Преобразование Конституции и конституционный порядок

ПРЕОБРАЗОВАНИЕ КОНСТИТУЦИИ И КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПОРЯДОК

В.И. ЧЕРВОНЮК,

доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права

Московского университета МВД России

Аннотация. Рассматриваются вопросы преобразования Конституции, их механизмы и средства. Обсуждаются теоретические проблемы, различные точки зрения ученых и предлагается свое видение данной проблемы.

Ключевые слова: Конституция, конституционное право, юридические свойства, внесение поправок в Конституцию.

TRANSFORMATION OF THE CONSTITUTION AND CONSTITUTIONAL ORDER

V.I. CHER VONYUK,

doctor of legal sciences, professor of the chair of constitutional and municipal law of the Moscow university ofthe Ministry of Internal Affairs of Russia

Annotation. The article consideres problems of transformation of the Constitution, their mechanisms and means. Theoretical problems, the various points of view of scientists are discussed and offered the vision of this problem. Keywords: Constitution, constitutional law, legal properties of making amendments to the Constitution.

iK 5i\ (l( 9© \ Si) 12L A

То обстоятельство, что действующая Конституция РФ вплоть до недавнего времени текстуально не претерпевала изменений путем внесения в нее поправок отнюдь не означает того, что все это время неизменным оставалось ее содержание. С этой точки зрения следует обратить внимание на принципиально отличающиеся друг от друга понятия «частичный пересмотр конституции» и «фактическое изменение конституции». В отличие от частичного пересмотра фактическое изменение конституции означает эволюционирование ее содержания под влиянием целого ряда обстоятельств как метаю-ридического, так и собственно юридического свойства. Сохраняющаяся формально-юридически (текстуально) неизменность конституции (ее нормативного объема) при изменяющемся фактически ее содержании в госу-дарствоведении получило название «преобразование-конституции».

В начале ХХ в. феномен преобразования конституции активно исследуется как в зарубежной, так и в отечественной государствоведческой науке. Считается, что данное понятие введено в оборот Г. Еллинеком, который под преобразованием конституции понимал «те изменения, которые оставляют ее текст в прежнем виде и вызываются фактами, не связанными непременно с намерением произвести такое изменение, или с сознанием, что последнее обязательно произойдет»1. Специальный анализ проблемы получает отражение в работах П. Лабанда2, А. Эсмена3, Д. Брайса4. Среди российских юристов проблемой занимались В.В. Ивановский5, Б.А. Кистяковский6, Ф.В. Тарановский7; в начальный период советской истории к проблеме обра-

щается В.К. Дябло, который, в частности, вел речь о трех группах преобразований Конституции СССР 1924 г., или изменениях, связанных с:

а) перераспределением компетенции союзной власти между различными ее органами;

б) учреждением новых госорганов;

в) разграничением компетенции между союзной властью и республиками8.

В современной отечественной конституционно-правовой теории отношение к проблеме выражено в обозначаемой ее терминологии: «содержательное развитие Конституции» (В.Г. Голумян), «ползучее реформирование» (С.А. Авакьян), «трансформация» (И.Г. Шабалин-ский) и т.д. Наряду с фрагментарным обращением к проблеме предпринят и специальный ее анализ9.

1 Еллинек Г. Конституции, их изменения и преобразования / пер. с нем. Б.А. Кистяковского. СПб., 1907. С. 5.

2 ЛабандП. Государственное право германских государств (нем.).

3 ЭсменА. Общие основания конституционного права; 2-е изд. / под ред. И.О. Берг. СПб., 1909. С. 430.

4 Брайс Д. Американская республика: в 3 ч. Ч. 3: Общественное мнение. Объяснительные примеры и замечания. Строй общественной жизни. М., 1890. С. 262.

5 Ивановский В.В. Учебник государственного права; 3-е изд. Казань, 1910. С. 157.

6 Кистяковский Б.А. Философия и социология права. СПб., 1998. С. 500—511.

7 Тарановский Ф.В. Учебник энциклопедии права. Юрьев, 1915. С. 502, 503.

8 Дябло В.К. Охрана буржуазных конституций // Советское право. 1926. № 3 (21).

9 Преобразование (наряду с нормальной реализацией конституции) в сравнении с предполагаемыми текстуальными изменениями Конституции РФ представляет собой оптимальный вариант ее развития. Однако об оптимальности преобразования речь можно вести в том случае, если оно имеет позитивную направленность». Аничкин Е.С. Преобразование конституции: моногр. / под ред. В.В. Невинского. Барнаул, 2008. С. 41.

