Законодательные основы аграрной реформы П. А. Столыпина

При помощи только культурологического подхода невозможно выявить причины эволюции институтов права, возникновения, развития и гибели государств. В зависимости от целей и задач того или иного конкретного историко-правового исследования могут и должны найти применение различные подходы и методы.

УДК 340.15

Литература

1. Крашенинникова Н.А. К вопросу о методологии изучения истории права // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2007. №6.

2. Омельченко О.А. История политических и правовых учений. М., 2006.

3. Давид Р. Основные правовые системы современности. М., 1988.

4. Цвайгерт К., Кетц Х. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права. М., 2000. Т. 1.

Белокопытова Н.Ю.

Ст. преподаватель Северо-Кавказского технического университета

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ АГРАРНОЙ РЕФОРМЫ П.А. СТОЛЫПИНА

В статье отражена характеристика законодательных основ аграрной реформы, проводившейся под руководством П. А. Столыпина в период с 1906 по 1917 гг.

The article contains characteristics of low making basis of Stolypin's agricultural reforms from 1906 to 1917.

Ключевые слова: земля, землевладение, землеустройство, аграрная реформа, собственность, крестьянская община.

Key words: land, land ownership, organization of land, agricultural reform, property, peasant community.

Одной из основных задач современной аграрной реформы Российской Федерации является активное вовлечение земли в гражданско-правовой оборот, реализация права частной собственности на землю, развитие аграрного предпринимательства. В настоящее время правовые основы аграрных преобразований заложены в Конституции РФ, Гражданском и Земельном кодексах РФ, в других федеральных законах. Однако предусмотренный законодательством РФ правовой механизм реформирования сельского хозяйства содержит ряд определенных недостатков. Этот вопрос требует детальной проработки с учетом историко-правового опыта реализации аграрных реформ царской России. Несомненную ценность представляет опыт реформирования аграрных правоотношений под руководством П. А. Столыпина.

Аграрная реформа П. А. Столыпина (период с 1906 по 1917 годы) является логическим продолжением реформ 1861 года. Юридическую основу проведения аграрной реформы П. А. Столыпина составил целый ряд последовательных нормативно-правовых актов, основными из которых являются: Указ от 9 ноября 1906 г. (впоследствии изданный как Закон от 14 июня 1910 г.), Закон о землеустройстве от 29 мая 1911 г. (изданный в 1912 г. в качестве Положения о землеустройстве), Наказ землеустроительным комиссиям от 19 июня 1911 г.

Аграрная реформа П. А. Столыпина является

примером государственно организованного перераспределения имущества — земельной собственности. Концепция аграрной реформы заключалась в упразднении общинной собственности на землю, расширении экономической, политической и гражданской свободы крестьян, в признании за каждым из них способности быть субъектом права частной собственности на землю и на результаты своих трудов. В своей «Речи об устройстве быта крестьян и о праве собственности», произнесенной в Государственной думе 10 мая 1907 г., П. А. Столыпин сказал: «Необходимо дать возможность способному трудолюбивому крестьянину, т. е. соли земли русской, освободиться от тех оков, от тех условий теперешней жизни, в которых он в настоящее время находится. Надо дать ему возможность укрепить за собой плоды своих трудов и предоставить их в неотъемлемую собственность» [1, с. 21].

В преамбуле Указа от 9 ноября 1906 г. [2, с. 859] отражены задачи этого нормативного акта — возможность выхода крестьян из общины с укреплением в личную собственность надельной земли отдельных домохозяев, установление порядка совершения сделок об отчуждении подворных участков. В действительности указ вводил серьезные изменения в землевладение крестьян. Согласно данному документу крестьяне, вышедшие из общины, получали в собственность отдельных домохозяев все земли, состоявшие в их постоянном

пользовании (за исключением прав аренды). При условии, что в данной общине не было переделов в последние 24 года, излишки земли отдельный домохозяин получал бесплатно (ст. 2). Если переделы имели место, то такой домохозяин обязан был заплатить общине за излишки по выкупным ценам 1861 года (ст. 3).

