Причины неисполнения решений региональных органов конституционного контроля

Мокосеева М. А.

ПРИЧИНЫ НЕИСПОЛНЕНИЯ РЕШЕНИИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ

4. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, КОНСТИТУЦИОННЫЙ

СУДЕБНЫЙ процесс, муниципальное право

4.1. ПРИЧИНЫ НЕИСПОЛНЕНИЯ РЕШЕНИЙ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ1

Мокосеева Марина Александровна, к.ю.н., доцент кафедры конституционного и административного права

Место работы: ФГБОУ ВПО «Марийский государственный университет»

pvl_mksv@mail.ru

Аннотация: В правовом государстве публичная власть обязана чтить и уважать решения судов и исполнять их наиболее быстрым образом. Отказ от исполнения судебных актов обязанными органами государственной власти грубо нарушает принцип верховенства права. Это положение касается и решений конституционных судов субъектов РФ, как региональных органов конституционного контроля. Однако случаи таких отказов нередко имеют место в российской правовой действительности. Для обеспечения исполнения решений региональных органов конституционного контроля отечественные правоведы уже выработали ряд подходов, однако из них законодателем воспринимаются в основном меры принуждения, эффективные не во всех случаях. Актуальность представленной статьи обусловлена поставленной автором задачей выработки эффективного механизма обеспечения исполнения решений региональных конституционных судов, путем использования комплекса мер, где наряду с принуждением присутствуют организационные, экономические и др. меры.

Для решения указанной задачи автор использует эмпирические (наблюдение, сравнение) и теоретические (анализ, синтез, классификация, моделирование, дедукция) методы научного исследования. В представленной статье автор занимается поиском решения проблемы неисполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Автор рассматривает причины неисполнения решений органов конституционной юстиции, рассуждает о видах ответственности. Такие причины, по мнению автора, кроются прежде всего в несовершенстве законодательной базы, однако есть и причины финансово-экономического характера. В статье исследуется законодательство, регламентирующее порядок и особенности исполнения решений Конституционного Суда РФ, региональных органов конституционного контроля, взгляды ученых, занимающихся данной проблематикой, учтён положительный опыт по решению данной проблемы, посредством налаживания взаимодействия с органами прокуратуры. Также представлены конкретные предложения, направленные на обеспечение исполнения решений конституционных (уставных) судов. Выводы и предложения автора, приводимые в настоящей статье, достойны стать предметом дальнейшего обсуждения ведущими специалистами в сфере конституционного права и государственного управления.

Практическая значимость данной статьи видится в реальной возможности создания условий, способствующих неуклонной реализации принципа общеобязательных судебных решений. Социальный результат данной статьи может быть выражен в повышении эффективности исполнения решений региональных конституционных судов. Данная статья представляет безусловную ценность для юридической науки, так как в ней реализован комплексный автор-

1 Статья опубликована при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда

ский подход к решению одной из первоочередных задач обеспечения эффективности взаимодействия различных ветвей власти - конституционного правосудия и исполнительной власти

Ключевые слова: Решения конституционных (уставных) судов, исполнение решений судов, неисполнение решений, ненадлежащее исполнений решений, ответственность за неисполнение решений

THE REASONS FOR NONENFORCEMENT OF THE REGIONAL BODIES OF THE CONSTITUTIONAL CONTROL

Mokoseeva Marina A., Ph.D. in Law, Associate Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law

Work place: Mari State University, Yoshkar-Ola

pvl_mksv@mail.ru

Annotation: In a state of law, public authority is obliged to honor and respect the decisions of the courts, and do them in the fastest way. Refusal to perform judicial acts obliged public authorities violates the principle of the rule of law. This provision applies to the decisions of the constitutional courts of the subjects of the Russian Federation, as regional bodies of the constitutional control. However, cases of such failures often occur in the Russian legal reality. To ensure implementation of the decisions of the regional bodies of the constitutional control of domestic jurists have already developed a number of approaches, but one legislator perceived mainly coercive measures not effective in all cases. The relevance of the film due to the task set by the author develop an effective mechanism to ensure implementation of the decisions of regional constitutional courts, through the use of a set of measures, which, along with coercion present organizational, economic and others. Measures.

