Нигде кроме как в Центризбиркоме

Новая редакция закона о выборах должна донести до губернаторов простую истину: отныне их место вовсе не у избирательной урны

       В ближайшее время Владимир Путин внесет в Госдуму разработанные Центризбиркомом (см. "Власть" от 12 июня) поправки к закону "Об основных гарантиях избирательных прав и праве на референдум граждан РФ". Новый закон о выборах способствует централизации власти.

Роспуску не давать!
       Закон "Об основных гарантиях избирательных прав и праве на референдум граждан РФ" — главный свод юридических норм не только для федеральных выборов, но и для региональных. Ведь даже если местные законы противоречат федеральному, то применяются нормы закона "Об основных гарантиях..."
       Рабочая группа под руководством Александра Вешнякова по поручению президента в очередной раз подвергла этот документ серьезной правке. Работа шла целый год. Формальным поводом для пересмотра ныне действующего закона стала необходимость приведения его в соответствие с принятыми Госдумой новыми законами — например "О чрезвычайном положении" и "О политических партиях". На самом деле законопроект, подготовленный Центризбиркомом, облегчает федеральной власти борьбу с неудобными кандидатами и ведет к централизации власти.
       Разработчики закона декларируют, что встали на борьбу с административным ресурсом. Однако они не упоминают о том, кому станет труднее им пользоваться. Анализ проекта показывает, что в основном нововведения в этой части закона ударят по губернаторам. И это понятно: до недавнего времени они оспаривали власть у Москвы и являлись противниками централизации власти. И хотя сегодня они не рискуют оппонировать федеральному центру, никто не может гарантировать, что ситуация не изменится.
       Сразу несколько новых норм снижает для региональных властей возможность самостоятельно влиять на выборы: например, появилось положение, предписывающее должностным лицам обязательный уход в отпуск на период кампании. Кроме того, региональным лидерам будет запрещено участвовать в новых выборах, если они досрочно ушли в отставку,— как избирались, не дав конкурентам времени "на раскрутку", например, самарский и кемеровский губернаторы Константин Титов и Аман Тулеев. Нежелательное региональное законотворчество будет ликвидировано: комиссия соответствующего уровня законом обязуется проводить выборы по федеральному закону или указу президента. Если в городе или поселке нет мэра или представительного органа, подготовку к выборам осуществляет глава субъекта федерации. Но сам губернатор попадает под контроль избирательных комиссий.
       Стремление к контролю за выборами из федерального центра особенно ясно выражается в новом порядке формирования избирательных комиссий. Избиркомы выводятся из подчинения субъектов федерации. Председатель избиркома субъекта федерации будет избираться по предложению ЦИКа или даже назначаться федеральным избиркомом. Это значит, что главу ослушавшейся избирательной комиссии ЦИК сможет немедленно заменить. Создается четкая соподчиненная вертикаль избиркомов. При этом глава ЦИКа становится более влиятельным лицом, чем прежде. В законе рассматривается возможность роспуска комиссий всех уровней, кроме самого ЦИКа; последний не подлежит роспуску даже за неисполнение решений Верховного или Конституционного суда. Непотопляемость ЦИКа является еще одним аргументом в пользу необходимости полного контроля за его председателем.
       
