Проект и концессия как финансовые модели государственно-частного партнерства: финансово-контрольные и учетные аспекты функционирования

РОССИЙСКОЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВО

Том 19 • Номер 7 • июль 2018 ISSN 1994-6937 Russian Journal of Entrepreneurship

издательство

Креативная экономика

проект и концессия как финансовые модели государственно-частного партнерства: финансово-контрольные и учетные аспекты функционирования

Макаров И.Н.1, Гудович Г.К.1, Соколов В.П.2, Спесивцев В.А.1

1 Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации (Липецкий филиал), Липецк, Россия

2 Воронежский государственный университет, Воронеж, Россия

АННОТАЦИЯ:_

Данная работа является продолжением наших исследований, посвященных проблематике анализа, оценки и аудита эффективности проектного финансирования в смешанных государственно-частных проектах, и акцентирует внимание на проблематике нормативно-правового и учетного сопровождения таких финансовых моделей государственно-частного партнерства, как концессия и проект. Работа может быть полезна аспирантам, исследователям и специалистам, работающим в сфере государственно-частного партнерства.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: проектное финансирование, государственно-частное партнерство, финансовый поток, бухгалтерская отчетность, учет.

project and concession as financial models of public-private partnership: financial control and accounting aspects of functioning

Makarov I.N.1, Gudovich G.K.1, Sokolov V.P.2, Spesivtsev V.A.1

1 Financial University under the Government of the Russian Federation, Lipetsk Branch, Russia

2 Voronezh State University, Russia

введение

В настоящее время в качестве одного из наиболее эффективных инструментов финансирования долгосрочных инфраструктурных проектов с участием государственного и частного капиталов выступает проектное финансирование, как правило, осуществляемое на базе различных форм и финансовых моделей государственно-частного партнерства. Однако «классический» инструментарий проектного финансирования, в котором заданы жесткие целевые и временные ограничения, оказался недостаточно эффективным в отечественных условиях, что определяется неразвитостью отечественного правого поля и учетного инструментария, не позволяющего оптимально реализовывать и осуществлять финансовый контроль данных проектов. Особенно это

принципиально для проектов с государственным финансированием, поскольку требования бюджетного кодекса предполагают периодическую проверку эффективности и целесообразности расходования бюджетных средств.

Данная работа фактически является продолжением цикла работ, посвященных исследованию различных аспектов применения инструментария проектного финансирования в отечественной экономике [8-12] (Makarov, Kolesnikov, Gudovich, Ryazantseva, 2018; Makarov, Evsin, Kolesnikov, Spesivtsev, 2017; Kolesnikov, Koryakina, Makarov, 2017; Makarov, Sokolov, Spesivtsev, 2017; Makarov, Plotnikov, 2018).

Работа может быть полезна аспирантам, исследователям и специалистам, работающим в сфере государственно-частного партнерства.

Что мешает общим планам?

В настоящее время тематика государственно-частного партнерства отражена во множестве исследований и споров в разных направлениях отечественной экономической науки.

Тем не менее в отечественной практике, развитие партнерства сопровождается целым рядом сложностей.

В частности, эти сложности можно разделить на

• сложности правового характера;

• ложности экономического и организационного плана;

• сложности учетно-аналитического и контрольного плана.

Рассмотрим их применительно к самым популярным формам партнерства.

ABSTRACT:_

This work is a continuation of our research on the problems of analysis, evaluation and audit of the effectiveness of project financing in mixed public-private projects and focuses on the problems of legal and accounting support of such financial models of public-private partnership as concession and project. The work can be useful for graduate students, researchers and specialists working in the field of public-private partnership.

KEYWORDS: project financing, public-private partnership, financial flow, accounting reports, accounting.

JEL Classification: L32, G31, M41 Received: 20.06.2018 / Published: 31.07.2018

© Author

CITATION:_

Makarov I.N., Gudovich G.K., Sokolov V.P., Spesivtsev V.A. (2018) Proekt i kontsessiya kak finansovye modeli gosudarstvenno-chastnogo partnerstva: finansovo-kontrolnye i uchetnye aspekty funktsionirovaniya [Project and concession as financial models of public-private partnership: financial control and accounting aspects of functioning]. Rossiyskoe predprinimatelstvo. 19. (7). - 2043-2054. doi: 10.18334/rp.19.7.39276

Начнем с наиболее древней и распространенной в мире формы партнерства - с концессии.