Отдельные авторы, желая, видимо, расширить круг сторонников феномена преобразования конституции, ссылаются на сложившуюся конституционную практику США, утверждая со ссылкой на работу Уильяма Бер-нама «Правовая система США», что «преобразование» есть конструктивное свободное толкование Конституции Верховным судом США»10.

При этом мнение по данному вопросу поляризовалось. В современном отечественном государствоведе-нии сторонники формально-юридического (текстуального) изменения Конституции РФ отрицательно относятся к преобразованию конституции, считая их спорными (А.И. Лукьянов)11 или неверными в принципе (С.А. Авакьян)12. Напротив, другая группа авторов «преобразование» конституции считает оптимальным способом ее развития (Л.В. Бойцова, М.А. Митюков).

Более «осторожная» позиция основывается на том, что «стабильность Конституции — важнейшее условие предсказуемости и устойчивости экономической, социальной и политической жизни. Снятие противоречий должно осуществляться прежде всего через ее интерпретацию и толкование». Чтобы действительно быть вектором развития общества и государства, Конституция должна реагировать на запросы жизни. А для этого необходима ее гибкая и деликатная интерпретация, обеспечивающая единство ее буквы и духа. Интерпретация, обеспечивающая одновременно стабильность и динамизм общества13.

Следовательно, оставляя Конституцию неизменной текстуально, «стабильной», одновременно указывается и на способ придания ей (Конституции РФ) динамизма, усовершенствования — это «гибкая и деликатная интерпретация». По сути, цитируемый автор также имеет в виду возможность, пусть «деликатного, но все же преобразования Конституции.

Очевидно, если оставаться на реалистических позициях, то преобразование Конституции — действительно процесс, имеющий некоторые объективные основания14: обусловленный метаюридическими факторами динамизм конституционного процесса, требующий внесения изменений в Основной Закон страны, с одной стороны, и необходимость обеспечения устойчивого развития страны с такой же необходимостью предопределяют консерватизм конституционных норм и принципов — с другой. Существующее противоречие должно получить разрешение цивилизованными средствами и механизмами. Очевидно, что преобразование Конституции, подчиняющееся общим закономерностям действия права и основанное на логике конституционного развития, принципах конституционного строя, в определенной мере может способствовать разрешению такого противоречия.

Как известно, Г. Еллинек различал преобразование конституций путем «интерпретации их парламентом, администрацией и судебной практикой15. Современная конституционная практика охватывает как эти, так и другие («инновационные») формы фактического изменения (преобразования) Конституции. С этой точки зрения эволюционное развитие российской Конституции связано с:

1) толкованием Основного Закона Конституционным Судом РФ. Понятно, что орган конституционного контроля не вправе расширять содержание конституционного установления. Такая прерогатива зарезервирована самой Конституцией исключительно за учредительной властью, каковой Конституционный Суд не наделен. В то же время в пределах конституционного смысла и содержания нормы по запросу конституционно определенных субъектов Конституционный Суд обязан уточнить соответствующее конституционное положение, придав ему юридическую определенность и исключив, таким образом, двусмысленную или всякую иную несоответствующую букве и духу интерпретацию16;

2) формулированием Конституционным Судом РФ

конституционных принципов, правовых позиций, имею-у-^Д! у/

щих общее (конституционное) значение. Нормативные правоположения конституционного уровня федеральный орган конституционного контроля создает в процессе осуществления конституционного правосудия при рассмот-

10 Другой автор существование феномена преобразования Конституции РФ объясняет тем, что «Конституция принималась в условиях острого противостояния различных социально-политических сил, неясности общественных ориентиров на более или менее длительную перспективу и банального непонимания сути некоторых заимствованных у зарубежных стран конституционных положений. Отсюда недоговоренности, пробелы и противоречия (таковых, по некоторым оценкам, более 70). Однако конституционная практика способствует сглаживанию названных недочетов.., но делая это, конституционное право может отходить от первоначального смысла того или иного положения. В этом случае речь может идти об изменении конституции без формального изменения текста конституции». Невинский В.В. Основы конституционного строя. Обеспечение достоинства личности. Конституционные принципы публичной власти: избр. науч. труды. М., 2012. С. 207, 208.

