Коррупция как фактор системной дестабилизации на Дальнем Востоке России

КОРРУПЦИЯ КАК ФАКТОР СИСТЕМНОЙ ДЕСТАБИЛИЗАЦИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ РОССИИ

Наталья Николаевна МЕНЬШЕНИНА,

кандидат философских наук. Тихоокеанский институт политики и права ДВГТУ

Коррупция в современной России носит массовый характер и, конечно, крайне общественно опасна, так как причиняет вред и гражданам, и государству. Зарегистрированное число коррупционных преступлений в стране составило в 1997 г. 1,3 тыс., в 1998 г. — 2,8 тыс., в 1999 г. — 3,3 тыс.1 Причем в структуре коррупционных преступлений против интересов государственной службы в 1999 г. преобладали злоупотребления должностными полномочиями —2,2 тыс. (67,4%) и коммерческий подкуп—1,02 тыс. (31%). Таким образом, нетрудно проследить возрастание уровня коррупции в обществе, которая прежде всего связана с «торговлей» должностными полномочиями на современном политическом рынке. Следовательно, современная Россия как государство, не замечающее возрастания негативных тенденций на уровне и государственного, и экономического, и политического управления, в будущем может не справиться с валом проблем криминализации самого государственного аппарата.

Как политическая, так и правовая система Российской Федерации, к сожалению, нигде не транслируют и не регулируют понятия «коррупция». Рассматриваемая группа общественно опасных деяний характеризуется высоким уровнем латентности и связана с деятельностью прежде «теневой» политики, поэтому трудно анализируема, но все-таки делать это необходимо. Государственная дума Российской Федерации уже не раз пыталась обсудить проекты законов о лоббизме и коррупции. Но до сих пор гражданскому обществу не удается познакомиться хотя бы на уровне публичных обсуждений с проектами данных законов.

Обратимся к истории развития самого феномена коррупции, которая была тесно связана с таким понятием, как «экономическая преступность». Впервые ее определил американский политолог и криминолог Э. Садерленд в 1940 г. как феномен «беловоротничковой преступности»2, как комплекс правонарушений, совершаемых уважаемыми лицами с высоким социальным статусом в рамках профессиональных обязанностей и с нарушением доверия, которое им оказывает общество. Надо сказать, что для предупреждения коррупции в современных Соединенных Штатах Америки очень много делается как в политическом, так и в юридическом аспектах. Стоит упомянуть факт создания в законодательных органах США комиссий по этике и коррупции, а также и нормативных документов, регулирующих сам факт коррупции. В нашей стране, к сожалению, даже термин «коррупция» пока употребляется только в обыденном смыс-

ле и не развит ни в научном (политологическом и юридическом), ни в мировоззренческом (философском) аспектах.

История возникновения коррупции не уступает по древности человеческой цивилизации. Процесс ее развития отражается в истории Египта, Рима, Иудеи и в русских летописях с XIII в. (коррупция, или мздоимство). Первое законодательное ограничение коррупции ввел Иван III, Иван IV определил мздоимство как воровство. А.М. Романов, во время правления которого в Москве в 1648 г. произошел народный бунт антикоррупционной направленности, отдал народу на растерзание двух министров-мздо-имцев—главу Земского приказа Плещеева и главу Пушкаренного приказа Траханиотова. При Петре I все расцвело пышным цветом—и коррупция, и борьба с ней. Первым был повешен губернатор Сибири за мздоимство и казнокрадство. При Елизавете коррупция приобрела системный характер. Так, елизаветинский канцлер Бестужев-Рюмин получал за службу Российской империи 7 тыс. руб. в год, а за услуги Британской короне (как агент влияния) —12 тыс. руб. Коррупция и фаворитизм были тесно связаны в России (Распутин, князь Орлов). Балерина Кшесинская и великий князь Алексей Михайлович за огромные взятки помогали фабрикантам получать государственные заказы во время Первой мировой войны.

Ответственность за взяточничество в России впервые была установлена в Судебнике 1497 г., дополнена в Соборном Уложении 1649 г. и существенно расширена указами Петра I (1713—1724), установившими уголовную ответственность не только за получение, но и за дачу взятки. Петр I распространил нормы о взяточничестве на всех лиц, находившихся на государственной службе3.

