Зарубежный опыт соблюдения принципа равноправия в законодательном процессе и правоприменительной практике

УДК 349

Жамсуев Цырен Баирович

Tsyren Zhamsuev

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ СОБЛЮДЕНИЯ ПРИНЦИПА РАВНОПРАВИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКЕ

FOREIGN EXPERIENCE OF EQUALITY PRINCIPLE OBSERVANCE IN LEGISLATIVE PROCEEDINGS AND LAW ENFORCEMENT PRACTICE

Дается анализ и особенности применения соответствующих конституционных норм зарубежных стран по соблюдению принципа равноправия в законодательном процессе и в правоприменительной практике, на основе которых делается вывод о том, что чем позднее был принят Основной закон того или иного государства, тем более широко в нем понимаются принципы равноправия и равенства.

Подчеркивается, что зарубежный опыт показывает единый подход к закреплению принципа равноправия, при этом могут быть некоторые особенности, связанные с историческим развитием государства, идеологией, политической, экономической ситуацией и др.

The author analyzes foreign constitutional provisions of equality principle observance in legislative proceedings and law enforcement practice; the article also deals with peculiarities of their application. On the basis of this analysis the author makes a conclusion that the later a Constitution of a state is adopted, the better it provides for principles of equality.

Foreign experience is characterized by the common approach to the equality principle preservation, but some peculiarities, associated with history of a state, ideology, political and economical situation etc, are possible

Ключевые слова: принцип равноправия, принцип ра- Key words: principle of equal rights, principle of equality, венства, законодательный процесс, правопримени- legislative proceedings and law enforcement practice тельная практика

Весьма интересным представляется опыт конституционного закрепления принципа равноправия в зарубежных государствах. Следует оговориться: терминология, используемая в рамках национального законодательства, может существенно отличаться, поэтому будет даваться оценка как категориям «равенства» и «равноправия», так и смежным по отношению к ним.

Проведенный анализ соответствующих

конституционных норм позволяет сделать вывод, что чем позднее был принят Основной закон того или иного государства, тем более широко в нем понимаются принципы равноправия и равенства. При этом различается общий законодательный подход в странах Европы и Средней Азии.

Различия в закреплении принципа равноправия выражаются в следующих аспектах:

1) термин «равноправие» применительно к правам человека используется довольно редко, в основном говорится о «равенстве»;

2) различается содержание принципа равноправия при рассмотрении количества составляющих его элементов: в одних конституциях говорится только о правах, в других упоминаются и обязанности (например, Основной закон ФРГ), в третьих - возможности реализации (так, ст. 70 Конституции Венгерской Республики устанавливает норму, что Венгерская Республика способствует осуществлению равноправия и мероприятиями, имеющими целью устранение неравенства шансов);

3) различается круг специально оговоренных субъектов, на которых распространяется принцип равноправия и равенства;

4) критерием выявленных различий является также перечень оснований дискриминации (так, в Конституции Индии ограничение прав «неприкасаемых» считается уголовно наказуемым деянием и карается по уголовному закону);

5) иные отличия.

Как уже было сказано, в основном в конституциях говорится о равенстве, а не о равноправии. Эти понятия четко не различаются. В качестве исключения следует отметить Преамбулу к Конституции Чехии от 16 декабря 1882 г., упоминающую «равноправных свободных граждан».

Очень близка к Конституции Российской Федерации в аспекте использования принципа равноправия Конституция Республики Хорватия от 22 декабря 1990 г. Термин «равноправие» применяется при характеристике народа как содружества свободных и равноправных граждан, при установлении гарантии равноправия представителей коренных национальных меньшинств с гражданами хорватской национальности, в виде национального равноправия как ценности конституционного строя, а также равноправия всех народов и национальных меньшинств, которым гарантируется свобода выражения своей национальной принадлежности, свобода использования своего языка и

письменности, а также культурная автономия.

Столь внимательное отношение к различным аспектам национального равноправия, предусматривающее не только коллективный, но и индивидуальный подход к определению сущности принципа национального равноправия, связано с многонациональным устройством Хорватии.

Практически все рассмотренные конституции закрепляют равенство перед законом. Так, в соответствии со ст. 32 Конституции Республики Польши от 2 апреля 1997 г. [1] принцип равенства сводится к трем положениям:

1) все равны перед законом;

2) все имеют право на равное обращение со стороны публичных властей;

3) никто ни по какой причине не может подвергаться дискриминации в политической, социальной или экономической жизни.