11 АничкинЕ.С. Указ. соч.

12 См.: Лукьянов А.И.

13 «Все подобные варианты опосредованного реформирования по нраву апологетам действующей Конституции, для их оправдания в научный лексикон вводится понятие преобразование Конституции. Однако совершенно очевидно, что в подобных случаях есть опасность и обесценивания норм самой Конституции, и их изменения нормами текущего законодательства. И то, и другое в равной мере нежелательно». Авакьян С.А. Политические отношения и конституционное регулирование в современной России // Журнал российского права. 2003. № 11. С. 52.

14 Конституция РФ: доктрина и практика: мат-лы науч.-практ. конф., посвященной 15-летию Конституции РФ и 60-летию Всеобщей декларации прав человека. Санкт-Петербург, 13—14 ноября 2008 г. / отв. ред. В.Д. Зорькин. М., 2009. С. 12, 33.

15 Вывод о том, что «преобразование» федеральной Конституции является объективным и естественным процессом» (Аничкин Е.С. Указ. соч. С. 40) по своей сути нивелирует роль субъективного фактора, девальвирует ценность государства и государственного управления (понимаемого в широком, конституционном его значении).

16 Еллинек Г. Указ. соч. С. 10—34.

рении и разрешении отнесенных к его компетенции дел. Подобная практика существует во многих зарубежных странах. Так, источниками действующей французской Конституции (кроме конституционного текста 1958 г.), наряду с Декларацией прав и свобод человека и гражданина, преамбулой к Конституции 1946 г., Хартией охраны окружающей среды 2004 г. являются конституционные принципы, в том числе сформулированные Конституционным советом (квазисудебным органом конституционного контроля);

3) принятием законов:

а) конституционных — о референдуме; о военных судах, об арбитражных судах; об Уполномоченном по правам человека; о Правительстве РФ; о гербе РФ; о гимне РФ; о флаге РФ; о чрезвычайном положении; о военном положении; о порядке образования в составе РФ нового субъекта РФ и др.;

б) базовых (их можно было бы назвать органическими). Это федеральные законы об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, об общих принципах организации мест-

пальной и региональной властью. Существовавшие прежде неправовые отношения (отношения, складывающиеся в данной сфере, регулировавшиеся по обыкновению) получили прочное юридическое основание.

Посредством федеральных (конституционных и иных) законов Конституция наполняется конкретным юридическим содержанием; нормы, содержащиеся в Основном Законе, не утрачивая конституционный характер, объединяясь с нормами конституционных и иных законов, создают полноценные нормативные комплексы — институты и даже подотрасли конституционного права.

Таким образом, современная конституционная практика располагает множеством форм преобразования действующей Конституции РФ. В этой связи Конституция приобретает динамизм, должный порядок и сущий конституционный порядок оказываются более или менее совместимыми. В то же время существует реальная опасность девальвация конституционных стандартов. Очевидно, что в этой связи отнюдь не риторичными являются вопросы о том насколько осуществляемые преобразования устраняют конструктивные по-

ного самоуправления в РФ и об основных гарантиях грешности Конституции, способствуя реализации уста-

избирательных прав и права на участие в референдуме новленных ею целей, принципов и ценностей развития

общества и государства; каковы допустимые пределы в) «обычных», или федеральных законов — о граж- осуществляемых преобразований, за которыми воз-данстве; о политических партиях; о выборах депутатов можно обесценивание первоначального смысла консти-Государственной Думы и Президента РФ, о беженцах, туционной нормы18; каковы допустимые пределы о вынужденных переселенцах, о порядке выезда из РФ судебного правотворчества федерального органа кони въезда в РФ, об Общественной палате РФ, о парла- ституционного контроля страны. ментском расследовании и др. Как уже отмечалось, рассматриваемая проблема не Например, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. является типичной для современной России. Отсюда об-«Об общих принципах организации местного само- ращение к опыту зарубежных стран с устойчивыми кон-

управления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 2005 г.) предусмотрел принципиально иной порядок отрешения главы муниципального образования от должности: отрешение от должности главы муниципального образования (главы местной администрации) осуществляется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)17. Можно сказать, что уже этой законодательной новеллой внесены конструктивные изменения в конституционно принятую ранее модель местного самоуправления (ст. 12 и гл. 8 Конституции РФ). Органы местного самоуправления тем самым частично явочным нормативным порядком были встроены в систему всей публичной власти, действующей в Российской Федерации. Новый нормативный порядок, таким образом, создал принципиально новую модель взаимоотношений между муници-

ституционными традициями позволяет адекватно оценивать сложившуюся конституционную реальность, в том числе точнее оценивая и роль «негативного законодателя» — судебного правотворчества Конституционного Суда, призванного быть «хранителем» Конституции и конституционных ценностей.

