О необходимости совершенствования законодательной базы, регламентирующей деятельность системы дополнительного профессионального образования

УДК 378.046.4

О НЕОБХОДИМОСТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ БАЗЫ, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩЕЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СИСТЕМЫ ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Булатова Лариса Викторовна, аспирант экономического факультета, начальник Центра

ускоренного обучения, lbulatova67@mail.ru,

ФГОУВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса»,

г. Москва

The article shows the increasing role of additional professional education (APE), identifies the challenges and problems associated with the development of APE, the relevance of improving the legislative framework governing the activities of the APE is considered.

В статье показана возрастающая роль дополнительного профессионального образования (ДПО), выделены задачи и проблемы, связанные с развитием системы ДПО, рассматривается актуальность совершенствования законодательной базы, регламентирующей деятельность системы ДПО.

Keywords: system of supplementary professional education, continuing education, professional retraining, improvement of professional skill, the legislative framework, accreditation, personnel potential

Ключевые слова: система ДПО, непрерывное образование, профессиональная

переподготовка, повышение квалификации, законодательная база, аккредитация, кадровый потенциал

Стремительные перемены - главная особенность современного мира. Курс нашей страны на преобразования в экономике, политической и общественной жизни влечет изменения во всех социальных институтах общества. Не является исключением и система образования.

Все развитые государства мира сейчас реализуют программы формирования систем непрерывного образования (обучение на протяжении всей жизни - Life Long Learning). Развитые страны Евросоюза смогли обеспечить устойчивую положительную динамику в этой сфере. По данным Европейского агентства по статистике, в Швеции 32% взрослого населения участвует в обучении, в Финляндии - 23,1%, Швейцарии - 26,9%, Великобритании - 26,6%, Норвегии - 18,7%. Только за период с 2000 по 2009 год Испания

стр. 47 из 326

смогла добиться увеличения доли взрослого населения, участвующего в обучении, с 4,1 до 10,4%, Германия - с 5,8 до 7,5%, Франция - с 2,8 до 7,5%.

В современной России, как и во всем мире, возрастает роль дополнительного профессионального образования (ДПО). Инновационное развитие реального сектора экономики России, достижение российских предприятий в мировой экономике требует соответствующего кадрового обеспечения. Согласно Основным направлениям деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, квалифицированный профессионал, носитель знаний, становится главным источником инноваций, определяющих глобальную конкурентоспособность социально-экономической системы [1]. Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года в качестве ключевого показателя реализации поставленных в ней задач предусматривает создание до 2020 года условий для ежегодного обучения по программам повышения квалификации и/или переподготовки не менее 25-30% занятого населения. Согласно имеющейся статистике, в России ежегодно около 1,5 млн человек проходят обучение по программам дополнительного профессионального образования, т.е. около 2% от экономически активного населения 76,2 млн человек. Если не предпринять серьезных нормативно-правовых и организационно-методических мер, то при существующем положении дел указанная цель не будет достигнута.

В посткризисный период перспективными будут как новые, не развитые ранее рынки труда, так и рынки труда базовых отраслей экономики, оказывающие наибольшее влияние на социально-экономическое развитие Российской Федерации. При этом основной акцент предполагается сделать на повышении производительности труда, снижении энергоемкости и материалоемкости продукции и других приоритетах, определенных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и Долгосрочным прогнозом технологического развития Российской Федерации до 2025 года. Технологическая модернизация реального сектора российской экономики должна базироваться на новых компетенциях работников [4].

Государство играет ключевую роль в формировании критической массы работников, занятых выпуском инновационной продукции, что на текущий момент реализуется в основном через систему профессионального образования. Однако этого явно недостаточно, и в ближайшие годы следует сделать акцент на программах профессиональной переподготовки. При этом система ДПО в новых условиях должна решать задачи переподготовки на двух уровнях: 1) обеспечивающий кадровые

потребности базовых отраслей экономики, оказывающие наибольшее влияние на социально-экономическое развитие Российской Федерации с учетом повышения производительности труда, снижении энергоемкости и материалоемкости продукции и других приоритетах; 2) направленный на посткризисное развитие экономики и

стр. 48 из 326

обеспечивающий кадровые потребности новых, не развитых ранее рынков труда [3].