В ст. 33 закрепляется равноправие мужчины и женщины, права в семейной, политической, социальной и экономической жизни, в частности, женщина и мужчина имеют равное право на образование, занятость и продвижение по службе, на одинаковое вознаграждение за труд одинаковой ценности, на социальное обеспечение, а также на занятие должностей, выполнение функций, равно как на получение публичных отличий и наград. К слову, приведенное положение ст. 33 появилось лишь в 1997 г.

Рассматривая принцип равенства в Конституции Польши, следует упомянуть решение Конституционного трибунала Польши от 24 июня 1998 г., более подробно раскрывающего его содержание.

Актуальным остается положение, что конституционный принцип равенства перед законом основывается на том, что все субъекты права (адресаты правовых норм), обладающие этим признаком в равной степени, должны рассматриваться одинаково. Основным вопросом в оценке правильности применения принципа равенства является, таким образом, установление характерного признака, с учетом которого правовые предписания оп-

ределили различия в правовом положении своих адресатов. Различия в правовом статусе граждан не будут соответствовать конституции, если идентичные субъекты или ситуации трактуются по-разному, и такие различия в трактовке не имеют надлежащего конституционного обоснования [2].

Подобный подход является типичным для конституций большинства из рассматриваемых государств, в частности, Конституции Эстонии (Эстонской Республики) от 28 июня 1992 г., Основном законе Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г.

В то же время ряду конституций присущ собственный подход, отражающий историю социального развития, прошлое конкретного государства. Так, например, довольно специфический подход к закреплению принципа равенства наблюдается в Конституции Японии от 3 ноября 1946 г. Помимо довольно универсальной по содержанию нормы, устанавливающей, что все люди равны перед законом и не могут подвергаться дискриминации в политическом, экономическом и социальном отношениях по мотивам расы, религии, пола, социального положения, а также происхождения, официально закрепляется, что «Пэрство и прочие аристократические институты не признаются. Никакие привилегии не предоставляются при присвоении почетных званий, наград или знаков отличия, и любая такая награда действительна только при жизни лица, которое имеет ее в настоящее время или может получить в будущем». Запрет дискриминации позитивного характера в подобном виде не рассматривается ни в одной европейской конституции, хотя и является передовым или новаторским подходом, и является спецификой японской конституции, отражающей историческое прошлое страны.

О запрете предоставления привилегий лицу, семье, группе или классу говорится и в Конституции Турецкой Республики от 7 ноября 1982 г. (ст. Х): «Никакая привилегия не может быть предоставлена какому-либо лицу, семье, группе или классу».

В Европе норма, отменяющая и запрещающая привилегии, закреплена в Конституции Баварии - одной из германских земель. В частности, в ней содержится норма, устанавливающая, что отменяются все публичноправовые привилегии и ущемления прав, зависящие от происхождения и сословия. Титулы остаются теперь лишь составной частью фамилии; их больше не присваивают и не приобретают в результате усыновления.

В отличие от широкого толкования оснований недискриминации в Японии, в Конституции Королевства Швеция от 27 февраля 1974 г., наоборот, используется очень узкий подход по сравнению с общепринятым в Европе: «В законе или ином предписании не может содержаться неблагожелательное отношение к какому-либо гражданину, который на основании расы, цвета кожи или этнического происхождения принадлежит к меньшинству». Исходя из буквального толкования получается, что принцип защиты от дискриминации в законе относится только к этническим меньшинствам, в свою очередь, этническое большинство такой защиты лишено.

В Конституции Швейцарской конфедерации от 18 апреля 1999 г. швейцарский законодатель постарался максимально отразить передовые достижения демократии, а также максимально выделить принцип равенства в отношении женщин, инвалидов, молодежи, не ущемляя при этом остальные категории населения. Причем наиболее четко прослеживается именно гендерный подход.

Б.А. Страшун объясняет этот факт следующим образом: компенсируя запоздание с признанием политических прав швейцарок, конституция во многих своих статьях не только этого, но и других разделов, проявляет гендерный подход к гражданам, членам социальных групп и должностным лицам: говорится о них как принадлежащих к женскому и мужскому полу, чтобы тем самым подчеркнуть их равноправие. При этом если в прежней конституции говорилось о швейцарцах и швейцарках, то теперь, наоборот, на первом месте галантно

упоминаются женщины [3]. К слову, в Конституции Российской Федерации эта «неточность» остается до сих пор нерешенной.

