Проблемы становления государственнообщественного управления образованием в современной школе

УДК 371.1

ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННООБЩЕСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ В СОВРЕМЕННОЙ ШКОЛЕ

А. Ю. Шкуров

Обосновываются причины и факторы, затрудняющие становление и развитие государственно-общественного управления в современной школе. Предлагаются пути совершенствования государственно-общественного управления образованием.

Ключевыге слова: государственно-общественное управление образованием; управляющий совет образовательного учреждения; самоуправление; уровни развития школы.

Анализ нормативно-правовых документов в сфере управления образованием свидетельствует о том, что в настоящее время в общем образовании развиваются процессы создания коллегиальных органов и структур. В соответствии с данными документами функционируют органы муниципального и школьного управления образованием, советы руководителей образовательных учреждений, координационные, попечительские советы, ассоциации педагогов инновационных учреждений и т. д. Содержательный анализ полномочий этих структур показывает, что они осуществляют в основном совещательные и экспертные функции, выражая интересы органов управления образованием. Безусловно, многие из них организуют участие общественности в решении образовательных задач. В то же время не удалось найти ни одного коллегиального органа, который был бы наделен реальными полномочиями (в полном объеме) по принятию управленческих решений, обязательных для выполнения участниками образовательного процесса в «своей» образовательной системе. Кроме того, сам административный способ создания существующих коллегиальных органов не позволяет отнести их к общественным структурам.

Аналогично развивался процесс демократизации управления общеобразовательными учреждениями. Положение о совете школы 1989 г., утвержденное Госкомитетом по народному образованию, предоставляло школьным советам значительные полномочия: утверждение

плана развития школы, установление режима работы школы, продолжительности учебной недели и учебных занятий, необходимости и вида ученической формы, выступление с инициативой расторжения трудовых договоров с лицами, не соответствующими занимаемой должности, контроль рационального расходования бюджетных ассигнований на школу, заслушивание отчетов о работе отдельных педагогов, директора школы и его заместителей, внесение на рассмотрение конференции предложения о продлении или прекращении полномочий директора и др.

Практика показала, что такие полномочия школьных советов, как осуществление контроля за подбором и расстановкой кадров школы, пресечение попыток диктата по отношению к коллективу школы, проведение аттестации педагогических работников, оказались непосильными для общественного органа. Выступление с инициативой расторжения трудовых договоров с несостоятельными педагогами, контроль расходования бюджетных ассигнований, внесение предложений о прекращении полномочий директора блокировались администраторами разных уровней.

Введение в действие в 1992 г. Закона РФ «Об образовании», разумно сняв непосильные функции с общественного органа самоуправления, одновременно лишило его хоть каких-либо ориентиров относительно роли и места во внутри-школьном управлении. Отныне разграничение полномочий между советом образовательного учреждения и его руково-

© Шкуров А. Ю., 2012

дителем должно определяться Уставом образовательного учреждения, что практически приводит к возвращению полного бесконтрольного единовластия директора школы, так как во многих общеобразовательных учреждениях Устав находится вне досягаемости не только общественных участников образовательного процесса, но даже основной массы педагогических работников.

Не случайно Министерство образования Российской Федерации в своих письмах в органы управления образованием субъектов РФ отмечало: «Во многих общеобразовательных учреждениях руководители создают препятствия для организации деятельности выборного органа, чем ущемляют права участников образовательного процесса, лишают их возможности участвовать в управлении школой, гимназией, лицеем» [1]; «во многих общеобразовательных учреждениях руководители не создают благоприятных условий для функционирования общественных советов из педагогических работников, обучающихся, их родителей (законных представителей), противодействуя наделению их реальными полномочиями, а иногда препятствуют их созданию» [2].

Такое отношение руководителей общеобразовательных учреждений привело к тому, что, как показал анализ информации по более чем 100 школам Пензенской области, в 2005 г. в них действовало менее 30 % советов образовательных учреждений. Выборочное обследование почти 100 школ в 2010 г. позволило установить, что в 70 % из них функционируют советы общеобразовательных учреждений. Конечно, на каждой территории можно найти общеобразовательные учреждения, в которых единоначалие целесообразно сочетается с самоуправлением участников образовательного процесса, обеспечивая государственнообщественный характер управления ими. Однако в целом признать ситуацию в отечественных общеобразовательных учреждениях демократической нет оснований.

