Модернизация бюджетного законодательства в условиях перехода к программному бюджету

МЕТОДОЛОГИЯ

Ключевые слова:

программное бюджетирование, государственные программы, расходы федерального бюджета, классификация расходов, коды бюджетной классификации

Д. И. Березкин, ст. науч. сотр.

Центра бюджетной политики НИФИ

Р. М. Киракосян, ст. науч. сотр. Центра бюджетной политики НИФИ

М. В. Поверин, ст. науч. сотр.

Центра бюджетной политики НИФИ

Модернизация бюджетного законодательства в условиях перехода к программному бюджету

Переход к составлению и исполнению федерального бюджета с программной структурой расходов — новый этап бюджетной реформы в Российской Федерации. В конечном итоге такой переход позволит увязать стратегическое и оперативное управление, повысить эффективность бюджетных расходов, а также учитывать стратегические цели социально-экономического развития страны в ходе бюджетного процесса.

Внедрение программно-целевых принципов в деятельность органов государственной власти и местного самоуправления — один из важнейших способов повышения эффективности расходования бюджетных средств. Российские бюджетные реформы двух последних десятилетий отражены в таблице.

Периодизация внедрения программно-целевых методов бюджетирования в Российской Федерации

Нормативно-правовой акт Основные цели документа

Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» Определяет задачи и содержание системы государственных прогнозов и программ социально-экономического развития, а также общий порядок их разработки

Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"» Вводит понятие целевых программ

Нормативно-правовой акт

Основные цели документа

Постановление Правительства РФ от 25 декабря

2004 г. № 842 «О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация»

Бюджетное послание Президента РФ «О бюджетной

политике в 2004 году»

Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»

Постановление Правительства РФ от 19 апреля

2005 г. № 239 «Об утверждении Положения

о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»

Распоряжение Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р «Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных

расходов на период до 2012 года»

Распоряжение Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № 1950-р «Об утверждении Перечня государственных программ Российской Федерации»

Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 «О порядке разработки, реализации и оценки эффективности государственных

программ Российской Федерации»

Приказ Министерства экономического развития РФ от 22 декабря 2010 г. № 670 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации»

Устанавливает порядок разработки и реализации федеральных целевых программ

В нем впервые появляется раздел «Основные направления повышения эффективности бюджетных расходов» с упоминанием о реестрах расходных обязательств, инвентаризации государственного сектора экономики, обновлении законодательства в части федеральных целевых программ; о централизованной подготовке кадров и централизованных закупках

Утверждает Положение «О докладах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного

планирования». Устанавливает правила подготовки и представления таких докладов. Доклад подготавливается для расширения области применения в бюджетном процессе среднесрочного планирования, ориентированного на результат, исходя из принципа эффективности использования бюджетных средств Определяет порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, направленных на осуществление субъектами бюджетного планирования государственной политики в установленных сферах деятельности, достижение целей и задач социально-экономического развития, повышение результативности расходов федерального бюджета

Создает условия для повышения эффективности

деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций

и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического

развития. Внедряет программно-целевые принципы деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, способствует переходу к утверждению программного бюджета. Вносит коррективы в положения по разработке, утверждению и реализации целевых программ

Утверждает перечень государственных программ

Устанавливает правила разработки, реализации и оценки эффективности госпрограмм, а также порядок контроля за их исполнением

Определяет требования к разработке проектов государственных программ и подготовке отчетов о ходе их реализации и оценке эффективности, а также порядок проведения Минэкономразвития мониторинга реализации государственных программ

Источник: составлено авторами.

Составление и исполнение федерального бюджета с программной структурой расходов позволит расширить область применения общественного и парламентского контроля за использованием бюджетных средств, т. к. в бюджете будут наглядно расписаны направления их расходования не по функциям государства, а по его целям и задачам.

Таким образом, будет реализован переход от управления затратами к управлению результатами, когда объем бюджетных средств, выделяемых на какие-либо цели и задачи, зависит от достигнутых результатов.

Наряду с преимуществами программного бюджетирования, в связи с особенностями российской системы государственного управления и бюджетного планирования, существует ряд проблем, возникающих при переходе на него. Для реализации в полной мере программно-целевого бюджетирования в России необходимо внести ряд изменений и дополнений в нормативно-правовую базу, регламентирующую бюджетный процесс. В частности, первостепенны для перехода на программный бюджет изменения, касающиеся классификации расходов, бюджетного планирования, а также государственного финансового контроля.

БЮДЖЕТНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ

При переходе к составлению федерального бюджета с программной структурой расходов потребуется уточнение бюджетного законодательства в части терминологии бюджетного планирования и приведение в соответствие друг другу отдельных законодательных и иных нормативных правовых актов, касающихся составления проекта федерального бюджета и государственных программ.

Однако, характеризуя программный бюджет как важный инструмент повышения эффективности бюджетных расходов, не стоит забывать, что сам по себе он не позволяет в полной мере обеспечить долгосрочную сбалансированность и устойчивость бюджетной системы страны. В данном случае нельзя забывать о необходимости увязки бюджетных расходов с факторами, влияющими на реализацию государственных программ в том или ином объеме, на возможности государства в этой области. К указанным факторам относятся: текущая социально-экономическая ситуация в стране, внешняя конъюнктура, уровень развития нормативно-правовой базы, инфраструктуры и т. д.

В целях обеспечения долгосрочной сбалансированности бюджета при четком определении приоритетов расходов и устойчивых стимулах для министерств по повышению эффективности их деятельности в условиях перехода на программное бюджетирование должны быть скорректированы некоторые процедуры составления бюджета, т. е. введен ряд правил принятия бюджетных решений при составлении проекта бюджета. Указанные правила предлагается установить в законодательных актах и нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации.

Во-первых, должно быть установлено правило, в соответствии с которым все принципиальные бюджетные решения — определение основных характеристик бюджета, распределение расходов на принимаемые обязательства между государственными программами, формирование новых государственных программ — должны приниматься одновременно до какого-либо срока. Их необходимо закреплять в стратегически важных документах, например в Бюджетном послании либо в решении Правительства по одобрению основных направлений бюджетной политики.

Во-вторых, в бюджетном законодательстве необходимо предусмотреть норму, в соответствии с которой Минфин России будет устанавливать предельные объемы расходов федерального бюджета на реализацию каждой государственной программы на весь период ее реализации. При установлении таких потолков расходов нужно учитывать макроэкономические показатели развития страны, определяющие потребности экономики в осуществлении каких-либо государственных программ и возможности государства по их финансированию.

Кроме того, в бюджетном законодательстве должны быть четко оговорены условия, при которых возможен пересмотр предельных объемов расходов федерального

бюджета на реализацию каждой государственной программы. Такой пересмотр может осуществляться:

— по истечении каждого финансового года с учетом прогнозируемых макроэкономических показателей (аналогично принципу «скользящей трехлетки»);

— при снижении ожидаемых итогов социально-экономического развития Российской Федерации в текущем финансовом году. В этом случае пересматривается прогнозируемый на текущий финансовый год общий объем доходов федерального бюджета (за исключением нефтегазовых доходов и доходов от размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния) по сравнению с объемом, предусмотренным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период;

— по результатам оценки эффективности государственных программ Российской Федерации. В настоящее время порядок ее оценки определен Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 5881 (далее — Постановление № 588).

В-третьих, после распределения предельных объемов бюджетных ассигнований по государственным программам не должны приниматься к рассмотрению предложения ведомств по увеличению расходов на ту или иную программу. Все решения, требующие дополнительных бюджетных ассигнований и не прошедшие при этом экспертизу Минфина и Минэкономразвития России, должны реализовываться исключительно за счет перераспределения ресурсов внутри соответствующей государственной программы.

В-четвертых, в целях наиболее полного внедрения принципов программно-целевого планирования в бюджетный процесс необходимо установить, что все решения, требующие дополнительных бюджетных расходов (сокращения доходов), должны быть отнесены к определенной государственной программе и соответствующему ответственному исполнителю. Указанная мера исключит возможность «обхода» программно-целевого механизма, используемого при составлении программного бюджета.

