Трансформация государства и эволюция публичного администрирования в условиях глобализации (актуализация европейского опыта для России)

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ НАУКИ

ТРАНСФОРМАЦИЯ ГОСУДАРСТВА И ЭВОЛЮЦИЯ ПУБЛИЧНОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ

И.А. Мальковская

Кафедра государственного и муниципального управления Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 10а, 117198, Москва

О том, что такое государство и в чем состоит цель этого важнейшего феномена социального устроения человека, написано много. Но, вступив в XXI век, можно констатировать парадоксальное: не написано практически ничего. Образ социального мира, олицетворением которого выступало национальное государство, по мнению ряда исследователей, стремительно изменяется. Государство «исчезает» на наших глазах: видоизменяются его функции и прерогативы, преобразуется власть и изменяется ее природа, формируется сетевое политическое пространство и т.д. Процесс трансформации государства протекает на фоне новых явлений современности, находящихся порой в глубоком противоречии друг с другом: глобализации и устойчивого развития; нового мирового порядка и строительства объединенной Европы; формирования многополярного мира и прогнозов относительно будущего столкновения цивилизаций. Исторические вызовы современности требуют изменения всей архитектоники социальных процессов. Как реагирует на эти вызовы государство? Является ли оно активным субъектом происходящего, вписывается ли в современность или же его историческая миссия постепенно утрачивается, а на авансцену выходят новые экономические и политические акторы? Проблемы трансформации государства связаны с эволюцией и самого процесса управления социально-политическими процессами. Каковы модели публичного администрирования? Почему столь актуальны реформы публичного администрирования, начавшиеся в Европе с 80-х гг. XX века? На эти вопросы автор стремится дать ответ в предлагаемой читателю статье.

В настоящее время административные реформы затрагивают самые разные сферы и уровни государства и общества. Национальные программы в области образования, здравоохранения, науки осуществляются на фоне выстраивания властной вертикали, укрепления основ федерализма, преобразований на муниципальных уровнях власти. Не все происходящие процессы в должной

мере осознаются и теоретически концептуализируются. Но очевидно, что для реализации многочисленных социальных и государственных программ обществу необходимы высококлассные специалисты, которые и будут их реализовывать, соотнося объективные требования жизни с объективно достигнутым уровнем науки управления, а также «российской спецификой», без учета которой самые современные инновации оказываются неэффективными.

«Нехватки бюрократии» наше общество никогда не ощущало, скорее в последнее время речь шла о «переизбытке бюрократии». Но, представляется, что настало время поставить вопрос о качестве бюрократии. С какими «квалификационными критериями» должно и может быть сопоставлено это качество и из каких объективных проблем возникает насущная потребность в новом уровне управления происходящими в стране процессами в целом?

Для постановки вопроса о формировании нового качества бюрократии есть вполне весомые основания, вытекающие из объективных проблем общественного развития многих стран, в том числе и России. Феномен глобализации, который многие исследователи рассматривают как процесс трансформации обществ и мира в целом в качественно новое состояние, бросил многочисленные вызовы человечеству, основополагающими из которых, по нашему мнению, являются два: принципиально новая структура, лежащая в основе информационнокоммуникативных технологий, и стремительно приближающаяся исчерпанность природно-экологического демпфера.

Формирование новой международной системы и определение правил нового мирового порядка (которые в широком смысле можно понимать как правила согласованного взаимодействия людей в условиях глобализации) становится все более насущной и неотложной задачей. Совместные коллективные решения, необходимые человеческому' сообществу, должны приниматься по все более широкому спектру вопросов. Рост межправительственных, внеправителъственных и «надправительственных» структур, многочисленных «теневых» консенсусов, общемировых форумов, саммитов, конгрессов свидетельствует о том, что в наши дни активно формируется «вселенский» взгляд на мир, «привязанный», однако, к стратегическим национальным интересам и глобальной политической игре. На фоне острейшей идеологической и информационной борьбы за «новый мир» нельзя не видеть реально происходящих процессов социальных трансформаций, требующих критической рефлексии и управления на самых разных уровнях организации общественных структур - глобальных, региональных, национальных, муниципальных в силу следующих объективных причин:

- под влиянием информационных технологий объективно изменяется природа государства - важнейшего социально-политического института современности; происходит перераспределение функций государства на наднациональный и субнациональный уровни; активно идет поиск новой модели государственного устройства («регулирующего государства», «рецептивного государства» как антитезы «бюрократическому», «иерархическому» государству); вопросы государственного суверенитета попадают в ранг наиболее злободневных правовых и политических проблем; проблема государственного суверенитета рассматривается в контексте концепции «имперского суверенитета», а также многоуровневых моделей управления, где роль «центра» принадлежит зачастую разным структурам;

- становится все более многоплановым мировой политический процесс; формируется глобальная (транснациональная) политическая система, включающая

общемировые институты и движения, межправительственные и неправительственные организации; возрастает роль организаций-посредников, активно видоизменяется роль и назначение ООН;

- интенсивно преобразовывается институциональная среда бизнеса, политики, человеческой жизнедеятельности; активно формируются новые ниши экономической, политической, религиозной, социальной и личностной идентичности; изменяется жизненный стиль, идут процессы «изготовления публичной сферы», формируются новые интернет-общности людей;

- идет активный поиск новых моделей демократии, связанных с прямым демократическим участием граждан в ответ на «перенапряжение рынка», усиливающиеся тенденции к социальному неравенству и прямому дерегулированию экономики;

- усиливаются амбивалентные процессы: социальной фрагментации и централизации, автономизации и интеграции; в бизнесе эта тенденция сформулирована в «парадоксе Нейсбита»: чем выше уровень глобальной экономики, тем сильнее должны быть ее мельчайшие участники; в области государственного управления аналогичная тенденция проявляется в усиливающейся дисперсии властной вертикали и передаче ряда функций местным (муниципальным) и региональным органам;