Как было сказано выше, около 1,5 млн человек в России ежегодно пользуется услугами ДПО. Среди них специалисты и руководители предприятий и организаций, государственные служащие, военнослужащие уволенные в запас и члены их семей, незанятое население и др. Причем не учтены миллионы слушателей, обучающихся по краткосрочным (до 72 часов) программам и в рамках системы внутрифирменного обучения. Около 12% контингента обучаемых ежегодно составляют преподаватели образовательных учреждений профессионального образования; лица, направленные на обучение службами занятости; лица, уволенные с военной службы. На долю оставшихся 88% приходится обучение специалистов и руководителей. Однако учитывая масштабы экономики России, модернизацию производств, появление новых технологий и необходимость регулярного периодического обновления профессиональных знаний специалистов, годовой контингент слушателей должен быть увеличен в несколько раз. К сожалению, этого не происходит. В течение последнего периода, несмотря на признание важности создания системы непрерывного образования, ситуация не улучшается. Не решаются и накопившиеся проблемы ДПО, связанные с законодательной и нормативноправовой базой, регламентирующей деятельность системы и регулирующей отношения в области ДПО, хотя они во многом отличаются от отношений, которые имеют место при реализации основных образовательных программ. Однако сегодня особенные отношения в этой отрасли не регулируются образовательным законодательством, что негативно отражается как на отрасли, так и на благополучии граждан, которые нередко не могут приобрести необходимую профессиональную компетенцию.

В последние годы законодательная и нормативно-правовая база, регламентирующая деятельность вузов, претерпела существенные изменения, однако это совершенно не отразилось на документах, регламентирующих деятельность ДПО.

В настоящее время отношения в сфере ДПО регламентируются следующими нормативно-правовыми актами: Законом РФ от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании»; Федеральным законом от 22 августа 1996 года № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»; Типовым положением об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов.

Применение закона «Об образовании» в области ДПО вызывает сложности на федеральном и на региональном уровнях, особенно в части использования механизма лицензирования, аттестации и государственной аккредитации. Нормативно-правовая база для государственной аккредитации учреждений дополнительного профессионального

стр. 49 из 326

образования была введена в 1996 году приказом Минобразования России от 23 сентября 1996 года № 113. С выходом данного приказа, аттестация и государственная аккредитация стали осуществляться только по образовательным программам профессиональной переподготовки. Программы повышения квалификации при аттестации образовательных учреждений разных уровней не рассматривались вообще и не рассматриваются до настоящего времени. Установленный Законом РФ «Об образовании» порядок аттестации и государственной аккредитации ориентирован только на образовательные учреждения, осуществляющие подготовку специалистов в соответствии с государственными образовательными стандартами. В июле 2008 года вступило в действие Положение о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций, утвержденное постановлением Правительства РФ от 14 июля 2008 года № 522. Названным Положением регламентируется проведение государственной аккредитации образовательных учреждений ДПО — исключительно тех из них, которые реализуют образовательные программы послевузовского и/или ДПО, в отношении которых установлены федеральные государственные образовательные стандарты или федеральные государственные требования (образовательные программы ДПО свыше 1000 часов общей трудоемкости). Таким образом, в настоящее время все образовательные программы повышения квалификации, а также программы профессиональной переподготовки (от 500 до 1000 аудиторных часов) не подлежат аккредитационной экспертизе по установлению соответствия содержания и качества обучения как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации [5].

Федеральным законом от 22 августа 1996 года «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» не разделены полномочия федеральных и местных органов управления в области ДПО, что значительно осложняет принятие обоснованных решений при создании, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений. Значительные сложности испытывают образовательные учреждения из-за противоречивости действующего налогового законодательства, что характерно прежде всего для тех образовательных учреждений, которые работают в условиях самофинансирования и не получают средств из бюджета.

Типовым положением об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов на его основе типовые и регламентирующие документы значительно упорядочили деятельность системы ДПО и способствовали улучшению организации и повышению качества образовательного процесса. Вместе с тем, в связи с изменением гражданского, налогового

и другого законодательства, ряд позиций Типового положения и других документов требуют пересмотра.

