О роли института научной экспертизы в повышении эффективности нормотворческой деятельности и перспективах его развития

УДК 340.143

О РОЛИ ИНСТИТУТА НАУЧНОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ В ПОВЫШЕНИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ПЕРСПЕКТИВАХ ЕГО РАЗВИТИЯ

Сарпеков Рамазан Кумарбекович

И.о. директора ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан»;

г. Астана, Республика Казахстан.

Ключевые слова: Законотворчество; научная правовая экспертиза; научная экономическая экспертиза нормативных правовых актов; анализ регуляторного воздействия, антикоррупционная экспертиза.

Аннотация. В статье проанализированы проблемы развития системы научной экспертизы, имеющей важное значение в повышении эффективности законодательства и законотворческой деятельности. С учетом высоких требований к качеству правотворчества, поставленных в программных документах страны, сформулированы меры по повышению качества научной экспертизы нормативных правовых актов, в числе которых: разработка единых подходов к методологии проведения научной экспертизы, совершенствование механизма отбора научных организаций для проведения научной экспертизы посредством разработки и ведения специализированной информационно-коммуникационной инфраструктуры, пересмотра объектов научной экспертизы с рассмотрением вопроса о целесообразности введения обязательной научной экспертизы концепций законопроектов, антикоррупционной экспертизы и другие. Отдельно рассмотрен вопрос совершенствования научной экономической экспертизы и процедур анализа регуляторного воздействия.

ГЫЛЫМИ САРАПТАМА ИНСТИТУТЫНЬЩ ЗАЦ ШЫГАРМАШЫЛЫГЫ ЦЫЗМЕТШЩ ТИ1МД1Л1Г1Н АРТТЫРУДАГЫ

Р0Л1 ЖЭНЕ ОНЫЦ ДАМУ ПЕРСПЕКТИВАЛАРЫ ТУРАЛЫ

Рамазан ^марбек^лы Сэрпеков

«Казацстан Республикасыныц Зацнама институты» ММдиректорынъщ м.а.;

Астана ц., Казацстан Республикасы.

TyüIu свздер: Зац шыгармашылыгы; гылыми цщыцтыц сараптама; нормативтж цщыцтыц актыершц гылыми экономикалыц сараптамасы; реттеуштк эсердг талдау; сы-байлас жемцорлыцца царсы сараптама.

Аннотация. Мацалада зацнама мен зац шыгармашылыгы цызметШц тшмдтгт артты-руда мацызды магынага ие гылыми сараптама ЖYйесiн дамыту проблемасына талдау жа-салды. Елгмгздгц багдарламалыц цужаттарында орын алган цщыц шыгармашылыгыныц са-пасына цойылатын жогары талаптарды ескере отырып, нормативтт цщыцтыц актшердщ гылыми сараптамасыныц сапасын арттыру жвнгндегг шаралар тужырымдалды, олардыц цатарында мыналар бар: гылыми сараптама журггзудгц эдгснамасына бгрыцгай устанымды эзгрлеп жасау, арнайы ацпараттыц-коммуникациялыц инфрац^рылымды эзгрлеу мен оны ен-г1зу арцылы гылыми сараптама жург1зу Yшiн гылыми уйымдарды 1р1ктеу теттн жет1лд1ру, зац жобаларыныц тужырымдамасына мiндеттi гылыми сараптама ЖYргiзудi, сыбайлас жемцорлыцца царсы сараптаманы енгiзу цажеттыт туралы мэселет царастыра отырып, гылыми сараптама объектшерт цайта царап iрiктеу жэне тагы да басцалар. Гылыми экономикалыц сараптама мен реттеуштк эсердi талдаудыц рэЫмт жетiлдiру мэселеЫ белек царастырылды.

ABOUT THE ROLE OF INSTITUTE OF SCIENTIFIC EXPERTISE IN ENHANCING THE EFFICIENCY OF NORM-MAKING ACTIVITY AND PROSPECTS OF ITS DEVELOPMENT

Sarpekov Ramazan Kumarbekovich

Acting Director of SI «Institute of législation of the Republic of Kazakhstan»;

Astana, Republic of Kazakhstan.