- возрастает роль информационной сферы, как неотъемлемого параметра

глобализации; усиливается потребность в росте знаний, образования, интеллектуального капитала, но в то же время «эксформация», или «избыточная информация» (см.: [3, с. 566]), чревата возникновением новых форм

«символического насилия», манипуляции и программирования сознания человека; информационно-технологический уровень развития стремительно опережает ценностно-нормативную регуляцию поведения;

- происходят фундаментальные изменения в культурно-ценностных ориентациях человека; семейных отношениях, межгенерационных связях; возникают новые формы а-социалъного существования в виртуальной среде; перемещаясь в виртуальную среду, человек все более отрывается от естественной среды своего обитания; между тем воздействия человека на природу становятся все более угрожающими, чреватыми непредсказуемыми экологическими последствиями;

- по всем параметрам социальной жизни возрастает степень непредсказуемости и риска, требующая оптимальных мер контроля и реагирования со стороны общественности, власти, экспертов, средств массовой коммуникации; проблемы управления рисками относятся к числу наиболее злободневных; угрозу социальной безопасности, человеческой жизни представляет не только мировой терроризм, разжигающий очаги войны и социального кризиса в самых отдаленных уголках нашей планеты, но и неизвестные прежде эпидемии, экологические кризисы, локальные войны, деградирующая бедность, психические заболевания и страхи;

- формируются потребности в новых моделях, принципах управления: децентрализованных, полицентричных, мобильных, инновационных, сочетающих принципы государственного и рыночного регулирования, индивидуальной свободы и новых форм коллективной и личной ответственности.

Отношение к феномену глобализации в контексте настоящего и будущего достаточно противоречиво. С глобализацией связывают не только положительный импульс интеграционных процессов, например, в информационной сфере, но и

потенциальное усиление и даже угрозу со стороны властных доминант, принципиально иных по своей природе и происхождению.

Таким образом, глобализация востребует новое качество управления практически по всем параметрам: экономическим, политическим,

информационным, экологическим, культурным и духовным; глобализация, в то же самое время, обусловливает новое видение мира в контексте глобальных стратегий и перемен.

Поскольку государство является одним из определяющих субъектов социально-политических и экономических преобразований, вызовы глобализации адресованы в первую очередь государству. Дискуссии по поводу дальнейшей судьбы национального государства становятся все более острыми. Позиции политиков, футурологов, бизнесменов, ученых относительно судьбы государства на разных флангах политического спектра сегодня диаметрально противоположны: одни авторы считают, что государство в условиях глобализации должно «сдавать» часть своего суверенитета и принимать возрастающие экономические и культурные взаимовлияния (см.: [22, р. 28]); другие полагают, что государственная власть должна быть подчинена интересам международного бизнеса, «суверенитет потребителя» важнее «суверенитета государства» (см.: [16, р. 11]); для третьих - «государственный мир» должен обеспечивать собственную автономию перед лицом других сил «мультицентричного мира», представляющего интересы транснациональных корпораций, рынков, неправительственных организаций, интернациональных групп» (см.: [6, с. 6]). Несмотря на то что экономическая, социальная, финансовая и даже национальная политика государства стали объективно более уязвимы перед лицом многочисленных международных и политических сил, государство продолжает решать проблемы своей безопасности, развития и качества жизни своих граждан.

Таким образом, позиция по отношению к роли и предназначению государства является принципиальной при постановке проблемы качества бюрократии: какой «суверенитет» обслуживает бюрократия: государственный, «имперский» или «потребительский»? Какова миссия государства и его стратегические ориентиры? Миссия государства на ближайшие десятилетия определяет стратегию подготовки специалистов для публичного администрирования в самом широком диапазоне - от муниципального до международного уровня. Так, специальность «Мастер публичного администрирования» (МПА) может быть дифференцирована на следующие подуровни:

- «Мастер муниципального администрирования» (ММА);

- «Мастер регионального администрирования» (МРА);

- «Мастер государственного администрирования» (МГА);

- «Мастер международного администрирования» (ММА).

Вызовы, брошенные национальному государству, порождают многообразные ответы. Американский ответ на вызов формулируется в концепции «имперского суверенитета», «всемирного демократического строительства», «крепкого орешка» (см.: [Р]), способного противостоять культурной диффузии «снизу» и космополитизму «сверху». Европейский ответ на вызов находит свое выражение в строительстве объединенной «территории Европы», «сообщества сообществ», в котором государства делегируют свои полномочия в Совет Европы и другие наднациональные структуры, роль которых в объединенной Европе стремительно возрастает. Концептуальные принципы европейского строительства «объединенной Европы», основанные на концепции автономии, субсидиарности, интегрированного

экономического пространства, предполагают постепенное изменение природы национальных государств, возраст которых в Европе насчитывает более четырех столетий, и их постепенное преобразование в некое «наднациональное государство» - своеобразные «Соединенные Штаты Европы» на основе выстраивания сложной и многоуровневой архитектоники управления от субнационального (местного) до наднационального уровня (подробнее см.: [б]). В современном глобальном мире практически не осталось государств, продолжающих существовать по своему «автономному», в том числе и «суверенному» - не связанному с общемировыми тенденциями - сценарию. При этом одни государства, такие как, например, Китай, как и прежде, ищут опору на собственные силы, не забывая о нужных союзниках и преимуществах всемирной торговли, другие, подобно Бразилии, развивают региональные экономические союзы (как «МЕРКОСУЛ»), претендуют на новое понимание глобализма - альтерглобализм - и роли своей страны в новом интегрированном сообществе. Самая большая демократическая держава мира - Индия наращивает информационный потенциал, реализуя в невиданных масштабах новые формы «экономики знаний».

