Постпандемическая стратегия цифровизации общественного сектора региона

ПОСТПАНДЕМИЧЕСКАЯ СТРАТЕГИЯ ЦИФРОВИЗАЦИИ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА РЕГИОНА1 POST-PANDEMIC STRATEGY FOR DIGITALIZATION OF THE PUBLIC SECTOR OF THE REGION

DOI:10.38197/2072-2060-2020-224-4-235-249

БЕЛОКРЫЛОВ КИРИЛЛ АНАТОЛЬЕВИЧ

ffa PhD in Economics, Associate Professor Department

of Economic Theory Southern Federal University

Проведенное исследование, результаты которого представлены в статье, целеориентировано на то, чтобы выявить факторы актуализации исследований общественного сектора, оценить его масштабы в регионе (на примере Ростовской области) и на этой основе сравнить положи-

Кандидат экономических наук,

доцент Южного федерального университета

KIRILL A. BELOKRYLOV

АННОТАЦИЯ

1 Статья публикуется по итогам мероприятий Московского академического экономического форума

23

тельные и негативные эффекты цифровизации системы публичного прокьюремента в общественном секторе, а также обосновать направления повышения эффективности закупок на основе роста их транспарентности. В качестве способа проведения исследования использован сравнительный анализ. Обоснована эффективность преференциального режима закупок у малого бизнеса. Определены некоторые постпандемические прогнозы. ABSTRACT

The global coronavirus pandemic, which has affected all countries, spheres, and sectors of the economy, including a large public sector in all countries of the world, has intensified its research in the world scientific community. The study is aimed at identifying the factors of updating the research of the public sector, assessing its scale in the region (the case of the Rostov region). The author compared the positive and negative effects of the digitalization of the public procurement system in the public sector. The directions for improving the efficiency of procurement by increasing their transparency were justified. Comparative analysis of purchases with preferences for small businesses and purchases from all organizational and legal forms of business, including small enterprises, was used as a method of conducting the study. The effectiveness of preferential procurement treatment from small businesses is proved. Some post-pandemic predictions have been identified.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА

Пандемия, общественный сектор, регион, Ростовская область, цифровизация, публичный прокьюремент, преференции, малый бизнес. KEYWORDS

Pandemic, public sector, region, Rostov region, digitalization, public procurement, preferences, small business.

Общественный сектор, агрегирующий государственную и некоммерческую (НКО) составляющие, целе-ориентирован на преодоление такого провала рынка, как общественные блага, которые частный бизнес не производит в силу их высоких предельных издержек. Глобальная пандемия коронавируса активизировала исследования общественного сектора, находящиеся в настоящее время в центре обсуждения научного и делового сообщества [1] по ряду аспектов:

— масштабы поражения населения США вследствие рыночной организации здравоохранения поставили проблему расширения сети государственных больничных и противо-инфекционных учреждений, модернизации сложившейся модели страховой медицины в силу выявившейся ее неэффективности в условиях массовой заболеваемости;

— введение дистанционного режима обучения, в частности, в высшей школе стимулировало исследования его эффективности, а также технической (платформенной) готовности школ, вузов и в целом оценки позитивных и негативных эффектов цифровизации общественного сектора;

— острая потребность «стремительных» закупок медицинского оборудования, лекарственных препаратов, а также оборудования для обеспечения нужд лечебных и образовательных учреждений обусловила необходимость углубления исследований системы закупок для удовлетворения производственных потребностей субъектов общественного сектора;

— локализация инфекции на территориальном уровне, дифференциация зараженности населения по регионам России (и по странам мира) ставят задачу углубления ис-

238

следований региональной готовности, в т.ч. общественного сектора региона к преодолению последствий пандемии.

Общественный сектор региона, в частности Ростовской области, составляет значимую часть региональной экономики. Так, сфера здравоохранения включает 1697 лечебных учреждений, к которым добавилась инфекционная больница, построенная Минобороны в г. Ростов-на-Дону в числе первоначальных 16 регионов России в условиях стремительного распространения COVID-19. Образовательный комплекс обеспечивает обучение 1 млн детей и молодежи и включает 26 вузов и 2972 общеобразовательных и средних профессиональных учреждения. В общественном секторе региона функционируют также 1465 учреждений культуры и 4,7 тыс. спортивных организаций. Наконец, в дополнение к перечисленным государственным и муниципальным организациям в структуру общественного сектора региона включаются 375 социально-ориентированных НКО. Причем, достаточно высокими темпами осуществляется в рамках общей стратегии инновационного развития региона институционально-цифровая реструктуризация его общественного сектора, прежде всего, образования и науки [2, с. 36-55].

