Должностные правонарушения и ответственность за их совершение в России первой половины 19 В. : причины и меры наказания

за их совершение в России первой половины XIX в.: причины и меры наказания

В статье рассматривается опыт противодействия должностным преступлениям, имевшийся в первой половине Х1Х в., который может быть полезен для современной России, где проблема должностных преступлений также остается весьма актуальной.

Ключевые слова: контроль, чиновник, бюрократия, Сенат, взятки, должностное преступление, казна, суд, порок, статистика, законодательство, судебная реформа.

A.A. Dolgov, post-graduate of the chair of theory and history of state and law Kuban State agrarian University; tel.: 89184833729.

Official offenses and responsibility for their commission in Russia of the first half of the XIX century: reasons and punishment measures

In article experience of counteraction to the malfeasances, the XIX century which was available in the first half which can be useful to modern Russia where the problem of malfeasances also remains very actual is considered.

Key words: control, official, bureaucracy, Senate, bribes, malfeasance, treasury, court, defect, statistics, legislation, judicial reform.

Долгов Александр Александрович

соискатель кафедры теории и истории государства и права Кубанского государственного аграрного университета

(тел.: 89184833729)_

Должностные правонарушения и ответственность

К началу XIX в. в России сложилась ситуация, когда, как отмечает Л.Ф. Пи-сарькова, «в атмосфере системы коллективных злоупотреблений, оставаться честным чиновником было практически невозможно» [1]. Отсутствие надлежащего контроля за деятельностью правительственного аппарата порождало беззаконие и беспримерное взяточничество. Пагубные последствия этих явлений для общества и меры, необходимые к «истреблению лихоимства», неоднократно обсуждались в Сенате и в специально созданных комиссиях [2]. Однако эти пороки бюрократии продолжали существовать и более того -прогрессировать. Злоупотребления вытекали из самой жизни и состояния общества, поэтому их нельзя было ликвидировать росчерком пера или очередным указом. Как отмечалось в этой связи в литературе в самом начале века (1803 г.), «правительство искушает честность, оставляя ее в бедности» [3]. Прошло двадцать лет.

Но ситуация практически не изменилась, и член Госсовета Н.С. Мордвинов отмечал: «Доколе правосудие в России не будет достаточно вознаграждаемо удовлетворением всех необ-

ходимых нужд исполнителей оного, то правда не воссядет на суде, ибо правду водворить не можно там, где скудость обитает! Она несовместима с нищетой» [4]. В правительственных кругах взятки признавались злом, но при низком жалованьи служащих - злом неизбежным и неискоренимым. Как отмечалось в "Записке" созданного в 1827 г. Комитета для соображения законов о лихоимстве, «близкое к нищете положение большей части посвящающих себя гражданской службе часто самого благорасположенного и лучшей нравственности чиновника невольным образом превращает во врага правительству» [5]. Проблема должностных преступлений была предметом обращения декабриста А.А. Бестужева в его письме к Николаю I, где он дал характеристику ситуации, сложившейся в стране к началу 1820-х гг.: «Все элементы были в брожении ...Одни судебные места блаженствовали, ибо только для них Россия была обетованной землей. Лихоимство их взошло до неслыханной степени бесстыдства. Писаря заводили лошадей, повытчики покупали деревни, и только возвышение цены взяток отличало высшие места .В казне, в судах, в комиссариатах, у губернаторов, у ге-

52

нерал-губернаторов, везде, где замешался интерес, кто мог, тот грабил, кто не смел, тот крал» [6]. А к середине XIX в. эти пороки поразили все звенья государственного аппарата, стали обычным и повсеместным явлением.

