Опыт развития федерализма в России

УДК 342.24:323.172

Кулиев П.Р. Опыт развития федерализма в России

Автор анализирует роль этнического фактора в развитии российского федерализма. Ключевые слова: федерализм, этнополитические процессы, перспективы развития многонационального государства.

Kuliev P.R. The federalism development experience in Russia

Author analyses the role of ethnic factor in the development of Russian federalism. Keywords: federalism, ethnopolitical processes, prospects of multinational state development

Административно-территориальное и

национально-территориальное устройство России является важным фактором национальной безопасности общества, личности и государства. Это обусловлено тем, что Россию в основном населяют коренные национальности, проживающие на земле, являющейся их исторической родиной. В связи с этим развитие системы государственной власти должно учитывать национальный состав государства. Мы гордимся многонациональностью Российского государства, признавая при этом, что многонациональный состав населения значительно осложняет процессы управления регионами страны.

Государственное устройство России до принятия Конституции 1993 г. включало в себя административно-территориальное и национально-государственное устройство. В то же время национальная и административная системы территориальной организации могут иметь различные направления развития, а прямое объединение национального и территориального принципов приводит к смешению различных подходов и, как следствие, к возникновению проблем определения статуса соответствующих субъектов.

С теоретической точки зрения здесь важна трактовка понятия «нация». В XVIII в.

Д. Дидро, отринув значение языка и этнического единства, определял нацию как коллективное имя, применяемое «для многочисленного населения, живущего на четко ограниченном определенном пространстве и повинующегося одному правительству»1. В ХХ веке народ стал тождествен той нации, которая (по И.В. Сталину) есть «исторически сложившаяся устойчивая общность людей, возникшая на базе общности языка, территории, экономической жизни и психического склада, проявляющегося в общности культуры»2. Содержание понятия «нация» зависит не только от уровня осмысления процессов, происходящих в обществе, но и от преломления господствующих мировоззренческих доктрин через национальные особенности и историко-культурные традиции конкретного общества.

Уже к середине XIX в. принцип внутреннего деления территории, исходя из национального состава, вступил в противоречие с существующей государственностью. Национально-государственные территориальные системы либо распадались на самостоятельные государства, либо ликвидировались и заменялись на более стабильные - федеративные. В конце ХХ в. наиболее яркой иллюстрацией этого процесса стала судьба двух федеративных государств - Советского Союза и СФРЮ.

Павел Руфатович Кулиев - доктор юридических наук, профессор кафедры национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

Федерации, создаваемые по национально-территориальному принципу, традиционно рассматриваются как средство решения национального вопроса в многонациональных государствах. В советском государствоведении длительное время противопоставлялись «буржуазные» федерации, созданные по территориальному принципу, и федерации «социалистические», в основе которых лежал национально-территориальный принцип3. Социалистическая федерация, во-первых, должна была строиться только по национально-территориальному принципу; во-вторых, согласно теории социалистического федерализма, сочетать в себе суверенитет Федерации и ее субъектов, из чего выводилось право выхода субъектов из Федерации; в-третьих, основываться на принципах добровольности объединения и равноправия субъектов Федерации4.

В последние десятилетия развитие федерализма показывает, что ни национально-территориальный подход (средство решения национального вопроса), ни подход территориальный (в частности, как способ децентрализации управления) к организации федеративного государства нельзя абсолютизировать5.

В этой связи в России противоречив не сам принцип, а сочетание национально-территориального и административно-территориального начал. Однако полагаем, что в силу своего многонационального состава в Российской Федерации существуют автономные государственные образования, статус которых целесообразнее было бы определять вне зависимости от национально-государственного устройства страны (так как территории этих образований составляют значительно меньшую часть по сравнению с административно-территориальными образованиями). На сегодняшний день в этих национально-государственных образованиях проживает всего 7% титульных наций, а остальные 8% (из 15% по отношению ко всему населению России) живут в иных национально-государственных или административно-государственных образованиях.