Важнейшей характеристикой современного общественного сектора выступает достаточно высокий уровень его циф-ровизации, который обеспечил, в частности, продолжение процесса обучения в условиях жесткой самоизоляции в дистанционном режиме. Конечно, повсеместное внедрение информационных технологий (ИТ) в последние десятилетия наблюдается в различных отраслях промышленности, где эти цифровые инновации в корне меняют способы организации бизнеса [3]. Применение ИТ в общественном секторе или

цифровизация часто отождествляется с оцифровкой, которая (например, оцифровка библиотечных фондов, архивов) представляет собой лишь технологический процесс трансформации аналоговых сигналов в двоичную форму [4, р. 301].

В отличие от этого цифровизация, на наш взгляд, представляет собой многогранное социотехническое явление, связанное, в т.ч. с восприятием потребителями цифровых технологий. Как один из секторов, интенсивно использующих информацию, выгода от цифровизации в общественном секторе оценена в научной литературе [5]. Безусловно, субъектам общественного сектора и гражданам как потребителям его услуг выгодно использовать цифровизацию, которая обеспечивает сокращение времени и затрат, а также снижает издержки бюрократизации, приводит к росту эффективности производства общественных благ, повышению ответственности [6], отключению госуслуги от местоположения потребителя, двунаправленности и мобильности связи, формированию социальных и внутриорганизационных сетей, например, в Южном федеральном университете. Все эти факторы обеспечат, по оценкам, к концу предстоящего десятилетия до половины ежегодного прироста ВВП за счет роста эффективности и конкурентоспособности всех секторов экономики [7, с. 38].

Безусловно, наряду с позитивным воздействием, цифро-визация экономики и общества характеризуется некоторыми негативными эффектами:

— прежде всего, наблюдается повсеместное вытеснение человека из производства товаров, когда он, как и предвидел К. Маркс, становится над производством, но и из производства услуг, поскольку уже функционируют роботы-хирурги, доктор Ватсон по уходу за престарелыми, стреми-

240

тельно наращивается банк онлайн-курсов на всех уровнях образования;

— наблюдается если не луддизм [8], то сопротивление цифровизации, вследствие чего, например, цифровизация госзакупок в России заняла 10 лет;

— растут риски утечки информации, обеспечения экономической и в целом национальной безопасности, расширяются масштабы промышленного шпионажа.

Таким образом, цифровизация экономики и государства, формирование его платформенной архитектуры [9], в том числе системы закупок для нужд субъектов общественного сектора — это объективная тенденция, мировой тренд. Благодаря главному порталу закупок (www.zakupki.gov.ru) субъекты публичных закупок взаимодействуют не непосредственно, а через посредника — цифровую платформу, что высвобождает время для творческого осмысливания и совершенствования закупочных процедур.

Ростовская область вследствие этого в 2019 г. стала лидером рейтинга эффективности и прозрачности закупочных систем регионов. Следует отметить, что российская система публичных закупок является достаточно прозрачной, например, по одному из критериев сравнения национальных закупочных систем, проведенного Мировым банком в 2017 г., — открытости торгов и процедуры выбора победителя (таблица 1), Россия находилась на лидирующих позициях в мире.

Таблица 1

Открытость торгов и процедуры выбора победителя2

Россия Финляндия США Япония

64 64 57 50

2 Разработано автором на основе [10, р. 182-183].

А с 1 января 2019 г. ее прозрачность еще повысилась на основе завершения цифровизации этой системы обеспечения производственных потребностей общественного сектора, т.е. перевода в электронный режим всех способов определения госпоставщика. Тем самым была обеспечена транспарентность информации о закупках для бизнеса, государства и гражданского общества, и завершен процесс полного дистанцирования заказчика и предпринимателя, что позволяет также прогнозировать снижение коррупции в системе закупок для общественного сектора [11, р. 127-139]. Выявлены положительные эффекты этой цифровой трансформации общественного сектора:

— рост конкуренции на торгах;

— снижение различных форм оппортунизма, в т.ч. коррупции на основе цифровизации межличностных взаимодействий заказчика и участника закупки;

— повышение эффективности закупок, т.е. экономии бюджетных средств и качества закупаемых товаров, работ, услуг.