Однако Столыпин никогда не требовал повсеместного единообразия, унификации форм землевладения и землепользования. «Пусть собственность будет общей там, где община еще не отжила, пусть она будет подворной, где община уже нежизненна, но пусть будет крепкая, пусть будет наследственная. Отменяется лишь насильственное прикрепление крестьян к общине, уничтожается прикрепление личности, несовместимое с понятием о свободе и человеке труда» [1, с. 21] — отмечал Великий реформатор. Прослеживается убеждение Столыпина в том, что только в гражданском обществе возможно право как законная свобода и, следовательно, нереволюционное поступательное социально-экономическое развитие страны, где индивид признан субъектом отношений собственности на средства производства [3, с. 89].

Согласно ст. 4 Указа от 9 ноября 1906 г. за домохозяевами сохранялось право пользования в неизменной доле теми угодьями, которые переделялись на особых основаниях, а также право участия в пользовании непеределяемыми угодьями на основаниях, принятых в обществах. Причем размер таких долей определялся в соответствии со сложившимся порядком землепользования. В данном случае отношения регулировались сложившимся обычаем.

С целью упорядочения земельных отношений Указом (ч. 2 ст. 2) закреплялся порядок удостоверения принадлежности участков тем или иным лицам. Удостоверение осуществлялось нотариальными учреждениями или земскими начальниками либо решением сельских и селенных сходов, принимаемым простым большинством голосов.

Переход обществ с общинным или подворным землепользованием к отрубному владению совершался на основании решения, принимаемого большинством двух третей крестьян, имевших право голоса. Для обеспечения рационального землепользования и организации хозяйства любой домохозяин мог потребовать выделения нескольких земельных участков к одному месту (ст. 12).

Впоследствии Закон от 14 июня 1910 г. «Об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении» [2] уже в принудительном порядке признавал личными собствен-

никами всех домохозяев тех общин, где не производились переделы со времени перехода на выкуп. Таким образом, община окончательно теряла право на закрепленный участок, что должно было способствовать развитию аграрного капитализма. Трудно не согласиться с мнением русского философа И. А. Ильина «Когда вводят или поддерживают сельскохозяйственную общину с ее периодическими переделами, — писал он, — то этим превращают собственника в условного и временного пользователя участком и подрывают в нем трудовой интерес и волю к качественному интенсивному хозяйству; он уподобляется арендатору и начинает выпахивать землю и склоняться к хищническому хозяйству» [4, с. 271].

В результате принятия Закона 14 июня 1910 г. крестьяне признавались перешедшими к наследственному владению — участковому или подворному. В отличие от ранее предусмотренного порядка юридического оформления права собственности на свой участок крестьянам в таких общинах не нужно было получать разрешение сельского схода, как в остальных общинах, а следовало только подать заявление в землеустроительную комиссию, которая отводила участок, находящийся в фактическом владении, и оформляла документы как на собственность домохозяина (ст. 5).

Становясь объектом права личной собственности крестьян, надельные земли поступали в оборот, т. е. могли продаваться и покупаться. С целью предотвращения образования крупных землевладений и спекуляции землей Законом от 14 июня 1910 г. был установлен запрет на сосредоточение в пределах одного уезда путем покупки или принятия в дар надельной земли свыше шести душевых наделов (ст. 56).

Интересно, что на первом этапе проведения современной аграрной реформы в России (1990—1993 гг.) ставились аналогичные задачи. Первая задача заключалась в обеспечении правовых гарантий свободного выхода крестьян из состава колхоза или совхоза с выделением земельной доли или имущественного пая для организации крестьянского (фермерского) хозяйства [5, с. 212]. Другой задачей было не допустить формирования крупных землевладений, с концентрацией в одних руках сельскохозяйственной земли, достигающих размеров латифундий в несколько сот тысяч гектаров, поскольку у этих собственников земли непременно будет сосредоточена и административно-политическая власть. В такой ситуации решать вопросы сочетания публичных или общественных интересов с частными будет еще сложнее [6, с. 462].

В Законе от 14 июня 1910 г. большое внимание уделялось вопросам организации рационального землепользования. В ст.ст. 32, 33 Закон отдает приоритет интересам отдельного домохозяина, это право требовать выдела земельных участков к одному месту, а в случае невозможности — требовать денежного возмещения, размер которого определяется по взаимному соглашению с обществом. Статья 34 предусматривает случаи обязательного для общества выдела земельных участков без права удовлетворения выделяющегося деньгами.

