Лоббистская деятельность и коррупция

ПРАВО

© 2005 г. Г. С. Гончаренко

ЛОББИСТСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И КОРРУПЦИЯ

По мере формирования российского общества в нашу политическую жизнь входят явления, объективно присущие демократическим процессам, выступающие их составной частью, характерным признаком. Среди них можно выделить и лоббизм (лоббирование). Лоббирование - такой же важный элемент демократического процесса в современной России, как, например, экономические преобразования в стране, реформа системы государственного управления и другие.

В современном демократическом обществе существует множество различных добровольных объединений людей, стремящихся довести свои требования до властных структур. Одни из них используют экономические рычаги, другие действуют менее заметно - в коридорах власти. Наиболее распространённой формой воздействия этих групп интересов на органы власти является лоббирование.

В развитых странах Запада лоббисты представляют собой штат высококвалифицированных специалистов, способных собрать необходимую информацию и склонить органы власти к принятию решения в пользу той группы, интересы которой они представляют. Часто лоббисты выполняют роль посредников в разного рода сделках между группами интересов и политическими деятелями, в том числе законодателями и членами правительства, тем самым оказывая существенное влияние на формирование политического курса страны.

Лоббизм (от англ. - «кулуары») - термин, обозначающий разветвленную систему контор и агентств монополий или организованных групп при законодательных органах, оказывающих давление (вплоть до подкупа) на законодателей и чиновников с целью принятия решений (определенных законопроектов, получения правительственных заказов, субсидий) в интересах представляемых ими организаций [1].

Легального определения лоббизма в законодательстве РФ нет, хотя были разработаны несколько законопроектов о регулировании этой деятельности. Для того чтобы проанализировать понятие лоббизма, рассмотрим сначала проведенное Ассоциацией менеджеров России исследование на тему «Развитие цивилизованного лоббирования в России». Результаты исследования показали, что для 70 % респондентов данное понятие означает, прежде всего, диалог бизнеса с властью в целях отстаивания своих интересов. Несмотря на сформировавшийся негативный оттенок слова «лоббирование», всего 10 % представителей делового сообщества считают эту деятельность источником коррупции. В то же время лишь 15 % опрошенных руководителей предприятий понимают под лоббированием

систему специализированных агентств, оказывающих влияние на государственную власть в интересах бизнеса, а также информационное и общественное сопровождение принимаемых решений в государственных органах. Столь низкая оценка институциональной составляющей лоббирования объясняется неразвитостью его цивилизованных механизмов в России и отсутствием законодательного закрепления. Более половины компаний (55 %) указали на наличие специальной единицы или наделенного полномочиями лица в своей структуре, ответственного за взаимодействие с органами государственной власти. При этом 30 % компаний имеют специализированную службу (отдел, департамент) по связям с органами государственной власти. При оценке восприимчивости ветвей власти к интересам бизнеса 50 % опрошенных отдали свои предпочтения исполнительной власти, 30 - законодательной.

Следующий вопрос был посвящен определению уровней власти, на которых она наиболее открыта к диалогу с бизнесом. Респондентам было предложено отметить один или сразу несколько из них. Первое место (50 % ответов) получила региональная власть, второе место поделили федеральный и муниципальный ее уровни (30 %), 15 % опрошенных указали, что власть не открыта к диалогу с бизнесом ни на одном из перечисленных уровней. Респонденты высоко оценили перспективы участия делового сообщества в процессе выработки государственных решений в России. По мнению 95 % респондентов, это позитивно отразится на качестве принимаемых государственных решений, в то время как лишь для 5 % это означает легализацию коррупции [2].

Проведенное Ассоциацией менеджеров исследование показывает, что деловое сообщество в целом готово для диалога с государством и считает, что его участие должно эффективно сказаться на качестве деятельности правительственных органов. Более чем половина крупных и средних российских компаний имеют в своих структурах персонал, профессионально занимающийся взаимодействием с органами государственной власти, т.е. кадры, способные представлять интересы бизнеса перед лицом государства. Низкий уровень диалога бизнеса и государства на данный момент можно объяснить неэффективностью механизмов такого взаимодействия и недостаточностью каналов мобилизации делового сообщества в продвижении своих интересов.

В ходе теоретического анализа существующих в литературе определений лоббизма (К. Кумс, Л.П. Любимов) автором статьи для выделения собственного определения, был организован социологический опрос 78 экспертов из числа представителей среднего бизнеса столицы и ряда городов ЮФО. Анкета состояла из ряда вопросов, первый из которых «Укажите, пожалуйста, как Вы определяете понятие «лоббирование» («лоббизм») предполагал следующие варианты ответов: 1) это любая попытка индивида или группы оказать влияние на решения властей; 2) это деятельность определенных групп по отстаиванию своих интересов или

интересов третьих лиц в органах власти; 3) это подкуп представителей власти для принятия ими определенного решения; 4) иное.

