Управление социальными процессами в местном сообществе: исторические предпосылки и современная практика

стр. 253 из 326

УДК 316.43

УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНЫМИ ПРОЦЕССАМИ В МЕСТНОМ СООБЩЕСТВЕ: ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ И СОВРЕМЕННАЯ ПРАКТИКА

Солдатова Лариса Андреевна, докторант, кандидат социологических наук, доцент, idmi@mail.ru,

ФГОУВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса», г. Москва

The article is devoted to the functioning of the regional and municipal authorities in regulation of social processes in the local community. The author reveals the historical roots of social management in Russia, considers reforming of estate social system, change in the social structure in view of the soviet period. Exploring the modern Russian society, the author turns to the analysis of local self-government, defines problems and prospects of its development.

Статья посвящена исследованию деятельности региональных и муниципальных органов власти по регулированию социальных процессов в местном сообществе. Автор раскрывает исторические корни социального управления в России, рассматривает реформирование сословного общественного устройства, изменение социальной структуры с учетом советского периода. Изучая современное российское общество, автор обращается к анализу местного самоуправления, определяет проблемы и перспективы его развития.

Keywords: local community, self-government, social structure, social processes

Ключевые слова: местное сообщество, самоуправление, общественное устройство, социальные процессы

Историческое развитие общества стимулирует процесс развития способности человека управлять собственной деятельностью. Управленческая деятельность не ограничивается областью преобразования внешнего предметного мира, но нацелена на развитие практической деятельности человека в тесной взаимосвязи всех ее аспектов и сфер. Категория управления помогает понять, что в основе творческой преобразовательной деятельности заложен саморазвивающийся процесс, ориентированный на достижение поставленной цели. Любой социальный процесс предполагает управление и нуждается в нем.

стр. 254 из 326

В конце ХХ века в мировом сообществе сложилось четкое понимание того, что демократическое, правовое государство, гражданское общество может решать свои основные задачи только при наличии развитой системы местного самоуправления.

Современный процесс системного преобразования российского общества поставил перед государством множество сложных правовых, политических, экономических и социальных задач, требующих неотложного решения. Среди них — формирование эффективной системы местного самоуправления.

Российское местное самоуправление имеет глубокие исторические корни. С момента возникновения государственности на Руси оно в малоизмененном виде сохранялось длительное время в сельских общинах, хотя и испытывало постоянное давление со стороны государственной власти. Акцентируя внимание на системе властных отношений в местном сообществе, нельзя забывать о том, что в основе их социальноэкономической и духовной жизни всегда лежала российская община и корпоративные методы хозяйствования [1, с. 17].

Анализ публикаций отечественных авторов показывает, что местное самоуправление возникло из родовой общины — первоосновы человеческого общества. Объединенные суровыми условиями жизни, люди были вынуждены совместно добывать пищу, растить детей, поддерживать слабых и обеспечивать свою безопасность. Это определило необходимость выработки определенных правил самоорганизации совместной жизни, ограничивающих собственные интересы каждого человека во имя общих, групповых интересов. Кроме функции жизнеобеспечения, такая форма объединения выполняла еще функцию передачи знаний и навыков от поколения к поколению. В этих условиях авторитет и, следовательно, властные полномочия имели наиболее мудрые, сильные и опытные старейшины родов.

Исторически россияне учились строить свои взаимоотношения в общине и хозяйствовать в процессе жизнедеятельности на основе совладения собственностью. Русская община была своего рода добровольным товариществом равноправных работников, которые реализовывали любые жизненно важные задачи на основе взаимной поддержки и взаимной выручки, удачно совмещая свой самостоятельный труд с коллективными принципами равноправия, взаимопомощи и оказания помощи всем членам общины, включая немощных стариков, вдов, сирот, калек. Община, сочетающая элементы соборности, коллективизма, представительства народа во власти, являлась рациональной социальной основой обустройства жизни россиян.