Однако все еще сохраняются некоторые проблемные зоны цифровизации системы публичного прокьюремента:

— заказчики ищут новые способы выявления фирмы-фаворита;

— поставщики сговариваются, т.е. картелизируются.

Эти эффекты требуют формирования междисциплинарного профессионализма заказчиков. Пандемия показала, что госзакупщики, например, медоборудования должны иметь отраслевые (медицинские компетенции), правовые (знание законодательства), собственно экономические (соотношение цены и качества), а также взаимодействовать с социумом, т.е. гражданским обществом при обсуждении крупномасштабных закупок, выявлении общественными контролерами признаков коррупционного сговора на торгах. Идея такой междисциплинарности заложена в концепцию магистерской

242

программы «Экономика закупок» на 2020-2022 гг., продвижению которой будет способствовать такая цифровая технология, как уже созданный сайт программы (https://www. belokrylova.org/).

В условиях завершения цифровизации растет доля закупок в электронной форме, прежде всего, их новых видов. Например, на электронной торговой площадке «Сбербанк АСТ» за год по сравнению с 2018 г. доля новых электронных способов закупок выросла на порядок (таблица 2).

Таблица 2

Динамика структуры электронных закупок на электронной торговой площадке «Сбербанк АСТ» (начальная (максимальная) цена контракта)3

2018 г. 2019 г.

Электронные способы закупки: млрд руб. % млрд руб. %

аукцион 1362,8 99 1725,8 88

конкурс 2,7 0,02 185,2 9

запрос котировок 0,394 0,03 8, 84 1,7

запрос предложений 14,7 1,1 32,86 2

В 2019 г. объемы закупок на «Сбербанк АСТ» в целом выросли на 41,4%. После введения обязательности всех закупок в электронной форме доля электронного аукциона осталась высокой (88%). Но объемы и удельный вес новых видов электронных закупок — электронного конкурса, запроса котировок, запроса предложений — выросли существенно, что обеспечивает рост качества закупок для общественного сектора, то есть положительных эффектов цифровизации (таблица 3).

Далее нами проведена оценка влияния цифровизации на конкурентность рынка публичного прокьюремента с преференциями для малого предпринимательства Ростовской об-

3 Разработано автором на основе данных: https://www.sberbank-ast.ru/

ласти: экономия выросла почти в два раза за счет увеличения числа участников торгов, то есть повышения конкуренции вследствие прозрачности информации в единой информационной системе (таблица 4).

Таблица 3

Преимущества и недостатки цифровизации публичных закупок4

Положительные эффекты цифровизации публичных закупок Негативные эффекты цифровизации публичных закупок

Упрощение формальных процедур Рост финансовых затрат поставщиков по участию в закупках

Упрощение контроля и регулирования Повышение себестоимости продукции поставщиков

Открытость и прозрачность данных, предоставленных поставщиком Отсутствие специальной подготовки субъектов бизнеса, особенно малого, в области электронных закупок

Повышение конкуренции на рынке товаров, работ и услуг Расширение картелизации поставщиков

Повышение уровня правовой защищенности заказчика

Снижение уровня коррупции заказчиков и поставщиков

Таблица 4 Показатели эффективности регионального рынка закупок у субъектов малого предпринимательства в условиях его цифровизации4

Показатели 2019 г. 2020 г., на 01.04

Экономия бюджетных средств, % 11,54 21,59

Уровень конкуренции на торгах 3,17 4,88

Далее была оценена относительная экономия на закупках, специально организуемых для субъектов малого бизнеса в сопоставлении с аналогичными показателями закупочной де-

4 Разработано автором на основе результатов исследования.

5 Разработано автором на основе данных: https://zakupki.gov.ru/epz/rantract/search/results. Мт^еак^й^.

244

ятельности региональных заказчиков Ростовской области без преференций для субъектов малого бизнеса. Показатель экономии заказчика рассчитываем традиционно по формуле:

„ ^НМЦК—^Цена контракта л „„

Экономия заказчика = ---X 100,

где ^НМЦК — сумма всех начальных (максимальных) цен контрактов, заключенных за соответствующий год.

Превышение суммарной экономии бюджетных средств заказчиков по закупкам только для СМП и СОНКО по сравнению со всеми остальными организационно-правовыми формами участников закупок свидетельствует о действенности и результативности мер, принимаемых государством по поддержке участия малого предпринимательства в региональных закупках. В выборку вошло 74 заказчика Ростовской области, закупающих по основному федеральному законодательству (20 госучреждений и 54 муниципальных) (таблица 5). В рамках исследования были рассмотрены отчеты об объеме закупок у СМП, СОНКО, а также открытая информация о всех закупках и контрактах, имеющихся в ЕИС по всем выбранным заказчикам за 2019 г.