Результаты оказались вполне закономерными, так как подавляющее большинство опрошенных экспертов предпочли 2 и 3 варианты ответов -13 чел. (15 %) выбрали первый вариант ответа; 32 (42 %) - второй; 28 (37 %) - третий; 5 (6 %) - затруднились ответить.

На следующий вопрос «Как Вы думаете, возможна ли современная политико-правовая жизнь без лоббирования?», 36 респондентов (47 %) ответили утвердительно, 42 (53 %) - отрицательно. Большинство опрошенных все же считают, что современная политико-правовая жизнь невозможна без лоббизма.

Любое нормальное функционирование политической системы означает взаимодействие различных компонентов, в числе которых интересы различных субъектов (индивидов, групп, коммерческих и военных структур и т. д.), способы их отражения и представительства на различных уровнях власти. Государство, в лице своих органов, принимая те или иные решения, должно их учитывать. Но в большинстве случаев это оказывается невозможным, потому что редко властные решения могут удовлетворить часто противоположные интересы. А объективность законов жизни состоит в том, что каждая сторона хочет быть услышанной и отстаивает, свои интересы всеми возможными способами, т.е. их лоббирует. Поэтому существование лоббирования является неизбежным.

Следующий вопрос формулировался так: «Видите ли Вы в лоббизме позитивные моменты?» На него 32 чел. (41 %) ответили утвердительно, 46 (59 %) - отрицательно. Таким образом, большинство опрошенных не видят в лоббизме позитивных направлений. Положительным же его моментом является то, что он отражает наиболее актуальные проблемы общества, государства, власти, так как «направление, суть лоббируемых интересов указывает либо на пробел в законодательном регулировании в какой-либо из сфер, либо на то, где же в скором времени ожидается очередная "авантюра" и где необходимо сосредоточить внимание соответствующих государственных структур» [3, с. 146]. Лоббистская деятельность, будучи воплощением интересов самых разнообразных слоев общества, представителей политических, финансовых кругов, отдельных граждан, иногда и самих государственных структур и ведомств, вне всякого сомнения, помогает не только правильно расставить политические приоритеты, но и «при надлежащем государственном подходе к группам давления включить в сферу правового регулирования те общественные процессы, которые при всех прочих условиях так и остались бы без внимания органов государственной власти» [4, с. 73].

Таким образом, с помощью лоббирования различные субъекты могут обратить внимание государственных органов на свои проблемные вопросы. В свою очередь это помогает государственным органам устранить

существующие пробелы в правовом регулировании какой-либо из сфер жизни общества.

Негативная сторона рассматриваемого явления - это то, что лоббистская деятельность отстаивает не столько интересы общества, сколько интересы финансово-промышленных групп, крупных предпринимателей, олигархов, следствием чего зачастую является ущемление интересов более мелких субъектов. Кроме этого, она может осуществляться незаконными методами, например, с помощью коррупции, протекционизма и тому подобных негативных явлений.

Для современной лоббистской деятельности преобладающими являются именно негативные качества. Это подтверждается еще и тем, что на вопрос: «Как Вы считаете, является ли лоббирование общественно опасным деянием?», большинство опрошенных, а именно 42 эксперта (53 %) ответили утвердительно, 36 (47 %) - отрицательно.

Таким образом, лоббизм представляет общественную опасность, и степень общественной опасности данного деяния достаточно высока. Это можно объяснить тем, что в сознании людей он ассоциируется, прежде всего, с протекционизмом, коррупцией и иными негативными явлениями.

Чтобы изменить общественное мнение в отношении лоббизма, нужно его легализовать, т.е. урегулировать в законодательном порядке данную сферу деятельности.

Одной из задач проведенного исследования являлось рассмотрение вопроса о соотношении понятий «коррупция» и «лоббирование» (таблица).

Мнение респондентов о соотношении понятий коррупции и лоббирования

Вариант ответа Эксперты

Количество %

Лоббирование является одной из форм коррупции 28 36

Коррупция является одним из методов лоббирования 31 39

Эти понятия самостоятельны и не связаны друг с другом 12 16

Иное 7 9

Подавляющее большинство опрошенных, 59 человек из 78, соотносит понятия «лоббирование» и «коррупция», считая их синонимами.

Таким образом, на основе проведенного исследования, можно предположить, что представители бизнеса в Ростове-на-Дону и других городах ЮФО имеют представление о таком направлении деятельности, как лоббирование. Многие опрошенные эксперты готовы применять методы лоббирования в своей работе. Вместе с тем они единодушны во мнении, что цивилизованное лоббирование невозможно, поскольку полагают, что «в стране коррупция тесно связана с лоббированием, и наоборот».

