Проблемы обеспечения качества закона

ЮРИДИЧЕСКАЯ ЖИЗНЬ. ХРОНИКА

Проблемы обеспеч

Многие видные представители научной школы правотворчества Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее — ИЗиСП, Институт) заложили прочный фундамент и направление исследований в данной области1. В современных условиях традиции научной школы правотворчества Института сталкиваются с новациями в юридической сфере и испытывают проверку на прочность, что обусловлено разработкой новых проблем, связанных с использованием при подготовке юридических документов новых приемов юридической техники и технологий, направленных на повышение роли закона, качества законодательного регулирования, эффективности принимаемых нормативных правовых актов2.

1 Подробнее об этом см.: Страницы истории и очерки о научных школах Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации / Е. А. Прянишников, Т. Я. Хабрие-ва, В. И. Лафитский и др. 4-е изд. М., 2015. С. 347—365.

2 В частности, см.: Научные концепции развития российского законодательства / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. 7-е изд. М., 2015; Юридическая техника. 2-е изд. М., 2016; Юридическая техника: пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / под ред. Т. Я. Хабриевой, Н. А. Власенко. М., 2009; Закон. Обеспечение безопасности и реальной экономики / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2015; Эффективность законодательства: вопросы теории и практика: монография / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. П. Емельянцев. М., 2015; Тихомиров Ю. А. Право: прогнозы и риски: монография. М., 2015; Правовые модели и реальность: монография / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, Е. Е. Рафалюк, Н. И. Хлуденева. М., 2014.

1ия качества закона

В продолжение исследования актуальных проблем правотворчества 28 сентября 2016 г. в Институте состоялся круглый стол «Проблемы обеспечения качества закона». В работе круглого стола приняли участие представители органов государственной власти (Министерства юстиции РФ, Московской областной Думы, Федеральной нотариальной палаты), научного сообщества и ведущих российских вузов (ИЗиСП, Института государства и права РАН, Высшей школы экономики, Университета им. О. Е. Кутафина и др.).

В рамках круглого стола обсуждались состояние и тенденции развития законодательства; критерии анализа и оценки качества закона; качественные характеристики процесса подготовки и принятия законов; современные проблемы планирования законотворческой деятельности и проектирования законов; вопросы экспертизы и общественных обсуждений в процессе подготовки законов; требования к качеству текста законов; оценка эффективности действия законов; проблемы корректировки закона и практики его применения и др.

С вступительным сообщением выступил заместитель заведующего Центром публично-правовых исследований ИЗиСП доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, член-корреспондент Международной академии сравнительного права Ю. А. Тихомиров. Он обратил внимание на необходимость поиска средств повышения эффективности законодательной работы, что связано с имеющимися проблемами необеспеченности проводимых реформ должной законодательной регуляцией, когда законодательная деятельность нередко идет вне русла социально-эко-

номического развития или выступает подчас в виде лишь оформительской, регламентирующей то, что предрешено в целевых стратегиях и программах. Усугубляет данную практику замедление работы над проектом федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», о необходимости принятия которого ИЗиСП заявляет на протяжении более 20 лет и последние проекты которого были опубликованы в 2013 г. Институтом и в 2014 г. Министерством юстиции РФ.

По мнению выступающего, для решения проблемы обеспечения качества закона необходимо прежде всего обеспечить корреляцию (внутреннюю и внешнюю) между законодательным развитием и управлением социально-экономическими процессами. Во-первых, собственно закон как чрево регулятивного воздействия должен иметь сумму элементов, которые коррелируют между собой, т. е. имеется зависимость и качественные характеристики (внутренняя корреляция). Во-вторых, нужно соразмерить законодательное развитие с уровнем социально-экономического развития страны. 28 июня 2014 г. принят Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». В июне 2016 г. образован Совет при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам. Но все опять сводится к текущим актам и совершенствованию правового регулирования. Важно обеспечить внешнюю корреляцию, показать, в какой степени закон будет вливаться в это русло, причем не на стадии поправок, а на стадии, когда он будет результатом юридического прогнозирования.

