Конец федерации

ФОТО: СЕРГЕЙ СЕМЕНОВ

       На прошлой неделе Госдума приняла во втором и третьем чтениях закон о новом порядке утверждения губернаторов. Несмотря на ряд поправок, речь в нем по-прежнему идет о фактическом назначении глав регионов президентом.

       Пакет поправок к федеральным законам "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" был внесен в Госдуму президентом 28 сентября и принят в первом чтении 29 октября. Думское большинство проявило редкое великодушие и выделило целый месяц, чтобы те, кого законодательная инициатива непосредственно касается, могли высказать свои соображения по поводу законопроекта (некоторые из них "Власть" представила в #45). В результате в Думу поступило 400 поправок. Однако принять единороссы согласились лишь восемь из них — те, которые вносили в процедуру назначения губернаторов оттенок демократизма, но при этом не снижали эффективность выстраиваемой президентом властной вертикали.
       
       Строго говоря, о назначении глав регионов в законе речь не идет. В нем использовано более замысловатое выражение "наделение гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ". Ни в одном из действующих законов эта словесная конструкция не встречается, зато она позволяет авторам закона заявлять, что ни о каком назначении или утверждении губернаторов в нем ничего не говорится.
       В идеале процедура наделения полномочиями выглядит просто. Не позднее чем за 35 суток до истечения срока полномочий губернатора президент вносит в парламент субъекта РФ кандидатуру на этот пост, а депутаты в течение двух недель одобряют или отклоняют ее простым большинством голосов. Если первая попытка оказалась неудачной, то в течение недели президент должен внести повторное предложение.
       Первоначальный вариант законопроекта предполагал, что в случае двукратного отклонения предложенной кандидатуры парламент может быть распущен, а президент назначает врио губернатора. Однако перед вторым чтением из регионов в Госдуму поступило несколько десятков поправок, авторы которых предлагали либо вовсе не распускать мятежные парламенты, либо обязать президента проводить консультации с депутатами еще до представления кандидатуры губернатора.
       Разумеется, лишать президента права разгонять строптивые законодательные собрания депутаты Госдумы были не вправе: без этого выстраиваемая Кремлем конструкция теряет всякий смысл. Но и полностью проигнорировать требования регионов думцы тоже не могли. Поэтому единороссы согласились включить в текст закона положение о консультациях президента с региональными парламентами. Такие консультации должны проходить как перед первым внесением кандидатуры губернатора, так и в случае второго ее отклонения.
       Если консультации окажутся успешными и депутаты с первого раза утвердят предложенную кандидатуру, то новый губернатор будет править регионом в течение пяти лет. Если же глава государства не сможет убедить народных избранников в своей правоте, то в течение недели после отклонения первой кандидатуры президент должен будет внести вторую.
       После второго отклонения и проведенных в течение месяца консультаций с региональными депутатами у главы государства останутся три возможности: в третий раз вынести на рассмотрение парламента субъекта РФ кандидатуру губернатора, назначить врио главы региона на срок не более шести месяцев либо распустить законодательный орган субъекта РФ. Если он выберет первый вариант, а депутаты все равно отклонят спущенную сверху кандидатуру, президент будет обязан назначить врио губернатора и рассмотреть вопрос о роспуске парламента. Впрочем, даже в этом случае распускать законодательное собрание президенту будет необязательно. Он вполне может ограничиться назначением врио главы региона и через три-четыре месяца запустить процедуру утверждения губернатора заново. Если же дело все-таки дойдет до роспуска, то сделать это президент сможет своим указом (по действующему закону роспуск законодательного собрания возможен лишь в случае установленного судом нарушения федеральных законов и исключительно в форме федерального закона, принятого Госдумой и одобренного Советом федерации).
       
       Исполнять полномочия, которыми их наделил президент с согласия регионального парламента, губернаторы должны будут так, чтобы глава государства не разочаровался в своем выборе. В противном случае их ждет неминуемая отставка, поскольку президент получит право отрешать их от должности своим указом в любое время и без всяких консультаций с региональным парламентом либо "в связи с утратой доверия", либо "за ненадлежащее исполнение своих обязанностей". Поставить вопрос о недоверии главе региона может и законодательное собрание. Но последнее слово все равно остается за президентом, который может либо прислушаться к мнению депутатов, либо проигнорировать их предложение.
       Возможность отзыва губернатора избирателями в новой редакции закона не предусмотрена. Зато глава региона по-прежнему может покинуть свой пост в результате смерти, отставки по собственному желанию, признания его судом недееспособным либо безвестно отсутствующим, а также вступления в законную силу обвинительного приговора, выезда за пределы РФ на постоянное жительство или утраты гражданства РФ. Во всех этих случаях решение о досрочном прекращении полномочий губернатора принимается региональным парламентом по представлению президента РФ.
       Осталась в новой редакции закона и статья о временном отстранении региональных лидеров от должности президентом по представлению генпрокурора. По новому закону для этого будет достаточно обвинения в совершении любого преступления, даже если речь идет всего лишь о клевете или хулиганстве.
       