Россия, как представляется, только в последнее время начинает обретать самоосознание себя в новой системе координат. Поиск новых партнеров и опора на собственные ресурсы становится постепенно нашим объективным, но еще не до конца осознанным выбором. В этих условиях публичное администрирование становится чрезвычайно ответственной функцией управления. Современному управленцу необходим опыт стран, которые активно идут по пути трансформации своих государств в новые государственные «пост-структуры». Но российскому управленцу должно быть очевидно и другое: наличие и учет национальной специфики на фоне глобальных тенденций. Очевидно, что территория России и становящаяся «территория Европы» - сущности разного уровня. В «Европе территорий» еще с «осевого времени» - У-У1 вв. до н.э. (см.: [10, с. 32]) утвердился принцип личной свободы и рационального познания действительности, сформировалась в период античной культуры концепция моральной автономии личности, а позднее - правового государства.

Отечественная культурно-политическая традиция всегда имела свой опыт поиска социального обустройства и трансформаций политических институтов, а также свою тысячелетнюю историю государства Российского. Имела она и свое население, требующее от власти не только социальных инноваций, но, прежде всего, социальной ответственности как за «наличные государственные ресурсы», прежде всего, землю и недра, так и за цели стратегического развития, подчиненные интересам и безопасности народа. Глобализация, унифицировав мир, поставила перед разнообразными обществами схожие задачи. Поэтому вопрос о соотношении национального и глобального стал в наше время кардинальной проблемой управления, требующей многоуровневого подхода в рамках многоуровневых и многоаспектных стратегий развития общества и государства.

Таким образом, можно констатировать, что после длительной «перестройки» и «переходного периода» Россия все более осознает свои приоритеты и перспективы развития в условиях глобализации в духе демократических преобразований, но одновременно в интересах собственного общества и каждого конкретного человека с учетом своей исторической специфики и тысячелетнего опыта строительства Российского государства.

Совершенствование публичного адшшистрирования, являющегося прерогативой государства, призвано служить в конечном счете социальному благополучию

общества. Социальное государство (а Российская Федерация, согласно Конституции, как раз и является социальным государством) призвано совершенствовать все аспекты управленческой деятельности, стимулировать инициативу и осуществлять контроль с целью реализации своего предназначения в осуществлении поставленных задач. Очевидно, что за почти два десятилетия постсоветских реформ социальное государство ушло достаточно далеко от своего «социального облика». Цель выдвинутых национальных проектов в этом смысле двоякая: вернуть государству лицо «социального государства» и дать достойный ответ на вызовы глобализации в самых важных и одновременно самых уязвимых сферах развития: в сфере образования и науки (качество знаний), в сфере здравоохранения (качество жизни населения), в социальной сфере (качество гражданского общества).

Однако в процессе реализации социальных программ, инициированных высшей администрацией страны, обнаружилось, что процесс реализации национальных проектов может быть затруднен сложившейся структурой связей и отношений, основанных на мздоимстве, коррупции, личных связях и протекциях практически на всех уровнях власти. Действительно, разрыв между вызовами, инициированными глобализацией и сложившейся структурой управления обществом, сегодня огромен. Административный потенциал нового креативного и инновационного управления только начинает формироваться, причем программы подготовки такого персонала являются объектом жесткой административно-научной полемики, лоббирования и «продавливания». Между тем существуют объективные процессы (в том числе и в подготовке новых специалистов в области публичного администрирования), которые рано или поздно, с большим или меньшим трудом «прорубают» себе дорогу. Поэтому «деловой консенсус» в рамках переговорного процесса между «образовательными корпоративными субъектами», осуществляющими подготовку кадров в области публичного администрирования на разных уровнях, в разных формах и разными способами сегодня объективно необходим. У каждого «образовательного корпоративного субъекта» остается при этом своя «ниша» подготовки и переподготовки специалистов в области публичного администрирования с учетом тех тенденций и полемик вокруг них, которые происходят сегодня в мире. Какие же направления и ориентации развития публичного администрирования объективно существуют и какой опыт администрирования может быть приемлем для России, имея в виду длительный период «сосуществования» различных подходов?

Наука публичного управления (администрирования), охватывающая множество секторов и институтов современного общества, находится в призхме как минимум трех глобальных подходов, оценивающих перспективы развития публичного администрирования:

- рыночно-либерального, сформулированного в концептуальных моделях нового менеджмента, обновленного управления и опирающегося на рыночную

* В настоящей статье мы не анализируем термины «руководство», «управление», хотя каждый из этих терминов имеет в сегодняшней полемике свою смысловую нагрузку: в сфере экономического управления акцент делается на понятие «управление» (management), тогда как в политической науке и науке государственного (шире -публичного) управления именно понятие «руководство» (governance) приобретает концептуальное значение.

модель, «безразличную к политике», в которой гражданин предстает в образе потребителя или клиента;

- либералъно-коммунитарианистского, развиваемого в концепции «политических сетей» и опирающегося на развитие структурных взаимоотношений (договорных) между политическими институтами государства и общества, а также признающими равенство граждан, как и других субъектов сети;

- демократического гражданства, опирающегося на особое «рецептивное» (или «восприимчивое») администрирование, которое призвано служить гражданину, а не клиенту или потребителю (к последнему направлению относятся концепции «участвующего менеджмента», «рецептивного администрирования»).

На Западе исторически первым развивается либерально-рыночный подход к публичному администрированию (80- 90-е гг. XX в.), в 90-е гг. XX в. заявляет о себе теория политических сетей, а в начале XXI в. формулируется концепция «рецептивного администрирования». Все эти концепции «работают» и конкурируют друг с другом не только в теоретическом плане, но и в практическом применении в той или иной области и в той или иной стране.

Очевидно, что каждый подход обозначает не только теоретические позиции, но и предопределяет определенные квалификационные параметры к специализации «Мастер публичного администрирования». В рамках каждого подхода особым образом формируется и сфера междисциплинарного сотрудничества, обозначенная своеобразными «триадами», например:

«новая экономика - новый менеджмент - новое публичное администрирование»;

«политика и политические сети - институциональный анализ -самоуправляемые сетевые структуры и коммуникационный менеджмент»;

«теория гражданского общества и участвующей демократии - социальный менеджмент - принципы автономии и субсидиарности в современном управлении».