Голосуй — не голосуй, наблюдай — не наблюдай...
       В законе остались неизменными положения, позволяющие по-разному трактовать процедуру подсчета голосов. Многие считают, что эти лазейки являются широким полем для фальсификаций.
       Независимые от ЦИКа юристы, специализирующиеся на избирательном праве, приводят такой пример. Год назад ЦИК разослал по избирательным комиссиям видеокассету "Учебный фильм для участковых избирательных комиссий". Начинается фильм словами о честных и прозрачных выборах, а заканчивается учебной демонстрацией того, как на глазах у наблюдателей можно сделать нужный результат голосования путем нехитрого перекладывания бюллетеней из пачки в пачку.
       Наблюдатели жалуются, что в вышестоящих комиссиях оказываются протоколы с иными итогами голосования, нежели те, которые были гласно установлены на участке и копия которых имеется у наблюдателя. Но законодатели предпочли не заметить проблему: какой из двух документов, имеющих все необходимые и подлинные подписи и печати, считается приоритетным — тот, что составлялся гласно на глазах наблюдателей, или тот, что был составлен без свидетелей после первого протокола, а может быть, наоборот, еще до подсчета голосов. Позиция ЦИКа такова: законную силу имеет тот протокол, который принесли в территориальную комиссию. Неважно, кем и когда, при каких условиях он составлен. Нормы об обязательном расследовании причин таких расхождений в законопроекте также не появилось — ведь несовершенный и противоречивый закон по-своему удобен избирательным комиссиям, которые становятся его монопольными толкователями.
       В правилах агитации также содержится положение, которое напрямую защищает интересы партии власти и лично президента: запрещает спекулировать его имиджем. Теперь, прежде чем объявлять о поддержке известного лица, кандидат должен обзавестись его письменным согласием. Кроме того, снять с выборов за нарушение правил агитации кандидата можно не только за его проступки, но и за проступки уполномоченных представителей и доверенных лиц.
       Вводится новый принцип избрания региональных парламентов. После вступления закона в силу половине местных депутатов придется стать партийными. Состав и принцип избрания региональных представительных органов окажется таким же, как и у Госдумы. Влиять на парламенты из федерального центра станет удобнее. Уже не придется проводить многочисленные переговоры с каждым законодательным собранием или тем более с депутатом — достаточно договориться по принципиальным вопросам с центральным партийным руководством.
       Понятно, что в ситуации, когда процесс выборов нацелен на избрание удобных кандидатов, было бы логично застраховать сам процесс от срывов. Неудивительно, что закон запрещает призывы к отказу от участия в голосовании.
       Так что можно не сомневаться: новая редакция закона "Об основных гарантиях избирательных прав и праве на референдум граждан РФ" ускорит централизацию власти и укрепит позиции федерального центра избранными кадрами в регионах и Госдуме.
       
ИРИНА ХОЛМСКАЯ, КИРИЛЛ ЛЕОНИДОВ

ЗА
Валерий Зубов, депутат Госдумы, группа "Народный депутат":
       — В целом я поддерживаю проект закона. В моем родном Красноярском крае уже четыре года действует норма о пропорциональной системе выборов в краевое законодательное собрание. Эта норма нужна, потому что она уводит местных депутатов от сиюминутной конъюнктуры. Да, она может дать приоритет на выборах в регионах партии власти. Но она заставит легализоваться тех депутатов, которые поддерживают федеральную власть, а значит, принять ответственность за ее решения. Я поддерживаю закон, который требует от губернатора уйти в отпуск на время избирательной кампании, поскольку пока еще административный ресурс имеет большое влияние на выборы. Но могу сказать, что в обязательности такого отпуска, с точки зрения управленца, есть изъяны. Я сталкивался с этим, когда был губернатором Красноярского края. Что касается вертикали избирательных комиссий, которая есть в этом законе, это, безусловно, ведет к централизации федеральной власти. И это хорошо. Реформы еще не закончены, и политические вопросы должны быть подчинены решению экономических и социальных проблем. На сегодня это положительный процесс.
       
Против
Леонид Кириченко, независимый эксперт по проблемам избирательного законодательства:
       — Отдельные недостатки закона о гарантиях прежних редакций отмечали многие. Прежде казалось, что противоречия и нечеткие формулировки — это случайные недоработки законодателей. Однако эти формулировки остаются в неприкосновенности с 1994 года. Новый закон не стал лучше. Но скрытая его цель — удержание действующей власти — стала более явной. Самое важное в проекте то, что право поставить запятую предоставлено избирательным комиссиям. Закон выстраивает из этих комиссий жесткую вертикаль — теперь председатель избирательной комиссии фактически не избирается, а назначается вышестоящей комиссией. Казалось бы, какое дело избирателю, как именно избирается председатель избиркома — важно, чтобы голоса были подсчитаны правильно! Но именно в этом вопросе к работе избиркомов больше всего претензий. По-прежнему можно безнаказанно фальсифицировать итоги голосования. Более того, таких возможностей станет больше, так как закон сужает круг лиц, имеющих право быть наблюдателем на выборах. Так что новый закон о гарантиях гарантирует победу на выборах самим избирательным комиссиям.
       
От автора
Александр Вешняков, председатель Центризбиркома:
       — Главная цель этих изменений — учесть реалии вступившего в силу закона "О политических партиях" и практику состоявшихся в последние два года федеральных и региональных выборов. В основном негативную практику: снятие кандидатов в последний день перед выборами, изъяны в определении порядка ведения предвыборной агитации. Избирательные комиссии часто оказывались слишком зависимыми от местных органов власти. Необходимо уйти от излишне детальной регламентации заполнения документов. Необходимы также специальные поправки, которые не дадут искушения создавать параллельные системы подсчета голосов, направленные на подгонку результатов выборов. Закон ограничивает возможности использования административных рычагов в интересах избрания того или иного кандидата. Закон предусматривает возможность использования пропорциональной системы на выборах в органы законодательной власти в субъектах РФ. Это должно стимулировать развитие российской партийной системы. Федеральный закон затрагивает существенные стороны избирательного процесса, на нем лежит очень положительная нагрузка.
       