       Новый закон вступает в силу со дня его официального опубликования. Скорее всего, это произойдет не позднее середины декабря — Совет федерации, видимо, одобрит закон уже на этой неделе, да и президент Путин тянуть с подписанием предложенного им документа вряд ли станет. При этом все действующие главы регионов должны осуществлять свои полномочия до истечения сроков, на которые они были избраны, а губернаторские выборы, назначенные до вступления закона в силу, должны проходить по прежней схеме.
       Это означает, что все выборы глав регионов, намеченные на конец этого и начало следующего года, пройдут по старым правилам и только губернаторам, которые должны были переизбираться весной и летом 2005-го, придется пройти через утверждение региональными парламентами. Впрочем, депутаты внесли в закон поправку, позволяющую наиболее нетерпеливым губернаторам перейти в новое качество гораздо раньше: главам регионов предоставлено право "поставить перед президентом РФ вопрос о доверии и досрочном сложении своих полномочий".
       Получив подобную заявку, глава государства должен будет в течение недели принять решение о доверии губернатору и внесении его кандидатуры на утверждение соответствующего парламента либо о выдвижении на этот пост другого кандидата. И хотя выбор в данном случае остается за главой региона, можно предположить, что многие региональные лидеры сочтут эту поправку предложением, от которого нельзя отказаться.
ЮРИЙ ЧЕРНЕГА, ДМИТРИЙ КАМЫШЕВ
       

Буква закона

Статья 18
       ...3. Высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может быть гражданин РФ, достигший 30 лет...
       5. Гражданин РФ может быть наделен полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок не более пяти лет.

Цифра закона

     244 кампании по выборам глав регионов прошли в России с июня 1991 года по ноябрь 2004 года. Еще 10 губернаторских кампаний должны завершиться до конца 2004 года.

Мировая практика

       "Власть" уже рассказывала о странах, где федеративное устройство сочетается с назначением региональных лидеров (см. #37). Аналогичная система назначений есть и во многих других вполне демократических странах. Только они при этом являются унитарными государствами.
       В регионах Франции государственная власть представлена префектом, который назначается правительством страны. Префект руководит государственными службами в регионе и осуществляет административный надзор за деятельностью органов местного самоуправления. Все решения, принимаемые органами самоуправления, представляются префекту, который, не имея права отменить их, может обжаловать любое в административном суде. Французская система действует в ряде других европейских государств, по такому же принципу построена административная система Японии.
       В каждую из областей Италии направляется комиссар правительства, который представляет центральную власть. Он визирует законы, принятые областными советами, или отклоняет их. При возникновении спора между комиссаром и областным советом дело решается в конституционном суде. Правительство имеет право распускать любые органы местной власти за нарушение конституции и законов страны.
       В регионах Испании государство представлено делегатом, который руководит администрацией, но не имеет права вмешиваться в деятельность выборных органов — в частности, отменять их решения. Центральное правительство может принудить региональные власти к выполнению своих распоряжений, передаваемых через делегата, только при возникновении угрозы национальным интересам страны и только с одобрения абсолютного большинства верхней палаты парламента.
       В Великобритании региональные чиновники являются выборными, однако они проходят утверждение в профильных министерствах, несут перед ними ответственность и обязаны выполнять их инструкции и распоряжения. Аналогичная система действует в большинстве государств Британского Содружества.

История вопроса

     Первые всенародные выборы глав регионов прошли в России в июне 1991 года, когда одновременно с президентом РФ были избраны мэры Москвы и Ленинграда и президент Татарии. В течение 1991-1993 годов выборы губернаторов состоялись еще в 21 субъекте федерации. После этого вплоть до 1995 года большинство глав регионов назначались президентом Борисом Ельциным, а выборы проходили лишь по специальному разрешению Кремля, оформленному указом главы государства. Переход к повсеместному всенародному избранию глав регионов начался в декабре 1995 года, когда выборы прошли в 13 субъектах РФ.
       В октябре 1999 года вступил в силу федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ", который установил, что глава региона должен избираться "на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании". К этому времени избранные лидеры были уже в 88 из 89 российских регионов. Единственным субъектом РФ, где до сих пор нет всенародно избранного руководителя, остается Дагестан, глава которого избирается по сложной многоступенчатой процедуре. Однако и там уже принята новая конституция, по которой всенародные выборы президента должны были пройти в 2006 году.

