Индексный анализ эффективности государственного управления в периоды президентства В. В. Путина и Д. А. Медведева

УДК 323

Н. А. Трегубов

ИНДЕКСНЫЙ АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПЕРИОДЫ ПРЕЗИДЕНТСТВА В. В. ПУТИНА И Д. А. МЕДВЕДЕВА

В статье произведен сравнительный анализ статистических и социологических показателей эффективности государственного управления в России в 2002-2011 гг. Для обработки исходного эмпирического материала использован статистический метод линейного масштабирования. Полученные количественные результаты проанализированы по двум содержательным линиям: 1) сравнение траектории изменения основных параметров эффективности государственного управления в периоды президентства В. В. Путина (данные за 2002-2007 гг) и Д. А. Медведева (данные за 2008-2011 гг); 2) выявление уровня корреляции статистических и опросных показателей эффективности государственного управления в России, в том числе с учетом возможной инерционности оценок населения.

Ключевые слова: государственное управление, Россия, эффективность, В. В. Путин, Д. А. Медведев, статистика; социологические опросы, линейное масштабирование, относительная депривация.

Проблема эффективности государственного управления в современной России, на наш взгляд, является на сегодняшний день одной из наиболее актуальных для отечественной политической науки. Известно, что существует определенная функциональная связь между эффективностью государственного управления и политической стабильностью (Истон, 1997, с. 635-637, 640-642; Хантингтон, 2004, с 28, 95-105; 2003, с. 53, 59-71; Пушкарева, 2001, с. 43-46; Красильников, 2002, с. 63-75, 175-200). При анализе современной российской политики в настоящее время все чаще фиксируются симптомы некоторой дестабилизации существующего в стране политического порядка (Гельман, 2012; Общество, 2012; Волков, 2012). В ряде случаев турбулентные процессы отечественной политической жизни напрямую связываются с «грузом нерешенных социально-экономических проблем, доставшихся в наследство от первого "путинского десятилетия"» (Общество, 2012, с. 6). В связи с этим весьма значимыми представляются следующие вопросы: 1) насколько «тяжелым» является груз нерешенных социально-экономических проблем сегодня в соотношении с предыдущими периодами «путинского десятилетия»; 2) какова вероятность того, что проблема эффективности государственного управления в России может в ближайшем будущем оказать прямое дестабилизирующее воздействие на отечественную политику. В данной статье представлена попытка рассмотреть перспективы использования количественной методологии для уточнения «общих мест» при ответах на эти и подобные им вопросы.

Под эффективностью в рамках настоящей работы будет пониматься способность субъектов государственного управления (органов государственной вла-

© Н. А. Трегубов, 2013

сти) выполнять свои основные функции в обществе, осуществлять руководство общественными процессами в интересах общества как целого. При этом предполагается, что органы государственной власти выполняют в общественной жизни две ключевых функции. «Внутренняя» функция состоит во властном распределении ограниченных ресурсов для общества, «внешняя» — в воздействии на международную среду в интересах данного общества.

В современной политической науке исследование проблемы политической эффективности ведется в основном в кросснациональном или кроссрегиональ-ном измерениях. В первом случае показатели эффективности государственного управления в России сравниваются с аналогичными данными по другим странам мира. Во втором случае сравнительной оценке подвергаются различные параметры функционирования органов региональной власти.

Наиболее известные индикаторы, используемые при международном сравнении уровня эффективности государственного управления, — это: (1) Индекс человеческого развития ООН (Human..., http://hdr.undp.org/en/; Миронюк, Тимофеев, Ваславский, 2006, с. 47-48; Ахременко, Евтушенко, 2010, с. 69); (2) Индекс управления Бертельсмана (один из компонентов Индекса трансформации Бертельсмана) (Transformation., http://www.bti-project.org/home/index.nc; BTI, 2012; Политический., 2007, с. 44-46); (3) индекс «Governance Effectiveness» (GE) Всемирного банка (один из шести частных индексов системы «Глобальные индикаторы управления» («The Worldwide Governance Indicators», WGI)1 (Governance, http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp; Kaufmann, Kraay, Mastruzzi, 2010; Попова, 2006; Ахременко, 2012, с. 114-115); (4) Индекс качества жизни и Индекс потенциала международного влияния, разработанные в рамках проекта «Политический атлас современности» (Политический., 2007, с. 110147); (5) Индекс государственной состоятельности, используемый для анализа факторов режимных изменений в посткоммунистических странах (Мельвиль, Стукал, Миронюк, 2012, с. 15-17).

Названные индексы отличаются друг от друга как по числу и характеру используемых эмпирических данных, так и по способу расчета итоговых значений уровня эффективности государственного управления. С другой стороны, имеет место довольно существенное содержательное пересечение между различными индикаторами, вплоть до включения компонентов одного индекса в состав другого2.

Сравнение показателей эффективности государственного управления в России с соответствующими показателями других стран мира, безусловно, является самостоятельной и весьма значимой научной проблемой. Применение меж-

1 До недавнего времени соответствующий проект Всемирного банка носил название GRICS — Governance Research Indicator Country Snapshot.

2 Например, часть компонентов Индекса управления Бертельсмана учитывается при формировании индекса GE Всемирного банка (Governance., http://info.worldbank.org/governance/ wgi/index.asp). Индекс GE, в свою очередь, является одним из компонентов Индекса государственной состоятельности (Мельвиль, Стукал, Миронюк, 2012, с. 16) и т. д.