Более того, взяточничество перестало быть обличаемым пороком российского общества. Чиновники полагали незазорным, выражаясь современным сленгом, «пилить бюджет». Так, на протяжении не одного десятилетия неизменной статьей незаконных доходов чиновников многих губерний служили "соляные операции". Добыча соли всегда была связана с крупным казнокрадством. Например, из Илецкого месторождения (Оренбургская губерния), где вырабатывались сотни тысяч пудов соли и получались сотни тысяч рублей, до середины 1840-х гг. в казну поступало не более половины намечаемых сумм, остальные деньги оседали в карманах чиновников, которые наживали там огромные капиталы [7]. Неизменные доходы приносили транспортировка и хранение соли. В данном случае умение заключалось в том, чтобы потопить барку "с солью", предварительно продав эту соль, или воспользоваться затоплением соляных амбаров во время наводнения и показать «утекшую» (для казны) такую соль, которая была продана или в преддверии наводнения или после. При этом петербургское начальство не особенно карало соляные чины, а порой и награждало их "за особые труды" по спасению «утопленной» соли. Важными источниками незаконных доходов были приношения откупщиков питейных сборов, заведывание казенными крестьянами, а также всякого рода общественные работы, заготовления и подряды. Так, будущий сенатор А.Г. Казначеев, назначенный начальником казенного управления в одну из губерний, по приезде обнаружил, что все начальствующие лица, начиная с писаря, представляли крепко устроенную организацию с целью обирания казны и крестьян [8]. Было обычным делом, когда во все судебные установления от земского суда до Сената проситель не приходил с пустыми руками.

По понятиям того времени добровольные приношения были вполне обычны и отказываться от них значило бы обидеть просителей и выказать пустой педантизм. Тема должностных преступлений, как известно, находила отражение в художественной литературе, и не только в известных произведениях Х!Х в., но и раньше. Так, в "Ябеде" В.В. Капниста положительный герой Добров разделяет взятки на праведные и неправедные и признается в том, что «если правое чье дело верх берет И правый мне за труд в признательность дает, То, признаюсь, беру. Мне совесть не пеняет» [9]. Вымогательством денег с просителей, широко

процветавшим в первой половине Х!Х в., особенно отличались столоначальники и секретари, происходившие из духовного звания и обучавшиеся в духовных училищах, где взятки были широко распространены среди учащихся. Как отмечал В.И. Глориантов, «они были по взяточничеству гораздо смелее, настойчивее и даже, можно сказать, бессовестнее ... чем чиновники, не обучавшиеся в этих школах; первые с просителями торговались, как на Балчуге, и прямо назначали для себя цену десятками и даже сотнями рублей, а вторые довольствовались тем, что им давали» [10]. Повсеместно ситуация складывалась так, что не дать запрашиваемую сумму - значит, обречь себя на многолетнюю волокиту или проиграть дело, так как решение его полностью зависело от воли чиновника, который мог при желании повернуть все в противоположную сторону.

К середине XIX в. в центральных учреждениях сформировались более тонкие способы «проведения дел». Так, Л.Ф. Писарькова пишет о том, что «в департаменте полиции, по слухам, для получения взяток существовала особая агентура, которая находилась в счетном отделении, как наименее влияющем на дела и, следовательно, наименее могущем возбудить подозрение. Очевидно, что слухи эти были справедливы, так как директор департамента полиции Оржеховский, выйдя в отставку, не скрывал, что разбогател от службы. Встретившись с одним из сенаторов, который на старости лет скромно жил одним жалованьем, он стал дразнить его за бескорыстие: вот Вы не пользовались от службы, что же Вы выиграли? Теперь едва существуете. А я "брал", охотно сознаюсь в этом. Зато сам богат и обеспечу детей» [11]. Признавался во взяточничестве и губернский прокурор, автор "Записок" Г.И. Добрынин, служивший в 1810-е гг. в Белоруссии. В отличие от Оржеховского, он брал взятки «не из жадности, а от стыда, что он, губернский стряпчий, живет хуже всякого секретаря» [12]. По собранным при Николае I сведениям о взятках губернаторам, оказалось, что не злоупотребляли служебным положением только двое: киевский И.И. Фундуклей и ковенский А.А. Радищев.