Keywords: Law-making; scientific legal expertise; scientific economic expertise of normative legal acts; analysis of regulatory impact; anti-corruption expertise.

Abstract. The article analyzes the problems of development of the system of scientific expertise, which has essential value in enhancing the effectiveness of legislation and lawmaking activity. Taking into account the high requirements to the quality of law-making, set in the state's program documents, measures are formulated to improve the quality of scientific expertise of normative legal acts, including: the development of unified approaches to the methodology of scientific expertise, the improvement of the selection mechanism of scientific organizations for scientific expertise through the development and maintenance of specialized information and communication infrastructure, revision of the objects of scientific expertise with consideration of the issue on the expediency of introducing mandatory scientific expertise of the concepts of draft laws, anti-corruption expertise etc. The issues of improvement of scientific economic expertise and procedures for regulatory impact analysis have been separately reviewed.

Всем очевидно, что повышение эффективности и качества законотворческой деятельности в настоящее время стало обязательным условием успешного достижения государством экономической мощи, социального благополучия, создания благоприятного международного инвестиционного климата и зрелого гражданского общества.

Поэтому достижение цели вхождения Казахстана к 2050 году в число 30-ти самых развитых государств мира предъявляет высокие требования к национальной правовой системе. Она должна эффективно обеспечивать проводимый курс государства на повышение качества жизни человека, общества и укрепление государственности. Данный курс требует обеспечения высокого качества законодательства, своевременной модернизации нормотворческой деятельности.

В Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года указано на необходимость развития системы научной экспертизы, которая «поможет решать задачу подготовки проектов нормативных правовых актов, отвечающих современному состоянию и перспективам развития общества и государства»1.

Глава государства в своих выступлениях неоднократно отмечал о необходимости повышения качества законов и эффективности законотворческой деятельности. На совместном заседании палат Парламента Республики Ка-

захстан, приуроченном к открытию II сессии VI созыва он отметил необходимость продолжения традиций конструктивного законотворчества, расширения рамок законотворческого процесса, повышения уровня его открытости для широкой общественности страны2.

В своем выступлении на открытии третьей сессии Парламента РК шестого созыва Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев подчеркнул, что законы должны быть качественными, максимально конкурентными, прагматичными и отвечать самым высоким стандартам3.

Поставленные цели Стратегического плана развития страны до 2025 года предъявляют высокие требования к качеству правотворче-ства4. В данном Плане сформулированы задачи по повышению качества национального законодательства, в числе которых: улучшение процессов и институциональных возможностей по подготовке законопроектов посредством совершенствования процедуры оценки законопроектов и действующих актов законодательства, установление достаточных сроков для более качественной подготовки проектов.

В данном контексте полагаю, что важным направлением совершенствования процесса законотворчества является укрепление его научной составляющей. Уверен, что подобный подход позволит сформировать концептуальное видение развития действующего законодательства, исключить формальный

1 Указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 85 «О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года»// САПП Республики Казахстан, 2009 г., № 35, ст. 331.

2 Выступление Президента Казахстана Н.Назарбаева на открытии второй сессии Парламента РК шестого созыва. 1 сентября 2016 /Официальный сайт Президента Республики Казахстан [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.akorda.kz/ru/speeches/internal_political_affairs/in_speeches_and_addresses/vystuplenie-prezidenta-kazahstana-nnazarbaeva-na-otkrytii-vtoroi-sessii-parlamenta-rk-shestogo-sozyva. - Дата доступа: 27.09.2018.

3 Выступление Президента Казахстана Н. Назарбаева на открытии третьей сессии Парламента РК шестого созыва. 4 сентября 2017 //Официальный сайт Мажилиса Парламента Республики Казахстан [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.akorda.kz/ru/speeches/internal_political_affairs/in_speeches_and_addresses/ vystuplenie-prezidenta-kazahstana-nnazarbaeva-na-otkrytii-tretei-sessii-parlamenta-rk-shestogo-sozyva. Дата доступа: 27.09.2018.

4 Указ Президента Республики Казахстан от 15 февраля 2018 года № 636 «Об утверждении Стратегического плана развития Республики Казахстан до 2025 года и признании утратившими силу некоторых указов Президента Республики Казахстан»/Информационно-правовая система НПА «Эдшет» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/U1800000636Дата доступа: 27.09.2018.