Таким образом, выходя из общины, крестьянин приобретал право на выделение земельного участка «к одному месту», на закрепление его в собственность со всеми вытекающими отсюда юридическими последствиями, иными словами, право продавать эту землю, сдавать ее в аренду и т. д. [7, с. 18].

Порядок реализации землеустройства определялся Временными правилами о землеустройстве крестьян 1906 г., которые впоследствии были утверждены III Государственной думой 29 мая 1911 г. как Закон. «Ближайший» же порядок производства землеустроительных действий был определен Наказом землеустроительным комиссиям по применению положения о землеустройстве, утвержденным Комитетом по землеустроительным делам 19 июня 1911 года [8, с. 50].

Согласно Постановлению Комитета по землеустроительным делам от 19 июня 1911 г. № 200 [8, с. 66—127] Закон «О землеустройстве» от 29 мая 1911 г. вводился в действие с 1 ноября 1911 г. в местностях, где были созданы землеустроительные учреждения в соответствии с указом от 4 марта 1906 г. [9], а в остальных местностях — по мере их создания. Положение о землеустройстве, дополненное впоследствии рядом указов сената и разъяснениями по его применению Главного управления землеустройства и земледелия, устанавливало, что исполнение всех землеустроительных действий возлагается на губернские и уездные землеустроительные комиссии и землемерные части при них под общим руководством Главноуправляющего землеустройством и земледелием и Комитета по землеустроительным делам.

На основании ст. 1 Положения о землеустройстве производились следующие землеустроительные действия: 1) выдел земель отдельным селениям сельских обществ; 2) выдел земель выселкам и частям селений; 3) выдел отрубных участков отдельным членам сельских обществ; 4) полное по целым сельским обществам разверстание угодий между членами общества; 5) уничтожение черезполосно-сти сельских обществ и селений с прилегающими

владениями; 6) разверстание к одним местам земель разного владения; 7) раздел угодий, находящихся в общем пользовании крестьян и частных владельцев; 8) отграничение подлежащих землеустройству земель от смежных владений.

Таким образом, Столыпинское аграрное законодательство рассматривало в основном только технический аспект землеустройства, но не экономический или правовой. Экономический аспект заключается главным образом в организации земли как средства производства, юридический — в адекватном осуществлении прав собственности на землю и пользования ею [10, с. 139]. Современное законодательство о землеустройстве предусматривает качественно новые функции землеустроительной службы: изучение состояния земель; почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания; геодезические и картографические работы; оценку качества земель; инвентаризацию земель, территориальное землеустройство; образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства, межевание объектов землеустройства; планирование организации рационального использования земель и охраны [11].

Законом от 29 мая 1911 г. «О землеустройстве» было предоставлено право крестьянам, имеющим землю в подворном использовании, разверстывать-ся по простому большинству голосов. Укрепившиеся домохозяева были лишены права образовывать при переселении на хутора поселок, а вышедшие из общины могли обособиться только путем выхода на хутор. При этом основными видами землеустройства являлись единоличное и групповое. Единоличное подразделялось на разверстание на хутора и отруба общинных и подворнонаследственных земель, выдел к одному месту отдельных участков из общинных земель. Групповое землеустройство включало раздел земель между селениями и частями селений, выдел земель под выселки, передел общинных земель в целях перехода к многопольному хозяйству.

К началу XX века организация и осуществление землеустройства в России относились к компетенции различных учреждений: в ведении Министерства юстиции находились чисто межевые дела; Министерства внутренних дел — крестьянское внутриобщинное землеустройство; Министерства двора — землеустройство государственных и частновладельческих земель; центральные и местные духовные учреждения ведали устройством земель религиозных организаций [12, с. 114]. В соответствии с Указом от 9 ноября 1906 г. основной объем землеустроительных мероприятий передавался

созданным по Указу от 4 марта 1906 г. губернским и уездным землеустроительным комиссиям во главе с Комитетом по землеустроительным делам Главного управления землеустройства и земледелия.

