Вопросы определения места миграционной службы в механизме государственного управления

Актуальные проблемы административного права

По смыслу Федерального закона, основными субъектами противодействия коррупции в органах внутренних дел становятся:

а) сами сотрудники;

б) их руководители (начальники);

в) кадровые аппараты органов внутренних дел;

г) комиссии.

В то же время, авторы научных исследований проблем борьбы с коррупцией в органах внутренних дел предлагают принципиально иные меры. Так, И.Н. Кош-лев полагает необходимым реализовывать административно-правовой механизм противодействия коррупции в органах внутренних дел через систему информационного, кадрового, технического, финансового обеспечения, а также через систему обеспечения их собственной безопасности. А сам этот механизм должен включать мероприятия по подбору и расстановке кадров, поручительство, обеспечение оптимального режима секретности служебной деятельности, новые процедуры отбора кадров, прогнозирование правонарушений полицейских, ротацию кадров, причем, на низовом уровне должностей11.

Н.В. Строчилова считает необходимым осуществление комплекса общесоциальных и специально-

криминологических мер. Последние, по мнению ученой, включают контроль за служебной и внеслужебной деятельностью сотрудников, контроль за осуществлением работы по рассмотрению жалоб и обращений граждан на неправомерные действия сотрудников органов внутренних дел, поступающих через телефоны доверия, телевизионные горячие линии, проверку кандидатов на службу, которая должна проводиться на более высоком профессиональном уровне. Также она говорит о необходимости совершенствования системы профессиональной подготовки и переподготовки личного состава, повышения его квалификации, и о проведении пропаганды, в том числе, посредством освещения в средствах массовой информации результатов борьбы с коррупцией в органах внутренних дел12.

Отдельные предложения ученых уже реализованы в действующем законодательстве. По нашему мнению, сейчас главная задача состоит в том, чтобы обеспечить реальное действие законодательных новелл, не допустить их формализации.

11 Кошлев И.Н. Указ. соч. С. 9—11.

12 Строчилова Н.В. Коррупция в органах внутренних дел и ее предупреждение: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 12, 13.

ВОПРОСЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ МЕСТА МИГРАЦИОННОЙ СЛУЖБЫ В МЕХАНИЗМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Д.В. ЗОЛОТУХИН,

адъюнкт ФПНПиНК Московского университета МВД России;

Ю.В. ТИХОНОВА, инспектор УФМС России по г. Москве Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс

E-mail: adm.law@yandex.ru Научный руководитель: кандидат юридических наук, профессор, начальник кафедры административного права Московского университета МВД России С.Н. Бочаров

Аннотация. Раскрываются взаимодействия Федеральной миграционной службы с органами государственной власти при проведении миграционной политики.

Ключевые слова: Федеральная миграционная служба, миграционный контроль, миграционная политика, органы государственной власти.

ISSUES OF DETERMINING THE PLACE OF THE MIGRATION SERVICE IN THE MECHANISM OF GOVERNMENT

D.V. ZOLOTUKHIN,

graduated in a military academy FPNPINK of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia;

YU.V. TIKHONOVA, the inspector of UFMS of Russia across Moscow

Annotation. In this article the interaction of the Federal Migration Service with public authorities during the migration policy. Keywords: the Federal Migration Service, immigration control, immigration policy, the state authorities.

Актуальные проблемы административного права

Система органов государственной власти РФ, имеющих полномочия в области регулирования миграционных процессов, весьма обширна. Специфика возникающих вопросов, многогранность и тесная взаимосвязь обуславливают то, что в данную сферу регулирования прямо или косвенно вовлечены все три ветви власти — законодательная, исполнительная и судебная. Вместе с тем, масштабы их непосредственного участия в решении миграционных проблем неодинаковы. Основную нагрузку в данной сфере государственного управления несут органы исполнительной власти.

Следует отметить, что миграционная политика как самостоятельное направление деятельности государственных органов в Конституции РФ не выделяется. Данная сфера рассматривается как составной элемент иных функций государства — обеспечения безопасности, защиты прав человека и основных свобод, регулирования социальных вопросов и других сфер.

Определение места и роли Федеральной миграционной службы в механизме государственного управления является неотъемлемой предпосылкой определения ее правового статуса и роли в осуществлении внешней и внутренней политики страны. Это, в свою очередь, позволяет выработать научно обоснованные подходы к кадровому обеспечению деятельности миграционной службы, что является основным предметом настоящего исследования.