дународных индикаторов политической эффективности в качестве инструмента решения этой проблемы может оказаться весьма полезным. Вместе с тем прямое использование итоговых значений приведенных индексов для количественной оценки эффективности отечественной системы государственного управления, на наш взгляд, может быть осложнено рядом обстоятельств.

Во-первых, все рассматриваемые индексы сконструированы для международных сравнительных исследований с охватом большого числа стран. Соответственно, эмпирическая база, использованная для оценки уровня эффективности государственного управления в каждой конкретной стране, неизбежно оказывается существенно зауженной (Ахременко, 2010). Наиболее показательным примером намеренного сужения эмпирической базы ради включения в исследование максимального числа стран является Индекс человеческого развития ООН. Итоговые значения данного индекса формируются с учетом всего трех статистических показателей: 1) индекса ожидаемой продолжительности жизни; 2) индекса образования, который рассчитывается исходя из уровня грамотности взрослого населения и совокупного коэффициента поступивших в начальные, средние и высшие учебные заведения; 3) индекса ВВП на душу населения по паритету покупательной способности.

Во-вторых, в ряде случаев эмпирическая база, используемая для формирования международных индексов эффективности государственного управления, не позволяет получить полного представления об изменении соответствующих показателей с течением времени. Так, в рамках проекта «Политический атлас современности» при расчете основных индексов используются статистические данные, относящиеся только к 2003 г В свою очередь, при расчете Индекса государственной состоятельности используется временной шаг в 10 лет (1990-е и 2000-е годы) без уточнения того, как изменялся соответствующий индикатор в пределах каждого из анализируемых десятилетий.

В-третьих, довольно часто определения эффективности государственного управления, служащие теоретической основой для формирования соответствующих индексов, даются путем механического перечисления сопутствующих эффективности признаков и характеристик (Ахременко, 2012, с. 115). Следовательно, в процессе операционализации таких определений компонентами того или иного индекса эффективности государственного управления часто становятся переменные, не относящиеся напрямую к сущностным признакам данного явления. Например, если под эффективностью государственного управления понимать «способность субъектов государственного управления выполнять свои основные функции в обществе» (см. определение выше), то такие компоненты Индекса управления Бертельсмана, как «уровень сложности (общества)», «уровень консенсуса политических акторов по поводу целей реформ», «степень открытости политических лидеров для международного сотрудничества» и т. п. (ВТ1, 2012, р. 35-36, 41-45), следует исключить из анализа как показатели, в большей степени характеризующие социально-экономические и политические условия, влияющие на эффективность политики правительства.

В-четвертых, определенные методологические проблемы могут возникнуть в связи с использованием при формировании некоторых индексов эффектив-

ности государственного управления (GE, Индекс государственной состоятельности) разных типов эмпирических данных. В частности, при расчете индекса GE («Governance Effectiveness») 2011 г. для России были использованы десять источников данных. Из этих десяти источников один базировался на результатах массовых опросов, три — на данных опросов представителей бизнес-сообщества, и шесть — на результатах экспертных оценок (Governance., http:// info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp). Очевидно, что эксперты, бизнесмены и население («общество в целом») могут оценивать эффективность государственной власти очень и очень по-разному. При агрегировании таких оценок в единый показатель эта значимая разнородность исходных эмпирических данных может полностью или частично редуцироваться до «средней температуры по больнице»3.

Наконец, в-пятых, в индексах, полностью (Индекс трансформации Бертель-смана) или частично (GE, Индекс государственной состоятельности) формируемых с использованием экспертных оценок, имеет место неустранимый элемент субъективизма. Очевидно, что на итоговые значения таких индикаторов в немалой степени влияет персональный состав привлекаемой к работе группы экспертов. В ряде случаев этот изначальный субъективизм, характерный для экспертных оценок, сознательно усиливается самими организаторами исследования. Так, в рамках Индекса управления Бертельсмана степень последовательности правительства при определении политических приоритетов, а также уровень эффективности осуществления правительством собственного политического курса экспертам предлагается оценивать, исходя из абсолютной значимости таких стратегических целей, как демократия и рыночная экономика (BTI, 2012, p. 37-38).

С учетом всех перечисленных методологических трудностей полагаем, что использование международных индексов эффективности государственного управления при анализе соответствующих аспектов российской политики должно быть крайне дозированным. Наиболее очевидный приемлемый способ «работы» с соответствующими индексами, на наш взгляд, состоит в использовании их отдельных компонентов в качестве «строительного материала» при формировании индикаторов эффективности государственного управления в России, с учетом избранного теоретического подхода к анализу проблемы, а также доступности тех или иных исходных эмпирических данных.

Примером кроссрегиональных исследований эффективности государственного управления в современной России являются работы А. С. Ахременко, в ко-

3 Разработчики индексов WGI пытаются до некоторой степени устранить проблему неоднородности исходных данных с помощью статистической модели ненаблюдаемой компоненты (UCM — unobserved component model). В рамках данной модели производится «взвешивание» каждого из компонентов индексов WGI и большие «веса» присваиваются тем компонентам, которые имеют тенденцию более сильно коррелировать друг с другом (Governance., http:// info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp; Kaufmann, Kraay, Mastruzzi, 2010, р. 10). Однако эффективность подобного способа купирования рассматриваемой проблемы является весьма дискуссионной.

торых рассмотрены возможности использования разработанного автором Индекса качества жизни для измерения того, насколько эффективно современное Российское государство выполняет функцию властного распределения ограниченных ресурсов для общества (Ахременко, Евтушенко, 2010), и производится измерение политической эффективности через расчет соотношения полученных результатов и затраченных ресурсов в той или иной сфере государственного управления (Ахременко, 2012).