История вопроса
       До 1993 года в России действовало избирательное законодательство, разработанное еще в советские времена. Парламентские выборы в декабре 1993 года были проведены по указу Бориса Ельцина: после разгона Верховного совета принимать новые законы было просто некому.
       В 1994 году был принят первый вариант закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ". Проведение референдумов на тот момент регламентировалось законом "О референдуме РФ". Однако этот закон не предполагал региональных или местных референдумов, поэтому закон "Об основных гарантиях..." пришлось переписать.
       В 1997 году он был исправлен и стал называться "Об основных гарантиях избирательных прав и праве на участие в референдуме граждан РФ". В нем наряду с выборами были прописаны также и правила проведения референдумов.
       В 1999 году накануне выборов нового состава Государственной думы закон вновь пришлось поменять. Возникла необходимость привести его в соответствие с законом "О выборах депутатов Госдумы", который был принят в 1997 году, уже после того, как закон "Об основных гарантиях..." стал регламентировать не только выборы, но и референдумы. В документ были внесены поправки, которые ограничивают сроки избирательной кампании (не более 180 и не менее 70 дней), содержат гарантии назначения выборов по окончании срока полномочий выборных органов или отдельных их членов, уточнения правил агитации.
       

Цитата
       Из законопроекта "Об основных гарантиях избирательных прав и праве на референдум граждан РФ":
       "Председатель избирательной комиссии субъекта Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, председатель избирательной комиссии муниципального образования — избирательной комиссией субъекта Российской Федерации.
       В случае отклонения предложенной кандидатуры на должность председателя комиссии комиссия, по предложению которой... он избирается, обязана предложить новую кандидатуру из числа членов комиссии. В случае отклонения и этой кандидатуры председатель комиссии назначается на должность комиссией, по предложению которой... избирается председатель комиссии.
       Председатели окружных, территориальных и участковых комиссий назначаются на должность и освобождаются от должности непосредственно вышестоящими избирательными комиссиями..."
       

Мировая практика
       Великобритания. Специальных избирательных органов не существует. Ответственность за проведение выборов возложена на министерство внутренних дел, на местах же — на шерифов графств и руководителей местных органов власти. Фактически же все руководство избирательным процессом возложено на специальных регистраторов (Returning Officer), которыми обычно назначаются секретари местных органов власти. Полномочия регистратора весьма широки: он извещает избирателей о выборах, регистрирует кандидатов, собирает избирательный залог, принимает решение о допустимости участия того или иного кандидата в выборах, принимает решение о действительности бюллетеней и так далее. Оспорить решение регистратора по любому из вопросов, входящих в его компетенцию, может только суд. Британская система избирательных органов практически уникальна.
       
       Германия. Избирательные органы каждого уровня (федеральный, земельные и окружные избирательные комитеты) возглавляются руководителем выборов, на должность которого назначаются чиновники министерства внутренних дел страны. Руководитель выборов сам назначает членов подчиненного ему избирательного комитета. Работа членов комитета не оплачивается. Аналогичная система, при которой роль избирательных органов фактически выполняет министерство внутренних дел, существует в Австрии, Швейцарии и ряде других стран Европы.
       
       Италия. Главным избирательным органом страны является Национальное избирательное бюро, которое состоит из членов кассационного суда республики (высшей судебной инстанции страны) и назначается председателем суда. В избирательных округах действуют центральные избирательные бюро, состоящие из трех судей, членов регионального апелляционного суда и назначаемые председателем этого суда.
       Итальянская система, при которой избирательными органами руководят судебные власти, характерна для большинства стран Европы, например для Франции, Бельгии, Испании.
       
       Мексика. Избирательные органы страны формально независимы, однако в действительности находятся под непосредственным контролем министерства внутренних дел страны. Министр внутренних дел по должности возглавляет федеральную избирательную комиссию, в состав которой входят представители обеих палат конгресса и всех национальных политических партий. Аналогично образуются и избирательные комиссии штатов. Такая же система избирательных органов существует практически во всех странах Латинской Америки.
       
       США. Единой избирательной комиссии в стране не существует, так же как не существует и единого избирательного права. Выборы во все органы власти, в том числе и федеральные, проходят в соответствии с законами штата, которые могут значительно отличаться друг от друга.