В современной международной практике исследователи выделяют следующие основные виды концессии как формы государственно-частного партнерства, которые во избежание противоречия с действующим российским законодательством мы будем называть финансовыми моделями [1-7] (Vilisov, 2005; Kabashkin, 2010; Kabashkin, 2010; Kabashkin, 2007):

ВОТ (Build, Operate and Transfer) - «Строительство, управление, передача». Данный вид представляет собой классическую концессию, предполагающую строительство концессионером оговоренного объекта, его эксплуатацию в течение срока действия концессионного контракта (при этом чаще всего концессионер имеет право собственности на оный объект на период эксплуатации) и, по его истечении, последующую передачу в государственную собственность.

ROT (Rehabilitate, Own, Transfer) - «Реконструкция, управление, передача». Вид концессии практически аналогичный предыдущему. Основное отличие - речь идет не о строительстве, а о реконструкции (модернизации) соответствующих объектов.

Brownfield contract - предполагает деятельность по реконструкции (расширению, модернизации или восстановлению) объекта инвестиционного проекта. По экономической сущности аналогичен предыдущему виду концессии.

BTO (Build, Transfer and Operate) - «Строительство, передача, управление». Объект, построенный концессионером, сразу передается в собственность государству, а концессионеру предоставляется право на его эксплуатацию.

Greenfield project (гринфилд) - «Строительство с нуля». Концессионер обладает правами владения и пользования на построенный объект. Этот вид концессионных контрактов в зависимости от срока концессии имеет следующие разновидности:

• с ограниченным сроком - Build, Own, Operate and Transfer (ВООТ) -«Строительство, владение, управление, передача»;

ОБ АВТОРАХ:_

Макаров Иван Николаевич, кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры экономики, менеджмента и маркетинга

Гудович Галина Константиновна, кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры бухгалтерского учета, аудита и статистики

Соколов Владимир Прохорович, доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры экономики и управления организациями

Спесивцев Валерий Анатольевич, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита

ЦИТИРОВАТЬ СТАТЬЮ:_

Макаров И.Н., Гудович Г.К., Соколов В.П., Спесивцев В.А. Проект и концессия как финансовые модели государственно-частного партнерства: финансово-контрольные и учетные аспекты функционирования // Российское предпринимательство. - 2018. - Том 19. - № 7. - С. 2043-2054. doi: 10.18334/rp.19.7.39276

• С неограниченным сроком - Build, Own and Operate (ВОО) - «Строительство, владение, управление».

Обратный ВООТ (Build, Own, Operate and Transfer) - «Строительство, владение, управление, передача». В отличие от вышеприведенных схем, в данном случае строительство объекта ведется государством, а затем данный объект передается в эксплуатацию частной компании, постепенно приобретающей его в собственность. По нашему мнению, в данном случае речь идет не о концессии как таковой, а об одной из разновидностей аренды (лизинга) государственного имущества.

BOOR - «Строительство, владение, управление, разрушение». Аналогично вышеприведенной схеме, но в данном случае предполагается создание объекта на заранее оговоренные сроки.

Shadow concession - «теневая концессия»1. Основной чертой подобных концессий является возмещение инвестиционных и эксплуатационных затрат концессионера концедентом, в качестве которого выступает государство. В данном случае, как и в традиционных концессиях, государство передает представителям частного сектора обязанности по финансированию и управлению инфраструктурой, а также функции по строительству (реконструкции, расширению, модернизации) инфраструктурной сети и объектов. Возмещение затрат компании-оператора (концессионера) зависит от объема проведенных работ и степени использования (эксплуатации) инфраструктуры.

Распределение в мировой практике основных финансовых моделей государственно-частного партнерства

Такое распространение концессий в мировой практике объясняется их следующими преимуществами:

• долгосрочным многоцелевым характером возникающих отношений, который позволяет осуществлять стратегическое планирование деятельности, как государству, так и частным концессионерам;

• высоким уровнем свободы в принятии управленческих и административно-хозяйственных решений, которым обладает концессионер;

• наличием у государственных органов власти достаточных возможностей для воздействия на концессионера в случае нарушения последним условий предоставленной концессии, общего законодательства или в случае такого изменения обстоятельств, при котором условия концессии или действия концессионера могут представлять угрозу или наносить ущерб интересам общества и государства;

1 Термин «теневая концессия» был введен В. Г. Варнавским.