Не ставя под сомнение важность изучения эффективности работы органов власти в субъектах Российской Федерации, следует заметить, что для формирования представления о динамике эффективности государственного управления в России в целом имеет смысл, прежде всего, анализировать не региональные, а общефедеральные показатели.

Следует также отметить, что в подавляющем большинстве рассмотренных выше исследований при расчете эффективности государственного управления в России практически не используются данные массовых социологических опросов. Вместе с тем, очевидно, что эффективность государственного управления может и должна определяться в том числе и социологическим путем — через выявление уровня удовлетворенности населения работой органов государственной власти. Ведущие социологические центры страны — ВЦИОМ, ФОМ и Левада-Центр — регулярно проводят массовые опросы населения для фиксирования изменений социально-психологического климата в российском обществе. По итогам этих массовых опросов конструируются различные индексы, агрегирующие отдельные показатели удовлетворенности населения, например Индекс оценок положения дел в стране, Индекс социального самочувствия (ВЦИОМ..., http://wciom.ru/178/), Индекс материального положения, Индекс состояния российской экономики (ФОМ., http://fom.ru/indikatory.html), Индекс социальных настроений, Индекс потребительских настроений, Индекс ожидания безработицы (Левада-Центр., http://www.levada.ru/indeksy) и т. д. Часть из перечисленных индексов конструируется путем анализа ответов респондентов на максимально общие вопросы4. Остальные социологические индикаторы фиксируют общественное мнение по поводу положения дел в отдельных сферах общественной жизни, таких как область трудовых отношений, сфера распределения доходов между различными социальными группами и т. п. Задача разработки комплексного индекса, состоящего их множества компонентов, каждый из которых отражал бы уровень удовлетворенности населения положением дел в наиболее важных областях общественной жизни, судя по всему, пока находится вне поля зрения специалистов ведущих российских социологических центров.

4 Примеры таких вопросов: «Насколько Вы согласны с тем, что дела в стране идут в правильном направлении?» (ВЦИОМ, http://wciom.ru/178/), «Как Вы считаете, за последний год Ваша жизнь, жизнь Вашей семьи стала лучше, хуже или не изменилась?» (Обновленная методика., http://www.levada.ru/obnovlennaya-metodika-izmereniya-indeksa-sotsialnykh-nastroenii-isn) и др.

С учетом состояния дел в сфере анализа эффективности государственного управления в современной России, в рамках настоящей работы предлагается обратить внимание на следующие наиболее общие направления исследования данной проблемы.

1. Рассмотрение параметров эффективности государственного управления в России в динамике (кросстемпоральное сравнение) на протяжении длительного периода времени. Предлагаемые хронологические рамки анализа — 20022011 гг.5

2. Сопоставление статистических («объективных») и опросных (социологических, «субъективных») показателей эффективности государственного управления.

3. Временный отказ от изучения региональной составляющей эффективности государственного управления. Акцентирование внимания на анализе показателей, характеризующих состояние дел в стране в целом.

Таким образом, цель настоящего исследования — изучение динамики эффективности государственного управления в России в период с 2002 по 2011 г.

Для реализации поставленной цели предлагается сосредоточиться на сравнительном анализе статистических и социологических показателей эффективности государственного управления в периоды президентства В. В. Путина (данные за 2002-2007 гг.) и Д. А. Медведева (данные за 2008-2011 г.)6.

Самая общая идея работы состоит в том, что эффективность выполнения органами государственной власти своей «внутренней» функции — функции властного распределения ограниченных ресурсов для общества — можно количественно измерить при помощи Индекса качества жизни. Эффективность же реализации «внешней функции» органов государственной власти — функции воздействия на международную среду в интересах данного общества — может приобрести числовое выражение через расчет Индекса международного влияния. При этом очевидно, что подобные индексы могут быть высчитаны с использованием двух основных типов эмпирических показателей: статистических индикаторов, с одной стороны, и данных массовых опросов — с другой.

5 Выбор хронологического периода обусловлен несколькими обстоятельствами. Во-первых, рассматриваемый период (10 лет) является достаточным для того, чтобы делать выводы о долговременной динамике эффективности государственного управления в России. Во-вторых, возникает возможность сравнить эффективность государственного управления в период президентства Д. А. Медведева с соответствующими показателями большей части периода «первого президентства» В. В. Путина. В-третьих, часть необходимых для анализа эмпирических данных, относящихся к 1990-м — началу 2000-х годов, в настоящее время не представлена в открытом доступе, что не позволяет анализировать более ранние периоды функционирования отечественной политии с использованием избранной методологии.

6 Поскольку содержательные изменения качественных характеристик отечественной политии (уровень политической конкуренции, уровень политического участия, доминирующие способы политического рекрутирования и т. п.) не являются предметом настоящей работы, периодизация «первого путинского десятилетия» по сугубо формальному признаку (фамилия лица, занимавшего верховную должность в системе органов государственной власти) представляется наиболее естественной.

Основными критериями при отборе признаков, учитываемых при расчете статистического («объективного») Индекса качества жизни, в рамках настоящего исследования стали: а) ориентация на выявление основных сфер жизнедеятельности, характеризующих качество жизни населения; б) доступность соответствующих статистических данных; в) необходимость обеспечения сопоставимости статистических и социологических параметров качества жизни. При этом за основу был взят набор статистических индикаторов, предложенных А. С. Ахременко (Ахременко, Евтушенко, 2010, с. 72-75).

