Институт президентства в Российской Федерации и странах СНГ: из истории вопроса

Ю.А. Куликова

ИНСТИТУТ ПРЕЗИДЕНТСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СТРАНАХ СНГ: ИЗ ИСТОРИИ ВОПРОСА

В статье дается краткий обзор научных работ отечественных исследователей по изучению вопроса о возникновении, становлении и развитию института президентства в Российской Федерации и странах СНГ.

Ключевые слова: форма правления, система правления, институт президентства, конституционно-правовой статус президента, принцип разделения властей, страны Содружества Независимых Государств (СНГ), парламент.

Распад СССР и образование на его месте независимых и суверенных государств - бывших союзных республик - предопределили необходимость правового оформления и закрепления новой государственности. Первыми шагами стали выработка и принятие новых конституций, которые бы отвечали их новому международно-правовому статусу. Встав на путь демократических перемен, Россия вынуждена была обратиться к мировому опыту демократического развития, к ценностям, являющимся базовыми для построения отношений между ведущими государствами Европы и всего мира. Наиболее общее понятие, воплощающее в себе смысл всех базовых ценностей, - понятие «демократия», по отношению к которому все остальные понятия оказываются уточняющими. Одним из институтов, через которые осуществляется демократия, является институт президентства, возникший в рамках европейской политической культуры Нового времени, т. е. в эпоху формирования гражданского общества, как альтернатива монархизму. Вслед за Россией во всех странах СНГ были введены институты президентства. Данный государственный институт является новым для

© Куликова Ю.А., 2010

этих стран и в силу этого требует специального теоретико-правового, сравнительного исследования.

В нашей работе мы классифицировали изученные работы российских ученых по следующим группам. К первой группе мы отнесли работы, являющиеся фундаментальными в этой области. В них рассматриваются базовые понятия института президентства, мировой опыт этого государственного института, проводится сравнительный анализ института президентства в различных странах. Ко второй группе относятся работы, раскрывающие особенности возникновения, развития и эволюции президентской власти в Российской Федерации и странах СНГ. Сравнению конституционно-правового статуса президента Азербайджанской Республики и президента Российской Федерации посвящены научные труды, входящие в третью группу нашей классификации. Работы, исследующие институт президентства в Республике Казахстан, относятся к четвертой группе.

К первой группе можно отнести работы Н.А. Сахарова, И.Д. Ху-тинаева, С.Г. Паречиной, Г.В. Дегтева. И.Д. Хутинаев в своей работе «Институт президента и проблемы формы государства»1 с целью определения понятия «институт президента» проводит анализ более широкого понятия - «социальный институт», в пределах которого вычленяются институты различных видов, в том числе и правовые. Институт президента является предметом исследования многих отраслей общественных наук, в которых сложились различные подходы к понятию «президент» и различные акценты в его содержательной характеристике. Очень подробно автор анализирует понятия «институт президента» и «правовой статус президента», определяет первичность первого и его больший объем нормативного содержания по сравнению с последним. В отличие от последнего институт президента определяет не только функционирование, но и избрание президента. На этом основании делается вывод о том, что правовой статус - это часть правового института, определяющего президентскую деятельность.

Проблема института президентства республики Беларусь является недостаточно исследованной, поэтому особое внимание заслуживает исследование С.Г. Паречиной2. Используя зарубежный и отечественный опыт, автор проводит сравнительный анализ полномочий президента Беларусь и президентов в республиках с различной системой правления. Выдвигается новый подход к оценке места и роли института президента в политической системе трансформационных стран. Особый интерес представляет глава, посвященная «имплантации» института президентства в советскую систему правления. Автор рассматривает объективные и субъек-

тивные причины введения данного института власти сначала в СССР и РСФСР, а затем в Республике Беларусь, выявляя общие и особенные черты его появления. Системы правления в Республике Беларусь и РФ, по мнению С.Г. Паречиной, можно охарактеризовать как «президентскую "смешанную" систему или как "смешанную" систему с сильным Президентом, поскольку конституциями этих стран предусмотрена двойная ответственность правительства -перед Президентом и Парламентом, что является характерной чертой "смешанной" системы правления»3.

