Результативность налоговых проверок как показатель эффективности налогового администрирования

РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ НАЛОГОВЫХ ПРОВЕРОК КАК ПОКАЗАТЕЛЬ ЭФФЕКТИВНОСТИ НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ

И.Н. КАЛАШНИКОВА, преподаватель кафедры финансов саратовский государственный социально-экономический университет

На основе анализа отдельных показателей, характеризующих эффективность налоговых проверок, как основополагающей формы проведения налогового контроля, в статье отражено влияние результатов контрольной работы налоговых органов на эффективность налогового администрирования. Кроме того, особый акцент сделан на существующих на сегодняшний день проблемах, не позволяющих повысить результативность налоговых проверок, и их решении.

Ключевые слова: налог, администрирование, контроль, результативность, эффективность.

Экономическое благополучие государства зависит от качества работы налоговых органов. Обеспечение устойчивого сбора налогов, надлежащей дисциплины налогоплательщиков является одним из важнейших условий стабилизации государственной системы финансов. Соблюдение этих условий достигается благодаря качественному функционированию неотъемлемых элементов налогового администрирования. Основными показателями, характеризующими эффективность налогового администрирования, на наш взгляд, являются объем поступления платежей в бюджеты разных уровней и результативность контрольной работы налоговых органов.

На примере Саратовской области рассмотрим доходную составляющую ее бюджета (табл. 1).

Исходя из приведенных в табл. 1 данных, становится ясно, что наибольшая доля в объеме доходов приходится на налоговые поступления, что свидетельствует об эффективности налогового администрирования.

На современном этапе развития налогового администрирования деятельность налоговых органов РФ направлена:

• на повышение уровня собираемости налогов и сборов;

• разработку эффективного механизма и технологий сбора налогов, необходимых для получения ожидаемых поступлений в бюджет;

• прогнозирование объемов налоговых поступлений;

• повышение результативности налоговых проверок при одновременном сокращении их количества;

• установление дружественных отношений с налогоплательщиками путем улучшения качества их обслуживания.

В последние годы в нашем государстве повышению эффективности налогового администрирования уделяется особое внимание. Основным функциональным элементом налогового администрирования, не исключающим таких его функций, как планирование, прогнозирование, организацию и мотивацию, осуществление которых подчинено контрольной функции налогового администрирования и направлено на повышение качества (эффективности) контрольных мероприятий, является налоговый контроль. Контрольная функция в системе налогового администрирования является важнейшей, поскольку посредством нее реализуется фискальная политика государства. Следовательно, решение проблем в отношении повышения качества налогового администрирования связано с обеспечением роста эффективности налогового контроля как основной его составляющей.

Для оценки эффективности работы налоговых органов разрабатываются и ежеквартально корректируются определенные показатели их деятельности, в перечень которых в 2008 г. были включены:

• собираемость налогов и сборов;

• уровень отклонения фактических поступлений в федеральный бюджет относительно прогноза поступлений;

Таблица 1

Основные поступления в бюджет Саратовской области [1]

В консолидиро- В том числе в бюджеты Доля Отклонения по

Год Поступления ванный бюджет, Областной, Муниципальных налоговых сравнению с пре-

млн руб. млн руб. образований, млн руб. доходов, % дыдущим годом, %

2002 Всего 14 013,3 8 273,9 7 381,2 64,33 —

Из них налоговые 9 015,4 3 501,9 5 513,5

2003 Всего 17 589,7 10 135,8 9 235,2 70,03 5,7

Из них налоговые 12 318,8 5 331,1 6 987,7

2004 Всего 18 959,4 12 633,9 10 708,7 78,73 8,7

Из них налоговые 14 926,2 8 986,1 5 940,1

2005 Всего 22 622,8 16 963,9 11 775,8 77,09 -1,64

Из них налоговые 17 464,5 12 583,8 4 880,7

2006 Всего 27 305,2 21 713,2 11 179,2 72,99 -4,1

Из них налоговые 19 929,9 15 080,1 4 849,8

2007 Всего 31 621,7 25 513,1 13 040,5 73,72 0,73

Из них налоговые 23 311,2 17 863,3 5 447,9

• отношение сумм уточненных налогоплательщиками налоговых обязательств в результате аналитической работы налоговых органов к сумме доначисленных платежей по выездным и камеральным проверкам;