Исходя из этого понятие лоббизма можно определить как процесс отстаивания лоббистской деятельностью своих интересов политическими и

корпоративными структурами в государственных кругах, основанный на взаимном уважении и признании интересов стран.

Следовательно, главная цель лоббирования - добиться закрепления в принимаемых нормативных, законодательных актах частных интересов различных групп и организаций. Процесс этот по своей сути оформляет обратную связь с властью, сдерживает одностороннюю командную деятельность властных структур.

Основой лоббизма в любом случае является та или иная социальная группа или группа интересов. Группами интересов называют добровольные объединения людей, коллективов и организаций с формальной основной структурой, в которой личные требования соединены с материальной и духовной общественной пользой и которые выражают себя внутри своей организации или высказываются относительно других групп и политических институтов.

В СССР, например, основные группы давления образовывались в 5060 гг. Это были территориальные и отраслевые лобби, оформившиеся на базе крупных монополий ВПК, машиностроительного комплекса и металлургии, с 60-х гг. - нефтегазовой, с 70-х гг. - атомной энергетики. Каналами лоббирования интересов были министерства, комитеты КПСС, существовавшие способы при этом вряд ли можно назвать легитимными и гласными. Перестройка изменила политическую систему российского общества, а вместе с тем и систему лоббирования. Коренные изменения в политической системе государства дали много возможностей различным группам для представления своих интересов в органах государственной власти. У многих людей, раньше имевших довольно высокий социальный статус, но не имевших доступа к власти, появилась возможность ее получить. Ярким примером можно считать директорский корпус. В СССР директор завода вряд ли мог стать руководящим членом КПСС, в сегодняшней России бывшие директора зачастую стали политиками регионального уровня. В связи с провозглашением свободы слова СМИ стали играть значительную роль в политическом процессе России. Например, телекомпания НТВ в президентской предвыборной кампании 1996 г. оказала значительную поддержку Б.Н. Ельцину, а первый российский канал ОРТ во время парламентской кампании 1999 г. явно лоббировал интересы сил, направленных на снижение уровня популярности политического движения «Отечество - вся Россия», а также их лидеров - Ю.М. Лужкова и Е.М. Примакова [5].

В России практика лоббирования берёт своё начало с формирования органов законодательной власти в РФ. С. С. Сулакшин пишет, что «во времена деятельности Верховного Совета сети лоббирования распределялись в равной степени между Верховным Советом, Правительством и Президентом» [2, с. 3], а после сместились к последним. Автор отмечает также, что за последнее десятилетие методы, приёмы и формы сильно усложнились. По его словам, сегодня уже почти не встречается прямое

лоббирование. То же самое подчёркивает А. Садчиков: сегодняшние лоббисты в Государственной Думе «стали куда профессиональнее» они уже ведут свою деятельность «не в курилках» [6, с. 41]. В то же время этот процесс стал более завуалированным. Практически все законопроекты рассматриваются и принимаются с оглядкой на интересы корпоративных, отраслевых или государственных лоббистов.

Отметим, что в разных источниках много говорится об особенностях российского лоббизма. Пожалуй, общее во всех них следующее: во-первых, «лоббизм в России существует» [6, с. 3], во-вторых, в качестве основного его недостатка все специалисты называют отсутствие законодательной основы, а следовательно, его теневой характер. В результате на поверхности видно только само принимаемое решение, а тот, кто его принимает, остается за кулисами. Отдельные авторы в своих статьях заявляют, что лоббизма в России пока нет якобы потому, что «нет закона, его регулирующего» [6, с. 2]. С этим трудно согласиться, так как отсутствие правового регулирования не отменяет существования соответствующего явления. И, наконец, в качестве третьей особенности лоббистской деятельности в России подавляющее большинство специалистов отмечает коррупцию, которая является следствием отсутствия соответствующей законодательной базы.

Коррупция присуща, безусловно, политическим системам всех государств. Даже в США, где существуют давние традиции лоббизма и сильное законодательство в данной сфере, «сегодня в практике работы американского конгресса имеют место случаи коррупции и подкупа лиц из властных структур» [7]. Но в России не просто «имеют место случаи коррупции», а отмечается всеобщее проникновение коррупции в сферу лоббизма и во все «механизмы» государственной машины. К тому же из проблемы коррупции вытекают ещё две острые проблемы. Первая - это «проблема уклонов» [12, с. 75], суть которой в том, что в решениях государственных органов власти, в частности Госдумы, преобладает защита интересов отдельных слоев общества, групп давления. Это обусловлено тем, что только определённые группы могут лоббировать свои интересы в силу хорошей материальной базы, которой они (в отличие от прочих) располагают. Вторая - это проблема взяток.

