Проблема взаимосвязи использования полезных ископаемых и доходов местных бюджетов

проблема взаимосвязи использования полезных ископаемых и доходов местных бюджетов

и.в. ллекслидриил,

заместитель начальника Департамента прогнозирования и целевых программ Комитета экономики Администрации Волгоградской области

В условиях нового законодательства по организации местного самоуправления в Российской Федерации финансовое обеспечение муниципальных образований должно быть адекватно тем полномочиям и целям, которые за ними закреплены. Для того чтобы эту потенциальную возможность реализовать, необходимо выявить факторы, обеспечивающие финансовую устойчивость и независимость территорий, и факторы, тормозящие эти процессы. В этом контексте представляется своевременным и актуальным исследование проблемы взаимосвязи использования полезных ископаемых и доходов местных бюджетов1.

Полезным ископаемым российским законодательством признается продукция горнодобывающей промышленности и разработки карьеров, содержащаяся в фактически добытом (извлеченном) из недр (отходов, потерь) минеральном сырье (породе, жидкости и иной смеси) 2. Добытое полезное ископаемое в целях налогообложения должно обладать рядом признаков: а) добытое полезное ископаемое является продукцией горнодобывающей промышленности и разработки карьеров; б) продукция горнодобывающей промышленности и разработки карьеров первой по своему качеству должна соответствовать одному из стандартов (последовательно): государственному стандарту РФ, стандарту отрасли, региональному стандарту, международному стандарту, а в случае отсутствия указанных стандартов для отдельного добытого полезного ископаемого — стандарту организации или стандарту предприятия. Из этого следует, что добытым полезным ископаемым признается не минеральное сырье, извлекаемое из недр, а содержащиеся в минеральном сырье минера-

1 Экономическая энциклопедия регионов России. Волгоградская область / Глав. редкол.: Ф. И. Шамхалов (гл. ред.) и др., редкол. тома О. В. Иншаков и др., предисл. Н. К. Максюты; Экономика. — Волгоградский государственный университет. ЗАО «Издательство «Экономика», 2005. С. 94 — 108.

2 Налоговый кодекс Российской Федерации. Ч. II от

05.08.2000 № 117-ФЗ. Гл. 26, ст. 337 // Информационная система Консультант Плюс (27.02.2006).

лы, углеводородное сырье и т. д., полученные после первичной обработки минерального сырья. При этом учитываются те операции по добыче, которые предусмотрены техническим проектом разработки месторождения 3.

В современной налоговой системе платежи за пользование природными ресурсами в среднем составляют 8,18 % от суммы территориальных налоговых доходов (табл. 1). Если налоговые доходы в местном бюджете составляют 31,1 % (549 524 844 / 1 767 800 159), то платежи за пользование природными ресурсами в общей сумме территориальных бюджетов равнялись 23,6 % (34 097 812 / 144 574 224).

Следовательно, платежи за пользование природными ресурсами занимают относительно других налогов менее значимое место в налоговых доходах территориальных бюджетов, причем в местных бюджетах они составляют менее 1/4 (23,6 %), т. е. большая сумма этих налогов поступает в региональный бюджет.

Виды платежей за пользование природными ресурсами и их доля в общей сумме платежей показывают, что в местных бюджетах 75,8 % занимает земельный налог и 18,0 % — налог на добычу полезных ископаемых. В бюджетах регионов ситуация обратная: 16,1 % занимает земельный налог и 72,4 % — налог на добычу полезных ископаемых (табл. 2).

Однако такое сравнение налогов в местных и региональных бюджетах не свидетельствует о том, что в абсолютных показателях существует равенство. Так, 16,1 % земельного налога в региональных бюджетах равно 17 814 756 тыс. руб., а 18 % налога на добычу полезных ископаемых в местных бюджетах составляет 6 147 579 тыс. руб., как видим, почти равные доли в структуре платежей в 2,9 раза (17 814 756 / 6 147 579) различаются между собой.

Следовательно, доля налога на добычу полезных ископаемых в местных бюджетах относительно

3 Юмаев М. М. Платежи за пользование природными ресурсами: Научно-практическое пособие. — М.: ООО «Статус—Кво 97», 2005. - С. 29.

