К вопросу о сущности дисциплинарного производства, осуществляемого в органах внутренних дел Российской Федерации

т.А. МАЛЫХИНА,

адъюнкт1 кафедры управления деятельностью служб обеспечения общественного порядка

T.A. MALYKHINA, Аdjunct2, Department of Command of Public Order Services

УДК 331.108

К вопросу о сущности дисциплинарного производства, осуществляемого в органах внутренних дел российской Федерации

Essence of Disciplinary proceedings of internal Affairs Agencies of Russia

В статье рассматриваются особенности, определяющие сущность дисциплинарного производства, осуществляемого в органах внутренних дел, предлагается его авторское определение.

Дисциплинарное производство, административный процесс, органы внутренних дел.

The paper dealth with the features of the dici-plinary proceedings of intrenal affairs bodies of Russia. The author propose her own definition of the disciplinary proceedings.

Disciplinary proceedings, administrative proceedings, internal affairs agencies.

Дисциплинарное производство является относительно самостоятельной правовой категорией, вместе с тем оно рассматривается в теории административного права как составная часть, структурный элемент правовой категории более общего порядка — «административного процесса» [14, 17, 19]. Как отмечает Ю.М. Козлов, «процесс получает свое непосредственное выражение в осуществлении соответствующего вида административного производства» [10], соответственно, дисциплинарное производство обладает основными свойствами административного процесса и в то же время имеет свои особенности, отличающие его от иных видов административных производств.

Для определения и выделения главного в дисциплинарном производстве, т. е. для раскрытия его сущности, основываясь на философском понимании категории «сущность» как смысл вещи, т. е. что она есть сама по себе в от-

личие от всех других вещей [28], совокупность ее важных свойств [27], полагаем необходимым определить его место в структуре правовой категории более общего порядка — «административного процесса» и рассмотреть особенности, характеризующие дисциплинарное производство как самостоятельный вид административного производства.

Рассматривая правовую категорию общего порядка для дисциплинарного производства, необходимо отметить, что в настоящее время в науке административного права отсутствует единый подход к пониманию административного процесса, выделяются два основных сложившихся подхода к пониманию административного процесса: узкий (юрисдикционная концепция) и широкий (управленческая концепция).

Сторонники узкого подхода понимают административный процесс только как юрисдикци-онную деятельность и связывают его с рассмотре-

о

и

О X

и

о

и

О ^

о <

о

<

I

^

ш

s

а H

99

1 Ранее - начальник правового отделения УМВД России по г. Ижевску.

2 Early - Chief, Section for Legal Affairs, Office for Internal Affairs for Izhevsk.

О и О X

и

о

и

О ^

о <

о

<

I

^

ш S а н

100

нием и разрешением административно-правовых споров и применением мер принуждения [24] или только с таким видом юрисдикционной деятельности, как производство по делам об административных правонарушениях [11, 29].

Большинство ученых [10, 12, 13] придерживается позиции широкого подхода к пониманию административного процесса, при котором под ним понимается не только юрисдикционная деятельность, а вся деятельность исполнительно-распорядительных органов, урегулированная административно-процессуальными нормами.

Как отмечает Н.Г. Салищева, различные концепции понимания административного процесса объединяет то, что административный процесс — это особый вид процессуальной деятельности органов публичной власти и судов; совокупность последовательно совершаемых юридических действий по реализации норм материального права, защищаемых методами административного права; юридически властная деятельность, регулируемая административно-процессуальными нормами [4]. Считаем возможным при выделении особенностей дисциплинарного производства основываться на отмеченных Н.Г. Салищевой основных признаках административного процесса.

Отсутствие единого понимания административного процесса в науке административного права находит свое отражение и на существовании различных подходов к определению его структуры, т. е. включению в его состав определенных видов административных производств или самостоятельных видов процесса и, соответственно, соотношения понятий «административный процесс» и «административное производство».