В Конституции США о равенстве говорится мало, причем сам подход довольно узок по содержанию. Следует обратить внимание на 14 поправку, в соответствии с которой устанавливается, что все лица, родившиеся или натурализованные в Соединенных Штатах и подчиненные их юрисдикции, являются гражданами Соединенных Штатов и штата, в котором они проживают. Ни один штат не должен издавать или приводить в исполнение законы, ограничивающие привилегии или неприкосновенность граждан Соединенных Штатов; ни один штат не должен лишать кого-либо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры и не может отказать лицу в пределах своей юрисдикции в равной защите законов.

Верховный суд США достаточно гибко подходит к вопросу обеспечения равенства прав граждан, учитывая практическую невозможность абсолютизации данного принципа. В частности, в решении по делу Макгован против Мэриленда (1961 г.) сказано: «Четырнадцатая поправка оставляет штатам широкую возможность принятия законов, которые по-разному регламентируют положение различных групп населения... Существует презумпция того, что легислатуры штатов действуют в пределах конституционных требований, хотя в действительности принятые ими законы имеют своим следствием определенное неравенство. Допущенное законом неравенство не признается неконституционным, если совокупность каких-либо фактов разумным образом доказывает его обоснованность». Указанная прецедентная норма имеет отношение к таким вопросам регулирования экономики и социальной сферы, как налогооблажение, регламентация деятельности промышленных предприятий и сферы обслуживания, социальное обеспечение и трудовые отношения [4].

В деле Гриффин против Иллинойса Верховный суд США призвал к отказу от дискри-

минации «по причине бедности, а не только по таким основаниям, как религия, раса или цвет кожи» [4; С. 303].

Отдельно следует упомянуть о Договоре об учреждении Европейского сообщества. Гендерный аспект принципа равноправия четко прослеживается во всем тексте Договора: равенство мужчины и женщины указано в качестве задачи, преследуемой при учреждении Европейского сообщества, в качестве общей цели деятельности и, наконец, в качестве принципа, который должен соблюдаться в широком круге перечисленных сфер деятельности. Дополнительно оговаривается, что Сообщество стремится к устранению неравенства и стимулированию равенства между мужчинами и женщинами.

Хартия Европейского союза об основных правах содержит наиболее широкий и детализированный подход к содержанию принципа равенства. Равенству посвящено гл. 3 Хартии. Основные постулаты сводятся к закреплению всеобщего равенства в правах, запрету любой дискриминации (в числе редких признаков -генетические особенности, принадлежность к национальному меньшинству, инвалидность, возраст, сексуальная ориентация). В ст. 23 отмечается, что равноправие мужчин и женщин должно соблюдаться во всех областях, включая сферу занятости, труда и его оплаты. Принцип равенства не влияет на сохранение или принятие мер, предусматривающих специальные преимущества для недостаточно представленного пола. Отдельно оговариваются правила применения принципа равенства по отношению к детям, пожилым людям и инвалидам.

Конституция Итальянской Республики в числе основных принципов признает и гарантирует неотъемлемые права человека - как индивидуального лица и как члена общественных объединений, в которых проявляется его личность (ст. 2). В ст. 3 отмечается, что все граждане имеют одинаковое общественное достоинство и равны перед законом, независимо от пола, расы, языка, религии, политиче-

ских убеждений, личного и социального статуса. При закреплении права на труд (ст. 4) одновременно устанавливается обязательство государства способствовать созданию условий, которые делают это право реальным. К слову, право на труд в итальянской конституции закрепляется только за гражданами, равно как и свобода передвижения (ст. 16), право собраний (ст. 17).

В ст. 29 говорится, что брак покоится на моральном и юридическом равенстве супругов в пределах, установленных законом для обеспечения единства семьи. Трудящиеся женщины в Италии имеют те же права и при одинаковом труде получают одинаковое с трудящимися мужчинами вознаграждение. Условия труда должны позволять им выполнять их главную роль в семье и обеспечивать надлежащую защиту матери и ребенка. Здесь четко прослеживается граница между закреплением правового равенства и учетом биологических особенностей женщины, что является несомненным плюсом.

Содержание принципа равенства в Федеративной Республике Германия на уровне Основного закона раскрывается относительно традиционно, причем статья, раскрывающая принцип, называется «Равенство перед законом», а не «Равенство». Отмечается, что все люди равны перед законом; мужчины и женщины равноправны, государство содействует действительному осуществлению равноправия мужчин и женщин и способствует устранению существующего неравенства. Никому не может быть причинен ущерб или оказано предпочтение вследствие его пола, происхождения, расы, языка, родины и места рождения, его вероисповедания, религиозных и политических воззрений. Никто не может быть ущемлен в своих правах вследствие инвалидности.