Таблица 1

суммарное кассовое исполнение консолидированного бюджета субъекта рФ, региональных и местных бюджетов в 2004 г.

Показатель Консолидированный бюджет субъекта РФ Бюджет субъекта РФ Местный бюджет

Налоговые доходы, тыс. руб. 1 767 800 159 1 218 275 315 549 524 844

Платежи за пользование природными ресурсами, тыс. руб. 144 574 224 110 476 412 34 097 812

Доля платежей за пользование природными ресурсами в налоговых доходах, % 8,18 9,07 6,20

Источник: Отчетные данные УМНС по Волгоградской области за 2002 — 2004 гг., архивы Комитета экономики Администрации Волгоградской области.

Таблица 2

структура платежей за пользование природными ресурсами в территориальных бюджетах субъектов рФ в 2004 г., %

Показатель Консолидированный бюджет субъекта РФ Бюджет субъекта РФ Местный бюджет

Платежи за пользование природными ресурсами 100,0 100,0 100,0

Платежи за пользование недрами (в части погашения задол- 0,1 0,0 0,4

женности прошлых лет)

Платежи за пользование континентальным шельфом Российс- 0,0 0,0 0,0

кой Федерации

Налог на добычу полезных ископаемых 59,6 72,4 18,0

Платежи за пользование лесным фондом в части минималь- 0,0 0,0 0,0

ных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, зачис-

ляемые в федеральный бюджет

Водный налог 8,0 8,7 5,8

Земельный налог 30,2 16,1 75,8

Сбор за пользование объектами животного мира и объектами 1,3 1,7 0,0

водных биологических ресурсов

Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы 0,8 1,0 0,0

Источник: Отчетные данные УМНС по Волгоградской области за 2002 — 2004 гг., архивы Комитета экономики Администрации Волгоградской области.

других налогов высока, она уступает лишь доле земельного налога. Но по сравнению с налогами, поступающими в региональный бюджет, в абсолютном значении он меньше основных видов налога, таких как налог на добычу полезных ископаемых (в 2,9 раза) и земельный налог (в 13 раз).

Кроме налога на добычу полезных ископаемых в современной России в региональные и местные бюджеты поступают следующие основные платежи за пользование недрами, включающие: платежи за проведение поисковых и разведочных работ, платежи за добычу полезных ископаемых. Последние в свою очередь состоят из следующих видов: а) платежи за добычу общераспространенных полезных ископаемых; б) платежи за добычу углеводородного сырья; в) платежи за добычу подземных вод; г) платежи за добычу других полезных ископаемых.

В общей совокупности все эти платежи в территориальных бюджетах российских регионов в 2004 г. составляли 0,12 %, что соответствует 173 657 тыс. руб., т. е. несопоставимо меньше, чем налог на добычу полезных ископаемых, сумма которого равна 86 161 377 тыс. руб. Таким образом, становится оче-

видным, что основным финансовым инструментом, регулирующим отношения между муниципальным органом власти и экономическими субъектами по поводу добычи полезных ископаемых, служит соответствующий этому виду деятельности налог.

На федеральном уровне действует система управлением государственным фондом недр4. Налог на добычу полезных ископаемых определяется исходя из стоимости добытых полезных ископаемых одним из следующих способов:

— из сложившихся у налогоплательщика за соответствующий налоговый период цен реализации;

— из сложившихся у налогоплательщика за соответствующий налоговый период цен реализации добытого полезного ископаемого;

— из расчетной стоимости добытых полезных ископаемых.

Расчет налога производится по единой недифференцированной налоговой ставке для каждого вида ресурса. Налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы с 2003 г. отменен.

4 Закон РФ от 21.02.1992 № 2395 «О недрах», ст. 3, стр. 3 // Информационная система Консультант Плюс.

Налог на добычу полезных ископаемых в местных бюджетах в 2004 г. в среднем по российским регионам состоял (табл. 3):

— из налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (48,3 %);

— налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых (11,3 %);

— налога на добычу прочих полезных ископаемых (40,4 %).

