К вопросу об экологической экспертизе (правовые и криминалистические аспекты)

© О.А. Яковлева, 2008

К ВОПРОСУ ОБ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ

О.А. Яковлева

Системы экологической оценки намеченной деятельности сегодня используются практически всеми странами мира и многими международными организациями. Экологическая оценка основана на простом принципе: легче выявить и предотвратить негативные для окружающей среды последствия деятельности на стадии ее планирования, чем обнаружить и исправить их на стадии осуществления этой деятельности. Экологическая оценка сосредоточена на всестороннем анализе возможного воздействия планируемой деятельности на окружающую среду и использовании результатов этого анализа для предотвращения или смягчения экологического ущерба.

Истоки экологической оценки восходят к земельным и горным законам Великобритании, Германии и США. Активно развиваться системы экологической оценки стали в середине XX в. в связи с проблемой предупреждения техногенных катастроф. Они входят как обязательный элемент в состав обоснования проекта любой промышленной деятельности.

Создание системы экологической оценки во многих странах нередко сталкивалось с противодействием. Так, в Словакии и Великобритании, например, проектировщики и градостроители полагали, что они и без нее адекватно учитывают экологические факторы при разработке территориальных планов и утверждении проектов. В Германии экологические министерства считали, что они проводят необходимый анализ потенциальных воздействий в ходе лицензирования основных аспектов намеченной деятельности, и, следовательно, никакие дополнительные процедуры не нужны (см.: [1, с. 4]).

В России основными составляющими системы экологической оценки являются экологическая экспертиза, организуемая государ-

ственными природоохранными органами, и оценка воздействия на окружающую среду, проводимая заказчиками документации, подлежащей экспертизе.

Ретроспективный анализ Российского законодательства, касающегося планирования, строительства, эксплуатации промышленных объектов (прародитель экологической экспертизы), позволяет сделать вывод о том, что еще во времена царской России государственные деятели уделяли большое внимание ответственности за нарушения правил строительства объектов, и способы нарушения этих правил находили свое отражение в законах, уставах, уложениях. Так, по Уложению о наказаниях уголовных и исправительных 1885 г., лица привлекались к ответственности, «если кто учреждал завод, фабрику или мануфактуру, не имея по закону права на содержание таких заведений и не получив нужное на их учреждение свидетельств» [9, гл. 14, ст. 1346, 1347]. Подвергались аресту лица, построившие признанные по законам вредными для чистоты воздуха или воды фабрику, мануфактуру или завод в городе или вне города, но выше его по течению реки (см.: [там же, ст. 863]). Органическим продолжением явилось утверждение Николаем II Уголовного уложения 22 марта 1903 г., чему предшествовала многолетняя работа Особого комитета, в который входили выдающиеся ученые-криминалисты Н.С. Таганцев, И.Я. Фой-ницкий, Н.А. Неклюдов. Статьи Уложения запрещали сооружать без надлежащего разрешения здания и сооружения (см.: [8, ст. 378, с. 189]), устанавливали «ответственность хозяину завода, фабрики, ремесленного или торгового заведения, если не устроили в таком заведении приспособления, предписанного законом или обязательным постановлением для предупреждения заразы воздуха, воды или почвы» [там же, ст. 863].

Способы совершения преступлений в сфере природопользования находили отражение в Уставе о промышленном труде. Положения Устава запрещали размещать котельное устройство без надлежащего разрешения или при разрешении предписывалось произвести известное устройство, отвечающее за безопасность применения (см.: [10, ст. 35, с. 386]) (нарушение этих правил и есть способ совершения преступления в области природопользования). Горный Устав 1899 г. также включал требование к горнопромышленникам «производить работы так, чтобы они не представляли опасности для жизни, равно... для... источников минеральных» (ст. 717) [12, с. 1016].

В 70-е гг. XX в. в России экологическая оценка хозяйственной деятельности была представлена в виде экологически ориентированных правил планирования и проектирования. Данные правила, безусловно, выполняли некоторые функции экологической оценки, однако не могли учесть всех нюансов конкретной ситуации. Система экологического лицензирования намеченной деятельности часто осуществлялась с ведомственным уклоном. Более того, большинство систем лицензирования в значительной мере полагались на технические стандарты, которые, во-первых, не всегда способны регулировать непрямые и синергетические воздействия и, во-вторых, не обязательно отражают мнение заинтересованных сторон.