При этом в бюджетном законодательстве должны быть исчерпывающе определены случаи, в которых бюджетные ассигнования могут быть отнесены на непрограммную часть бюджета. В частности, в Методических указаниях по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденных Приказом Минэкономразвития России2 отражено, что «в расходы федерального бюджета на реализацию государственной программы не включаются средства на содержание центральных аппаратов, территориальных органов и загранаппарата федеральных органов исполнительной власти и органов управления государственных внебюджетных фондов, участвующих в реализации нескольких государственных программ». Из программной классификации расходов бюджетов будут исключены коды бюджетной классификации, в соответствии с которыми идентифицируются расходы на приведенные цели. В результате этого в нормативных правовых актах Минфина России потребуется определить четкие, однозначные критерии идентификации данных расходов.

1 Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г № 588 «Обутверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации»/ Официальный сайт компании«Консультант Плюс»(http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=130167).

2 Приказ Министерства экономического развития РФ от 22 декабря 2010 г № 670 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации» / Официальный сайт компании «Консультант Плюс» (http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi ?req=doc;base=LAW;n=111347).

Таким образом, совершенствование бюджетного законодательства в условиях перехода на программное бюджетирование должно включать в себя концептуальные изменения, учитывающие необходимость внедрения в бюджетный процесс оценки эффективности деятельности государственных органов и то, что бюджет — это важнейший инструмент макроэкономического регулирования.

КЛАССИФИКАЦИЯ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА

Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года поставила перед органами государственной власти вполне конкретные задачи, в т. ч. внедрение программно-целевых принципов деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления и переход к утверждению программного бюджета.

Важное изменение в бюджетном законодательстве — введение новой программной классификации расходов. Внесение изменений в Бюджетный кодекс должно быть планомерным и проводиться в разрезе модернизации бюджетного процесса. Проанализировав лучшие практики использования программно-целевого метода бюджетирования3, можно выделить четкие критерии и правила внедрения программной классификации расходов. Она определяет оперативные программы и обеспечивает операции главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС), связанные с основными целями государства, и не может служить эффективным инструментом анализа без тесной взаимосвязи с другими видами классификаций.

Бюджетная классификация должна отвечать следующим требованиям:

— правовым — обеспечение правовой основы и структуры для утверждения государственного бюджета;

— административным — определение ответственности и полномочий участников бюджетного процесса всех уровней (главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств);

— финансовым — использование подробной классификации доходов и расходов в ходе проведения правительственного бюджетирования, бухгалтерского учета, отчетности и аудита и ее интеграция с государственными планами счетов;

— аналитическим — анализ влияния решений правительства на экономику в целом (макрофискальный анализ) и на функции органов исполнительной власти всех уровней, в которые правительство вмешивается либо посредством фискальной политики, либо напрямую;

— управленческим — повышение эффективности использования ресурсов на оказание услуг путем установления индикаторов эффективности и мониторинга результатов деятельности ГРБС (мониторинга качества финансового менеджмента).

Для удовлетворения указанным требованиям целесообразно применение четырех типов бюджетной классификации: функциональной, ведомственной, программной и экономической.

Может показаться, что программная классификация схожа с расширенной функциональной. Сходство действительно есть, но на самом деле программы ссылаются на оперативные расходы ведомств и/или на целевые расходы в рамках программы. Несмотря на то, что организация программ может существовать без стандартной функциональной классификации, настоятельно рекомендуется согласовывать с ней программную.

3 См.: Афанасьев М. П., Беленчук А. А., Березкин Д. И., Захаров К. Е., Киракосян Р М., Крылов Г З., Шаш Н. Н., Поверин М. В. Программный бюджет: учебное пособие / Под ред. проф. М. П. Афанасьева. — М.: Магистр, 2012.

В этом контексте понятие «программа» может быть определено как любая подходящая и значимая группа периодических мероприятий и инвестиционных проектов в рамках программы исполнителя, который потребляет ресурсы для достижения результата. Соответственно, структуру программ необходимо связывать с ответственными исполнителями и их функциями.

Программная (оперативная) классификация помогает улучшить качество составления бюджета для анализа, принятия, отклонения, удаления или изменения текущих или новых видов деятельности, мероприятий или проектов в контексте целей программы. Все это не может быть достигнуто с помощью функциональных, организационных или экономических классификаций. Поэтому для усиления роли функциональной классификации расходов необходимо внедрение оперативных категорий для проектирования структуры бюджетных ассигнований.