Большевики воспринимали коррупцию как классовое явление. Так,

2 мая 1918 г. Московский ревтрибунал рассмотрел дело четырех сотрудников следственной комиссии и приговорил их к шести месяцам лишения свободы. Однако Ленин настоял на повторном рассмотрении, и срок был увеличен до десяти лет. Декрет СНК «О взяточничестве» от 8 мая 1918 г. известен как первый правовой акт пролетарского государства, предусмотревший уголовное наказание за коррупцию и взятки (пять лет лишения свободы и принудительные работы). Классовый подход отягощался тем, что имущим наказание было более тяжелым. В Уголовных кодексах 1922 и 1960 гг. предусматривается жесткое наказание за получение взятки—от лишения свободы до смертной казни4.

В советское время борьба с коррупцией имела свои особенности. Не признавалось само слово «коррупция», оно заменялось словами «взяточничество», «злоупотребление». Закрытое письмо ЦК КПСС от 29.03.1962 г. «Об усилении борьбы со взяточничеством и разворовыванием народного добра» характеризовало это негативное социальное явление как порождение условиями эксплуататорского класса.

Практически неприкосновенны были высшие советские и партийные чиновники за исключением дела Тарады, Медунова, Щелокова, Сушко-ва (зам. министра торговли), Патоличева—все имели поддержку от представительства иностранных фирм. С коррупцией государственного аппарата боролись исключительно его сотрудники.

Коррупция была единственным средством внедрения рыночных отношений в плановую экономику, организатором теневого рынка и росла по мере ослабления тотального контроля, особенно в период перестройки.

В Постановлении Секретариата ЦК КПСС 1991 г. «О необходимости усиления борьбы с преступностью в сфере экономики» не говорилось о взяточничестве и коррупции, так как считалось, что они не присущи природе социализма.

ЦК КПСС пытался завизировать коррупцию как негативное явление в закрытом письме от 29.03.1962 г. «Об усилении борьбы со взяточничеством и разворовыванием народного добра» и Постановлении Секретариата ЦК КПСС 1991 г. «О необходимости усиления борьбы с преступностью в сфере экономики».

Рассмотрим, как в современной России транслируется понятие коррупции. Начнем с общественного мнения. Приведем данные исследования проблемы коррупции Дальневосточным консалтинговым центром по Приморскому краю РФ в ноябре 2006 г. (см. диаграмма 1), из которой

Диаграмма 1

1. Коррупция—это когда государственные чиновники злоупотребляют властью, получая материальные или иные выгоды для себя, своих семей или друзей

2. Коррупция—это когда государственные чиновники пекутся о своих личных, а не об общественных интересах

3. Коррупция — это когда люди дают взятки, подарки или оказывают услуги государственным чиновникам и когда чиновники берут или вымогают подарки или услуги у граждан

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%

прослеживаются три главные тенденции определения сущности коррупции населением Приморского края5.

Итак, население Приморского края в основном понимает коррупцию как деятельность нелегальную, теневую, направленную на удовлетворение личных потребностей чиновников государственного аппарата.

В каких ситуациях имеет место коррупция по мнению населения Приморского края6 (см. диаграмма 2).

Из диаграммы видно, что понимание и распознание коррупции среди населения очень не дифференцировано. Приморцы связывают ее с экономическими злоупотреблениями власти. Примерно такое же определение сущности коррупции в современной российской общественной науке.

В 2000 г. УК РФ 1996 г. определил коррупцию по следующим видам деятельности7:

- злоупотребление властью или служебным положением;

- превышение власти или служебных полномочий;

33,1%

26,1%

21,2%

Диаграмма 2

Подачки

Воровство из бюджета

Протекционизм

Использование власти

Плата за ускорение дела

Сокрытие доходов

Кумовство

Взяточничество

Откат

0% 20% 40% 60% 80% 100%

- халатность;

- взятка должностного лица;

- должностной подлог;

- нарушение антимонопольного законодательства;

- незаконное участие в предпринимательской деятельности.

Позитивным фактором является хотя бы регистрация коррупции как

юридического явления в новой редакции УК РФ 2000 г., где рассматривается коррупция как «злоупотребление полномочиями» (ст. 201, гл. 23 «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях»). В новой редакции УК РФ предусматриваются преступления в сфере экономической деятельности (заменили главу «Хозяйственные преступления»). К сожалению, исчезла отдельная глава 7 «Должностные преступления» по регулированию должностных преступлений. Новая редакция УК РФ рассматривает отдельной главой преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (гл. 30 УК РФ). По нашему мнению, была сделана попытка выделить сферу политической коррупции, но новый УК так и остался на определении мировоззренческих позиций УК РСФСР и расширил сферу действия коррупции только одной статьей.