Несколько сложных проблем возникает при формулировании надлежащего определения качества закона, поскольку сначала следует найти базовые элементы закона, каждый из которых имеет или должен получить качественные характеристики. Среди этих элементов Ю. А. Тихомиров назвал следующие: обоснованная

базовая цель закона; цели-регуляторы; оптимальный, эффективный механизм реализации закона; зависимость между действием законов и новым уровнем правового состояния. Что касается правильно выбранной цели, целеполагания, то это проблема научных концепций и прогнозирования. Юридическое прогнозирование — это попытка понять меняющийся предмет регулирования, подвижные регуляторы, нормы и иные способы, проблемы рисков, которые нужно учитывать.

Руководитель государственно-правового управления Московской областной Думы кандидат юридических наук Н. Н. Толмачева представила системный взгляд на три группы проблем, которые возникают в процессе подготовки нормативных правовых актов: 1) проблемы политического характера, которые не решаются правовым путем (40—60% проблем, связанных с правотворческим процессом в Российской Федерации и ее субъектах); 2) проблемы «местного» значения, а именно: ошибки в организации самого правотворческого процесса, неэффективные управленческие решения, человеческий фактор, непрофессионализм (10—20%); 3) проблемы сугубо правового характера (10—20%). Примером последних является тенденция внесения многочисленных изменений в недавно принятые, новые законы, когда еще не наработана правоприменительная практика. Эту проблему могло бы решить установление моратория на внесение изменений в новые законы, за исключением тех изменений, которые являются следствием вступивших в силу решений судов, актов прокурорского реагирования. Внесение изменений в законы должно быть обосновано результатами правового мониторинга или системного исследования применения закона. Эти требования можно отразить в законе о законах.

Другим ярким примером сугубо правовых проблем является самостоятельность субъектов РФ в определении порядка проведения антикоррупционной экспертизы. При отсутствии

действенного правового регулятора в виде, например, законодательно закрепленной обязанности устранения всех коррупционных факторов, выявленных в ходе проведения экспертизы, получается, что ряд законопроектов, в которых выявлены коррупцио-генные факторы, все же принимается. Решение данной проблемы, по мнению Н. Н. Толмачевой, заключается в установлении правила о том, что если автор законопроекта (ответственный исполнитель) не согласен с выводами о наличии коррупциогенного фактора, то должна быть проведена повторная экспертиза сторонней организацией (например, Минюстом России). Если вывод подтверждается, то такой кор-рупциогенный фактор должен быть устранен.

Выступающая высказалась в поддержку придания обязательной силы методическим рекомендациям Госдумы в сфере законотворчества.

Ведущий научный сотрудник отдела экономико-правовых проблем государственного и муниципального управления ИЗиСП доктор юридических наук Н. А. Абузярова определила понятие «качество закона» как совокупность свойств, обусловливающих способность закона удовлетворять определенные потребности общества в соответствии с его предназначением, не оставляющая возможности предпочтения одной правовой нормы другой или одного толкования закона другому. Качество закона изменяется по мере развития общества и устаревания законов и выступает одним из главных факторов, обеспечивающих законность, т. е. создание необходимых условий для соблюдения и исполнения законов и соответствующих им правовых аспектов.

Решение многогранной проблемы качества закона, по мнению выступающей, лежит в трех плоскостях: 1) соответствие закона политическому, экономическому, социальному, нравственному развитию общества; 2) степень совершенствования юридической техники; 3) практика принятия законодательных актов.

Заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин ИЗиСП, заместитель заведующего отделом теории законодательства ИЗиСП доктор юридических наук, профессор Н. Н. Черногор напомнил участникам круглого стола об имеющихся многочисленных доктринальных наработках в области измерения и обеспечения качества закона, которые, к сожалению, не востребованы правотворческой практикой. Причина кроется в недооценке роли правотворческой практики. Она вырабатывает если не образцы поведения для участников правотворческой деятельности, то определенные штампы, шаблоны, которые нередко являются основным инструментом юридического проектирования. Если в качестве такого шаблона в процессе проектирования берутся не самые лучшие правотвоческие практики, то по образу и подобию взятых шаблонов создаются законопроекты, качество которых небезупречно. Задача обеспечения качества закона, по мнению выступающего, заключается главным образом в поиске, выявлении, изучении, систематизации и последующем распространении лучших правотворческих практик и передового опыта законопроектной деятельности. Эффективное решение поставленной задачи зависит от совместных усилий участников правотворческой деятельности и степени сближения теории и практики правотворчества.

