Как рождалось дознание в Российской полиции

КАК РОЖДАЛОСЬ ДОЗНАНИЕ В РОССИЙСКОЙ ПОЛИЦИИ

МИХАИЛ АНАТОЛЬЕВИЧ МАКОВ,

адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России,

главный эксперт-специалист ОШУ МВД России Научная специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

E-mail: MVD03I3@yandex.ru Научный руководитель: доктор юридических наук Артемьев А.М.

Аннотация. Статья посвящена истории подготовки и осуществления реформы по отделению следствия от полиции и появления новой полицейской функции — дознания.

Ключевые слова: дознание, история, полиция, реформа, следствие, служба дознания.

HOW WAS BORN IN THE RUSSIAN POLICE INQUIRY

MIKHAIL ANATOLYEVICH MAKOV, post-graduate of chair of state and law disciplines, Academy of Management of the Interior Ministry of Russia

Annotation. The article is devoted to the history of creation and implementation of reform on the separation of the investigation from the police and the emergence of a new police function inquiry. Keywords: inquest, inquiry, inquiry service, history, police, reform.

В 1857 г. император Александр II впервые открыто высказал идею осуществить крестьянскую реформу, отменявшую крепостное рабство. Однако, проведение крестьянской реформы настоятельно требовало мер по оздоровлению полиции. Александр II понимал, что «прежде введения в действие будущего положения о крестьянах, выходящих из крепостной зависимости, необходимо дать уездной полиции средства к успешному выполнению всех тех обязанностей, кои будут при этом на нее возложены» [1, л. 1].

Работа по подготовке проектов преобразования полиции началась в МВД весной 1858 г. в русле определения главных начал устройства уездного управления. Первоначально предполагалось освободить становых приставов от производства следствий, учредив следственных приставов с постоянным местопребыванием в уездном городе, откуда они будут выезжать на места для производства расследования. Затем появилось предложение о создании в уездном полицейском управлении особого следственного отдела. Однако, Министр юстиции В.Н. Панин возразил, указав на то, что «следственную часть неудобно совершенно отделить от полиции: часто на обязанности сей последней должно лежать производство исследований по обнаружению подавших к тому повод обстоя-

тельств. Удобнее, как полагалось прежде, иметь следственных приставов в прямом распоряжении поли-цейскаго начальства» [8, с. 565, 569—571].

Тем не менее, МВД продолжало отстаивать свою точку зрения. Официально основные начала преобразования полиции получили направление «Высочайшим указом от 4 июля 1858 г. в следующих чертах: 1) назначение полицейских чиновников от Правительства; 2) соединение городской полиции с уездной; 3) отделение от полиции частей следственной, судебной и хозяйственной» [10, с. 132].

Циркуляром от 16 мая 1858 г. Министр внутренних дел разослал губернаторам предложения по преобразованию уездных учреждений и, в частности полиции, с тем, чтобы «они доставили... никак не позже 1 августа. заключения. о возможности, способах и порядке применения сообщенных им главных начал будущаго устройства: 1) уезднаго управления и полиции и 2) учреждений для разбора недоразумений и споров между помещиками и крестьянами» [9, с. 242, 243].

Отзывы прислали 46 губернаторов и 6 генерал-губернаторов. В подготовленном МВД своде губернаторских отзывов отмечалось, что «соглашаясь на соединение земской и городской полиции, губерна-

торы, в то же время, ходатайствуют о дальнейшем развитии этой мысли, и потому представляют: о необходимости естественнаго ея разделения на полицию административно-исполнительную и судебно-следственную» [9, с. 275].

В конце октября 1858 г. Министр внутренних дел С.С. Ланской поручил начальнику Земского отдела МВД Я.А. Соловьеву составить краткую записку, сопровождавшую свод губернаторских отзывов, которую он 24 октября доложил императору Александру II. В ней говорилось: «Производя суд, а потом, исполняя собственныя свои решения, полиция возбуждает к себе недоверие, а вместе с тем лишается надлежащей силы. Одни и те же полицейские чиновники обязаны наблюдать за общественным порядком и в то же время производить следствия. Эти две совершенно раз-нородныя деятельности: обязанности, относящиеся к распорядительно-исполнительной полиции, требуют быстроты и энергии; между тем как условия судебно-следственной полиции заключаются в специальных юридических познаниях, в зрелой обдуманности каж-даго шага и практическом навыке, приобретаемом единственно только посредством исключительнаго занятия этой частию» [9, с. 591, 595].

