Конституционное завещание

       12 декабря российской ельцинской Конституции исполнилось семь лет. Ее кардинальный пересмотр, о котором давно мечтают многие российские политики, может стать реальностью уже в будущем году. В Госдуме дожидаются рассмотрения сразу два проекта закона "О Конституционном собрании". Этот орган получит право не только изменять ключевые положения Основного закона, но и переписывать его заново.

Субъекты
       Из двух проектов закона "О Конституционном собрании" (КС), подготовленных к рассмотрению, наибольшие шансы на принятие имеет законопроект, внесенный Борисом Надеждиным (СПС), Анатолием Лукьяновым (КПРФ), Валерием Крюковым (ОВР), Вячеславом Володиным (ОВР) и Еленой Мизулиной ("Яблоко").
       В соответствии с этим документом КС, состоящее из 400 членов, станет симбиозом всех ветвей власти. 150 из них — это депутаты, назначенные Госдумой пропорционально ее фракционному составу, включая спикера. Еще 178 человек — главы всех субъектов федерации и представители региональных парламентов в Совете федерации. Судебная власть будет представлена председателями Верховного, Высшего арбитражного и Конституционного судов (последний возглавит собрание).
       В состав КС также войдут 68 "граждан Российской Федерации, имеющих высшее юридическое образование и обладающих признанной квалификацией в области права". Какие граждане имеются в виду, неясно (известно только, что не депутаты Госдумы и не члены Совета федерации). Зато ясно, кем их квалификация будет признана: их назначит президент. Россияне узнают их имена в самый последний момент: проект обязывает президента опубликовать полный список членов КС лишь не позднее трех дней до начала его работы. Сам президент тоже войдет в состав собрания в качестве рядового члена.
       До недавнего времени расклад в составе был несколько иным. Предполагалось, что и депутатов, и назначаемых юристов будет по 100. Но депутаты решили расширить свое представительство в собрании и изменили законопроект.
       Расчищая себе место в новом органе, парламентарии сделали и весьма полезную вещь — исключили из его состава судей Конституционного суда (всех, кроме председателя). Иначе существование этого судебного органа, призванного трактовать Конституцию, потеряло бы смысл.
       
Объекты
       КС получит право пересматривать первую, вторую и девятую главы Конституции ("Основы конституционного строя", "Права и свободы человека и гражданина", "Конституционные поправки и пересмотр Конституции"). С инициативой о пересмотре этих глав могут выступать президент, правительство, Совет федерации, Госдума, парламенты субъектов федерации, а также группа численностью не менее одной пятой депутатов Госдумы или членов СФ.
       Проект новой Конституции с обоснованием внесения изменений сначала должна рассмотреть Госдума. Если она одобряет его, документ рассматривает Совет федерации. Он же определяет дату и место первого заседания КС (на 30-й день после одобрения предложения).
       Собравшись, КС сначала ставит вопрос о неизменности действующей Конституции. Если большинство голосует "за", КС тут же завершает свою работу, если "против" — приступает к обсуждению проекта. Принятый за основу проект в двухмесячный срок должна доработать рабочая палата собрания, состоящая из 90 членов КС (не менее половины из них должны иметь высшее юридическое образование). Она также может разработать и свой проект, если предложенный не будет принят за основу.
       После этого начинает работу редакционная комиссия (15 человек), которая в течение месяца будет принимать поправки от Госдумы, региональных парламентов и членов КС. Затем проект снова выносится на обсуждение.
       В случае принятия новой Конституции двумя третями голосов членов КС она вступает в силу. Если ее поддержит менее двух третей, но больше половины собрания, принимается решение о вынесении проекта нового Основного закона на референдум.
       На все это Конституционному собранию отводится не более шести месяцев. В течение года после завершения работы КС внесение нового предложения о пересмотре Конституции запрещается.
       