подход в процессе разработки НПА. Решение этих задач связано, прежде всего, с совершенствованием института научной экспертизы проектов нормативных правовых актов (далее - НПА), как важнейшего инструмента оценки качества законодательства.

В процессе подготовки данной публикации, просматривая свои парламентские записи ранних лет, я наткнулся на очень интересные и своевременные предложения и рекомендации. В частности, еще 30 ноября 2001 года в итоговом документе международной научно-практической конференции, проведенной Парламентом Казахстана II созыва на тему «Парламентаризм в независимом Казахстане: состояние и проблемы» было рекомендовано, что для решения имеющихся проблем и в целях дальнейшего совершенствования деятельности представительного органа Казахстана в осуществлении законодательных функций проводить научную, финансово-экономическую, криминалистическую и другие необходимые экспертизы законопроектов. А также создать государственную лингвистическую структуру по формированию переводческой культуры с единообразным толкованием юридических терминов для всех органов и структур государственной власти и управления5.

Далее, эти же проблемы были отражены в рекомендациях международной научно-практической конференции на тему: «Перспективы Казахстанского парламентаризма как важнейшего института демократизации и устойчивого развития страны», проведенной 27 мая 2005 года Парламентом Казахстана III созыва. В рекомендациях отражена необходимость значительного улучшения всесторонней проработки законопроектов, что позволило бы покончить с практикой, когда в Парламент попадают плохо проработанные юридически, слабо просчитанные экономически и научно необоснованные проекты законов6. Кстати, на этих конференциях принимали участие и выступили корифеи казахстанской юриспруденции, академики НАН Республики

Казахстан С.З. Зиманов и Г.С. Сапаргалиев.

Необходимость проведения экспертизы законопроектов была признана Правительством и впервые введена в 2002 году постановлением Правительства Республики Казахстан от 30 мая 2002 года № 598 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности» (Утратило силу постановлением Правительства Республики Казахстан от 31 августа 2016 года № 497)7. В данном документе был детально определен порядок проведения научной правовой, экологической, экономической, финансовой и других видов экспертиз в зависимости от правоотношений, регулируемых законопроектом.

В последующем правовые и организационные аспекты проведения научной экспертизы претерпели значительные изменения. Были введены: научная криминологическая экспертиза (в 2003 году), научная правовая экспертиза концепций законопроектов (в 2007 году), научная антикоррупционная экспертиза (в 2009 году), научная лингвистическая экспертиза (в 2011 году).

В связи с нареканиями к качеству, а также возможностью выявления коррупционных рисков в рамках юридической экспертизы и научной правовой экспертизы в 2014 году была исключена научная антикоррупционная экспертиза8.

В 2016 году с принятием Закона «О правовых актах» исключены требования к проведению криминологической экспертизы, а также научной правовой экспертизы концепций проектов законов.

Что касается финансовой экспертизы, проведенный Министерством юстиции мониторинг действующего законодательства, показал, что данный вид экспертизы оказался «неработающим». В 2016 году данный вид экспертизы был также отменен.

Таким образом, на сегодняшний день в соответствии в Законом «О правовых актах» проводится научная правовая, лингвистическая, экономическая экспертизы на проекты

5 Парламентаризм в независимом Казахстане: состояние и проблемы: Материалы международной научно-практической конференции. 30 ноября 2001 года. - Астана, 2002.

6 Перспективы казахстанского парламентаризма как важнейшего института демократизации и устойчивого развития страны: Материалы международной научно-практической конференции. 27 мая 2005 г. - Астана, 2005.

7 Постановление Правительства Республики Казахстан от 30 мая 2002 года № 598 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности» (Утратило силу постановлением Правительства Республики Казахстан от 31 августа 2016 года № 497) /Информационно-правовая система НПА «Эдшет» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P020000598_ . Дата обращения: 01.10.2018.

8 Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления» от 29 сентября 2014 года/Информационно-правовая система НПА «Эдшет» [Электронный ресурс].- Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1400000239/history Дата доступа: 28.09.2018.