Хозяйственно-экономическая система российского государства определялась огромными земельными территориями, колоссальными природными богатствами,

стр. 255 из 326

многообразием климатических зон. Все эти особенности проживания и жизнедеятельности россиян сказались на национальном менталитете, основанном на склонности к экономической самостоятельности, традиционных ценностях общины, принципах взаимопомощи и милосердия и местного самоуправления.

История развития российского государства свидетельствует, что отличительной чертой характера наших предков было неприятие иерархических структур и жестких авторитарных форм в организации трудовых процессов. Общины не управлялись одним человеком, но жили в народовластии по демократическим обычаям — у них существовало вече (так в Древней Руси называлась сходка жителей одного населенного пункта для решения общих дел). В больших городах, таких как Новгород, Псков, в X—XIV веках основой демократической власти являлось самоуправление в виде народного вече, которое принимало решение о приглашении княжить наиболее авторитетного военачальника или изгнании князя, решения земельных вопросов и др.

С началом объединения русских земель в XV веке была сформирована жестко регламентируемая сверху государственная власть. Царь Иван Грозный уничтожил Новгородскую и Псковскую республики и установил централизованную государственную власть над городами. Но и в этих условиях элементы самоуправления сохранились в сельских общинах и посадах. На местах продолжалось избрание населением авторитетных «земских» старост, которые вместе с выполнением поручений от центральных властей, имели достаточно широкие полномочия местного самоуправления.

Серьезный шаг на пути развития самоуправления был сделан в период царствования Петра I. Так, по его инициативе в Москве на европейский манер была учреждена выборная палата (ратуша) бурмистров, а в остальных российских городах — земские избы и выбранные бурмистры [6, с. 140]. Однако эти органы, созданные для восстановления права местного городского и сельского сословного управления, не реализовали самоуправление в полной мере, они жестко контролировались государственными чиновниками и постепенно срослись с органами государственной власти.

При императрице Екатерине II был принят специальный государственный документ — «грамота на права и выгоды городам Российской империи». Согласно этому акту появились губернские и уездные дворянские собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земские суды. Эта система самоуправления была построена по сословному принципу, предоставление права избирать и быть избранным регламентировалось возрастным и имущественным цензом. «Городское собрание

стр. 256 из 326

избирало городского голову, бургомистров и ратманов в магистрат, старост, судей словесных судов, заседателей от городского сословия» [2, с. 127].

Однако очень скоро городское сословное управление было объединено с полицейскими ведомствами и функционировало под строгим контролем государственных чиновников: городничих, полицмейстеров и т.д. Прекратили существование такие представительные органы, как депутатские собрания и общие думы. Свое развитие система самоуправления получила в период либеральных реформ императора Александра II. Органами местного самоуправления стали городская дума и городская управа, которые выполняли функции земского самоуправления и самоуправления в городах империи и включали представителей всех сословий населения.

Выборные земские и городские собрания решали хозяйственные вопросы своих поселений, определяли, кого назначить заведовать школами, больницами, домами призрения и др. Одновременно получили развитие сельские общины (артели), имевшие значительное влияние на крестьян. Вместе с этой системой самоуправления на местах продолжали играть значительную роль органы государственной власти в лице министра внутренних дел, губернаторов и государственных служащих высших чинов [4, с. 22].

Важнейшей проблемой, стоявшей перед Россией в начале ХХ века и приведшей к революционному кризису, была проблема преодоления противоречий и ограничений сословного общественного устройства. Она проявила себя в полной мере при попытке перехода к индустриальному обществу. Значительная часть населения страны была недовольна существующей ситуацией и заинтересована в переменах. Наиболее прагматичные представители российской элиты видели необходимость проведения глубоких преобразований государственного устройства и общественных отношений, которые возможно было, по их мнению, осуществить эволюционным путем.

К их числу относился реформатор П.А. Столыпин, председатель Совета министров Российской империи, который поставил масштабную цель — создание государства-лидера мирового масштаба. В начале прошлого века П.А. Столыпиным были сформулированы и подготовлены условия перехода России от сословного общественного устройства с закрепленным неравенством социальных слоев к общественным отношениям, в которых большое значение приобретает реальный потенциал человека, а не его происхождение.