Перспективы
       Чего следует ожидать россиянам от изменения Конституции? Во второй главе ("Права и свободы человека и гражданина") в принципе содержатся основные общепризнанные международные нормы, и отменять их вряд ли кому-нибудь придет в голову. Однако некоторые права, давно мешающие властям, вполне могут попасть под нож. Например, право на свободное передвижение и выбор места жительства (институт прописки до сих пор не отменен); право на тайну переписки, телефонных переговоров, телеграфных и иных сообщений; право на замену военной службы альтернативной гражданской; право обвиняемого в преступлении, за которое назначается смертная казнь, на суд присяжных (с 1999 года вынесение смертных приговоров запрещено до введения судов присяжных во всех субъектах федерации).
       Однако, скорее всего, собрание возьмется не только за три упомянутые главы. Со стопроцентной уверенностью можно утверждать, что будут изменены и остальные, в том числе главы о федеративном устройстве, президенте, парламенте и правительстве. Это заложено в самом механизме изменения Конституции. Ведь в соответствии с законопроектом обновляться она должна не через внесение отдельных поправок, а путем принятия нового Основного закона.
       Вполне возможно, что думцы воспользуются новым органом, чтобы забрать часть полномочий Совета федерации (они об этом говорят с самого начала реформы госвласти): назначение генпрокурора, председателей Верховного, Высшего арбитражного и Конституционного судов, введение в стране чрезвычайного и военного положения, принятие решений об использовании армии за пределами России. Левые непременно попытаются реализовать свою давнюю мечту — ослабить президентскую власть, а президент, в свою очередь, постарается ее усилить.
       Хотя в главы с третьей по восьмую изменения можно вносить и без Конституционного собрания (для этого необходимы две трети голосов в Думе, три четверти в Совете федерации и одобрение не менее чем двух третей региональных парламентов), власти явно предпочтут делать это через КС. Ведь процедура принятия поправок через парламент слишком трудоемка (и до сих пор провести таким образом конституционные изменения ни разу не удавалось), а КС может сделать это менее чем за полгода.
       
Альтернативы
       Второй проект закона о Конституционном собрании внесен депутатом Сергеем Ковалевым (СПС). Главное его отличие от первого в самом принципе формирования КС.
       Ковалев полагает, что депутаты Госдумы и члены Совета федерации не могут входить в КС, и апеллирует к статье 135 Конституции, гласящей, что главы первая, вторая и девятая не могут быть пересмотрены Федеральным собранием. Ковалев также исключает участие в КС представителей исполнительной и судебной властей, а уж тем более назначаемых президентом чиновников, считая собрание выше любой из ветвей власти. Он предлагает формировать КС путем всенародных прямых выборов по двухмандатным избирательным округам (один округ — два депутата). Право выдвижения кандидатов предлагается предоставить общественным организациям и трудовым коллективам численностью не менее 500 человек.
       Но этот проект явно не будет принят Госдумой. Депутаты не упустят возможности получить дополнительные полномочия, ведь, согласно проекту Надеждина, право перекраивать Основной закон получит каждый третий из них. Суть даже не в их личных амбициях, а в том, что таким образом политические силы, которые они представляют в Госдуме, как и она сама в целом, станут более влиятельными.
ДМИТРИЙ ЛЮКАЙТИС
       

От автора
       Борис Надеждин, депутат Госдумы (фракция СПС), автор законопроекта
       В части состава и численности Конституционного собрания нам удалось достичь компромисса. Во-первых, увеличено количество депутатов. Во-вторых, после изменения порядка формирования Совета федерации мы "развели" членов СФ и руководителей регионов. Таким образом, в нынешнем Совете федерации губернаторы проголосуют за принятие закона ради сохранения своих полномочий как членов КС. Острая дискуссия будет, скорее всего, только по поводу состава собрания.
       В принципе нынешний вариант имеет шансы пройти через парламент, хотя трудно прогнозировать, как распределятся силы. Но мы, по всей видимости, наберем необходимые 300 голосов. Потому что за этот вариант уже точно коммунисты, ОВР, отчасти "Единство" и большая часть СПС и "Яблока" — опорой для принятия этого проекта являются центристы и левые. А вот позиция Кремля пока не ясна.
       

       За
       Сергей Попов, заместитель председателя комитета Госдумы по госстроительству (фракция "Яблоко")
       Законопроект, разработанный депутатом Надеждиным, в отличие от большинства ранее рассматривавшихся документов на эту тему, достаточно хорошо проработан юридически. По сравнению с документом, разработанным в прежней Думе, нынешний законопроект — это шаг вперед, хотя в части юридической техники он является развитием старого законопроекта. Теперь главное — это набрать 300 голосов, для чего нужно согласие большинства фракций. Что же касается законопроекта Ковалева, то мне представляется, что прямые выборы в КС вряд ли оправданны. Опыт показывает, что для такой работы нужна специальная юридическая подготовка. Ведь Конституция — это слишком тонкий механизм. А при прямых выборах — во всяком случае, в нашей стране — людей избирают, руководствуясь соображениями, подчас далекими от целей законотворчества.
       