По этому поводу известный исследователь царского чиновничества П.А. Зайончковский приводит слова Николая I: «Что не берет взяток Фундуклей, - это понятно, потому что он очень богат, ну а если не берет их Радищев, значит, он чересчур уж честен» [13]. В атмосфере повсеместных злоупотреблений оставаться честным чиновником было практически невозможно. Представление о положении чиновника, не бравшего взятки, дает письмо товарища председателя Самарской палаты гражданского суда к князю А.М. Урусову. Отка-

53

завшись от взятки в 500 рублей серебром и добившись возвращения в казну 1500 рублей серебром, списанных уже в безвозвратный расход, председатель суда Селиванов с больной женой и двумя маленькими детьми больше недели сидел на хлебе и воде. Автор письма, указывая на это, отмечает: «Удивительно, что там, где актрисы, актеры, фигляры и шарлатаны находят покровителей, честный дворянин, скажу более, чиновник, может умереть с голоду» [14]. И это все происходило, несмотря на наличие законов, определявших юридическую ответственность за должностные преступления (о них речь пойдет ниже). Бессилие закона наглядно иллюстрирует записанный статистиком и историком А.И. Артемьевым в 1845 г. разговор казанского губернатора с мужиком, продававшим дорогие дрова: «Эх, барин, ведь самому дорого достаются: надо дать полесовщику, чтобы позволил нарубить бревен, надо дать сельскому заседателю, а сюда приедешь - городовому, базарному; да что калякать - везде дай, а то и дрова отнимут и самого в шею» [15]. И это была типичная ситуация.

При этом нельзя сказать, что законодатель оставался совершенно безучастным к проявлениям злоупотреблений со стороны чиновничества. Так, Устав о службе по определению от правительства (составная часть Устава о гражданской службе [16]) определял, что чиновник должен строить свою работу, имея в виду приумножение богатств страны, ее силы и влияния в мире. Служащие призывались исполнять свои обязанности согласно данной присяге «нелицемерно и добросовестно», соблюдать существующие законы, «не позволяя себе ни из вражды, ни из свойства или дружбы, а тем более из корысти или взяток ничего противного долгу присяги, честности и возложенного на них служения». Однако, как мы показали, практика была совершенно иной.

При этом законы Российской империи устанавливали два вида ответственности чиновников - административную и судебную. В Уставе о службе по определению от правительства встречается лишь минимальное количество статей об административной ответственности. Постановления власти по этому поводу разбросаны по всему Своду законов Российской империи. Так, в первом томе определяется ответственность министров, во втором томе -ответственность губернаторов и других местных должностных лиц, в пятнадцатом томе дается классификация служебных преступлений и определяются следующие за них наказания, а в шестнадцатом томе говорится о судебной ответственности. Административная ответственность чиновников заключалась в том, что они отвечали за проступки по службе перед своими начальниками.

В законах, если обобщить, перечислялись служебные проступки и преступления: 1) неисполнение указов и других законных по службе требований, 2) превышение и бездействие власти, 3) преступления в отношении казенного имущества, 4) подлоги по службе, 5) неправосудие, 6) мздоимство и лихоимство, 7) нарушение правил о вступлении в должность и об оставлении должности, 8) нарушение порядка при определении на службу и к должностям и при увольнении от них, 9) нарушение служебной дисциплины, 10) медленность, нерадение и несоблюдение установленного порядка в отправлении должности, 11) преступления и проступки чиновников по некоторым особенным родам службы (при следствии и суде, по делам межевым, полицейским, нотариальным, финансовым, по подрядам и поставкам и публичной продаже имущества). По каждой из этих групп определялись их виды и условия, при которых они совершались, и сообразно с этим назначались те или иные наказания. Закон регулировал и такой актуальный сегодня вопрос, как участие государственного служащего в коммерческой деятельности. Так, состоявшие в должностях первых трех классов, а также директора департаментов и канцелярий министерств и равных им учреждений, начальники главных управлений, управляющие правительственными кредитными установлениями, губернаторы и градоначальники и еще ряд близких к ним лиц по закону не имели права участвовать в учреждении промышленных и кредитных установлений, служить в них на каких-либо должностях. Если они занимали какие-либо должности в железнодорожных, пароходных, страховых и других товариществах, то они должны были оставить службу и сложить присвоенные им звания [17]. Служащим Государственного контроля воспрещалось принимать участие в коммерческих или иных предприятиях, отчетность которых представлялась на поверку в это учреждение.