Основной задачей, которую пытался решить П.А. Столыпин, была задача преодоления системного кризиса государственного устройства Российской Империи и совершенствования системы публичного управления на уровне губерний, уездов,

стр. 257 из 326

волостей и поселений на основе идеи децентрализации. Реформатор стремился гармонизировать сильную центральную власть с развитым местным самоуправлением.

В соответствии с основными положениями предложенной концепции реформирования власти, были разработаны и утверждены такие законопроекты, как Положение о поселковом управлении, Положение о волостном управлении и др. Эти законопроекты, инициированные столыпинским правительством в области местного управления и самоуправления, начали реализовываться еще при жизни реформатора, оказали заметное влияние на современников, но внедрить их в практику ХХ века не удалось в связи с гибелью П.А. Столыпина в 1911 году [5, с. 59].

В стратегии Столыпина реализация поселенческого принципа имела абсолютный приоритет в построении системы публичной власти. Предлагаемая в ней программа сводилась к осуществлению, прежде всего, следующих мероприятий:

- усиление в местном самоуправлении общественного начала;

- расширение компетенции «выборных учреждений»;

- участие в их деятельности широких слоев населения;

- упорядочение отношений органов местного самоуправления и исполнительных структур центральной и местной власти [7, с. 46].

Последовательная реализация поселенческого принципа территориальной организации местного самоуправления стала возможной только в настоящее время, спустя практически столетие после неудачной попытки внедрить инновационную даже сейчас систему организации публичной власти.

Понимание современных процессов, происходящих на уровне местного сообщества, во многом облегчается, если рассматривать динамику изменения социальной структуры в историческом контексте, с учетом советского периода российской истории. Целью социалистического государства провозглашалось создание справедливого социально однородного общества, в котором классовые и статусные различия не играли бы сколько-нибудь значимой роли. Стержнем этой системы, основным управляющим субъектом являлась Коммунистическая партия.

После октябрьской революции 1917 года были созданы Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов как органы самоуправления, заменяющие органы земского и городского управления. Однако продекларированные принципы местного самоуправления, предполагающие определенную независимость и самодеятельность местных органов власти, вступили в противоречия с жесткой системой государственной власти диктатуры пролетариата. Фактически самоуправление было полностью подчинено влиянию местных партийных органов.

стр. 258 из 326

Согласно Конституции СССР 1936 года советская власть была вполне демократичной. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Советы народных депутатов различных уровней избирались тайным голосованием на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права. Была введена система «наказов избирателей» избранным депутатам, определен порядок отзыва депутатов, не оправдавших доверие населения, на сессии Советов депутатов всех уровней выносились важнейшие вопросы жизнедеятельности общества. Депутаты могли вносить поправки в подготовленные законопроекты и бюджеты всех уровней, решали какие-то актуальные вопросы жизнедеятельности населения на местах, но в то же время серьезно повлиять на ситуацию развития государственной власти не могли, потому что каждый из них находился под жестким контролем партийного аппарата КПСС. Советская власть обеспечивала самостоятельность деятельности местных Советов согласно юридическим принципам самоуправления и осуществляла централизацию и концентрацию власти в высших структурах системы государственных органов.

Начало реформирования государственного устройства СССР исторически совпало с принятием странами Европы Хартии местного самоуправления. Основной задачей реформы государственного управления в России была децентрализация управления. Опыт стран Западной Европы и США свидетельствовали о том, что развитие местного самоуправления является решающим фактором эффективного развития демократического государства.

В конце 80-х годов ХХ века в России усилился интерес к местному самоуправлению и расширению местной инициативы в сфере управления и экономики. Важным этапом становления местного самоуправления стал Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР», принятый в 1990 году. Затем в 1991 году был принят Российский закон «О местном самоуправлении в РСФСР». Эти законы позволили начать возрождение местного самоуправления на новых основах, при демократических альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия. Одновременно сохранился институт вышестоящих и нижестоящих советов, каждый из которых имел свои полномочия, зафиксированные в законах.