9 Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V «О правовых актах»/Информационно-право-вая система НПА «Эдшет» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1600000480. Дата доступа: 01.10.2018.

законодательных актов9.

Но в то же время успешная реализация задач усиления социальной ориентированности государственной политики и построение сильного правового государства, укрепление безопасности человека, общества и государства выдвигает на повестку дня новые задачи по обеспечению устойчивого развития. Законы должны поспевать за жизнью людей.

Исходя изэтого, в настоящее время вопросы совершенствования научной правовой экспертизы находятся в поле зрения Главы государства, депутатов Парламента, государственных органов, представителей научного сообщества и граждан. Однако, несмотря на то, что в последние годы определенные шаги в сфере научной правовой экспертизы предприняты (сокращены расходы на проведение научных экспертиз проектов НПА; стоимость научных правовых экспертиз при разработке нормативных правовых актов снизилась на 30-40%), качество экспертного обеспечения законопроектов вызывает много нареканий со стороны депутатов Парламента Республики Казахстан, государственных органов, общественности. Об этом неоднократно указывалось на заседаниях Парламента и в депутатских запросах.

В рамках реализации Плана мероприятий по реализации Реформы 4 «Правовое государство без коррупции» Стратегического плана развития Республики Казахстан до 2025 года (далее - План) Министерством юстиции совместно с Институтом законодательства Республики Казахстан и заинтересованными государственными органами прорабатывается вопрос дальнейшего развития института научной экспертизы проектов НПА. В ходе разработки подходов по совершенствованию института научной экспертизы НПА предварительно были сформулированы следующие выводы и предложения.

1. Необходимость разработки новой концепции экспертной политики государства, определенной составляющей которой должна стать разработка единых подходов к методологии проведения научной экспертизы, позволяющей рассматривать проекты всесторонне с использованием последних данных юридической науки, инструментов прогнозирования последствий принятия НПА.

Поверхностность исследовательской базы научной экспертизы проектов НПА,

нередко формальный характер экспертизы, отсутствие достаточных научных обоснований и понимания сложных процессов в правовой системе общества отнюдь не способствуют решению проблем повышения качества законодательства. Между тем, как указывается в Послании Конституционного совета Республики Казахстан № 1001-04/5 от 5 июня 2018 года «О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан» в целях повышения уровня законотворческой работы необходимо обеспечить апробацию результатов научных исследований в практической деятельности по подготовке и принятию нормативных правовых актов10.

Для решения указанных проблем было бы правильным создание системы, которая будет функционировать на стыке научной и правотворческой деятельности. Однако сложность решения данного вопроса состоит не только в поиске практического механизма повышения качества результатов научной экспертизы, но и в определении ее методологической, концептуальной основы, понятной как субъектам нормотворчества, так и субъектам, реализующим нормативные предписания.

Поэтому считаем, что это новая методика должна содержать комплекс четко сформулированных правил, способствующих выявлению неэффективных положений нормативного правового акта. Безусловно, это потребует пересмотра требований, предъявляемых к структуре и содержанию экспертного заключения, предусмотренных Правилами проведения научной экспертизы проектов нормативных правовых актов, утвержденными постановлением Правительства Республики Казахстан от 31 августа 2016 года № 49711. Полагаем, что указанные меры позволят повысить качество научной составляющей заключений научных экспертов, а также обеспечить возможность их практического применения.

2. Правовая экспертиза должна осуществляться высококвалифицированными специалистами, обладающими опытом и специальными знаниями, имеющими признанный корпоративным сообществом авторитет в своей профессиональной сфере. К примеру, в США во Внепартийной исследовательской службе Конгресса работают эксперты, которые профилируются в различных сферах законодательной деятельности, вклю-

10Послание Конституционного совета Республики Казахстан № 10-01-04/5 от 5 июня 2018 года «О состоянии конституционной законности в Республики Казахстан» / Официальный сайт Конституционного Совета Республики Казахстан [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://ksrk.gov.kz/index.php/solutions/poslanie-konsШucюnnogo-soveta-respuЫiki-kazakhstan-ot-5-iymya-2018-goda-o-sostoyami. Дата доступа: 27.09.2018.

