Концептуальные основы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 3 Часть 2

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

ШЕВЦОВА Ю.С.,

аспирант,

Южно-Российский государственный университет экономики и сервиса,

e-mail: shevtsova_61@mail.ru

В статье рассмотрены основные современные проблемы комплексной оценки эффективности деятельности органов власти и пути их решения, структура оценки эффективности, механизм ее взаимодействия. Сформулированы основные предложения по совершенствованию действующей системы оценки.

Ключевые слова: оценка эффективности деятельности органов власти; критерии; методика.

In the article the basic problems of modern integrated assessment of the effectiveness of government and their solutions, the evaluation of efficiency, the mechanism of interaction. The basic suggestions to improve the current rating system.

Keywords: performance assessment bodies; criteria; methodology.

Коды классификатора JEL: R51, R53, R58.

Активное функционирование региональных органов власти и действенное местное самоуправление, в условиях перехода к более децентрализованному управлению государственным сектором, являются основой для повышения социально-экономической эффективности регионального развития и результативности действий властей. В связи с этим, особое значение приобретают вопросы оценки эффективности деятельности институтов публичной власти.

В основе проблемы лежат противоречия, возникающие при применении действующей методики мониторинга эффективности деятельности органов власти, по существующим утвержденным обобщенным показателям оценки не отражающим специфические особенности функционирования территорий и не учитывающие все грани управления в комплексе.

Теоретическим вопросам оценки эффективности деятельности органов власти, проблемам управления государственной и муниципальной собственностью в научной литературе посвящены многочисленные исследования, представленные в работах А.Ю. Ануприенко, Л.И. Абалкина, В.Г. Алиева, Е.Ф. Борисова, М.К. Васюнина, А.И. Ерёмина, И.В. Ефимчука, А.Д. Иванова, Д.С. Львова, В.А. Максимова, А.В. Савченко, Р.А. Шамсутдинова, А.А. Михеева, О.М. Толкачева и др.

Проблемы оценки эффективности системы регионального и муниципального управления, современные подходы в управлении эффективностью собственности на всех уровнях, рассмотрены в работах Р. Гровера, Е. Глора, М.М. Соловьёва, В.П. Патрикеева, А.К. Покрытана, А.В. Сидоровича, А.Д. Смирнова, Каменецкого, Н.Д. Колесова, Б.Н. Королёва, В.И. Кошкина, Я.А. Кронрода, В.В. Круглова, В.И. Лоскутова, Н.Е. Тейтельмана, Н.А. Цаголова, В.Н. Черковца, В.П. Шкре-дова, В.В. Радаева, Б.А. Райзберга, А.Я. Рябченко и др.

Несмотря на значительное количество работ и научную разработанность проблемы, остаются острыми вопросы: во-первых, совершенствования методологии управления и формирования инструментария оценки эффективности управления органов власти, как многомерной и многофункциональной системы, а во-вторых, поиск комплексных подходов к оценке и систематизация адекватных показателей эффективности деятельности органов власти.

Обобщая имеющиеся работы методологического характера, понятие эффективности в отношении управления деятельностью органов власти, например, по мнению М.А. Волковой, следует рассматривать как обобщенные, взаимосвязанные и равнозначные понятия следующего ряда [1]:

производительности как соотношения достигнутых результатов и использованных региональными органами государственной власти ресурсов (финансовых, имущественных, кадровых, информационных);

экономичности как соотношения между затраченными ресурсами и минимально возможными с учетом соответствия качества государственных услуг принятым стандартам (административным регламентам), а в конечном счете, потребностям бизнес-сообщества региона;

результативности как соотношения достигнутых за определенный период изменений социально-экономической ситуации в регионе, с планируемыми или прогнозируемыми.

© Ю.С. Шевцова, 2012

С точки зрения, например А. Широкова и С. Юрковой, категории эффективности и результативности органов власти понимаются как [6]:

результативность - достижение в итоге деятельности планируемых и желаемых целей и результатов, решение поставленных задач;

эффективность - получение результатов с наименьшими затратами ресурсов либо получение более высоких результатов при одном и том же объеме ресурсов.

Правовое закрепление вопроса об эффективности деятельности институтов публичной власти впервые было предусмотрено в Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», а также в статье 26.3.2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Для дальнейшей детализации принципов оценки эффективности органов власти принят Указ Президента Российской Федерации от 28 июля 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

Принятие данных актов направлено на модернизацию государственного аппарата всех уровней и информационной открытости властей. Доклады высших должностных лиц о достигнутых показателях деятельности подлежат официальному опубликованию в системе Интернет, в соответствии с Указом Президента РФ от 09.02.2009 г. № 8 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Актуальной остается мысль Президента, выраженная в его Послании, о том, что «распространение современных информационных технологий, дает беспрецедентные возможности для реализации таких фундаментальных свобод, как свобода слова и собраний. Для выявления и ликвидации очагов коррупции» [2].