В начале 90-х годов началось реформирование российского общества и его структурирование на региональном и местном уровнях. Процесс формирования местных

стр. 259 из 326

политических и экономических элит, их борьба за контроль над регионами велись с использованием огромных денежных средств, полученных в результате проведенной волюнтаристской приватизации государственной собственности. К власти пришли олигархические структуры. Была окончательно нарушена иллюзия общественного равновесия в пользу местного административного аппарата и крупных хозяйственников. Различные социальные группы, от рабочих до интеллигенции, оказались отодвинутыми на обочину политической жизни современной России и оказались не в состоянии защитить свои политические и экономические интересы.

С октября 1993 года происходит дальнейшее реформирование местной власти теперь уже в суверенном российском государстве, издаются Указы Президента РФ о реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления, общих принципах организации, гарантиях местного самоуправления и другим вопросам.

В общественном сознании понятия «муниципальная власть» и «муниципальное управление» ассоциируются с правовым институтом — институтом местного самоуправления. Термин «местное самоуправление» вошел в правовой оборот и получил формально очень высокий политический статус с принятием в 1993 году Конституции РФ. В Конституции было закреплено федеративное устройство России и впервые установлены базовые принципы развития местного самоуправления как самостоятельной структуры в системе российской публичной власти. Население муниципального образования в соответствии с новым статусом должно было активно включиться в процессы управления развитием территорий и формирования публичной власти, отвечающей требованиям Основного государственного закона.

Однако наряду с процессами реформирования системы управления и формирования элементов самоуправления, в 1993 году обострились кризисные явления как в экономике, так и в самой государственной системе управления. Две ветви власти — законодательная и исполнительная не смогли эффективно управлять государством, поэтому советы всех уровней после драматических событий в октябре 1993 года были распущены, а исполнительная власть стала доминантной.

С принятием в 1995 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» началось возрождение местного самоуправления, были избраны новые органы местного самоуправления на основе действующего закона и Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления.

Рубеж второго и третьего тысячелетия отмечен в России очередной попыткой масштабного государственного переустройства. В числе причин кризиса российской

стр. 260 из 326

государственности в конце прошлого века - исчерпание идеологического ресурса, задававшего вектор развития России на протяжении большей части ХХ века, и неспособность руководства страны к выработке идей развития государства и общества, адекватных вызовам времени. Реформы и отдельные события, связанные с переустройством России, которые мы наблюдаем последние два десятилетия, по своей сути в совокупности представляют собой активную фазу процесса поиска национальной модели эффективного государства и установления соответствующей нашей истории и традициям общественных отношений методом проб и ошибок.

В начале нынешнего столетия органы местного самоуправления в России призваны решать ряд серьезнейших задач, прежде всего, удовлетворение социально-экономических, хозяйственных и иных потребностей населения, проживающего на соответствующей территории, эффективное управление государственной собственностью, относящейся к ведению местных органов власти, и реализация этими органами интересов и целей государства.

В современных условиях следует говорить лишь о построении в нашем государстве основ местного самоуправления. Развитию муниципальной власти сегодня препятствует целый ряд факторов, среди которых можно назвать следующие: нежелание населения муниципального образования участвовать в решении вопросов местного значения; неразвитость правового обеспечения местного самоуправления; слабость финансовоэкономической основы муниципальной власти.

Отрицательную роль играет распространенность патерналистских настроений не только у населения, но и в среде местных структур власти. На практике муниципальные органы власти ждут особых распоряжений со стороны высших органов государственного управления и рассчитывают на помощь из центра при решении любых вопросов, в том числе имеющих явно местный характер. Такие пассивные иждивенческие настроения в определенной мере сложились из-за того, что исторически социальная сфера и социальная поддержка населения в России всегда развивалась под патронатом государства, и основным источником ее финансирования был государственный бюджет.

Серьезной современной проблемой являются недостатки действующей бюджетной системы, причем ситуация усугубляется продолжающимися кризисными явлениями, которые подрывают экономическую базу местного самоуправления, особенно в депрессивных регионах.