Выявление места и роли миграционной службы в механизме государственного управления невозможно без анализа правового статуса всех органов РФ, имеющих полномочия в сфере регулирования миграционных процессов. Такой подход позволяет наиболее полно и всесторонне определить участие каждого из них в решении рассматриваемых вопросов, что, в свою очередь, предопределит выводы о роли и месте ФМС РФ в системе органов государственного управления с учетом новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

В зависимости от характера полномочий все государственные органы, участвующие в реализации миграционной политики, можно разделить на две группы.

1. Органы общей компетенции, являющиеся источниками правотворчества в рассматриваемой сфере и осуществляющие общие управленческие, контрольные и надзорные функции; к таковым можно отнести Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Генеральную Прокуратуру РФ.

2. Органы, непосредственно приводящие в жизнь миграционную политику государства; к таковым необходимо отнести ФМС, МВД РФ, МИД РФ, ФСБ.

Федеральное Собрание РФ располагает широкими полномочиями, направленными на то, чтобы обеспечить активную выработку правовых инструментов обеспечения миграционной политики государства. К ведению Государственной Думы в области обеспечения миграционной политики может быть отнесено принятие законодательных актов, непосредственно связанных с обеспечением миграционной безопасности.

Основная часть деятельности обеих палат Федерального Собрания в области миграционной политики осуществляется на постоянной основе через соответствующие комитеты. В Совете Федерации деятельность ряда комитетов связана с решением вопросов обеспечения безопасности — это комитеты по бюджету, по делам СНГ, по международным делам, по обороне и безопасности, по социальной политике. В Государственной Думе также существует ряд комитетов, деятельность большинства из которых (по обороне, по безопасности, по международным делам, по делам СНГ и связям с соотечественниками, по экологии, по делам национальностей, по бюджету, по вопросам геополитики) относится к сфере миграционной политики.

Правительство РФ, как в целом, так и в рамках отдельных своих структурных элементов, играет определяющую роль в реализации конкретных мер в области миграции.

Согласно ч. 1 ст. 110 Конституции РФ, исполнительная власть в РФ осуществляется Правительством РФ. Именно исполнительной ветви власти принадлежат основные полномочия по реализации положений миграционной политики в практической плоскости.

В соответствии со ст. 16 ФЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»1, Правительство РФ «обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, обеспечивает проведение миграционной политики».

В настоящее время образована новая система и структура Правительства РФ. В соответствии с ней вводится ступенчатое структурное построение с четким разделением функций и подведомственностью. Министерства являются высшими органами исполнительной власти по регулированию отдельных сфер государственного управления. Непосредственное регулирование

1 ФЗ РФ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.

- -я.¿¿¿Ь'-

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

в рамках конкретного направления осуществляется федеральными службами и федеральными агентствами, которые организационно подведомственны соответствующим министерствам.

Вместе с тем, необходимо отметить, что не всегда регулирование отдельных процессов в сфере миграции четко прописано в соответствующем положении о том или ином министерстве или ведомстве, определяющем его основные функции, задачи и принципы деятельности. Поэтому система органов, в той или иной степени задействованных в регулировании миграционных процессов, может быть дополнена после анализа различных целевых программ, направленных на поддержку незащищенных слоев населения, в том числе беженцев и вынужденных переселенцев.

Непосредственное регулирование миграции возлагается на ФМС, организационно подведомственную Правительству РФ. Особого упоминания также заслуживает Пограничная служба ФСБ, обладающая, наряду со специфическими полномочиями, компетенцией, связанной с регулированием миграции.

Основным внешнеполитическим органом государственной власти России является Министерство иностранных дел, которое осуществляет, как определено в положении о нем, работу «по выработке и реализации государственной политики. в сфере миграционных отношений Российской Федерации»2. Основными задачами, относящимися к миграции, являются:

♦ разработка стратегии внешней политики и представление соответствующих предложений Президенту;

♦ координация международных связей субъектов РФ;

♦ обеспечение дипломатическими средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности, других интересов РФ на международной арене;

♦ защита прав и интересов граждан и юридических лиц РФ за рубежом;

♦ координация деятельности и контроль за работой других федеральных органов исполнительной власти в целях обеспечения проведения единой политической линии в отношениях с иностранными государствами и международными организациями;

♦ оформление в установленном порядке паспортно-визовой документации и рассмотрение вопросов гражданства.