11 Постановление Правительства Республики Казахстан от 31 августа 2016 года № 497 «Обутверждении Правил проведения научной экспертизы проектов нормативных правовых актов»/Информационно-правовая система НПА «Эд1лет» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1600000497 Дата доступа: 27.09.2018.

чая внутренние, экономические, международные, юридические и научные вопросы.

В состав Комиссии по праву Великобритании - консультативном вневедомственном органе, действующем под эгидой Министерства юстиции, собраны опытные судьи, барристеры, юристы, в т.ч. профессора права. Во Франции в состав Государственного Совета, без участия которого не может быть принят ни один законопроект, входит около трехсот видных юристов. В Эстонии в проведении независимой юридической экспертизы проекта НПА участвуют практикующие юристы, профессора права, иностранные эксперты и т.д.12

Как правило, экспертные организации не принимают участия в пленарных заседаниях палат. Вместе с тем, к примеру, в США, в случае необходимости, в слушаниях Конгресса могут принимать участие юристы вышеупомянутой Внепартийной исследовательской службы. Экспертов привлекают только при необходимости. Между тем ученые, принимавшие участие при проведении экспертиз, могут иметь позицию по законопроекту, существенно отличающуюся от позиции органа-разработчика. В таких случаях было бы целесообразно предоставить экспертам возможность высказать свои доводы и обосновать рекомендации на любой площадке, где обсуждаются положения законопроекта. С учетом изложенного, полагаю необходимым законодательно закрепить право эксперта принимать участие в работе рабочих групп Палат Парламента, создаваемых для рассмотрения законопроектов.

Предлагаем также ввести в практику правотворчества обязательную публикацию заключений научной экспертизы на официальных интернет-ресурсах государственных органов, организатора экспертизы. Это будет способствовать реализации принципов прозрачности, открытости и доступности результатов научной экспертизы, а также повышению персональной ответственности эксперта.

Полагаем, что автоматизация процесса взаимодействия госорганов в рамках информационной системы «Е-законодательство» и Единой правовой системы Республики Казахстан, создание которых предусмотрено Планом, будет способствовать реализации принципов открытости и доступности результатов научной экспертизы, а также повышению персональной ответственности эксперта.

3. Необходимо совершенствовать научную экономическую экспертизу.

Согласно Постановлению Правительства Республики Казахстан от 31 августа 2016 года «Об утверждении Правил проведения научной экспертизы проектов нормативных правовых актов», научная экспертиза проводится для:

1) оценки качества, обоснованности, своевременности, правомерности проекта, соблюдения в проекте закрепленных Конституцией Республики Казахстан прав человека и гражданина;

2) определения возможной эффективности нормативного правового акта;

3) выявления возможных отрицательных последствий принятия проекта в качестве нормативного правового акта13.

Как известно, с 2014 года в соответствии с законом «О разрешениях и уведомлениях» процедура анализа регуляторного воздействия (далее - АРВ) является обязательной. Согласно пункту 1 статьи 83 Предпринимательского кодекса РК, анализом регулятор-ного воздействия является аналитическая процедура сопоставления выгод и затрат от вводимого регуляторного инструмента и связанных с ним требований, позволяющая оценивать достижение целей государственного регулирования в последующем. Целью анализа регуляторного воздействия является повышение действенности и эффективности государственной политики в части использования конкретных регуляторных инструментов через оценку альтернативных подходов регулирования для достижения определенных целей или решения четко определенных проблем.

Как показала практика, за сравнительно недолгий период действия института АРВ выявлен ряд его недостатков:

отсутствие независимого субъекта, контролирующего и координирующего проведение АРВ. Эти полномочия отнесены к исключительной компетенции МНЭ РК (Департамент развития предпринимательства);

неопределенность методологии проведения АРВ, вопросов финансирования АРВ;

частичное дублирование целей и задач АРВ и научной экономической экспертизы.