Анализ управленческой ситуации в современных общеобразовательных уч-

реждениях и системах позволяет выявить и раскрыть основные причины и факторы, затрудняющие становление и развитие государственно-общественного управления образованием. К ним относятся:

— практически полное отсутствие законодательной и нормативно-правовой базы, регламентирующей и раскрывающей правовые механизмы создания и развития государственно-общественной системы управления образованием. Появившиеся в последний период законы и нормативно-правовые акты на федеральном уровне, содержащие признание необходимости создания государственнообщественной системы управления отечественным образованием, на региональном и муниципальном уровнях не только не развиваются и не углубляются, но и, как правило, даже не дублируются на уровне целей и задач;

— неразработанность научных основ организации и развития государственнообщественного управления образованием. Игнорируя содержащиеся в федеральных законах установки и реальные потребности участников образовательного процесса в демократизации управления, придании ему государственно-общественного характера, современные научно-педагогические институты продолжают наращивать знания относительно одного — государственного (муниципального) субъекта управления образованием. Родившиеся же в конце 80-х — начале 90-х гг. прошлого столетия начала двухсубъектной (государственно-общественной) системы управления образованием не получили своего дальнейшего развития. В итоге теория управления образованием в настоящее время не дает ответов на многочисленные вопросы практики управления общим образованием;

— тесно связанный с предыдущим обстоятельством и обусловленный им низкий профессиональный уровень руководителей образовательных учреждений и систем по вопросам демократического устройства системы управления образованием. Подавляющее большинство руководителей считают, что для прида-

ния управлению образованием государственно-общественного характера вполне достаточно к функционирующим государственным (муниципальным) органам управления присоединить произвольно созданные любые коллегиальные органы и структуры с совещательными и экспертными функциями. Такое положение не случайно: в высших педагогических учебных заведениях отсутствует, а в учреждениях повышения квалификации и переподготовки руководящих кадров кое-где только начинает зарождаться деятельность по вооружению педагогических работников знаниями в области теории и практики демократического, государственно-общественного управления образованием;

— авторитарность значительной части руководителей образовательных учреждений и систем, их нежелание поделиться частью своих властных полномочий с органами общественного управления и самоуправления. Проведенные исследования показывают, что только около 20 % руководителей общеобразовательных учреждений советуются с органами самоуправления при принятии своих управленческих решений, в то время как со своими заместителями — 70 % из них, с педагогическим советом — до 50 %;

— низкий уровень правовой культуры и правосознания значительной части участников образовательного процесса, затрудняющий обретение ими законом определенных прав на участие в управлении образовательными учреждениями и системами;

— отсутствие социально-экономических стимулов у педагогических работников для развития общественной инициативы, самодеятельности и самоуправления обучающихся и их родителей (законных представителей) в сфере образования и др.

Данные исследований показывают, что педагогические советы созданы во всех общеобразовательных учреждениях, но они функционируют по сложившейся традиции в качестве совещательного органа при директоре. Редко можно

встретить школу, в которой бы действовала разветвленная система совместных и раздельных органов самоуправления учащихся, их родителей и педагогов. Так, на вопрос «Какие органы ученического самоуправления созданы в Ваших школах и классах?» из 350 старшеклассников г. Пензы 27 чел. (7,6 %) заявили, что «таких нет», а 35 чел. (9,9 %) — совсем не ответили или ответили «не знаю». Среди содержательных ответов были: учебный комитет (2,0 %), старо-стат (1,0), конференция (1,0), штабы (4,2), дежурная пятерка (15,0), совет дежурных помощников (2,5), различные комиссии (1,0 %). Всего по одному ученику назвали собрание учащихся, ученический совет и детскую организацию в школьном совете. В то же время к органам ученического самоуправления учащиеся необоснованно отнесли совет школы (49,2 % опрошенных), координационный центр школы (17,8), школьный совещательный клуб (1,4), агитбригады (0,3), классные часы (0,3 %) и др.

