Институт Уполномоченного по правам человека в рф и субъекте рф: развитие нормативной основы их деятельности и взаимодействия

УДК 342.7

институт уполномоченного по правам человека в рф и субъекте рф: развитие нормативной основы их деятельности и взаимодействия

О. Ю. Бузенкова, А. Ю. Сунгуров

Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ), г. Санкт-Петербург

ombudsman institute in the russian federation and in russian regions: law background and practices of collaboration

O. Yu. Buzenkova, A. Yu. Sungurov

National Research University Higher School of Economics, Saint Petersburg

Статья посвящена анализу развития института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации. Кратко освещены основные этапы становления этого института на федеральном уровне, которое протекало в 90-е годы в обстановке острой политической борьбы. Представлены личности Уполномоченных по правам человека в РФ, от С. А. Ковалева до Т. Н. Москальковой. Показано, что институт Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ возник ранее, чем на федеральном уровне - так, закон об Уполномоченном по правам человека в Республике Башкортостан был принят в 1996 году, то есть на год ранее, чем соответствующий федеральный закон. Выявлена динамика изменений взаимоотношений между федеральным и региональными уполномоченными от неформального взаимодействия в рамках координационного совета до законодательно оформленного «принципа двойного ключа». Показаны положительные стороны и потенциальные опасности таких изменений.

Ключевые слова: институт Уполномоченного по правам человека в РФ, институт Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ, взаимодействие институтов.

Благодарности: статья подготовлена в ходе проведения исследования (проект № 16-05-0059) в рамках Программы «Научный фонд Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ)» в 2016 г. и с использованием средств субсидии на государственную поддержку ведущих университетов Российской Федерации в целях повышения их конкурентоспособности среди ведущих мировых научно-образовательных центров, выделенной НИУ ВШЭ.

The article is devoted to the analysis of Ombudsman institute (Commissioner for human rights) in the Russian Federation and in the subjects of the Russian Federation. The study briefly highlights the main stages of the establishment of this institute at the federal level, which took place in the 1990s under the conditions of an acute political confrontation. The personal characteristics of Russian Ombudsmen from Sergey Kovalev up to Tatyana Moskalkova are described. The article shows that Ombudsman institute in the subjects of the Russian Federation appeared earlier than at the federal level. Thus, the law on the Institution of the commissioner for human rights in the Republic of Bashkortostan was adopted in 1996, that is a year earlier than the corresponding federal law. The dynamics of changes in the relationship between federal and regional Ombudsmen from informal interaction within the Coordination Council to the legalized "double -key principle" is revealed. The positive aspects and potential dangers of such changes are shown.

Keywords: Ombudsman institute in the Russian Federation, Ombudsman institute in the subjects of the Russian Federation, collaboration of institutes.

Acknowledgments: the article was written during the research (project № 16-05-0059) in the framework of the Program "Academic foundation of the National Research University Higher School of Economics" in 2016 and using subsidies for state support of the leading universities of the Russian Federation in order to increase their competitiveness among the world's leading scientific and educational centers, allocated by the Higher School of Economics.

Концепция универсальности прав человека общественных процессах - как на уровне отдель-играет сегодня важную роль в самых различных ных стран, так и в современной мировой политике.

© Бузенкова О. Ю., Сунгуров А. Ю., 2017

Можно даже сказать, что эта концепция с середины прошлого века постепенно приходил на смену другой важнейшей концепции, бывшей в течение почти трехсот лет, со времени подписания Вестфальских отношений в 1648 году основой международных отношений - концепции государственного суверенитета. Процесс этот конечно же не линейный, в ряде стран их руководители и председатели Конституционных судов по прежнему считают незыблемым понятие национального суверенитета, однако такая позиция все чаще может уже рассматриваться как исторический анахронизм [2]. Действительно, после приговора Нюрнбергского трибунала в 1947 году и создания Организации объединенных наций, объединившей государства на основе уважения к правам человека, эта концепция, возникшая в рамках естественно-правового подхода, все больше начинает реализовываться и в позитивном праве, как международном, так и национальном. Многие подходы к пониманию этой концепции представлены также в вышедшей не так давно монографии [6].