Таблица 1

Распределение основных финансовых моделей государственно-частного партнерства (по классификации Всемирного банка) в мировой практике в период с 1990 по 2005 год

Форма/модель партнерских отношении Регион Итого

Европа и Центральная Азия Латинская Америка и Карибские острова Южная Азия Средиземноморье и северная Африка

По количеству проектов

Divestiture (приватизация в том числе частичная) 339 221 19 6 585

Concession (классические концессии) 36 369 26 14 445

Greenfield (гринфилды) 251 499 204 61 1015

Contract (контракты) 58 53 6 14 131

Итого 684 1142 255 95 2176

По стоимости проектов, миллиардов долларов США

Divestiture (приватизация в том числе частичная) 89,421 212,804 10,268 9,962 322,455

Concession (классические концессии) 9,660 66,543 1,917 7,852 85,972

Greenfield (гринфилды) 80,168 127,661 58,250 23,347 289,426

Contract (контракты) 3,207 0,333 0 0,003 3,543

Итого 182,455 407,341 70,435 41,163 701,394

Источник: по данным Всемирного банка [13]

• защищенностью концессионера от произвола со стороны государства - в случае одностороннего (со стороны государства) порядка прекращения действия концессионного контракта, государство, как правило, выплачивает концессионеру компенсацию;

• высокой жизнеспособностью концессионных проектов за счет перераспределения рисков между участниками.

В современной России развитие концессии как финансовой модели ГЧП длительное время сдерживалось отсутствием нормативной базы. Создание соответствующей юридической основы для развития концессий в России началось с принятия в 2005 году Федерального закона «О концессионных соглашениях» [2]. Поэтому развитие концессий в качестве финансовых моделей ГЧП в нашей стране можно оценить, как находящееся на начальном этапе.

Рассмотрим теперь финансовую и учетную стороны вопроса.

Успешность концессии или концессионного соглашения в значительной степени определяется такими факторами, как перераспределение и страхование рисков, которые могут возникнуть в процессе функционирования концессии, и оптимальности комплекса мер, призванных минимизировать потенциальные риски. Данный комплекс мер должен включать и предусматривать следующие аспекты:

Четкое определение и описание рисков в каждой из сторон концессионного соглашения.

Обеспечение условий, способствующих формированию ситуации, в которой концессионеру должно быть выгодно длительное участие в соглашении с точки зрения перспектив получения дохода на протяжении всего жизненного цикла концессии.

Необходимо разработать комплекс гарантий, которые должны быть предоставлены финансовым и кредитным организациям, финансирующим деятельность концессия.

Соответственно, в процессе функционирования концессии необходимо предусмотреть такую учетно-контрольную систему, которая позволит учитывать и контролировать следующие аспекты ее деятельности:

• Страхование рисков сторон концессионного соглашения.

• Направления и величины финансовых потоков, возникающих в процессе концессионного соглашения.

• Периоды выполнения работ в соответствии с параметрами концессионного соглашения (фактические и номинальные).

• Начисления и выплаты штрафов, возникающих вследствие нарушений условий концессионного соглашения.

• Соблюдение сроков возврата имущества и объектов концессионного соглашения в государственную или муниципальную собственность.

В соответствии с положениями Закона РФ «О концессиях» объект концессионного соглашения, а также передаваемое концессионеру имущество должны обособляться от имущества, принадлежащего самому концессионеру.

Соответственно, необходимо ведение отдельного самостоятельного учета, осуществляемого концессионером, обусловленного функционированием концессионного соглашения.

В обособленном учете и, соответственно, в учетной политике концессионера должны отражаться:

• Целевое финансирование, осуществляемое государством в рамках концессионного соглашения.

• Признание в качестве актива самого объекта концессионного соглашения.

• Формирование первоначальной стоимости объекта концессионного соглашения, а также порядок списания и амортизации данного объекта.

• Отображение действий с объектом концессионных соглашений и его функционирования на счетах бухгалтерского учета.

• Отражение порядка инвестирования средств, направляемых на реконструкцию

Рисунок 1. Система счетов и субсчетов бухгалтерского учета концессионной деятельности

у концессионера Источник: составлено авторами

либо строительство объекта концессионного соглашения на счетах бухгалтерского учетаз.

• Отражение на счетах бухгалтерского учета налогообложения концессионной деятельности.

При этом возможно использование стандартных счетов бухгалтерского учета с выделением в них специальных субсчетов для отражения концессионной деятельности.

В частности, это может быть отражено следующим образом (рис. 1).

Гораздо более сложная ситуация возникает в такой финансовой модели государственно-частного партнерства, как проект.

Различия между проектом и концессией с экономической и организационной точек зрения представлены в таблице 2.

Время истекло - проект завершен

Источником сложностей, возникающих в связи с реализацией проектной формы государственно-частного партнерства, является полное отсутствие его нормативно-правового обеспечения в нашей стране.

Так, если закон о концессиях действует уже более 10 лет, а закон о государственно-частном партнерстве также принят и введен в действие, то проектная форма/финан-

Таблица 2

Различия между проектом и концессией как финансовыми моделями государственно-частного партнерства

Параметр Концессия Проект

Сроки Относительно длительные

Возвратность объектов Объекты, как правило, по окончании возвращаются в государственную собственность Объекты могут создаться изначально в государственной собственности или быть переданы в государственную либо частную собственность по завершении проекта

Постоянство участников Как правило, состав участников неизменен на протяжении всего времени функционирования Состав участников может меняться в зависимости от стадии жизненного цикла проекта

Целевое назначение финансирования Необязательно Обязательно

Возможность перекрестного финансирования

Процесс формирования собственности Государственная - частные вложения и эксплуатация -государственная Создается - эксплуатируется - передается в государственные или частные руки

Наличие жестких целевых установок Цели могут корректироваться концессионером Четко прописанное целевое множество

Источник: составлено авторами

совая модель государственно-частного партнерства не упомянута ни в одном нормативном правовом документе из существующих в России.

Однако, рассмотрев проект, исходя из его финансово-экономической сущности, необходимо отметить что, фактически, проектная финансовая модель государственно-частного партнерства предполагает временное взаимодействие ряда хозяйствующих субъектов, направленное на достижение целевого множества проекта.

В проекте как финансовой модели государственно-частного партнерства, как правило, присутствует проектная компания, однако общий состав контрагентов существенно варьируется в зависимости от фазы жизненного цикла проекта.

Соответственно, имеющаяся в нашей стране система и стандарты бухгалтерского учета и отчетности не позволяют объективно и полноценно отображать финансово-экономическую сущность, финансовые потоки и отношения с контрагентами, а также временность и, как следствие, наличие и реализацию фаз проекта в бухгалтерской и финансовой отчетности.

Отсюда следует ряд выводов, предложений, имеющих в своем подходе элементы научной новизны:

В настоящее время в отечественной хозяйственной практике и, соответственно, в отечественной учетной системе отсутствуют явления, тождественные проектной модели государственно-частного партнерства.

В настоящее время в нашей учетной системе нет положений, позволяющих адекватно отображать финансовые потоки и финансово-хозяйственную деятельность проекта как финансовой модели государственно-частного партнерства.

Проект как финансовая модель государственно-частного партнерства представляет собой временное объединение хозяйствующих агентов, включая государство, осуществляемое ради достижения четко определенной цели, с заранее определенными затратами, сроками и иными параметрами. По достижении каждой промежуточной цели проекта состав участников может меняться, а по достижении итогового целевого множества проект как единое целое прекращает свое существование. При этом проектная компания также может создана ради одного проекта и прекратить свое существование после его завершения.

Заключение

Все вышесказанное предполагает возможность/необходимость таких трансформаций в отечественной учетной системе, которые позволят реформировать учетные процессы, а также, процессы, связанные с формированием отчетности, с целью адекватного и полноценного отображения следующих параметров проекта:

1. Временность проекта.

2. Изменения в составе партнеров.

3. Сроки и их соблюдение.

4. Целесообразность, включая достижение общей и промежуточных целей.

5. Консолидация активов.

6. Перераспределение рисков.

7. Величины и направления финансовых потоков.

Соответственно, представляется целесообразной и необходимой разработка таких стандартов, положений и иного нормативно-правового обеспечения, позволяющего осуществлять привязку отчетности не к хозяйствующему субъекту - предприятию, а к самому проекту, что, несомненно, позволит существенно более активно развивать современные финансовые модели государственно-частного партнерства.

ИСТОЧНИКИ:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации. Части первая, вторая, третья и четвер-

тая. - М.: Проспект, 2008.

2. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».

3. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном парт-

нерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

4. Вилисов М.В. Государственно-частное партнерство в дорожной сфере. / М.В. Вилисов,

С.С. Сулакшин, Е.А. Хрусталева // Проблемы правового регулирования дорожной деятельности в Российской Федерации. - М.: Научный эксперт, 2005.

5. Кабашкин В.А. ГЧП в регионах Российской Федерации. - М.: Дело; АНХ, 2010.

6. Кабашкин В.А. ГЧП: международный опыт и российские перспективы. - М.: ООО

«МИЦ», 2010.

7. Кабашкин В.А. Формирование и развитие партнерских отношений государства и

предпринимательских структур в Российской Федерации (управленческий аспект): Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук. - М., 2007.

8. Макаров И.Н., Колесников В.В., Гудович Г.К., Рязанцева Е.А. Инвестиционный

контроль и аудит промышленных проектов на базе государственно-частного партнерства // Российское предпринимательство, 2018. - № 5.

9. Макаров И.Н., Евсин М.Ю., Колесников В.В., Спесивцев В.А. Необходимость бюд-

жетного финансирования в совместных государственно-частных проектах промышленного и транспортного развития // Российское предпринимательство, 2017. - № 24.

10. Колесников В.В., Корякина Т.В., Макаров И.Н. Проектное финансирование и государственно-частное партнерство в регионах России: институциональные и управленческие проблемы // Российское предпринимательство, 2017. - № 14.

11. Макаров И.Н., Соколов В.П., Спесивцев В.А. Проектное финансирование на базе государственно-частного партнерства: аудит эффективности, критерии эффективности // Российское предпринимательство, 2017. - № 15.

12. Makarov I., Plotnikov V. Public-private partnership as a financial instrument for the transport infrastructure modernizing // MATEC Web of Conferences, 2018.

13. Сайт Всемирного банка: www.worldbank.org

REFERENCES:

Grazhdanskiy kodeks Rossiyskoy Federatsii. Chasti pervaya, vtoraya, tretia i chetvertaya [Civil code of the Russian Federation. Parts one, two, three and four] (2008). (in Russian). Kabashkin V.A. (2007). Formirovanie i razvitie partnerskikh otnosheniy gosudarstva i predprinimatelskikh struktur v Rossiyskoy Federatsii (upravlencheskiy aspekt) [Formation and development of partnership relations between the state and business structures in the Russian Federation (management aspect)] (in Russian). Kabashkin V.A. (2010). GChP v regionakh Rossiyskoy Federatsii [PPP in the regions of

the Russian Federation] (in Russian). Kabashkin V.A. (2010). GChP: mezhdunarodnyy opyt i rossiyskie perspektivy [PPP: international experience and Russian prospects] (in Russian).

Kolesnikov V.V., Koryakina T.V., Makarov I.N. (2017). Proektnoe finansirovanie i gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v regionakh Rossii: institutsionalnye i upravlencheskie problemy [Project finance and public-private partnership in Russian regions: institutional and management issues]. Russian Journal of Entrepreneurship. (14). (in Russian).

Makarov I., Plotnikov V. (2018). Public-private partnership as a financial instrument for the transport infrastructure modernizing MATEC Web of Conferences. 170 05012.

Makarov I.N., Evsin M.Yu., Kolesnikov V.V., Spesivtsev V.A. (2017). Neobkhodimost byudzhetnogo finansirovaniya v sovmestnyh gosudarstvenno-chastnyh proektakh promyshlennogo i transportnogo razvitiya [The need for budgeting in joint public-private projects of industrial and transport development]. Russian Journal of Entrepreneurship. (24). (in Russian).

Makarov I.N., Kolesnikov V.V., Gudovich G.K., Ryazantseva E.A. (2018). Investitsionnyy kontrol i audit promyshlennyh proektov na baze gosudarstvenno-chastnogo partnerstva [The investment control and audit of industrial projects on the basis of public-private partnership]. Russian Journal of Entrepreneurship. (5). (in Russian).

Makarov I.N., Sokolov V.P., Spesivtsev V.A. (2017). Proektnoe finansirovanie na baze gosudarstvenno-chastnogo partnerstva: audit effektivnosti, kriterii effektivnosti [Project financing on the basis of public-private partnership: performance audit, performance criteria]. Russian Journal of Entrepreneurship. (15). (in Russian).

Vilisov M.V. (2005). Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v dorozhnoy sfere [Public-private partnership in the road sector] (in Russian).