Административная жалоба как средство защиты нарушенных прав, свобод или законных интересов гражданина

С.В. Калинина

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЖАЛОБА КАК СРЕДСТВО ЗАЩИТЫ НАРУШЕННЫХ ПРАВ, СВОБОД ИЛИ ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ГРАЖДАНИНА*

В статье рассмотрено несколько научных подходов к реализации права граждан на подачу административной жалобы. Проведен анализ нормативных правовых актов, регламентирующих данное право. Также изложена авторская позиция относительно законодательного определения «жалоба».

Ключевые слова: административная жалоба, основание подачи жалобы, общие и специальные административные жалобы, правовое регулирование, защита прав и свобод граждан, понятие «жалоба».

Большинство исследователей-административистов реализацию права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления чаще всего усматривают в подаче жалобы.

Рассматривая смысл и назначение жалобы, Д.Н. Бахрах обращает внимание на то, что «жалоба, подаваемая гражданином на решения, действия (бездействие) официальных органов, есть важный уравновешивающий момент. Если один субъект административно-правового взаимодействия - орган государственной власти или орган местного самоуправления - имеет и осуществляет право издавать правовые акты управления, то другой субъект - гражданин - в свою очередь имеет право обжаловать изданный акт, требовать его пересмотра или отмены»1.

Ведь известно, что административно-правовые правоотношения характеризуются несколько иным положением участников

© Калинина С.В., 2013

* Статья подготовлена при информационной поддержке СПС «Консультант Плюс».

по сравнению, например, с гражданско-правовыми отношениями. Последние отношения построены на основе правового равенства субъектов, тогда как административные правоотношения такого качества не предусматривают. В этих условиях права не властного субъекта - гражданина - по сравнению с правами властного субъекта уравновешиваются правом обжаловать его действия или бездействие.

По мнению Д.Н. Бахраха, «...с точки зрения юридических свойств жалобы можно подразделить на: 1) административные, т. е. рассматриваемые во внесудебном, в административном порядке; 2) судебные, рассматриваемые судами в процессе осуществления правосудия в порядке уголовного, гражданского административного или конституционного судопроизводства»2.

Нас интересуют, прежде всего, административные жалобы, из которых, основываясь на правовых признаках, выделяются общие и специальные. На современном этапе право на общую жалобу является абсолютным, неотчуждаемым и практически не ограниченным правом гражданина. Любое лицо, обладающее общей правоспособностью, может подать общую жалобу любому должностному лицу и по любому поводу и вопросу.

В отношении предмета жалобы следует отметить, что обжаловаться может деяние в целом, т. е. решение, действие (бездействие) должностного лица либо органа государственной власти или органа местного самоуправления в целом.

«Основанием подачи жалобы является оценка этих решений, действий (бездействия) официальных органов, их должностных лиц со стороны граждан как неправомерных, незаконных»3.

Регламентированный Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (в ред. от 07.05.2013) «О порядке рассмотрения обращений граждан»4 порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами» (ч. 2 ст. 1). Именно такие обращения (жалобы) и выступают в роли «специальных».

Рассматривая сущность специальной жалобы, следует отметить, что она может быть подана в спектре значительно более узком, нежели жалоба общая. При этом «общая и специальная жалобы не есть конкурирующие между собой элементы, так же как и права на подачу общей и специальной жалобы между собой. Эти виды административной жалобы дополняют друг друга»5.

К специальным административным жалобам относятся жалобы:

а) на акты налоговых органов ч. 1 раздела VII Налогового кодекса РФ от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (в ред. от 07.05.2013)6;

б) на постановления по делам об административных правонарушениях ст. 1 гл. 30 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 07.05.2013)7;

в) вытекающие из отношений, складывающихся внутри коллективов организаций и общественных объединений8;

г) подаваемые лицами с особым правовым статусом (беженцы, вынужденные переселенцы и др.)9;

д) в сфере административного обжалования решений и действий (бездействия) субъектов избирательного процесса - в законодательстве о выборах10.

Также особый порядок рассмотрения жалоб установлен Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ (в ред. от 28.12.2010) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»11. В качестве условий приемлемости жалоб установлено, что она должна быть передана Уполномоченному не позднее истечения одного года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном или административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Поэтому жалоба должна сопровождаться копиями решений, принятых по итогам рассмотрения жалобы в судебном или административном порядке.

Жалоба к Уполномоченному должна быть персонифицирована, исходить от конкретных лиц (граждан России, лиц без гражданства и иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации), а также содержать сведения о нарушении, по мнению заявителя, его прав и свобод.

Принятие Уполномоченным к рассмотрению иных обращений, не относящихся к его мандату по осуществлению государственной защиты прав человека, является недопустимым вмешательством в компетенцию органов законодательной, исполнительной и судебной власти12.

Выражая свою точку зрения относительно административной жалобы, Л.Л. Попов считает, что «обращения граждан не могут быть сведены к собственно административным жалобам, а включают в себя также предложения и заявления, что отражено и в действующем законодательстве»13.

