Концептуализация понятия «Публичная политика»

Е. С. БАБОСОВА,

кандидат социологических наук,

Институт социологии НАН Беларуси, г. Минск

КОНЦЕПТУАЛИЗАЦИЯ ПОНЯТИЯ «ПУБЛИЧНАЯ ПОЛИТИКА»

В статье охарактеризовано понятие «публичная политика» и проанализированы трактовки этого понятия, данные различными авторами. Выявляется наличие у белорусского населения интереса к политическим процессам, степень участия граждан в политической жизни общества, включенность в деятельность политических партий и общественных объединений, уровень доверия политическим партиям, удовлетворенность методами работы государственных учреждений с гражданами.

Ключевые слова: политика, публичная политика, публика, политическая культура, политическое участие.

В последнее время в ряде постсоветских стран, в том числе и в Беларуси, проявляется все больший интерес к феномену публичной политики. Понятие «публичная политика» является одним из самых популярных, причем не только в научном дискурсе, где ей посвящены статьи, конференции, но и в словаре действующих политиков, общественных деятелей, и даже в обыденной речи. Оно является достаточно новым для белорусской науки, в то время как в западных странах оно устоялось. Прежде всего под понятием публичной политики подразумеваются инновационные технологии политического менеджмента, которые используются для анализа и оценки результатов реализуемых государственных решений в различных сферах жизни общества. Такие методы принятия решений и прогнозирования их последствий (цели, задачи, сроки, планируемый результат, обоснованные расходы) в настоящее время используются в практике правительственных структур Европейского союза.

В западной научной литературе есть и более традиционные трактовки термина «публичная политика». Для объяснения данного феномена сопоставляются два понятия, которые в русском языке имеют один и тот же перевод -«politics» и «policy». Первое понятие в общем смысле подразумевает «план действий», «борьбу за власть» индивидов, их групп, бизнеса или правительства, а второе понятие, «публичная политика», - это легитимные, принятые со всеми надлежащими процедурами, и формально оформленные в правовых документах решения правительственных органов. Таким образом, «публичная политика» предусматривает согласование общественных интересов, а не конкуренцию и борьбу за власть, именно этим она отличается от партийной

политики, направленной на захват и удержание власти. Она подразумевает плодотворное сотрудничество представителей правительства, местных властей, членов общественных организаций, экспертов, независимых исследователей, направленное на решение общественно-значимых проблем.

Таким образом, представляется более эффективным относить термин «публичный» к политике, понимаемой в смысле «policy», включая в рассмотрение этого понятия процедуру разработки и осуществления программ деятельности власти различного уровня. При таком рассмотрении под публичной политикой можно подразумевать программы органов власти, механизмы их реализации, выработанные на основе и с учетом ожиданий индивидов и их социальных групп. Понимаемая таким образом публичная политика оказывается тесно связанной с понятием общественного участия в принятии политических решений. Поэтому также можно сказать, что публичная политика представляет собой способ и результат общественного участия в процессе принятия приоритетных для общества решений.

Зарубежные авторы трактуют понятие «публичная политика» достаточно практично, подразумевая под ней определенный инструментарий, посредством которого могут быть выработаны и приняты решения по различным коллективным проблемам. Достаточно точное определение публичной политики дается известным американским политиком Д. Андерсоном. Оно гласит, что это «политика, производимая правительственными чиновниками и органами власти и затрагивающая существенное количество людей», т. е. это определенные действия правительственных органов в рамках процесса выработки, принятия и реализации государственного курса [1, с. 11]. Исследования в сфере «публичной политики» получили свое развитие в рамках парадигмы политических исследований, которая декларировала необходимость поставить методы социальных наук на службу государству, что было обусловлено необходимостью реализации государством возросших социальных обязательств и поддержанием экономического роста и стабильности. Сравнительные иссле -дования развивались по многим направлениям. Исследовались региональные аспекты публичной политики, сравнивались различные ее сферы: здравоохранение, налогообложение, развивался сравнительный анализ социально-экономических теорий, которые являются важным фактором влияния на проводимые государствами политики, изучались воздействие государственных структур и иных социальных акторов на общество и реализацию общественных интересов, результаты обратной связи государства и общества.