Постараемся ответить на вопрос: чем объективно было вызвано

реформирование административной системы в Европе и почему нам необходимо знакомство с европейским опытом формирования новой системы публичного администрирования?

Реформа публичного администрирования началась в Европе в 80-е гг. XX в. и была вызвана необходимостью усиления эффективности государства. Государство-нация - эмблема политической истории всего XX в., стало стремительно терять свою экономическую и политическую мощь. Процесс ослабления государственного суверенитета усилился в начале нынешнего века, когда мир вошел в глобализацию, предполагающую интернационализацию не только экономики, но и политической, и публичной сфер, а также стремительное развитие новых информационных и коммуникационных технологий, формирующих глобальные сети производства, потребления и финансов.

«Коммуникационная революция» во многом определила переход от индустриального общества к информационному обществу знаний. Феномены, родившиеся в наиболее передовых индустриальных обществах, определили глубокие трансформации в государственной власти, затронув сферу государственных функций, институционального устройства, социальной базы, суверенитета, автономии и политической легитимности. Современные государства в условиях глобализации столкнулись со множеством сложных выборов и перед ними встала проблема: каким образом открыть новые формы существования государственной модели, чтобы примирить исторические завоевания демократического и правового государства с новыми подходами к модернизации публичного администрирования,

исходящими из так называемой «модели рынка», становящейся в условиях глобализации практически всеобщей.

Возрастающее значение публичного администрирования призвано было гарантировать социальное благополучие и повысить эффективность государственного управления. К концу 90-х гг. XX в. в научный обиход прочно вошло представление о смене парадигм государственных моделей. Наметился переход от так называемого «позитивного государства» (или «государства-интервента», активно проникающего в разные сферы деятельности и подчиняющего их себе) к «регулирующему государству», ключевым инструментом которого стала «выработка правил». Государство, бывшее в прежние времена производителем всех благ и услуг, превратилось в рамках новой концепции в нейтрального регулятора рыночных процессов. Задача государства заключалась в том, чтобы восполнить упущения, допущенные рынком на уровне инфраструктуры общества и в социальной сфере.

Множество операциональных потребностей современного общества -высоко фрагментированного и дифференцированного - вызвали представление о государстве как о «динамическом катализаторе», которое отнюдь не означало защиту концепции «минимизации государства», но допускало, что ряд функций государства, прежде всего, финансовая, а также функции кадрового продвижения и регулирования будут доминировать над такими традиционными функциями, как производство и распределение благ и предоставление услуг обществу.

Все эти изменения были направлены на преодоление противоречий в отношениях между государством и обществом. В результате государство получило возможность «воспроизвестись» на новой плюралистической основе, обладая способностью адаптации к каждому частному контексту социальной жизни. «Обновление», «открытие» «второе рождение государства» происходило тремя основными путями:

- через децентрализацию компетенции государства и передачу части ее локальным сообществам;

- через передачу задач общественных служб, подчиненных государству, гражданским общностям;

- через разбюрокрачивание и рационализацию руководства и управления большими социальными службами (см.: [12, р. 20]).

В 80-е гг. XX в. в США и Великобритании доминировала концепция «минимизации» государства. В Восточной Европе и СССР в этот период назревал кризис «государственного социализма». В этих условиях западные правительства приняли во внимание социальные последствия возможного экономического кризиса и осуществили определенные меры по «структурированию общества» таким образом, чтобы увеличить прозрачность и ответственность правительств при одновременном усилении общественного участия граждан.

Новая концепция управления рождается как выражение политического процесса, в котором власть уже не концентрируется в централизаванной и сильной государственной машине, а распределяется в широком институциональном веере от правительственных и субнациональных структур (локальных и региональных) до многочисленных групп частного сектора экономики, а также гражданского общества с его неправительственными организациями и собственно гражданами. В этом интерактивном процессе (т.е. процессе, осуществляемом совместно с другими акторами) исполнения властью своих обязательств (а власть никто не освобождал от ее традиционных

исполнительных, законодательных, судебных обязанностей), границы между обществом и частным сектором постоянно моделировались. Власть осознавала, что она может действовать, только разделяя свою власть с другими участниками диалога (так называемыми интерлокуторами), и поддерживать свою центральную позицию лишь для координации действий различных акторов, между которыми постоянно происходит динамическое распределение обязанностей и осуществляются взаимные влияния посредством создания гибридных и подвижных сетей, в которых комбинируются элементы государственные, негосударственные, национальные и глобальные.

Понятие «новое управление» оказалось, таким образом, связано с рефлексией над более эффективными и действенными способами управления государством и обществом в универсуме, становящемся все более глобальным, неопределенным, интерактивным и коммуникационным.

На рубеже веков произошла исчерпанность традиционных форм публичных действий, основанных на жестком администрировании, строгой иерархии, централизации, дотационных ресурсах и т.п. Это привело к тому, что возникли более адаптированные модели поведения государства. Государство становится все более маневренным; оно как бы «отстраняется», отказывается от части своей власти и действует в сетях со своими партнерами. В свою очередь, такой «маневр» позволяет государству поставить на службу обществу ресурсы и экспертизу многообразных политических и экономических субъектов; привлечь разнообразные «способности» действующих акторов и реализовать совместные проекты, разделяя с другими субъектами ответственность за принятие решений, вырабатываемых в совместном процессе интерактивного приспособления друг к другу. В конечном счете данный процесс совершается в интересах каждого конкретного государства, его институциональной среды и культуры.

Движение от «государства-опекуна» к «государству-партнеру» есть эволюция, продиктованная необходимостью выработки новых публичных действий. Эта эволюция дает возможность уникального использования власти, возложенной некогда на государство, и объективно ведет власть к действиям в соответствии с интересами людей.

Эта эволюция в социальном плане позволяет осуществить путь от «иерархического» государства, представленного некогда в классической парламентаристской модели, присущей большинству государств Западной Европы, к так называемой «рецептивной» модели государства, являющейся плодом политических дебатов с начала 1980-х годов.