Против
       Виктор Похмелкин, заместитель председателя фракции СПС в Госдуме
       Я считаю, что принятие закона "О Конституционном собрании" преждевременно. Тем более что на данном этапе он будет совершенно бесполезен. Такого же мнения придерживается и наша фракция в целом — за исключением разве что самих авторов двух законопроектов. Поэтому мы не будем голосовать ни за законопроект Бориса Надеждина, ни за альтернативный законопроект Сергея Ковалева, несмотря на то что оба варианта разработаны депутатами нашей фракции. Они не соответствуют нынешней политической ситуации. Ведь главным поводом для создания законопроектов послужило желание изменить первую, вторую и девятую главы Конституции. А я не вижу смысла в таком изменении, как не видят в этом смысла и другие члены фракции. Поэтому было принято решение не поддерживать ни первый, ни второй законопроект. Время для Конституционного собрания еще не пришло.
       
История вопроса
       Конституция РСФСР наделила правом изменения Основного закона съезд народных депутатов. И народные избранники этим правом активно пользовались, приняв с 1990-го по 1993 год несколько десятков конституционных поправок. Параллельно шла работа и над проектом новой Конституции — в рамках Конституционной комиссии, созданной в мае 1990 года.
       Весной 1993 года президент Борис Ельцин подписал указ о созыве Конституционного совещания, в котором участвовали более 700 человек: по четыре представителя от каждого субъекта федерации (в том числе главы исполнительной и законодательной ветвей власти), 50 представителей президента, 95 членов Конституционной комиссии, 14 представителей всех депутатских фракций и 250 посланцев политических и общественных организаций. Совещание должно было подготовить проект новой Конституции для вынесения его на референдум, однако его работа была прервана событиями сентября--октября 1993 года. Окончательный проект нового Основного закона был подготовлен рабочей группой Конституционного совещания (состоявшей преимущественно из представителей президентской стороны) и принят на референдуме 12 декабря 1993 года.
       С тех пор для большинства российских граждан 12 декабря — всего лишь еще один нерабочий день. Впрочем, юристы считают День Конституции своим профессиональным праздником. Ведь если кто о ней и вспоминает, так только правоведы.
       
Цитата
       Статья 30. Принятие новой Конституции Российской Федерации Конституционным Собранием
       2. Решение Конституционного Собрания о принятии новой Конституции РФ принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней.
       3. Новая Конституция РФ считается принятой, если за нее проголосовало не менее двух третей от общего числа членов Конституционного Собрания.
       6. В случае, если решение о принятии новой Конституции не было принято, но набрало более половины голосов... Конституционное Собрание переходит к рассмотрению вопроса о вынесении проекта новой Конституции РФ на всенародное голосование.
       Статья 31. Вынесение проекта новой Конституции Российской Федерации на всенародное голосование
       1. Решение о вынесении проекта новой Конституции РФ на всенародное голосование считается принятым, если за него проголосовало не менее трех пятых от общего числа членов Конституционного Собрания.
       5. В случае, если решение о вынесении проекта новой Конституции РФ на всенародное голосование не было принято, Конституция РФ считается подтвержденной, а Конституционное Собрание — прекратившим свои полномочия.
       
Мировая практика
       США
       Поправки в конституцию могут быть предложены конгрессом США, при этом за них должны проголосовать две трети членов палат. Конституционный конвент для предложения поправок может быть созван, если этого потребуют две трети штатов. Каким бы ни был способ внесения поправки, она вступает в силу после ратификации не менее чем тремя четвертями штатов.
       
Китай
       Поправки в конституцию предлагаются постоянным комитетом Всекитайского собрания народных представителей (ВСНП) или одной пятой членов ВСНП. Решение принимается двумя третями голосов от общего числа депутатов.
       
Япония
       Поправки в конституцию вносятся по инициативе не менее двух третей от общего числа членов обеих палат парламента, который представляет поправки на референдум. Поправка считается принятой, если за нее в ходе референдума высказалось большинство голосовавших.
       
Испания
       Инициатива конституционной реформы принадлежит правительству и каждой из палат парламента. Проекты рассматриваются палатами отдельно и принимаются тремя пятыми голосов в каждой палате. В течение 15 дней после утверждения поправок одна десятая каждой из палат имеет право требовать проведения референдума.
       Полное или частичное изменение конституции, затрагивающее основы конституционного строя, проходит по более сложной схеме. После одобрения изменений обеими палатами парламента он распускается, назначаются новые выборы. После одобрения изменений новым составом парламента поправки в обязательном порядке передаются на референдум.
       
Франция
       Проект поправки, внесенной президентом, правительством или парламентом, утверждается обеими палатами парламента и выносится на референдум. Конституция Франции предусматривает и другой вариант. Президент может передать рассмотрение поправки парламенту, "созванному в качестве конгресса". Тогда поправка принимается тремя пятыми членов конгресса. Республиканская форма правления пересмотру не подлежит.