Итак, коррупцию в сфере должностных преступлений можно определить по следующим видам деятельности:

- «злоупотребление властью или служебным положением» как умышленное использование должностным лицом своего служебного положения, если оно совершено вопреки интересам службы из корыстной или личной заинтересованности;

- 1

59,2%

I I 60,3%

= 1 1 1 И 71,7% |

- 1 1 1

- 1 1 1

- 1111

81,9% 1

- 1111

84,3% 1 1 1 1- 1

- «превышение власти или служебных полномочий» как умышленное совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы прав и полномочий, предоставленных ему законом;

- «халатность» как невыполнение или ненадлежащее выполнение своих должностных обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного к ним отношения;

- «взятка» как получение должностным лицом лично или через посредников в каком бы то ни было виде вознаграждения за выполнение или невыполнение задачи в интересах дающего и вопреки интересам службы и из корыстной личной заинтересованности;

- «должностной подлог» — это внесение должностным лицом в корыстных целях или из иных личных побуждений в официальные документы заведомо ложных сведений;

- «нарушение антимонопольного законодательства» как неисполнение в срок должностным лицом органа власти, управления или хозяйствующего субъекта законных предписаний Антимонопольного комитета Российской Федерации, его территориального управления;

- «незаконное участие в предпринимательской деятельности» как учреждение должностным лицом организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, либо участие в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом.

По нашему мнению, все вышеуказанные понятия характеризуют общие тенденции в сфере коррупционной деятельности, отражают специфику как политических, так и экономических изменений. В настоящее время целесообразно и необходимо выделить два вида коррупции: экономическую и политическую. Естественно, их границы очень подвижны, иногда по объему и содержанию они будут совпадать частично или полностью, так как цель у них одна—извлечение прибыли. Тем не менее мы хотели бы предложить свои критерии для более четкого понимания этого разделения. Экономическая коррупция как видовое понятие может быть выделена по критерию действия субъекта управления в сфере хозяйственной деятельности, политическая — по критерию деятельности субъекта управления в сфере политической и государственной власти.

Отметим, что в УК РФ 1996 г. позитивным фактом явилось выделение и регулирование десяти видов коррупционных преступлений должностных лиц государства в экономике8:

1) присвоение или растрата (п. «б», ч. 2, ст. 160);

2) хищение предметов должностным лицом (ст. 164);

3) воспрепятствование законной предпринимательской деятельности (ст. 169);

4) регистрация незаконных сделок с землей (ст. 170);

5) легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем, совершенные лицом с использованием своего служебного положения (п. «в», ч.2, ст. 174) или организованной группой (ч. 3, ст. 174);

6) приобретение или сбыт имущества, заведомо добытого преступным путем, совершенные организованной группой или лицом с использованием своего служебного положения (ст. 175);

7) незаконное получение кредита (ст. 176);

8) злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности (ст. 177);

9) контрабанда, совершенная должностным лицом с использованием служебного положения (п. «б», ч. 3, ст. 188);

10) невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте (ст. 193).

Указанные виды преступлений прямо относятся к коррупционным, поскольку непосредственно причиняют вред авторитету государства при использовании должностными лицами своего служебного положения. В правовой сфере сделана хотя бы попытка регулировать общественноопасные явления, которые по своему характеру близки и совпадают с некоторыми видами экономической коррупции. Однако необходимо ввести понятие «коррупция» в УК РФ как действующее юридическое явление и, наконец, дополнить схему коррупционной деятельности в экономике отдельными видами правонарушений в сфере политической власти:

а) злоупотребление субъектов политической власти своими должностными положениями в период избирательных кампаний;

б) нарушение субъектами политической власти принципа несовместимости мандатов;

в) принуждение (прямое или косвенное) субъектами политической власти СМИ к подаче информации с целью удовлетворения корыстных, личных интересов лица, стоящего у власти;

г) ненадлежащее использование политической рекламы субъектами политической власти в период избирательных кампаний и между ними в целях создания положительного образа лица, стоящего у власти;

д) вмешательство субъектов политической власти в дела государственных институтов и учреждений в период избирательных кампаний с целью принуждения отдачи голосов в пользу лица, стоящего у власти;

е) использование материальных и иных ценностей субъектом власти в целях более комфортного прохождения избирательной кампании должностным лицом;

ж) разглашение государственной тайны должностным лицом;

з) воспрепятствование должностным лицом государственной и муниципальной власти осуществлению правосудия, особенно в период избирательных кампаний;

и) намеренное создание ситуации «правовых коллизий», впоследствии примененных в политической сфере, в сфере государственного и муниципального управления, а также использование их в качестве политических технологий (например, действующий Устав г. Владивостока, Избирательный кодекс Приморского края).