В качестве основы для расчета статистического («объективного») Индекса международного влияния в рамках настоящей работы взята часть показателей, использованных в проекте «Политический атлас современности» для формирования Индексов государственности и потенциала международного влияния (Политический., 2007, с. 67-84, 110-139). При этом в процессе формирования набора компонентов для Индекса международного влияния из анализа исключались показатели, не относящиеся напрямую к эффективности выполнения органами государственной власти своей «внешней» функции (например, показатель «Внутренние конфликты», в большей степени характеризующий уровень политической стабильности).

В свою очередь, формирование социологических («субъективных», опросных) Индексов качества жизни и Индекса международного влияния в рамках настоящего исследования проводилось с использованием данных многолетних массовых опросов, наиболее полно представленных в социологических ежегодниках «Левада-Центра», а также на сайте этой организации (Общественное., 2012; Левада-Центр., http://www.levada.ru/indeksy)7. При этом при формировании этих опросных индексов учитывались показатели эффективности государственного управления, аналогичные параметрам, измеряемым в рамках соответствующих статистических («объективных») индексов. Каждый компонент опросных Индекса качества жизни и Индекса международного влияния рассчитывался согласно распространенной социологической методике — как разность «позитивно-нейтральных» и «негативных» ответов респондентов на тот или иной вопрос анкеты8.

7 Находящиеся в открытом доступе данные других социологических служб по изучаемой проблематике, к сожалению, оказались намного более фрагментарными. Вместе с тем мы не исключаем, что использование данных массовых опросов ФОМ и ВЦИОМ в качестве дополнительных источников необходимой социологической информации могло бы сделать итоговый опросный Индекс эффективности политической системы России более взвешенным и релевантным.

8 В ряде случаев интересующий нас вопрос мог не задаваться респондентам в каком-либо году. Тогда принималась гипотеза о том, что мнение россиян о той или иной проблеме изменялось в соответствующий период согласно линейным законам. Например, на вопрос: «Что в настоящее время больше всего осложняет жизнь Вашей семьи?», ответ «плохое жилье» в 2008 г дали 13% опрошенных, а в 2010 г. — 15% опрошенных (Общественное., 2012, с. 175). В этом случае, в соответствии с гипотезой о линейном изменении мнений респондентов в 2008-2010 гг., принималось допущение, что уровень недовольства «плохим жильем» в 2009 г составлял 14%.

В итоге для вычисления статистического и опросного Индексов качества жизни и Индекса международного влияния в исследовании были использованы следующие показатели (табл. 1).

Таблица 1. Статистические и опросные показатели эффективности государственного

управления

Статистические показатели Опросные показатели

Индекс качества жизни

1. Качество жилищных условий (КЖУ) 1.1. Удельный вес жилой площади, оборудованной водопроводом9 1.2. Показатель, обратный удельному весу ветхого и аварийного жилищного фонда 1.3. Общая площадь жилых помещений в среднем на одного жителя 1. Качество жилищных условий (КЖУ)10 Вопрос: «Что в настоящее время больше всего осложняет жизнь Вашей семьи?». Ответ: «Плохое жилье»

2. Величина и распределение доходов

В ситуации, когда «пробел в данных» по интересующим нас вопросам имел место в начале или в конце изучаемого периода (2002 или 2011 гг.), эти вопросы в исследование не включались.

9 Основным источником статистических данных о качестве жизни населения Российской Федерации стали сведения Федеральной службы государственной статистики (Росстат. Официальная статистика. Население (http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/ statistics/population/). Дополнительные источники данных указаны в тексте таблицы.

10 Основным источником социологических данных об эффективности государственного управления в России стали сведения Левада-Центра, опубликованные в сборнике «Общественное мнение — 2011» (Общественное., 2012). Дополнительные источники данных указаны в тексте таблицы.

11 Прожиточный минимум — показатель того, насколько доходы граждан превышают некий минимум доходов, на который, по мнению государства, могут прожить люди. Величина прожиточного минимума устанавливается на основании потребительской корзины и уровня потребительских цен в стране на продукты питания, непродовольственные товары и услуги, а также уровня расходов по обязательным платежам и сборам.

Статистические показатели Опросные показатели

3. Здравоохранение (Здр.) 3.1. Уровень выживаемости детей в возрасте до одного года, обратный уровню смертности в возрасте до одного года 3.2. Средняя ожидаемая продолжительность жизни при рождении 3. Здравоохранение (Здр.) 3.1. Вопрос: «Каким образом изменилось в минувшем году положение дел в работе больниц и поликлиник?» 3.2. Вопрос: «Удовлетворены ли Вы системой здравоохранения в России?» 3.3. Вопрос: «Как изменилось качество медицинских услуг в России за последний год?» 3.4. Можете ли Вы, другие члены Вашей семьи при необходимости получить хорошее медицинское обслуживание?»

4. Безопасность личности (БЛ) Число зарегистрированных преступлений на 100000 человек населения (Состояние., 2011) 4. Безопасность личности(БЛ) 4.1. Вопрос: «Каким образом изменилось в минувшем году положение дел в работе милиции и других правоохранительных органов?» 4.2. Вопрос: «Каким образом, на Ваш взгляд, изменилась в течение прошедшего года личная безопасность граждан?»