Политическая задача «рецептивной» модели состоит в том, чтобы гарантировать ответственность системы перед конкретными требованиями граждан. Поэтому базовая ориентация общественных организаций направлена в первую очередь на граждан, а базовый организационный принцип может быть обозначен как «ЬоПот-ир», т.е. «неисчерпаемость, бесконечность преобразований» (см.: [12, р. 21]).

Разумеется, модели нового управления могут быть рассмотрены как идеальные типы в веберовском понимании. В реальности такие «чистые формы» не встречаются. Но когда мы обращаемся к общественному сектору, отмеченному диверсификацией моделей современного управления, мы можем встретить на нем различные элементы публичного сектора, которые могут функционировать и направляться в соответствии с различными принципами упомянутых выше типов государств - «иерархического» или «рецептивного».

В «рецептивном» государстве публичная администрация не рассматривает граждан только как избирателей, налогоплательщиков и потребителей, которые выбирают для себя те или иные службы на основе предоставляемой информации. В таком государстве граждане не являются и клиентами, на которых можно оказывать влияние через каналы коммуникации. В «рецептивном» государстве граждане рассматриваются как активные члены общества, обладающие правами и обязанностями, которым открыта администрация, прежде всего для того, чтобы дать возможность войти в процесс выработки публичной политики через усиление средств воздействий, которые превращают простых граждан в уполномоченных, благодаря чему они могут принять участие в процессе производства как со-производители (см.: [12, р. 22]).

В публичном администрировании недостаточно усиливать информацию о тех или иных действиях администрации, надо не забывать и о конкретизации формальных целей и об их предполагаемой эффективности, что во многом зависит от «демократической чувствительности» граждан. Необходимость взаимодействия между публичной администрацией и гражданами основана как на обмене информацией, так и на непосредственном, прямом внедрении граждан в процесс «делания политики». Администрация в этих условиях выполняет функцию посредника - «модератора» - между интересами различных организаций, групп, участвующих граждан.

С 1980-х гг. на Западе существует представление, что применение подходов, разработанных в теории управления к публичному администрированию, может усилить теории гражданского общества. В этой связи обращает на себя внимание модель нового публичного менеджмента, которым граждане могут овладеть в процессе административного вовлечения каждого в публичную политику. Для западных обществ крайне важно сочетание механизмов работы рынка с ценностями гражданского общества. Дело в том, что модель современного европейского государства, которая лежит в основе политикоадминистративной организации Западной Европы, была создана на базе публичного администрирования, опирающегося на демократические ценности и правовое государство. На протяжении всего XX в. - периода, когда в Европе утвердилась модель «государства-интервента», - не стихали споры о структуре административной системы, ее отношениях с политикой и экономикой, однако принципиальный концепт автономии личности и правового государства не подвергался сомнению.

Административная организация в западных парламентских демократиях была такова, что публичное администрирование обыкновенно подчинялось политической власти. Вопрос отношений между администрацией и политикой всегда был достаточно сложен, но постепенно в этом споре выигрывало нечто более значимое: информационно-коммуникативные технологии. Получив в свои руки особую технологическую компетенцию, административный аппарат стал претендовать на все более активное вхождение в область политики, но оказался неспособен к доминированию в силу возрастающей сложности и комплексности публичного управления. Трансформации в структуре государства, призванные заместить формы классического интервенционизма регулятивными функциями, а также диверсификация традиционных форм публичных действий и в конечном счете, децентрализация власти, наложили отпечаток на все ранее известные способы действия администрации и призвали ее к демонтажу многих организационных инструментов и схем, составляющих основу традиционного администрирования, а также к актуальной дискуссии по поводу функций государства и средств их реализации.

Административная машина - громоздкая и неэффективная - стала предметом острых дискуссий в Европе и Америке на протяжении последних двух десятилетий XX века. В этих дискуссиях приняли участие практически все европейские правительства, независимо от их идеологической матрицы -либеральной, христианско-демократической, консервативной, социалистической, социал-демократической или коллегиальной. Рост административной активное™ -от публичной, полупубличной до частной и приватной - заставил власть отказаться от традиционного иерархического администрирования. Проводимые реформы были мотивированы следующими структурными причинами:

- тяжестью социальных расходов государства и последующим увеличением издержек в общественном секторе;

- сложностью функционирования административной машины;

- изменением ожиданий и ростом требований граждан;

- новыми тенденциями, обусловливающими трансформацию структуры государства, менее централизованного, с более подвижной и прозрачной структурой власти (см.: [12, р. 23-24]).

Реформы необходимо было адаптировать к публичному сектору. Анализ реформ публичного администрирования показывает наличие трех взаимодополняемых подходов со стороны правительства:

1) правительства ищут пути освобождения от своих обязательств по услугам населению, переводя их в третичный сектор с ресурсом приватизации;

2) правительства ищут возможность осуществить «политику рационализации», которая приведет к увеличению продуктивности публичной бюрократической администрации (в большей или меньшей степени);

3) правительства делают упор на инновации, ищут пути для реализации новых методов руководства общественными делами.

Во многих европейских странах реформы представляли и представляют определенную конвергенцию принципов: так, все реформы в той или иной степени предполагают децентрализацию, внедрение моделей теории управления; все реформы приветствуют модели гражданского общества, основываются на таких принципах, как продуктивность, действенность, эффективность, контроль за общественными расходами, прозрачность, рост политического демократического контроля и участия граждан. Прежние структуры публичного администрирования в настоящее время изменяются под сильным влиянием, прежде всего, технологической компоненты. Административная модернизация находится под сильным воздействием информационно-коммуникативных технологий. В результате «бюрократическая организационная парадигма» постепенно ведет к новой «постбюрократической» организационной парадигме, адаптированной к «третьей волне» А. Тоффлера, в которой так важна подвижность и маневр.