Следует заметить, что активная законопроектная деятельность, направленная на выработку мер борьбы с взяточничеством, развернулась в начале правления Николая I [18]. В мае 1826 г. им был учрежден упомянутый выше специальный комитет - «Для соображения законов о лихоимстве и положения предварительного заключения о мерах к истреблению сего преступления». В окончательной записке на имя императора, датируемой мартом 1827 г., члены этого комитета изложили свои соображения относительно причин взяточничества, адекватности существующего законодательства потребностям борьбы с ним и возможных дальнейших мер по искоренению взяточничества [19]. Они, в частности, писали: «Случаи, в коих судья посягает на удовлетво-

54

рение страсти любостяжания, суть следующая:

1) Самое действие суда: суд, как сказано в законах, может быть неправый, неправедный, лицеприятный, пристрастный, лицемерный, разорительный, вымышленный или произвольный, подобострастный, мстительный, сопряженный с пожертвованием казенного имущества, продажный, поощряющий ябеду;

2) Другой случай, отличный от предыдущего, предъявляет судье в форме или обряде судопроизводства возможность удовлетворения любостяжанию через проволочку и через умышленное запутывание подверженных его решению дел; 3) Третий случай есть отказ в суде; 4) Четвертый - принуждение к суду». Подобного рода действия, сопряженные с взяточничеством, по мнению членов комитета, могли происходить только по одной единственной причине - недостатках и противоречиях «определительного и постоянного законодательства ... Там, где законы ясны и положительны, где все случаи, доводящие гражданина до суда исчислены, и на каждый из них постановлен один, а не несколько законов, там правосудие не завися от произвола Судей, говорит только их устами и так сказать выливается из пера их на бумагу назначенную для судебного приговора; там пристрастие, лицеприятие и лихоимство, сия зараза политического тела не обретает на оном месте».

Однако действенных законодательных мер выработано не было. Это случилось позже, с принятием Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. [20]. Здесь в ст. 401 предусматривалась ответственность за мздоимство чиновника или иного лица, состоящего на государственной или общественной должности, который по делу или действию, касающемуся обязанностей его по службе, примет, хотя и без всякого в чем-либо нарушения своих обязанностей, подарок, состоящий в деньгах, вещах или в чем бы то ни было ином. В ст. 402 речь шла об ответственности за лихоимство -получение взятки для учинения или допущения чего-либо противного обязанностям службы. Высшей степенью лихоимства признавалось вымогательство взятки. Вымогательство в то время толковалось весьма широко, а именно: как всякая прибыль или иная выгода, приобретенная по делам службы притеснением или же угрозами и вообще страхом притеснения; требование подарков или неустановленной законом платы, или ссуды, или же каких-либо услуг, прибылей или иных выгод по касающемуся до службы или должности виновного в том лица или действию, под каким бы то ни было видом или предлогом; любые неустановленные законом или в излишестве против определенного количества поборы деньгами, вещами или чем-либо иным; незаконные

наряды обывателей на свою или же чью-либо работу.