Цель записки состояла в том, чтобы доказать императору необходимость немедленного отделения су-дебно-следственных дел от полиции. Эта идея подкреплялась следующими соображениями: «Мысль об отделении от распорядительно-исполнительной полиции судебнаго разбирательства и судебно-следствен-ной полиции и о присоединении сих последних к судебным учреждениям вполне созрела, одобряется весьма многими генерал-губернаторами и губернаторами и к осуществлению ея не представляется важных препятствий... Становые пристава, освобожденные от судебнаго разбирательства и следствий, также будут иметь возможность сделаться исполнительными чиновниками и лишаться предлога во зло употреблять свои служебныя права» [9, с. 592, 593].

В конце записки в 15 пунктах были сформулированы предложения, среди которых, в частности, было отделить следствие от полиции, установив должности судебных и следственных приставов [9, с. 593, 594].

25 октября 1858 г. Александр II вернул С.С. Ланскому записку со следующей резолюцией: «Тут много есть предположений, которыя не согласны с моими мыслями, но я представляю себе сделать замечания когда будет внесено в Главный Комитет» [9, с. 595].

От идеи создания судебных приставов на тот момент пришлось отказаться, так как их введение до судебной реформы, которая была еще в зачаточном состоянии во II Отделении Собственной Его Императорского Величества (С.Е.И.В.) Канцелярии, было нецелесообразным. Кроме того, сыграли свою роль соображения финансового порядка, и то, что общество на тот момент еще не было готово к полному отделению от полиции всех дел судебного характера. Напротив, мысль об отделении от полиции следственной части уже имела поддержку, а само название следственных приставов было знакомо жителям не только столиц, но и многих средних городов, так как эти должности имелись в полициях [9, с. 601].

Изложенные в вышеуказанной записке предложения были одобрены Главным комитетом по крестьянскому делу и вышли из него «в форме высочайшаго повеления 25 марта 1859 г. об уездных учреждениях» [9, с. 604].

Особым высочайшим повелением (также от 25 марта) было указано: «1) образовать комиссию при министерстве внутренних дел, юстиции и государственных имуществ, которая составила бы своды и соображения по губернаторским отзывам, с присоединением к ним чиновника II-го отделения собственной канцелярии и несколько наиболее опытных губернаторов и чиновников губернскаго и уезднаго управления; 2) поручить ей «начертание проектов новых узаконений, основанием которых должны послужить высочайше утвер-жденныя начала»; и 3) на эту же коммисию возложить применение и дальнейшее развитие утвержденных 4 июля 1858 г. начал к устройству городской полиции для тех городов, в которых признано будет необходимым образовать полицию, независящую от уездной» [9, с. 606].

Комиссия об уездных и губернских учреждениях была «образована при Министерстве Внутренних Дел 27 Марта 1859 г., под председательством Н.А. Милютина» [10, с. 132]. Помимо Н.А. Милютина, в нее вошли 12 человек: директор департамента полиции исполнительной, член Совета МВД С.Р. Жданов, губернский предводитель дворянства П.П. Шувалов, Самарский губернатор К.К. Грот, Калужский губернатор В.А. Арцимович, помощник статс-секретаря Государственного Совета С.И. Зарудный, старший юристконсульт министерства юстиции Н.М. Колмаков, член Совета МВД А.К. Гирс, Н.И. Стояновский, чиновник II-го Отделения С.Е.И.В. Канцелярии Н.В. Ка-

лачов, уже упоминавшийся Я.А. Соловьев, а также представители министерства государственных иму-ществ — вице-директор департамента сельского хозяйства П.А. Миллер и начальник отделения того же департамента Н.И. Смирнов.

Именно благодаря стараниям этих людей появилось дознание как таковое.

Но более чем кому-либо, своим рождением дознание обязано выдающемуся судебному деятелю Николаю Ивановичу Стояновскому (1820—1900 гг.), который в знании судоустройства и уголовного процесса превосходил всех остальных членов Комиссии.