Одни ученые рассматривают структуру административного процесса как совокупность административных производств [10, 13] и выделяют основные разновидности административных производств: административно-процедурные и административно-юрисдикционные [16, 18, 21]. Другие авторы подразделяют административный процесс на составляющие части — виды административного процесса [6, 12, 23], которые, в свою очередь, состоят из административных производств. Например, И.В. Панова выделяет такие виды процесса, как административно-нормот-ворческий, административно-правонаделитель-ный и административно-юрисдикционный [23]. Существует и точка зрения, согласно которой производство рассматривается как более широкое понятие, чем административный процесс [24].

Анализ подходов авторов к определению структуры административного процесса позволяет сделать вывод о том, что в науке административного права преобладает позиция, соглас-

но которой административное производство рассматривается как составная часть административного процесса (либо как самостоятельная часть, либо как составная часть определенного вида административного процесса). Как указывает А.Ю. Якимов, процесс и производство соотносятся между собой как общее и особенное, производство — часть процесса, а процесс — совокупность производств [30].

При определении места дисциплинарного производства в административном процессе полагаем возможным придерживаться в данном вопросе точки зрения В.Д. Сорокина, обосновывающего нецелесообразность дробления административного процесса на самостоятельные процессы, поскольку существует только один процесс, складывающийся из нескольких видов производств [26], и рассматривать административный процесс как имеющий две основные составляющие — административно-процедурную и административно-юрисдикционную, состоящую каждая, в свою очередь, из административных производств.

Существуют различные определения понятия «административное производство», имеющие в своей основе определенные выше позиции к пониманию административного процесса и определению структуры.

По мнению В.Д. Сорокина, под административным производством понимается основанная на административно-процессуальных нормах деятельность по рассмотрению конкретных индивидуальных дел в сфере государственного управления [25]. П.И. Кононов указывает, что «административное производство представляет собой выделяемый в структуре административно-регулятивного или административно-охранительного процесса урегулированный административно-процессуальными нормами вид деятельности административно-публичных органов по разрешению посредством использования определенного способа административно-правового воздействия специфической категории индивидуальных административных дел с соблюдением специальной юридической (административной) процедуры» [12].

По мнению Ю.М. Козлова, «административное производство — это нормативно урегулированный порядок совершения исполнительными органами (должностными лицами) процессуальных действий, обеспечивающий законное и обоснованное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета (или однородных)» [10].

Анализ определений понятий «административного производства» и «административного процесса» позволяет сделать вывод о том, что административный процесс представляет собой процессуальную деятельность, а админи-

стративное производство, являющееся частью процесса, в свою очередь, является видом такой процессуальной деятельности.

Таким образом, рассматривая дисциплинарное производство в структуре административного процесса, можно характеризовать его как вид процессуальной деятельности, связанной с разрешением определенной категории дел о дисциплинарных проступках.

Существуют различные определения понятия дисциплинарного производства. По мнению Ю.С. Адушкина [5], под дисциплинарным производством понимается совокупность правоотношений, связанных с решением вопроса о дисциплинарной ответственности за допущенное или предполагаемое дисциплинарное правонарушение, т. е. он определяет дисциплинарное производство через категорию «правоотношение».

Ряд авторов формулирует понятие «дисциплинарное производство» через категорию «деятельность». Например, Д.Н. Бахрах определяет дисциплинарное производство как «урегулированную правом деятельность уполномоченных субъектов, направленную на привлечение виновных к дисциплинарной ответственности» [7]. О.В. Гречкина и В.И. Майоров понимают под дисциплинарным производством «регулируемую правовыми нормами деятельность субъектов административного процесса по применению дисциплинарных взысканий» [9]. В.С. Бялт рассматривает дисциплинарное производство как «нормативно установленную деятельность полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению дел о дисциплинарных проступках, заключающуюся в совокупности процессуальных действий по применению к подчиненным по службе мер дисциплинарной ответственности» [8]. И.В. Панова определяет дисциплинарное производство как «юрисдикционную деятельность уполномоченных должностных лиц по рассмотрению дела о дисциплинарном проступке, как вид административного процесса» [22]. Е.А. Никоноров представляет дисциплинарное производство как «вид процессуальной деятельности, в ходе которого обеспечивается всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дисциплинарного проступка, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного решения, а также выявление причин и условий, способствующих совершению дисциплинарного правонарушения» [20]. М.А. Лапина определяет дисциплинарное производство как «самостоятельный вид административно-юрисдикцион-ного производства в системе административного процесса, осуществляемый в рамках внутриорга-низационной управленческой деятельности органа государственной власти» [15].