Из этого следует, что налог на добычу прочих полезных ископаемых в местных бюджетах занимает значительное место. Однако, если рассмотреть его в аспекте регионов, можно дать более развернутую характеристику места и роли этого налога.

В 2002, 2003 гг. этот налог назывался налогом на добычу полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья и общераспространенных полезных ископаемых). В 2004 г. он представлен как налог на добычу прочих полезных ископаемых, т. е. терминология, употребляемая в названии статей территориальных бюджетов, является неразработанной и неустоявшейся.

Если сравнить между собой виды налогов и платежей, которые вносились в территориальные бюджеты в 2004 г., то становится очевидным разный состав налогов и платежей, связанных с добычей полезных ископаемых:

— за добычу подземных вод существуют платежи, но отсутствуют налоги;

— добыча полезных ископаемых на континентальном шельфе РФ учитывается в составе всех добываемых полезных ископаемых, а значит, и рассматриваемых налогов, а в платежах эта добыча учитывается как отдельный вид деятельности и поэтому в платежах за природные ресурсы она не предусмотрена;

— в налоги входят регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при исполнении соглашений о разделе продукции, а платежами облагается добыча полезных ископаемых из уникальных месторождений и групп месторождений федерального значения.

Разный состав налогов и платежей, связанных с добычей полезных ископаемых, обусловливает и разный состав остатков налогов и платежей и поэтому налог этого остатка называется «налог на добычу прочих полезных ископаемых», а платеж остатка — «платежи за добычу других полезных ископаемых».

Следовательно, разный состав налогов и платежей, связанных с добычей полезных ископаемых, обусловливает разный состав остатков, которые в налогах называются «прочие», а в платежах «другие». Поэтому в целом эти налоги и платежи являются между собой несопоставимыми.

Для того чтобы представить налоги на добычу полезных ископаемых в российских регионах, целесообразно показать количество субъектов, в бюджетах которых отсутствуют эти налоги (табл. 4).

Анализ налогов на добычу полезных ископаемых в территориальных бюджетах в разрезе отдельных регионов в 2002 — 2004 гг. показывает:

— налог на добычу полезных ископаемых отсутствовал в 12, 9 и 10 региональных бюджетах и в 26, 30, 33 местных бюджетах;

— налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых чаще всего отсутствует в региональных бюджетах;

— налог на добычу прочих полезных ископаемых чаще всего отсутствует в местных бюджетах;

— в целом динамика количества регионов, учитывающих налоги на полезные ископаемые, нестабильна.

Таблица 3

Структура суммарного кассового исполнения территориальных бюджетов субъектов РФ в 2004 г., %

Показатель Консолидированный бюджет субъекта РФ Бюджет субъекта РФ Местный бюджет

1. Налог на добычу полезных ископаемых 100,0 100,0 100,0

1.1. Налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, в т. ч. 86,0 88,9 48,3

1.1.1. Нефть 85,3 88,1 48,2

1.1.3. Газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья 0,7 0,8 0,1

1.2. Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых 1,7 0,9 11,3

1.3. Налог на добычу прочих полезных ископаемых 12,1 9,9 40,4

1.4. Регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при исполнении соглашений о разделе продукции 0,2 0,2 0,0

Источник: Отчетные данные УМНС по Волгоградской области за 2002 — 2004 гг., архивы Комитета экономики Администрации Волгоградской области.

Таблица 4

количество субъектов, в бюджетах которых отсутствуют налоги на добычу полезных ископаемых в консолидированных территориальных (к), региональных (Р) и местных (м) бюджетах

Наименование Налог на добычу полезных ископаемых, из них Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых Налог на добычу прочих полезных ископаемых

Бюджет Год К Р М К Р М К Р М

Количество субъектов, в бюджетах которых отсутствуют налоги 2002 1 12 26 4 46 30 4 21 39

2003 0 9 30 1 48 30 1 17 41

2004 0 10 33 1 45 34 2 17 47

Источник: Отчетные данные Минфина России об исполнении доходной части консолидированного бюджета Российской Федерации за 2002 — 2004 гг., архивы Комитета экономики Администрации Волгоградской области.

На современном этапе развития налоговой и бюджетной систем происходит становление и развитие той подсистемы, которая связана с налогами на добычу полезных ископаемых. Это развитие характеризуется нестабильностью закрепления налогов на разных уровнях5.

