Устройство системы органов местного самоуправления: некоторые проблемы и пути их решения

В. В. ПЫЛИН

УСТРОЙСТВО СИСТЕМЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: органы местного самоуправления, муниципальная власть, социально-экономическое развитие

статье рассматриваются правовые проблемы, возникшие в ходе реформирования органов местного самоуправления, которое было начато более 5 лет тому назад.

Автор предлагает пути юридического решения этих проблем, что позволит сделать муниципальную власть более дееспособной и эффективной.

^Прошло более 5 лет, как в нашей стране началось очередное реформирование местного

самоуправления, а вместе с ним - и обновление муниципальной власти и управления.

Данные процессы способствовали многим позитивным изменениям, но вместе с тем породили немало правовых проблем. Вот почему вопрос «как сделать муниципальную власть, стоящую ближе всех к людям, более дееспособной и эффективной-» по-прежнему сохраняет свою актуальность на всех уровнях власти и общественности.

Д. А. Медведев в выступлении на Общероссийском гражданском форуме 14 февраля 2008 г. отмечал, что местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы, так, как это происходит во всем мире, без указаний и распоряжений сверху [1]. Действительно, это один из наиболее действенных путей придать местному самоуправлению необходимый динамизм и эффективность в комплексном социально-экономическом развитии муниципальных образований, создании условий на местах, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Однако этот важнейший конституционный принцип, принцип самостоятельности осуществления населением местного самоуправления, не получил пока должного правового обеспечения ни на практике, ни в системе законодательного регулирования.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации население и граждане муниципальных образований осуществляют свою власть по обеспечению местного самоуправления как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.

Чтобы население и граждане муниципальных образований могли реально осуществлять свою власть через органы местного самоуправления, система таких органов должна в полной мере отвечать общественным потребностям местных сообществ, принципам демократии и доступности информации, требованиям по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина. И здесь очень многое зависит от принципов и порядка формирования устройства системы органов муниципального образования, от эффективности конструкции правового статуса каждого ее органа.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) [2] установил, что органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии со ст. 131 Конституции Российской Федерации структура (правильнее было бы вместо термина «структура» применять термин «система») органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Это в полной мере соотносится со ст. 130 Конституции о том, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Однако если в период действия Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3], когда ст. 131 Конституции в основном выполнялась, устав муниципального образования принимался населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления, то теперь действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ отнес принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Тем самым население как главный субъект муниципальных образований, обладающий наибольшими властными полномочиями,

вопреки Конституции было отстранено от принятия устава муниципального образования, лишено возможности определять, какой должна быть его собственная власть, какими должны быть система и структура его органов местного самоуправления.

Получается, что многонациональному народу страны доверяется принимать Конституцию Российской Фе дерации, а населению даже небольших поселений принимать устав больше не доверяют.

Правда, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ был установлен очень короткий период, всего 1 месяц, для инициирования проведения местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления, но только во вновь образованных муниципальных образованиях. Их было в стране около 12,5 тыс. (51,6%). При этом такой референдум мог быть назначенным только в тех случаях, если в течение всего 1-го месяца со дня вступления в силу закона субъекта Федерации об установлении границ вновь образованного муниципального образования с инициативой о проведении референдума выступит группа жителей муниципального образования. Однако своевременной и доступной для граждан информации о принятии и сроках вступлении в силу таких законов в большинстве субъектов Федерации не было. Так же, как не было необходимой разъяснительной работы ни со стороны избирательных комиссий страны, ни со стороны органов власти субъектов Федерации, ни со стороны политических партий, ни со стороны депутатов всех уровней по поводу возможности самому населению определить структуру собственных органов местного самоуправления путем проведения референдума. Как и не было инициативы о проведении таких референдумов со стороны наиболее просвещенных граждан - государственных и муниципальных служащих, депутатов, которые, исходя из своего гражданского долга, должны были возглавить инициирование референдумов. В большинстве субъектов Федерации воцарилось молчание на эту тему, что позволило властям полностью отстранить население от решения вопросов об устройстве его муниципальной власти и управления и, тем самым, создать правовые возможности решить их самостоятельно.

Вследствие этого в стране из 12,5 ты с. вновь образованных муниципальных образований референдум по вопросу определения структуры органов местного самоуправления был проведен только в 383 (3,2%) муниципальных образованиях. Большинство из них состоялись только в 2 субъектах Федерации: 269 - в Тюменской области и 104 - в республике Башкортостан [4, с. 62].