Нормативные акты по оценке эффективности деятельности, с точки зрения конечного результата, направлены на анализ эффективности управления органов власти, ориентированных на социально-экономическое развитие территорий, рациональное расходование бюджетных средств, на выявление неиспользуемых резервов при планировании приоритетных программ дальнейшего развития, на разработку мероприятий, направленных на повышение качества предоставляемых населению услуг, на степень использования инновационных методов в управлении, а также на снижение неэффективных расходов.

При этом нельзя не упомянуть о том, что правовое поле по оценке эффективности деятельности органов власти, тем не менее не лишено недостатков и требует дальнейшей корректировки, для достижения тех целей, во имя которых принятые нормативные акты собственно и создавались.

Информация, используемая для мониторинга, должна быть «достоверной, полной и своевременной, иначе трудно получить правильное представление о реальных государственно-правовых процессах» [5].

Однако далеко не все показатели отражают объективную оценку эффективности работы органов власти. Например, спорным остается вопрос при оценке таких показателей, как число случаев смерти в возрасте до 65 лет, уровень собираемости платежей за предоставление жилищно-коммунальных услуг, или удельный вес лиц, сдавших ЕГЭ, от числа выпускников общеобразовательных муниципальных учреждений, развитие предпринимательской активности и др.

При этом разнороден и количественный состав показателей оценки. Например, сфера деятельности «Физическая культура и спорт» оценивается одним единственным показателем, «Здоровье» — пятнадцатью, а «Образование (общее)» — шестью.

Также крайне скептически можно относиться к объективности тех показателей, которые характеризуют удовлетворенность населения качеством предоставляемых услуг в разных сферах жизнедеятельности и деятельностью органов власти, измеряемую в процентах числа опрошенных. Количество респондентов неограничено и может варьироваться от десяти до тысячи человек. При этом вероятнее, что среди десяти человек найдется большее количество наиболее лояльно настроенных граждан.

Нельзя забывать и о социально-психологических факторах личности, которые зачастую оказывают наибольшее влияние на восприятие социальной действительности и на формирование доверия населения по отношению к органам государственной власти и местного самоуправления.

Решение данной проблемы, наибольшая объективность и достоверность социологических результатов могут быть достигнуты путем определения конкретного количества опрошенных респондентов, например, от 1 до 4% от общего числа населения, постоянно проживающего на территории субъекта Российской Федерации.

В качестве количественных показателей, оценивающих гражданскую активность, представляется возможным применение таких данных, как развитие ТОСов и ТСЖ на анализируемой территории, частота проведения референдумов и законотворческая активность населения и др.

Оценка эффективности деятельности органов власти, является для нашей страны, достаточно новым направлением. Проблемные вопросы в выборе критериев оценки и внедрении оценочных исследований управленческих решений на всех уровнях государственной власти являются очень актуальными задачами (см. рис. 1).

В качестве исходных показателей, для мониторинга оценки эффективности деятельности используются:

доклады субъектов РФ о результатах своей деятельности;

официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики;

официальные данные ведомственных статистик;

результаты социологических опросов населения, полученные ФСО России.

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 3 Часть 2

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 3 Часть 2

92

Ю.С. ШЕВЦОВА

Анализ и сопоставление показателей оценки

_______________I

^ Экономическое развитие ^ Здравоохранение и здоровье населения ^ Общее образование ^ Начальное и среднее профессиональное образование ^ Жилищное строительство и обеспечение граждан жильем ^ Жилищно-коммунальное хозяйство ^ Дорожное хозяйство ^ Обеспечение безопасности граждан ^ Организация государственного и муниципального управления ^ Общая оценка эффективности расходования бюджетных средств

4___________________

> Конечные результаты деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ по сферам

> Эффективность использования бюджетных ресурсов в субъекте РФ, в том числе объем неэффективных расходов региональных бюджетов в сфере здравоохранения, образования, ЖКХ, организации государственного и муниципального управления, в соответствии с постановлением Правительства РФ № 322 от 15.04.2009 г.

> Ход реализации институциональных реформ в субъекте РФ по сферам

Рис. 1. Структура оценки эффективности деятельности органов власти Источник: составлено по данным Министерства регионального развития Российской Федерации. (Электронныйресурс). Режим доступа: http://www.minregion.ru/activities/monitor/exec_evaluation.

Организационная схема взаимодействия структур при проведении оценки эффективности деятельности органов власти представлена на рис. 2.