5. Доступность рабочих мест

Индекс международного влияния

6. Экономический потенциал международного влияния (ЭПМВ) 6.1. Свобода от внешней долговой зависимости. Показатель, обратный доле внешнего долга в ВНД России12 6.2. Доля в мировом ВВП (в постоянных ценах 2000 г., в долл. США) ^а..., 2012) 6.3. Доля в мировом экспорте товаров и услуг (в постоянных ценах 2000 г, в долл. США) ^а..., 2012) 6. Экономический и военно-силовой потенциалы международного влияния (ЭиВПМВ) 6.1. Вопрос: «Как Вы думаете, существует ли сейчас военная угроза России со стороны других государств?» (Общественное., 2012, с. 214) Гипотеза: чем оптимистичнее граждане оценивают уровень экономического и военно-силового потенциала международного влияния страны, тем меньше они склонны думать об уязвимости страны для военной агрессии со стороны других государств.

6'. Военно-силовой потенциал международного влияния Военные расходы в долл. США в процентах от ВВП ^а..., 2012)

Ежегодные Индекс качества жизни и Индекс международного влияния рассчитывались по формуле:

Q = =Л / N ,

12 Основным источником статистических данных о международном влиянии России стали сведения Всемирного Банка http://data.worldbank.org/).

где х — значение конкретного статистического (опросного) компонента, формирующего индекс, N — число статистических (опросных) компонентов в индексе.

Аналогичным образом рассчитывались все составные компоненты каждого из рассматриваемых индексов13, а также общий статистический и социологический индексы эффективности государственного управления.

При этом компоненты индексов были приведены к сопоставимому виду с помощью метода линейного масштабирования, в соответствии с которым каждый компонент того или иного индекса рассчитывался по формуле

=

где хт|п и хтах — минимальное и максимальное значения параметра в рамках изучаемого временного периода (2002-2011 гг.)14.

В итоге после проведения линейного масштабирования исходных параметров был получен набор показателей эффективности государственного управления в России для периода с 2002 по 2011 г. в диапазоне от 0 до 1. Для большей наглядности каждый из этих показателей умножался на 100. В итоге была сформирована таблица исходных данных, приведенных к сопоставимому виду значений компонентов Индекса качества жизни и Индекса международного влияния (табл. 2).

Таблица 2. Компоненты Индекса качества жизни и Индекса международного влияния

Годы 1. КЖУ

2002 16,66 50 33,33 11,48 1,00 19,04 100 0 21,73 19,09 0 90 50

2003 12,5 100 42,31 0 7,62 23,98 69,64 28,02 8,69 37,27 8,01 90 41,17

2004 15,62 100 47,16 28,46 18,62 25,48 62,05 47,25 26,08 37,27 32,64 50 100

2005 28,12 66,66 51,72 37,21 24,00 10,13 12,64 40,93 52,17 42,72 49,91 30 47,05

2006 32,29 100 56,18 50,24 43,83 76,96 0 92,30 52,17 28,18 72,27 20 79,41

2007 34,37 0 59,70 74,35 59,74 42,17 16,81 34,61 100 0 75,13 0 35,29

2008 47,91 83,33 65,46 93,49 71,09 90,54 45,23 85,71 91,30 55,45 100 10 5,88

2009 68,75 66,66 59,27 72,24 82,40 48,87 54,31 43,95 0 100 62,88 100 20,58

2010 79,16 50 65,36 87,40 90,20 51,45 48,80 69,78 39,13 38,47 81,52 50 32,35

2011 100 50 75,08 87,95 100 54,20 72,32 100 78,26 27,56 85,58 50 0

13 Например, такой параметр статистического Индекса качества жизни, как «Качество жилищных условий», рассчитывался по формуле Н = (A+О+R) / 3, где А — наличие коммуникаций, О — состояние жилищного фонда, R — обеспеченность населения жильем (см.: Ахременко, Евтушенко, 2010, с. 72, 75).

14 Подробнее о методе линейного масштабирования см.: Ахременко, Евтушенко, 2010, с. 76.

Далее с использованием полученных исходных значений по формуле (1) были рассчитаны основные Индексы эффективности государственного управления (табл. 3).

Таблица 3. Индекс качества жизни. Индекс международного влияния. Индекс эффективности государственного управления

Годы ИКЖ

2002 34,54 19,92 45 50 39,77 34,96

2003 28,15 37,85 49,00 41,17 38,58 39,51

2004 33,91 47,69 41,32 100 37,61 73,84

2005 33,73 39,53 39,95 47,05 36,84 43,29

2006 36,89 69,54 46,13 79,41 41,51 74,47

2007 54,12 30,22 37,56 35,29 45,84 32,76

2008 64,20 81,70 55 5,88 59,60 43,79

2009 52,95 66,34 81,44 20,58 67,19 43,46

2010 64,53 59,42 65,76 32,35 65,14 45,88

2011 85,13 63,94 67,79 0 76,46 31,97

Набор полученных значений рассмотренных выше индексов и компонентов был проанализирован по следующему алгоритму:

1) графическое представление колебаний индекса (компонента) в 20022011 гг., определение общего тренда динамики индекса (компонента) в рассматриваемый период;

2) сравнение накопленных (совокупных) значений статистического и опросного индекса (компонента) в периоды второго президентского срока В. В. Путина (2004-2007 гг) и президентства Д. А. Медведева (2008-2011 гг.)15;

3) выявление уровня корреляции «объективного» и «субъективного» индексов (компонентов), в том числе с учетом возможной инерционности оценок населения (т. е. с временным лагом в один, два и три года).

Самые общие результаты исследования могут быть получены путем сравнительного анализа динамики статистического и опросного Индексов эффективности государственного управления в 2002-2011 гг. (рис. 1; табл. 5).

Очевидно, что в рамках исследуемого хронологического периода статистический Индекс эффективности государственного управления до 2005 г. демонстрировал очень умеренную отрицательную динамику (падение с 39,8 до 36,8 процентных пункта). В свою очередь, применительно к периоду 2006-2007 гг.