Сегодня в мире уже сложилась определенная система институтов продвижения и развития прав человека. Это и глобальная система - Организация объединенных наций в целом и ее отдельные подразделения, из которых наиболее значимую роль играют Совет ООН по правам человека, действующий под председательством Верховного комиссара ООН по правам человека, являющегося одновременно заместителем Генерального секретаря ООН. На региональном уровне также действуют соответствующие региональные системы, в Европе, например, это Совет Европы, объединивший страны, подписавшие Европейскую конвенцию по правам человека, в который входит и Российская Федерация.

Постепенно возникла и целая система национальных институтов защиты и продвижения прав человека, состоящая из специальных организаций с соответствующим функционалом, а также института омбудсмана, который в различных странах именуется также защитником народа, комиссаром по делам администрации, уполномоченным по правам граждан или, как в российском случае -уполномоченным по правам человека[1; 7; 8].

Первым российским уполномоченным по правам человека стал Сергей Адамович Ковалев, известный советский и российский правозащитник, депутат Верховного совета РФ и первой Государственной Думы. Хотя, скорее, его можно считать прото-уполномоченным, поскольку его деятельность основывалась не на законе, а всего

лишь на указе президента, что серьезно ослабляло его правовое положение (хотя в Конституции РФ институт уполномоченного по правам человека и был упомянут) [3]. Параллельно Дума рассматривала проект соответствующего федерального конституционного закона, который почти единогласно был принят в первом чтении 21 июля 1994 года, но в дальнейшем его продвижение затормозилось. До конца года он выносился на голосование несколько раз, но ни разу необходимого конституционного большинства голосов не собирал.

С. А. Ковалев резко возражал против начала военных действий в Чечне в декабре 1994 года и пытался противодействовать их расширению. В результате такой жесткой антивоенной позиции против него объединились оппозиционные фракции Думы (имевшие к нему претензии и ранее) и сторонники силового решения чеченской проблемы в команде президента. 10 марта 1995 года, в день очередной попытки принятия закона во втором чтении, Дума отменила свое решение от 17 января 1994 г. о назначении Ковалева.

Работа над Федеральным законом «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» продолжалась, и в марте 1996 года он был принят Государственной думой РФ. Однако содержащаяся в нем норма о том, что Уполномоченный создает свои представительства в субъектах РФ, встретила сопротивление верхней палаты Российского парламента как нарушающая принципы федерализма. В новом варианте закона (статья 5) указывалось, что в субъектах РФ создается институт Уполномоченного по правам человека в данном субъекте РФ, действующего на основе соответствующего закона этого субъекта РФ. Однако такая формулировка снова не устроила Совет Федерации и в итоге вместо слова «создается» появилось выражение «может создаваться», и именно в таком виде закон был окончательно принят Государственной Думой в декабре 1996 г. и подписан президентом РФ 26 февраля 1997 года. Избран же первый российский федеральный омбудсман, действующий на основе федерального конституционного закона лишь в мае 1998 года. Им стал профессор права О. О. Миронов, член фракции КПРФ.

Отметим, что в некоторых субъектах РФ работа по введению института Уполномоченного по правам человека началась до принятия Федерального закона «Об Уполномоченном». Пионером здесь оказалась Республика Башкортостан, где закон «Об Уполномоченном по правам человека» был принят в апреле 1996 г., и Свердловская область, где закон был принят двумя месяцами позже. В Башкортостане первый уполномоченный был

избран в 1996, а в Свердловской области - в 1997 году. Активная работа по подготовке региональных законов велась также и в на Северо-западе России, в Сибири и на Дальнем Востоке - до конца 1997 года соответствующие законы были приняты в Красноярском и Приморском краях, в Архангельской области и в Санкт-Петербурге.

В течение почти шести лет деятельности О. О. Миронова на посту российского омбудсмана им было сделано очень много для развития этого нового для России государственного института: был создан аппарат, который занимался как текущей работой с жалобами, так и предложениями по изменению законодательства, издавались ежегодные и специальные доклады, велось просвещение в области прав человека и большая издательская работа [4]. Вместе с тем происходило и постепенное осознание сути своей работы и самим уполномоченным: если сразу после своего избрания в одном из интервью он сказал, что не понимает, что такое «правозащитник», зато знает, что такое «грамотный юрист», то уже три года он изменит свое мнение, сказав, что далеко не каждый юрист может быть правозащитником. Однако параллельно с ростом его авторитета в среде правозащитников и либеральной интеллигенции падало его влияние в Администрации Президента РФ и в структурах исполнительной власти.