В связи с этим рассматриваемые налоги в территориальных бюджетах не могут сравниваться, анализироваться по всем российским регионам. То есть необходимо перед анализом провести кластеризацию, и в рамках отдельного кластера проводить исследование.

В рамках объекта настоящего исследования важно выделить кластер, в котором находится Волгоградская область. В этот кластер входят 6 субъектов РФ: Волгоградская, Костромская, Самарская, Челябинская области, республики Адыгея и Карелия. Во всех этих субъектах в региональные и местные бюджеты в 2002 — 2004 гг. поступали налоги на добычу природных ископаемых независимо от их вида.

Среди регионов ЮФО, куда входит Волгоградская область, отсутствуют налоги:

— на все виды полезных ископаемых в местных бюджетах Ставропольского края и Чеченской Республики;

— на общераспространенные полезные ископаемые в региональном бюджете Астраханской области (2002 — 2004 гг.), Карачаево-Черкесской Республики (2002 г.), Краснодарского края (2002 — 2004 гг.), Республики Ингушетия (2002г.), Республики Калмыкия (2002 — 2004 гг.), Ростовской области (2002 г.);

— на общераспространенные полезные ископаемые в местном бюджете Республики Дагестан

5 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Принят Государственной Думой 17.07 1998 // Информационная система Консультант Плюс (27.02.2006); Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» // Информационная система Консультант Плюс (27.02.2006).

(2002 г.), Республики Ингушетия (2003 - 2004 гг.), Карачаево-Черкесской Республики (2004 г.), Республики Северная Осетия-Алания (2004 г.);

— на прочие полезные ископаемые в региональном бюджете Кабардино-Балкарской Республики (2002, 2004 гг.), Республики Ингушетия (2002 г.), Чеченской Республики (2002 г.);

— на прочие полезные ископаемые в местном бюджете Карачаево-Черкесской Республики (2002— 2004 гг.), Краснодарского края (2002—2004 гг.), Республики Ингушетия (2002 — 2004 гг.), Республики Северная Осетия-Алания (2004 г.).

Кластер субъектов РФ, в который входит и Волгоградская область, состоит из 6 регионов, в их региональные и местные бюджеты в 2002 — 2004 гг. поступали налоги на добычу природных ископаемых независимо от их вида. В этот кластер входит Республика Адыгея, также входящая в ЮФО, а из территориально-административных пограничных с Волгоградской областью в этот кластер не входит ни один субъект РФ.

Волгоградская область в аспекте формирования территориальных бюджетов на основе налогов на полезные ископаемые является уникальным регионом.

Динамика годовых налоговых поступлений в Волгоградской области в 2003 и 2004 гг. характеризуется следующими показателями темпов роста:

— по всем налоговым доходам в консолидированный бюджет 113,9 и 115,3 %. В 2003 г. наблюдался больший рост в региональный бюджет 129,9 %, а в 2004 г. в местный — 121,1 %;

— по налогам на все виды полезных ископаемых в консолидированном бюджете в 2003 г. возросли и составили 108,2 %, но отставали по темпам роста от всех налоговых поступлений, в 2004 г. эти налоги снизились (97,6 %). Такая же динамика характеризовала региональные и местные бюджеты;

— по налогам на общераспространенные полезные ископаемые в консолидированном, региональном и местном бюджетах имели схожую динамику: в 2003 г они выросли на 112,1 %, а в 2004г. — на 139,9 %;

— по налогам на прочие полезные ископаемые в консолидированном, региональном и местном бюджетах также имели схожую динамику: в 2003 г. они выросли на 104,1 %, а в 2004 г. — на 173,3 %.

Анализ динамики годовых налоговых поступлений в Волгоградской области в 2003 и 2004 гг. выявил, что наибольшие темпы роста наблюдались в 2004 г. по налогам на прочие полезные ископаемые в консолидированном, региональном и местном бюджетах.

Структура налоговых поступлений в 2002— 2004 гг. в целом стабильна. Доля всех налоговых поступлений в региональный бюджет незначительно ниже, чем доля поступлений в местный бюджет, а по всем видам полезных ископаемых соотношение между поступлениями в региональный и местный бюджеты распределяются в соотношении 40 и 60 %.