При этом население на местном референдуме вправе было установить

только перечень и наименования органов местного самоуправления, порядок избрания и полномочия главы муниципального образования. А решение таких важных вопросов, как число депутатов и членов ревизионной комиссии, срок полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления и порядок их избрания, вопросы местного значения, относящиеся к исключительной компетенции населения, формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, которые раньше решались населением на референдуме, в настоящее время необоснованно исключены из его полномочий.

Несмотря на то что участие органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления не допускается, в соответствии со ст. 85 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ органы государственной власти субъектов Федерации сами определяли численность представительных органов первого созыва не только вновь образованных, но нередко и всех других муниципальных образований, сроки их полномочий, порядок формирования представительных органов вновь образованных муниципальных районов, порядок избрания глав вновь образованных муниципальных образований на первый срок их полномочий, а также статус указанной должности в структуре органов местного самоуправления.

При этом не многими был использован позитивный опыт Российской Федерации избрания 12 декабря 1993 г. первых созывов Совета Федерации и Государственной думы сроком на 2 года. Только в 6,8% муниципальных образований срок полномочий представительных органов и глав муниципальных образований был установлен на 2 года. А более чем в 80% муниципальных образований срок полномочий указанных двух органов был установлен на 4 и преимущественно на 5 лет [5, с. 35]. Вследствие этого сверху спущенное устройство муниципальных органов стало закрытым для населения и их депутатов на многие годы.

Таким образом, население, являющееся не только единственным источником муниципальной власти, но и главным субъектом муниципальной власти, практически было лишено возможности определять, какой должна быть его собственная власть.

На подобное развитие событий бюрократия рассчитывала, а потому во многих бюджетах субъектов Федерации на 2004 и 2005 гг. денежные средства на проведение местных референдумов даже не планировались.

Вследствие такого отторжения населения от решения задач местного само управления в 2003-2008 гг. реформа, которая по своей сути должна была стать самой народной, проводилась практически в большинстве мест без участия населения.

В 2009 и 2010 гг. завершаются указанные длительные сроки полномочий органов местного самоуправления, и очень важно, чтобы население каждого муниципального образования могло в соответствии со ст. 131 Конституции самостоятельно определить систему и структуру своих муниципальных органов.

Согласно положениям ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного само управления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом наличие в структуре органов местного самоуправления трех первых названных органов является обязательным.

Представительные органы являются ведущими в системе органов местного самоуправления. Их ведущая роль обусловлена тем, что депутаты избираются непосредственно членами местного сообщества на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Представительные органы выражают волю всего населения муниципального образования и придают ей общеобязательный характер посредством принятия муниципальных правовых актов, обладающих высшей юридической силой по сравнению с актами других органов местного самоуправления. Им подотчетна и подконтрольна деятельность всех других органов и должностных лиц местного самоуправления, включая главу муниципального образования и главу местной администрации. Представительный орган местного самоуправления в силу прямых выборов депутатов и своей коллегиальности выступает единственным представительным органом муниципального образования. Избрание главы муниципального образования непосредственно населением не делает его представительным органом.

Свойство представительности может иметь только коллегиальный орган, когда его члены в совокупности представляют интересы различных групп и слоев населения.

Однако принцип прямого избирательного права как самый демократичный, установленный после 1917 г. для сельских, поселковых и городских (городов районного значения) Советов, а начиная с 1936 г. -для всех Советов, включая Верховный Совет СССР, и с тех пор закрепляемый во всех соответствующих законах России, а также установленный в Европейской Хартии местного самоуправления, в соответствии со ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ теперь может не применяться при формировании таких наиболее важных органов, какими по праву являются представительные органы муниципальных районов (-). Эти органы теперь могут не избираться, а состоять из глав поселения, входящего в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава. Конечно, так легче осуществлять антидемократическое административное управление, причем часто опираясь на закон субъекта Федерации, в том числе путем проведения не тайного, как требуют принципы демократии, а открытого голосования [6]. При этом представительность и легитимность таких решений чрезвычайно низка, т. к. от имени населения решение о том, кто будет представлять интересы (особенно сель ского поселения) в представи тель ном органе муниципального района, принимается в лучшем случае 7-10 депутатами.