Ставропольская губернская землеустроительная комиссия была образована 22 июня 1907 г. Вопрос о создании уездных землеустроительных комиссий не получил положительного решения. Предполагалось создать три уездные землеустроительные комиссии: в селе Медвежьем — для Мед-вежинского уезда; в г. Ставрополе — для Ставропольского и Благодарненского уездов; в селе Александровском — для Александровского и Пра-сковейского уездов. Это объяснялось тем, что уездные землеустроительные комиссии должны были работать под председательством уездного предводителя дворянства. Для Ставропольской губернии это представлялось довольно неестественным, так как здесь было крайне мало помещичьих имений, а значительную роль в хозяйственной жизни играли крупные капиталистические экономии богатых овцеводов, скотопромышленников, принадлежавших к крестьянскому или купеческому сословиям. Только в 1910 г. постановлением Комитета по земледелию от 21 января и 15 февраля было решено организовать землеустроительные учреждения Ставропольской губернии на тех же началах, как во всей стране. В мае 1910 г. были образованы уездные землеустроительные комиссии во всех пяти уездах губернии, а прежняя единственная комиссия преобразована в губернскую. Несомненно, что отсутствие уездных комиссий значительно тормозило проведение реформы в губернии, не давало возможности широко развернуть практические работы по землеустройству.

В материалах ревизий 1911 г. уже прослеживается большой объем дел в работе земских начальников, посвященных землеустройству и выходам из общин. Однако обязанности земских начальников были столь обширны, что с возложенными на них землеустроительными функциями они часто не справлялись. Вышестоящее начальство требовало, чтобы земские начальники присутствовали на всех сходах и оказывали содействие в склонении крестьянского населения к землеустроительным действиям, обязывало земских начальников вести протоколы по делам о выходе из общин со сведениями о явке сторон и сущности данных объяснений [13, с. 66-67].

На землеустроительные комиссии возлагался выдел участков селениям, отдельным домохозяевам, полное разверстание наделов обществ на отрубные участки, уничтожение чересполосицы. Зем-

леустроительным комиссиям давалось право в ходе общего землеустройства общин выделять отдельных домохозяев по своему усмотрению без согласия схода, если комиссия считала, что такой выдел не затрагивает интересов общины. Комиссии принадлежало решающее слово в земельных спорах, если стороны не достигали согласия по спорным вопросам, а также рассмотрение жалоб на решение сельских сходов, на заключения земских начальников [14, с. 95-96]. Согласно ст. 18 закона не допускалось разрешение споров о размерах земельных долей, а также споров, вытекающих из землеустройства, в судебном порядке. Таким образом, закон предусматривал только административный порядок рассмотрения данной категории дел.

Циркуляром министра внутренних дел и главноуправляющего землеустройством и земледелием губернаторам, начальникам управлений земледелия и государственных имуществ и управляющим государственными имуществами о порядке действий землеустроительных комиссий от 14 июня 1906 г. № 36 [15, с. 796] была определена ближайшая задача в работе таких комиссий. Задача состояла в том, чтобы по возможности в краткий срок удовлетворить наиболее назревшие и потому не терпящие отлагательства земельные нужды крестьян. Из этой задачи вытекали ближайшие обязанности землеустроительных комиссий, а именно: 1) посредничество между продавцами частновладельческих земель и покупающими их крестьянами, а также помощь последним в отношениях с Крестьянским поземельным банком; 2) широкое содействие крестьянам в переселении их на предназначенные для этого казенные земли и на земли, приобретенные Крестьянским Банком за свой счет.

Кроме того, отмечалась необходимость отдавать предпочтение обществам и отдельным домохозяевам, наименее обеспеченным по сравнению с другими землей. В частности, наибольшую в этом отношении заботливость к себе вызывали бывшие помещичьи крестьяне, получившие так называемые дарственные наделы и не имевшие какие-либо постоянные подсобные промыслы или заработки, в достаточной мере обеспечивающие их хозяйственный быт.

Новые землеустроительные законы отразились на компетенции земских начальников, сделав их участниками землеустройства. Указом 9 ноября 1909 г. и впоследствии Законом 14 июня 1910 года на земских начальников возложена обязанность «по укреплению в единоличную собственность надельной земли, по выделу участков к одному месту и выдача укрепительных и удостоверительных ак-

тов». При исполнении указанных функций на земских начальников и уездные съезды возлагалась ответственная задача по разрешению гражданско-правовых вопросов, касающихся крестьянской жизни, а именно — какие общины должны считаться непередельными, а какие передельные, т. е. подпадающие под действие ст. 9 Закона от 14 июня 1910 г.; о праве члена общества на укрепление за ним участка общинной земли.