Налоговые поступления от добычи полезных ископаемых на территории Волгоградской области распределяются следующим образом.

Анализ взимания налогов на добычу полезных ископаемых в разрезе отраслей в 2002 — 2004 гг. показывает, что наибольшую долю налогов на добычу полезных ископаемых в общих налогах в 2004 г. имела нефтедобывающая промышленность (61,3 %). Но наибольшими темпами роста взимался этот вид налога в 2004 г. по сравнению с 2003 г. в промышленности строительных материалов (171,4 %) и других (в статистической отчетности не расшифровываются) отраслях экономики (276,1 %).

В 2004 г. получено налогов на добычу полезных ископаемых 3 804,4 млн руб., в том числе от добычи горючих полезных ископаемых — 3 779,8 млн руб. (более 99 %), от общераспространенных минерально-сырьевых ресурсов — 7,9 млн руб., прочих — 16,7 млн руб. При этом в местные бюджеты поступило около 7 млн руб. от добычи общераспространенных и прочих минерально-сырьевых ресурсов. Фактические налоговые поступления в муниципальных образованиях от добычи полезных ископаемых и перечисление доходов от местных минерально-сырьевых ресурсов в местные бюджеты в 2004 г. показывают существенное различие между этими показателями, что свидетельствует об отсутствии стимула у муниципальных образований взимать налоги, поскольку в большей своей части они не достаются им.

В 2005 г. налоги на добычу горючих полезных ископаемых перераспределялись в соотношении 95 и 5 % между федеральным и региональным бюджетами. Налоги на добычу общераспространенных полезных ископаемых оставались в распоряжении

областного уровня власти6. Прочие налоги перераспределяются в соотношении 40 и 60 % между федеральным и региональным бюджетами.

В условиях бюджетной системы 2006 г. местные бюджеты не имеют доходов от налогов на добычу полезных ископаемых7. Соответственно, стимулы для работы местного самоуправления по привлечению инвесторов на рынок местных минерально-сырьевых ресурсов также отсутствуют. В то же время имеются потенциальные возможности увеличить налоги на этом рынке более чем в 100 раз, т. е. ежегодно получать 2,5 млрд руб. и более. Максимальные доходы исходя из фиксированной валовой стоимости запасов и прогнозируемых местных минерально-сырьевых ресурсов в недрах Волгоградской области — 35,7 млрд долл. (85 %), добычи сырья в течение 100 лет и уплаты 40 коп. налогов на рубль произведенной продукции, могут превысить 4 млрд руб. в год. Для сравнения, в действующих условиях собственные доходы всех сельских поселений не превышают 800 млн руб.

Анализ налоговых доходов от использования минерально-сырьевых ресурсов в бюджетах российских регионов позволил выявить следующие проблемы:

— на современном этапе развития российской налоговой и бюджетной систем происходит становление той подсистемы, которая связана с налогами на добычу полезных ископаемых. При этом в целом характер этого становления отличается нестабильностью закрепления налогов на разных уровнях;

— каждый российский регион сам формирует фискальную политику, проведенная кластеризация выявила, что Волгоградская область в аспекте формирования территориальных бюджетов на основе налогов на полезные ископаемые является уникальным регионом;

— тенденции бюджетных процессов в муниципальных образованиях Волгоградской области характеризуются тем, что в местных бюджетах иссякают доходные статьи, прежде всего налог на добычу общераспространенных и прочих полезных ископаемых, которые являются основным бюджетным источником финансирования воспроизводства этих полезных ископаемых.

6 Закон Волгоградской области от 15.11.1996 № 89—ОД «О недропользовании на территории Волгоградской области» // Информационная система Консультант Плюс (27.02.2006); Закон Волгоградской области от 29.12.2005 № 1161-ОД «Об областном бюджете на 2006 год» // Информационная система Консультант Плюс (27.02.2006).

7 Закон Волгоградской области от 29.12.2005 № 1161-ОД «Об областном бюджете на 2006 год» // Информационная система Консультант Плюс (27.02.2006).