Возвращаясь от истории к дням сегодняшним, необходимо отметить, что обязательной мерой охраны окружающей среды, предшествующей принятию хозяйственного решения, является экологическая экспертиза. Она представляет собой установление соответствия намеченной хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта. Специфичность ряда экологических преступлений, в частности нарушения правил охраны окружающей среды при производстве работ, определяется тем, что они имеют свое начало именно с момента планирования любого вида работ, и проведение экологической экспертизы необходимо при решении вопросов, связанных с планированием, размещением, строительством объектов (см.: [3, с. 216]).

Невыполнение положений данной экспертизы или и вовсе отсутствие ее положительного заключения является одним из способов совершения преступления, признаки которого предусмотрены ст. 246 УК РФ. За время своего существования правовой институт экологической экспертизы переживал различные ситуации. Экспертиза подвергалась критике, предпринимались серьезные попытки изменения законодательной базы экологической экспертизы и превращения ее в институт с рекомендательными полномочиями. В настоящее время обязательность экологической экспертизы закреплена ФЗ от 10 января 2002 г. (в ред. ФЗ от 26.06.2007 № 118-ФЗ) «Об охране окружающей среды» [11, ст. 32, 33]. Ежегодно органы, осуществляющие экологическую экспертизу, рассматривают более 2 000 единиц документации с просьбой на разрешение планирования объектов. Из них 2,5 % не согласовываются и около 14 % возвращаются на доработку (см.: [13, с. 12]). Наиболее часто повторяющимися причинами несогласования проектов являются отсутствие резерва мощностей канализационных очистных сооружений для приема сточных вод от новых и с развивающимися мощностями объектов; отсутствие разработанных и утвержденных проектов и схем промышленных зон, предпроектного анализа территорий, намеченных к застройке, недостаточная проработка технических решений и вопросов охраны окружающей среды; несоответствие проектной документации требованиям нормативов размещения объектов в районах с повышенным фоновым загрязнением атмосферного воздуха, в водоохранных зонах; несогласование с органами Госсанэпидемнадзора, другими органами и т. д. Однако нередки случаи строительства объектов и без такого заключения, особенно при финансировании через коммерческие банки или путем прямых выплат. Анализ жалоб (по материалам прокурорского надзора) по поводу таких нарушений законодательства показывает, что органы исполнительной власти и местного самоуправления выдают разрешения на размещение и строительство новых объектов без учета требований законодательства в области охраны окружающей среды. Как мы уже отмечали выше, нарушение природоохранного законода-

тельства при производстве работ начинается уже на стадии принятия решения о планировании и строительстве объекта. Невыполнение предписаний экологического законодательства уже является способом совершения преступлений данной категории. Ярким примером, подтверждающим вышесказанное, является тот факт, что за последнее десятилетие природоохранными прокурорами Волжского бассейна выявлено свыше 100 нарушений в сфере незаконного планирования и строительства объектов. Из 43 объектов, сданных в эксплуатацию в г. Переславле-За-лесском Ярославской области, лишь 8 имеют положительное заключение экологической экспертизы; в Угличском муниципальном округе из 76 объектов такое заключение имеют 14. С целью устранения нарушений законности в соответствующие инстанции внесено около 700 представлений. По требованию прокурора отменено 226 правовых актов органов власти и местного самоуправления, не прошедших государственную экологическую экспертизу и изданных с нарушением природоохранного законодательства. К ответственности привлечено более 600 нарушителей. Природоохранными прокурорами опротестованы решения о незаконном строительстве 18 крупных хозяйственных объектов в Тверской, Волгоградской областях и других регионах Поволжья, реализация которых создала бы серьезные очаги экологической, санитарно-гигиенической опасности. Благодаря вмешательству природоохранных прокуроров до получения положительного заключения экспертизы приостановлено обустройство нефтегазодобывающего месторождения в Астраханской области, финансирование и строительство в водоохраной зоне р. Волги базы отдыха и цеха по переработке молока АО «Казаньоргсинтез» в Республике Татарстан. В Самарской области главой администрации Волжского района трижды с нарушением требований законодательства об экологической экспертизе выделялись земельные участки общей площадью 58 га под полигон твердых бытовых отходов Самарскому госпредприятию «Экология». Рождественской сельской администрацией того же района без представления материалов на экологическую экспертизу был выдан участок под свалку твердых бытовых

отходов на территории национального парка «Самарская лука» (см.: [2, с. 48-49]).

