Правовое регулирование как предмет совместного ведения

Липатов Э.Г.

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КАК ПРЕДМЕТ СОВМЕСТНОГО ВЕДЕНИЯ

На первый взгляд, вопрос о правовом регулировании в рамках предмета совместного ведения очевиден. Вместе с тем установление конкретного объема и видов правового регулирования по вопросам совместного ведения сталкивается с двумя проблемами.

Первая проблема: неясно, что выступает предметом полномочий по правовому регулированию: отрасль права либо отрасль законодательства. Статья 72 Конституции РФ в перечне полномочий по совместному ведению использует термин «законодательство».

Однако для нас является затруднительным определить, какие отрасли законодательства имеют место в Российской Федерации и что является их предметом. Использовать же термин «законодательство» как синоним понятию права представляется для нас не очень удачным, так как по своему содержанию понятия «отрасль права» и «отрасль законодательства» не совпадают. Например, не совсем понятно, что же такое административное или административно-процессуальное законодательство. Так, Ю.А. Тихомиров считает, что понятием «административное законодательство» охватывается около двадцати отраслей и институтов, входящих в Особенную часть, - об образовании, культуре, жилищно-коммунальном хозяйстве, обороне, государственной безопасности и др. Часть из них является чисто публично-правовыми, часть - регулируется в управленческом аспекте. Административно-процессуальное законодательство включает законодательство об административной ответственности [1, с. 38]. Указ Президента РФ «Общеправовой классификатор отраслей законодательства» от 16.12.1993 не содержал такого понятия. После утраты силы данного указа и принятия Указа Президента РФ № 511 «О классификаторе правовых актов» от 15.03.2000 мы также не получили ответа на данный вопрос. Новый указ имеет главу «Основы государственного управления», которая, однако, не дает возможности в полной мере понять содержание терминов «административное законодательство» и «административно-процессуальное законодательство», а следовательно, определить сферу полномочий органов власти по правовому регулированию. Во-первых, не совсем удачным представляется определение «основы государственного управления». Понятие государственного управления отсутствует в действующей Конституции РФ и выглядит достаточно анахроничным наследием советского периода, когда отрицалась идея разделения властей. Во-вторых, даже если мы допустим тождественность содержания понятий «основы государственного управления» и «административное законодательство», то вопросы все равно неизбежны. Ведь административное законодательство относится к сфере совместного ведения, а глава «Основы государственного управления» в классификаторе правовых актов включает такие вопросы, как: пограничный режим, режим военного положения, режим чрезвычайного положения; режим чрезвычайных ситуаций; таможенный режим; паспортный и визовый режимы. Однако данные направления правового регулирования отнесены к исключительному ведению Российской Федерации и, следовательно, не могут быть частью административного законодательства, которое составляет предмет совместного ведения.

Таким образом, мы видим что достаточно трудно определить предметную область, охватываемую понятиями административного и административно-процессуального законодательства. Думается, что, решение данного вопроса находится в плоскости уточнения содержания указов о классификации правовых актов. В этих указах должны быть уточнены отрасли законодательства, упоминаемые в тексте Конституции РФ. Особенно это важно для отраслей законодательства, находящихся в совместном ведении.

Вместе с тем практика толкования положений статьи 72 Конституции РФ пошла по пути отождествления отраслей законодательства и отраслей права. Так, в Определении Конституционного суда РФ «По запросу Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности части первой статьи 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях» используется следующая логическая связка: согласно Конституции Российской Федерации административное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов... из этих конституционных установлений следует, что субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам. Конституционный суд РФ отнес законы об административной ответственности к области административного законодательства. Следует напомнить, что в момент рассмотрения запроса действовал «Общеправовой классификатор отраслей законодательства», в котором законодательство об административных правонарушенях упоминалось как самостоятельная отрасль законодательства, а понятие административного законодательства вообще не упоминалось. Признавая логичной позицию Конституционного суда, следует отметить, что буквальное толкование

вышеупомянутого классификатора позволяло сделать вывод о том, что административное законодательство и законодательство об административных правонарушениях - это разные отрасли законодательства.