В итоге вторым Уполномоченным по правам человека в РФ, действующим на основе соответствующего закона, стал в начале 2004 года В. П. Лукин, доктор исторических наук, который в советское время был близок к диссидентам, а после 1991 года был первым послом России в США и далее председателем комитет по международным делам Государственной Думы, один из лидеров партии «Яблоко». Параллельно продолжал развиваться и институт Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, к моменту избрания В. П. Лукина на пост российского омбудсмана он был создан уже в 27 субъектах РФ. При этом никакой законодательно установленной иерархии или соподчинения между ними не было. В то же время для координации их взаимодействия в 2000-2001 годах ими самими был создан координационный совет, возглавляемый его председателем, которым по определению становился федеральный уполномоченный и сопредседатель, избираемый из числе региональных уполномоченных на заседании координационного совета сроком на два года. Первым сопредседателем осенью 2001 года был избран В. Н. Осин, Уполномоченный по правам человека в Смоленской области. Вторым сопредседателем стал в 2004 году С. Б. Крыжов, Упол-

номоченный по правам человека в Московской области, но, так как спустя год он ушел с поста Уполномоченного в отставку, сопредедателем координационного совета стала Уполномоченный по правам человека в Пермском крае Т. И. Мар-голина. Спустя два года ее снова переизбрали со-председетелем, а далее ее сменила на посту сопредседателя И. В. Скупова, Уполномоченный по правам человека в Самарской области.

Очень скоро стали возникать предложения о необходимости изменения законодательного статуса Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, причем эти предложения основывались на двух тезисах. Первый - это отсутствие Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ в федеральном законодательстве, за исключением уже упомянутой статье 5 в ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», что осложняло их действия по защите прав человека. Действительно, существенная доля нарушения прав человека приходилась и приходится на действия территориальных агентств исполнительной власти федерального уровня, начиная с действий сотрудников полиции. Второй тезис - это отсутствие возможности у федерального уполномоченного защитить своих региональных коллег от желания региональной власти свести с последними светы за слишком активную деятельность по защите прав человека.

В период работы В. П. Лукина на посту Уполномоченного по правам человека в РФ (2004-2014) этот вопрос неоднократно обсуждался на Координационном совете Уполномоченных. При этом мнения о подобных поправках в нормативном поле разделились. Часть Уполномоченных с нетерпением ждали создания определенной иерархической структуры, привыкнув в прошлой жизни, что у них обязательно должен быть какой-то руководитель. Другие считали важным сохранение принципов федерализма хотя бы для случая государственных правозащитников. Свидетелем и участником подобных дискуссий был и один из авторов настоящего текста, как эксперт по развитию института государственного правозащитника. Там высказывался и аргумент о важной роли личности на посту федерального уполномоченного. Приведем здесь высказывание одного из экспертов, сохраненное в дневниковых записях автора: «Я считаю, что если В. П. Лукин будет тем Уполномоченным, с которым согласуют назначение и отставку региональных уполномоченных, то есть он обладает «правом второго ключа», то это пойдет только на пользу дела. Но проблема в том, что сегодня

это В. П. Лукин, а завтра может быть совсем другой человека, то есть все будет зависеть от конкретной личности»1.

Тем не менее законопроект «Об основах деятельности Уполномоченных по правам человека» был подготовлен в то время и внесен в Государственную Думу, но дальнейшего продолжения тогда не получил. Изменения наступили уже после завершения двух допустимых по закону пятилетних сроков пребывания В. П. Лукина в позиции Уполномоченного по правам человека в РФ и избрания в 2014 году на эту должность Э. А. Памфиловой, возглавлявшей до 2010 года Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. Можно предположить, что определенные гарантии по усилению статуса института Уполномоченного по правам человека были ей уже даны ранее.

Так или иначе, уже спустя 9 месяцев после ее назначения, 5 января 2015 года президент Российской Федерации В. В. Путин внес в Государственную Думу законопроекты «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»2 и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности Уполномоченных по правам человека»3, подготовленные при участии аппарата УПЧ в РФ. В сообщениях в российских СМИ подчеркивалось, что эти поправки направлены в первую очередь на расширение полномочий омбудсманов в России и на укрепление их взаимодействия на федеральном и региональном уровнях.