Законодательство того времени не предусматривало усиления или ослабления уголовной ответственности и наказания в зависимости от размера взятки, каковой признавалась передача вознаграждения как лично, так и через посредничество других лиц. Что касается уголовной ответственности за должностные преступления, здесь хотелось бы выделить еще один момент. В двадцати четырех статьях Уложения о наказаниях уголовных и исправительных при описании большого ряда конкретных составов преступлений законодателем впервые были включены специальные обстоятельства - условия, при которых допускалось существенное смягчение наказания, вплоть до полного от него освобождения. При этом российский законодатель учитывал не только и даже не столько раскаяние, сколько полученную экономию сил и средств государства при повинной и признании. Другими словами, здесь учитывались главным образом объективные факторы. Одновременно с этим государство и общество экономили "заряды" уголовной репрессии. Так, по Уложением о наказаниях уголовных и исправительных при подлоге Указа Правительствующего Сената предписывалось: если лицо добровольно, по собственному побуждению явится к суду или начальству с повинной и тем предупредит всякое вредное последствие, то наказание будет существенно смягчено: вместо 5-6 лет пребывания под стражей и лишения прав будет назначено от 4 до 8 месяцев тюремного заключения; сверх того, участь повинившегося могла быть "подвергнута монаршему милосердию" [21]. Аналогично законодателем решался вопрос об уменьшении вины и наказания при подлоге документов губернского правления, судебной власти или иных учреждений; - при подделке печати, штемпеля; при мздоимстве и лихоимстве, в том числе для взяточников на ниве общественной деятельности.

Тем не менее, несмотря на принятие Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. ситуация коренным образом не изменилась, поскольку должностные правонарушения к тому времени уже укоренились в системе государственной гражданской службы. И только позже, уже с продвижением судебной реформы, когда у поданных Российской империи появилась возможность более эффективного судебного обжалования действий и решений чиновников, положение стало некоторым образом меняться к лучшему. Реформы 60-х гг. в целом, несмотря на свою половинчатость и непоследовательность, дали мощный импульс превращения феодальной России в капиталистическую. Они представили шанс взрастить

55

свободное общество [22]. Но это уже происходило в исторический период, выходящий за рамки нашей статьи. В то же время можно заметить, что опыт противодействия должностным преступлениям, имевшийся в Х1Х в., может быть полезен для современной России, где проблема должностных преступлений также остается весьма актуальной.

1. Писарькова Л.Ф. К истории взяток в России (по материалам "секретной канцелярии" кн. Голицыных первой половины XIX в.) // Отечественная история. 2002. N 5. С. 47. См. также: Куракин А. В. Административно-правовые аспекты юридической ответственности в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы РФ // Административное и муниципальное право. 2008. N 5. С. 39.

2. РГИА. Ф. 1409. Оп. 2. Д. 4671. Ч. 1. Л. 3 -40.

3. Малиновский В.Ф. Размышления о преобразовании России, 1803 г. // Голос минувшего. 1915. N 10. С. 250.

4. ОПИ ГИМ. Ф. 281. Оп. 1. Д. 76. Л. 33.

5. РГИА. Ф. 1409. Оп. 2. Д. 4671. Л. 36 об. -37.

6. Дореформенная бюрократия по запискам, мемуарам и литературе / Сост. Катаев ИМ. СПб., 1914. С. 18.

7. Модестов Н. Из Оренбургской старины (исторические очерки) // Труды Оренбургской ученой архивной комиссии. Оренбург, 1915. Вып. 32. С. 18.

8. Писарькова Л.Ф. От Петра I до Николая I: политика правительства в области формирования бюрократии // Отечественная история. 1996. N 4. С. 40-44.

9. Русская драматургия XVIII в. М., 1987. С. 328.

10. Глориантов В. И. Воспоминания давно прошедшего времени // Русский архив. 1906. Кн. 1. N 2. С. 216.

11. Писарькова Л.Ф. Российский чиновник на службе в конце XVIII - первой половине XIX в. // Человек. 1995. № 3. С. 47

12. Цит. по: Чечулин Н.Д. Русское провинциальное общество во второй половине XVIII в. СПб., 1889. С. 105.

13. Цит. по: Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М, 1978. С. 156.

14. ОПИ ГИМ. Ф. 170. Оп. 1. Д. 73. Л. 39 об.

15. ОР РНБ. Ф. 37. Д. 153. 1845. Л. 5.