Большую научную значимость имеет монография Н.А. Сахарова «Институт президентства в современном мире»4, поскольку Н.А. Сахаров выделяет критерии определения различных систем президентской власти и проводит разграничение в использовании терминов «форма правления» и «система правления». К формам правления он относит республику и монархию. К системам правления - президентскую, полупрезидентскую и парламентскую республики. Н.А. Сахаров отмечает, что возникновение тех или иных систем правления в различных странах обусловлено многими факторами. Значительный отпечаток на этот процесс накладывают особенности исторического развития страны, специфика ее политической культуры, традиции государственности, соотношение различных политических сил в период разработки и принятии конституции. Большую роль в выборе систем правления может сыграть субъективный фактор в лице ведущего политического лидера, под которого выстраивается вся конструкция государственной власти и управления.

Сравнительный анализ эволюции правового статуса президентов США и России в работе Г.В. Дегтева «Конституционно-правовой статус Президентов РФ и США: сравнительно-правовой анализ»5 показывает, что развитие каждого государства зависит от многих особенностей исторического, географического, политического, правового характера. Но государства, имеющие во главе президента, обладают общими чертами и особенностями: «Глава государства воспринимается как "отец нации", на него возлагается ответственность за все происходящее в стране, объем полномочий президента увеличивается, возникает опасность авторитаризма; конфликты президента и парламента ослабляют представительную власть, что приводит к нарушению принципа разделения властей; импичмент становится инструментом политической борьбы. Изучив опыт стран, имеющих в качестве главы государства президента, можно прогнозировать близкие по содержанию процессы дальнейшего развития института президентства в целом»6.

Ко второй группе относятся работы А.А. Огородникова, Н.И. Грачева, Г.В. Дегтева и А.В. Зуйкова. В работе А.А. Огородникова7 при-

ведены выдержки из конституций государств Европейского союза (8), СНГ (11) и Балтии (3). Они составляют первичные конституционные основы института президентства. Максимально следуя логике и стилю разработчиков конституций, учитывая особенности русского перевода текстов конституций, автор просто и доходчиво излагает нормы, касающиеся института президентства. История и обстоятельства, при которых вводился институт президентства в той или иной стране, напрямую отразился в конституционной форме самого института. Различия среди институтов президентства даже стран ЕС настолько существенны, что приходится вводить дополнительные квалификационные признаки, которые позволяли бы объединять в группы те или иные институты президентства.

Исследование Н.И. Грачева8 - одна из немногих работ, где рассматривается проблема укрепления и повышения статуса президента и концентрации властных полномочий в его руках. Перечислены основания и механизмы повышения легитимности и упрочения положения президента в странах СНГ с использованием псевдоконституционных форм и методов. Причины происходящего Н.И. Грачев связывает в первую очередь с особым конституционным положением главы государства, дающим ему легальную возможность персонализации верховной государственной власти в ущерб органу народного представительства - парламенту.

Г.В. Дегтев9 в своей работе прослеживает зарождение института президентской власти и его эволюцию в зарубежных странах, анализирует теоретические и правовые аспекты этого института в Российской Федерации. Подробно изучается конституционный статус президента, полномочия, его взаимодействие с правительством и Федеральным собранием. На основе анализа и сравнения исторических условий возникновения института президентства в постсоциалистических странах рассматриваются причины, повлиявшие на выбор Россией именно смешанной формы правления с доминирующей ролью президента. Автором поднимается интересная проблема, связанная со сроками президентской власти одного лица, рассматриваются точки зрения противников и сторонников снятия ограничений сроков президентского правления.

Работа А.В. Зуйкова10 написана в 2009 г., и поэтому представляет свежий взгляд на проблемы российского президентства. Работу ученого можно охарактеризовать как комплексное политико-правовое исследование российского института президентства в динамике за 18 лет его существования. Зуйковым разработана усовершенствованная классификация полномочий президента, сделан максимально широкий сопоставительный анализ моделей института президентства в альтернативных проектах Конституции

РФ, проектах Конституционной комиссии и Конституционного совещания. Предложено несколько периодизаций различных процессов в рамках эволюции института президентства. В связи с отсутствием в настоящее время федерального конституционного закона о президенте РФ разработана теоретическая концепция ФКЗ «О Президенте РФ».