To solve this problem by using empirical (observation, comparison) and theoretical (analysis, synthesis, classification, modeling, deduction) methods of scientific research. In the article the author is engaged in finding a solution to the problem of nonenforcement of constitutional (charter) courts of the subjects of the Russian Federation. The author examines the reasons for non-enforcement of constitutional justice, talks about the kinds of responsibility. These reasons, in my opinion, lie primarily in the imperfection of the legal framework, but there are reasons for the financial and economic problems. The paper investigates the laws governing the procedure and design characteristics of the Constitutional Court, the regional bodies of the constitutional control, the views of scientists active in this field, taken into account the positive experience to solve this problem, through networking with prosecutors. Also presented concrete proposals to ensure implementation of the decisions of the constitutional (charter) courts. Conclusions and suggestions to the author, presented in this article, worthy to become the subject of further discussion by leading experts in the field of constitutional law and public administration.

The practical significance of this paper is seen as a real opportunity to create conditions conducive to the steady implementation of the principle of mandatory judicial decisions. Social result of this paper can be expressed in improving enforcement of regional constitutional courts. This paper presents a clear value for legal science, since it implemented an integrated architectural approach to solving one of the priority tasks of ensuring the effectiveness of interaction between different branches of government - constitutional and executive powers.

115

Бизнес в законе

5’2014

Keywords: Solutions constitutional (charter) courts, the decisions of the courts, non-enforcement, improper execution of the decision, the responsibility for the failure to implement

В статье анализируются два вида неисполнения решений региональных органов конституционного контроля, т.к. третий встречается крайне редко. Но на практике встречаются следующие виды неисполнения решений органов конституционного контроля на региональном уровне:

1) неоправданное затягивание с исполнением решений;

2) формальное или частичное исполнение решений;

3) полное неисполнение решений.

Примером затягивания с исполнением решений органов конституционной юстиции является постановление Конституционного суда Республики Марий Эл от 25 июня 2013 г. по делу о проверке соответствия Конституции Республики Марий Эл абзаца 3 пункта 5 Положения о порядке назначения, перерасчета и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы муниципального образования «Моркинский муниципальный район» в связи с жалобой гражданки Г.К. Хайруллиной.

Абзац 3 пункта 5 Положения о порядке назначения, перерасчета и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы муниципального образования «Моркинский муниципальный район» был признан не соответствующим Конституции Республики Марий Эл, ее статьям 2, 19 и 55 (часть 3). Поэтому правоприменительное решение по делу гражданки Г.К. Хайруллиной, должно было быть пересмотрено, но потребовалось практически полгода для восстановления нарушенного права. Причиной долгого неисполнения данного решения стало нежелание его исполнять Главой администрации муниципального образования «Моркинский район», при этом никакой общественный резонанс дело не имело.

Примером формального исполнения решений конституционного суда субъекта Российской Федерации может служить решение Конституционного суда Республики Коми от 15 сентября 2000 г. по делу о проверке конституционности пункта 10 ст. 3 и примечания 2 к пункту 6 ст. 12 Закона Республики Коми «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» по жалобе акционеров ООО «Комиссионные товары». В решении отмечалось, что в п. 10 ст. 3 данного закона излишне широко толкуется понятие «розничная торговля», включая в него и комиссионную деятельность, позволяя тем самым относить лиц, осуществляющих комиссионную торговлю, к плательщикам единого налога, что противоречит российскому законодательству. Государственному Совету Республики Коми было предложено внести изменения в Закон республики «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности», приведя его в соответствие с федеральным законодательством.

15 ноября 2000 г. Государственный Совет Республики Коми принял Закон Республики Коми «О внесении изменений и дополнений в Закон «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности», которым пункт 10 ст. 3 исключил. Однако этим же нормативным актом ст. 12 Закона дополнена частью 6, устанавливающей коэффици-

ент на базовую доходность для исчисления налога на добавленную стоимость для торговли по договорам комиссии с физическими лицами. Таким образом, размер налога на добавленную стоимость для комиссионных товаров не изменился [Гаврюсов 2001].