Муниципальное образование

' I

Формирование доклада о достигнутых результатах и основных направлениях

Субъект Российской Федерации

ш

Формирование доклада о результатах деятельности, в соответствии с пунктом 3 Указа Президента РФ от 28.06.2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ»

Территориальный орган Федеральной службы охраны Российской Федерации

Министерство регионального развития Российской Федерации

Правительство Российской Федерации

I

Федеральные органы исполнительной власти, ответственные за представление информации о значениях показателей для проведения оценки

Рис. 2. Механизм взаимодействия структур при проведении оценки эффективности деятельности органов власти

Источник: составлено автором.

Утвержденная Правительством РФ методика оценки эффективности деятельности, при использовании системного мониторинга, направлена на анализ результативности управления деятельности органов власти, принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию управления. Вот только понятие эффективности понимается достаточно неоднозначно, не является всеобъемлющим и требует уточненной комплексной формулировки.

По мнению разработчиков методики мониторинга эффективности деятельности, результаты позволят определить зоны, требующие повышенного внимания региональных и муниципальных органов, выявить внутренние ресурсы (финансовые, материально-технические, кадровые и др.), в том числе, для повышения качества и объема предоставляемых населению услуг и увеличения заработной платы работников бюджетной сферы.

Отрицательной тенденцией является явный отказ федеральных властей нести ответственность за состояние дел в регионах. Таким образом, разработанная оценка эффективности деятельности может стать всего лишь еще одним видом отчетности региональных и муниципальных властей перед федеральными структурами, а не мониторингом социально -экономического развития территорий.

Оптимальный уровень распределения полномочий в предоставлении общественных услуг, рациональное их распределение между всеми уровнями публичной власти определяется равенством предельных издержек и предельных выгод, в экономической теории это доказано теоремой У. Оутса. Превышение оптимального уровня децентрализации приводит к снижению благосостояния общества, по причине возникновения положительных или отрицательных внешних факторов.

С целью элиминирования влияния изменений, не зависящих от работы органов власти, на эффективность управления, следует применять принцип системности - связанности целей, средств и результатов.

На основании изложенного, можно сформулировать ряд практических предложений по совершенствованию оценки эффективности органов исполнительной власти:

♦ регламентация деятельности органов исполнительной власти, с учетом выработки регламента государственных услуг и регламента исполнения данных услуг;

♦ с целью объективности и комплексности восприятия основных показателей деятельности при оценке уровня социально-экономического развития региона, учитывать состояние трудового, миграционного и демографического баланса территорий, а также проводимые в регионе социально-экономические реформы, инновационные подходы и долгосрочное планирование, ориентированное на качественно новое развитие и реализацию стимулов для эффективного функционирования, обеспечение экономического роста, повышения качества жизни населения, достижения бюджетной самодостаточности и повышения конкурентоспособности территории;

♦ внесение поправок в законодательную базу Российской Федерации в части разграничения полномочий между всеми уровнями публичной власти;

♦ дифференциация территорий, с учетом применения поправочных коэффициентов, учитывающих климатические особенности, отдаленность от центра и др.;

♦ пересмотр бюджетного финансирования, в части государственных функций, возложенных на органы власти на местах, с финансово-экономическим обеспечением полномочий и увеличением бюджетной самодостаточности территорий;

♦ применение корреляции оценки качества предоставленных услуг и оценки результативности работы служащего, уровня его профессионализма, внедрение менеджмента качества предоставляемых населению услуг;

♦ внедрение усовершенствованных систем информационного обеспечения и автоматизации процессов оценки эффективности деятельности органов власти.

Применение данных рекомендаций в совокупности с действующей методикой мониторинга оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти позволит с большей степенью объективности оценивать деятельность публичной власти, более точно указывать проблемные сферы, принимать эффективные управленческие решения, как на региональном уровне, так и органами местного самоуправления.

ЛИТЕРАТУРА

1. Волкова М.А. Оценка эффективности механизма государственного управления экономикой региона в сфере поддержки малого бизнеса // Вестник Сибирского государственного аэрокосмического университета им. академика М.Ф. Решетнева. 2009. № 2. С. 438- 442.

2. МедведевД.А. Россия, вперед! // (Электронный ресурс). Режим доступа: www.kremlin.ru/news/5413.

3. Постановление Правительства РФ от 15.04.2009 № 322 «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ».

4. Сайт Министерства регионального развития Российской Федерации // (Электронный ресурс). Режим доступа: http://www. minregion.ru/activities/monitor/exec_evaluation.

5. ТихомировИ.А. Административное право и процесс: Полный курс. 2-е изд. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2008. С. 452.

6. Широков А., Юркова С. Оценка деятельности органов местного самоуправления // Муниципальная власть. 2009. № 3.

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 3 Часть 2