Третья группа работ посвящена рассмотрению конституционно-правового статуса президента Азербайджанской Республики и президента РФ. Это монографии А.Ш. Султанова11 и А.А. Журавлева12. Обращаясь к мировому опыту, обобщая практику развитых государств мира, они дают типологическую оценку форм правления в Азербайджане и России и места президента в разделении властей не только с формально-юридической, но и содержательной точки зрения. Анализируя действующее законодательство России и Азербайджана, рассматривая значительное число исторических документов, опыт и политические итоги избирательных кампаний, данные социологических и политологических исследований, авторы вносят конкретные предложения, направленные на развитие института президента в Азербайджане и России. А.Ш. Султанов в своей работе не проводит различия между понятиями «институт президента» и «институт президентства», определяя президентство (в узком смысле) как должность, пост президента.

Четвертую группу составляют научные труды, исследующие институт президентства в Республике Казахстан. В.А. Малинов-ский13, Б.А. Майлыбаев14, М.С. Ашимбаев15, анализируя условия и особенности становления и укрепления президентской власти в Казахстане, приходят к выводу о том, что эта форма правления, с определенными в перспективе модификациями, является наиболее приемлемой для этой страны. М.С. Ашимбаев составляет собственную периодизацию становления и укрепления президентской формы правления, эволюции от «квазипарламентской республики в сторону президентской»16. Проведя анализ стран с президентской формой правления, автор делает вывод о том, что наибольшую эффективность президентская форма правления проявляет в транзитный период, когда на повестку дня ставится задача создания политической базы для формирования цивилизованных отношений между политическими и социальными группами, а также для скорейшей стабилизации социально-экономической ситуации в той или иной стране. Б.А. Майлыбаев приходит к выводу, что при учреждении сильной президентской власти в Казахстане и России доминировала следующая группа аргументов: «преимущественно традиционалистская политическая культура; низкое правовое сознание; необходимость быстрых форсированных преобразований;

целесообразность ориентации на плебисцитарный президенциа-лизм с определенным заимствованием некоторых элементов американской модели исполнительной власти, где Президент - политик, а остальные чиновники утверждаются лично Президентом без консультаций с Парламентом, но с его одобрением»17. Кроме этого, автор выдвигает гипотезу о модернизации ханской власти в президентскую, учитывая многовековую традицию казахского народа; высказывает предположение, что ввиду процессов глобальной трансформации государственных форм от монархии к республике для Казахстана (вместе с Россией, в ее составе) открывалась бы благоприятная перспектива эволюционирования по пути построения парламентской республики, если бы не Октябрьская революция. В.А. Малиновский очень подробно останавливается на раскрытии этапов возникновения президентской формы правления, на факторах, обусловивших необходимость утверждения именно этой формы правления.

Из последних работ по этой тематике хотелось бы остановиться на статье О.В. Мильчаковой18, опубликованной в журнале «Российское право в Интернете». Автор анализирует проведенную в мае-июне 2007 г. в Казахстане конституционную реформу, выделяя ряд ее особенностей. Во-первых, заметное влияние на обновленную казахскую конституцию оказала французская конституция 1958 г. в части отношений между ветвями власти, в снятии ограничений по максимально возможному количеству сроков замещения лицом президентского поста, в реализации права роспуска парламента для президента (не установлено специальных оснований для роспуска парламента или мажилиса). Во-вторых, произошло определенное расширение влияния законодательной власти на формирование и деятельность исполнительной власти: установлена обязательность проведения президентских консультаций по кандидатурам премьер-министра с лидерами депутатских фракций в мажилисе; предусмотрена обязанность правительства сложить полномочия перед вновь избранным мажилисом; снижено количество голосов парламентариев, требуемое для выражения вотума недоверия правительству с 2/3 до 1/2. Эти нововведения дают право многим представителям государственной власти, политики, средств массовой информации утверждать, что в Казахстане произошла замена президентской формы правления на смешанную, президент-ско-парламентскую. По мнению автора, речь идет не о замене, а скорее о сохранении президентско-парламентской формы правления. Статус президента в системе органов государственной власти был значительно повышен, о чем свидетельствуют следующие изменения: президент наделяется правом по собственной инициативе от-

