Обеспечение жильем военнослужащих: правовой аспект

A.B. Ткачев

Рассмотрен комплекс проблем, связанных с реализацией прав на жилище увольняемых военнослужащих. Отмечается, что наряду с объективными причинами (значительное сокращение численности армии и др.) их обострению способствуют многочисленные пробелы в законодательстве, крайне усложненные бюрократические процедуры, коррупция в сфере предоставления социального и ведомственного жилья, жилищных сертификатов, земельных участков для жилищного строительства. Показаны нестыковки в нормах Закона о статусе военнослужащих, Земельного и Жилищного кодексов, отсутствие четко прописанных правил реализации прав военнослужащих на жилище, громоздкость и неэффективность системы, созданной для решения этих задач в Министерстве обороны РФ. Предложены конкретные меры, способствующие устранению наиболее очевидных недостатков в данной области.

Ключевые слова: право на жилище, статус военнослужащего, реализация прав на жилище, государственные жилищные сертификаты, обязанность по обеспечению жильем, порядок обеспечения жильем, реестр военнослужащих, нуждающихся в жилье, правила учета военнослужащих, распределение ведомственного жилья, юридическое оформление квартир, порядок предоставления земельных участков, денежная компенсация за наем жилых помещений.

Проблема обеспечения жильем военнослужащих, увольняемых с военной службы, и граждан Российской Федерации, уволенных с военной службы, является одной из наиболее острых социальных проблем, решаемых в ходе реформирования военной организации государства, ориентированного на формирование ее нового облика.

Давно известно, что если у государства сильная армия, то сильным является и само государство. Но силу армии определяют не только военная техника и вооружение, но и морально-психологический дух военнослужащих. Уровень боевой подготовки, воинской дисциплины военнослужащих в значительной степени зависит от тех бытовых условий, в которых они находятся, в частности от степени их удовлетворения квартирным довольствием [1, с. 80]. Серьезные издержки в решении жилищной проблемы крайне отрицательно сказываются на морально-психологическом состоянии военнослужащих, на привлекательности военной службы в обществе. В связи с этим Президент Российской Федерации Д.А. Медведев 12 января 2011 г. заявил, что «нужно, чтобы в 2012 году очереди на жилье для военнослужащих не осталось, и параллельно в 2012 году должна быть решена задача по служебному жилью для военных».

Человеку необходимы многочисленные нематериальные и материальные условия жизни: безопасность, семья, пища, вода, одежда и т.д., но самое главное - жилище. О том, что жилище является одним из важнейших условий жизни человека, говорится во многих международных документах, в том числе в Международном пакте об экономических, социальных и культурных

правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.). Так, в ст. 11 указанного Пакта говорится, что участвующие в Пакте государства признают право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и непрерывное улучшение условий жизни.

Право на жилище является конституционным правом гражданина Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 40 Конституции РФ, «каждый имеет право на жилище... малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами».

К таким «иным гражданам, указанным в законе», в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», относятся и военнослужащие, в том числе увольняемые с военной службы, а также граждане Российской Федерации, уволенные с военной службы, если они нуждаются в улучшении жилищных условий. Такие лица уже выполнили свой конституционный долг перед государством, но зачастую у них отсутствует постоянное жилое помещение для проживания. Теперь уже государство должно выполнить свой долг перед ними, так как, в соответствии со ст. 15 указанного Федерального закона, оно гарантировало реализацию права на жилище.

В прошедшие годы был принят ряд нормативно-правовых актов для решения жилищной проблемы увольняемых военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы, которые, однако, так и не решили окончательно жилищной проблемы указанных категорий граждан. Это обстоятельство обусловлено различными причинами. Например, тем, что сокращение численности армии резко увеличило количество увольняемых военнослужащих, которые имеют право на их жилищное обеспечение государством. Однако основная причина заключается в несовершенстве действующего законодательства в названной области общественных отношений, в наличии определенных пробелов в их правовом регулировании.

Как справедливо отмечено Е.А. Глуховым, «сложившаяся в нашей стране система жилищного обеспечения военнослужащих отличается громоздкостью и бюрократичностью» [2, с. 5]. Например, п. 14 ст. 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» содержит следующую норму: «Обеспечение жилыми помещениями военнослужащих -граждан, имеющих общую продолжительность военной службы 10 лет и более, при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с ор-ганизационно-штатными мероприятиями и членов их семей при перемене места жительства осуществляется федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, за счет средств федерального бюджета на строительство и приобретение жилых помещений, в том числе путем выдачи государственных жилищных сертификатов».