Вызывает удовлетворение, что большинство, или 1 630 (91,5%), муниципальных районов страны не пошло по этому пути, а избирало депутатов представительных органов на муниципальных выборах. И только в 153 муниципальных районах власти субъектов Федерации лишили население права самому избирать депутатов представительных органов, предписав им формировать представительные органы районов путем делегирования в них глав поселений и депутатов представительных органов данных поселений. При этом в Республике Татарстан, Ставропольском крае, Кабардино-Балкарской Республике, Ленинградской области, Ивановской области подобным образом формируются представительные органы во всех муниципальных районах. Вследствие этого в указанных 153 муниципальных районах теперь вообще не проводятся никакие муниципальные выборы [7] в связи с тем, что по закону глава муниципального района в этом случае избирается представительным органом из своего состава и исполняет полномочия его председателя.

По-прежнему, как и до 2003 г., развитию местных сообществ и народовластия на местах не способствует приниженная роль и малая численность депутатов представительных органов местного самоуправления, которая в среднем по России составляла на октябрь 2003 г. 14,7 депутатов на 1 муниципальное образование (всего в стране было примерно 125 тысяч депутатов на 11 733 муниципальных образований), а на 1 ноября 2007 г. - 10, 4 депутата (всего по стране стало 251 500 депутатов на 24 154 му ниципальных образований) [8]. Такое значительное снижение числа депутатов, приходящееся на одно муниципальное образование, стало следствием того, что численность депутатов по большинству представительных органов устанавливало не население, а органы власти субъектов

Федерации. А ведь по итогам выборов в местные Советы РСФСР в 1987 г. интересы своих избирателей представляли 1 159 748 депутатов, в том числе в 23 149 сельских Советах - 641 052 депутата. Они проходили хорошую школу по приобретению навыков управления [9, с. 142-143].

Вследствие подобной практики многие населенные пункты вновь остались без своего депутата в представительных органах местного самоуправления, а представительным органам не удается образовать полноценные постоянные комиссии и обеспечить действенную связь с населением. У большинства из них нет своего собственного председателя.

В 7 241 муниципальном образовании в состав представительных органов входят и председательствуют на их заседаниях главы муниципальных образований. В результате нередко получается, что представительные органы оказываются в роли «демократической декорации» всевластия администрации. В России до 1917 г. состав гласных городских дум колебался от 30 до 72 человек. В Москве их было 180, в Петербурге - 250 [10, с. 125]. Численность гласных в уездных земских собраниях составляла от 15 до 40 человек, в губернских - от 28 до 62 человек [11, с. 44-46].

Зарубежный опыт свидетельствует о стремлении формировать местные представительные органы на всех уровнях достаточно большой численности. В Финляндии и Норвегии Советы коммун избираются в составе от 13 до 85 человек.

В Германии районные Советы избираются в составе от 20 до 80 членов, а Советы общин - от 5 до 80 человек [12].

Большое сомнение вызывает целесообразность установления Федеральным законом от 6 октября 2003 г.

№ 131-ФЗ должности главы муниципального образования и наделение его неопределенно противоречивым правовым статусом, в том числе в качестве высшего должностного лица муниципального образования. Согласно федеральному закону глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию, а в случае избрания представительным органом муниципального образования -исполняет полномочия его председателя.

Таким образом, глава муниципального образования фактически самостоятельной должности и собственной компетенции не имеет, а его полномочиями становятся полномочия председателя представительного органа либо главы местной администрации, либо полномочия обоих названных органов одновременно.

Еще более недопустимым принципом демократии является сосредоточение полномочий председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации в одних руках -в руках главы муниципального образования. В соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации. В то же время согласно ч. 2 ст. 34 этого же закона уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения или внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительнораспорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Получается единовластие, когда двумя ведущими органами общей компетенции руководит 1 человек. Это наиболее пагубно для народовластия.

А таких муниципальных образований в стране 20 100, или 83,2%, и в 11 489 (57,5%) из них данная норма применяется. Аналогий подобным схемам не было в России ни в период земских учреждений, ни в советский период в местных Советах и их исполнительных комитетах. Представляется, что данная схема носит искусственный, надуманный и запутанный характер и не отвечает ни принципам демократии, ни общественным потребностям современного местного самоуправления. Многие граждане не понимают, чем отличается глава муниципального образования от главы местной администрацииВ муниципальном образовании должно быть только 2 органа общей компетенции - представительный орган и местная администрация. Деятельность местной администрации должна осуществляться на коллегиальной основе, не основываясь на принципе единоначалия. При этом глава местной администрации должен избираться на муниципальных выборах.