• отношение сумм убытков, уменьшенных в целях налогообложения по результатам проверок, к сумме убытков, исчисленных при налогообложении;

• повышение эффективности погашения задолженности на всех стадиях взыскания, включая процедуры банкротства, и т. д. Известно, что налоговые проверки являются основной формой проведения налогового контроля. В связи с этим наиболее интересно рассмотреть их с позиции эффективности налогового контроля. Выделение налоговой проверки среди многообразия форм налогового контроля как основной обусловлено тем, что именно данная форма позволяет наиболее полно и обстоятельно оценить правильность уплаты налогов (сборов) и исполнение других обязанностей, возложенных законом на налогоплательщика.

Для оценки эффективности контрольной работы налоговых органов необходимо на примере регионального налогового органа (Инспекции) проанализировать результативность налоговых проверок, как основополагающей формы налогового администрирования. По итогам проведенных камеральных и выездных проверок Инспекцией в 2008 г. дополнительно начислено налогов на 20,9 % больше, чем в 2007 г., и на 30,8 % больше, чем в 2006 г., что свидетельствует о повышении результативности контрольной работы.

Основными показателями, характеризующими эффективность налоговых проверок как основного

элемента налогового администрирования, на наш взгляд, являются:

• общее число проверок;

• число проверок, в результате которых выявлены нарушения налогового законодательства;

• суммы дополнительно начисленных по результатам проверок налогов;

• результативность проверок (отношение числа проверок, по которым выявлены нарушения налогового законодательства, к общему числу проверок за определенный период). Рассмотрим указанные показатели. Что касается камеральных проверок, то их число снизилось за последние три года: в 2006 г. было проведено проверок на 43,7 % больше, чем в 2007 г., и на 48,8 % больше по сравнению с 2008 г. Уменьшилось и число камеральных проверок, выявивших нарушения налогового законодательства (с 28,7 % в 2006г. до 22,3 % в 2007г. и 11,7 % в 2008 г.). Несмотря на такое сокращение, доначисления по этим проверкам возросли в 2008 г. на 27,8 % по отношению к 2007 г. и на 44,2 % к 2006 г., что обусловлено повышением качества работы налоговых органов. Результативность камерального контроля с 4,1 % в 2006 г. увеличилась до 7,4 % в 2007 г. и 8,6 % в 2008 г.

Незначительное повышение результатов камеральных проверок, а в некоторых регионах даже их снижение (в Москве в 2006 г. доначислено 30 млрд руб., а в 2007 г. — 19 млрд руб.; в Иркутске доходы от камеральных проверок сократились с 4,4 млрд руб. в 2006 г. до 1,6 млрд руб. в 2007 г. [5]) обусловлено рядом причин: ограничением списка документов, требуемых инспекторами в период камеральной проверки; ростом числа организаций, проводящих самостоятельную проверку деклараций (по методике налоговых органов) перед отправкой ее в инспек-

цию; увеличением объема бумажной документации и недостаточной компьютеризацией в Инспекции.

Необходимо сделать особый акцент на углубленных камеральных проверках (УКНП) исходя из доли доначислений по таким проверкам в сумме общих доначислений по камеральным проверкам. Увеличение доли углубленных проверок приводит к необходимости повышения их результативности. В анализируемой нами Инспекции число УКНП незначительно сократилось (на 7 % в период с 2006 по 2008 гг.) при одновременном росте доли таких проверок в общем числе проверок с 5,3 % в 2006 г. до 11,5 % в 2007 г. и 13,6 % в 2008 г. (в 2,6 раза). Вместе с тем наблюдался рост доли доначислений по УКНП в сумме доначислений по камеральным проверкам: на 12,6 % в 2008 г. по сравнению с 2007 г. и на 19,3 % к 2006 г. Результативность УКНП увеличилась в 2 раза за три года (с 18,1 % в 2006 г. до 36,7 в 2008 г.) Приведенные данные, несомненно, свидетельствуют об эффективности деятельности налоговых органов и необходимости дальнейшего улучшения качества контрольной работы, способствующего увеличению поступлений в бюджет.

