свидетельствует о наличии множества вариантов подпадающих под признаки ст. 285 УК РФ действий виновных, имеющих несопоставимо разные последствия. Однако это преступление в любом случае имеет совершенно другой родовой объект, связанный с функционированием органов государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

Регистрация же незаконных сделок с землей во многом посягает на экономические интересы, а непосредственный объект связан с отношениями в сфере государственной регистрации сделок с землей. Вследствие совершения должностным лицом преступлений в сфере регистрации незаконных сделок с землей происходит противоправное перераспределение не только ценнейшего и охраняемого законом природного ресурса, источника жизнедеятельности человека, но и имеющего высокую рыночную стоимость объекта недвижимости.

Поэтому, несмотря на то, что, казалось бы, сутью данного деяния выступает неправомерная деятельность субъектов, ответственных за регистрацию сделок с землей (т.е. должностных лиц), налицо приоритетная экономическая направленность указанного посягательства.

Можно без преувеличения сказать, что это преступление обладает не только повышенной, но и весьма специфичной общественной опасностью, связанной с определенным сегментом экономики и социальной жизни. Регистрация незаконных сделок с землей может повлечь концентрацию земли в руках узкого круга лиц, нарушение законных прав и интересов собственника и иного владельца земельного участка, а также оказаться во взаимосвязи с неправомерным изменением статуса земель. Последнее обстоятельство при условии дальнейшего использования земель не по назначению, в свою очередь, может сказаться даже на нарушении экологического равновесия, негативного изменения населяющей данный земельный ресурс флоры и фауны, что способно вызвать еще более тяжкие отдаленные последствия [4, с. 89-101].

По аналогичным мотивам нельзя согласиться с авторами, считающими, что регистрация незаконных сделок с землей должна быть отнесена к преступлениям в сфере экологии. Поскольку нарушение экологического равновесия хотя и существенное, но лишь одно из возможных последствий данного преступления. Но оно возможно в случаях, если регистрация незаконных сделок с землей сопровождалась неправомерным изменением категорий земель, причем в случаях, когда такое изменение категорически противопоказано. Как уже отмечалось, подобная разновидность

земельных преступлений, конечно же, встречается в практике, однако подавляющее большинство земельных преступлений далеко не всегда влечет указанные глобальные последствия экологического характера.

В юридической литературе специальной по отношению к служебному подлогу (ст. 292 УК РФ) также признается искажение данных Государственного кадастра недвижимости [5, с. 361]. Учитывая, что по своим объективным и субъективным данным искажение данных Государственного кадастра недвижимости охватывается составом служебного подлога, не требуется дополнительная квалификация по совокупности этих уголовно-правовых норм. Признавая определенное формальное сходство признаков указанных составов, но, тем не менее, возражая по поводу данной точки зрения, отметим, что, как нам представляется, сторонник вышеприведенной точки зрения не вполне осознает повышенную общественную опасность совершения служебного подлога именно в сфере земельных правоотношений.