Заведующий отделом методологии противодействия коррупции ИЗиСП доктор юридических наук, профессор Ю. В. Трунцевский предложил свое практическое видение показателей качества закона, которые можно заложить в некую систему контроля соответствия законов (система law complete control, или law compliance control). Качество и соответствие закона (complete, или compliance, как принято в теории управления) — это соответствие международным обязательствам, национальной политике, стратегии безопасности, отраслевой концепции, ведущим мировым и зарубежным законодательным прак-

тикам, правилам юридической техники, включая антикоррупционную оценку, морали и нравственности, запросам гражданского общества, одобрение профессионального сообщества в зависимости от субъекта исполнения акта.

Обозначая три уровня контроля: 1) правовая политика, декларации, программы и концепции; 2) законо-производственный уровень; 3) аудит, экспертная оценка принятого нормативного правового акта, Ю. В. Трун-цевский отметил, что система измерения показателей качества закона и оценки их значений базируется на основе риск-ориентированного подхода (оценка угроз и ранжирование рисков законодательных норм, институтов и в целом закона, картографирование мониторинга рисков качества закона, включая метод визуального отображения этих рисков на определенного рода пространство). Таким образом, составляется некий паспорт закона, содержащий реестр рисков этого закона и карту рисков, подлежащий обновлению с определенной периодичностью.

Заведующий отделом зарубежного конституционного, административного, уголовного законодательства и международного права ИЗиСП доктор юридических наук, профессор А. С. Автономов обратился к проблеме отсутствия организационной составляющей, обеспечивающей качество закона. Среди возможных решений указанной проблемы выступающий обозначил создание независимой авторитетной экспертной площадки, аккумулирующей все законопроекты.

Кроме того, положительно повлиять на качество принимаемых законодательных решений может поименное голосование по законопроектам, распространенное за рубежом, а также изменение системы оценки эффективности законодательной деятельности, в которой по-прежнему главное место отводится не качественным, а количественным показателям деятельности, что порой приводит к спешным, поверхностным подходам при разра-

ботке, рассмотрении и принятии законодательных актов.

Заместитель заведующего кафедрой теории и истории права факультета права Высшей школы экономики доктор юридических наук, профессор Ю. Г. Арзамасов посвятил свое выступление проблеме повышения эффективности правового регулирования. Он подчеркнул, что для выявления погрешностей в реализации норм закона следует соотносить между собой две величины: «результат» и «поставленную цель», при этом максимальная эффективность закона достигается при реализации всех задач, поставленных законодателем. По мнению выступающего, для повышения эффективности правового регулирования следует использовать стратегию трех шагов: 1) инсти-туализацию нормотворческого процесса (принятие «одним пакетом» федеральных законов «Об источниках права в Российской Федерации», «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», «О Парламенте», а также законов в сфере регламентации различных видов нор-мотворческих процессов); 2) официальное обучение законотворцев (в частности, на всех юридических факультетах высших учебных заведений и на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих целесообразно ввести учебный курс под названием «Нормография»); 3) создание современной системы правового мониторинга, включающей оценку регулирующего воздействия и оценку фактического воздействия.

Заместитель заведующего отделом зарубежного конституционного, административного, уголовного законодательства и международного права ИЗиСП кандидат юридических наук А. Н. Морозов отметил проблемы обеспечения качества закона в свете международно-правовых обязательств России и интеграционных процессов. Выступающий заострил внимание на стихийности реализации международных договоров на постсоветском

пространстве, в том числе юридически обязательных решений, которые принимаются органами международных организаций, а также на множестве разносторонних международных универсальных или региональных, двусторонних или самоисполнимых договоров, являющихся источниками международных обязательств, участниками которых являются государства постсоветского пространства. Совершенствование национального законодательства — неизбежный этап выполнения международных обязательств, который должен осуществляться на прочной правовой основе. Процесс обеспечения выполнения международных обязательств актуализирует в России вопрос принятия Закона о нормативных правовых актах. С этой точки зрения качество закона служит важным фактором обеспечения международно-правовых обязательств России и интеграционных процессов на постсоветском пространстве.