Концепт публичной политики, ставший популярным в США в 1970-х годах, также был эффективно реализован и в Европе. Европейский подход отличается от американского, что обусловлено принципиальными различиями структурной организации государства. Если для США основным направлением для исследования являлись проблемы государственного управления и повышения его эффективности, то в Западной Европе акцент сместился на изучение интеграционных процессов. Наиболее известным европейским ученым.

занимающимся исследованиями в области публичной политики, является Д. Капано. Им создана школа публичной политики, коллектив которой многое перенял из американской традиции политических исследований, но в то же время подчеркивает некоторые значительные отличия. Так, американское разделение понятий «politics» и «policy» является достаточно условным, поскольку с принятием политического решения и осуществлением реализации политического курса политическая борьба не прекращается, а преобразуется и принимает несколько иные формы. Капано определяет публичную политику как «способ решения коллективных проблем», делая акцент на смещении фокуса исследования от власти к социально значимым публичным проблемам [2, с. 2].

В современных исследованиях публичная политика часто связывается с деятельностью публичного сектора и природой общественных благ. В публичный или общественный сектор включается все, что связано с удовлетворением общественных потребностей. Публичная сфера - это сфера, которая охватывает интересы общества в целом. Чаще всего исследователи выделяют в ней четыре главных компонента:

экономический - общественный сектор экономики, производство благ общественного пользования, политика перераспределения доходов для удовлетворения общественных нужд;

социальный - общественные и государственные службы социального обеспечения (пенсии, пособия, занятость, здравоохранение, образование, общественный транспорт и средства коммуникации, сохранение среды обитания, защита от преступности и коррупции, коммунальное обслуживание, поддержание социальной стабильности и комфортности для населения);

гражданско-политический - негосударственные самодеятельные объединения и ассоциации граждан, гражданская сеть формирования общественного мнения, центры гражданской солидарности;

социокультурный - институты воспроизводства и сохранения духовных ценностей и культурных кодов общества.

В рамках такого подхода преобладает мнение о том, что в государственной политике следует выделять ее главный стержень - социальную политику, в гражданских ожиданиях - социальные ожидания. Их совокупность составляет ядро публичной сферы - социальную сферу. Известный немецкий социальный философ Ю. Хабермас рассматривает публичную сферу как «область социальной жизни, где могут обсуждаться дела, представляющие общий интерес, где различия во мнениях могут регулироваться рациональными аргументами, а не обращением к устоявшимся догмам и обычаям», и считает, что «главная особенность современного государства - это его способность договариваться с гражданами по самому широкому кругу вопросов» [3, с. 301]. В современном обществе, по мнению этого авторитетного ученого, постоянно расширяется сфера деятельности общественности, возрастает роль различных публичных объединений - таких объединений, которые не производятся политической системой в целях легитимации и не являются частями этой системы.

Публика в социологии и политологии обычно понимается как формально неорганизованная группа, члены которой имеют общие интересы, осознаваемые ими в качестве таковых при непрямом контакте и общении в процессе усвоения и истолкования политической информации. Обычно это довольно ограниченный круг граждан относительно населения в целом. Так, в античном полисе граждане представляли собой меньшинство по сравнению с не входящими в их число женщинами, детьми и рабами. В государствах Нового и Новейшего времени буржуазия не являлась большинством населения государства. Затем с ходом времени появление возможностей проведения широких дискуссий по поводу различных государственных вопросов с помощью специальных инструментов (средства массовой информации), позволяющие охватить большее количество граждан, чем, например, могло бы собраться на городской площади, привело к расширению публики и публичной сферы в целом. В таком контексте публика понимается как достаточно обширная совокупность людей, являющихся объектом воздействия политических лидеров, государственных политических стратегий, политических программ участников политических процессов (например, кандидатов в президенты или в члены парламента, политических программ и комментариев, появляющихся в средствах массовой информации - радио, печати, телевидении, сети Интернет, рассчитанные на публику). Это сообщество, состоящее из компетентных, владеющих информацией граждан, способных к самоорганизации ради достижения общих интересов, и является основой гражданского общества, а ее деятельность приводит к реализации общественных интересов.