В.Е. Чиркин указывает, что национально-территориальный подход соответству-

ет международно признанному праву народов на самоопределение, он может способствовать интеграции частей распавшегося унитарного государства, ускорению экономического и культурного развития окраинных регионов, способен снять определенные противоречия между национальностями. Территориальный подход к федерации способствует укреплению государственности путем централизации, стимулирует процессы интеграции, единство общества; на практике это комплексно-территориальный подход, который в необходимых случаях может быть дополнен культурно-национальной автономией6.

И.А. Умнова указывает на то, что в науке и практике распространено иное мнение: национальный признак недопустим как основа образования федерации7. Э.В. Таде-восян, ссылаясь на журнал «Социологические исследования», приводит мнение, согласно которому «по результатам коллективной конфликтологической экспертизы на тему «Российский социум в 1994 году» большая группа ученых приходит к выводу: «Практика советского и постсоветского периодов ярко продемонстрировала, что понятие большой «общенародной» Федерации, состоящей, тем не менее, из национально-территориальных образований, изначально конфликтогенно и ведет в тот тупик, из которого трудно выйти»8.

Многонациональное Российское государство с точки зрения управления требует большой осторожности, ибо вопросы сохранения страны как единого непротиворечивого целого и национальной безопасности напрямую связаны с умением находить компромиссные решения в федеративных отношениях.

Определенные конституционные гарантии федеративного устройства были закреплены Конституцией СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик, 5 автономных областей; 10 автономных округов, которые уже к этому времени были образованы, в Конституции не перечислялись. Края и области субъектами Российской Федерации не являлись. Автономные республики являлись не суверенными государствами, их конституции

подлежали утверждению Верховным Советом РСФСР. Также являлись субъектами РСФСР автономные области, хотя они все входили в состав краев или областей.

В этой связи М.В. Баглай отмечает, что конституционные гарантии не сдерживали политику репрессий. Без правового оформления были ликвидированы многие автономии, а целые народы подвергнуты массовой депортации. На Кавказе эта акция была осуществлена в 1944 г в отношении чеченцев, ингушей и балкарцев. Только в 1991 г. Законом РСФСР о реабилитации репрессированных народов эти акции были объявлены преступными, а народы реабилитированы9.

В настоящее время административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации,сохраняя историческую преемственность, базируется на принципах, к которым О.Е. Кутафин относит экономический и национальный принципы и максимальное приближение государственного аппарата к населению10.

Российская национальная система территориальной организации по Конституции РФ 1993 г. хотя и пыталась придать старой структуре жесткость и неизменность границ между субъектами Федерации, все же имела определенную новизну. Новая федерация была не национально-государственной организацией с различным статусом составляющих её элементов, а государственно-территориальной федерацией (хотя и асимметричной).

Вместе с тем большую роль в системе государственного управления продолжает играть этнический фактор. В отсутствие ясной государственной политики в этом вопросе он нередко становится источником конфликтов. В большинстве республик и других субъектах РФ, равно как в федеральных министерствах и ведомствах, органы власти и управления, даже трудовые коллективы формируются на основе национальной, земляческой и клановой солидарности. Это ведет к монополизации выгодных и престижных политических, экономических ниш. Это автоматически придает любому противоречию или столкновению интересов форму межэтнического конфликта.

Характерной особенностью России является и то, что границы расселения народов, как правило, не совпадают с границами республик, краев, областей и округов. В шести республиках России из 21 численность «титульного» народа, давшего название республике, превышает половину населения, а в автономных округах в среднем численность «титульных» народов составляет всего 1-2%. В то же время большинство или значительная часть таких народов, как мордва (78%), татары (68%), марийцы (49,7%), чуваши (48,93%), буряты (40,8%) и другие, живет в Российской Федерации за пределами «своих» республик.

Этнополитические процессы в условиях быстрого развития регионализации в республиках Российской Федерации показывают, что практически во всех из них уже закреплен правовой статус этнических групп, отработана и конституционно оформлена система их представительства в высших законодательных и исполнительных органах власти республик. Другой пример - Кабардино-Балкария. В Кабардино-Балкарской Республике (по переписи 2002 года) кабардинцы составляют 53,3% населения, русские - более 25%, балкарцы - около 11%, а другие - около 8%. Из 26 членов правительства 15 - кабардинцы, 5 - русские, 4 - балкарцы. Президент республики - кабардинец, вице-президент - русский, а глава правительства - балкарец. Среди глав органов местного самоуправления шесть кабардинцев, трое русских и двое балкарцев.