Именно «благодаря Стояновскому, принявшему весь труд на себя, чрез 10 месяцев не только были выработаны, проведены в законодательном порядке, но и утверждены (8 июня 1860 г.): Учреждение судебных следователей, Наказ судебным следователям и Наказ полиции о производстве дознаний» — писал А.Ф. Кони [11, с. 100]. Это же подтверждал и Н.М. Колмаков, работавший с Николаем Ивановичем в Комиссии: «Стояновский написал наказ судебным следователям и вообще разработал вопрос об отделении от полиции следственной части» [12, с. 480].

Эти узаконения, по которым следственная часть была выделена из ведения полиции, положили начало отделению судебной власти от административной. Важность выработанной им следственной реформы видна из того, что судебные уставы 1864 г. почти целиком восприняли этот институт... Стояновский взял на себя труд составления основных начал новаго уго-ловнаго судопроизводства» [13, с. 716].

В архиве Н.И. Стояновского в отделе рукописей Российской государственной библиотеки сохранилось письмо, написанное ему 20 мая 1860 г. С.И. За-рудным, которое показывает всю степень уважения к Стояновскому: «Вчера в Соед. Деп. разсмотрен и утвержден Ваш проект об учр. след. судей с весьма немногими изменениями. Боясь испортить это дело без Вас я хотел бы поговорить с Вами и показать Вам все изменения» [2, л. 54].

Во исполнение поставленной задачи отделения следствия и суда от полиции Комиссия разработала в 1859 г. первый проект «Положения о Следственных Приставах», в котором определялось, что «для производства формальных следствий, по делам уголовным, учреждаются при каждом уездном суде по два следственных пристава» и «независимо от сего при каждой Уголовной Палате учреждаются по два гу-

бернских следственных пристава», «пристава сии считаются в ведомстве Министерства Юстиции и пользуются всеми правами и преимуществами соединенными с государственной службой» [3, л. 1].

Так как во П-м Отделении С.Е.И.В. Канцелярии в то время уже готовился новый устав уголовного судопроизводства, содержащий в себе и новые правила о производстве следствий, возник вопрос: «следует ли ныне Коммиссии, составленной собственно для устройства уезднаго управления и полиции начерты-вать новыя правила для производства формальных следствий, или же должно ограничиваться составлением таких правил, которыя истекая из ныне действующих законов, способствовали бы только вновь установляемым приставам ближайшим образом достигнуть цели своего учреждения?». Решили, что «Коммиссия обязана только начертать правила об устройстве следственных приставов, без существен-наго изменения однакож наших уставов судопроизводства» [3, л. 9, 10].

Одновременно был подготовлен и проект «Об-щаго положения о предварительном розыске, или дознании, производимом общею полициею» [4, л. 1]. Следует отметить, что это был первый документ, в котором новую функцию полиции было предложено именовать дознанием.

В представленном положении слова «розыск» («предварительный розыск») и «дознание» («предварительное дознание») употреблялись в качестве синонимов. Рукой Стояновского слова «розыск» во многих местах, в том числе и в названии, были просто зачеркнуты или зачеркнуты с написанием вместо них слова «дознание».

Положение устанавливало:

«1. С отделением от общей полиции следственной части на обязанности ея остается производство только предварительнаго розыска, или собрание сведений о преступлении и так называемом произше-ствии, и представление сих сведений куда следует по принадлежности.

2. К предварительному розыску1 о преступлении и произшествии общая полиция приступает или по предписанию начальства, или на основании сведений, слухов, дошедших до нея, или по поводу извещений, или наконец в следствие указаний прокуроров и стряпчих.

1 Здесь и далее все выделенные жирным шрифтом слова «розыск» зачеркнуты и вписаны «дознание».

3. Полиция обязана принимать от всех лиц вся-кия как письменныя так и словесныя объявления, или донесения, о совершенных преступлениях или проступках.

4. На основании сих сведений, а равно и других дошедших к ней каким бы то ни было путем, полиция приступает к дознанию как о явном преступлении, так и о таких произшествиях, о которых без предварительнаго дознания нельзя заключить: произошли ли они случайно, или по какому либо умыслу (ст. 35, т. XV).

