Вопросы административно-правового регулирования деятельности полиции по обеспечению общественной безопасности

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

Приведенный выше экскурс в историю возникновения и развития штабных подразделений в органах внутренних дел показывает их роль, значение и место в механизме управления органами внутренних дел.

Подводя итог, можно констатировать, тот факт, что именно штаб является субъектом, непосредственно организующим и осуществляющим административно-правовое обеспечение управленческой деятельности в органах внутренних дел, так как управление органами внутренних дел — сложный, многофакторный процесс.

1 См.: Малыгин А.Я., Мулукаев Р.С. Развитие конституционно-правовых основ организации и деятельности органов внутренних дел. М.: Академия МВД СССР, 1988. С. 18.

2 Центральный государственный архив Российской Федерации. Ф. 393.Оп. 6. Д. 1-2. Л. 41; Оп. 15. Д. 1 а. Л. 144.; История Советской милиции. Т. 1. М., Академия МВД ССР, 1977. С. 98.

3 См.: История советсткой милиции. Т. 1. М., 1977. С. 98; Косачев А.Н. Штаб — орган межотраслевого оперативного управления // Штабная практика. 1997. № 34(24). С. 65.

4 См.: Набока С.В. Становление и развитие штабной функции в органах внутренних дел. Омск, 1982. С. 34.

5 См.: Приказ МООП СССР № 0218 от 17.10.66 г.

6 См.: Приказ МВД СССР № 257 ОИ от 06.09.71 г.

7 См.: Вестник штабной работы. М., 1973. № 10. С. 11.

8 См.: Федеральный закон «О полиции». М.: Проспект, 2012.

ВОПРОСЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

И.В. ПОТАПЕНКОВА

преподаватель кафедры административной деятельности органов внутренних дел

Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14 — Административное право; административный процесс

Рецензент: кандидат юридических наук Низаметдинов А.М.

E-mail: irina_abuzova@mail.ru

Аннотация. Выделяются критерии, позволяющие разграничить такие правовые категории, как «национальная безопасность», «государственная безопасность», «общественная безопасность», «безопасность личности» и роль деятельности полиции в их обеспечении. Предлагается комплекс мер, направленных на упорядочение общественных отношений, связанных с работой полиции по предупреждению и выявлению правонарушений в сфере общественной безопасности.

Ключевые слова: национальная безопасность; государственная безопасность; общественная безопасность; безопасность личности; меры направленные на обеспечение общественной безопасности; подразделения и службы полиции, осуществляющие деятельность по обеспечению общественной безопасности; обязанности полиции по обеспечению общественной безопасности; права полиции по обеспечению общественной безопасности.

QUESTIONS OF ADMINISTRATIVE-LEGAL REGULATION OF THE ACTIVITIES OF THE POLICE PUBLIC SAFETY

I.V. POTAPENKOVA

teacher of chair of administrative activity of law-enforcement bodies of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia

Annotation. The author highlights criteria allow to differentiate the legal categories such as «national security», «state security», «public safety», «security of the person» and the role of the police in their welfare. Offers a complex of measures aimed at regulation of public relations related to the work of the police for the prevention and detection of offences in the area of public security.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

Key words: national security; public security; public security; security of person; measures aimed at ensuring public security; the departments and police engaged in activities to ensure public security; the duty of the police to ensure public security; the right of the police to ensure public security.

Основными приоритетами национальной безопасности Российской Федерации являются национальная оборона, государственная и общественная безопасность1.

Охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности населения осуществляются в условиях противоречивого законодательства, при отсутствии четкого разграничения рассматриваемых правовых категорий.

В настоящее время деятельность государственных органов по обеспечению общественной безопасности регламентирована как нормативно правовыми актами федерального, так и регионального уровней.

В рамках государственного регулирования вопросов охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности 6 марта 2013 г. утверждена Государственная программа «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности до 2020 года»2. Как отмечено в Программе, несмотря на снижение уровня преступности в целом, наблюдается увеличение количества преступлений, совершенных в общественных местах: краж, грабежей и разбоев, фактов причинения тяжкого вреда здоровью.

Стратегическими целями обеспечения национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности являются защита основ конституционного строя Российской Федерации, основных прав и свобод человека и гражданина, охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и территориальной целостности, а также сохранение гражданского мира, политической и социальной стабильности в обществе.