В соответствии с Законом об экологической экспертизе ее обязательными объектами являются проекты нормативных правовых актов субъектов РФ, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую среду. Между тем, как видно из вышеприведенных примеров, местные органы исполнительной власти как субъектов РФ, так и их территориально-административных образований издают законы, постановления и распоряжения, зачастую не поставив в известность природоохранные органы. Выход таких актов без государственной экологической экспертизы уже сам по себе является нарушением природоохранного законодательства, а следовательно, и способом совершения преступлений данной категории. Кроме того, статьи этих актов носят противоправный характер. В результате леса 1-й группы (особо ценные породы деревьев) переводятся в любую другую, и разворачивается строительство коттеджей, предприятий, в том числе в водоохраной зоне, разрушается природно-заповедный фонд.

Нарушение норм экологической экспертизы обусловлено и тем, что сегодня в нормативных правовых актах нет ясности, что же является предметом ее исследования. Заказчику, как справедливо отмечает А.В. Матвеев, помимо финансирования и строительства объекта, необходимо спрогнозировать воздействие намечаемой деятельности на окружающую среду, определить изменения ее состояния как результат этих воздействий и в итоге выявить последствия изменений в окружающей среде от эксплуатации данного хозяйственного объекта (см.: [5, с. 12]). В этой связи С.Г. Прохоров рассматривает проекты, представленные заказчиком, как возможные альтернативные варианты (см.: [7, с. 22]). То есть должны присутствовать технические решения, снижающие негативные последствия намеченной деятельности. К последним относят замену отдельных технологий, применение нового оборудования, улучшение условий складирования отходов и т. п. В связи с этим при работе с документами, в частности с проектами, следователь должен учитывать возможность разработки и рассмот-

рения экспертной комиссией альтернативных проектов. Таким образом, предметом эколо-го-экспертной деятельности будут выступать спрогнозированные заказчиком или самими экспертами последствия изменений в окружающей природной среде в результате воздействия на последнюю при осуществлении проекта. Такое точное определение предмета эколого-экспертной деятельности позволяет следователю на этапе расследования экологического преступления определить способы нарушения правил охраны окружающей среды, которые находят свое отражение в следующих документах:

1. Различные проекты, предусмотренные законодательством для рассмотрения экспертными комиссиями различного уровня.

2. Различные материалы, предусмотренные законодательством.

3. Технико-экономические обоснования различных видов хозяйственной деятельности.

4. Документы, в которых обозначено положительное заключение экспертной комиссии (см.: [6, с. 14]).

В современной литературе отражена дискуссия ученых и практиков относительно заключения экспертной комиссии. Данный документ будет рассмотрен нами в рамках вопроса о способе совершения экологических преступлений, связанных с нарушением правил охраны окружающей среды при производстве работ, поскольку его формирование, подписание, содержание и определяют способы совершения преступлений данного вида на стадии планирования объектов.

Ю.Р. Храмова отмечает, что законодатель не определил четкую регламентацию подписания и реализации заключения экспертной комиссии (см.: [13, с. 13]). Данный документ считается принятым, если он подписан квалифицированным большинством членов комиссии. Если этого не произошло, срок проведения экологической экспертизы продлевается, в состав комиссии включаются новые эксперты. При повторном неподписании заключения квалифицированным большинством голосов экологическая экспертиза считается завершенной без результата. Законодатель не определил последствия, вытекающие из этого юридического факта: может ли заказчик

отозвать материалы, получить уплаченные за экспертизу деньги и возмещение понесенных убытков от нарушения сроков осуществления экологической экспертизы? Такая неопределенность приводит к злоупотреблению как со стороны лиц, осуществляющих экологическую экспертизу, так и со стороны заказчика. В связи с этим следователь должен учесть, что в заключении экологической экспертизы определяется срок, в течение которого оно действует. Если этот срок истекает, заказчик обязан прекратить реализацию объекта экологической экспертизы. Встречаются случаи, когда сроки действия положительных заключений экологической экспертизы не устанавливаются, то есть они действительны на период проектирования и строительства объекта, который может растянуться на неопределенное время.

Заказчик, в свою очередь, путем бездействия, то есть неподачей в экспертную комиссию материалов по экологическому обоснованию инвестиционной деятельности по застройке городов, работ, состоящих в строительстве, расширении, ликвидации предприятий, не обеспечивает работу механизма экологической экспертизы.