Понятие «дисциплинарное производство» определяется и через категорию «порядок». Например, А.П. Коренев под дисциплинарным производством понимал «установленный нормами права порядок привлечения виновного к дисциплинарной ответственности и наложения взыскания, предусмотренного законодательством» [13]. На наш взгляд, определение дисциплинарного производства только через понятие «порядок» в полном объеме отражает организационную сторону производства, но не охватывает всю его юридическую природу. Для формирования понятия дисциплинарного производства, осуществляемого в органах внутренних дел, и выделения его особенностей необходимо обратиться к правовому регулированию исследуемого вида процессуальной деятельности.

Порядок осуществления дисциплинарного производства в органах внутренних дел Российской Федерации регламентируется рядом нормативных правовых актов: Дисциплинарным уставом органов внутренних дел Российской Федерации [2], Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 [1], приказом МВД России от 26 марта 2013 г. № 161 [3].

Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности в органах внутренних дел, по нашему мнению, отличается недостаточной правовой регламентацией. Отсутствие четкого, однозначного закрепления в нормативных правовых актах порядка дисциплинарного производства, регламентации действий должностных лиц способствует возникновению определенных проблем в правоприменительной деятельности органов внутренних дел. Недостаточное правовое регулирование дисциплинарного производства на практике затрудняет его осуществление, приводит к искаженному пониманию сущности дисциплинарного производства, к нарушению формальных оснований привлечения сотрудников к дисциплинарной ответственности, что влечет за собой увеличение количества исков сотрудников к МВД России о восстановлении нарушенных трудовых правоотношений, предъявленных в суды общей юрисдикции.

Анализ рассмотренных определений понятия дисциплинарного производства и основных сложившихся в науке административного права подходов к пониманию административного процесса и административного производства, а также анализ законодательства, регулирующего порядок привлечения сотрудников к дисциплинарной ответственности, позволяет сделать вывод о том, что дисциплинарное производство, осуществляемое в органах внутренних дел, является особым видом административно-юрисдикционного производства, выделяемым

О и О X

и

о

и

О ^

о <

о

<

X

^

ш S а н

101

О и О X

и

о

и

О ^

о <

о

<

I

^

ш

s

а H

102

в структуре административного процесса, и характеризуется следующими особенностями.

1. Правовую основу дисциплинарного производства составляют законы и подзаконные нормативные правовые акты.

2. Дисциплинарное производство осуществляется в административно-процессуальной форме.

3. Дисциплинарное производство осуществляется во внесудебном порядке.

4. Дисциплинарное производство осуществляется должностными лицами органов внутренних дел, наделенными государственно-властными дисциплинарными полномочиями (субъектами дисциплинарной власти) в пределах предоставленных им прав в отношении сотрудников, подчиненных им по службе.

5. Правоотношения, связанные с осуществлением дисциплинарного производства в органах внутренних дел, являются по своей природе административными внутриорганиза-ционными субординационными и возникают между сотрудником, привлекаемым к дисциплинарной ответственности, и субъектом дисциплинарной власти.