Исполнение решений конституционных (уставных) судов требует активных действий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, других судов и правоприменителей [Витрук 2002]. Чтобы говорить о способах, позволяющих принудить субъектов активно исполнять решение органа конституционного контроля, необходимо выявить причины неисполнения решений.

Как подчеркивает Н.В. Витрук, «слабость, неэффективность исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации во многих случаях обусловлена не только общей недооценкой роли и значения конституционного правосудия в обеспечении правовой стабильности, в упрочении конституционного строя, особенно в условиях качественной трансформации общественного строя (отсутствие достаточных материальнофинансовых ресурсов и средств, правовой нигилизм, низкая правовая культура населения), недооценкой роли и значения конституционного правосудия, отсутствием достаточного опыта молодых конституционных судов, невысоким престижем судов, неустойчивостью позитивных тенденций в переходный период, но и незавершенностью законодательной регламентации этой стадии конституционного судопроизводства, механизма доведения решений Конституционного Суда Российской Федерации до логического конца, до реализации, отсутствием реальной конституционно-правовой ответственности за неисполнение решений конституционных судов» [Витрук 2002].

Все-таки основной причиной игнорирования актов органов конституционного контроля, как уже было отмечено, является несовершенство нормативно - правового регулирования. В законодательстве федерального и регионального уровней отсутствует как таковой институт конституционно-правовой ответственности с соответствующими санкциями [Силаева 2014]. В Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» в статье 81 «Последствия неисполнения решения» закреплена следующая норма: «неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда Российской Федерации влечет ответственность, установленную федеральным законом». В законодательных актах субъектов указанные положения федерального конституционного закона дублируются. Например, ст. 77 Закона Республики Марий Эл от 11 марта 1997 г. № 14-З «О Конституционном суде Республики Марий Эл».

Другой причиной длительного выполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов является отсутствие экономических и финансовых условий для их надлежащего исполнения [Мирошник 2014].

Решение данной проблемы возможно путем внесения дополнений в бюджетное законодательство, где необходимо установить определенный размер денежных средств, так называемый резерв, либо бюджетный механизм (порядок), который будет использоваться

116

Мокосеева М. А.

ПРИЧИНЫ НЕИСПОЛНЕНИЯ РЕШЕНИИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ

для исполнения решений [Омаров 2012], например, в законе о бюджете субъекта РФ на очередной год.

Предлагается внести в кодекс об административных правонарушениях и законодательство субъектов об административных правонарушениях нормы, предусматривающие ответственность за неисполнение решения конституционного (уставного) суда или иного судебного акта в отношении представителя власти, государственного служащего, муниципального служащего, а также служащего государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации.

В Уставном суде Свердловской области имеется положительный опыт по решению данной проблемы. С целью безусловного исполнения его решений, в особенности связанных с выплатами соответствующих пособий и компенсаций гражданам, было налажено тесное взаимодействие с органами прокуратуры. Так, в ходе рабочих встреч с представителями прокуратуры Свердловской области была достигнута договоренность об осуществлении контроля с ее стороны за исполнением решений Уставного суда. Проработан вопрос о привлечении к различным видам ответственности должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе за нецелевое использование бюджетных средств, выделенных на реализацию прав граждан, защищенных решениями Уставного суда. Учитывая, что Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации [Положение 2004] предусматривает проведение мониторинга правоприменения решений Конституционного Суда РФ с Главным управлением Министерства юстиции РФ по Свердловской области проработан вопрос взаимодействия по поводу исполнения решений Уставного суда Свердловской области [Пантелеев 2012].

Уставной суд Свердловской области, отвечая на обращения граждан, не ограничивается разъяснением гражданину его права на защиту органами прокуратуры или судом общей юрисдикции. По каждому подобному обращению гражданина от имени Уставного суда в соответствующие органы и прокуратуру направлялись письма по контролю обеспечения надлежащего исполнения решений Суда и оказанию содействия гражданам в реализации их прав.