С позиции содержания и юридической техники представляет интерес Конституция Баварской Республики - одной из земель ФРГ. Помимо закрепления запрета привилегий, уже отмечавшегося ранее, новеллой является закрепление гарантии гарантом равных условий

жизни для всех людей - инвалидов и здоровых людей (ст. 118, а).

В качестве несомненного достижения следует указать на самостоятельную статью, посвященную охране здоровья наемных работников: человек труда, как самое ценное достояние для экономики любого народа, защищен от эксплуатации, от несчастных случаев на производстве и прочего возможного ущерба, наносимого здоровью.

В некоторых конституциях закрепляются весьма необычные гарантии соблюдения равенства. Так, например, Конституция Китайской Народной Республики 1982 г. устанавливает, что государство охраняет права и законные интересы женщин, обеспечивает женщинам равную с мужчинами оплату за равный труд, воспитывает и выдвигает кадровых работников из числа женщин. В данном случае наблюдается стремление обеспечить реальное присутствие сотрудников-женщин в управлении.

Представляет интерес практика законодательного регулирования принципа равенства в государствах, в которых относительно недавно отменена сословная, или классовая система. Например, таким государством является Индия.

В Конституции Индии принцип равенства рассматривается как «право на равенство», подразумевающее равенство перед законом; запрещение дискриминации по мотивам религиозной, расовой, кастовой принадлежности, пола или места рождения; равенство возможностей при найме на работу в государственные учреждения и предприятия; отмену неприкасаемости и титулов.

При установлении запрета дискриминации отмечается, что ни один гражданин только по мотивам религиозной, расовой, кастовой принадлежности, пола, места рождения или по любому из этих мотивов не может быть в какой-либо мере лишен правоспособности, не должен нести особых обязанностей, не может быть подвергнут ограничениям или поставлен в особые условия в отношении:

а) доступа в магазины, рестораны, гостиницы и места общественного увеселения;

б) пользования колодцами, водоемами, купальнями, дорогами и местами общественного отдыха, содержащимися полностью или частично за счет государственных средств или открытыми для общественного пользования.

При этом делается оговорка, что ничто из сказанного не препятствует государству издавать особые постановления, касающиеся женщин и детей, а также ничто не препятствует государству издавать особые постановления, касающиеся развития каких-либо социально или культурно отсталых классов граждан (classes of citizens) или каст и племен, включенных в списки (Scheduled Castes, Scheduled Tribes).

Как видно из приведенной нормы, на конституционном уровне закреплена возможность изъятий из принципа равенства, касающихся определенных категорий населения. Причем в отличие от российской практики, не предполагающей предоставления квот для национальных меньшинств или каких-либо категорий лиц в рамках государственной службы, в Индии установлено право государства издавать какие-либо постановления относительно резервирования в сфере продвижения на должности на государственной службе какого-либо класса или классов из числа каст и племен, включенных в списки (Scheduled Castes, Scheduled Tribes), которые, по мнению государства, недостаточно представлены на государственной службе. Так, в 2006 г. в штате Тамиланду, являющемся одним из наиболее продвинутых в плане реализации принципа равенства, представители низших каст могли занимать до 69 % рабочих мест в правительственных учреждениях Тамилнаду.

Особо оговорена отмена «неприкасаемости», причем запрещается какая-либо дискриминация по данному принципу под страхом уголовной ответственности: «Неприкасае-

мость» упраздняется, и практика ее в любой форме запрещается; применение каких-либо правоограничений по мотивам «неприкасаемости» является преступлением, наказуемым по закону. В качестве примера можно указать на

правовое положение такой группы лиц, как да-литы, относившихся ранее к касте неприкасаемых. Известно, что отмена кастовой системы в Индии официально была объявлена в 1949 г., фактически далиты до сих пор являются наименее социально защищенной группой: представители этой касты по устоявшейся традиции допускаются только к «нечистым» работам - на бойне или в канализации, при этом не имеют права заходить в храм или школу и должны жить за границей села. Случаи назначения их жрецами в храмах (ранее -это исключительная привилегия браминов) крайне редки, являются исключительными.

В 2006 г. на уровне штата Тамилнаду Правительством было издано распоряжение, согласно которому представитель любой касты должен иметь доступ к должности жреца в индуистском храме. Чтобы это новое правило соблюдалось, власти штата планировали ввести квоту - определенное число людей из низших каст должно будет обязательно присутствовать среди жрецов.