В этой связи возникает необходимость пересмотра института АРВ с целью поиска возможных вариантов улучшения его механизма на основе опыта стран ОЭСР, акцентировав внимание на предмете и субъекте проведения АРВ. Высказывается мнение интегрировать научную экономическую экспертизу в АРВ. Развитие и совершенствова-

12 Sveriges Riksdag from 2 March 2018// Makes law [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www. riksdagen.se/en/how-the-riksdag-works/what-does-the-riksdag-do/makes-laws/

13 Постановление Правительства Республики Казахстан от 31 августа 2016 года № 497 «Об утверждении Правил проведения научной экспертизы проектов нормативных правовых актов»/Информационно-правовая система НПА «Эдшет» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1600000497 Дата доступа: 27.09.2018.

ние института АРВ в Республике Казахстан представляется возможным при расширении его предмета, путем включения в него вопросов оценки экономических последствий вводимого регуляторного инструмента.

В этом случае в целях обеспечения независимости проведения АРВ, оптимизации ресурсов следует пересмотреть процедуры его проведения, а также субъекта, контролирующего и координирующего АРВ. В данном контексте предлагается:

первый вариант: определить стороннюю организацию, ответственную за координацию и контроль АРВ, обеспечив ее независимость от МНЭ и подчинив напрямую Правительству Республики Казахстан. Следует отметить, что создание отдельной организации потребует дополнительных расходов из бюджета для создания и финансирования подобной структуры;

второй вариант: возложить указанные функции на действующие юридические лица при МНЭ РК, например, АО «Институт экономических исследований». Однако такой подход не обеспечит полную независимость от уполномоченного органа при реализации соответствующих функций.

4. Обязательное совершенствование механизма отбора научных организаций для проведения научных экспертиз посредством разработки и ведения специализированной информационно-коммуникационной инфраструктуры.

Статья 31 Закона «О правовых актах» ограничивается двумя общими критериями по определению экспертов: 1) принадлежат к числу ученых и специалистов, в зависимости от содержания рассматриваемого проекта; 2) не принимают непосредственного участия в подготовке проекта. Считаем, что данное обстоятельство свидетельствует о формальном подходе к отбору кандидатов для проведения научной экспертизы без учета их профессиональных качеств и опыта работы в исследовательской деятельности.

Поэтому в целях совершенствования научной правовой экспертизы было бы целесообразным передать функции по организации и координации научной правовой экспертизы Институту законодательства Республики Казахстан (далее - Институт). Это обуславливается ролью Института, как научного учреждения, осуществляющего научное обеспечение проводимых в стране правовых реформ, многолетним опытом проведения правовых исследований, высоким авторитетом в профессиональной сфере и имеющимся научным потенциалом.

С целью повышения оперативности, эффективности и прозрачности проведения научных экспертиз необходима также разработка и ведение на базе Института специализиро-

ванной информационно-коммуникационной инфраструктуры (далее - Информационная система).

Информационная система будет регулировать следующие процессы и этапы проведения экспертизы: ведение электронного реестра научных экспертов (далее - Реестр) - базы данных, содержащей сведения об экспертах; процедуру заключения договоров с экспертами; требования, предъявляемые к экспертам и к их заключениям; порядок и основания исключения эксперта из Реестра; автоматическое распределение среди экспертов проектов НПА, поступающих на экспертизу; процесс согласования и ведение электронной базы экспертных заключений; процедуру публикации итоговых заключений и другие вопросы.

Формирование и ведение Реестра научных экспертов позволит привлекать в качестве экспертов не только национальных, но и зарубежных специалистов, а также будет способствовать объективному и независимому выбору экспертов и создания равных условий для всех потенциальных экспертов. Реестр должен содержать следующие сведения об эксперте на казахском, русском и английском языках: персональные данные; стаж работы в научно-педагогической сфере, по специальности, в сфере проведения научной экспертизы, правового мониторинга, законопроектной работы; количество проведенных научных экспертиз.

Исключение экспертов из Реестра должно производиться по таким основаниям, как наличие в заключении научной экспертизы недостоверных сведений или плагиата, нарушение соглашения об отсутствии конфликта интересов, а также срыв сроков проведения научной экспертизы и т.п. В результате введения Реестра будет обеспечено соблюдение высоких требований к привлекаемым экспертам, а также усилена персональная ответственность эксперта за результаты научной экспертизы.