Главный научный сотрудник сектора международно-правовых исследований Института государства и права РАН доктор юридических наук С. В. Королев сформулировал три юридические метапроблемы и законотворческих правила проектирования законов, выведенных из анализа работы американского философа Хилари Патнема "The collapse of the Fact/ Value Dichotomy" («Крушение дихотомии факта и ценности», 2002 г.): 1) безоценочная описательность невозможна, соответственно, требования как к законодателю, так и со стороны самого законодателя всегда предполагают ценностные суждения, отсюда следует первое законотворческое правило: «Назови мне факты, на которые ты ссылаешься в защиту своих требований, и я узнаю твою систему ценностей»; 2) не бывает чистых, абсолютно абстрактных оценок, соответственно, всякое предписание имеет описательный момент и опирается на какой-то оценочно-релевантный факт, отсюда следует второе законотворческое правило: «Назови мне принципы, которы-

ми ты руководствуешься, и я узнаю, какие факты из реальной действительности ты склонен регистрировать или конструировать»; 3) легальные дефиниции всегда имеют ценностную окраску и форму аналитического или синтетического суждения: «Легальная дефиниция в форме синтетического суждения всегда ближе к социальной действительности, поэтому лучше отражает правовую реальность. Легальная дефиниция в форме аналитического суждения более изящна, поэтому более инструментальна и более привлекательна для юриста. Если легальную дефиницию в форме аналитического суждения не удается переформулировать в синтетическое суждение, то такая дефиниция будет малоэффективной».

Заведующий отделом конституционного права ИЗиСП доктор юридических наук А. Е. Постников связал проблему качества законотворчества с количественными изменениями тех законов, которые сейчас принимаются в России, что, несомненно, влияет на уровень экспертизы этих законодательных актов. В этом плане возможности оценки принимаемых законов значительно меньше, поскольку число экспертов в правотворчестве не увеличивается так, как растет законодательство. Между тем регулирование становится зачастую более бессистемным, некоторые важные законодательные решения принимаются весьма неожиданно как для экспертов, так и для общественности, а обширные по объему и сложные по содержанию законодательные акты проходят без значительной общественной, даже профессиональной экспертизы.

Широкое экспертное обсуждение, по мнению выступающего, наблюдается в случае заседаний Конституционного Суда РФ, вовлекающих СМИ, силы независимой и научной экспертизы. Это объясняется тем, что существует площадка, где возможно спокойное, уважительное обсуждение позиций экспертов, где происходит концентрация точек зрения.

А. Е. Постников затронул проблему достаточности процедурных условий для экспертизы законов, что важно для обеспечения их качества, отметил значимость проработки вопроса о процедурных конституционных гарантиях экспертного обсуждения важнейших законодательных решений на уровне Российской Федерации и ее субъектов.

Заведующая Центром публично-правовых исследований ИЗиСП доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ Л. В. Андри-ченко также обратилась к проблеме нарастания объема законодательного регулирования на примере регионального законодательства, где 99% законов принимается по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В среднем на сегодняшний день в субъектах РФ насчитывается от 600 до 800 законов с самостоятельным предметом регулирования. Состав законодательства в субъектах РФ в среднем по объему следующий: достаточно большое количество законов, порядка 25%, содержит до десяти статей, притом что три-четыре статьи посвящены определению предмета регулирования (который зачастую не совпадает с наименованием закона), порядку вступления закона в силу и т. п.

Еще одной проблемой является множественность законов по одному и тому же предмету регулирования. Иногда это обусловлено требованиями федерального законодательства. Например, в некоторых субъектах насчитывается до 40 законов по местному самоуправлению. Это связано с тем, что федеральный законодатель устанавливает: такие вопросы регулируются законом субъекта РФ, а последний, вместо систематизации законодательства в данной сфере и регламентации базовым законом по всему кругу общественных отношений в рамках единой сферы регулирования, дробит эти законы. В связи с этим выступающая подчеркнула необходимость инвентаризации законодательства субъектов РФ.