Происходитзакрепление политического статуса этнических групп на федеральном уровне. В этой связи предположительно, что стороны этнополитических конфликтов обретают выраженную организационную структуру.

Вопрос о представительстве народов в органах государственной власти всегда был вопросом политической важности. Так, в Первой Государственной Думе (27 апре-ля-8 июля 1906 г) из 499 депутатов 63 являлись представителями национальностей России. В состав Второй Государственной Думы (20 февраля - 2 июня 1907 г.) входило 518 депутатов, среди них 76 автономистов, их которых 30 представляли мусуль-

манскую партию; 9 украинцев, 9 немцев, 5 литовцев, 3 татар, 4 белорусов, 4 армян, 5 молдаван, 5 евреев, 2 эстляндцев, 2 латвийцев, 2 греков, 2 грузин. Только в Третьей Государственной Думе (1 ноября - 9 июня 1912 г.) представительство народов национальных окраин резко сократилось.

В настоящее время фактически утеряны исторически сложившиеся в России механизмы гарантированного представительства народов в органах государственной власти всех уровней. За последние пять лет представительство народов России в органах государственной власти сократилось на треть. Сегодня при формировании властных структур многонацио-нальность территорий и государства, по нашему мнению, практически не учитывается. В результате представители ряда народов отсутствуют в органах государственной власти.

В этой связи приоритетами формирования органов государственной власти, исходя из многонациональности государства, должны быть:

- обеспечение социально-экономических и политико-правовых механизмов своевременного учета и согласования многообразных интересов народов нашей страны, перспектив развития единого многонационального государства;

- недопущение и борьба с проявлениями этнической дискриминации, разработка и реализация мер по гарантированной защите прав человека в социально-профессиональной сфере независимо от этнической или религиозной принадлежности;

- обеспечение более равномерного, пропорционального представительства различных этносов в кадрах различных сфер жизнедеятельности гражданского общества и государства;

- сохранение и укрепление единого общероссийского образовательного, языкового и кадрового пространства, единого рынка труда как пространства развития и сотрудничества всех народов Российской Федерации;

- сохранение и развитие самобытных социально-профессиональных традиций российских этносов;

- преодоление различий в уровне социально-профессионального развития субъектов Федерации;

- разработка механизмов выявления и развития кадрового потенциала каждого этноса, а также специальных программ социально-профессионального развития малочисленных народов и национальных меньшинств.

В то же время, признавая роль этнического компонента в системе государственного управления, при формировании кадрового состава органов власти следует ясно видеть опасность этниза-ции общественной и политической жизни страны. Деэтнизация экономической и политической сферы должна стать неотъемлемой частью государственной политики в сфере национальной безопасности. В деэтнизации прежде всего нуждается утверждение понимания государственности (республик) как формы самоопределения титульной нации. Такой подход провоцирует конфликты и подрывает устои Федерации. Тем более что он противоречит самим конституциям республик, в которых сказано, что источником власти в них является многонациональный народ данных республик.

В советский период в отечественной национальной политике и в теории наций этот принцип имел иное определение: «право наций на самоопределение вплоть до отделения». Можно предположить, что конституционное закрепление этого принципа явилось одним из политико-правовых факторов, способствовавших распаду СССР. Поэтому Российская Федерация после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. пошла другим путем. Она предоставила национально-культурную автономию всем народам, проживающим в Российской Федерации.

Директор Института этнологии и антропологии РАН В.А. Тишков считает, что «в нынешних условиях сложившаяся система федеративных образований в форме этнотерриториальных автономий (республик) - государств, а также существующие административные границы являются оптимальными и не подлежат изменению»11.

Конституция Российской Федерации 1993 г. уравняла в правах с республиками -субъектами Федерации административно-территориальные единицы. Предоставление территориальной автономии краям и областям, где в основном проживает русское население, также является формой реализации принципа равноправия народов и обеспечения равенства прав граждан Российской Федерации на всей территории государства. В настоящее время республики, автономная область, автономные округа, края, области являются территориальной формой самоопределения всех народов, проживающих на соответствующей территории, а не только «титульного» этноса. Подтверждением этого тезиса является то, что в конституциях, уставах субъектов Российской Федерации гарантируется, что вся власть в субъектах принадлежит многонациональному народу, проживающему на данной территории12.