Очевидными преимуществами такой организации научной правовой экспертизы являются: обеспечение независимости эксперта, что, в свою очередь, повысит объективность выводов и рекомендаций его заключения; создание равных условий для всех экспертов, в том числе и зарубежных; повышение персональной ответственности экспертов; повышение прозрачности и доступности заключений экспертизы на всех этапах согласования и рассмотрения проектов НПА; возможности ознакомления с заключениями эксперта путем использования субъектами открытого информационного доступа; экономия бюджетных средств за счет исключения излишних административных расходов на содержание юридического лица, как посредника в проведении научной экспертизы. Кроме того, необходимо на законодатель-

ном уровне определить порядок формирования и ведения Информационной системы.

В контексте вышеизложенного предлагается выработать следующие основные подходы по организации научной правовой экспертизы НПА (далее - Проект):

1) государственный орган-разработчик направляет представителю организатора экспертизы - Институту - проект НПА;

2) проект НПА регистрируется и вносится в базу Информационной системы;

3) Информационной системой определяется эксперт или состав экспертной группы из Реестра экспертов;

4) через Информационную систему Центр направляет проект НПА эксперту или членам экспертной группы;

5) заключается договор возмездного оказания услуг между Институтом и экспертом (экспертами) по проведению научной экспертизы проектов НПА. При этом договор заключается в онлайн-режиме в рамках Информационной системы, которая включает в себя данную функцию и будет вести автоматический учет основных условий договора и сроков его истечения;

6) по окончанию срока (до 15 календарных дней, в случае необходимости срок может быть продлен до 30 календарных дней) проведения экспертизы, эксперт/экспертная группа прикрепляет свое заключение в базу Информационной системы для его ознакомления и согласования с Институтом;

7) после этапа согласования Институт предоставляет органу-разработчику электронный доступ для ознакомления с заключением экспертизы и для дальнейшей доработки проекта НПА;

8) по итогам экспертизы заключение публикуется на официальном интернет-ресурсе Института.

5. Важным представляется вопрос о повышении ответственности научных экспертов за результаты научных экспертиз, включая «репутационную ответственность». Считаю, что эксперт должен нести персональную ответственность за подготовленное им заключение научной экспертизы, в том числе гражданско-правовую и «репутаци-онную» ответственность за ее результаты.

С учетом изучения зарубежного опыта предлагается внедрение персональной ответственности научного эксперта (по примеру Таджикистана, Украины) с запрещением занятия экспертной деятельностью на определенный срок, в случае выявления фактов

некачественной подготовки научной экспертизы. Следует отметить положительный опыт Республики Беларусь, согласно которому эксперты, нарушившие порядок проведения экспертизы, в дальнейшем не привлекаются к её проведению и несут ответственность в соответствии с актами законодательства.

6. Необходимость пересмотра объектов научной экспертизы, в том числе с рассмотрением вопроса целесообразности введения обязательной научной экспертизы концепций законопроектов, а также антикоррупционной экспертизы

Проведение научной экспертизы только законопроектов без экспертизы проектов концепций и подзаконных актов не обеспечивает достижения полного комплексного анализа правового обеспечения сферы регулируемых правоотношений. В связи с этим представляется необходимым включить в перечень объектов научной экспертизы концепции законопроектов и подзаконные НПА.

Содержание концепции законопроекта обеспечивает качество концептуальной основы законопроектов. Имеются случаи, когда концепции не охватывают и не отражают основные проблемы, являющиеся предметом регулирования законопроекта. Данное тревожное обстоятельство говорит об отсутствии у разработчиков четкого видения содержания законопроектов, механизмов их реализации в случае принятия Парламентом. Проведение научной правовой экспертизы концепций законопроектов позволит оценить цели и задачи разработки законопроекта, возможные правовые, социальные, экономические последствия принятия НПА.