Общая тенденция изменений направлена на рождение новых организационных моделей с органическими структурами, постоянно адаптирующимися к новым ситуациям, новаторскими, чувствительными к изменениям, в которых принимаются децентрализованные, но в то же время сообщающиеся решения. Одновременно звучат призывы ко все большей автономии и ответственности всех взаимодействующих субъектов. Указанные процессы предполагают изменение информационных систем, систем контроля и наблюдения, а также распределение объема власти и полномочий между руководителями и подчиненными. Иерархический принцип, связанный с концентрацией власти на самом верху бюрократической пирамиды, постепенно теряет свое значение.

Разумеется, бюрократические организации так быстро и легко не исчезают. В ближайшем будущем, скорее всего, будут сосуществовать и бюрократические иерархические и новые сетевые структуры. Для сетевых организаций необходимо особое, специализированное знание, связанное с передачей информации, чему способствует рост и профессионализация информационнокоммуникативных технологий, способствующих большей открытости и подвижности новых структур. Очевидно и то, что традиционная иерархическая логика будет подчинена в скором будущем горизонтальной коммуникации, которая способствует улучшению перспективных стратегий сотрудничества между организациями и находится в непосредственной связи с рынком, достигая тем самым лучшей коммуникации и большей децентрализации в решениях и способствуя в итоге преобразованию больших структур.

Можно сделать вывод, что происходящие трансформации изменяют облик бюрократического государства в направлении, которое сегодня называют «сетевое правительство» или e-government. Повсеместно происходит модернизация (ши реформа) политической власти и ее институционапъного аппарата, функционирование политических сетей становится все более актуальной и насущной потребностью общества.

Новые подходы к публичному администрированию, реализуемые в Европе на протяжении двух последних десятилетий XX в. оставили, по мнению многих западных исследователей, в тени два принципиальных фактора европейской истории: демократию и правовое государство. В процессах реформирования возобладала логика рынка. Такие ценности рынка, как либерализация и приватизация в экономической и социальной деятельности, делегирование и передача полномочий, особая философия администрации, основанная на моделях управления частным сектором, стали возобладать и в социальной, и в публичной сферах. Необходимость переосмысления реформ публичного администрирования с позиций дальнейшего совершенствования демократии и развития правового государства стала очевидна в начале XXI века. Поэтому' в наше время внутри сложившихся управленческих подходов существуют различные перспективы развития. Имеются в виду новый публичный менеджмент и обновленное управление, а также «руководящий менеджмент» и «участвующий менеджмент» (см: [12, р. 26-27; 19, р. 21-23]).

Новый публичный менеджмент, на первый взгляд, кажется неолиберальным и неоконсервативным, так как предлагает переход административной деятельности в частный сектор через механизм приватизации. Быстро распространившийся в 80-90-х гг. XX века новый публичный менеджмент' был внедрен в практику в целом ряде стран: Новой Зеландии, Австралии, Великобритании, многих европейских странах, включая скандинавские страны. Не имея четко определенной теоретической программы, новый публичный менеджмент представляет собой комбинацию механизмов рынка, а также идей и технологий управления частным сектором. Новый публичный менеджмент применяется в административной реформе для улучшения качества управления, полагая в качестве фундаментальной цели уменьшение общественных издержек и усиление ответственности за «удовлетворение потребителя». Новый публичный менеджмент применяется и в институциональной реформе (через внедрение механизмов рынка) в различные сферы жизни общества.

Энтузиазм, с которым была встречена концепция нового публичного менеджмента, поубавился к концу 1990-х годов. В это же время родилась идея

обновленного управления. С концепцией «обновленного управления» - на первый взгляд, менее либеральной - мы встречаемся впервые в процессе реформы государственного аппарата в США в начале 1990-х годов. Предлагаемая модель наметила реформу, связанную с новой ролью государства. Движение за «обновление» стремилось покончить с «государством-администратором» и бюрократической администрацией для того, чтобы создать «предпринимательскую администрацию». В концепции рассматривалась некая эклектическая перспектива, которая соединяла ряд управленческих понятий в целях обретения ими нового качества, в частности, получила иную трактовку идея приватизации, разработанная в новом публичном менеджменте, которая отныне не предполагала приватизацию служб и функций государства. Это и должно было стать принципиальным мотором реформ наряду с усилением предпринимательской активности административного аппарата. Характерно, что такой дифференциации между «новым менеджментом» и «обновленным управлением» не проводят американские авторы, для которых с публикации в 1992 г. работы журналиста Д. Осборна и менеджера Т. Габлера (см.: [75]), собственно, и начинается развитие нового менеджмента.

Базовые управленческие подходы, сложившиеся в «новом менеджменте» и в «обновленном управлении», нашли свое продолжение в концепциях «руководящего менеджмента» и «участвующего менеджмента» (см.: [12, р. 27]). «Руководящий менеджмент» ищет сегодня способы трансформации общественных организаций в организации подобные частным структурам. В соответствии с этим «руководящий менеджмент» все чаще определяют гражданина как клиента, предоставляя ему возможность выбирать между сектором общественным и частным и искать для себя лучшее качество общественных услуг.

«Участвующий менеджмент» подчеркивает, что общественные организации действуют в политической среде и отвечают перед гражданами, а не перед клиентами. Согласно этой точке зрения качество ассоциированного гражданства является фундаментальной характеристикой для отношений человека с политической общностью. Понятие «клиент» - в сущности которого заложена покупательная способность индивида, а не его легальные права - открывает, по мнению приверженцев данной позиции, дверь неравенству между индивидами. В результате мы встречаемся с феноменом «исключения» индивида из такой общности, как государство. Между тем всеобщие ассоциированные права и обязанности есть сущность гражданства и государственности.

Понятие «клиент» ставит вопрос о политической природе гражданства. Когда гражданин выражает свое мнение или выбирает приоритеты действий в общественном секторе, он имеет «голос», посредством которого коммуницирует с государством, которое и создает социальное благополучие для гражданина в действенных и активных формах. Для клиента же важно лишь его персональное благополучие, поэтому его удовлетворение зависит от того или иного «поставщика услуг». Форма коммуникации в этом случае - невербальная, и означает простой «выход» из той или иной сферы невостребованных услуг.