Однако, как отмечалось в Постановлении Конституционного суда РФ от 5 апреля 2007 г. № 5-П, «переложив обязанность по обеспечению жильем граждан, выполнивших возлагавшиеся на них по контракту обязанности военной службы, с органов местного самоуправления на федеральные органы исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, федеральный законодатель не определил условия и порядок их обеспечения жильем, что требует... устранения пробела в правовом регулировании. В противном случае появляется опасность недопустимого в правовом государстве произвольного усмотрения органов исполнительной власти в сфере реализации жилищных прав указанной категории граждан».

По смыслу нормы, закрепленной Федеральным законом от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», военнослужащие, отвечающие требованиям абз. 2 п. 1 ст. 23, не могут быть уволены с военной службы без их согласия без предоставления им жилых помещений.

При желании указанных военнослужащих получить жилые помещения не по месту увольнения с военной службы они обеспечиваются жилыми помещениями по избранному месту постоянного жительства в порядке, предусмотренном п. 14 ст. 15 указанного Федерального закона. Тем самым реализуется принцип, закрепленный в п. 1 ст. 27 Конституции РФ, гласящий, что «каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства». Однако четкий порядок предоставления жилых помещений в выбранном военнослужащим месте фактически не определен. Исключения и запреты на выбор определенного места жительства установлены законодательно только для территорий закрытых военных городков.

В связи с этим на практике возникают определенные конфликты из-за отказа в предоставлении жилья военнослужащим в выбранном им населенном пункте. Один из наиболее известных таких конфликтов связан с расселением находящегося в оперативном управлении Военного университета Министерства обороны РФ общежития, расположенного в Москве на ул. Большая Пироговская, д. 51. Военнослужащим, увольняемым с военной службы, и гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, проживающим в данном общежитии, Министерство обороны РФ отказывается предоставлять жилье в выбранном ими населенном пункте - городе Москве, ссылаясь на отсутствие якобы у Министерства обороны жилых помещений в Москве.

Многие военные соглашаются на получение жилья в подмосковных городах - Балашихе, Подольске и др., но есть и такая категория граждан, которая решительно намерена реализовать свое право на выбор места жительства и предъявляет в настоящее время иски к Министерству обороны РФ. Стоит отметить, что суды встают на сторону истцов, так как их требования соответствуют закону, не содержащему ограничений или запрета на выбор в качестве места жительства столицу Российского государства.

Другой правовой проблемой является несовершенство системы ведения реестра военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, нуждающихся в жилье. Правила учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы и нуждающихся в получения жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, были утверждены Постановлением Правительства РФ еще в 1998 г. Несмотря на то, что в данные Правила вносились изменения и дополнения, они уже не отвечают требованиям сегодняшнего дня, а отдельные нормы создают почву для злоупотреблений со стороны военного командования.

Данный факт подтверждает и судебная практика. Так, например, Военная коллегия Верховного суда РФ приняла решение в пользу военнослужащего Л., который, реализуя свое право на приобретение жилья посредством государственного жилищного сертификата, избрал постоянным местом жительства г. Солнечногорск Московской области, где он признан нуждающимся в улучшении жилищных условий. Однако перед увольнением с военной службы командир части не утвердил заявителя в списке кандидатов на получение государственного жилищного сертификата и тем самым в выдаче данного сертификата за счет средств Министерства обороны РФ отказал. Отказ был мотивирован тем, что Л. по приказу командующего Тихоокеанским флотом был обеспечен по месту службы жилой площадью для постоянного проживания по установленным нормам.

В то же время в последний год военной службы Л. администрацией г. Солнечногорска Московской области был признан нуждающимся в улучшении жилищных условий. Кроме того, Л. проживал в ЗАТО и имел право на отселение из этого закрытого городка.

Гарнизонный военный суд, кассационная инстанция и президиум флотского военного суда отказали Л. в удовлетворении его требований, посчитав, что реализация права Л. на получение после увольнения с военной службы жилого помещения по избранному для постоянного проживания месту жительства в выбранной им форме должна быть обеспечена органами исполнительной власти субъекта РФ по месту постановки заявителя на жилищный учет, а не Министерством обороны РФ. Военная коллегия Верховного суда РФ приняла по делу новое решение, в котором обязала командование включить Л. в списки на получение государственного жилищного сертификата от Министерства обороны РФ.

Помимо несовершенства нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы предоставления жилья военнослужащим, увольняемым с военной службы, и гражданам, уволенным с военной службы, существуют и другие как правовые, так и бюрократические причины, которые препятствуют своевременному решению вопросов обеспечения жильем указанных лиц.