5. Равным образом полиция должна приступать к розыску и в тех случаях, когда кто либо явясь в полицию объявит себя очевидцем такого события, которое должно подлежать предварительному розысканию.

6. Лица принадлежащия к общей полиции не в праве возбуждать производство розысков об обидах, вреде или убытке, когда со стороны обиженнаго или потерпевшаго вред или убыток нет жалобы и когда к принесению оной нет для него никаких препятствий (ст. 41, т. XV уст. и Судопр.).

.10. Производство розыгска должно состоять: во-первых, в возможно быстром, точном и без огласки местном собрании всех сведений об изследуемом предмете, с целию дознать: действительно ли про-изшествие заключающее в себе преступление учинено; во-вторых, в приведении в ясность состава изследы-ваемаго произшествия, посредством вернаго описания всех признаков и сохранения следов преступления с присоединением к розыску, буде откроются, вещественных доказательств преступления и наконец, в-третьих, в принятии мер для пресечения заподозренному способов уклоняться от формальнаго следствия и суда, на точном основании правил изложенных ниже сего (Ст. 70—74, т. XV Зак. суд. уголов.) [4, л. 1, 2 об].

В объяснительной записке к проекту положения об отделении следственной части от полиции, подготовленной в июле 1859 г., говорилось, что «За учреждением следственных приставов на обязанности становых приставов, или вообще общей полиции, остается задержание преступников и производство возможно полнаго предварительнаго дознания по совершенным преступлениям» [5, л. 1 об].

К марту 1860 г. были подготовлены новые варианты документов по отделению от полиции следственной части: Учреждение следственных судей (следственных приставов) [3, л. 25—30], Наказ полиции о по-

рядке первоначальнаго изследования преступлений и проступков [6, л. 1—20] и Наказ следственным судьям [7, л. 1—38]. В этих проектах слово «дознание» отсутствовало, а понятия дознания и розыска были заменены словосочетанием «первоначальное изследова-ние», либо просто «изследование». Первые два документа были утверждены на заседании Комиссии 12 марта 1860 г., а последний — 14 марта.

Наказ следственным судьям определял, что «к обязанностям полицейских и других присутственных мест и должностных лиц, по изследованию преступлений и проступков, подлежащих разсмотрению судебных мест (Ср. т. XV. Зак. Угол. Судопр. ст. 7 и 856), относится только раскрытие и первоначальное изследование тех существенных обстоятельств и признаков происшествия, которыя обнаруживают, что в происшествии заключается преступление или проступок, подлежащий разсмотрению уголовнаго суда. К обязанности следственнаго судьи относятся все дальней-шия следственныя действия, необходимыя для того, чтобы изыскать, получить и сохранить все сведения и доказательства, необходимыя суду для произнесения правильнаго приговора о преступлении или проступке и о лицах обвиняемых в совершении преступления или проступка» [7, л. 2, 2 об].

Наказ полиции о порядке первоначальнаго изсле-дования преступлений и проступков к маю 1860 г. был еще раз изменен — в него вернулось понятие «дознание»; он стал именоваться Наказ полиции о первоначальном изследовании или дознании. В таком виде вместе с Наказом следственным судьям и Учреждением следственных судей (следственных приставов) он был направлен на рассмотрение в Соединенные Департаменты законов и гражданских, и духовных дел Государственного Совета с участием членов Главного Комитета по крестьянскому делу.

В ходе пяти заседаний 19, 23, 24, 25 и 26 мая 1860 г. каждый документ был подробно обсужден. В отношении Наказа полиции о первоначальном изсле-довании или дознании постановили, «что полиция производит по делам, подлежащим разсмотрению судебных мест, только дознания и прекращает свои действия, как только обнаружит, что происшествие, в коем заключается или может заключаться проступок или преступление, действительно совершилось». Были перечислены действия, которые полиция имеет право совершать при производстве дознания. С учетом сделанных замечаний предлагалось составить

новый проект об обязанностях полиции по производству дознания [1, л. 2 об, 3 об].