Тождественный характер толкования отрасли права и отрасли законодательства нашел свое отражение и при формировании законодательства о государственной службе: как ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», так и ныне действующий ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержат положения, адресованные и федеральной государственной службе, и государственной службе субъектов Российской Федерации. То есть законодательство о государственной службе выступает как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом сама государственная служба субъектов РФ нигде в тексте Конституции РФ не упоминается в качестве предмета совместного ведения. Сторонники федерального правового регулирования вопросов организации государственной службы в регионах толкуют понятие административного законодательства в объеме понятия административного права, что позволяет распространять его и на законодательство о государственной службе. Так, например, В.Г. Игнатов пишет: «Ст. 76 Конституции прямо уполномочивает субъектов Федерации на собственное законодательство по вопросам государственной службы субъектов РФ. При этом следует также иметь в виду, что в ст. 72 Конституции, в которой закреплены предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, есть положения, прямо касающиеся и региональной государственной службы: административное, трудовое законодателтво (п. "к"); кадры судебных и правоохранительных органов (п. "л"); установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. "н")» [2, с. 11]. Мы видим, что тождественный характер понимания отрасли права и отрасли законодательства ведет к расширительному толкованию компетенции федеральных органов власти в области совместного ведения, что в итоге может негативно сказаться на отношениях центра и регионов.

Второй важнейшей проблемой определения видов правового регулирования, составляющих предмет совместного ведения, выступает проблема установления возможности правового регулирования вопросов, составляющих предмет совместного ведения.

Конкретные перечни предметов ведения, содержащиеся в ст. 72 Конституции РФ, включают в себя как перечень конкретных функций власти, так и правотворческие формы осуществления функций государства, в качестве одной из которых мы и рассматриваем правовое регулирование.

С точки зрения деления на функции власти и правовые формы осуществления функций положения статьи 72 можно подразделить следующим образом. К функциям будут относиться такие положения, как: а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; г) разграничение государственной собственности; д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат; м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

К правовым формам осуществления функций власти можно отнести: к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта.

Обоснование предложенного деления основывается на том, что правовое регулирование как форма осуществления власти заключается в установлении общеобязательных, формально-определенных стандартов поведения и принципов, обусловливающих данное поведение. Следует отметить, что те положения статьи 72, которые мы отнесли к правотворческим формам властной деятельности, могут найти свою реализацию лишь в форме принятия правовых нормативных актов, содержащих требования общего характера. Они могут существовать лишь в виде результатов правового регулирования.

Так, п. «к» содержит перечень видов законодательства, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законодательство является высшей формой правотворчества и выражается в принятии нормативных правовых актов особого вида.

Отнесение нормативного правового акта к той или иной отрасли законодательства, зависит от того, какой метод правового регулирования закреплен в данном нормативном акте. Так, например, если нормы права предполагают односторонний властный приказ, то нормативный акт, содержащий данные нормы, целесообразно отнести к административному законодательству.

Объем полномочий субъектов Российской Федерации в области видов законодательства, отнесенных к совместному ведению, определяется федеральным законом либо договором о разграничении предметов ведения и полномочий.

По общему правилу, полномочия субъектов РФ в сфере «совместного законодательства» не могут распространяться на установление общих принципов и основополагающих институтов данных отраслей. Так, Кодекс РФ об административных правонарушениях относит к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях установление:

1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;

2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;

3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Принцип отнесения общих положений отраслей законодательства к ведению Российской Федерации нашел отражение и в Постановлении Конституционного суда РФ от 30 ноября 1995 г. «По делу о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной думы, утвержденного постановлением Калининградской областной думы от 8 июля 1994 года». Статьями 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной думы были установлены неприкосновенность депутатов Калининградской областной думы в сфере уголовного, уголовно-процессуального, административного и административно-процессуального права, особые условия их привлечения к уголовной и административной ответственности, а также иные исключения из общих правил уголовного, уголовно-процессуального, административного и административно-процессуального законодательства, в том числе касающиеся порядка задержания, ареста, обыска, личного досмотра и допроса.