В своем ежегодном докладе Уполномоченного по правам человека в РФ за 2015 год Э. А. Памфилова пишет: «2015 год стал поистине знаковым этапом в существенном развитии и укреплении института Уполномоченного по правам человека

1 Дневниковые записи А. Ю. Сунгурова, 2008 год.

2 Федеральный конституционный закон от 23.05.2015 № 4-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». 23 мая 2015 года № 4-ФКЗ: документы // Официальный сайт компании «КонсультантПлюс». URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_179977/ (дата обращения: 20.09.16).

3 Федеральный закон от 06.04.2015 № 76-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности Уполномоченных по правам человека». 6 апреля 2015 года № 76-ФЗ: документы // Официальный сайт компании «Консультант Плюс». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base= LAW&n= 177589&fld=134&dst= 100008,0&rnd=0. 9406412760 858844 (дата обращения: 20.09.2016).

в Российской Федерации» [5]. Итак, в чем же заключались изменения в законодательстве? Во-первых, Федеральный закон от 6 апреля 2015 года № 76-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека» закрепил статус Уполномоченных в субъектах федерации как общефедеральный. Во-вторых, Федеральный конституционный закон от 6 апреля 2015 года № З-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» определил четкий порядок взаимодействия федерального Уполномоченного по правам человека с региональными Уполномоченными [5].

В-третьих, в результате изменений в законодательстве в 2015 году была решена проблема фактического отнесения правового регулирования статуса и деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах федерации к ведению региональных властей. Данная установка отрицательно сказывалась на деятельности региональных омбудсманов по защите прав человека, так как «создавало массу организационных и технических затруднений, порождало путаницу и коллизии в региональном законодательстве [5]. В-четвертых, основы правового регулирования субъектов Российской Федерации во многом противоречили федеральным законам, что привело к недостаточной реализации принципа альтернативности кандидатур на должность Уполномоченного в субъекте федерации, не были четко определены требования к кандидатам на эту должность, а в нескольких регионах «сроки избрания первого Уполномоченного после принятия регионального закона и сроки избрания нового Уполномоченного по истечении срока полномочий его предшественника» не соответствовали нормам законодательства на федеральном уровне.

Далее, федеральный Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации предложил «универсальный образец» модельного закона, который был готов к декабрю 2015 года: т. е. некое методическое пособие, определяющее порядок избрания, назначения и деятельности региональных Уполномоченных. Этот модельный закон был представлен 7 декабря 2015 года в рамках Координационного совета Уполномоченных по правам человека в Москве, в котором участвовали практически все региональные омбудсманы.

Итак, изменения в законодательстве, дающие федеральному омбудсману в том числе и «правило второго ключа» внесены. Однако их реализация,

включая и использования правила «второго ключа», составят уже предмет деятельности не Э. А. Памфиловой, которая, пробыв на посту Федерального Уполномоченного по правам человека всего два года, была в марте 2016 года избрана Председателем Центральной избирательной комиссии России. Вскоре на вакантный пост была избрана представитель фракции «Справедливой России» в Государственной думе, генерал майор полиции в отставке Т. Н. Москалькова.

Стоит отметить, что реакция правозащитной общественности на избрание Т. Н. Москальковой на пост российского омбудсмана была достаточно отрицательной. Многие считали, что будет иметь место конфликт интересов, так существенная часть нарушений прав человека происходит как раз силами сотрудников МВД - учреждения, где дослужилась до генеральских погон

Т. Н. Москалькова. С другой стороны, о том, что она на самом деле - очень разумный и достойный человек, писал в это время в социальных сетях известный адвокат и правозащитник Генри Резник, член Московской Хельсинской группы и оппонент Т. Н. Москальковой на защите ее диссертации по праву.

Итак, сделанное еще десять лет тому назад предположение о том, что принцип «двойного ключа» будет на практике реализовывать совсем не тот человек, которые готовил и продвигал изменения в законодательстве об Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, подтвердилось. Время покажет, насколько справедливыми были опасения противников встраивания региональных омбудсманов в подобие иерархической системы государственных правозащитных институтов.

Литература

1. Автономов А. С. Права человека, правозащитная и правоохранительная деятельности: науч. изд. М.: Фонд «Либеральная миссия»; Новое литературное обозрение, 2009. 448 с.