При обсуждении Учреждения следственных судей было решено изменить их наименование. Аргументировалось это тем, «что, по новости учреждения, самое название следственных судей должно обратить на себя особое внимание. Слова: следственный судья, могут дать неправильное понятие об учреждении, потому что этот судья не судит, а собирает только дан-ныя, представляемыя им на разрешение суда; он производит следствие и потому должен именоваться следователем, но так как ныне следствия, из ведомства полиции, переходят в ведомство судов, то всего соответственнее было бы назвать его: судебным следователем, так как это название выражает с одной стороны прямое назначение следственнаго судьи производить следствия, а с другой указывает и на то, что следствия будут отныне производиться не в ведомстве полиции, а в ведомстве суда» [1, л. 4].

Затем обсуждению подвергся Наказ следственным судьям, получивший наименование Наказа судебным следователям.

В итоге «присутствие Соединенных Департаментов и Членов Главнаго Комитета по крестьянскому делу положило: исправив согласно означенным выше замечаниям и соображениям представленные министром внутренних дел проекты учреждения судебных следователей, наказа им и наказа полиции о производстве дознаний по происшествиям, а также составив проект особаго указа Правительствующему Сенату о главных основаниях предположеннаго отделения следственной части от полиции и улучшения состава земской полиции, проекты сии представить к Высочайшему утверждению Его Императорскаго Величества» [1, л. 8 об].

В кратчайший срок Комиссия доработала документы в соответствии со сделанными замечаниями, и уже 8 июня 1860 г. Александр II подписал Указ об учреждении судебных следователей, в соответствии с которым в 44 губерниях были введены судебные следователи, числящиеся в министерстве юстиции. Указ гласил: «Желая дать полиции более средств к успешней-шему исполнению ея обязанностей, столь важных для порядка и спокойствия жителей всех состояний, и определить точнее свойство и круг ея действий, Мы признали за благо отделить от полиции вообще производство следствий по преступлениям и проступкам, подлежащим рассмотрению судебных мест» [14, с. 710].

Одновременно с Учреждением судебных следователей, были утверждены, получившие новые названия и переработанные: Наказ судебным следователям [15, с. 715—725] и Наказ полиции о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступление или проступок [16, с. 725—727].

Таким образом, был определен порядок производства дознаний и следствий, взаимоотношения судебного следователя с полицией и судебными учреждениями, регламентировались остальные стороны деятельности судебных следователей. Следователи в случае надобности получили право проверять и дополнять дознания, проводимые полицией, отменять распоряжения, принятые при производстве дознаний. Контроль за следственными действиями, проводимыми следователями, был возложен на суды, которые могли прекращать производство следствия, давать следователям предписания, рассматривать жалобы на их действия.

Литература

1. Отдел рукописей Российской государственной библиотеки (РГБ). Ф. 290. П. 171. Д. 4.

2. Отдел рукописей РГБ. Ф. 290. П. 171. Д. 10.

3. Отдел рукописей РГБ. Ф. 290. П. 171. Д. 7.

4. Отдел рукописей РГБ. Ф. 290. П. 171. Д. 1.

5. Отдел рукописей РГБ. Ф. 290. П. 171. Д. 3.

6. Отдел рукописей РГБ. Ф. 290. П. 171. Д. 2.

7. Отдел рукописей РГБ. Ф. 290. П. 171. Д. 5.

8. Соловьев Я.А. Записки сенатора Я.А. Соловьева о крестьянском деле // Русская старина. Т. XXXIII. Вып. 1—3. СПб., 1882.

9. Соловьев Я.А. Записки сенатора Я.А. Соловьева о крестьянском деле // Русская старина. Т. XII. Вып. 1—3. СПб., 1884.

10. Министерство внутренних дел. Исторический очерк. СПб., 1901.

11. Кони А.Ф. Отцы и дети Судебной реформы (К пятидесятилетию Судебных Уставов). 1864 г. — 20 ноября 1914 г. М., 1914.

12. Колмаков Н.М. Крестьянское дело в 1857— 1860 гг. Заметки к Запискам Я.А. Соловьева // Русская старина. Т. XLVII. Вып. 7—9. СПб., 1885.

13. Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. Т. ХXХIА (62). Статика — Судоустройство. СПб., 1901.

14. ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. XXXV. Отд. 1. № 35890. 1860.

15. ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. XXXV. Отд. 1. № 35891. 1860.

16. ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. XXXV. Отд. 1. № 35892. 1860.