Сегодня многие российские и белорусские ученые подчеркивают, что в публичной политике главную роль по-прежнему играет государство, и поэтому можно ее определять как государственную публичную политику. Она государственная, так как ее основным субъектом остается государство, но одновременно она и публичная, так как современное демократическое государство представляет интересы граждан и разрабатывается с привлечением институтов гражданского общества. Момент гласности как ключевой момент публичной политики подчеркивается в научной литературе весьма часто. Известный российский исследователь С. П. Перегудов в своих работах подчеркивает, что «публичная политика - это та сфера политических отношений, в которой институты государства и гражданского общества взаимодействуют в условиях относительной гласности» [4, с. 139].

Эффективность действий участников публичной политики определяется тем, насколько активно и добровольно большие группы граждан (понимаемы как «публика» в обозначенном выше смысле) объединяются для решения общих проблем, реализации общих целей, защиты и осуществления общих интересов. В Беларуси, в частности, такая общность интересов и политических ориентаций большинства ее граждан выражается в высокой политической активности. Так, во время проведенных в декабре 2010 г. выборов Президен-

та Беларуси 90,6 % граждан республики участвовали в голосовании, в сентябре 2012 г. во время проведенных выборов депутатов Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь - 74,2 %. Данный показатель имеет очень большое значение, так как основным критерием участия различных групп населения в политической жизни считается голосование на общенациональных выборах.

В условиях становления современного информационного общества масштабы и степень осуществления публичной политики существенно возрастают. В таком обществе у политических элит и средств массовой информации возникает массовая аудитория, интерес которой к политическим акторам становится все более необходимым. В результате возникают различные по своему содержанию, социально-политическим ориентациям и формам выражения виды публичной политики. Этот процесс все более отчетливо проявляется в России, Украине, Беларуси и других постсоветских странах.

В связи с разворачивающимися в современном обществе системными инновационными изменениями существенно расширяется содержание, обновляются методы осуществления публичной политики. Особенно важным становится социальный механизм обратной связи, который позволяет властным и управленческим структурам своевременно и адекватно воспринимать и оценивать назревающие тенденции развития общественно-политических процессов, производить коррекцию управленческих решений. Становится насущной потребностью приводить принципы и способы политического управления в соответствие с требованиями модернизации промышленности и других сфер экономики, становящимися все более разнообразными интересами и потребностями населения. Проводимая в этих условиях публичная политика должна становится все более компетентной, обеспечивающей эффективное выполнение базовых функций государства с одновременным осуществлением постоянной обратной связи со всеми социальными слоями и группами, существующими в обществе. Только в таком случае публичная политика становится важным средством государственного управления, которое все более отчетливо ориентируется на дебюрократизацию принятия и осуществления управленческих решений. Одновременно с этим возникает возможность активного вовлечения граждан в различные процедуры обсуждения и принятия управленческих изменений.

Следует иметь в виду, что публичная политика в современном обществе включает в себя не только выработку и реализацию управленческих решений государством и его органами, но и демократическое участие различных социальных слоев и групп в политико-управленческих процессах с непременным соблюдением процедур согласования интересов различных групп населения.

В этих условиях возрастающее значение приобретает формирование у широких кругов населения сформулированной политологом Г. Алмондом и С. Вербой концепцией «политической культуры участия». В данном понятии, с точки зрения этих авторов, формулируется степень участия граждан в политической

жизни. Они утверждают, что существует множество уровней политического участия: это и явка избирателей на общенациональные выборы, это и электоральная активность граждан, это и возможность акторов политической деятельности повлиять на электоральный выбор других людей. «Сюда также входят: содействие граждан определенной политической партии или кандидату, сотрудничество с местными чиновниками, участие в написании обращений к властным структурам или в акциях протеста и демонстрациях» [5, с. 125].