На сегодняшний день Федеральная налоговая служба (ФНС) не ставит задачу стопроцентного охвата налогоплательщиков проверками. Акцент сделан на предварительной подготовке мероприятий и высоком качестве их проведения, иными словами, на системном налоговом мониторинге. Камеральная проверка — это нечто большее, чем способ выявления арифметических ошибок налоговой отчетности. Основными задачами камеральных проверок в новых условиях являются:

• постоянный мониторинг и системный анализ деятельности и налоговых обязательств налогоплательщика;

• определение групп риска и отбор налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок.

%

В целях совершенствования налогового администрирования ФНС России на протяжении ряда лет создавала Концепцию планирования выездных налоговых проверок (утверждена приказом ФНС России от 30.05.2007 № ММ-3-06/333@). В Главном научно-вычислительном центре ФНС разработана программа проведения выездной проверки, позволяющая налоговому инспектору наиболее эффективно и в максимально короткие сроки осуществить контрольные мероприятия. Общедоступные критерии оценки рисков для налогоплательщиков, применяемые при отборе объектов для проведения выездных налоговых проверок, созданы лишь для того, чтобы подать сигнал о том, что деятельность налогоплательщика и его налоговые обязательства вызывают вопросы у инспектора. Данный налогоплательщик автоматически попадает в зону особого внимания налоговых органов. Указанные факты свидетельствуют о том, что механизм проведения выездных проверок стал более прозрачным, понятным и четко регламентированным. Решение о проведении выездной проверки для налогового инспектора должно быть исключительно результатом продуманных, выверенных действий, с определением конкретных зон риска.

С введением политики открытого планирования выездных проверок наблюдаются положительные тенденции налоговых поступлений. Так, если в 2006 г. было представлено 416 тыс. уточненных деклараций на сумму 18 млрд руб., то в 2007 г. представлено 913 тыс. деклараций, а сумма самостоятельно уточненных обязательств достигла 84 млрд руб. [6]. За 6 месяцев 2008 г. представлено в 2,5 раза больше уточненных деклараций, чем за аналогичный период 2007 г. [2].

По официальным данным, на протяжении последних лет наблюдается тенденция снижения количества выездных налоговых проверок (рис. 1).

За четыре последних года число выездных проверок сократилось в три раза (2003 г. — 456;

40 30 20 10 0 -10 -20 -30 -40

-1-1-1-1-1-1-

ЦФО ЮФО С-ЗФО ПФО УФО ДВФО СФО

Ф Выездные проверки —В— Камеральные проверки

Федеральный округ

Рис. 1. Налоговые проверки в Федеральных округах РФ [5]

2004 г. -306; 2005 г. - 220; 2006 г. - 181; 2007 г. - 106 проверок) при одновременном увеличении их эффективности (доначисления на одну проверку) в четыре раза (2003 г. - 517 тыс. руб.; 2004 г. - 950 тыс. руб.; 2005 г. - 1603 тыс. руб.; 2006 г. - 2561 тыс. руб.; 2007 г. - 3667 тыс. руб.) [6]. Согласно внутренней отчетности ФНС доначисления по результатам выездных налоговых проверок составили: до 100 тыс. руб. - 43 %; 100-500 тыс. руб. - 27 %; 500 тыс. руб. -1млн руб. - 16 %; 1-10 млн руб. - 10 %; 10-50 млн руб. - 3 %; более 50 млн руб. - 1 % [2]. Что касается результативности выездных проверок в целом по России, то за последние годы также наблюдается устойчивая тенденция роста (2003 г. - 64,1 %; 2004 г. -80,0 %; 2005 г. - 90,0 %; 2006 г. - 93,0 %; 2007 г. -96,9 %) [6].

Аналогичная ситуация характерна и для анализируемой нами Инспекции. Число проверок за последние три года снизилось в 5 раз, а доначисления по их результатам возросли почти в 10 раз. Результативность выездных проверок по данной Инспекции - 100 %.

Увеличение эффективности и результативности налоговых проверок одновременно со снижением их числа доказывает не только качество планирования и аналитической работы. При этом подтверждается тот факт, что ФНС России удается обеспечить качество непосредственно контрольных мероприятий. Все это свидетельствует об уровне налогового администрирования в стране.

Однако, несмотря на эффективность контрольной работы налоговых органов в целом, на сегодняшний день существуют проблемы, не позволяющие повысить результативность налоговых проверок как основного элемента налогового администрирования.