За

     Виктор Гришин, глава комитета Госдумы по делам федерации и региональной политике (фракция "Единая Россия")
       Мнения авторов представленных в комитет поправок по ряду вопросов диаметрально разошлись. Например, одни предлагали процедуру наделения полномочиями осуществлять через избрание, другие — через назначение указом президента. Рассматривая эти позиции как крайние, мы посчитали, что термин "наделение полномочиями" является наиболее правильным. Комитет счел, что не совсем корректно будет соглашаться с поправками, уточняющими, с кем президент РФ может проводить консультации. Подобный перечень сужает возможности президента проводить консультации с широким кругом государственных, политических и общественных структур. Вызывает сомнение и целесообразность установления ценза оседлости для кандидатов или требования о наличии у них высшего образования. Трудно представить, что президент РФ внесет предложение о наделении полномочиями лица, не имеющего соответствующего образования и опыта практической деятельности.

За, но

     Андрей Савельев, депутат Госдумы (фракция "Родина")
       Наша фракция поддержала концепцию закона, но в то же время предлагала ее укрепить и воссоздать в первичной чистоте. Мы предлагали исключить законодательные собрания из процесса назначения губернаторов, чтобы вертикаль власти была выстроена отчетливо и понятно. Тем самым мы бы соблюли 10-ю статью Конституции, которая говорит о разделении властей. Мы сняли бы конфликт властей, который обязательно возникает в таких ситуациях, и сделали бы все, чтобы не допустить проявлений сепаратизма, поскольку соблазн раскола в конфликте ЗС с президентом РФ всегда будет сохраняться, а у президента будет соблазн распустить ЗС, что тоже приведет к конфликту. Поскольку президент в соответствии с нынешним законом должен учитывать политическую конъюнктуру и в каком-то смысле лавировать, мы могли бы взять на себя ответственность за более решительные меры. Но, к сожалению, наши поправки о назначении губернаторов президентом приняты не были.

Против

     Сергей Попов, независимый депутат Госдумы
       В действующем законе об органах госвласти субъектов РФ уже имеется конструкция, которая позволяет в случае нарушения закона распускать законодательное собрание региона. В новом законопроекте предлагается ввести еще одну возможность такого роспуска — указом президента РФ. Но в законе должна быть внутренняя логика — ответственность должна быть адекватна тяжести совершенного поступка. Что более опасно для общества — когда законодательное собрание нарушает закон или не подчиняется воле президента? Мне представляется, что более тяжким деянием является неисполнение воли закона. Тем не менее в этом случае остается сложная процедура — с двумя судами и предупреждением президента в адрес регионального парламента. Поэтому я предлагал убрать новую конструкцию роспуска парламента указом президента. В регионах бывают и двухпалатные парламенты, и может быть такая ситуация, что одна палата согласна с президентом, а вторая нет. Но решение предусмотрено радикальное — распускаются обе.

Экспертная оценка

       В море полемики вокруг президентских инициатив по укреплению вертикали власти утонул вопрос об эффективности самой реформы. Чтобы оценить эту эффективность, уместно обратиться к практике корпоративного управления.
       