Практика взаимодействия с органами прокуратуры существует и в Республике Марий Эл. Так, постановлением Конституционного суда РМЭ от 1 августа 2013 г. пункт 2 постановления администрации городского округа «Город Йошкар-Ола» от 10 августа 2012 г. № 1964 «О внесении изменений в постановление мэра города Йошкар-Олы от 30 января 2007 г. № 113 и отнесении участка автомобильной дороги к автомобильным дорогам необщего пользования» был признан не соответствующим Конституции Республики Марий Эл и в силу ее пункта 6 статьи 95 утратил силу. В целях защиты конституционных прав и свобод граждан председатель Конституционного суда республики А.М. Баранов обратился с официальным письмом к прокурору города Йошкар-Олы с просьбой принять необходимые меры по контролю за действиями подразделений администрации городского округа «Город Йошкар-Ола» по приведению участка дороги по улице Волкова в соответствие с требованиями, установленными для дорог общего пользования. Данное решение было исполнено, дорога для граждан Республики Марий Эл открыта.

Минюст России также проводит мониторинг правоприменения в Российской Федерации, в том числе в целях выполнения решений КС РФ [Указ 2011] . Поэтому установление взаимодействия Минюста России с органами прокуратуры на региональном уровне представляется весьма интересным и многообещающим опытом [Спрыгина 2014].

По мнению одних авторов, необходимо принятие отдельного закона об исполнении решений конституционных (уставных) судов [Кокотов 2013]. С точки зрения Представителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ М.В. Кротова, высказанной на заседании Конституционного Суда РФ 07.10.2008, нужно принимать специальный закон об исполнении решений Конституционного Суда РФ. При принятии данного закона можно было бы попутно разрешить также проблему исполнения конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Попытки принятия такого акта были предприняты в 1992 году, но дальше первого чтения в Верховном Совете РФ законопроект не прошел.

Представляется, что создание механизма исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации требует комплексного подхода к решению данной проблемы. Само законодательное урегулирование становится возможным при совместном сотрудничестве в законотворческой деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и представителей конституционных (уставных) судов путем создания объединенной комиссии, к числу первоочередных задач которой следует отнести разработку проекта Закона «Об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов, иных органов конституционного контроля субъектов Российской Федерации», в котором содержались бы процедуры конституционно-исполнительного производства, механизм конституционной ответственности за неисполнение, ненадлежащее исполнение решений органов конституционного контроля, конкретизировались бы основания, возможные санкции. Роль основного гаранта исполнения решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов надлежит отвести Президенту Российской Федерации и его полномочным представителям в федеральных округах, соответственно [Овсепян 2001].

Список литературы:

1. Витрук Н.В. Форум: Исполнение решений конституционных судов // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение.- М., 2002.- N 3 (40). - С. 40-41.

2. Гаврюсов Ю.В. Проблема исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации// Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Материалы Всерос. совещания, Москва, 22 марта 2001 г. / Под ред. М.А. Митюкова, C.B. Кабышева, В.К. Бобровой, С.Е. Андреева. - М.: Формула права, 2001. - С. 226-227.

3. Мирошник С. В. Немыкина О. Е. Конституционноправовые основы регулирования финансово-правовых отношений: сравнительно-правовой анализ // Журнал «пробелы в российском законодательстве» - 2014 - № 3 - С. 230-231

4. Кокотов А.Н. Исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права.-2013.- N 5.- С. 90 - 101.

117

Бизнес в законе

5’2014

5. Овсепян Ж.И. О взаимодействии органов государственной власти РФ в сфере исполнения решений, принимаемых Конституционным Судом Российской Федерации и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации // Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Материалы Всероссийского совещания (Москва, 22 марта 2001 г.) / Под ред. М.А. Митюкова, С.В. Кабышева, В.К. Бобровой и С.Е. Андреева. - М., 2001.- С. 149 - 158.

6. Омаров С.М. Проблемы исполнения Федеральным Собранием решений Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. -2012.- N

1.- С. 52 - 58.

7. Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ.- 2004.- N 42. - Ст. 4108.

8. Пантелеев В.Ю. Актуальные вопросы модернизации и повышения эффективности работы конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - N 3. - С. 46 - 51.

9. Силаева А. О. Конституция Российской Федерации: Сущность, понятие, способы ее реализации и защиты // Журнал «Пробелы в российском законодательстве» - 2014 - № 3 -С. 27-30

10. Спрыгина О.Р. Участие Прокуратуры в нормотворческом процессе на уровне субъектов Российской Федерации // Журнал «Пробелы в российском законодательстве» - 2014 - № 4 - С. 190-193

11. Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации".