Понимание и регулирование указанных видов политической коррупции позволит стабилизировать политическую систему современной России и, следовательно, повысить доверие граждан к политической и государственной власти.

Поскольку единого определения политической коррупции ни за рубежом, ни в российской политической науке нет, обратимся к интерпретации этого явления в истории политической мысли. Так, Макиавелли определял политическую коррупцию как использование публичного блага

в частных интересах. Римское право под политической коррупцией (сог-гатрпе — портить, разрушить) понимало нарушение нормальной процедуры в отношении судьи в ходе судебного процесса или чиновника, управляющего делами общества. Нормативные документы ООН определяют политическую коррупцию как злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях. Оксфордский словарь утверждает, что политическая коррупция присуща как демократическому, так и тоталитарному государству.

Общий смысл действия политической коррупции сводится к процессу принятия или непринятия должностным лицом государственных решений, ведущих к присвоению данным должностным лицом не принадлежащих ему ресурсов и получению корыстных выгод от реализации этих ресурсов. Можно привести примеры (по понятным причинам без указания конкретных личностей и обстоятельств):

- ректор университета возглавляет комитет по бюджету в Законодательном Собрании, формирует в бюджете субъекта федерации свой вуз «отдельной строкой»;

- декан юридического факультета, единственного на территории субъекта федерации, является председателем избирательной комиссии этого субъекта федерации;

- должностное лицо принимает противоправные решения в пользу второго лица, получая незаконное вознаграждение;

- чиновник под давлением государственных органов принимает незаконные решения;

- принятие и лоббирование нужных частному бизнесу законов.

Мы предложили бы под политической коррупцией понимать систему злоупотребления государственным административным ресурсом и должностными полномочиями, выражающегося в использовании лицом, выполняющим управленческие функции, своих полномочий вопреки законным интересам общества и государства в целях извлечения корыстных выгод и личного преимущества.

Принято различать две формы вертикальной политической коррупции: верховая и низовая. Верховая политическая коррупция вовлекает в процесс высшее и среднее чиновничество (например, высокая цена материального вознаграждения за формулирование законов, госзаказы, изменение форм собственности). Низовая коррупция вовлекает среднее и нижнее чиновничество (регистрация, лицензирование, аккредитация). Вертикальная коррупция (самый опасный для государства вид политической коррупции) представляет собой процесс взаимодействия коррумпированных чиновников, свидетельствующий о переходе единичной коррупции в стадию укореняющихся организационных форм. Виды политической коррупции дифференцируются по сферам общественных отношений и по отношению должностного лица к ветви власти:

а) по сферам общественных отношений—экономическая, социальная, политическая, военная, международная;

б) по отношению должностного лица к ветви власти — государственная (собственно государственная) и муниципальная.

Под экономической коррупцией в политике понимается извлечение корыстной выгоды должностными лицами через незаконное использование ресурсов хозяйственного механизма государства. Социальная

коррупция своей сутью имеет извлечение корыстной выгоды должностными лицами через незаконное перераспределение государственных ресурсов в пользу узких олигархических групп за счет уязвимых слоев населения.

Как мы уже отмечали, сущностью политической коррупции является извлечение корыстной выгоды должностного лица через незаконное присвоение властных административных ресурсов в целях обеспечения доступа к власти определенных олигархических клановых группировок.

Международную коррупцию можно определить как извлечение корыстной выгоды должностными лицами (или группой должностных лиц) в целях незаконного распределения международных организаций и государств, например, помощь странам-участникам, «уводящим» государственные средства за границу.

Государственная и муниципальная коррупция в политике трактуется как извлечение корыстной прибыли через распоряжение государственными и муниципальными ресурсами.