В данной момент времени создана ситуация, когда на законодательном и нормативноправовом уровне имеют место ограничения на развитие конкурентной среды в области профессионального образования, по отношению к образовательным учреждениям, реализующим образовательные программы ДПО. Так, в Приоритетном национальном проекте «Образование» отсутствует даже упоминание о ДПО, несмотря на то, что система ДПО является одним из системообразующих факторов, обеспечивающих адекватное и быстрое реагирование сферы образования на требования рынка труда, сохранение и развитие кадрового потенциала инновационной экономики, способность специалистов эффективно работать в условиях новых условиях и передовых технологий, переобучение кадров в соответствии с изменяющимися государственными образовательными стандартами.

Существующие подходы к лицензированию не дают ответа на вопрос, каким образом в условиях интеграции образовательной, научной и производственной деятельности можно, не нарушая действующего положения о лицензировании, использовать материальную базу предприятий, их дорогостоящее оборудование без заключения долгосрочных договоров аренды как этого требует Рособрнадзор.

Таким образом, нормативно-правовое обеспечение системы ДПО должно регламентировать не только обучение в образовательных учреждениях, но также внутрифирменную учебу, подготовку на рабочем месте, краткосрочные семинары, стажировку, самообразование, в том числе с использованием дистанционного обучения, телевидения и других технологий. Законодательно закрепить право граждан на ДПО в течение всей жизни необходимо, чтобы были утверждены формы поддержки реализации этого права в виде образовательных отпусков, образовательных кредитов, снижения налогов при затратах на данный вид образования. Расходы на ДПО государственных служащих, увольняемых в запас военнослужащих, членов их семей и граждан, нуждающихся в социальной помощи, полностью или частично должно взять на себя государство. Законодательство и нормативные акты должны поощрять работодателя и работников расходовать средства на ДПО, способствовать снижению стоимости обучения путём предоставления учебным заведениям налоговых и других льгот. Необходимо законодательно уравнять права образовательных учреждений независимо от форм собственности и содействовать созданию негосударственных учебных заведений. Однако права и льготы должны зависеть от типа учебного заведения, полезности и качества его работы, которые определяются при государственной аккредитации. В тех случаях, когда не могут быть установлены государственные стандарты, государственная аккредитация должна заменяться общественно-государственной аккредитацией. Критерии

общественной аккредитации учебных заведений должны определяться нормативными актами [5].

Учебные заведения ДПО необходимо приравнять к учебным заведениям профессионального образования соответствующего образовательного уровня: по уровню оплаты труда, гарантиям прав руководящих и научно-педагогических работников, правам собственности, налоговым и другим льготам.

Законодательство должно определить федеральный орган, координирующий работу всех органов управления ДПО и обладающий некоторыми распорядительными правами. Оно должно также определить компетенцию и обязанности органов управления федерального уровня и уровня субъектов федерации.

Требуется принятие законодательных решений на уровне Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в отношении сохранения целостности системы образования и, в частности, ДПО. Необходимо ограничить право учредителя на ликвидацию, преобразование и реорганизацию образовательных учреждений без учета мнения их ученых советов и решений трудовых коллективов.

Даже такой беглый анализ вышеперечисленных документов, показывает, что необходимо безотлагательно начать работу по совершенствованию законодательной и нормативно-правовой базы и других документов и актов, регламентирующих деятельность системы ДПО и приведению ее в соответствие с действующей законодательной базой и существующими реалиями. Без этого невозможна реализация задач, поставленных руководством страны в части создания системы непрерывного профессионального образования, сохранения и развития кадрового потенциала, способного обеспечить инновационное развитие экономики

Литература

1. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года

2. Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года // http://www.edu.ru/db/mo/Data/d_02/393.html. (Дата обращения: 12.05.2011).

3. Беляева Л.Н. Особенности использования форм и методов обучения в системе дополнительного профессионального образования // Формирование социокультурной идентичности личности в условиях полиэтнического региона: Сборник трудов участников III Всероссийской научно-практической конференции «Человек, культура, образование» / Под ред. С.Н. Митина. Ульяновск: Изд-во ИП Тухтаров В.Н., 2008. С. 109-114.

4. Копосов Е.В., Бородачев В.В. Инновационные процессы в системе дополнительного профессионального образования // Приволжский научный журнал. Н.Новгород: ННГАСУ, 2008. № 3 (7).

5. Лобашов В.Д. Методологические аспекты организации дополнительного образования //

Журнал «Дополнительное образование». 2008. № 8. С. 16-20.