На вопрос «Есть ли вопросы, которые доверяются учащимся решать в школе самостоятельно?» 18,1 % старшеклассников не ответили или ответили «не знаю»; 8,8 — дали неопределенный ответ, а 20,3 % — отрицательный. 187 респондентов (52,8 %) перечислили позиции, по которым им предоставлена самостоятельность: они выбирают экзамены (18,4), проводят воспитательные мероприятия (12,7), организуют самообслуживание и питание в столовой (7,1), рассматривают вопросы поведения, дисциплины и порядка в школе (4,9), выбирают форму школьной одежды (2,8), решают некоторые учебные вопросы (1,5 %) и др. Как видим, учащимся предоставляются в основном разовые виды самостоятельной деятельности.

Данный вывод подтверждают результаты, полученные в ходе проведенного анонимного анкетирования учащихся 9 классов трех школ г. Пензы. Они показывают, что из 225 чел. 163 (72,7 %) не имеют никакого общественного поручения. 62 чел. (27,5 %) назвали свое поручение: мэр класса, староста класса, за-

меститель старосты, сборщик денег и член совета лидеров школы. Поручения им дал классный руководитель (25 чел.), класс (25), староста (10 чел.). Органами ученического самоуправления, действующими в классе, были названы староста (100 чел.), мэр класса (20) и ответственный за сбор денег (40 чел.). Фактически получается, что в этих классах никаких органов детского самоуправления не существует.

Не менее характерны и пожелания учащихся педагогам по развитию ученического самоуправления: меньше задавать домашних заданий (30 чел.); набраться терпения, не забывать, что дети — «цветы жизни» (40); улучшить дисциплину (23); наладить отношения с учениками, сделать их равными себе (25 чел.); давать ученикам больше свободы, позволить самостоятельно решать вопросы послешкольного времени; проводить больше праздников; быть более сдержанными, не ругать провинившихся, а понять их и разобраться, немножко доверять ученикам, так как их недоверие унижает; чаще проводить дни самоуправления и др.

Вызывает тревогу и такое положение, когда значительная часть педагогов чрезмерно увлекается созданием различных ученических сообществ — «республик», «государств» и других дополнительных построений, при этом забывая базовое положение каждого ребенка в школе как ее ученика и полноправного гражданина. Подобными новыми построениями отдельные руководители подменяют работу со всем ученическим коллективом работой с отдельной частью детского сообщества. Таким образом педагоги постепенно «выводят» значительную часть детей и подростков из сферы воспитательного воздействия и влияния школы.

Исследования показали, что о самоуправлении учащихся во многих школах можно говорить лишь в условном смысле. Ни одну из функций управления жизнедеятельностью своего коллектива учащиеся в полной мере и самостоятельно не выполняют. Практически принятие

управленческого решения ими осуществляется с участием педагогов, которые подчас спешат подсказать своим воспитанникам готовые решения, лишая их возможности самостоятельно искать и находить их. Иногда отдельные педагоги, наблюдая за неопытными и нерациональными действиями учащихся по организации коллективной, групповой или индивидуальной деятельности, берут управленческие функции на себя, забывая в дальнейшем делегировать их самим участникам коллектива, чем приучают своих воспитанников к пассивности и иждивенчеству. Так, при планировании работы в школе или классе учащимся, как правило, разрешается вносить отдельные предложения в заранее подготовленный педагогами план внеклассных мероприятий и деятельности, в связи с чем ученики не считают его своим и не проявляют активности при его реализации. Столкнувшись с нестандартной ситуацией или с изменившимися условиями среды, многие представители органов ученического самоуправления теряются, проявляют неспособность внести соответствующие коррективы в ранее намеченную программу деятельности или технологию ее осуществления. В редких случаях органы ученического самоуправления и их наставники осуществляют учет, контроль, подведение итогов и анализ проделанной работы, ее оценку.

Среди необходимых демократических преобразований в школе многие педагоги назвали появление управляющих (школьных) советов, коллегиальное планирование деятельности школы, внесение творческих элементов в организацию педагогических советов, выборы руководителей, расширение совместных дел с учениками, родительской общественностью, более гибкий режим работы и предоставление инициативы в отборе содержания и методов обучения и воспитания.