Основой предлагаемой в статье классификации стала функциональная классификация государственных расходов. Методом калибровки к разделам относятся соответствующие государственные программы. Каждой программе присваивается один ответственный исполнитель (ГРБС). Далее по мере развертывания кода кодификации будут идти подпрограммы государственных программ, и у каждой подпрограммы — один соисполнитель.

Модель унифицированного кода бюджетной классификации

Раздел Под- раздел ГРБС ответст- венный исполнитель Государст- венная программа ГРБС соиспол- нитель Под- программа Основные меро- приятия Виды расходов КОСГУ

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25

Источник: составлено авторами.

Предлагаемая классификация расходов предусматривает 14 разделов — 1-й и 2-й разряды и 100 подразделов — 3-й и 4-й разряды кода классификации расходов. Подразделы конкретизируют направление бюджетных средств на выполнение функций государства в пределах разделов.

Код ГРБС (5-7-й разряды) соответствует номеру в перечне главных распорядителей средств федерального и местного бюджетов, бюджета субъекта Федерации.

8-10-й разряды включают код государственной программы в соответствии с перечнем утвержденных программ. В 11-13-м разрядах содержится код ГРБС — соисполнителя, ответственного за разработку и реализацию подпрограммы.

14-16-й разряды обозначают коды подпрограмм в составе программ. При этом 14-й выделен для идентификации федеральных целевых программ: 0 обозначает подпрограмму государственной программы, 1 — федеральную целевую программу. Выделение указанного разряда необходимо для реализации Постановления № 588, в соответствии с которым в государственную программу Российской Федерации наряду с подпрограммами могут включаться федеральные целевые программы.

17-19-й разряды предназначены для отражения кодов подпрограмм федеральных целевых программ, в случае если значение 14-го разряда равно 1, а также кодов ведомственных целевых программ (основных мероприятий), входящих в состав подпрограмм государственных программ.

Целесообразность 14-го разряда в коде бюджетной классификации будет зависеть от позиции Правительства Российской Федерации по вопросу дальнейшей разработки и реализации федеральных целевых программ.

Следует отметить, что в законе о бюджете при санкционировании расходов могут не утверждаться суммы, которые указаны в разрядах, отражающих ведомственные целевые программы и основные мероприятия в составе подпрограмм государственных программ. В результате ГРБС получат самостоятельность в распределении и перераспределении бюджетных ресурсов на реализацию основных мероприятий и (или) ведомственных целевых программ внутри подпрограммы.

Таким образом, распределение ресурсов до уровня подпрограмм, входящих в состав государственных программ, и (или) федеральных целевых программ предлагается отражать в бюджете, а более детальную их разбивку до уровня основных мероприятий и (или) ведомственных целевых программ — в сводной бюджетной росписи. Даже такая детализация распределения объемов бюджетных ресурсов позволит существенно снизить число оснований для внесения в роспись изменений.

Виды расходов (с 20-го по 22-й разряды кода классификации) предназначены для дальнейшей детализации направлений финансирования расходов по программам и непрограммных расходов.

КОСГУ (с 23-го по 25-й разряды) — классификация операций сектора государственного управления, т. е. их группировка в зависимости от экономического содержания.

Особое внимание необходимо обратить на следующее. Для эффективного функционирования предлагаемой бюджетной классификации необходимо, чтобы структура всех государственных программ в полной мере соответствовала требованиям, которые предъявляются к ним Постановлением № 588. В этой связи в переходные этапы в законе о бюджете могут утверждаться коды ведомственных целевых программ (основных мероприятий) в классификации расходов бюджетов.

В конечном счете необходимость утверждения разрядов, отражающих коды ведомственных целевых программ, будет зависеть от закрепленной в бюджетном законодательстве степени самостоятельности главных распорядителей средств федерального бюджета при распределении и перераспределении бюджетных ассигнований между ведомственными целевыми программами и (или) основными мероприятиями, входящими в одни и те же подпрограммы государственных программ.

В целом приведенная модель в полной мере учитывает лучшие мировые практики построения программной классификации, а также отражает специфику бюджетного процесса и бюджетного устройства Российской Федерации. Кроме того, в ней учтены особенности реформирования и перехода к программно-целевым методам бюджетирования в нашей стране.