Вместе с тем пока в законе сохраняется норма, предписывающая, что глава муниципального образования должен занимать одну из двух должностей - председателя представительного органа либо главы местной администрации, местным сообществам необходимо принимать особо взвешенное решение, в какой из двух указанных должностей целесообразно использовать главу муниципального образования. Представляется, что более рациональным решением было бы замещение главой

муниципального образования должности главы местной администрации. Это бы, несомненно, укрепило местную администрацию, на которую в соответствии с ее правовым статусом возлагается вся тяжесть ответственности за состояние всей исполнительнораспрядительной деятельности по решению огромного комплекса вопросов местного значения, а в муниципальных районах и городских округах - еще и за большой объем осуществления отдельных государственных полномочий. Это позволило бы также сохранить такой важный элемент системы сдержек и противовесов, каким является норма ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, дающая право главе муниципального образования, замещающему должность главы местной администрации, отклонить принятый представительным органом нормативный правовой акт на основе мотивированного обоснования его отклонения либо в связи с предложениями о необходимости внесения в него изменений и дополнений. В противном случае отклонять такие акты будет некому. К тому же алогичным станет положение Федерального закона, согласно которому глава муниципального образования, являющийся одновременно председателем представительного органа, сам себе вынужден будет направлять нормативные правовые акты, принятые представительным органом, для подписания и обнародования. Да и на значение на должность главы местной администрации по результатам конкурса станет первым случаем, начиная с 1864 г., когда замещение подобной ключевой должности в системе местного самоуправления России станет осуществляться не посредством выборов избирателями либо избрания представительным органом, а опосредованно более низким уровнем представительства.

В этих целях глава муниципального образования должен избираться на муниципальных выборах, как это было до 2003 г. В настоящее время на муниципальных выборах избирателями избираются 16 676 глав муниципальных образований (69,7%). 7 241 глава муниципального образования избирается представительным органом и становится его председателем. До принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в муниципальных образованиях неоправданно редко создавался контрольный орган (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия) муниципального образования. Местная бюрократия боялась подобных органов, и делала все для недопущения их создания. Так, из 11,5 тысяч муниципальных образований, действующих на конец 2004 г., контрольные органы (ревизионные комиссии) были образованы лишь в 9. В то же время ревизионные комиссии (контрольные органы) получили широкое распространение в соответствии с действующим законодательством либо по собственной инициативе в большинстве коммерческих и некоммерческих организаций, в политических партиях, профсоюзных организациях, общественных объединениях, что было вызвано потребностями практической деятельности.

Нельзя не отметить, что в настоящее время органы и должностные лица местного самоуправления, нередко в условиях отсутствия действенного контроля как сверху, так и снизу, зачастую бесконтрольны, безответственны перед населением и безнаказанны. В средствах массовой информации постоянно сообщается о фактах злоупотребления, самоуправства, противоправных действий и бездействия, коррупции, правового нигилизма со стороны муниципальных органов и их должностных лиц. Сейчас во многих муниципальных образованиях осознали необходимость наличия контрольного органа в системе органов местного самоуправления, и положение стало меняться в лучшую сторону. К концу 2007 г. контрольный орган был сформирован в 6 511 муниципальных образованиях (в 27,2% муниципальных образований). При этом контрольный орган сформирован во всех муниципальных образованиях в Чувашской Республике, Республике Калмыкия, Краснодарском крае, Новосибирской, Саратовской, Липецкой областях.

Представляется, что контрольный орган должен быть в каждом муниципальном образовании в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его ис полнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

В соответствии со ст. 38 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Однако при подобной альтернативе муниципальная бюрократия, чтобы не выпустить из своих рук формирование тех или иных органов местного самоуправления, стремится идти не по пути народовластия, а через фактическое большинство депутатов представительного органа, находящееся под ее влиянием. Вследствие этого в 30% муниципальных образований (7 241 муниципальном образовании на конец 2007 г.) глава муниципального образования избирается не на муниципальных выборах избирателями, а представительным органом муниципального образования из своего состава. При этом, поскольку во многих сельских поселениях численный состав депутатов представительного органа избирается всего в количестве 7-10 депутатов, легитимность избранного главы муниципального образования весьма низка. То же самое происходит с формированием контрольного органа. Из всех 6

511 муниципальных образований, в которых создан контрольный орган, только в 5 он сформирован на муниципальных выборах: в 3 муниципальных образованиях Алтайского края и 2 муниципальных образованиях Москов ской области.

В остальных случаях контрольный орган создавался представительным органом муниципального образования. Существенных уточнений требует правовой статус избирательной комиссии муниципального образования, порядок формирования и полномочия которой устанавливаются Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ) [13] и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований.