Такое истолкование сущности политического участия, преломленное к особенностям политических процессов в современной Беларуси, дает основания для вывода, согласно которому в нашей республике созданы благоприятные возможности для участия широких слоев населения в обсуждении, принятии и реализации управленческих решений.

Обычно выделяют несколько уровней общественного участия в политических процессах. Когда участники подобных акций демонстрируют доверие и приверженность правящему режиму и стремятся активно поддерживать его, речь идет о поддерживающем общественном участии в политических действиях. Когда участники политических процессов стремятся повлиять на изменение приоритетов государственной политики, говорят о влияющем гражданском участии. Существует наряду с этим и контактирующее участие, которое зависит от социально-политического статуса участников: чем он выше, тем чаще они обращаются к должностным лицам для консультаций, высказывания своих замечаний и советов, для согласования совместных действий.

Одним из существенных проявлений включенности граждан в публичную политику является участие в деятельности политических партий и общественных объединений. В начале 2011 г. в Беларуси зарегистрировано 15 политических партий и 976 партийных организаций, 35 профессиональных союзов и 22 790 профсоюзных организаций, 2325 общественных объединений, из которых 231 - международные, 678 республиканских и 1419 местных. Согласно данным социологического мониторинга, постоянно проводимого Институтом социологии НАН Беларуси, белорусским политическим партиям в 2011 г. доверяли 9,0 % населения Беларуси, не доверяли 39,0 %. Партийный авторитет является довольно невысоким в силу многочисленности партий, нечеткости их программ, слабости их социальной базы, отсутствия организованной общественной поддержки. Слишком малое количество жителей видят среди белорусских партий ту силу, которая способна отстоять их интересы, выявить их желания и потребности и эффективно защищать их на высшем государственном уровне. В связи с этим политические партии не пользуются большой поддержкой и не вызывают активного желания у населения присоединиться к их деятельности. Можно констатировать, что не все общественные объединения и партии работают активно, не все активно участвуют в обсуждении и реализации управленческих решений, но сам факт их наличия создает широкие предпосылки для участия граждан в управлении делами общества [6, с. 32].

Активизация участия граждан в общественно-политической жизни в решающей степени зависит от масштабов и интенсивности связи деятельности

государственных органов с интересами каждого гражданина и общества в целом, от большей или меньшей направленности работы государственных служащих на удовлетворение потребностей различных групп населения.

Результаты социологического исследования, проведенного в мае 2011 г. Информационно-аналитическим центром при Администрации Президента Республики Беларусь, показали, что 50 % респондентов, оценивающих стиль и методы работы государственных учреждений с гражданами, считают, что за последний год эти методы не изменились, 28,5 % отметили улучшение этой деятельности, а 13 % - ухудшение.

Названный опрос показал почти вдвое большее проявление положительных качеств государственными служащими (внимательность, уважение, ответственность), чем отрицательных (формализм, равнодушие, безразличие). Почти три четверти респондентов утверждают, что работники государственных органов обладают высоким уровнем квалификации, 69 % отмечают их вежливость, внимательность, ответственность, доброжелательность к посетителям, 57 % - оперативность в решении проблем. Вместе с тем 39 % опрошенных граждан отрицательно оценивают оперативность государственных служащих в решении проблем, с которыми они сталкиваются в государственных органах [7, с. 31]. Следует обратить внимание на то обстоятельство, что только одна треть граждан (34 %) пользуется системой «одно окно». Вызывают справедливые нарекания населения большие очереди в службу «одно окно», а 22 % опрошенных граждан высказывают неудовлетворенность работой этой службы. Доля граждан, у которых отсутствуют практические замечания в адрес этой службы, составляет только 41 % от числа опрошенных, а 36 % из них вообще не знают о такой форме работы с населением. Наиболее предпочтительными для жителей Беларуси являются традиционные формы работы с гражданами: личный прием в исполкомах (52,5 %), телефонные горячие и прямые линии (28,5 %). Почти четверть респондентов отмечает, что в ответ на обращение в местные органы власти и управления они получают формальные отписки, а поднимаемые ими вопросы по существу не решаются [7, с. 36].