2. Зорькин В. Россия и Страсбург. Проблемы реализации Конвенции о правах человека // Российская газета. № 6809 от 22.10.15. URL: //http://www.rg.ru/2015/10/21/zorkin.html

3. Ковалев С. А. Мир, страна, личность. М.: Ризограф, 2000. 176 с.

4. Миронов О. О. Очерки государственного правозащитника. М.: Изд-во СГУ, 2009. 518 с.

5. Памфилова Э. А. Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2015 год. URL: http://ombudsmanrf.org/ content/doclad2015

6. Права человека перед вызовами XXI века // под ред.: В. В. Смирнов, А. Ю. Сунгуров. М.: Российская ассоциация политической науки; Российская политическая энциклопедия. 2012. 349 с.

7. Сунгуров А. Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). СПб.: Норма. 2005. 384 с.

8. Reif Linda C. The ombudsman, good governance, and the international human rights system. Leiden; Boston: Martinus Nijhoff Publishers. 2004. 426 p.

References

1. Avtonomov A. S. Prava cheloveka, pravozaschitnaya I pravoohranitelnaya deyatelnost' [Human rights and law-enforcement activities]. Moscow: Fond Liberalal'naya missiya, Novoye literaturnoye obozrenie, 2009, 448 p. (In Russ.).

2. Zorkin V. Rossiya i Strasburg: problemy realizatsii Konventsii for human rights [Russia and Strasbourg. Problems of convention of human rights realization]. Rossiyskaya gazeta, no 6809 at 22.10.15, available from: http://www.rg.ru/2015/10/21/zorkin.html (In Russ.).

3. Kovalev S. A. Mir, strata, lichnost' [World, country, personality]. Moscow: "Ruzograf', 2000, 176 p. (In Russ.).

4. Mironov O. O. Ocherki gosudarstvennogo pravozaschitnika [Essays by Ombudsman]. Moscow: SGU Publishing, 2009, 518 p. (In Russ.).

5. Pamfilova E. A. Doclad Upolnomochennogo po pravam cheloveka v RF pa 2015 god [Annual report of Russian ombudsman for 2015]. Available from: http://ombudsmanrf.org/content/doclad2015 (In Russ.).

6. Prava cheloveka pered vyzovami XXI veka. [Human rights before the challenges of the 21st century. (2012)]. Ed. by: V. V. Smirnov, A. Yu. Sungurov. Moscow: RAPN, ROSSPEN, 2012, 249 p. (In Russ.).

7. Sungurov A. Yu. Institut Ombudsmana: evolutciya traditciy i sovremennaya praktica (opyt sravnitel'nogo analiza [Institute of Ombudsman: evolution of traditions and contemporary practices]. Saint Petersburg, Norma, 2005, 384 p. (In Russ.).

8. Reif L. C. The ombudsman, good governance, and the international human rights system. Leiden, Boston: Martinus Nijhoff Publishers, 2004, 426 p.

Статья поступила в редакцию 11.06.2017 г.

Submitted 11.06.2017.

Для цитирования: Бузенкова О. Ю., Сунгуров А. Ю. Институт уполномоченного по правам человека в РФ и субъекте РФ: развитие нормативной основы их деятельности и взаимодействия // Вестник Марийского государственного университета. Серия «Исторические науки. Юридические науки». 2017. № 4 (12). С. 47-52.

Citation for an article: Buzenkova O. Yu, Sungurov A. Yu. Ombudsman Institute in the Russian Federation and in Russian regions: law background and practices of collaboration. Vestnik of the Mari State University. Chapter "History. Law". 2017, no. 4 (12), pp. 47-52.

Бузенкова Ольга Юрьевна, студентка, Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ), г. Санкт-Петербург,

asungurov@mail. т

Сунгуров Александр Юрьевич, доктор политических наук, профессор, руководитель департамента прикладной политологии, Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ), г. Санкт-Петербург, asungurov@mail. т

Olga Yu. Buzenkova, student, National Research University Higher School of Economics, Saint Petersburg,

asungurov@mail.ru

Alexander Yu. Sungurov, Dr. Sci. (Political), professor, head of department of applied political science, National Research University Higher School of Economics, Saint Petersburg, asungurov@mail. ru