17 В специальной литературе справедливо обращено внимание на то, что правовое основание для иного понимания нормы, чем это выражено в ее содержании, предусмотрено положением абз. 2 ст. 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», согласно которому Суд «принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов» (СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447). Как отмечается, во многих случаях толкование конституционных норм осуществлялось Судом именно со ссылкой во вводной части Постановления на отмеченное положение Закона.

18 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2004. № 25. Ст. 2484; 2005. № 30. Ст. 3104; 2006. № 8. Ст. 852; № 31. Ст. 3427; 2007. № 1. Ст. 21; № 10. Ст. 1151; № 26. Ст. 3074; № 43. Ст. 5084; 2008. № 48. Ст. 5517; № 52. Ст. 6236.

В частности, в США тенденция гибкого и расширительного подхода к конституционному толкованию чаще всего ассоциируется с «бурным расширением прав» в 1960-е гг., хотя, как подчеркивает Уильям Бернам, по большому счету она наблюдалась практически с самого начала истории конституционного надзора в США; это связано с тем обстоятельством, когда в 1819 г. в решении по делу McCulloch v. Maruland председатель Верховного суда США Дж. Маршалл, «дабы поддержать конституционность федерального закона», обнаружил «подразумеваемые полномочия помимо тех полномочий, которые конкретно поименованы в Конституции. Более того, чтобы установить иммунитет федерального правительства от обременительного налогообложения штатами, он выстроил линию аргументов, исходя из общей структуры Конституции. В качестве оправдания своим действиям он счел достаточным высказать ныне знаменитое утверждение: «Мы никогда не должны забывать о том, что именно мы даем толкование Конституции»19. Дж. Маршалл особо подчеркивал, что Конституция не так «многословна», как законы. Многие ее части написаны общим языком с тем, чтобы она лучше прошла бы испытания «грядущими временами».

В современной практике США отношение к судебному правотворчеству высшего судебного органа страны неоднозначное; активно обсуждается вопрос, могут ли судьи при толковании Конституции США правомерно основываться на ценностях, прямо не вытекающих из ее текста или истории. Сторонники теории следования сугубо «первоначальным намерениям» (original intent) (их именуют «оригиналистами») авторов Конституции исходят из того, что выход за рамки этих «первоначальных намерений» неправомерен; этой же позиции придерживаются представители «строгого интерпретивизма» (strict interpretivists). Противополож-

ной позиции придерживаются представители «нон-ин-терпретивизма» (non-interpretivists) или направления «основных прав» ) fundamental rightists), исходящие (со ссылкой на поправку IX к Конституции США) из того, что судьи могут «находить» в общих положениях Конституции «основные права», к которым государство должно относиться с уважением, а также использовать современные понятия справедливости и права при определении данных основных ценностей20. Наличие таких расхождений предопределяет чрезмерно корректное отношение высшего судебного органа страны к формулированию правоположений, имеющих конституционное значение.

Одновременно конституционные системы целого ряда современных зарубежных стран располагают механизмами, сдерживающими процессы преобразования конституции законодательной деятельностью национальных легислатур. Так, с принятием Конституции Франции 1958 г. в конституционную практику введена такая юридическая форма, как органический (статутный) закон, предназначенный для урегулирования статуса конституционных органов по прямому

предписанию Конституции. Тем самым поставлен был (IrJiL У /У

заслон против возможного «ползучего» расширения нормативного содержания Конституции путем принятия обычных законов21.

Таким образом, если преобразования конституции стали действительностью, то нужен поиск механизмов и конституционных средств сдерживания и придания

19 НевинскийВ.В. Указ. соч. С. 207.

U.S. (4.Wheat) 316 (1819). Бернам У. Правовая система США. Вып. 3. М., 2007. С. 536.

Бернам У. Указ. соч. С. 536—538.

22 ЧервонюкВ.И. Законодательная власть в зарубежных странах: Ч. II. Законодательные производства: учеб. пособие. М., 2012. С. 84—87.