Поскольку функциями избирательной комиссии муниципального образования являются организация подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, голосования по вопросам преобразования муниципального образования, то ее образование должно быть обязательным в каждом муниципальном образовании.

Если ранее многие годы избирательная комиссия муниципального образования являлась органом местного самоуправления, то с 2005 г. она необоснованно стала муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления. Это весьма противоречивое изменение было внесено Федеральным законом от 21 июля 2005 г.№ 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» [14] в ст. 24 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ и в ст. 39 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, что, в свою очередь, внесло существенную неопределенность в правовой статус избирательной комиссии муниципального образования. Возникает вопрос: если избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления, то в структуру каких органов она теперь входит-Ведь в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ словосочетания «орган муниципального образования», «муниципальный орган» и «орган местного самоуправления» применяются в одном значении.

Столь необоснованное выведение избирательной комиссии муниципального образования из структуры органов местного самоуправления, к которой она относилась многие предыдущие годы, не только порождает неопределенность, но и противоречит принципам демократии и местного самоуправления, существенно нарушает конституционную ст. 55, установившую, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, а также ст. 133, закрепившую запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.

Необходимо исключить всякое вмешательство государственных органов в формирование и деятельность избирательных комиссий муниципальных образований, а также участие государственных органов в указанных процессах. Избирательным комиссиям принадлежит ключевая роль в организации подготовки и проведения выборов, и они обязаны быть независимыми. Однако если раньше государственные и муниципальные служащие не могли составлять более 1/3 от общего числа членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, то в настоящее время, видимо, чтобы сделать комиссии еще более «независимыми», теперь уже от избирателей, в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ, их доля увеличена до 50%, не считая работников предприятий и учреждений, подчиненных местным администрациям. К тому же все это делается в нарушение Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 17) [15] и Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ст. 14) [16], которыми государственным и муниципальным служащим запрещено замещать должность государственной или муниципальной службы в случае избрания или назначения на государственную должность либо избрания или назначения на муниципальную должность. В результате в стране становится все больше комиссий, руководителями которых являются государственные и муниципальные служащие.

Вследствие этого возрастает число комиссий, которые не только по форме, но и по зависимости стали похожи на филиалы местных администраций.

После этого не приходится удивляться тому, что использование административного ресурса, делающего муниципальные выборы в ряде мест далеко не свободными, не сокращается, а увеличивается. Необходимо дополнить ст. 29 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ нормой, запрещающей назначать государственных и муниципальных служащих членами избирательных комиссий муниципальных образований с правом решающего голоса. Кроме того, на муниципальных выборах следует сократить долю государственных и муниципальных

служащих в составе членов территориальных, окружных и участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса до 10%.

В этих же целях следует исключить из Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ нормы, обязывающие представительный орган муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения назначить не менее 2 членов избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения на основе поступивших предложений избирательной комиссии субъекта Федерации. Также надо исключить нормы из указанного закона, обязывающие представительный орган поселения назначить не менее 2 членов избирательной комиссии поселения на основе поступивших предложений избирательной комиссии муниципального района.

Из-за выполнения этих предписаний представительные органы часто лишаются возможности назначить в указанные избирательные комиссии членов с правом решающего голоса по своему усмотрению. Так, если комиссия формируется в количестве 5 членов, а представительный орган обязан назначить не менее 1/2 от общего числа членов комиссии на основе поступивших предложений указанных в законе политических партий и не менее 2 членов комиссии на основе поступивших предложений избирательной комиссии субъекта Федерации, то на его долю не остается ни одного места. Если комиссия формируется в количестве 7 или 11 членов, то на долю представительного органа остается соответственно одно или три места.

Необходимо также исключить нормы из названного закона, обязывающие избирать председателя избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения на основе предложения избирательной комиссии субъекта Федерации, а председателя избирательной комиссии поселения - на основе предложения избирательной комиссии муниципального района.

С учетом того, что голосование на всех без исключения выборах в различных организациях страны организуют счетные комиссии, члены которых избираются только из числа членов, работников, сотрудников, служащих, учащихся этих организаций, необходимо этот порядок распространить и на муниципальные образования. Избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии на муниципальных выборах необходимо формировать только из граждан, место жительство которых расположено соответственно в пределах муниципального образования, территории подведомственной территориальной избирательной комиссии, избирательного округа и избирательного участка. Если совмещение комиссиями полномочий по подготовке и проведению выборов, референдумов различных уровней или одного и того же уровня влечет нарушение вышеуказанного принципа, то такое совмещение не должно производиться.