Как показывает практика, подобные изъятия из принципа равенства свойственны переходному периоду развития государства и общества, когда формально классовое неравенство уже отменено, соответствующие нормы закреплены на законодательном уровне, однако фактически очевидно отсутствие равенства в общественных отношениях, требуется дополнительная поддержка отдельных групп населения путем искусственного уравнивания, предоставления льгот и привилегий.

Кардинально было изменено соотношение прав мужчин и женщин.

Все вопросы, связанные с браком и разводом, были существенно реформированы и унифицированы Законом о браке 1955 г. Брак в концепции индуизма - священный союз; он рассматривался традиционным индусским правом как дарение, совершенное родственниками жены родственникам мужа. От женщины, как объекта договора, не требовалось согласия на брак; брак был нерасторжимым, а многоженство разрешено. Эти нормы отвергнуты

новым индусским правом: многоженство запрещено, закон предусматривает развод и даже возможность установления алиментов. Кроме того, закон требует, чтобы каждый из супругов дал личное согласие на брак, рассматриваемый отныне как договор, и устанавливает минимальный брачный возраст и для мужчины, и для женщины: уменьшено число препятствий к заключению брака. Однако новый закон применяется только в отношении индусов, а не всех граждан Индии. Закон о наследовании 1956 г. распространяет принцип равноправия женщин при распределении наследства, хотя и в несколько усеченном виде. Согласно прежнему индусскому праву и в соответствии с религиозными установками наследовали только лица, могущие приобрести какие-то блага покойного духовного порядка, а эта основополагающая идея исключала женщин из круга наследников [5].

Таким образом, во второй половине XX в. в индусском праве произошла настоящая революция: принцип равенства начинает постепенно отражаться в отраслевом законодательстве, постепенно, хотя и крайне медленно, начинает формироваться позитивная практика его реализации. Исходя из задач государства, преследуемых на современном этапе общественного развития, а также в целях поддержки ранее ущемленных каст и племен их дополнительной защиты предусмотрено изъятие из принципа равенства по признаку принадлежности к касте, т.е. в этой части наблюдается несогласованность отдельных норм конституции. В то же время данное формальное юридическое неравенство направлено на преодо-

1. Тексты Конституций приводятся по сборнику: Конституции зарубежных стран: сборник / Сост. В.Н. Дубровин. - М.: Юрлитинформ, 2008.

2. Чехарина В.И. Основы конституционного строя Республики Польша / В.И. Чехарина. -М.: Наука, 2004. - С. 41.

3. Страшун Б.А. Вводная статья к Кон-

ление фактического неравенства.

В Конституции Республики Казахстан принцип равенства и равноправия закреплен в ст. 14, где прежде всего устанавливается, что все равны перед законом и судом. Подразумевается, что не должны приниматься законы, которые, определяя права и обязанности, подходили бы к различным людям или группам населения с различной меркой. Смысл формального равенства состоит в предоставлении всем равных возможностей, реализация которых зависит от таланта, разума и предприимчивости каждого человека. Закрепляя равноправие, конституция устанавливает независимость этого состояния от каких-либо обстоятельств. По существу, это запрет дискриминации человека по мотивам происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или по любым иным обстоятельствам (ч. 2 ст. 14 Конституции Республики Казахстан). В этом наборе обстоятельств, отнюдь не исчерпывающем, как нам представляется, особенно важен запрет дискриминации по мотивам расы, национальности и языка, поскольку Республика Казахстан является многонациональной страной [6].

Таким образом, зарубежный опыт показывает, что в целом существует единый подход к закреплению принципа равноправия. Вместе с тем, могут быть предусмотрены определенные изъятия, связанные с историческим развитием государства, идеологией, политической, экономической ситуацией и иными причинами.

________________________________Литература

ституции Швейцарии / Конституции государств Европы /Б.А. Страшун. - М.: НОРМА, 2001.

4. Лафитский В.И. Конституционный строй США / В.И. Лафитский. - М.: Юридическая фирма Контракт, 2007. - С. 302.

5. Давид Р. Основные правовые системы современности / Р. Давид, К. Жоффре-Спинози. -М.: Международные отношения, 1996. - С. 339.

Коротко об авторе______________________________________

Жамсуев Ц.Б., аспирант, Российская академия Государственной службы при Президенте Российской Федерации

Тел. моб. 8-926-703-0303

Научные интересы: особенности конституционно-

правового устройства Зарубежных стран и Российской Федерации

_________________________________Briefly about the author

Ts. Zhamsuev, Post-graduate student, Russian Academy of Public Administration under the President of the Russian Federation

Areas of expertise: peculiarities of constitutional and legal organization of the Russian Federation and foreign countries