Государственно-частное партнерство в образовании: перспективы российской посткризисной экономики

ЭКОНОМИКА ОБРАЗОВАНИЯ

Л. М. Табатадзе

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В ОБРАЗОВАНИИ: ПЕРСПЕКТИВЫ РОССИЙСКОЙ ПОСТКРИЗИСНОЙ ЭКОНОМИКИ

Анализируется опыт государственно-частного партнерства в России, рассматриваются возможные области его дальнейшего применения. Автор опирается на международные и российские нормативные документы о государственно-частном партнерстве, использует материалы Внешэкономбанка и аудитор-ско-консалтинговой фирмы Deloitte. Результаты исследования могут стать опорной точкой для дальнейшего развития российской практики государственно-частного партнерства.

Ключевые слова: образование, государственно-частное партнерство, инвестиционный проект, институциональное ГЧП, контрактное ГЧП, проектное финансирование.

L. M. Tabatadze

Public-private partnership in education: the prospects of russian post-crisis economy

Public-private partnership (PPP) in mature markets proves to be one of the most effective tools of investment projects realization in a social field, including education. The Russian PPP market is still in «embryo state»: legal framework is not developed, tender processes are not perfect, there are yet no PPP projects, successfully completed, etc. In this article the author analyses the current PPP experience and considers the fields of its further development. The author bases upon international and Russian legal and regulatory acts, uses materials of Vnesheconombank and Deloitte. Results of the survey, quoted in this article, can become a pivot for further development of the Russian PPP practice.

Key words: education, public-private partnership, investment project, institutional PPP, contractual PPP, project finance.

Необходимость внедрения практики государственно-частного партнерства (ГЧП) в России обсуждалась на правительственном уровне еще в начале 2000-х гг. Сегодня и бизнес, и государственный сектор не сомневаются в эффективности этого инструмента, но пока мы находимся только в начале долгого пути осмысления и применения различных моделей сотрудничества между государством и частными инвесторами.

Однако в последнее время словосочетание «государственно-частное партнерство» цитируется так часто и в таком широком контексте, особенно применительно к социальной сфере,

© Табатадзе Л. М., 2009

что, на мой взгляд, возникает необходимость определенной систематизации информации.

Мифы и правда о ГЧП в России

Миф 1. Государственно-частное партнерство в России развивается спорадически и прецедентно.

Факт 1. Агентом государства по развитию механизмов государственно-частного партнерства в России является Внешэкономбанк (ВЭБ). Эта функция закреплена за ним Федеральным законом «О банке развития». Стратегия развития

Л. М. Табатадзе. Государственно-частное партнерство в образовании

т

Внешэкономбанка на период 2008-2012 гг. «устанавливает стратегической целью развитие механизмов ГЧП, определяет целевые показатели проектов ГЧП с участием Внешэкономбанка. Целевым показателем является обеспечение доли проектов ГЧП в общем объеме портфеля проектов, финансируемых Банком, на уровне не ниже 30 %» [2]. В июне 2008 г. в рамках ВЭБа создано структурное подразделение — центр ГЧП. Текущая деятельность этого центра сосредоточена в двух областях — консалтинг и координирование [2]:

Консультационные услуги Координационная роль

• Системная интеграция организации процесса закупок в проектах ГЧП

• Разработка программ ГЧП и обеспечение их реализации

• Создание региональных / муниципальных органов ГЧП

• Информационная поддержка

• Поддержка в разработке законодательства

• Помощь в организации тренингов

• Поддержка обмена информацией между профессиональными участниками рынка ГЧП

Миф 2. Государственно-частное партнерство — это социальное партнерство или любое взаимодействие между государством и бизнесом.

Факт 2. Внешэкономбанк данное понятие трактует вполне определенно: «ГЧП — это не складчина бизнеса и государства и не экономическая помощь государства бизнесу... Это привлечение государством бизнеса для помощи и решения задач, за которые отвечает государство (развитие инфраструктуры, коммунального хозяйства, социальной сферы и т. п.)» [1]. То есть фактически государственно-частное партнерство — это один из инструментов проектного финансирования.

В мировой практике различают два типа ГЧП [3]: институциональное (institutional PPP) и контактное (contractual PPP). Институциональное ГЧП — это создание совместного предприятия с участием государственного органа или компании, с одной стороны, и частного инвестора, с другой стороны, контрактное ГЧП — это концессия, предоставленная частному инвестору (на осуществление работ, оказание услуг, лизинг и др.) или частная финансовая инициатива (private financial initiative). На сегодняшний день большинство российских ГЧП-проектов имеют смешанную структуру капитала, что квалифицирует такие проекты как институциональные.

Миф 3. Российский рынок ГЧП-проектов находится в стадии роста.

Факт 3. До сих пор государственно-частное партнерство в России не используется как инструмент финансирования — российские ГЧП-про-екты предполагают только софинансирование со стороны государства и структурированы для получения средств из инвестиционного фонда. На июнь 2009 г. российская структура проектов ГЧП была представлена тремя секторами: транспортной инфраструктурой, объектами коммунального хозяйства и электроэнергетикой. Объекты социального значения, в том числе в области образования, до сих пор финансируются за счет средств федеральных / региональных / муниципальных целевых программ через отраслевые министерства или за счет региональных бюджетов (рис. 1).

Для сравнения приведем структуру ГЧП-рынка Великобритании как наиболее развитого (в динамике). Как видно из таблицы, в Великобритании на сферу образования в структуре рынка ГЧП приходится 17 % (это третий по величине сегмент).