♦ разработка основных направлений государственной политики в отношении государств-участников СНГ, и обеспечение реализации стратегического курса РФ в отношении государств-участников СНГ;

♦ защита прав и законных интересов соотечественников в государствах-участниках СНГ;

♦ координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в области культурного и гуманитарного сотрудничества со странами СНГ.

Таким образом, МИД РФ является одним из важнейших органов, на которые возлагаются полномочия по обеспечению проведения единой, согласованной миграционной политики России вне пределов страны. Реализацией упомянутых выше функций МИД РФ осуществляет еще одну функцию — функцию информирования зарубежной общественности и государственных органов о стратегии и тактике, мерах и требованиях, содержащихся в российском законодательстве о миграции.

Федеральная миграционная служба. Исходя из анализа полномочий ФМС и ее органов, можно выделить следующие основные функции в области миграционного контроля.

1. Регулятивная функция заключается в воздействии на миграционные потоки с целью их упорядочения. Это воздействие осуществляется как через создание соответствующих социально-экономических условий, так и посредством заключения двусторонних и многосторонних соглашений, участие в международных совещаниях и переговорах по проблемам миграции.

2. Функция внешнего взаимодействия состоит в выявлении позиций различных министерств и ведомств РФ, а также субъектов РФпо спорным вопросам и решения их на государственном уровне для уменьшения социальной напряженности среди различных категорий мигрантов при соблюдении государственных интересов России.

3. Интегрирующая функция имеет целью содействие включению мигрантов в российское общество, т.е. получение ими гражданства РФ, а также содействие в обустройстве на новом месте жительства. Во внешнеполитическом аспекте интегрирующая функция государственной миграционной политики проявляется через выработку и проведение согласованной межгосударственной миграционной политики в рамках СНГ и стран Балтии, а также в поддержании контактов с международными и зарубежными правительственными и неправительственными организациями, учреждениями и фондами в целях защиты и

2 Положение о МИД РФ // СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2880.

Актуальные проблемы административного права

осуществления прав мигрантов и предупреждения и пресечения незаконной миграции.

Обзор основных полномочий органов государственной власти РФ в области миграции, их правового положения и особенностей деятельности позволяет определить место и роль органов в сфере обеспечения миграционной безопасности России. Под миграционной безопасностью следует понимать состояние защищенности личности, общества и государства от негативных последствий, вызванных неконтролируемыми перемещениями и пребыванием граждан иностранных государств и лиц без гражданства на территории РФ.

4. Правоохранительная функция имеет двустороннюю направленность и заключается как в обеспечении национальной безопасности и защите интересов личности, государства и общества от негативных последствий незаконной иммиграции, так и в гарантировании основных прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории РФ.

Миграционная безопасность состоит из нескольких компонентов, которые обуславливают содержание данного понятия.

Во-первых — это результат деятельности уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. Именно их функционирование создает состояние защищенности от последствий незаконной миграции.

Во-вторых — это процесс сдерживания незаконных миграционных потоков на уровне, не создающем угроз личности, обществу и государству. По мнению многих ученых, которые занимаются вопросами миграции, полностью воздвигнуть непреодолимые барьеры на пути незаконного перемещения людей не под силу ни одному государству. Несмотря на все усилия, часть незаконных мигрантов все равно будет попадать в страну. Следовательно, речь должна идти не об искоренении нелегальной миграции как явления, а о сдерживании данных потоков на приемлемом уровне. Позволим себе поддержать данную точку зрения.

В-третьих — это контроль со стороны уполномоченных федеральных органов исполнительной власти за деятельностью всех иных органов государственной власти и местного самоуправления в целях проведения согласованной миграционной политики.

Важным вопросом в контексте рассматриваемого понятия является вопрос о факторах, влияющих на миграционную безопасность. Их видится несколько.

1. Степень согласованности и последовательности миграционной политики. Все органы государственной

власти и местного самоуправления обязаны действовать в одном направлении в соответствии с общегосударственными целями и задачами в области миграции. В противном случае система противодействия незаконной миграции работает неэффективно, что обуславливает снижение уровня миграционной безопасности.

2. Эффективность деятельности ФМС России (адекватность применяемых мер складывающейся ситуации; способность на практике контролировать миграционные потоки; способность своевременно решать проблемы законных мигрантов и т.д.).

3. Экономическая и политическая ситуация в сопредельных с РФ государствах. Экономический упадок, как показывают реалии, заставляет людей покидать свою страну в поисках лучшей доли. Россия в этом смысле остается привлекательной для граждан многих сопредельных стран. Обострение политической борьбы, вооруженные конфликты также способны спровоцировать всплеск незаконной миграции на территорию РФ, а значит ослабить миграционную безопасность.