Немаловажно отметить, что в стадии планирования различного рода деятельности происходит нарушение положений инструкций по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности. Как справедливо отмечают сотрудники управления Государственной экологической экспертизы, проекты не ориентированы на внедрение безотходных, ресурсо-и энергосберегающих технологий; строительство и ввод природоохранных объектов и очистных коммуникаций планируется осуществлять после завершения строительства основных производственных сооружений, то есть в последнюю очередь; не решаются вопросы утилизации отходов производства и захоронения неутилизированных остатков; предлагаются к реализации технологические решения, не прошедшие необходимую экспериментальную проверку; при расчетах нормативов предельно допустимых выбросов и предельно допустимых концентраций не приводятся сведения о возможных неорганизованных залповых и аварийных выбросах и сбросах (см.: [14, с. 20]); иностранные компании при подготовке и раз-

работке материалов по экологическому обоснованию хозяйственной деятельности в России пользуются схемой, принятой в их стране и не учитывающей специфику российских условий (см.: [4, с. 9]). Тем не менее материалы с указанными недостатками и недоработками документально оформляются, запускаются в производство юристами и специалистами.

Из вышеизложенного следует вывод о способах совершения экологических преступлений, связанных с нарушением правил охраны окружающей среды на стадии планирования работ, выраженных в действиях и бездействии правонарушителей:

1. Подписание положительных заключений экологической экспертизы без достаточных на то оснований; выход актов, издаваемых исполнительными органами субъектов РФ, противоречащих законам федерального значения.

2. Члены экспертной комиссии, подписывающие положительное заключение экологической экспертизы, не устанавливают сроки действия указанной экспертизы. Заказчики экспертизы не оформляют должным образом документацию, то есть при планировании объекта не учитывают различные факторы, которые способны отрицательно воздействовать на окружающую среду и в дальнейшем при его эксплуатации привести к вредным последствиям (существенное изменение радиоактивного фона, причинение вреда здоровью человека, массовая гибель животных либо иные тяжкие последствия). Таким образом, заказчик нарушает инструкцию о предоставлении материалов по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Донченко, В. К. Экологическая экспертиза / В. К. Донченко, В. М. Питулько, В. В. Растоскуев. -М. : Изд. центр «Академия», 2004. - 480 с.

2. Виноградов, В. П. Обеспечение средствами прокурорского надзора экологической безопасности на территории Волжского бассейна / В. П. Виноградов. - М. : Норма, 2000. - 156 с.

3. Колкутин, В. В. Судебные экспертизы / В. В. Колкутин, С. М. Зосимов, Л. В. Пустова-лов, С. Г. Харламов, С. А. Аксенов. - М. : Юрли-тинформ, 2001. - 240 с.

4. Лопатин, В. Н. Экологическая экспертиза, иностранные инвестиции / В. Н. Лопатин // Экология России. - 1997. - N° 1. - С. 8-13.

5. Матвеев, А. В. Оценка воздействия на окружа-юшую среду и экологическая экспертиза / А. В. Матвеев, В. П. Котов. - СПб. : ГУАП, 2004. - 104 с.

6. Попков, В. В. Правовой режим экологической экспертизы : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / В. В. Попков. - Саратов : САП, 1997. - 21 с.

7. Прохоров, С. Г. Экологическая оценка объектов строительства и реконструкции / С. Г. Прохоров, Е. Е. Мордвинова. - Пенза : ПГУАС, 2003. - 76 с.

8. Уголовное уложение 22 марта 1903 г. / под ред. М. С. Маргулиса. - СПб. : Труд, 1904. - 210 с.

9. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1885 / сост. Л. М. Ротенберг. - Екатери-нославль : Тип. Л. М. Ротенберга, 1901. - 621 с.

10. Устав о промышленном труде. Указания и правила о паровых котлах / сост. В. В. Громан. - Петроград : Изд. юрид. кн. склада «Право», 1915. - 440 с.

11. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. (в ред. Федерального закона от 26.06.2007 № 118-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 10.

12. Фрейберг, Н. Г. Врачебно-санитарное законодательство России. Указания и распоряжения правительства по гражданской, медицинской, санитарной и фармацевтической частям, опубликованные по 1 января 1913 года / Н. Г. Фрейберг. - СПб. : Труд, 1913. - 120 с.

13. Храмова, Ю. Р. К вопросу о правовых проблемах осуществления экологической экспертизы / Ю. Р. Храмова // Государство и право. - 2000. -№8. - С. 10-15.

14. Чегасов, Г. С. Материалы к заседанию Коллегии Госкомэкологии России / Г. С. Чегасов // Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду. - 1999. - № 2. - С. 19-24.