15 Для сопоставимости итоговых количественных данных сравнению были подвергнуты одинаковые по продолжительности и занимающие смежные позиции в хронологическом ряду временные периоды — «второе четырехлетие» президента В. В. Путина и «первое (и пока единственное) четырехлетие» президента Д. А. Медведева.

0 -,-1-1-1-1-1-1-1-1-1-

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Годы

Рис. 1. Динамика Индексов эффективности государственного управления в России.

2002-2011 гг.

Таблица 4. Накопленные показатели Индексов эффективности государственного управления. 2004-2007, 2008-2011 гг.

Накопленные показатели ИЭГУ

Периоды ИЭГУ

2004-2007 161,83 224,38

2008-2011 268,40 165,12

Таблица 5. Корреляции статистического и опросного Индексов эффективности государственного управления

Корреляции: ИЭГУ

г / г -0,36

г / г+1 -0,43

г / г+2 -0,42

г / г+3 -0,38

(последние годы «первого президентства» В. В. Путина) имеет смысл говорить о несколько более активном росте статистических показателей эффективности государственного управления (увеличение значения соответствующего индекса с 36,8 до 45,9 процентных пункта). Динамика же опросного Индекса эффективности государственного управления в период «первого президентства» В. В. Путина (2002-2007 гг) была крайне противоречивой. Так, на протяжении всего второго президентского срока В. В. Путина (2004-2007 гг) оценка населением основных параметров качества жизни колебалась с очень сильной амплитудой (см. рис. 1; значения опросного Индекса эффективности государственного управления). Складывается впечатление, что в период «первого президентства» В. В. Путина граждане страны пребывали в некоторой растерянности в отноше-

нии того, как изменяется качество их жизни, в связи с чем ответы респондентов на соответствующие вопросы социологов были крайне противоречивыми.

В свою очередь, в период президентства Д. А. Медведева (2008-2011 гг.) статистические показатели эффективности государственного управления шли в основном «вверх» и достигли в 2011 г максимального значения за весь исследуемый период (76,5 процентных пункта из 100 возможных). В то же время опросные показатели эффективности государственного управления, находясь в период 2008-2010 гг. примерно на одном уровне (44-46 процентных пунктов), в 2011 г. резко пошли «вниз», достигнув минимального значения за весь исследуемый период (32 процентных пункта).

Соответственно, если накопленные значения статистического Индекса эффективности государственного управления в период президентства Д. А. Медведева (2008-2011 гг.) выросли по сравнению с периодом второго президентского срока В. В. Путина (2004-2007 гг.) на 66%, то накопленные показатели опросного Индекса эффективности государственного управления за этот же период сократились на 26,4% (см. табл. 4).

Очевидно, что при такой разнонаправленной динамике статистического и опросного Индексов эффективности государственного управления ни о какой значимой положительной связи между ними не может идти и речи. Об этом красноречиво свидетельствуют соответствующие показатели корреляции (см. табл. 5).

Дополнительно уточнить и конкретизировать самые общие выводы исследования позволяет сопоставление по приведенному выше алгоритму динамики статистического и опросного Индексов эффективности государственного управления, с одной стороны, и динамики Индексов одобрения В. В. Путина и Д. А. Медведева — с другой (рис. 2).

о -1-1-1-1-1-1--1-1-1-1--

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Годы

Рис. 2. Динамика Индексов эффективности государственного управления в России. Динамика Индексов одобрения В. В. Путина и Д. А. Медведева. 2002-2011 гг.

На первый взгляд при сравнении динамики данных индексов (см. табл. 6) получается довольно парадоксальная картина. Если брать весь исследуемый период (2002-2011 гг.), то ни статистические, ни опросные показатели эффективности государственного управления оказываются никак не связанными с показателями одобрения деятельности В. В. Путина (уровень корреляции: 0,05 и -0,06 соответственно). С другой стороны, одновременно с этим наблю-

Ё 100

х

-♦-ИЭГУ

ИОП

дается отчетливая связь опросного Индекса эффективности государственного управления и Индекса одобрения Д. А. Медведева в 2007-2011 гг.

Таблица 6. Статистическая взаимосвязь Индексов эффективности государственного управления с Индексами одобрения В. В. Путина и Д. А. Медведева

Корреляции

Периоды ИЭПС (стат.) / ИОП ИЭПС (стат.) / ИОМ ИЭПС (опрос.) / ИОП ИЭПС (опрос.)/ ИОМ

2002-2011 0,06 0,32 -0,06 0,94

2002-2007 0,86 -0,30

2008-2011 -0,98 -0,97 0,87 0,96

Однако если рассчитать соответствующие коэффициенты корреляции отдельно для периодов 2002-2007 гг. (президентство В. В. Путина) и 2008-2011 гг. (президентство Д. А. Медведева), становится возможной фиксация некоторых любопытных закономерностей.

В частности, выясняется, что в 2002-2007 гг. статистические показатели эффективности государственного управления и уровень доверия населения президенту В. В. Путину изменялись в идентичном режиме (спад — до 2005 г., рост — с 2006 по 2007 г.), хотя и с разной амплитудой16. В то же время никакой связи между опросными показателями эффективности государственного управления и уровнем одобрения В. В. Путина в данный период не наблюдалось. Из этого факта можно сделать вывод, что с 2002 до 2007 г. уровень одобрения деятельности первого лица государства фактически не был связан с субъективной оценкой населением состояния дел в ключевых сферах жизни страны, а определялся какими-то иными мотивами. Вместе с тем именно применительно к периоду 2002-2007 гг. объективные статистические показатели эффективности государственного управления могут служить одним из вполне надежных критериев, объясняющих динамику уровня доверия граждан президенту В. В. Путину.