По мнению большинства населения, граждане Беларуси не испытывают больших трудностей в осуществлении приема по личным вопросам к руководителям государственных органов республиканского и местного уровней. Проще всего попасть на прием к руководству сельского и районного (городского) исполкома. Так считают более половины опрошенных (51 %) жителей городов и сел. Гораздо сложнее попасть на прием к руководящим работникам органов внутренних дел и ГАИ (это не составляет трудностей только для 45,5 % респондентов), налоговых органов (43 %), суда (41 %), прокуратуры (39 %) и таможенной службы (35 %). Еще сложнее попасть на прием к руководящим работникам облисполкомов (не испытывают трудностей с этим лишь 17,5 % опрошенных граждан), республиканские органы государственного управления (уровень министерств и государственных комитетов - 8 %) и Администрации Президента (5,5 % опрошенных). Затруднились ответить на вопрос о недоступности названных структур 31,5 % граждан [7, с. 38].

Подводя итог, можно сделать следующие выводы: несмотря на значительные усилия российских и белорусских ученых, пока нет четкого понимания и обоснования того, что же представляет собой публичная политика. В целом, отечественные исследования опираются на западные разработки и движутся в их фарватере. Тем не менее можно предположить, что более глубокая разработка национальных особенностей «публичной политики», в том числе поиск конкретных точек ее практического приложения и использования, позволит эффективно внедрять ее в общественную жизнь. В связи с этим большое значение приобретает исследование включенности граждан в сферу государственно-общественного управления и их участия в публичной политике. Эффективное использование инструментов обратной связи позволит власти своевременно учитывать мнения граждан о важности решения различных социально-экономических проблем и производить коррекцию управленческих решений, а населению проявлять гражданскую инициативу и оказывать влияние на процессы принятия управленческих решений.

Литература

1. Андерсон, Д. Публичная политика: введение / Д. Андерсон // Публичная политика: от теории к практике / Н. Ю. Данилов, О. Ю. Гурова, Н. Г. Жидкова. - Спб., 2008. - С. 11-34.

2. capano, G. Introduction: Multidimensional World of Policy Dynamics / G. Capano, M. Howlett // European and North American Experiences in Policy Change. Policy Drivers and Policy Dynamics. - London, 2009. - P. 1-12.

3. Habermas, J. Between Facts and Norms / J. Habermas. - Cambridge, 1996. - 631 p.

4. Перегудов, С. П. Гражданское общество как субъект публичной политики // Полис. -2006. - № 2. - С. 139-151.

5. Алмонд, Г. Гражданская культура и стабильность демократии / Г. Алмонд, С. Верба // Политические исследования. - 1992. - № 4. - С. 122-134.

6. Котляров, И. В. Политические партии Беларуси: миф или реальность? Социологический анализ / И. В. Котляров // Социальное знание и проблемы консолидации белорусского общества: материалы Междунар. науч.-практ. конф., г. Минск, 17-18 ноября 2011 года / Ин-т социологии НАН Беларуси; редкол. И. В. Котляров (гл. ред.) и др. - Минск: Право и экономика, 2011. - С. 31-42.

7. Республика Беларусь в зеркале социологии: сб. материалов социологических исследований за 2011 г. / Информ.-аналит. центр при Администрации Президента Респ. Беларусь; под ред. Л. Е. Криштаповича. - Минск: Бизнесофсет, 2012. - 105 с.

E. s. BABosoVA DEFINE of concept «puBLic policy»

summary

The concept of «public policy» and current approaches to its definition are described in the article. The interest of the Belarusian people in the political process, the degree of citizen participation in the political life, the involvement in the activities of political parties and public associations, the level of trust for political parties, the contentment with the methods of state institutions work with citizens.

Key words: policy, public policy, public, political culture, political participation.

Поступила 29.10.2012 г.