Конституционный суд РФ установил, что вопрос о неприкосновенности депутатов в сфере административной ответственности и иных административных мер в том виде, как он решен в ст. 23 и 24 Временного положения, затрагивает не только организацию системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации, но и принципы, основные положения и институты административного права и административной ответственности, т.е., по сути дела, относится к основам административного права, установленным действующим федеральным законодательством. Изъятия из него по такому кругу вопросов не могут быть введены актом субъекта Российской Федерации. Статьей 76 (часть 2 и 5) Конституции Российской Федерации предусмотрено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения принимаются в соответствии с федеральными законами и не должны им противоречить. Следовательно, предусмотрев для депутатов изъятия из действующих норм федерального законодательства по вопросам административных правонарушений и административной ответственности, ст. 23 и 24 Временного положения нарушают разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, установленное Конституцией РФ.

Пункты «и», «н» статьи 72 Конституции РФ предусматривают установление общих принципов налогообложения и сборов, а также общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Установление общих принципов юридически значимой деятельности выступает в качестве важнейшего проявления правового регулирования. Принципы как качественные начала человеческой жизнедеятельности закрепляются в праве в виде исходных (отправных, первичных, учредительных) правовых норм. Это вид юридических норм, занимающий высшую ступень в иерархической системе законодательных предписаний, довольно обширен. Общим, видовым признаком исходных правовых норм является их наиболее общий характер (наиболее высокая форма абстрагирования) и особая роль в механизме регулирования общественных отношений. Данные правовые нормы определяют исходные начала, основы правового регулирования общественных

отношений. В этом их основное назначение [3, с. 159]. Поэтому мы и считаем возможным отнести полномочия по установлению общих принципов к группе полномочий по правовому регулированию.

Пункты «в», «е» говорят о вопросах владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; об общих вопросах воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта. Слово «вопрос» в Толковом словаре русского языка рассматривается как то или иное положение, обстоятельство, как предмет изучения и суждения, задача, требующая решения, проблема [4, с. 93]. Поэтому применение данного слова в вышеуказанных положениях Конституции РФ может быть рассмотрено как право органов власти на установление общих понятий в сфере владения, пользования, распоряжения природными ресурсами, в сфере воспитания, образования, науки и культуры. Такая трактовка использования данного термина представляется нам наиболее оптимальной. В свою очередь, установление общих терминов, критериев, требований может осуществляться лишь в форме правового регулирования. Поэтому мы и относим рассматриваемые пункты статьи 72 к полномочиям власти в сфере правового регулирования.

Нормотворческая практика субъектов Российской Федерации по реализации данных полномочий в значительной мере скорректирована постановлениями Конституционного суда Российской Федерации от 13 марта 1992 года, от 9 января 1998 года, от 7 ию-ня 2000 года. В указанных постановлениях природные ресурсы определяются как достояние многонационального народа и, соответственно, признаются неправомерными акты субъектов Федерации, которыми ограничивается их использование в интересах всех народов. Положения ряда конституций республик, закреплявшие собственность республики на природные ресурсы, равно как и положения, относящие к ведению республики (а не к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов) регулирование отношений собственности на природные ресурсы, нарушают установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Недопустимо отнесение к ведению республики как субъекта Российской Федерации регулирования всего комплекса земельных отношений, вопросов владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, а также охраны окружающей среды [5, с. 291].

Предложенное нами деление положений статьи 72 на функции, то есть конкретные направления государственной деятельности, и на полномочия по правовому регулированию предполагает также вопрос и о правовых формах осуществления конкретных выделенных функций. Внимательное прочтение показывает обильное использование в данных пунктах таких терминов, как «обеспечение», «защита», «охрана», «координация». Эта терминология связана, как правило, с осуществлением правоприменительной деятельности, с принятием индивидуальных правовых актов. Представляется, что правоприменение в данном случае будет приоритетной правовой формой при реализации конституционных установлений совместного ведения. Вместе с тем это не исключает и правотворческой деятельности органов власти субъектов Российской Федерации в пределах указанных функций, если эти виды правотворчества не отнесены к ведению Российской Федерации.

Литература

1. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: БЕК, 1995.

2. Игнатов В.Г. Государственная служба субъектов Российской Федерации. Ростов н/Д, 2000.

3. Нормы советского права / Под ред. М.И. Байтина, В.К. Бабаева. Саратов, 1987.

4. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.: «Азъ», 1995.

5. Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991-2001 годы). Очерки теории и практики. М., 2001.