Таблица 5

Сравнительный анализ экономии государственных и муниципальных заказчиков Ростовской области, 2019 г.6

Показатели экономии бюджетных средств в 2019 г., %

Закупки у всех субъектов бизнеса

Только у СМП и СОНКО

4,33

13,75

Разница экономии бюджетных средств, % 9,42

6 Разработано автором на основе данных: https://zakupki.gov.ru/epz/contract/search/results. html?searchString.

Исследование показало, что экономия бюджетных средств посредством закупок у СМП и СОНКО выше, чем без преференциальных мер. Средняя доля закупок только у СМП и СОНКО в 2019 г. составила 59% от совокупного годового объема закупок у малого предпринимательства. Несмотря на это необходимо отметить, что в выборке были заказчики, не выполняющие законодательное обязательство осуществления 15% закупок посредством проведения конкурсных процедур среди СМП и СОНКО.

Растущая экономия выгодна, на наш взгляд, и для государства, и для бизнеса. Государство снижает совокупные издержки на удовлетворение потребностей учреждений общественного сектора, а малые предприниматели получают расширенный преференциальный доступ к масштабному рынку сбыта своей продукции, со стороны спроса на котором выступает надежный институт государства, что повышает конкурентоспособность бизнеса. В то же время государство получает дополнительную выгоду от участия малого бизнеса в закупках, так как он выполняет общественно важные функции в регионе, в т.ч. абсорбции занятости.

Таким образом, анализ регионального рынка закупок показал эффективность закупок с преференциями для малого предпринимательства. Об этом свидетельствует существенная разница экономии бюджетных средств между закупками у всех форм бизнеса и закупками только у СМП, что подтверждает выдвинутую нами гипотезу об эффективности инструмента преференциальной системы публичных закупок для развития малого бизнеса, а также повышения его конкурентоспособности на других рынках в условиях цифровизации национальной системы обеспечения потребностей субъектов общественного сектора.

246

На наш взгляд, ускорение цифровизации экономики в целом и общественного сектора в частности в условиях борьбы с коронавирусом станет долгосрочной постпандемической стратегией. Цифровые технологии способствовали существенному прогрессу в таких сферах общественного сектора, как здравоохранение, образование, логистика госзакупок в условиях пандемии. И этот положительный накопленный опыт целесообразно наращивать в постпандемический период. Проведенное исследование позволяет обосновать следующие постпандемические прогнозы:

— V-образная траектория восстановления экономики России в 2021 г.;

— совершенствование законодательства, в т.ч. по закупкам для нужд общественного сектора, его адаптация к работе в цифровой экономике;

— роботизация торгов, в частности, более широкое использование аукционного робота для удобства участия в торгах не только на площадке «Сбербанк АСТ», но и других электронных площадках.

Библиографический список

1. Bratic V., Franic J. Public sector economics in the time of Coronavirus // Institute of Public Finance. 2020. № 112. doi: 10.3326/pr.2020.112

2. Белокрылова О.С. Инновационная реструктуризация региональной экономики (на примере Ростовской области) // ЭКО. — 2019. — Т. 49. — № 2. — С. 36-55.

3. Janowski Т. Digital government evolution: From transformation to contextualization // Government Information Ouarterly. — 2015. — Vol. 32. — Iss. 3. — P. 221-236. doi:10.1016/j.giq.2015.07.001.

4. Legner K., Aymann T. Hess T., Alemann F. Digitalization: Opportunities and Challenges for the Business and Information Systems Developer Com-

munity // Engineering systems for business and information systems. — 2017. — Vol. 59. — Iss. 4. — Р. 301-308. DOI: 10,1007/s12599-017-0484-2.

5. Rusu L., Jonathan G.M. IT alignment in public organizations: a systematic literature review // Information Technology Governance in Public Organizations. — 2017. — Р. 27-57.

6. Altameem T., Zair M., Alshawi S. Critical Success Factors of E-Govern-ment: A Proposed Model for E-Government Implementation // Conference: Innovations in Information Technology, 2006 December. DOI: 10.1109/INN0VATI0NS.2006.301974.