При обеспечении национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности как основополагающей задачи, стоящей перед государством, прежде всего, необходимо осуществлять совершенствование правоохранительных мер по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию актов терроризма, экстре-

мизма, других преступных посягательств на права и свободы человека и гражданина, собственность, общественный порядок и общественную безопасность, конституционный строй Российской Федерации. Таким образом, исходя из положений рассматриваемого Указа Президента Российской Федерации, приоритетными направлениями национальной безопасности в сфере общественной безопасности являются преступные посягательства, нарушающие общественную безопасность, а что это за посягательства и каково содержание понятия общественной безопасности Указ не регламентирует. Главными направлениями государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности являются мероприятия по усилению роли государства в качестве гаранта безопасности личности, прежде всего детей и подростков, совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью, коррупцией, терроризмом и экстремизмом, повышение эффективности защиты прав и законных интересов российских граждан за рубежом, расширение международного сотрудничества в правоохранительной сфере. Обеспечению государственной и общественной безопасности также способствует повышение эффективности деятельности правоохранительных органов и спецслужб, создание единой государственной системы профилактики преступности (в первую очередь среди несовершеннолетних) и иных правонарушений, включая мониторинг и оценку эффективности правоприменительной практики, разработка и использование специальных мер, направленных на снижение уровня коррумпированности и криминализации общественных отношений. Именно об этом говорится в Указе Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020». Исходя из анализа данного нормативно-правового акта, общественная безопасность представляет собой сферу национальной безопасности, при этом мерами по ее обеспечению являются профилактика престу-

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

плений и правонарушений, применение различных мер принуждения, направленных на борьбу с указанными асоциальными явлениями, а также увеличение ответственности самого государства в борьбе с антиобщественными явлениями. Под национальной безопасностью понимается состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства3. Элементы содержания, присущие определению общественной безопасности, в рассматриваемом Указе Президента не выделены.

В свою очередь, в Федеральном законе Российской Федерации от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» определяются основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации4, хотя ни одно из указанных понятий в рассматриваемом законе также не определено.

Согласно ст. 3 указанного закона деятельность по обеспечению безопасности включает в себя:

1) прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз безопасности;

2) определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности;

3) правовое регулирование в области обеспечения безопасности;

4) разработку и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления;

5) применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности;

6) разработку, производство и внедрение современных видов вооружения, военной и специальной техники, а также техники двойного и гражданского назначения в целях обеспечения безопасности;

7) организацию научной деятельности в области обеспечения безопасности;

8) координацию деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности;

9) финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств;

10) международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности;

11) осуществление других мероприятий в области обеспечения безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Так, Федеральным законом «О полиции» на полицию возлагаются задачи по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. При этом разграничительной особенностью данных правовых категорий является тот факт, что общественный порядок полиция охраняет, а общественную безопасность обеспечивает. В юридическом энциклопедическом словаре понятие «общественная безопасность» трактуется как система общественных отношений и юридических норм, регулирующих эти отношения в целях обеспечения общественного спокойствия, неприкосновенности жизни и здоровья населения, нормального труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных и общественных организаций, учреждений и предприятий5. Таким образом, понятие общественной безопасности, как и общественного порядка, тесно связано с понятием общественного места, в котором затрагиваются различные интересы граждан в процессе реализации их прав и гарантий.

Как правильно отмечает С.С. Яценко, если общественный порядок воплощается в создании обстановки общественного спокойствия, благоприятных внешних условий жизнедеятельности людей, что обеспечивает нормальный ритм общественной жизни, то общественная безопасность проявляется в создании безопасных условий при обращении с источниками повышенной опасности и проведении работ повышенной опасности6. Существенные различия в понятиях «общественный порядок» и «общественная без-

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

опасность» связаны с нормативными средствами урегулирования данных явлений. Общественный порядок достигается в результате упорядочения общественных отношений с помощью всех форм нормативного регулирования, будь то нормы морали, нравственности, традиций, правовых норм, тогда как общественная безопасность — только с использованием правовых и технических норм7.

При нарушении отношений в сфере общественной безопасности характерно следующее: во-первых, угроза создается не конкретному лицу, а значительному кругу лиц, представляющих окружение, в котором проявляется действие источника повышенной опасности или стихийных сил природы; во-вторых, последствия в таких ситуациях более значительные и тяжкие, чем при посягательствах на личную безопасность гражданина; в-третьих, в качестве регулятора отношений в этой области выступают различные организационно-технические (технологические) правила, нормы и стандарты, определяющие порядок приобретения, перевозки, хранения, использования, применения источников повышенной опасности, в том числе правила по безопасному ведению горных, строительных и иных работ, пожарной безопасности, дорожного движения, приобретения, транспортировки, хранения и использования взрывчатых материалов, сильнодействующих ядовитых веществ и т.п.

Трудно не согласиться с общепринятым мнением о существовании стойкой взаимосвязи общественного порядка и общественной безопасности. Укрепление общественного порядка способствует повышению общественной безопасности. Так, обеспечение должного общественного порядка при проведении каких-либо массовых мероприятий (спортивных игр, народных гуляний, митингов, демонстраций, шествий и т.п.) одновременно является и обеспечением общественной безопасности, поскольку служит целям предотвращения наступления опасности для жизни и здоровья людей или их имущества. Вместе с тем, соблюдение правил и требований общественной безопасности (скажем, правил дорожного движения, правил пользования спортивными сооружениями во время проведения соревнований и т.п.) является важным

условием поддержания надлежащего общественного порядка.