Модели «участвующего менеджмента» стали развиваться в Европе в 90-х гг. XX века - в эпоху, когда правительства испытали серьезные трудности в процессе легитимации своих действий без опоры на развитие публичной активности. Именно в этот период прозвучали предложения провести модернизацию административного аппарата таким образом, чтобы организации стали иметь более горизонтальную структуру в целях улучшения контактов между функционерами и гражданами в процессе принятия решений.

В настоящее время возрастает интерес и к другому типу административного управления, так называемом)'' «рецептивному управлению», обогащенному теориями демократического гражданства, которые трансформируют многие представления «руководящего менеджмента». Администрация должна быть рецептивной, восприимчивой к интересам и потребностям гражданского общества. Такая администрация должна мыслить стратегически, но действовать демократически, признавая значимость и ценность гражданского общества и общественных услуг. Администрация должна быть «понимающей», «рецептивной», желающей служить обществу и, прежде всего, гражданам, которых она всегда имеет в виду и с которыми ведет прямой диалог. Акцентация «участвующей», «чувствующей», или «рецептивной» компоненты управления предполагает, что новая трансформация публичного администрирования знаменует важный шаг к открытости публичной администрации для граждан.

Модель «рецептивного управления» признает существенную разницу между общественным управлением и управлением в области предпринимательства. Для выживания бюрократии сущностно необходимо хорошее общественное управление, основанное на контроле и ответственности. Бюрократия, с присущей ей моделью самоорганизации, является одним из важнейших инструментов демократического государства, который гарантирует равенство и уменьшает асимметрию, привносимую рынком. Таким образом, общественное управление рассматривается не только с точки зрения своей эффективности, но и с позиций более фундаментальных ценностей, которые находятся «за пределом» компетенции управления предпринимательством: это легальность и легитимность.

Общественные организации поставлены сегодня перед вызовом: сформировать собственные ориентиры развития, которые отвечали бы требованиям граждан и продолжали бы тенденцию совершенствования управления через адаптацию форм и методов работы к потребностям граждан и самих чиновников. Для европейцев сегодня очевидно, что публичный сектор, несмотря на то, что он зачастую рассматривается как фасад частного сектора, нуждается в новой философии качества. Процесс достаточно сложный, он требует не только реализации свободы, но и дипломатии, и терпения в управлении организациями, ухода от формализма, обезличивания внешних и внутренних отношений, централизации в принятии решений, новых возможностей коммуникации и т.д.

* * *

Проблема отношений бизнеса, власти и общества всегда была одной из наиболее актуальных тем как в отечественной, так и в зарубежной науке и практике управления. К началу XXI в. стало очевидно, что сферы и интересы бизнеса и политики, политики и общества, рынка и общества стали все более отстоять друг от друга. Аналогичная тенденция к разделенности и методологической обособленности стала проявляться в экономических, политических и социально-гуманитарных науках. Это выразилось и в подходах к публичному администрированию. На протяжении практически всего XX века публичное администрирование (public administration) развивалось в академическом плане как неотъемлемая часть политической науки (political science), в отрыве от предметного поля и подходов, разработанных в области общего менеджмента (generic management) (см.: [11, р. 137-139; 21, р. 165-176]). Публичное

администрирование долгое время игнорировало и другой факт: стремительное развитие информационных технологий, пронизывающих и частный, и публичный сектор и трансформирующий бюрократию в гибкую сетевую структуру (подробнее см.: [2; 13]).

Ряд западных исследователей предприняли попытки создать дисциплину «новый публичный менеджмент» (см., напр.: [19]), в предметном поле которой был бы осуществлен определенный междисциплинарный синтез, прежде всего, общего менеджмента и политических исследований (political studies), а также информационно-коммуникативных технологий. Однако новый публичный менеджмент в дальнейшем стал в большей мере ориентироваться на законы рынка, нежели социальной сферы и политики. Коррекция «нового публичного менеджмента» была предпринята в 90-е гг. XX в., когда сформировалась теория «политических сетей» (подробнее см.: [J]), и выстроились концептуальные основы «участвующего менеджмента», опирающегося на горизонтальные связи общества и права человека как гражданина. В настоящее время на Западе формируется новый подход: «рецептивное администрирование», принимающее во внимание интересы гражданского общества и степень открытости администрации любого уровня для гражданского контроля и участия.

Сегодня западные исследователи подчеркивают настоятельность развития квалификационных уровней не только в сфере бизнеса, чему соответствует программа МБА, но и в более широкой публичной сфере, охватывающей интересы гражданского общества, государства, власти и бизнеса. Идеи, выдвигаемые специалистами в области программ «Мастер публичного администрирования» (МПА), имеют серьезное теоретико-методологическое обоснование. Современные идеологи самых разных направлений четко обозначают общий тренд к междисциплинарному исследованию современных процессов, сфокусированных на оси: бизнес - власть - общество - государство. И консерваторы, и либералы все активнее ратуют за создание мировой, универсальной системы принятия политических решений в противовес «рыночном^' фундаментализму» (см.: [7]) и выстраивание многоуровневых систем управления (см.: [20])\ формирование «транснационального гражданского общества», основанного на создании сегей между людьми и неправительственными организациями, для преодоления наметившегося «дефицита демократии» (см.: [/5]). Теоретики «коммуникативного общества» призывают к аргументированному дискурсу (см.: [7; 5; 74]); установлению более тесной взаимосвязи политики с экономикой в условиях изменения функций правительства и его роли (см.: [/7]) и новых тенденций «изготовления публичной сферы» (см.: [4, с. 151]) в качестве одной из важнейших функций масс-медиа. Проблемы научных поисков лишь отражают противоречивые процессы в социальной реальности — бизнеса и политики, общества и власти, власти и бизнеса. Взаимные интересы корпоративных групп и граждан пронизаны в наше время информационно-коммуникативными технологиями, акгивно видоизменяющими взаимоотношения политических акторов и экономических субъектов с гражданами и новыми публичными сферами.