Впоследствии законом от 15 июня 1912 г. о преобразовании местного суда было утверждено положение освободить земских начальников от чисто судебных функций. Таким образом, земские начальники становятся только административными должностными лицами.

Как справедливо отмечает А. А. Леонтьев, деятельность землеустроительных комиссий в значительной степени затрагивала интересы крестьян, а при определении права данного члена общества на участок земли и права на определенный размер участка, несомненно, принимала характер судебного решения гражданского спора. Являясь, таким образом, учреждениями, конкурировавшими с судом, землеустроительные комиссии были поставлены в малоблагоприятствующие проявлению тех начал состязательности, устности и гласности, без которых невозможно правильное исполнение судебных функций. Вообще, сам процесс разбора сложных и запутанных спорных вопросов, связанных с мелким землевладением, был недостаточно регламентирован, и поэтому произвол в деятельности комиссии должен был проявляться в очень значительной степени [16, с. 146].

С учетом вышеизложенного можно сделать вывод о том, что Столыпинская аграрная реформа поддержала буржуазные преобразования российского села, но в силу определенных причин не может быть признана завершенной аграрной программой. Первая проблема связана с тем, что помещики опосредовали аренду земли. Вторая проблема заключается в том, что наличие крупной частной собственности на землю тормозило развитие капитализма. Крупная земельная собственность, снимая в виде аренды часть земельного дохода непосредственного

производителя, не позволяет сельскому хозяйству иметь высокую рентабельность [17, с. 127—128]. Объективный анализ содержания аграрного законодательства показал, что Российское государство было не готово к радикальным преобразованиям в сельском хозяйстве.

Литература

1. Сборник речей П.А. Столыпина, произнесенных в заседаниях Государственного совета и Государственной думы (1906-1911). СПб., 1911.

2. Свод законов Российской Империи, дополненный по Продолжениям 1906, 1908, 1909 и 1910 гг. и позднейшими узаконениями 1911 и 1912 гг. /Под ред. А.А.Добровольского. СПб., 1913.

3. ЛапинЕ.С. Правовые взгляды П.А. Столыпи-на//Государство и право. 2007. № 2.

4. Ильин И.А. Собрание сочинений: в 10 т./Сост. и коммент. Ю.Т. Лисицы. М., 1993. Т. 1.

5. Козырь М.И.Аграрное право России: состояние, проблемы и тенденции развития. М., 2008.

6. ПандаковК.Г., ЧерноморецА.Е. Аграрно-земель-ная реформа: законодательство, теория, практика. 3-е изд., испр. и доп. Саратов, 2004.

7. Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. Учебник: Юристъ, 2000.

8. Закон о землеустройстве 29 мая 1911 г. и изданный на основании сего закона наказ землеустроительным комиссиям от 19 июня 1911 г. СПб., Типография «Сельского Вестника», 1911.

9. Собрание Узаконений 1906 г., марта 7. Отд. 1. Ст. 307.

10. Жариков Ю.Г., УлюкаевВ.Х. и др. Земельное право России: Учебник. М., 1997.

11. Федеральный закон от 18.06.2001 г. «О землеустройстве»/^ РФ. 2001. № 26. Ст. 2582.

12. История земельных отношений и землеустройства: Учебник/Под ред. А.А. Варламова. М., 2000.

13. Невская Т.А. Столыпинская реформа на Северном Кавказе. СПб., Нестор. 1997.

14. Тюкавкин В.Г., Щагин Э.М. Крестьянство России в период трех революций. М, 1987.

15. Вешняков В. Сборник законов и постановлений для землевладельцев и сельских хозяйств. СПб., 1879.

16. Леонтьев А.А. Крестьянское право. Систематическое изложение особенностей законодательства о крестьянах. СПб., Издание книжного магазина «Законоведение», 1909.

17. Бороздин С.В. Земельные отношения и аграрные реформы. М., 2002.