Для периода 2008-2011 гг., в свою очередь, наблюдаются очень сильные отрицательные корреляции между статистическими параметрами Индекса эффективности государственного управления и значениями Индексов одобрения В. В. Путина и Д. А. Медведева. Одновременно с этим для данного периода фиксируются настолько же сильные положительные корреляции между опросным Индексом эффективности государственного управления и соответствующими Индексами одобрения В. В. Путина и Д. А. Медведева.

16 Амплитуда значений статистического Индекса эффективности государственного управления в 2002-2007 гг. составила 8,23 процентных пункта, в то время как амплитуда значений Индекса доверия В. В. Путину — 77,8 процентных пункта из 100 возможных. Вместе с тем, реальный (до проведения процедуры линейного масштабирования) разброс значений индекса доверия В. В. Путину в 2002-2007 гг. не выглядит столь впечатляюще. Так, минимальное значение Индекса доверия В. В. Путину составило 40,3% (2005 г), тогда как максимальное — 65,2% (2007 г).

Если исходить из презумпции высокого уровня сопоставимости использованных в исследовании статистических и опросных данных, то описанный прогрессирующий разрыв статистических и социологических показателей эффективности государственного управления в России в 2008-2011 гг. содержательно может быть объяснен действием двух факторов:

1) завышением статистических показателей, формирующих Индексы качества жизни и международного влияния, в отчетах федеральных органов государственной статистики17;

2) развитием в массовых слоях населения синдрома относительной деприва-ции, при котором ожидания людей в сферах качества жизни и международного влияния страны растут значительно быстрее, нежели способности государства по формированию условий для удовлетворения соответствующих ожиданий18.

Таким образом, в целом в рамках исследуемого хронологического отрезка с 2002 по 2011 г. могут быть выделены три фазы, характеризующиеся принципиально разными режимами динамики уровня эффективности государственного управления в России:

1) 2002-2005 гг. — период умеренного падения статистических («объективных») показателей эффективности государственного управления и уровня доверия президенту В. В. Путину при разнонаправленной динамике значений опросного (социологического, «субъективного») Индекса эффективности государственного управления;

2) 2006-2007 гг. — период несколько более интенсивного роста статистических показателей эффективности государственного управления и уровня доверия президенту В. В. Путину при разнонаправленной динамике значений опросного Индекса эффективности государственного управления;

3) 2008-2011 гг. — период прогрессирующего расхождения между стремящимися «вверх» статистическими показателями эффективности государственного управления, с одной стороны, и стремящимися преимущественно «вниз» субъективными оценками уровня эффективности государственного управления, а также уровнем одобрения деятельности первых лиц государства — с другой.

Очевидно, что при сохранении тенденции, характерной для 2008-2011 гг., разрыв между «зафиксированным на бумаге» и «ощущаемым гражданами» значениями эффективности государственного управления неизбежно достигнет критического для системы уровня, что может привести к резкой дестабилизации политической обстановки в стране и даже к полному краху существующего политического порядка.

В заключение следует особо подчеркнуть, что сформулированные в данной работе выводы во многом носят предварительный характер. Улучшение качества представленной эмпирической модели анализа, на наш взгляд, может быть

17 О данном факторе «нестыковки показателей», правда, в несколько ином контексте, упоминается в частности в работе А. С. Ахременко «Оценка эффективности государства в производстве публичных услуг: теоретическая модель и методика измерения»

18 О теории относительной депривации см., например: Гарр, 2005, с. 59-102.

связано, прежде всего, с обеспечением более высокого уровня полноты и сопоставимости статистических и опросных данных, используемых при формировании Индексов эффективности государственного управления. Вместе с тем полагаем, что использованная в настоящей статье методология в целом позволяет сформировать более полное представление о динамике эффективности государственного управления в России в периоды президентства В. В. Путина и Д. А. Медведева, сделать экспертные суждения по данному вопросу более точными и эмпирически обоснованными.

Литература

Ахременко А. С. Оценка эффективности государства в производстве публичных услуг: теоретическая модель и методика измерения // Полис. 2012. № 1. С. 113-135 (Akhremenko A. S. Assessment of State in the Production of Public Services: a Theoretical Model and Method of Measurement // Polis. 2012. N. 1. P. 113-135).

Ахременко А. С., Евтушенко С. А. Качество жизни регионов России: политологический аспект, методология и методика измерения // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. 2010. № 1. С. 67-83 (Akhremenko A. S., Yevtushenko S. A. The Quality of Life in the Regions of Russia: Political Science Aspect, Methodology and Methods of Measurement // Bulletin of Moscow University. Series 12. Political science. 2010. N. 1. P. 67-83).

Волков Д. Протестное движение в России в конце 2011 — 2012 г.: истоки, динамика, результаты. М.: [б. и.], 2012. 54 с. (VolkovD. Protest Movement in Russia at the End of 2011 — 2012 Years.: Origins, Dynamics and Results. Moscow, 2012. 54 p.).

ВЦИОМ. Индексы социального самочувствия // http://wciom.ru/178/ (WCIOM. Indices of Social Well-being // http://wciom.ru/178/).

Гельман В. Я. Расцвет и упадок электорального авторитаризма в России // Полития. 2012. № 4. C. 65-88 (Gelman V. Y. The Rise and Fall of Electoral Authoritarianism in Russia / / Polity. 2012. N. 4. P. 65-88.).