править в отставку премьер-министра; президент вправе отказаться от роспуска правительства в случае выражения мажилисом вотума недоверия последнему; изменяется процедура отрешения президента от должности, которая становится практически нереализуемой; консультации по кандидатуре премьер-министра с лидерами депутатских фракций носят рекомендательный характер. В конце статьи О.В. Мильчакова делает вывод, что реформа в Казахстане отвечает тенденциям конституционного развития ряда постсоветских стран, входящих в СНГ, где проводятся конституционные реформы, лозунгами которых является усиление полномочий парламента как выразителя интересов и воли народа, а в действительности происходит упрочение положения в системе органов государственной власти единоличного главы государства.

Таким образом, можно сделать вывод, что в странах СНГ, в том числе и РФ, сложились гибридные, нетипичные формы правления, не укладывающиеся в общепринятые в науке классификации, что находит отражение в конституционном законодательстве. Особое конституционное положение главы государства - президента дает ему легальную возможность персонализации верховной государственной власти в ущерб органам народного представительства -парламенту. Мы придерживаемся точки зрения Н.И. Грачева, который в своей работе перечисляет основные формы укрепления и повышения собственного статуса и концентрации властных ресурсов в руках президентов в странах СНГ:

1) использование института референдума для легитимации президентских инициатив;

2) увеличение и продление сроков президентуры, изменение конституционных положений, ограничивающих возможность нахождения на президентском посту для одного лица двумя сроками;

3) запрещение и ограничение деятельности оппозиционных партий в целях предотвращения попадания их представителей в парламент;

4) строительство и организация собственных пропрезидентски ориентированных партий в целях создания послушного большинства в парламенте и контроля за его деятельностью19.

В связи с перспективой развития нами темы «Сравнительно-правовой анализ института президентства в Российской Федерации и странах СНГ (на примере Республики Беларусь, Казахстан и Азербайджан)» можно наметить дальнейшую разработку двух устойчивых тенденций сохранения преемственности власти в рассматриваемых странах СНГ: сохранение своего президентства до самой смерти; определение действующими президентами своих преемников.

Примечания

1 Хутинаев И.Д. Институт президента и проблемы формы государства. М., 1994.

2 Паречина С.Г. Институт президентства: история и современность. Минск, 2003.

3 Там же. С. 11.

4 Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994.

5 Дегтев Г.В. Конституционно-правовой статус Президентов РФ и США: сравнительно-правовой анализ. М., 2003.

6 Там же. С. 7.

7 Огородников А.А. Конституционные основы института президентства: страны ЕС, СНГ и Балтии. М., 2001.

8 Грачев Н.И. Формы правления и институт президентства в странах СНГ. Волгоград, 2005.

9 Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М., 2006.

10 Зуйков А.В. Эволюция института президентства в РФ. М., 2009.

11 Султанов А.Ш. Конституционно-правовой статус Президентов Азербайджанской Республики и РФ: опыт сравнительного исследования. М., 1997.

12 Журавлев А.А., Султанов А.Ш. Сравнительный анализ правового статуса президентов Азербайджанской Республики и РФ. М., 1997.

13 Малиновский В.А. Президент Республики Казахстан: Институт, функции и инструменты власти. Алматы, 2004.

14 Майлыбаев Б.А. Становление и эволюция института Президента Республики Казахстан: проблемы, тенденции, перспективы (опыт политико-правового исследования). Алматы, 2001.

15 Ашимбаев М.С. Формирование института президентства в ходе политического транзита в Казахстане. [Электронный ресурс] // ЦентрАзия. [2010]. URL: http://www.centrasia.ru/newsA.phpst/1027888740 (дата обращения: 26.01.2010).

16 Там же.

17 Майлыбаев Б.А. Указ. соч. С. 254.

18 Мильчакова О.В. Конституционная реформа в Казахстане // Российское право в Интернете. 2008. № 1.

19 Грачев Н.И. Указ. соч. С. 97.