В результате нерешённости вышеобозначенных проблем лоббирование в российском парламенте приобретает неестественные формы. Например, сегодня на передний план в Государственной Думе выступает не депутат, а чиновник, который управляет фракциями. «В результате все голосования можно вычислить математически» [9, с. 56]. Пожалуй, единственным положительным моментом здесь является только повышение производительности законодателей. Но нельзя забывать и об оборотной стороне дела, заключающейся в смещении зависимости парламентариев от воли избирателей к зависимости от верховной власти.

Большинство авторов видит решение в правовом регулировании лоббизма. Зачастую предлагается принятие соответствующего закона о регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти. И действительно, предложение выглядит логичным и закономерным: на сегодняшний день такое явление, как лоббирование в органах государственной власти, не регулируется. Регулирование «должно решать несколько основных задач»: содействие реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие «как непосредственно, так и через своих представителей» [10, с. 34] в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ); правовое регулирование взаимодействия профессиональных лоббистов, политических партий, общественных объединений, иных негосударственных организаций, предприятий, граждан с органами законодательной и исполнительной власти и др. В качестве целей законодательства, регулирующего вопросы лоббизма, выделяется выведение лоббизма из тени с целью снижения коррумпированности власти, а также обеспечение позитивности и конкурентного характера взаимодействия общества и власти.

Таким образом, процесс оформления в нашей стране цивилизованного лоббизма возможен только с перестройкой сознания населения, с реформой законодательства, с качественными изменениями всего политического устройства нашего государства. В России существует несколько основных проблем становления цивилизованного лоббирования: недостаточность опыта построения цивилизованной лоббистской деятельности в компаниях и в государственных структурах; отсутствие законодательства о лоббировании; низкое институциональное оформление лоббистской деятельности; низкий уровень «отзывчивости» со стороны властей; нежелание участия делового сообщества в процессе выработки государственных решений; негативное восприятие термина «лоббирование».

Литература

1. Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона (электронное издание) // http://www.encycloped.narod.ra/ По состоянию на 17.05.2003.

2. Сулакшин С.С. Лоббирование в российской практике // http ://www. sulakshin.ru

3. Любимов A. Институт лоббирования требует правового регулирования // Российская юстиция. 1999. № 5. С. 25-27.

4. Малько А.В. Политическая и правовая жизнь России: актуальные проблемы: Учеб. пособие. М., 2000.

5. Ольшанский Л.В. Политический PR. СПб., 2003.

6. EUROPE-ASIA STUDIES. 2002 (электронное издание). Vol. 54. № 7.

7. Ларин С. Кто правит Америкой? Лоббисты // Российская газета. 1993. Март.

8. Комаровский. Политология: Курс лекций. М., 1999.

9. Смирнов В.В., Зотов С.В. Лоббизм в России и за рубежом: политико-правовые проблемы // Государство и право. 1996. № 1.

10. Малько Д.В. Политическая и правовая жизнь России: актуальная проблема: Учеб. пособие. М., 2000.

Ростовский государственный университет 7 июля 2005 г.

© 2005 г. А.В. Косарев

СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВАЯ РОЛЬ ИНСТИТУТА ПРИЧИНЕНИЯ ВРЕДА ПРИ ЗАДЕРЖАНИИ ПРЕСТУПНИКА

Согласно ст. 38 Уголовного кодекса РФ, не является преступлением причинение вреда лицу, совершившему преступление, при его задержании для доставления органам власти и пресечения возможности совершения им новых преступлений, если иными средствами задержать такое лицо не представлялось возможным и при этом не было допущено превышения необходимых для этого мер.

Общественная полезность правомерных действий по задержанию лица, совершившего преступление, состоит в том, что они предупреждают возможность осуществления задержанным уже начатого преступления, предотвращают в ряде случаев совершение новых преступлений, обеспечивают привлечение виновного к уголовной ответственности.

Социально-правовая роль института причинения вреда при задержании лица, совершившего преступление, реализуется в первую очередь в помощи в осуществлении функции организации борьбы с преступностью, а также повышении с его помощью уровня юридических гарантий прав и свобод граждан.

В отличие от большинства уголовно-правовых норм, предусматривающих составы преступлений и наказания за них, рассматриваемая норма регламентирует правомерность причинения вреда лицу, совершившему преступление. К тому же, если первые нормы реализуются специальными государственными органами, то норма о задержании реализуется как субъективное право граждан и обязанность должностных лиц.

Действия по задержанию лица, совершившего преступление, объективно направлены на защиту интересов общества и борьбу с преступностью, поэтому норма, регламентирующая эти действия, служит целям их охраны, осуществляет не только в целом регулятивную, но и охранительную функцию.

Норма Уголовного кодекса РФ о задержании лица, совершившего преступление, создает и защищает правовые условия, обеспечивающие реализацию уголовно-правовых отношений, возникших в связи с совершением преступления. Действуя через индивидов, она таким способом охраняет правопорядок, жизнь и здоровье потерпевших, отдельных граждан, должностных лиц, принимавших участие в задержании лица, совершив-