Истон Д. Категории системного анализа политики // Антология мировой политической мысли: в 5т. Т. 2. Зарубежная политическая мысль. XX в. М.: Мысль, 1997. С. 630-642 (Easton D. Categories of System Analysis of Policy // Anthology of World Political Thought. In 5 vol. Vol. 2. Foreign Political Thought. XX century. Moscow: Mysl, 1997. P. 630-642).

Красильников Д. Г. Формирование и развитие межсистемных политических ситуаций в России в XX в.: дис. ... д-ра полит. наук. Краснодар, 2002. 457 с. (Krasilnikov D. G. Formation and Development of Cross-system Political Situation in Russia in the XX Century: dis. ... Ph.D. Krasnodar, 2002. 457 p.).

Левада-Центр. Индексы // http://www.levada.ru/indeksy (Levada Center. Indices // http:// www.levada.ru/indeksy).

Мельвиль А. Ю., Стукал Д. К., Миронюк М. Г. Траектории режимных трансформаций и типы государственной состоятельности // Полис. 2012. № 2. С. 8-30 (Melville A. Y., Stukal D. K., Miro-nyuk M. G. Trajectory of Regime Transition and the Types of State Capacity // Polis. 2012. N. 2. P. 8-30).

Миронюк М. Г., Тимофеев И. Н., Ваславский Я. И. Универсальные сравнения с использованием количественных методов анализа. Обзор прецедентов // Полис. 2006. № 5. С. 39-57 (MironyukM. G., TimofeevI. N., Vaslavsky Y. I. Universal Comparison with Using of Quantitative Methods. Review of Precedents // Polis. 2006. N. 5. P. 39-57.).

Обновленная методика измерения Индекса социальных настроений. Левада-Центр// http://www.levada.ru/obnovlennaya-metodika -izmereniya-indeksa-sotsialnykh-nastroenii-isn (Updated method of measuring index of social attitudes. Levada Center // http://www.levada.ru/obnov-lennaya-metodika-izmereniya-indeksa-sotsialnykh-nastroenii-isn).

Общественное мнение — 2011. М.: Левада-Центр, 2012. 284 с. (Public 0pinion-2011. Moscow: Levada Center, 2012. 284 p.).

Общество и власть в условиях политического кризиса. Доклад экспертов ЦСР Комитету гражданских инициатив. М.: [б. и.], 2012. 110 с. (Society and Power in the Political Crisis. The report of the expert of the CSR for the Committee of Civic Initiatives. Moscow, 2012. 110 p.).

Политический атлас современности: Опыт многомерного статистического анализа политических систем современных государств. М.: Издательство «МГИМО-Университет», 2007. 272 с. (Political Atlas of the World: The Experience of Multivariate Statistical Analysis of Political Systems of Modern States. Moscow: Publishing House "MGIMO-University", 2007. 272 p.).

Попова О. В. Почему Россия — «несвободная страна», или О том, «как нас посчитали». // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. Т. 2. 2006. № 1. С. 31-50 (Popova O. V. Why Russia — «Not Free Country», or «As We Have Counted». // Political Expertise: POLITEX. The Scientific Journal. Vol. 2. 2006. N 1. P. 31-50).

Пушкарева Г. В. Политическая система: синергетический подход // Вестник Московского университета. Сер. 12. Политические науки. 2001. № 6. С. 32-49 (Pushkareva G. V. Political System: a Synergetic Approach // Bulletin of Moscow University. Series 12. Political Science. 2001. N. 6. P. 32-49).

Россияне о своей жизни и материальном положении. Левада-Центр. 03.07.2012 // http:// www.levada.ru/03-07-2012/rossiyane-o-svoei-zhizni-i-materialnom-polozhenii (Russian about their life and financial situation. Levada Center. 03.07.2012 // http://www.levada.ru/03-07-2012/rossi-yane-o-svoei-zhizni-i-materialnom-polozhenii).

Росстат. Официальная статистика. Население // http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/ros-stat_main/rosstat/ru/statistics/population/ (FSSS. Official statistics. Population // (http://www.gks. ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/).

Состояние преступности — январь-декабрь 2011 года. Министерство внутренних дел РФ // http://www.mvd.ru/presscenter/statistics/reports/show_102505/frtop_page (State Crime — January-December 2011. The Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation // http://www.mvd. ru/presscenter/statistics/reports/show_102505/#top_page).

ФОМ. Индикаторы // http://fom.ru/indikatory.html (FOM. Indicators // http://fom.ru/indikatory. html).

Хантингтон С. Третья волна. Демократизация в конце XX века. М.: РОССПЭН, 2003. 368 с. (Huntington S. The Third Wave. Democratization in the Late XX Century. Moscow: ROSSPEN, 2003. 368 p.).

Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М.: Прогресс-Традиция, 2004. 480 с.

BTI 2012. Codebook for country assessment. Gütersloh, 2012. 46 p.

Data. The World Bank. 2012 // http://data.worldbank.org/

Governance and Anti-Corruption. WGI 1996-2012 Interactive. Home (The Worldwide Governance Indicators (WGI) project) // http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp

Human Development Report Office. Human Development Reports // http://hdr.undp.org/en/

Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. The Worldwide Governance Indicators Methodology and Analytical Issues. The World Bank Development Research Group Macroeconomics and Growth Team. Policy Research Working Paper 5430. Washington, D. C., 2010. 31 p.

Transformation Index BTI 2012. Shaping Change. Strategies of Development and Transformation // http://www.bti-project.org/home/index.nc