Л. В. Андриченко обозначила также проблему раздробленности методического обеспечения правотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях и выступила за разработку единых методических рекомендаций в сфере правотворчества, которая должна осуществляться Минюстом России, возможно, под эгидой Совета Федерации.

Заведующий кафедрой теории и истории права факультета права Высшей школы экономики доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ В. Б. Исаков коснулся основных типичных технико-юридических проблем обеспечения качества закона: внесение в законы поправок в объеме новой редакции закона; внесение изменений в изменения; отмена изменений другими правоизменяю-щими нормативными правовыми актами; многопредметность, объединение в одном законе нескольких предметов правового регулирования; нарушение баланса нормативности и инструктивности закона (избыточная детализация законодательного регулирования, превращение законов в подробные описательные инструкции); меняющееся соотношение нормативно-правового и технико-юридического регулирования.

Старший научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук М. В. За-лоило выделил ключевые нерешенные теоретико-прикладные проблемы обеспечения качества закона, сгруппированные по трем сферам: юридическое образование, юридическая наука и собственно правотворческая практика. В числе ключевых проблем юридического образования находится его ориентированность на подготовку кадров высшей квалификации, готовых применять уже действующие законы, а не творить новые нормативные правовые акты. За редким исключением очевидно отсутствие целенаправленных образовательных программ подготовки юристов для сферы правотворчества, обладающих специальными знаниями и обученных пи-

сать качественные нормативные правовые акты.

К центральным проблемам юридической науки относится необходимость развития общей теории законотворчества, отражающей в том числе единые методологические подходы к пониманию сущности законотворчества, современные достижения в познании понятия закона как одного из главных понятий теории законотворчества, научно обоснованные пути выявления и оценки качественных характеристик закона или отклонений от них, прогнозирование будущего состояния и динамики качества закона.

Среди основных проблем правотворческой практики отмечалось медленное развитие относительно новой и еще не получившей достаточной ин-ституциализации сферы законотворческого консалтинга, позволяющей квалифицированным специалистам и экспертам принимать активное участие в процессе правотворчества, что стало предметом широкого обсуждения в работе V Петербургского Международного юридического форума (27—30 мая 2015 г.).

Ведущий научный сотрудник отдела имплементации решений судебных органов в законодательство Российской Федерации ИЗиСП кандидат юридических наук Т. Э. Шуберт подчеркнула роль судебной практики в повышении качества закона и предложила дополнить ст. 105 Регламента Государственной Думы положением о том, что при внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы в обязательном перечне других документов должны быть представлены материалы, содержащие системный анализ и тенденции судебной практики по предмету регулирования рассматриваемого законопроекта.

В дискуссии по тематике круглого стола приняли участие заведующий отделом имплементации решений судебных органов в законодательство Российской Федерации ИЗиСП доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, академик РАЕН В. В. Лазарев, главный научный сотрудник отдела экономико-правовых проблем государственного и муниципального управления ИЗиСП доктор юридических наук, профессор А. Г. Богатырев, заведующая отделом социального законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук Н. В. Путило, заведующая отделом правового анализа и прогнозирования ИЗиСП кандидат философских наук В. Ю. Лукьянова, старший научный сотрудник сектора гражданского права, гражданского и арбитражного процесса Института государства и права РАН кандидат юридических наук В. В. Лебедь, доцент кафедры теории и истории права факультета права Высшей школы экономики Б. А. Геренрот.

Обсуждение, состоявшееся в рамках круглого стола, позволило выявить ряд теоретических и практических проблем обеспечения качества закона и некоторые подходы к их решению. Высокое качество и эффективность закона и законодательного регулирования, выработка оптимальных подходов и правовых средств, направленных на достижение указанной цели, требуют научного, научно-практического и методического обеспечения, дальнейшего осмысления и специального исследования с учетом современных достижений законодательной техники и юридических технологий.

М. В. ЗАЛОИЛО, старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук