Система выборов в общенациональное представительное учреждение: эволюция взглядов конституционных демократов (1905-1917 гг. )

СООБЩЕНИЯ

О.А. Патрикеева СИСТЕМА ВЫБОРОВ

В ОБЩЕНАЦИОНАЛЬНОЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ: ЭВОЛЮЦИЯ ВЗГЛЯДОВ КОНСТИТУЦИОННЫХ ДЕМОКРАТОВ

В советской исторической литературе долгие годы существовало мнение, что в действительности русские либералы, в частности кадеты, были противниками сколько-нибудь широкого избирательного права и лозунг всеобщего, прямого, равного и тайного голосования был для них всего лишь предвыборной уловкой.1 Однако, на наш взгляд, конституционные демократы не только провозглашали «выборы для всех», но придавали преувеличенное значение избирательному праву и, как следствие, «четыреххвост-ке», не признавая принцип разделения властей в той его части, где говорится о равенстве ветвей власти между собой. «Современная доктрина конституционного права решительным образом отвергает теорию равновесия властей Монтескье, - писал член ЦК Конституционно-демократической партии В.М. Гессен. - В правовом (конституционном) государстве правительственная власть подчинена законодательной: о координации этих властей нет и не может быть речи».2 В том же духе высказывались и другие юристы-кадеты.3 Из тезиса об абсолютизации законодательной власти логически вытекало преувеличение кадетами роли парламента в жизни государства. (Отсюда, на наш взгляд, пристальное внимание конституционных демократов к законам о выборах в Государственную думу и Учредительное собрание, упорная борьба за ответственное перед парламентом министерство, уверенность С.А. Муромцева в том, что председатель Государственной думы - второе лицо в государстве после императора4 и т.п.).

По мнению дореволюционных отечественных правоведов, в российском избирательном праве существовало два спорных вопроса: о всеобщем или цензовом характере выборов и о пропорциональной или мажоритарной избирательной системе. «Характер споров тут и там совершенно различен, - отмечал один из лучших экспертов по государственному праву, близкий по взглядам к кадетам В.В. Водовозов. - Демократ не будет колебаться при ответе на первый вопрос: он перестанет быть демократом, если выскажется за выборы на основе имущественного ценза. Напротив, по вопросу о пропорциональных выборах ведутся нескончаемые споры в рядах демократии».5

Еще в начале 1904 г. русские либералы начали поиски оптимальной модели выборов в первое народное представительство России, которое, по их глубокому убеждению, рано или поздно должно было появиться. Одним из первых документов, отражающих основные этапы этой работы, стал конституционный проект, подготовленный «Союзом

© О.А. Патрикеева, 2007

освобождения» - одной из самых заметных организаций либеральных земских деятелей и «пролетаризованной» интеллигенции. Авторы проекта предлагали проводить выборы в общенациональный парламент по мажоритарной избирательной системе6. По свидетельству В.В. Водовозова, вопрос о пропорциональных выборах тогда никем даже не поднимался; все будущие сторонники пропорции, такие, как Ф.Ф. Кокошкин, С.А. Котляревский и др., являлись приверженцами мажоритарной системы.7 По мнению составителей проекта, всю территорию Российской империи надлежало поделить на избирательные округа из расчета 200 тыс. жителей на один округ.8 Последние в свою очередь подразделялись бы на участки с числом избирателей не менее 25 и не более 500 человек. Процедура избрания должна была проходить при помощи избирательных записок, что обеспечивало бы тайну голосования и уменьшало бы возможность запугивания и подкупа избирателей. Победителем на выборах становился тот, кто набрал более половины всех записок (абсолютное большинство). Если такового не оказывалось, через три недели после выборов назначалась перебаллотировка. Избранным мог считаться кандидат, получивший большее число голосов по сравнению со своими соперниками (относительное большинство).9

Предложенный проект представлял собой, по признанию его авторов, скорее «программу движения», чем готовый к принятию документ. С выходом известных Указа и Рескрипта от 18 февраля 1905 г., наметивших подготовку Государственной Думы, работа над избирательным законом в общенациональное представительное учреждение приобрела конкретный характер.

Большинство отечественных правоведов склонялись к мажоритарному представительству. Именно эта система выборов, на их взгляд, наиболее объективно выражала настроения общества, поскольку при подобном представительстве победителем становился кандидат, набравший не менее половины голосов избирателей10. Отмечая недостатки мажоритарной системы, в частности склонность кандидатов, избранных по территориальным округам, отстаивать преимущественно местные интересы, либерально настроенные юристы призывали все же «вводить лучшее из худшего».11

Из признанных отечественных корифеев государственного права, пожалуй, лишь Н.М. Коркунов являлся последовательным защитником пропорциональных выборов. По его глубокому убеждению, пока в практике проведения выборов преобладали избирательные системы с довольно высоким выборным цензом (имущественным, возрастным и т.п.), «несколько большее или меньшее число граждан, действительно пользующихся представительством, представлялось не значащей второстепенной подробностью».12 Однако с введением в перспективе всеобщей подачи голосов, когда использование избирательного права и политическая правоспособность станут правилом, а ограничение избирательных прав - исключением, организация выборов по мажоритарному принципу, приводящая к фактическому лишению представительства значительного числа граждан, станет «бьющим в глаза самопротиворечием».13 Всеобщая подача голосов, всех уравнивая, по мнению ученого, решительно подчиняет качество количеству, достоинство - числу.14

Оппоненты Н.М. Коркунова скептически относились к его стремлению защитить «интересы меньшинства», подчеркивая, что математическая точность здесь вообще недостижима и желание справедливо представить все группы населения страны в общенациональном парламенте неизбежно приведет к чрезмерному разбуханию последнего и, в конечном счете, к полной потере им работоспособности.15 Противники пропорциональных выборов ссылались и на другие серьезные недостатки этой системы: сложность

подсчета голосов; практическую невозможность избрания в парламент депутатов, не входящих в какую-либо партию; умаление личных качеств кандидатов перед достоинствами партийной программы, что, на взгляд отдельных экспертов, неминуемо вело к снижению общего интеллектуального и морального уровня парламента; слабую распространенность этой системы на Западе.16 Тем не менее все знатоки конституционного права сходились в том, что пропорциональная система выборов идеальна для местного самоуправления, поскольку учитывает все многообразие региональных интересов.17

Таким образом, в 1905 г. из всех практикуемых на Западе избирательных моделей российские либералы единодушно предпочли мажоритарную систему как наиболее приемлемую для России. Варьировались лишь размеры избирательных округов и связанная с ними величина депутатского корпуса. «При прямых выборах и при больших, по необходимости, избирательных округах можно было считать обеспеченным выбор интеллигентского и политически подготовленного состава представителей»,18 - уверенно отмечал лидер Конституционно-демократической партии П.Н. Милюков.

Совсем в иных политических условиях создавался Закон о выборах в Учредительное собрание: за двенадцать лет существования российские партии умножились и окрепли, приобрели бесценный опыт парламентской борьбы. К тому же, как известно, этому представительному органу надлежало решить новые для страны задачи: установить предпочтительную форму государственного правления и выработать конституцию.

22 марта 1917 г. Временное правительство образовало Особое совещание для подготовки проекта Положения о выборах в Учредительное собрание. К 21 апреля определился персональный состав этого Совещания. В него вошли многие видные представители Конституционно-демократической партии: М.С. Аджемов, В.В. Водовозов, С.А. Котляревский, Н.И. Лазаревский, В.А. Маклаков и др. Председателем Совещания стал «главный кадетский эксперт по конституционным вопросам»19 Ф.Ф. Кокошкин. Специальную комиссию Совещания по вопросу о системах избирательного права также возглавил юрист-кадет В.М. Гессен.

Практически все участники Совещания склонялись к пропорциональным выборам. Подобная система, на их взгляд, во-первых, повышала интерес к выборам и одновременно «смягчала партийные страсти», обеспечивая парламентское представительство даже самой незначительной группы избирателей;20 во-вторых, устраняла необходимость нередко противоестественных предвыборных соглашений и блоков, приносящих в жертву тактическим соображениям принципиальные разногласия политических программ;21 в-третьих, способствовала значительной экономии времени и государственных средств, устраняя возможность перебаллотировок,22 и, наконец, технически упрощала процедуру выборов: территорию России не приходилось делить на 600-700 мажоритарных избирательных округов по максимальному количеству депутатов Учредительного собрания, поскольку избирательными округами могли стать губернии. В случае необходимости всегда можно было внести поправки: маленькие губернии соединить, большие - разделить.23

Последовательным противником пропорциональной избирательной системы выступал В.В. Водовозов. «В России она в высшей степени популярна, хотя знакомство с нею вряд ли соответствует степени ее популярности»,24 - считал эксперт. Пропорциональные выборы, по мнению В.В. Водовозова, во-первых, заставляют избирателя голосовать «не за лица, а за партии». Вместе с тем популярное имя одного какого-либо местного деятеля тянуло за собой целый список малознакомых кандидатов «в качестве

контрабандного грузам25 Во-вторых, пропорциональные выборы многократно усиливают партийную бюрократию, предоставляя губернским партийным комитетам, фактически составляющим избирательные списки, «чрезмерные права и чрезмерное влияние» на ход и исход выборов.26 В-третьих, они способствуют дальнейшему дроблению политических партий, участвующих в выборах, а не их консолидации.27 Наконец, непонятная для народа система распределения депутатов пропорционально числу поданных голосов и кажущаяся случайность результатов выборов неизбежно вызывают недоверие к ним.28

Помимо В.В. Водовозова против пропорционального представительства выступали лишь очень немногие члены Совещания, прежде всего «противники радикальных новшеств»,29 известные московские адвокаты С.М. Аджемов и В.А. Маклаков.

11 сентября 1917 г. Временное правительство приняло в целом «Положение о выборах в Учредительное собрание». Выборы решено было проводить по пропорциональной избирательной системе. Лишь в 12 (из 81) небольших избирательных округах, где применение данной системы было затруднительно, предлагалась мажоритарная система выборов.30

Спустя месяцы, когда Учредительное собрание «не удалось», одной из причин краха этого представительного органа стали считать неудачную систему выборов. Будучи в эмиграции, некоторые деятели Конституционно-демократической партии полностью пересмотрели свое отношение к парламентским институтам, принципам и способам голосования. Приход Гитлера к власти в Германии в результате всеобщих парламентских выборов заставил многих из них заговорить о закате европейского парламентаризма, дискредитации всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права, а также пропорциональной системы выборов31. Так, И.В. Гессен, живший в 30-е годы в Берлине, наблюдал этот процесс собственными глазами. «...Четыреххвостка» с пропорциональностью превратилась в прочный трамплин для диктатуры, исповедание веры ... безжалостно разбито»32, - с горечью писал он в своих мемуарах.

1 См., напр.: АврехАЯ. 1) Вступительная статья к «Воспоминаниям Ф.А. Головина о II Государственной думе» // Исторический архив. 1959. № 4. С. 141-142; 2) Царизм и IV Дума. 1912-1914 гг. М., 1981. С. 55-56; Сидельников С.М. Образование и деятельность Первой Государственной думы. М., 1962. С. 117; Черменский ЕД. Буржуазия и царизм в первой русской революции. М., 1970. С. 45.

2 Гессен В.М. Роспуск Государственной думы // Право. 1906. № 32. С. 2566.

3 Государственная дума. Стенографические отчеты. 1906 г. Т. 1. СПб., 1906. С. 325-326; Котля-ревский С.А. Сущность парламентаризма. М., 1913. С. 12; Лазаревский Н.И. Народное представительство и его место в системе других государственных установлений // Конституционное государство. СПб., 1905. С. 209; Спекторский Е. К вопросу о системе «Духа законов» Монтескье и его философских источниках // Юридические записки, издаваемые Демидовским Юридическим лицеем. 1912. Вып. 3 (13). С. 322-323.

4 Милюков П.Н. Воспоминания. М., 1990. Т. 1. С. 371.

5 Водовозов В.В. Какая система должна быть принята для избрания Учредительного собрания? Пг„ 1917. С. 5.

6 В российских условиях, по мнению авторов проекта, мажоритарная система выборов (система округов), по сравнению с пропорциональной избирательной системой (системой списков), обладала рядом существенных преимуществ: меньшей зависимостью избирателей от партийных организаций, лучшим учетом интересов меньшинства, относительной легкостью технического исполнения (см.: Объяснительная записка авторов проекта // Основной закон Российской империи. Проект русской конституции, выработанный группой членов «Союза освобождения». Париж, 1905. С. 71).

7 ГАРФ. Ф. 539. Оп. 1. Д. 3197. Л. 163.

8 Как известно, величина избирательного округа обратно пропорциональна количеству депутатов парламента. На взгляд авторов данного проекта, оптимальное число парламентариев - 650 человек, что соответствует размеру избирательного округа в 200 тысяч жителей. Чрезмерное увеличение количества депутатов, как показывает опыт английской палаты общин, снижает эффективность парламентской работы (см.: Объяснительная записка авторов проекта, С. 74).

9 Проект Основного закона Российской империи // Конституционное государство. СПб., 1905. С. 357-364.

10 Наша жизнь. 1905.9 июня; Русь. 1905.6 апреля; Водовозов В.В. Всеобщее избирательное право и применение его к России // Право. 1905. № 30. С. 2437; Иорданский Н. Внутреннее обозрение // Мир Божий. 1905. Кн. 6 . С. 110; Шалланд Л. Вопросы избирательного права // Право. 1905. № 28. С. 2312.

11 Гронский П.П. Избирательная геометрия // Право. 1906. № 37. С. 2858.

12 Коркунов Н.М. Пропорциональные выборы. СПб., 1896. С. 10.

13 Там же. С. 11.

14 Там же. С. 2,6,11; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909.Т. 1. С. 401.

15 См., напр.: Водовозов В.В. Пропорциональные выборы или представительство меньшинства. СПб., 1905. С. 45; Новгородцев П.И. Кризис современного правосознания // Вопросы философии и психологии. 1907. Кн. 5 (90). С. 466.

,6 Водовозов В.В. 1) Всеобщее избирательное право и применение его в России // Право. 1905. № 30. С. 2433-2434; 2) Пропорциональные выборы и представительство большинства // Вопросы жизни. 1905. № 4-5. С. 356,360-361,365; ГрадовскийАД. Государственное право важнейших европейских держав. СПб., 1895. С. 296-304; Ивановский В.В. Избирательное право и избирательная техника // Русская мысль. 1905. Кн. 11. С. 15-16; Кетриц Б.Э. Всеобщее, равное, прямое и закрытое избирательное право. СПб., 1906. С. 44; Котляревский С А. К философии избирательного права // Вопросы философии и психологии. 1905. Кн. 5 (80). С. 394; Новгородцев П.И. Всеобщее избирательное право // Полярная звезда. 1906. № 9. С. 601.

17 Велихов Б.А. Теория и практика пропорционального представительства. СПб., 1907. С. 5; Водовозов В.В. Пропорциональные выборы или представительство меньшинства. С. 367; Зак Л.С. Реформа земского представительства: к характеристике земских взглядов // Русская мысль. 1905. Кн. 10. С. 96-97; Коркунов Н.М. Пропорциональные выборы. С. 94.

18 Милюков П.Н. Роковые годы (Из воспоминаний) // Русские записки. 1938. № 8-9. С. 120.

19 Милюков П.Н. Воспоминания. Т. 1. С. 400.

20 Кокошкин Ф.Ф. Учредительное собрание. Пг., 1917. С. 12-14.

21 Гессен В.М. Русское Учредительное собрание и выборы в него. Пг., 1917. С. 9-11.

22 Кокошкин Ф.Ф. Учредительное собрание. С. 16.

23 Там же. С. 15.

24 Водовозов В.В. Какая система должна быть принята для избрания Учредительного собрания?

С. 10.

25 Там же. С. 19.

26 Там же. С. 21.

27 Там же. С. 22.

28 Там же. С. 30.

29 Вишняк М.В. Дань прошлому. Нью-Йорк, 1954. С. 262.

30 Право. 1917. № 39-40. Ст. 1417.

31 См., напр.: Астров Н.И. Воспоминания. М., 2000. С. 102; Головин Ф.А. Воспоминания о

II Государственной Думе // Исторический архив. 1959. № 5. С. 138-139; Маклаков В.А. 1) Еретические заметки //Новыйжурнал. 1947. Кн. 16. С. 22; 2) Из воспоминаний. Нью-Йорк, 1954. С. 195—196; 3) 1905-1906 годы // М.М. Винавер и русская общественность начала XX века. Париж, 1937. С. 82; Оболенский В.А. Моя жизнь. Мои современники. Париж, 1988. С. 277-278; Тыркова-Вильямс А.В. На путях к свободе: Воспоминания. М., 1998. С. 416.

32 Гессен И.В. В двух веках: жизненный отчет // Архив русской революции. Берлин, 1937. Т. 22. С. 180.

Статья принята к печати 28 декабря 2006 г.