Библиография

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] / Официальный сайт компании «Консультант Плюс». — Режим доступа: http://base.consultant.ш/cons/cgi/onNne.cgi?req=doc; base=l_AW;n = 133426.

2. Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [Электронный ресурс] / Официальный сайт компании «Консультант Плюс». — Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ onПne.cgi?req=doc;base = LAW;n = 7264.

3. Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации"» [Электронный ресурс] / Официальный сайт компании «Консультант Плюс». — Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc;base = LAW;n=135203.

4. Постановление Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ» [Электронный ресурс] / Официальный сайт компании «Консультант Плюс». — Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc;base = LAW;n=129141.

5. Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» [Электронный ресурс] / Официальный сайт компании «Консультант Плюс». — Режим доступа: http:// base.consultant.m/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base = LAW;n=130167.

6. Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» [Электронный ресурс] / Официальный сайт компании «Консультант Плюс». — Режим доступа: http://base.consultant.m/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=88816.

7. Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"» [Электронный ресурс] / Официальный сайт компании «Консультант Плюс». — Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc;base = LAW;n=129157.

8. Приказ Министерства экономического развития РФ от 22 декабря 2010 г. № 670 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации» [Электронный ресурс] / Официальный сайт компании «Консультант Плюс». — Режим доступа: http://base.consultant.m/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base = LAW;n = 111347.

9. Распоряжение Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № 1950-р <Об утверждении Перечня государственных программ Российской Федерации> [Электронный ресурс] / Официальный сайт компании «Консультант Плюс». — Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi ?req=doc;base = LAW;n=125934.

10. Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р <О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года> [Электронный ресурс] / Официальный сайт компании «Консультант Плюс». — Режим доступа: http://base.consultant. ru/cons/cgi/online.cgi?req = doc;base=LAW;n = 90601.

11. Распоряжение Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р <Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года> [Электронный ресурс] / Официальный сайт компании «Консультант Плюс». — Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=123215.

12. Афанасьев, М. П. Модернизация государственных финансов: учебное пособие. — М.: ИД ГУ-ВШЭ, 2007.

13. Афанасьев, М. П., Беленчук, А. А., Березкин, Д. И., Захаров, К. Е., Киракосян, Р. М., Крылов, Г. З., Шаш, Н. Н., Поверин, М. В. Программный бюджет: учебное пособие / Под ред. проф. М. П. Афанасьева. — М.: Магистр, 2012.

14. Афанасьев, М. П., Беленчук, А. А., Кривогов, И. В. Бюджет и бюджетная система / Под ред. М. П. Афанасьева. — М.: Юрайт, 2009.

15. Де Брюйн, Х. Управление по результатам в государственном секторе / Пер. с англ. — М.: Институт комплексных стратегических исследований, 2005.

16. Лавров, А. М. Бюджетная реформа в России: от управления затратами к управлению результатами. — М.: КомКнига, 2005.

17. Лавров, А. М. Руководство по управлению общественными финансами на региональном и муниципальном уровне: В 7 т. — М.: ДипЛит, 2007.

18. Организация бюджетного процесса: межстрановое сравнение: справочник / Под общ. ред. А. М. Лаврова, О. К. Ястребовой. — М.: Минфин России, 2009.

19. Алехин, Б. И. Ведомственные целевые программы // Академия бюджета и казначейства Минфина России. Финансовый журнал. — 2010. — № 4.

20. Афанасьев, М. П., Алехин, Б. И., Кравченко, А. И., Крадинов, П. Г. Программный бюджет: цели, классификация и принципы построения // Академия бюджета и казначейства Минфина России. Финансовый журнал. — 2010. — № 3.

21. Афанасьев, М. П., Кривогов, И. В. Финансы правового государства // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2007. — № 2-3.

22. Беленчук, А. А., Ерошкина, Л. А., Прокофьев, С. Е., Сидоренко, В. В. и др. Программный бюджет: лучшая практика // Академия бюджета и казначейства Минфина России. Финансовый журнал. — 2011. — № 1.

23. Бусарова, А. В. Государственные программы: новая идея управления? // Бюджет. — 2011. — № 8.

24. Кудрин, А. Л., Сергиенко, О. А. Последствия кризиса и перспективы социально-экономического

развития России // Вопросы экономики. — 2011. — № 3.