Рассматривая систему мер по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности очень часто допускают подмену рассматриваемых понятий и отожествление деятельности полиции в указанных сферах.

Итак, согласно понятию общественной безопасности, в соотношении ее с национальной безопасностью и общественным порядком необходимо выделять меры, реализуемые в деятельности подразделений и служб полиции по обеспечению общественной безопасности.

Можно выделить следующие обязанности полиции в части обеспечения общественной безопасности (ст. 12 Закона о полиции): ф устранять угрозы безопасности граждан и общественной безопасности; ф обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах и других общественных местах;

ф обеспечивать совместно с представителями органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаторами собраний, митингов, демонстраций, шествий и других публичных мероприятий безопасность граждан и общественный порядок, оказывать в соответствии с законодательством РФ содействие организаторам спортивных, зрелищных и иных массовых мероприятий в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка в местах проведения этих мероприятий;

в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний, оказывать содействие учреждениям и органам уголовно-исполнительной системы в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка при введении режима особых условий

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

в исправительном учреждении в соответствии с уголовно-исполнительным законодательством РФ;

в период избирательных компаний участвовать в обеспечении безопасности граждан и др. В рамках рассматриваемого вопроса необходимо выделить службы и подразделения полиции, на которые возлагаются непосредственные задачи по обеспечению общественной безопасности; к ним относятся подразделения полиции: 1) обеспечивающие, безопасность граждан, в том числе в местах проведения публичных и массовых мероприятий, а также при чрезвычайных ситуациях и осложнениях оперативной обстановки (подразделение патрульно-постовой службы полиции)8; 2) осуществляющие, обеспечение безопасности дорожного движения (подразделения государственной инспекции безопасности дорожного движения, служба участковых уполномоченных полиции)9; 3) участвующие в мероприятиях по противодействию коррупции, терроризму и экстремистской деятельности; 4) осуществляющие контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия10 (подразделения лицензионно-разреши-тельной работы, служба участковых уполномоченных полиции).

При этом в ходе анализа правовых норм, регламентирующих, указанные направления деятельности полиции в сфере обеспечения общественной безопасности нет определения понятия «общественной безопасности», отсутствует четкое ориентирование того или иного подразделения полиции на осуществление деятельности в сфере обеспечения общественной безопасности, не предусмотрены формы реализации мероприятий, направленных на обеспечение общественной безопасности.

В виду неразрывной связи общественного порядка и общественной безопасности допускается отожествление этих понятий, а не их разграничение. Так, административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность, вопросы охраны общественного порядка и общественной безопасности, взаимодействие с гражданами по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности и др.

По мнению автора, в связи с внутренним содержанием понятия общественной безопасности, целями ее обеспечения подразделениями и службами полиции в обществе необходимо выработать комплекс мер, направленных на упорядочение общественных отношений, связанных с деятельностью полиции по: предупреждению административных правонарушений и преступлений в сфере общественной безопасности; определению форм и методов обеспечения безопасности личности, общества и государства от различных угроз, связанных как с нарушением правовых, так и технических норм; на выражение компетенции того или иного подразделения полиции по выполнению функции предупреждения, выявления, пресечения деяний, направленных на дестабилизацию общественных отношений, характеризующих общественную безопасность; определению функциональных особенностей административно-правового регулирования деятельности полиции по обеспечению общественной безопасности.

1 Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020» // 19 мая 2009 г. в «РГ» Федеральный выпуск № 4912.

2 Государственная программа Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» утверждена распоряжением Правительства РФ от 6 марта 2013 г. № 313-р. // Аналитический вестник № 18 (502).

3 Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020» // 19 мая 2009 г. в «РГ» Федеральный выпуск № 4912.

4 Российская газета от 29 декабря 2010 г., № 5374.

5 См.: Юридический энциклопедический словарь. М.: Сов. энциклопедия, 1984. С. 204.

6 См.: Яценко С.С. Ответственность за преступления против общественного порядка. Киев, 1976. С. 19.

7 См.: Гранин А.Ф. Теоретические вопросы социалистической законности в деятельности органов внутренних дел: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. Киев, 1975. С. 15.

8 Приказ МВД России от 29 января 2008 г. № 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции» // БНА ФОИВ. 2008. № 27.

9 Приказ МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции» // Российская газета. 2013. 27 марта.

10 Приказ МВД России от 25 апреля 2012 г. № 360 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче гражданину Российской Федерации лицензии на приобретение огнестрельного оружия ограниченного поражения и патронов к нему» // Российская газета. 2012. 12 сентября.