Reference list:

1. Vitruk N.V. Forum: Implementation of decisions of the constitutional courts // Constitutional Law: Eastern European obozrenie - M., 2002.- N 3 (40). - P. 40-41.

2. Gavryusov Y. The problem of implementation of the decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation and constitutional (charter) courts of the Russian Federation // Problems execution federal bodies of state power and bodies of state power of subjects of the Russian Federation, decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation and constitutional (charter) courts of the Russian Federation: Proceedings of All-Russia. meeting, Moscow, March 22, 2001 / Ed. MA Mityukova, C.B. Kabysheva, V.K. Beaver, SE Andreev. - M.: formula right, 2001 - p. 226-227.

3. Kokotov A.N. Execution of the decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation Russian Journal // prav.-2013.- N 5.- p. 90 - 101.

4. Miroschnik S.V. Nemykina O.E. Constitutional and legal frameworks for financial and legal relations: a comparative legal analysis // Magazine "gaps in the Russian legislation" - 2014 -№ 3 - pp 230-231

5. Hovsepian J.I. On the interaction of bodies of state power of the Russian Federation in the field of implementation of the decisions taken by the Constitutional Court of the Russian Federation and constitutional (statutory) courts of the Russian Federation // Problems execution federal bodies of state power and bodies of state power of subjects of the Russian Federation, decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation and constitutional (charter) courts of the Russian Federation. Proceedings of National Conference (Moscow, March 22, 2001) / Ed. M.A. Mityukova, S.V. Kabysheva, V.K. Beaver and S.E. Andreev. - M., 2001.- p. 149 - 158.

6. Omarov S.M. Problems of execution by the Federal Assembly of the Constitutional Court of the Russian Federation // constitutional and municipal law. -2012.- N 1.- p. 52 - 58.

7. Panteleev V.Y. Topical issues of modernization and improvement of the efficiency of the constitutional justice in the

Russian Federation // constitutional and municipal law. - 2012.

- N 3. - p. 46 - 51.

8. Statute of the Ministry of Justice of the Russian Federation, approved. Presidential Decree of October 13, 2004 N 1313 "Issues of the Ministry of Justice of the Russian Federation" // Collected Legislation Rf.- 2004.- N 42. - p. 4108.

9. Silaeva A.O. Constitution of the Russian Federation: the Essence concept, ways of its realization and protection // Magazine "gaps in the Russian legislation" - 2014 - № 3 - pp 2730

10. Sprygin O.R. Participation of the Prosecutor's Office in the rulemaking process at the level of subjects of the Russian Federation // Magazine "gaps in the Russian legislation" - 2014

- № 4 - p. 190-193

11. Presidential Decree of May 20, 2011 N 657 "On the monitoring of law enforcement in the Russian Federation."

РЕЦЕНЗИЯ

научного консультанта на статью Мокосеевой М.А. по теме «Причины неисполнения решений региональных органов конституционного контроля»

Научная статья Мокосеевой М.А. посвящена актуальной проблематике. Автор рассматривает причины неисполнения решений органов конституционной юстиции и анализирует положительный опыт по решению данной проблемы. Предложения М.А. Мокосеевой по решению поставленных вопросов заслуживают поддержки. Научная статья выполнена на достаточном теоретическом уровне. В работе проанализированы положения основных нормативно-правовых актов, в том числе судебная практика. При подготовке статьи автором использовано большое количество источников специальной литературы. Результат исследования имеет научную новизну. Работа носит самостоятельный, творческий характер. Она представляет научный интерес как для практических работников, так и для научной общественности, аспирантов, студентов, исследующих тематику, связанную с деятельностью органов конституционной юстиции.

Приведенные автором в заключении выводы дают основания полагать, что статья М.А. Мокосеевой «Причины неисполнения решений региональных органов конституционного контроля» может быть рекомендована к опубликованию в научном журнале «Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал».

Доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и административного права ФГБОУ ВПО «Марийский государственный университет»,

Заслуженный юрист РФ

Т.Н. Михеева

118