Во многом это связано с тем, что обеспечением их жильем в Министерстве обороны РФ параллельно занимаются четыре структуры: Департамент капитального строительства (в части строительства домов), Департамент

реализации госзаказа (в случае покупки Министерством обороны жилья для военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы), Департамент имущественных отношений (одной из функций которого является учет и юридическое оформление квартир), а также Департамент жилищного обеспечения (который распределяет имеющиеся в ведении Министерства обороны квартиры и иное жилье).

По нашему мнению, решить эту проблему мог бы специальный уполномоченный орган (рабочая группа или структурное подразделение Министерства обороны РФ), который взял бы на себя координацию всех вопросов обеспечения военнослужащих жильем.

Существуют и другие правовые проблемы. Во-первых, при определенных в законе условиях орган местного самоуправления вправе в первоочередном порядке предоставлять военнослужащим право на вступление в жилищно-строительные (жилищные) кооперативы либо выделять земельные участки для строительства индивидуальных жилых домов. Но известно, что право - не обязанность, и, следовательно, данная норма не является обязательной для исполнения. Кроме того, порядок предоставления таких прав военнослужащим не определен.

Что же касается реализации права на вступление в ЖСК (ЖК), то это право зависит от решения и других членов ЖСК (ЖК) о принятии или отказе в принятии военнослужащего в члены кооператива. Так, в соответствии со ст. 121 Жилищного кодекса РФ, гражданин, желающий стать членом ЖСК (ЖК), должен подать в правление кооператива заявление о приеме в члены ЖСК (ЖК). Это заявление рассматривается правлением в течение месяца, а затем должно утверждаться общим собранием членов кооператива. То есть общее собрание может и отказать в принятии гражданина в члены кооператива.

В соответствии с п. 2 ст. 111 Жилищного кодекса РФ, категории граждан, указанные в ст. 49 Кодекса (малоимущие и иные признанные нуждающимися в жилье граждане), имеют преимущественное право на вступление в ЖСК (ЖК), организованные при содействии органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления.

По нашему мнению, в ст. 111 Жилищного кодекса РФ необходимо внести дополнительную норму, согласно которой военнослужащие, увольняемые с военной службы, и граждане Российской Федерации, уволенные с военной службы, имели бы преимущественное право на вступление в любой ЖСК (ЖК), т.е. независимо от того, организован ли кооператив при содействии органов государственной власти или органов местного самоуправления или нет.

Как отмечалось выше, не определен и порядок предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства. Статья 93 Земельного кодекса РФ предоставляет право исполнительным органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ,

передавать отдельные земельные участки из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, охотохо-зяйственного, лесохозяйственного и иного использования.

Однако, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2006 г. № 176 «Об утверждении Правил передачи отдельных земельных участков из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования», такие участки могут предоставляться для использования, не связанного со строительством (за исключением строительства временных сооружений) и без изменения их целевого назначения. То есть военнослужащий, как и любой гражданин Российской Федерации, не может получить участок из данной категории земель для жилищного строительства. Соответственно, порядок предоставления земельных участков военнослужащим, увольняемым с военной службы, и гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, должен быть определен законодательно.

При невозможности обеспечить жилыми помещениями граждан, уволенных с военной службы, и совместно проживающих с ними членов их семей им ежемесячно выплачивается денежная компенсация за счет федерального бюджета в порядке и размерах, которые определяются Правительством РФ. Такой порядок определен в настоящее время Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 909 «О порядке выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, и членам их семей».

В п. 4 Положения о выплате денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, и членам их семей, утвержденного указанным Постановлением Правительства РФ, в том числе указано, что «членам семей граждан, уволенным с военной службы, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 года в уполномоченных органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации организациях и погибших (умерших) после увольнения с военной службы, денежная компенсация выплачивается до фактического предоставления субсидий по государственным жилищным сертификатам, но не более чем в течение 1 года со дня гибели (смерти) кормильца».

По нашему мнению, данное ограничение нарушает законные права и интересы членов семьи погибшего (умершего) военнослужащего. В связи с этим предлагается внести изменение в данную норму и указать, что денежная компенсация выплачивается до фактического предоставления субсидий по

государственным жилищным сертификатам или до обеспечения жильем семьи погибшего (умершего) военнослужащего иным способом.

Таким образом, внесение соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации позволит оптимизировать процесс обеспечения жильем военнослужащих, увольняемых с военной службы, и граждан Российской Федерации, уволенных с военной службы, а также повысить престиж военной службы в целом, что в конечном итоге будет способствовать повышению необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации.

Литература

1. Виноградов Н.А. Советское военно-административное право: Ч. 2. - М., 1951.

2. Глухое Е.А. Административно-правовые средства предупреждения коррупции в сфере жилищного обеспечения военнослужащих / Дисс. ...канд. юрид. наук. -М.: ВУ. 2011.