В формировании федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации принимают участие все народы, проживающие на соответствующей территории. Ни один субъект Российской Федерации не является мононациональным.

И, как отмечает К.В. Калинина13, в настоящее время самоопределение народов России находит свое выражение в расширении прав субъектов Российской Федерации, республик, автономных округов, автономной области, краев, областей согласно Конституции Российской Федерации.

В целях обеспечения прав этнических общностей и национальных меньшинств на национально-культурное развитие был принят Федеральный закон «О национально-культурной автономии». Принятие закона сыграло значительную роль в национально-культурном самоопределении этнических групп в Российской Федерации и развитии системы национального самоуправления. В настоящее время в России зарегистрировано 9 федеральных национально-культурных автономий, более 100 региональных и свыше 170 местных национально-культурных автономий.

Нерешенность проблемы учета этнического фактора составляет серьезную

проблему национальной безопасности. В России уже был печальный опыт этого -распад Советского Союза, а ранее - Российской империи.

Кризис национально-государственного устройства Советского Союза (как часть системного кризиса) в полной мере был унаследован Российской Федерацией. В начале 1990-х г. он поставил под угрозу существование государства как такового. Конечно, следует отметить, что его острота определялась не только и не столько противоречиями национально-государственного устройства, но и особенностями политической борьбы в России, наличием субъективного фактора - совпадением двух процессов: становлением новой политической системы и утверждением новой политической элиты и формированием внутриполитической структуры России.

Государственное устройство было подчинено не столько экономической логике, сколько политической целесообразности. По Конституции РСФСР Россия сохраняла прежнюю государственную организацию с тенденцией превращения в подобие СССР. Первый шаг к формализации федеративной структуры был сделан. Был закреплен принцип равноправия субъектов, который из-за логики внутриполитической борьбы так и не был реализован. Механизм подписания договоров и соглашений свел на нет принцип равноправия субъектов Федерации. Так начала формироваться не конституционная, а, по сути, договорная, асимметричная федерация. На короткий срок это позволило снять острые противоречия национально-государственного устройства и противоречия, связанные с формированием новой политической системы и утверждением новой политической элиты. Но выбранный путь государственного строительства породил новые противоречия.

Несмотря на декларируемость национального признака при формировании субъектов Российской Федерации, на практике значительная доля населения той или иной национальности оказалась за пределами «своей» государственности. В России передел административно-территориальных границ между субъектами Фе-

дерации чреват усилением идей ирриден-тизма, а следовательно, множественными конфликтами.

Ирридентизм понимается как стремление представителей какой-либо нации, проживающей вне границ «своего» национально-территориального образования, инкорпорироваться в его состав вместе с территорией своего проживания. Закрепление определенной жесткости правового статуса и границ современных субъектов Федерации способно не допустить подобных множественных переделов и иллюстрирует процесс постепенного преобразования административно-территориальных образований унитарного государства (какими, по сути, являлись края и области) в подлинные субъекты Федерации. Российская практика государственного устройства в 1990-е гг. прошла интересный путь от построения федерации по национальному принципу через идею разделения России на некие условные земли к законодательному закреплению моратория на изменение границ между субъектами Федерации.

Сегодня нередки споры об исторических корнях российского федерализма. Иной раз их усматривают уже в процессе объединения княжеств, земель, царств и ханств в далеких столетиях, когда складывалось государство Российское. Этот процесс шел разными путями, охватывая добровольные союзы и спасительные присоединения, но не исключая и завоевательные походы. Со временем Россия превратилась в государство, спаянное воедино не только общностью исторического пути народов, но и общими интересами - экономическими, социальными, культурными, политическими. Однако Россия - и это хотелось бы подчеркнуть - создавалась и развивалась как централизованное унитарное государство. Чем более крепла царская власть, тем четче идеи единой и неделимой России принимали государственные формы.