7. Что такое цифровая экономика? Тренды, компетенции, измерение: докл. к XX Апр. междунар. науч. конф. по проблемам развития экономики и общества, Москва, 9-12 апр. 2019 г. — М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2019. — 82 с.

8. Вольчик В.В., Посухова О.Ю. Прекариат и профессиональная идентичность в контексте институциональных изменений // Journal of Economic Regulation. — 2016. — Т. 14. — № 2. — С. 159-173.

9. Burnsa T.R., Stohr С. The architecture and transformation of governance systems: Power, knowledge, and conflict // Human Systems Management. — 2011. — Vol. 30. — P. 173-194. DOI 10.3233/ HSM-2011-0751.

10. Benchmarking Public Procurement-2017. Assessing Public Procurement regulatory Systems in 180 Economies. International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, 2018. P. 182-183. URL: file:///D:/Downloads/Benchmarking-Public-Procurement-2017-Assessing-Public-Procurement-Regulatory-Systems-in-180-Economies.pdf (дата обращения: 14.03.2020).

11. Belokrylov K.A. Public procurement reform in Russia: ways to reduce the risk of corruption // International Journal of applied Business and Economic Research. — 2017. — Vol. 15. — № 8. — Р. 127-139: http://serialsjournals.com/serialjournalmanager/pdf/ 1495269236.pdf.

248

References

1. Bratic V., Franic J. Public sector economics in the time of Coronavirus // Institute of Public Finance. 2020. № 112. doi: 10.3326/pr.2020.112

2. Belokrylova O.S. Innovatsionnaya restrukturizatsiya regional'noi ekonomiki (na primere Rostovskoi oblasti) // EKO. — 2019. — T.49. — № 2. — S. 36-55.

3. Janowski T. Digital government evolution: From transformation to contextualization // Government Information Quarterly. — 2015. — Vol. 32. — Iss. 3. — P. 221-236. doi:10.1016/j.giq.2015.07.001.

4. Legner K., Aymann T. Hess T., Alemann F. Digitalization: Opportunities and Challenges for the Business and Information Systems Developer Community // Engineering systems for business and information systems. — 2017. — Vol. 59. — Iss. 4. — P. 301-308. DOI: 10,1007/s12599-017-0484-2.

5. Rusu L., Jonathan G.M. IT alignment in public organizations: a systematic literature review // Information Technology Governance in Public Organizations. — 2017. — P. 27-57.

6. Altameem T., Zair M., Alshawi S. Critical Success Factors of E-Gov-ernment: A Proposed Model for E-Government Implementation // Conference: Innovations in Information Technology, 2006 December. DOI: 10.1109/INNOVATIONS.2006.301974.

7. Chto takoe tsifrovaya ekonomika? Trendy, kompetentsii, izmerenie: dokl. k XX Apr. mezhdunar. nauch. konf. po problemam razvitiya ekonomiki i obshchestva, Moskva, 9-12 apr. 2019 g. — M.: Izd. dom Vysshei shkoly ekonomiki, 2019. — 82 s.

8. Vol'chik V.V., Posukhova O.Yu. Prekariat i professional'naya identichnost' v kontekste institutsional'nykh izmenenii // Journal of Economic Regulation. — 2016. — T. 14. — № 2. — S. 159-173.

9. Burnsa T.R., Stohr C. The architecture and transformation of governance systems: Power, knowledge, and conflict // Human Systems Management. — 2011. — Vol. 30. — P. 173-194. DOI 10.3233/ HSM-2011-0751.

10. Benchmarking Public Procurement-2017. Assessing Public Procurement regulatory Systems in 180 Economies. International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, 2018. P. 182-183. URL: file:///D:/Downloads/Benchmarking-Public-Procurement-2017-Assessing-Public-Procurement-Regulatory-Systems-in-180-Economies.pdf (дата обращения: 14.03.2020).

11. Belokrylov K.A. Public procurement reform in Russia: ways to reduce the risk of corruption // International Journal of applied Business and Economic Research. - 2017. - Vol. 15. - № 8. - Р. 127-139: http:// serialsjournals.com/serialjournalmanager/pdf/1495269236.pdf.

Контактная информация / Contact information

344002, г. Ростов-на-Дону, ул. М. Горького, 88, Экономический факультет, Южный федеральный университет / 88 M. Gorkiy str., Rostov-on-Don, Russia, Economics Faculty, Southern Federal University, 344002 Белокрылов Кирилл Анатольевич / Belokrylov Kirill Anatolievich k.belokrylov@yandex.ru