План проведения выездных налоговых проверок утверждается руководителем налогового органа и является конфиденциальным документом. Содержащиеся в нем сведения не подлежат разглашению налоговыми органами и их сотрудниками. Однако налогоплательщики заранее осведомлены о проверке. В этой связи требуется принять меры, направленные на снижение утечки информации из налоговых органов. Следует также осуществлять налоговый контроль лишь по проблемным налогоплательщикам, выявлять которых необходимо на стадии камеральной проверки. Потребуется отслеживать налогоплательщиков, стабильно нарушающих налоговое законодательство. Для этих целей в конце 2008 года в территориальных налоговых органах создан отдел анализа и планирования.

Инспекторы, занятые в этом отделе, анализируют деятельность налогоплательщиков по 12 известным критериям (и дополнительным 8 основаниям) и включают проблемных в список по выездным проверкам. Пока еще рано судить об эффективности данного отдела. Однако можно с уверенностью сказать, что его образование во многом облегчит работу камеральных инспекторов и позволит акцентировать внимание выездных лишь на грубых нарушителях налогового законодательства, что в итоге приведет к увеличению результативности налоговых проверок как основного элемента налогового администрирования.

В настоящее время имеются недостатки в действующей технологии выездных налоговых проверок, основными из которых являются большая трудоемкость и длительность проверки. В целях совершенствования процедуры проведения и оформления результатов проверки необходимо снижение документооборота. Этого можно достичь путем составления по итогам налоговой проверки не справки, как промежуточного документа, а сразу акта. При отсутствии выявленных нарушений достаточно направить налогоплательщику уведомление об отсутствии нарушений в процессе проведенной проверки. Такие меры позволят сократить расходы налоговых органов на осуществление налоговой проверки, а сэкономленные ресурсы направить на проведение большего количества налоговых проверок.

Недостаточный уровень автоматизации характерен сегодня для многих налоговых органов нашей страны. Необходимо повышать эффективность контрольной работы налоговых органов путем использования программных ресурсов системы электронной обработки данных (ЭОД), а также информации из внутренних и внешних источников. Зачастую у инспектора отсутствует возможность получения полной информации о налогоплательщике для выявления причин расхождения данных в подаваемых документах. Кроме того, важно в ближайшее время решить вопросы информационного и правового взаимодействия налоговых структур с другими государственными органами. Несмотря на проведение Программы «Модернизации налоговых органов», направленной, в том числе, и на внедрение новейших информационных технологий в целях облегчения деятельности инспекторов, говорить о конкретных результатах целесообразно будет лишь по завершении ее апробирования во всех регионах.

Наиболее остро стоит вопрос о квалификации современного инспектора. Для работы в камераль-

ных и выездных отделах требуются высококвалифицированные специалисты. Однако в настоящее время наблюдается ситуация, когда в налоговых инспекциях работают «специалисты» без высшего образования и опыта работы в данной сфере. Такое отношение к кадрам, безусловно, негативно отражается на результативности проверок. Следует обратить особое внимание на повышение квалификации работников камеральных и выездных отделов. Кроме того, необходимо повышать юридическую грамотность налоговых инспекторов камеральных и выездных отделов, поскольку незнание норм права приводит к снижению результативности налоговых проверок.

В 2007 г., по данным Высшего арбитражного суда, налоговые органы заплатили госпошлину 1млрд 115 млн руб. [1]. Это огромные затраты, для сокращения которых требуется полностью исключить взыскание штрафов в судебном порядке, если затраты на документацию превышают его величину. То же самое касается и выездных налоговых проверок. Для исключения безрезультативных проверок необходимо заранее проверить, чтобы сумма предполагаемых доначислений по выездной налоговой проверке превышала сумму затрат на ее проведение.

При истребовании документов (информации) (встречной проверке) налоговые органы допускают грубые ошибки, влияющие на результаты контрольной деятельности. К самым распространенным из них относятся:

• непредставление контрагенту копии поручения об истребовании документов;

• наличие на поручении грифа секретности «Для служебного пользования (ДСП)»;

• требование о представлении сведений, если на момент запроса контрагент уже не состоит на учете в данной инспекции;

• нарушение срока составления требования;

• ссылка в поручении об истребовании документов на недействующие приказы;

• истребование не существующих у компании документов;

• запрос сведений и документов, имеющихся в базе данных ИФНС;

• направление поручения в адрес реорганизованного налогового органа.