4. Состояние защищенности государственных границ РФ и эффективность пограничного контроля. Известно, что большинство нелегальных мигрантов проникают на территорию РФ через «прозрачные границы», когда контроль осуществляется лишь на автодорогах и отсутствует в сельской местности.

Таким образом, в контексте вышесказанного можно констатировать, что складывается единая система государственных органов РФ, имеющих полномочия в сфере регулирования миграционных процессов. Важная сторона эффективного функционирования системы — четкое разграничение компетенции между органами исполнительной власти в целях исключения конфликтов между ними и необоснованного дублирования функций. При этом важно построение системы, в которой компетенция отдельных государственных органов охватывала бы все полномочия, необходимые для осуществления функций государства в сфере миграции3.

В процессе формирования системы органов государственной власти РФ, обладающих полномочиями по вопросам миграции, прослеживается два основных направления.

Первое направление характеризуется непосредственно созданием специализированных органов, уча-

3 Сокольникова А.В. Государственные органы Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере миграции. В кн.: Юридическая клиника по проблемам миграции / под ред. М.В. Не-мытиной. Саратов, 2002. С. 43—46.

Актуальные проблемы административного права

ствующих в решении задач по реализации миграционной политики, в том числе проведение всего комплекса практических мероприятий в данной сфере. К таким органам относятся ФМС, МИД РФ, ФСБ РФ.

Второе направление деятельности органов государственной власти РФ в области миграции заключается в определении общих направлений миграционной политики, выработке юридических оснований ее осуществления, а также едином руководстве всеми направлениями реализации такой политики. Это функция правового и организационного обеспечения деятельности практических органов, которую выполняют органы общей компетенции — Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное собрание РФ.

Среди органов исполнительной власти РФ основная нагрузка по реализации мероприятий в области

миграции возложена на ФМС. Об этом свидетельствует объем полномочий, предоставленных данной государственной структуре, а также круг вопросов, отнесенных к ее ведению.

Таким образом, можно констатировать, что ФМС занимает центральное место в системе российских органов власти в области практической реализации государственной миграционной политики. Она обладает не только основными полномочиями в данной сфере, но и осуществляет руководящие и координирующие функции среди иных министерств и ведомств.

Сформулированные выше выводы о месте и роли различных органов государственной власти РФ в сфере обеспечения миграционной безопасности позволяют создать целостную картину формируемого в РФ механизма регулирования миграционных процессов.

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРЕФЕРЕНЦИИ КАК ФАКТОР ОПТИМИЗАЦИИ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ю.А. КРОХИНА,

доктор юридических наук, профессор, исполняющий обязанности директора Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты, заведующий кафедрой правовых дисциплин Высшей школы государственного аудита (факультета) МГУ им. М.В. Ломоносова Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс

E-mail: jkokhina@mail.ru

Аннотация. Юридические лица, реализующие на территории Российской Федерации инвестиционные проекты, должны иметь возможность использовать законодательные привилегии для обеспечения своих имущественных обязательств. В статье рассмотрены вопросы правового регулирования предоставления государственных гарантий. Выявлены недостатки правового регулирования предоставления государственных гарантий и предложены способы их устранения.

Ключевые слова: государственные преференции; бюджетные гарантии; инвестиции.

STATE PREFERENCES AS A FACTOR IN OPTIMIZING THE INVESTMENT POLICY OF THE RUSSIAN FEDERATION

YU.A. KROKHINA,

deputy, director of the State scientific research institute of the system analysis of Audit Chamber, head of the department of legal disciplines of the Higher school of the state audit (faculty) of the Lomonosov Moscow State University

Annotation. Legal entities that implement in the Russian Federation, investment projects should be able to use the legislative privileges to secure their property liabilities. The article considers the legal regulation of state guarantees. Identified shortcomings of legal regulation of state guarantees and suggest ways to address them. Keywords: state preferences, budget guarantees, investments.

Установление на законодательном уровне привилегий — преференций для социально незащищенных групп граждан является одним из важнейших признаков цивилизованного общества и развитого государства. Однако, право на получение физическими и юридическими лицами мер имущественной поддер-

жки от государства и муниципальных образований, на наш взгляд, нельзя отнести к числу конституционных. Основания для его возникновения, его содержание, порядок реализации регламентируются федеральным законодательством, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований с уче-