Одним из способов повышения качества подготовки НПА может стать внедрение пакетного принципа проведения обязательной научной правовой экспертизы. Специфика реализации данного принципа заключается в одновременном проведении экспертизы на законопроект и проекты подзаконных НПА, разрабатываемых в его реализацию. В пункте 3.2 Послания Конституционного Совета Республики Казахстан от 5 июня 2018 года «О состоянии конституционной законности» указывается о возможности обеспечения эффективности правового регулирования путем реализации «пакетного» принципа подготовки НПА14. Введение «пакетного» принципа проведения экспертизы позволит экспертам комплексно оценить весь механизм правового регулирования, предложенного в рамках законопроекта. На эту проблему постоянно

14 Послание Конституционного совета Республики Казахстан № 10-01-04/5 от 5 июня 2018 года «О состоянии конституционной законности в Республики Казахстан» / Официальный сайт Конституционного Совета Республики Казахстан [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://ksrk.gov.kz/index.php/solutions/poslanie-konstitucionnogo-soveta-respubliki-kazakhstan-ot-5-iyunya-2018-goda-o-sostoyanii. Дата доступа: 27.09.2018.

обращают внимание депутаты Парламента.

Необходимость введения антикоррупционной экспертизы НПА.

Вопросы, относящиеся к предмету антикоррупционной экспертизы, на сегодняшний день рассматриваются в рамках правовой экспертизы проектов НПА. Вместе с тем, следует отметить, что опыт зарубежного законодательства свидетельствует о необходимости проведения антикоррупционной экспертизы НПА (Россия, Республика Корея, Литва, Молдова).

При этом необходима выработка единой методологии проведения антикоррупционной экспертизы, с введением конкретного и полного перечня коррупционных рисков. Осуществление антикоррупционной экспертизы уместно было бы уполномоченным органом, целью и задачами которого является противодействие коррупции, имеющего базы данных, необходимые для представления качественного и комплексного экспертного заключения. Это позволит достичь высоких результатов.

Опираясь на свой большой практический опыт в законотворческой деятельности, хочу обратить внимание на миссию инсти-

тутов гражданского общества в законотворческом процессе. Как показывает последовательная парламентская работа последних лет, активное привлечение представителей политических партий, общественных объединений, профсоюзов, бизнеса и других заинтересованных сторон помогает законодателям своевременно выявить те или иные недостатки законопроектов. Таким образом, эффективная практика широкого обсуждения на различных дискуссионных площадках, безусловно, будет способствовать не только росту гласности, но и будет содействовать росту правовой культуры населения, повышению авторитета государства в целом.

На основе вышеизложенного полагаю, что принятие таких комплексных мер позволит не только заложить крепкий фундамент в определении подходов и методов проведения научной экспертизы, но и повысить качество нормотворческого процесса и национального законодательства. Надеюсь услышать отзывы и мнения ученых и практиков по поводу изложенных предложений.

УДК 34-340

ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ МЕЖГОСУДАРСТВЕННОЙ КООРДИНАЦИИ В КОНСТИТУЦИОННЫХ АКТАХ КОРОЛЕВСТВ ГОЛЛАНДИИ И БЕЛЬГИИ, ВЕЛИКОГО ГЕРЦОГСТВА ЛЮКСЕМБУРГА

Максуров Алексей Анатольевич

Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова, к.ю.н., доцент; г. Ярославль, Российская Федерация; e-mail: Maxurov78@yandex.ru

Ключевые слова: Координация; конституционные нормы; международное сотрудничество; информация; согласование; полномочия.

Аннотация. В статье рассматриваются проблемы закрепления координационных норм в конституциях трех стран Европы. Материал представляет интерес в качестве позитивного зарубежного опыта и возможности его использования в России и Казахстане.

В частности, в конституции России, в отличие от Конституции Казахстана, явные координационные нормы отсутствуют; в первом случае имеются лишь ссылки на необходимость согласования кандидатур при тех или иных назначениях на руководящие должности. Автор полагает, что данные нормы о согласовании являются первичными координационными нормами или координационными нормами примитивного, начального уровня.

Вместе с тем, координационные механизмы могут быть значительно усложнены и расширены. Особую значимость такого рода механизму координации будет придавать именно сам факт фиксации координационных норм в конституционных актах. Это повысит значимость межведомственной государственной координации, предоставит дополнительные гарантии соблюдения прав граждан при осуществлении координационных полномочий.

При написании работы автором широко применен метод системного правоведения, од-