       Аргументы сторонников радикального изменения системы госуправления сводятся в конечном счете к тезису об укреплении единства государства. Синдром сплочения ради достижения некоей единой цели, наблюдаемый на российской политической сцене,— явление не уникальное и даже неплохо изученное. Если поискать аналогию путинской реформе в корпоративной практике, мы увидим, что сходные задачи решает компания-производитель, когда выбирает систему распространения своего товара. В случае если производитель не обладает достаточной информацией, чтобы оценить работу своего контрагента-распространителя, и существует большая угроза размывания брэнда независимыми продавцами, производитель предпочтет поддерживать отношения в рамках единой системы управления внутри вертикально интегрированной структуры — дилерской или дистрибуторской. Отношения сделки в этих случаях замещаются на отношения управление-подчинение. Проще говоря, если торговаться с контрагентом становится слишком затратно, с ним следует объединиться.
       Модель вертикальной интеграции вполне подходит для описания изменений, происходящих в российской политической системе. Не секрет, что российские регионы конкурируют не между собой (как компании на свободном рынке), а вдоль властной вертикали — выбивая у центра дополнительные финансовые ресурсы. Президентские инициативы по назначению глав регионов можно рассматривать как попытку замещения системы торгов между губернатором и центром отношением управление-подчинение в рамках вертикально интегрированной структуры ФГУП "Исполнительная власть". Очевидно, торговаться с губернаторами в рамках существующей выборной схемы стало слишком затратно.
       Вот лишь несколько доводов в пользу такого понимания сути происходящего.
       Во-первых, за годы свободного волеизъявления российский губернатор превратился в самостоятельную фигуру, не лишенную амбиций и пользующуюся изрядной поддержкой населения. Согласно опросам ВЦИОМ, 54% россиян считают, что положение дел в их регионе в первую очередь зависит от руководителей областных и местных администраций. В условиях, когда связка народ--губернатор не абстрактна, а вполне осязаема, губернатор в большей степени апеллирует к предпочтениям населения. При этом легитимность регионального лидера становится весомым аргументом в переговорах с центром.
       Во-вторых, за годы нахождения у власти губернаторы приросли административным ресурсом, что также способствовало укреплению их переговорной позиции. При этом немаловажную роль сыграла политика центра в сфере межбюджетных отношений. Выкачивание финансовых ресурсов из регионов привело к замещению стандартных налоговых схем отношениями, основанными на неформальных связях между региональными властями и представителями крупного и среднего бизнеса. При сложившихся правилах игры — преференции в обмен на политическую поддержку — губернатору не составляет труда настроить должным образом политические ориентиры бизнеса.
       В-третьих, в условиях постоянной угрозы терроризма и непрекращающейся чеченской войны заметно возросла роль национального фактора. Последние выступления лидеров Татарии и Башкирии против предоставления президенту РФ права роспуска региональных парламентов — наглядное тому свидетельство.
       Следствием перечисленных факторов стало то, что, с точки зрения центра, издержки смены регионального лидера в рамках выборной схемы (включая риски негативных социальных и политических последствий) заметно возросли. В результате стали возможны ситуации, когда губернаторы открыто вступали в конфронтацию с главой государства, как, например, в вопросе о монетизации льгот. За годы свободного волеизъявления "продавливание" решений стало обходиться центру дороже. Получается, что российский президент действует в духе рыночной фирмы, снижающей трансакционные издержки за счет создания вертикально интегрированной структуры.
       Между тем успех интеграционных процессов даже на экономическом рынке — скорее исключение, чем правило. По данным многочисленных исследований, доля неудачных сделок слияния и поглощения в масштабах мировой экономики достигает 60%. Часто причиной неудач является тот факт, что, подчинив себе контрагента, компания-производитель вовсе не обязательно получает возможность лучше его контролировать. В некоторых случаях издержки координации и контроля могут оказаться даже выше, чем издержки контрактных отношений. В нашем случае можно сказать, что назначаемость губернаторов заставит их еще более выпукло демонстрировать свою лояльность Кремлю (что они и сейчас делают), но далеко не все они станут действительно проводить нужную Кремлю политику.
       Кроме того, между президентом и компанией имеется существенная разница. В отличие от фирмы президент, действующий на политическом рынке, не является независимым агентом. При развитой системе демократии ему приходится учитывать не только собственные издержки, но и совокупные общественные потери, возникающие вследствие интеграции. И решения, оптимальные для президента и народа, могут не совпадать. Именно так происходит в данном случае: с точки зрения населения, переход к системе назначения губернаторов может быть связан с дополнительными издержками. В частности, можно ожидать переориентации наиболее лояльных центру губернаторов с решения конкретных экономических проблем населения на выполнение политических установок центра.
       Наконец, есть и риск монополизации. При переходе к системе назначения губернаторов ФГУП "Исполнительная власть" становится фактическим монополистом на политическом рынке со всеми вытекающими последствиями, основным из которых является возможность злоупотребления монопольной властью — продажи своих услуг по завышенной цене. То есть, скажем, за усиление безопасности (возможно, даже не реальное, а мнимое) гражданам придется заплатить не только налогами, но и ограничением собственных свобод — передвижения, собраний, слова и т. д.
       Впрочем, сравнение процессов вертикальной интеграции на экономическом и политическом рынках, как ни странно, дает повод для оптимизма. Ведь, по данным рыночных исследований, подавляющее большинство сделок слияния и поглощения заканчивается отказом от использования единой структуры и возвращением сторон к автономному сосуществованию.
ИВАН ШУЛЬГА, эксперт Института открытой экономики