Следует осознавать, что развитие российской государственности зависит от становления местного самоуправления. Поступательную динамику местных сообществ возможно осуществить на основе многоплановой концепции, включающей планирование

стр. 261 из 326

развития местного самоуправления, экономическое развитие местного сообщества и его инфраструктуры, решение многообразных проблем города и села, обеспечение социальной безопасности населения и повышения его политической активности и качества жизни. Важно принять во внимание сохранение исторически сложившихся отношений, ценностей и норм местных сообществ, положительно воздействующих на социальные процессы. Так, характерные для российского общества традиции взаимопомощи позволяют значительно повысить результативность решения острых социальных проблем на местном уровне [8, с. 184].

Отмечая необходимость достижения экономической и политической свободы как основы стабильности общества, в том числе через развитие местного самоуправления, необходимо иметь в виду, что Россия — своеобразная страна, которая имеет собственный исторический опыт самоуправления в лице сельских общин, городского общественного управления, земских учреждений и Советов. Поэтому процесс формирования системы местного самоуправления не может завершиться по команде сверху или в установленные сроки, поскольку оно — результат определенной эволюции, показатель отхода государства от административно-командной системы управления и свидетельство зрелости граждан, готовых взять на себя всю полноту власти и ответственности за решение местных задач [3, с. 83].

Анализируя становление и сущность деятельности местного сообщества как объекта и одновременно субъекта самоуправления, необходимо отметить, что каждое местное сообщество уникально в своем уровне развития, экономических отношениях, стратегии и тактике управления. Любое местное сообщество испытывает воздействие внутренних и внешних факторов.

Местное сообщество выступает как реально существующая социальная организация, влияющая на результат экономической и хозяйственной деятельности, удовлетворенность населения доходами и услугами, а также на социальную защищенность граждан через принятие мер обеспечения занятости работоспособного населения и необходимой социальной поддержки его депривированных слоев.

Таким образом, осознавая важность достижения экономической и политической свободы как основы стабилизации российского общества, необходимо сделать вывод о том, что местное самоуправление в своем развитии призвано осуществлять управление совокупностью всех вопросов, затрагивающих основы жизнеобеспечения соответствующих территорий, решать назревшие социальные, экологические, политические и иные проблемы с помощью избранных населением органов власти и управления. Это позволит на практике реализовать право и реальную способность

стр. 262 из 326

органов местного самоуправления регламентировать и управлять значительной частью государственных дел, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения.

Литература

1. Еремян В.В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала ХХ века) [Текст]. М.: Академический проект, 2003. 526 с.

2. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России [Текст] / Н.П. Ерошкин. 5-е изд., доп. М.: РГГУ, 2008. 672 с.

3. Гладышев А.Г., Григорьев С.И., Иванов В.Н. Социальный менеджмент [Текст]. М.: Гардарики, 2009. 296 с.

4. История местного самоуправления в России [Текст] / Сост. Кириллов Ю.В. Обнинск: Институт муниципального управления, 1996. 246 с.

5. Лапин В.А. Становление местного самоуправления в современной России в свете идей П.А. Столыпина по преобразованию Российской Империи [Текст] // Местное самоуправление в Российской Федерации. 2007. № 11. С. 59—65.

6. Национальная идея: история, идеология, миф [Текст]: Монография / Салмин А.М. и др.; отв. ред. Ю.Г. Семигин. М.: Совр. экономика и право, 2004. 598 с.

7. Столыпин П.А. Биохроника. [Текст] / Фонд изучения наследия П.А. Столыпина; под общ. ред. П.А. Пожигайло. М.: РОССПЭН, 2006. 374 с.

8.Фодоря А.Ю. Место и роль традиций взаимопомощи в современных условиях [Текст] // Личность и общество: проблемы педагогики, психологии и социологии: Сборник научных трудов. ФГОУВПО «РГУТиС». М.: Изд-во МГОУ, 2010. С. 180-190.