Иного мнения придерживается Ю.А. Тихомиров, который уделяет основное внимание именно судебному обжалованию действий и решений, нарушающих права граждан, указывая, тем не менее, что «иногда обращению в суд должна предшествовать жалоба на имя вышестоящей организации, но именно судебный порядок обжалования признается им в качестве ведущего»14.

Ю.М. Козлов прямо называет административную жалобу «средством защиты прав и интересов граждан»15. Однако сам факт подачи жалобы он не считает средством защиты. По его мнению, «это очевидно по двум причинам: далеко не все жалобы являются обоснованными, нередко они есть результат заблуждения их авторов; юридически властное и обязательное решение по жалобе может вынести только уполномоченный на это орган (должностное лицо)»16.

Подход Ю.М. Козлова к рассмотрению жалоб представляется обоснованным, ведь сам гражданин не обладает полномочиями по защите своего реально нарушенного права. «Этими полномочиями обладает должностное лицо, к которому обращается с жалобой гражданин. И именно его решение, порождающее реализацию необходимых мер по восстановлению либо надлежащему исполнению нарушенного права гражданина, и считается реальным средством защиты прав и законных интересов граждан»17.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что именно такой вид обращения, как жалоба, является одним из средств защиты нарушенных прав, свобод или законных интересов гражданина. В свою очередь должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления, к которым обращается гражданин, обязаны принять решение, которое будет направлено на их восстановление и защиту.

В рамках проведенного анализа относительно такого вида обращения, как жалоба, нам хотелось бы также обратить внимание на то, что законодательно она определена как просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц18.

Хотя мы не согласны с тем, что жалобу можно трактовать именно как просьбу. Ведь при ее составлении гражданин излагает обстоятельства, приводит доказательства, подтверждающие нарушение его прав, и обосновывает свои требования, направленные на их защиту и восстановление. Поэтому, на наш взгляд, жалоба - это не что иное, как требование.

Так, например, Б.В. Маслов в своем диссертационном исследовании обоснованно предполагает, что законодательно определе-

ние жалобы должно быть изложено как «требование гражданина о восстановлении его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц»19. Мы согласны с его точкой зрения на то, что «применение в законе термина "просьба" не вполне соответствует содержанию конституционного права гражданина на обращение, так как праву должна соответствовать обязанность совершения определенных действий со стороны государства. Просьба в этом смысле предусматривает альтернативу поведения субъектов управления, что в свою очередь может повлечь за собой ограничения в реализации гражданином права на обращение»20.

Также автор обращает внимание на необходимость удаления из законодательного определения слов «или защите». «Такая поправка необходима, так как нельзя защищать "нарушенные права, свободы или законные интересы", они уже нарушены, их можно только восстановить»21. Но такая позиция автора, на наш взгляд, представляется не совсем верной, так как в жалобе может содержаться сообщение не только о совершенном нарушении права, требующем восстановления, но и о готовящемся нарушении, требующем именно защиты.

Таким образом, по нашему мнению, в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» жалоба гражданина может быть определена как требование гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Примечания

Бахрах Д.Н., Семенов А.В. Понятие «административная жалоба» // Административное право на рубеже веков: Межвуз. сб. науч. тр. Екатеринбург: УрГУ, УрГЮА, 2003. C. 118-131. Там же.

Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право:

Учебник. 2-е изд. М., 2008. С. 145.

Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

Бахрах Д.Н., Семенов А.В. Указ. соч. C. 118-131.

Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.

Там же. 2002. № 1 (ч. 1).

Федеральный закон от 26.12.1995 г. № 208-ФЗ (в ред. от 05.04.2013) «Об акционерных обществах» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 1;

Федеральный закон от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ (в ред. от 11.02.2013) «О некоммерческих организациях» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 145; Федеральный закон от 26.09.1997 г. № 125-ФЗ (в ред. от 01.07.2011) «О свободе совести и о религиозных объединениях» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4465; Федеральный закон от 19.05.1995 г. № 82-ФЗ (в ред. от 20.07.2012) «Об общественных объединениях» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 21. Ст. 1930 и др.

Федеральный закон от 18.02.1993 г. № 4528-1 (в ред. от 30.12.2012) «О беженцах» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 425; Закон РФ от 19.02.1993 г. № 4530-1 (в ред. от 01.07.2011) «О вынужденных переселенцах» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 52. Ст. 5110; 2005. № 1 (ч. 2). Ст. 107. Федеральный закон от 18.05.2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. от 02.05.2012) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 21. Ст. 1919; Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ (в ред. 09.11.2009) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 49. Ст. 5497 и др. Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.

Тамбовцев В.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». М., 2006. С. 95.

Попов Л.Л. Административное право. М., 2005. С. 203.

Тихомиров ЮА. О концепции развития административного права и процесса // Государство и право. 1998. № 1. С. 42.

Козлов Ю.М. Прием и рассмотрение жалоб трудящихся в органах советского государственного управления // Советское государство и право. 1954. № 4. С. 42-44. Там же. С. 44-45.

Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ. М., 1999. С. 35. См.: Ст. 4 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (в ред. от 07.05.2013) «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

Маслов Б.В. Институт обращений граждан в административном праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 22. Там же. Там же.

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

21