Выделим основные направления, стимулирующие развитие политической коррупции в современной России:

- сознательное подчинение общих интересов государственного деятеля его корыстной выгоде;

- секретность выполнения решения;

- присутствие взаимных обязательств у коррумпированных должностных лиц;

- попытка скрыть факт коррупции юридическим обоснованием (любой нормативный акт, чаще закон, инструкция по применению);

- выполнение двойственных функций (государственных и частных) теми, кто совершает коррупционное действие.

Уровень политической коррупции измеряется масштабными вмешательствами государства в экономику, зрелостью гражданского общества, глубиной политического и юридического контроля за деятельностью государства.

Итак, законодательного определения коррупции, лоббизма, взяточничества и организованной преступности до сих пор не существует. Во-первых, потому что не определены нормативно эти понятия в деятельности правоохранительных органов; во-вторых, не принят закон «О борьбе с коррупцией» Государственной думой в 1994 г. Хотя в его проекте дано определение политической коррупции как не предусмотренное законом принятие имущественных и неимущественных благ и преимуществ лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций с использованием своего статуса и связанных с ним возможностей (продажность), а также подкуп указанных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами этих благ и преимуществ. В-третьих, нет целевой государственной программы по борьбе с коррупцией.

В заключение мы хотели бы отметить важность осознания проблем, порождаемых коррупцией по сферам деятельности общества. Коррупция в экономической сфере способствует появлению негативных тенденций: расширяется теневая экономика, уменьшаются налоговые поступления и ослабляется бюджет страны, повышаются цены за счет коррупционных расходов, расширяются масштабы коррупции в исправительных колониях.

В социальной сфере явление политической коррупции порождает разрушение социальной структуры общества: отвлекаются колоссальные средства от решения этих программ; закрепляется имущественное неравенство; дискриминируется право как механизм регулирования обществом, повышается уровень беззащитности граждан в социуме; коррумпируются правоохранительные органы; увеличивается социальная напряженность в гражданском обществе.

И, наконец, самой страдающей от коррупции сферой является политика, которая в своей системе начинает внедрять негативные символы управления обществом: происходит смещение целей от политики общенациональной к обеспечению властвования олигархических группировок; уменьшается доверие к государственной и политической власти; падает престиж страны на международной арене; профанируется и снижается политическая конкуренция; увеличивается риск крушения нарождающейся демократии, что способствует приходу диктатуры. Результатом таких автократических тенденций является пример снижения позитивной активности и конкурентности СМИ. Формирование некачественного «административного» или «государственного» пиара в СМИ ведет к политической апатии и редуцированию гражданского общества.

Так, современное гражданское общество в Приморском крае воспринимает качество информации в СМИ: 67% —ниже среднего, 2% заявляет о высоком качестве и 31% — как об очень низком. Факты по качеству информации в СМИ хорошо коррелируются с уровнем явки на избирательные участки (не считая последних выборов в Государственную думу и Президента РФ). Явка на избирательные участки в выборах федерального масштаба в среднем 35—47%, муниципального —14—21%. По нашему мнению, данный факт свидетельствует о качестве политического сознания и дестабилизации гражданского общества на территории При-мор ско го края9.

1 Сатаров Г.А. Диагностика российской коррупции: социологический анализ. М.: Индем, 2002. С. 71.

2 Political Corruption // Corruption: politics, government. Washington University Press, 1970. P 31.

3 Кабанов П.А. Коррупция и взяточничество в России. Нижне-Каменск, 1995. С. 31.

4 Ведерникова О.Н. Антикоррупционная политика России: с чего начать // Общественные науки и современность. 2005. № 3. С. 121.

5 Три ситуации в порядке точности определения коррупции //Агентство международного развития: Дальневосточный консалтинговый центр. Владивосток, 2006, нояб. С. 9.

6 Там же. С. 11.

7 Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 г. с изменениями и дополнениями 10.05.2007 // Консультант плюс. Осенний семестр 2008.

8 Там же.

9 Состояние общественного мнения о СМИ в Приморском крае РФ. Аналитическая записка по результатам социологического исследования. ДВГТУ ТИПП ЦИПИ. Владивосток, 2006, окт.

SUMMARY: The author of this article analyses political corruption not only as a category of

political science, but as a real political phenomena. Professor Menshenina states that political

corruption, while being tied particularly the act of bribery concerning the duties of public office,

is a general way to destructions of all political and social system.