Это свидетельствует о необходимости повышения качества налогового контроля.

Исходя из сказанного, следует сделать вывод о том, что повышение результативности налоговых проверок, осуществляемых налоговыми органами,

является одним из приоритетных направлений налогового администрирования.

На сегодняшний момент существуют проблемные вопросы, которые выявляются в работе налоговых органов и напрямую влияют на качество контрольных мероприятий. Наиболее выраженными из них, требующими безотлагательного решения, на наш взгляд являются:

1) пробелы в налоговом законодательстве, из-за которых возникают неоднозначные трактовки. Отсутствие стабильности, ясности, а так же противоречивость норм налогового законодательства дают возможность для размышления не только налогоплательщикам, но и праворазъяснительным и правоприменительным органам;

2) пренебрежительное отношение налогоплательщиков к органам исполнительной власти, в особенности к налоговым, в связи с положительной для налогоплательщиков тенденцией по вопросам оспаривания решений налоговых органов в суде;

3) недостаточная квалификация работников налоговых органов (недостаточные знания не только налогового законодательства, но и норм смежных отраслей права, и как следствие, неверная трактовка этих норм; отсутствие навыков корректного общения с налогоплательщиком), которая влечет за собой неправильные расчеты сумм налогов, обязательных к уплате налогоплательщиками. В результате этого бюджет теряет значительные суммы денежных средств;

4) недостаточная численность работников налоговых органов, ведущая к увеличению нагрузки на одного инспектора. Несвоевременная регистрация и ввод данных налоговых деклараций, представленных налогоплательщиками, влечет за собой сокращение сроков проведения камеральных проверок, а иногда и вовсе истечение таких сроков. Здесь срабатывает человеческий фактор, который приводит к снижению результативности налоговых проверок как основного элемента налогового администрирования. Решение данной проблемы требует комплексного и системного подхода;

5) постоянные изменения в кадровом составе налогового органа, также оказывающие негативное воздействие на эффективность налоговых проверок.

Только благодаря решению указанных вопросов можно достичь улучшения качества проведения камеральных проверок и более эффективного отбора проблемных налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что позитивное развитие основных составляющих

налоговой политики государства, которыми являются снижение совокупной налоговой нагрузки и повышение качества налогового администрирования, тесно связано с налоговым контролем. Его цель заключается в обеспечении своевременного и полного поступления налогов и других обязательных платежей в бюджет, в том числе за счет достижения высокого уровня налоговой дисциплины и грамотности налогоплательщиков.

За более чем семнадцатилетнюю историю развития налоговой системы произошли качественные изменения в масштабах деятельности налоговых органов по осуществлению контроля налогового законодательства. В этот период наблюдался рост числа объектов и субъектов налогообложения, высокая динамика изменений налогового законодательства, создание большого числа нормативно-методических документов, разнообразие организационных структур и постепенное накопление практического опыта налогового контроля. Однако сложившийся к настоящему времени механизм налогового администрирования не позволяет обеспечить значительный рост эффективности контрольной деятельности налоговых органов. Следовательно, необходимо

и дальше продолжать повышать результативность налоговых проверок как основного элемента налогового администрирования.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Баязитова А. Последний регламент. // Учет. Налоги. Право. 2008. № 20. С. 2.

2. Генфан А. Чего ждать от налоговых проверок в ближайшее время. //Учет. Налоги. Право. 2008. № 30. С. 6.

3. Клерк. Ру — все о бухгалтерском учете, менеджменте, налоговом праве, банках, 1С и программах автоматизации. / URL: http:// www.klerk.ru.

4. Министерство финансов Саратовской области. Бюджет Саратовской области в кратком изложении. 2002. С. 12,13; 2003. С. 11,14; 2004. С. 7,10; 2005. С. 7,13; 2006. С. 6,10; 2007. С. 7,13.

5. Цветков Н. Инспекторы потеряли «доход» от камеральных проверок. //Учет. Налоги. Право. 2008. № 11. С. 1.

6. Шевцова Т. В. Итоги контрольной работы за 2007 год. // Российский налоговый курьер. 2008 год, № 8. С. 13.