Федерализм в официальных кругах царской России никогда не поддерживался и не признавался. Разумеется, система управления страной не могла не отражать особенности положения ряда регионов. Эта

система отнюдь не была столь примитивной, как ее не раз изображали в недалеком прошлом. Элементы автономии можно было найти в Финляндии и в Польше. Наместник царя на Кавказе по положению был в своем регионе выше российских министров и имел право не допускать исполнения их решений в своем регионе. Российская империя умела включать в осуществление власти национальные «верхи».

Известный российский правовед профессор Н.М. Коркунов писал уже в канун первой мировой войны: «Россия могла быть только единым государством. Она никогда не образовывала и не образует ни федерации, ни унии». И это было сказано не случайно. Основные законы царской России провозглашали, что во всем ее пространстве власть принадлежала государю. В верховном управлении его власть действовала непосредственно, а «в делах же управления подчиненного», как говорилось в то время, определенная степень власти могла вверяться государем местам и лицам, действовавшим, однако, от его имени и по его повелению. Конституционный манифест 17 октября 1905 г., от которого либеральные круги России могли ожидать более серьезных реформ, внес в государственное устройство России мало нового.

Федерализм вначале не признавался и большевистской партией. Считалось, что он ослабляет необходимое единство экономических связей и вообще является негодным типом для одного государства. В принципе партия выдвигала лозунги самоопределения наций, входящих в состав государства, но не шла дальше требований широкого областного самоуправления, особенно для местностей, отличавшихся национальным составом населения. Предпочтение явно отдавалось крупному централизованному государству.

В.И. Ленин и его сторонники позднее пересмотрели свое отношение к федерализму. Решающую роль играло возрастание национального фактора в борьбе за политическую власть. Еще накануне первой мировой войны большевистская партия провозгласила, что право наций на самоопределение охватывает их право на отделе-

ние и образование самостоятельного государства. Вместе с тем сразу же была сделана оговорка о том, что решение вопроса об отделении непозволительно смешивать с вопросом о его целесообразности. Примечательно, что в первых актах победившей Советской власти вопрос о государственном устройстве практически не затрагивался.

Обстановка, создавшаяся на территории царской России, однако, потребовала радикальных решений: центральная власть вынуждена была бороться за свое выживание, а усиление сепаратизма и национализма вело к тому, что от бывшей «единой и неделимой» отпадали все новые регионы. Окончательно вышли из состава России Польша и Финляндия, приобретали государственную самостоятельность Литва, Латвия и Эстония, реальной становилась возможность отделения Украины и Белоруссии, не говоря уже о Грузии, Армении и Азербайджане. В этих условиях лозунги федерализма стали спасительными для сохранения крупного государства.

В России, таким образом, сложилась ситуация, характерная сочетанием двух суверенитетов в рамках одного государства. Это сочетание проявляется в том, что суверенитет федеративного государства охватывает, покрывает собой суверенитет входящих в него республик, тоже объявивших о своем суверенитете. Такой подход вполне

приемлем при условии, что им не нарушаются исторически сложившееся государственное единство народов Российской Федерации, целостность ее территории.

1 Цит. по: История в Энциклопедии Дидро и д'Аламбера / Пер. и прим. Н.В. Ревуненковой / Под общ. ред. А.Д. Люблинской. Л., 1978. С. 252.

2 СталинИ.В. Соч. Т. 2. С. 296.

3 Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). М., 2001. С. 64.

4 Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995. С. 14-15.

5 Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001. С. 65.

6 Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. № 8-9. С. 155.

7 Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.,

1998. С. 42.

8 Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. 1996. № 10. С. 5.

9 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 290.

10 КозловаЕ.И., КутафинО.Е. Конституционное право Российской Федерации. М., 1995. С. 285.

11 Тишков В.А. Вперед, назад или в никуда? Северный Кавказ: проблемы и политика // Независимая газета. 1998, 22 января.

12 Конституции республик в составе Российской Федерации. Вып. 2. 1996. С. 5.

13 Парламентская демократия и федерализм в России и Германии. Москва - Мюнхен - Вюрцбург,

1999. С. 158 (автор раздела - К.В. Калинина).