Данные исследований показывают, что в современной школе педагоги постоянно сталкиваются с пассивностью родителей, их равнодушным отношением к учебному заведению. К сожалению, эта, в целом верная, констатация реаль-

ного положения для общеобразовательной школы не отвечает на вопросы: почему же стало возможным отчуждение родителей от образовательного процесса? Что привело государственную и муниципальную школу к утрате контактов и взаимопонимания с родителями? Одной (внешней по отношению к школе) причиной, по нашему мнению, является незаинтересованное отношение к школе государства, в условиях рыночной стихии финансирующего образование по остаточному принципу. В результате общеобразовательные учреждения борются за свое выживание, кто как может. Педагоги, живущие за чертой бедности, озабоченные добыванием средств для выживания, вынуждены брать дополнительные часы, увеличивать и без того немалую нагрузку. В этой ситуации у них не остается ни времени, ни сил на работу с родителями, что создает препятствия для развития государственно-общественного управления образованием.

Можно выделить четыре уровня развития государственно-общественного управления школой:

1-й уровень: всем руководит директор, а органы самоуправления либо отсутствуют, либо лишены полномочий и не принимают участия в управлении;

2-йуровень: преобладание управленческих решений и результатов деятельности над управленческими решениями и результатами их осуществления со стороны органов самоуправления;

3-й уровень: примерный паритет управленческих решений и их результатов директора и органов самоуправления;

4-йуровень: преобладание управленческих решений и их результатов органов самоуправления школы над управленческими решениями и их результатами директора школы (международный опыт).

Данные анализа 70 средних и основных школ г. Пензы свидетельствуют о том, что 9 школ (13 %) относятся к 1-му уровню развития государственно-общественного управления; 27 (39) — ко 2-му; 34 (48 %) — к 3-му и нет ни одной школы, относящейся к 4-му уровню. Здесь необходимо подчеркнуть, что 1-й уровень только условно можно отнести к

государственно-общественному, так как он отражает чисто административный вариант управления школой. Однако практика показывает, что именно этот вариант управления (командно-административный) преобладает над демократическим управлением во многих школах Российской Федерации.

К основным причинам и противоречиям, затрудняющим развитие процесса становления и развития государственнообщественного управления общеобразовательными учреждениями, можно отнести:

— недостаточные знания у руководителей учреждений основных положений Концепции государственно-общественного управления образованием России;

— приверженность значительной части директорского корпуса к авторитарному стилю управления и отсутствие желания передать часть своих полномочий органам общественного самоуправления;

— отсутствие заинтересованности части педагогов в развитии школьного самоуправления;

— большую перегруженность многих педагогов урочной работой, не оставляющую им ни времени, ни сил для серьезной работы с органами самоуправления;

— отстраненность многих органов управления образованием от процессов становления и развития государственнообщественного управления образовательными учреждениями;

— отсутствие в распоряжении руководителей общеобразовательных учреждений и работников органов управления на местах современных научно обоснованных рекомендаций и материалов, необходимых для становления и развития государственно-общественного управления образовательными учреждениями.

Условиями становления и развития государственно-общественного управления образовательными учреждениями, на наш взгляд, являются:

— наделение органов школьного самоуправления реальными функциями и полномочиями, чтобы принимаемые ими решения выполнялись всеми участника-

ми образовательного процесса. С этой целью руководителям необходимо поделиться своей властью с органами самоуправления учреждения и настойчиво поднимать их роль, статус и авторитет в школе;

— придание школьному самоуправлению присущего ему целеполагания — направленности на реализацию интересов и потребностей педагогов, учащихся и их родителей в школе. Только такая цель способна воодушевить их на проявление инициативы и самодеятельности;

— заинтересованная позиция руководителей общеобразовательных учреждений по отношению к созданию в них органов общественного управления и самоуправления. Эта заинтересованность должна проявиться в обучении актива, стимулировании общественной активности педагогов, учащихся, их родителей мерами морального и, по возможности, материального плана;

— правовая определенность и независимость органов самоуправления от государственных и административных структур и лиц, которые будут зафиксированы в Уставе каждой конкретной школы;

— разработка, принятие и реализация в образовательном учреждении демократических прав и обязанностей учащихся, их родителей, педагогов, так как только при условии наделения необходимыми правами каждого участника образовательной деятельности и одновременного возложения на него конкретных обязанностей можно ожидать активной са-моуправленческой деятельности каждого участника этого процесса.