6. Участниками дисциплинарного производства являются: субъект дисциплинарной власти; сотрудник, привлекаемый к дисциплинарной ответственности; лица, инициирующие перед субъектом дисциплинарной власти вопрос о возбуждении им дисциплинарного производства; лица, проводящие служебную проверку (председатель и члены комиссии); лица, содействующие осуществлению дисциплинарного производства.

Список литературы

1. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ // СЗ РФ. 2011. Ст. 7020.

2. О дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 14 октября 2012 г. № 1377 // СЗ РФ. 2012. № 43. Ст. 5808.

3. Об утверждении Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 26 марта 2013 г. № 161 // Рос. газ. 2013. 14 июня. № 127.

4. Административное право России: курс лекций / под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: Проспект, 2007.

5. Адушкин Ю.С. Дисциплинарное производство в СССР / под ред. В.М. Манохина. Саратов, 1986.

7. Основанием возбуждения дисциплинарного производства является совершение дисциплинарного проступка или административного правонарушения, за совершение которого предусмотрена дисциплинарная ответственность.

8. Система дисциплинарных взысканий, налагаемых на сотрудников органов внутренних дел, предусмотрена Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ [1].

9. В ходе осуществления дисциплинарного производства субъект дисциплинарной власти наделен большой свободой усмотрения на стадии возбуждения производства и при принятии решения по результатам рассмотрения дисциплинарного дела.

10. Дисциплинарное производство в случае принятия решения о наложении дисциплинарного взыскания завершается принятием адми-нистративно-юрисдикционного акта.

Таковы особенности дисциплинарного производства, осуществляемого в органах внутренних дел, позволяющие раскрыть его сущность, а также сформулировать следующее его определение: дисциплинарное производство, осуществляемое в органах внутренних дел, является одним из видов административно-юрисдикционного производства, выделяемым в структуре административного процесса, и представляет собой регламентированную нормами административного права целенаправленную деятельность уполномоченных должностных лиц органов внутренних дел по поводу решения вопроса о привлечении сотрудников к дисциплинарной ответственности.

6. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. 6-е изд., перераб. и доп. М., 2011.

7. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. 3-е изд. М., 2007.

8. Бялт В.С. Дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.

9. Тречкина О.В., Майоров В.И. Административный процесс в Российской Федерации: учеб. пособ. Челябинск, 2008.

10. Козлов Ю.М. Административное право: учебник. М., 2007.

11. Комлев С.В. Административно-юрисдикци-онный процесс: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.

12. Кононов П.И. Основные категории административного права и процесса: монография. М., 2013.

13. Коренев А.П. Административное право России: учебник. 4-е. изд. М., 2002.

14. Костенков М.В., Куракин А.В., Кононов А.М., Кононов П.И. Актуальные проблемы административного права: учебник. М., 2013.

15. Лапина М.А. Административная юрисдикция в системе административного процесса: монография. М., 2013.

16. ЛатыповаД.Ф. Основные принципы административного процесса. Уфа, 2007.

17. Леженин А.В. Административная юрисдикция органов внутренних дел: курс лекций. Воронеж, 2012.

18. Миронов А.Н. Административное право: учебник. 2-е изд. перераб. и доп. М., 2013.

19. Никифоров А.В. Дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 1998.

20. Никоноров Е.А. Институт служебной проверки в административном праве: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.

21. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 2003.

22. Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации: монография. Саратов, 2001.

23. Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2000.

24. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.

25. Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб., 2003.

26. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972.

27. Философский энциклопедический словарь / ред.-сост. Е.Ф. Губский, Г.В. Кораблева, В.А. лутченко. М., 2002.

28. Философский энциклопедический словарь. М., 1989.

29. Шергин А.П. Процессуальная составляющая правового регулирования административной ответственности // Административное право и процесс. 2010. № 3.

30. Якимов А.Ю. Административно-юрисдик-ционный процесс и административно-юрисдикционное производство // Государство и право. 1999. № 3.

Email: tmalyhina@inbox.ru

О и О X

и

о

и

О ^

о <

о

<

X

^

ш S а н

103