Поиски эффективного управления по вертикали и горизонтали, на разных уровнях — от наднационального до субнационального — зависят от качества и компетенции новой бюрократии. Компетенционные параметры сосредоточиваются сегодня на разных, порой не взаимосвязанных полюсах общественной жизни, политическом, предпринимательском, гражданском. Но очевидно и другое - длительное сосуществование в едином пространстве политических интересов и предприни-

мательской активности, гражданских требований и политического участия, общественной инициативы и интерактивных сетей, т.е. политики, экономики, гражданского общества. Концепция публичного администрирования, равно как и компетен-ционные параметры специализации «Мастер публичного администрирования», должны стать в России предметом таких же глубоких и основательных дискуссий, какие мы видели в Европе на протяжении последних 25лет!

Очевидно, что проблема «качества бюрократии» - это не проблема одного «специализированного учреждения» по репродуцированию чиновничества. Сегодня к решению этой проблемы должны подключиться разнообразные структуры, акцентирующие разные параметры «бюрократического качества» с учетом политической, экономической, социальной и информационной составляющей. Диверсификация подготовки специалистов публичного администрирования, возможно, и есть первое и необходимое условие выхода за пределы «корпоративной бюрократии» и «корпоративных сетей», в которые «посторонним вход запрещен». Реформирование российской бюрократии только начинается. Управление страной явно отстает от вызовов глобализации. Поэтому вопрос «качества бюрократии» и подготовки «новой бюрократии» стоит на повестке дня.

Литература

1. Апель К.-О. Трансформация философии. - М., 2001.

2. Бард А., Зодерквист Я. NctoKpaTiw: Новая правящая элита и жизнь после капитализма. - СПб., 2004.

3. Гор А. Земля на чаше весов: В поисках новой общей идеи // Новая постиндустриальная волна на Западе: Антология / Под ред. В.JI.Иноземцева. - М., 1999.

4. Лещев С.В. Коммуникативное, следовательно коммуникационное. - М., 2002.

5. Пикулъкип A.B. Система государственного управления. - М., 1997.

6. Розенау Дж. Мировая политика в движении: Теория изменений и

преемственности: Реферат. / ИНИОН. - М., 1992.

7. Сорос Дж. Кризис мирового капитализма: Открытое общество в опасности. -М., 1999.

8. Хабермас Ю. Моральное сознание и коммуникативное действие. - СПб, 2000.

9. Хантингтон С. Столкновение цивилизаций. - М., 2003.

10. Ясперс К. Смысл и назначение истории. - М., 1994.

11. Borins S.F. A Last Word//Canadian Public Administration.-1995, Spring.-P. 137-139.

12. Capareto C., Fonseca F. Administracao Publica: Modemizacao, Qualidade e Inovacao. - Lisboa, 2005.

13. Fountain J. Comment: Disciplining Public Management Research. // Journal of Policy Analysis and Management. - 1994. - Vol. 13. - № 2. - P. 269-277.

14. Hübner J. Nicht nut Markt und Wettbewerb. Friedrich Karrenbergs Wirtschaftsethischer Beitrag zur Ausgestaltung der Sozialen Marktwirtschaft. - Bochum, 1993.

15. Keohane R.G. International Institutions: Can Interdependence Work? //. Foreign Policy. - 1998. - № 110.

16. Ohmae K. The Borderless World: Power and Strategy in the Interlinked Economy. -N.Y., 1990.

17. Ohmae K. The End of Nation State. The Rise of Regional Economics. - N.Y., 1995.

18. Osborne D., Gabler T. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector from Schoolhouse to Statehouse, City Hall to the Pentagon. -N.Y., 1992.

19. Public Management: Institutional Renewal for the Twenty-First Century: Vol. 10 / Eds: Lawrence R. Jones and Fred Thompsom. - Stamford (Connecticut), 1999.

20. Rosenau J.N. Powerful Tendencies, Enduring Tensions and Glaring Contradictions: The United Nations in a Turbulent World 11 Between Sovereignty and Global Governance: The UN, the State and Civil Society. - N. Y., 1998.

21. Thompson F. The New Public Management // Journal of Policy Analysis and Management. - 1997. - Vol. 16. — № 1. - P. 165-176.

22. Toffler A., Toffler H. War and Anti-War Survival at the Dawn of the 21st Centure. -N.Y., 1994.

TRANSFORMATION OF THE STATE AND EVOLUTION OF PUBLIC ADMINISTRATION UNDER CONDITIONS OF GLOBALIZATION:

I.A. Mal’kovskaya

The Department of Government and Municipal Management

Peoples' Friendship University of Russia 10a Miklukho-Maklaya str., 117198, Moscow, Russia

Regarding globalization in the focus of social transformation, it is important and crucial to demonstrate the process of systemic qualitative changes within society, which are taking place today in every comer of the world, no matter how far they may stand from “globalization”, or how invulnerable their locality may seem at first sight. It is impossible to ignore the real ongoing process of social transformation, asking for conceptualization and control: the very nature and function of the state as the most important socio-political institution of modernity is changing today; its functions being redistributed onto the supranational and sub-national levels. There is an active quest for the optimal model of the State System; and questions of state sovereignty are regarded as the most urgent legal and political problems; the world political process is becoming more and more multifaceted; a global political system is being formed, that includes the world-wide institutions and movements, as well as trans-govemmental and non-governmental organization; the institutional business, political, humanitarian environment is being intensively transformed, with new social and personal identification niches being constantly formed, and life styles - always mutating. An active quest for the new models of democracy and direct democratic participation in response to the intensifying tendencies of social inequality and direct deregulation of economy is taking place as well. It is very important in such condition to study evolution of public management from “old public management” to “new public management”, differences between “public management” and “public administration”.