Таким образом, становление и развитие государственно-общественного управления школьной жизнью предполагает оптимальное сочетание и соотношение обязанностей, прав и ответственности каждого участника образовательного процесса. В то же время этот процесс в общеобразовательных учреждениях разного типа требует своей специфической программы деятельности с учетом реальных условий и возможностей. Выполнение перечисленных условий создает необходимую социально-правовую,

психологическую и управленческую основу для становления и развития системы государственно-общественного управления образовательными учреждениями.

В целях активизации работы по дальнейшему совершенствованию системы государственно-общественного управления общеобразовательными учреждениями могут быть рекомендованы следующие меры:

— совершенствовать работу по повышению квалификации руководителей общеобразовательных учреждений, сотрудников органов управления образованием в сфере государственно-общественного управления образованием;

— активизировать работу по изучению, обобщению и распространению положительного опыта организации государственно-общественного управления школами, лицеями, гимназиями;

— создать при органах управления образованием научно-методические советы по развитию демократии, государственно-общественного управления образовательными учреждениями, действующими на общественных началах;

— в рамках существующих ассигнований выделить в аппарате органов управления образованием специалистов, ответственных за развитие системы государственно-общественного управления в школах, лицеях, гимназиях.

Можно констатировать, что процесс становления системы государственнообщественного управления в сфере образования может быть осуществлен при условии обеспечения системного подхода к анализу реального состояния дел, учитывающего степень готовности участников образовательного процесса к развитию самоуправления и состояние научно-методической и нормативно-правовой базы.

В качестве первоочередных мер, способствующих процессу становления и развития государственно-общественного управления образованием, могут быть рекомендованы следующие:

— создание и использование совещательных и экспертно-консультативных структур при государственных (муници-

пальных) органах управления образованием — коллегий, административных совещаний, советов руководителей образовательных учреждений, координационных советов, общественных советов по образованию и др.;

— организация и развитие самоуправляющихся коллективов и ассоциаций — участников образовательного процесса и их органов самоуправления на всех уровнях образования;

— создание и функционирование общественных органов управления образованием на всех его уровнях;

— демократизация управленческой деятельности руководителя общеобразовательного учреждения, его заместителей и педагогов; делегирование части властных полномочий руководителя общественным органам управления и др.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Письмо Министерства образования РФ // Вестн. образования. — 1996. — № 3. — С. 94.

2. Письмо Министерства образования РФ // Вестн. образования. — 2001. — № 7. — С. 76.

Поступила 19.03.12.

УДК 37.026.7.016:009

ПРОБЛЕМНЫЕ СИТУАЦИИ КАК СРЕДСТВО РАЗВИТИЯ ПОЗНАВАТЕЛЬНОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ

М. А. Саблина

Статья посвящена проблеме развития познавательной самостоятельности учащихся среднего школьного возраста посредством проблемных ситуаций. Обосновывается возможность использования предметов гуманитарного цикла в качестве целенаправленного средства развития познавательной самостоятельности у учеников 5—7 классов общеобразовательной школы.

Ключевые слова: познавательная самостоятельность; предметы гуманитарного цикла; проблемные ситуации; развитие познавательной самостоятельности; средний школьный возраст; учащиеся 5—7 классов.

Для успешной реализации задач, связанных с реформированием системы образования в нашей стране, актуальными признаются воспитание и обучение такой молодежи, знания и умения которой будут соответствовать современным требованиям. Самостоятельная познавательная деятельность становится непременным условием появления такого нового поколения. Особую актуальность на социально-педагогическом уровне приобретают качественно новое рассмотрение педагогических условий развития познавательной самостоятельности вообще и рассмотрение вариантов использования проблемных ситуаций для развития познавательной самостоятельно-

сти учащихся среднего школьного возраста в частности.

Нами было проведено исследование с целью выявить педагогические условия, при которых проблемные ситуации выступают эффективным средством развития познавательной самостоятельности учащихся при изучении предметов гуманитарного цикла в 5—7 классах общеобразовательной школы. Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:

1) установив степень разработанности проблемы развития познавательной самостоятельности, раскрыть сущность и содержание понятий «познавательная самостоятельность», «проблемные ситуации»;

© Саблина М. А., 2012