16. Устав о гражданской службе // Свод законно Российской империи. Т. 3. СПб., 1832.

17. Архипова Т.Г., Сенин А. С., Румянцева М.Ф. История государственной службы в России XVIII - XX вв. М, 2001. С. 126.

18. Гребенюк Р.А. Уголовно-правовая и криминологическая характеристика взяточничества: Дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2004. С. 36.

19. Текст записки в сокращении опубликован в кн.: Мордвинцев Б. Достаточны ли существующие доселе законы о лихоимстве к искоренению оного // Чистые руки. 1999. № 2. С. 91-94.

20. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. // Свод законов Российской империи. Т. 15. СПб., 1857.

21. Торопов А. История законодательства об ответственности за взяточничество в Российской империи // Адвокат. 2008. № 9. С. 74.

22. Рассказов Л. П. Карательные органы в процессе формирования и функционирования административно-командной системы в советском государстве (1917-1941 гг.). Уфа, 1994. С. 42-43.

1. Pisarkova L.F. To history of bribes in Russia (on materials of "confidential office" book of Go-litsyn of the first half of the XIX century) // National history. 2002. N 5. P. 47. See also: Kurakin A.V. Administrative and legal aspects of legal responsibility in the mechanism of counteraction of corruption in system of public service of the Russian Federation // Administrative and municipal law. 2008. N 5. P. 39.

2. RGIA. T. 1409 . Op. 2. D. 4671. P. 1. L. 3 -40 .

3. Malinovsky V.F. Reflections about transformation of Russia, 1803 // Voice of the past. 1915. N10. P. 250.

4. OPI GIM. T. 281. Op. 1. D. 76. L. 33.

5. RGIA. T. 1409. Op. 2. D. 4671. L. 36 ob. -37.

6. Prereform bureaucracy on notes, memoirs and literature / Comp. Katayev I.M. SPb., 1914. P. 18.

7. Modestov N. From the Orenburg old times (historical sketches) // Works of the Orenburg scientific archival commission. Orenburg, 1915. Is. 32. P. 18.

8. Pisarkova L.F. From Peter I to Nikolay I: policy of the government in the field of bureaucracy formation // National history. 1996. N 4. P. 40-44.

9. Russian dramatic art of the XVIII century. M., 1987. P. 328.

10. Gloriantov V.I. Memoirs long ago past tense // Russian archive. 1906. Book 1. N 2. P. 216.

11. Pisarkova L.F. The Russian official on service at the end of XVIII - the first half of the XIX century//Person. 1995. No 3. P. 47

12. Zit. on: Chechulin N.D. The Russian provincial society in the second half of the XVIII century. SPb., 1889. P. 105.

56

13. Zit. on: Zayonchkovsky P.A. Government apparat of autocratic Russia in the XIX century. M, 1978. P. 156.

14. OPI GIM. T. 170. Op. 1.D. 73. L. 39 ob.

15. OR RNB. T. 37. D. 153. 1845. L. 5.

16. The charter about civil service // Set of laws of the Russian Empire. T. 3. SPb., 1832 .

17. Arhipova T.G., Senin A.S., Rumyant-seva M.F. History of public service in Russia the XVIII-XX centuries. M., 2001. P. 126.

18. Grebenyuk R.A. Criminal and legal and criminological characteristic of bribery: Dis. ... cand. law scien. Stavropol, 2004. P. 36.

19. The note text in reduction is published in book: Mordvintsev B. Whether laws existing hitherto on a likhoimstvo to eradication of it // Clean hands are sufficient. 1999. No 2. P. 91-94.

20. The code about punishments criminal and corrective 1845 // Code of laws of the Russian Empire. T. 15.

21. Toropov A. History of the legislation on responsibility for bribery in the Russian Empire // Lawyer. 2008. No 9. P. 74.

22. Rasskazov L.P. War bodies in the course of formation and functioning of command system in the Soviet state (1917-1941). Ufa, 1994. P. 42-43.

57