Если посмотреть на рис. 2 , то станет видно, что формирование рынка ГЧП очень сложный процесс. Россия на сегодняшний день находится на этапе интереса к механизмам ГЧП, и должно пройти еще несколько лет (в случае с Нидерландами — 7 лет), чтобы она пришла к единым стандартам деятельности в рамках государственно-частного партнерства.

ГЧП: перспективы российской посткризисной экономики

Эксперты считают, что кризис в определенной мере может послужить стимулом к развитию рынка ГЧП-проектов в России. Несмотря на безусловные проблемы с нормативно-правовой базой, тендерными процессами, недостаточно развитой вспомогательной инфраструктурой (наличием тех же финансовых или технических консультантов, которые могут сопровождать реализацию ГЧП-проекта), интерес к этому механизму и со стороны государства, и со стороны бизнеса только усиливается. Но для того, чтобы процесс пошел, необходимы определенные концептуальные изменения в подходе к реализации таких проектов. В апреле 2009 г. компания Deloitte совместно с Внешэкономбанком провела исследование перспектив развития государственно-частного партнерства в России. Были опрошены органы государственного и муниципального

Экономика образования

Транспорт 24, 411 млн долл., или 43 %

Социальная сфера 0 %

Рис. 1. Структура рынка ГЧП-проектов в 2009 г. (общий заявленный объем 56 млн долл.)1

ГЧП в Великобритании с разбивкой по секторам2

Сектор 2003 Подписанные контракты, млн фунтов 2004 2005 2006 2007 2008 Совокупные данные 1987-2008 Доля, % 1987-2008

Транспорт 442 457 403 292 497 0 16 605 25

Здравоохранение 707 2 681 992 3 020 1 911 587 14 435 22

Образование 373 575 1 146 2 434 2 415 2 076 11 344 17

Оборона 775 121 600 1 800 1 000 3 291 9 312 14

Жилищный сектор 332 718 443 1 455 616 14 6 430 10

Другие проекты 832 694 676 606 699 575 7812 12

Всего 3 461 5 246 4 260 9 607 7 318 6 543 65 938 100

<s

V

о

С 3"

а

г

£ О

¿^Великойритания'

'ЬИИтрв.

uil III

pbiHQi

Раззи-иe рынка

Рис. 2. Модель развития рынка ГЧП3

1 См.: Тенденции и перспективы развития государственно-частного партнерства в России : аналит. материал // Делойт. 2009 ; Investing in the future. Infrastructure boom in Russia, Ukraine and Kazakhstan // Renaissance Capital. 2008 ; открытые источники.

2 См.: Тенденции и перспективы развития государственно-частного партнерства в России : аналит. материал // Делойт. 2008.

3 Модель разработана компанией Deloitte.

Л. М. Табатадзе. Государственно-частное партнерство в образовании

т

управления (ОГМУ), потенциальные частные инвесторы, а также эксперты-консультанты. Вот некоторые результаты этого исследования:

1. Наряду с традиционными для ГЧП секторами (транспорт, ЖКХ, энергетика) большой интерес представляют и новые области. Так, 24 % опрошенных сказали, что имеют интерес к социальной сфере, в том числе к образованию.

2. ГЧП-проект в социальной сфере должен обладать следующими характеристиками:

— размер инвестиций < 100 млн. долл.;

— внутренняя норма доходности 10 %;

— валюта финансирования — рубли;

— срок окупаемости 5 лет.

При этом респонденты отметили, что наиболее ожидаемая поддержка со стороны государства — это:

— рыночные гарантии / регулирование тарифов — 40 %;

— финансовое участие — 30 %;

— унифицированная юридическая и финансовая база — 15 % и 10 % соответственно.

Проблемными вопросами являются нехватка «ГЧП-навыков» у ОГМУ (65 %) и недостаток информации о возможностях в сфере ГЧП (60 %).

Необходимо отметить, что институциональная структура поддержки и развития ГЧП-про-ектов в России находится в стадии формирования. На сегодняшний день центры ГЧП имеют Министерство транспорта, Министерство при-

родных ресурсов, Министерство культуры, Министерство регионального развития, Министерство экономического развития, Министерство финансов. В Министерстве образования пока не существует отдельного структурного подразделения, ответственного за реализацию ГЧП-про-ектов в сфере образования.

Наиболее распространенной мировой практикой в области образования являются проекты по строительству объектов (общежитий, торговой инфраструктуры, библиотек и т. п.) для образовательных учреждений. Эти проекты предусматривают строительство, владение, эксплуатацию (схема bшЫ-own-operate) с последующей передачей объектов государству.

По сравнению с бюджетным финансированием ГЧП-формат имеет ряд преимуществ (рис. 3).

Автор благодарит ЗАО «Делойт и Туш СНГ» и лично Максима Любомудрова и Вадима Дубовика за помощь в подготовке материала.

1. Баженов А. В. [Вступительное слово] // Кабаш-кин В. А., Левченко А. А., Сидоров В. А. Развитие государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации. М. : Изд-во Вегас-Лекс, 2009.

2. Внешэкономбанк [Электронный ресурс]. URL: www.veb.ru/ru/PPP

3. Guidebook on promoting good governance in public-private partnerships / United Nation Economic Commission for Europe, United Nations. №w York ; Geneva, 2008.

£шцлгн» фшицОраМни

1

If

I

Предварительное финансирование со стороны ОГМУ Риски строительства (перерасход средств, задержки) Операционные риски

4D

1»

ФНкжНикраЬ

г той* г ьг II t ш II.I ОДнтчЦнЛйИ ГЧП

Ткпс

Отсутствие предварительного финансирования со стороны ОГМУ Распределение издержек в течение жизненного срока объекта, включающее реформы законодательства в области кредитования и распределение операционных рисков

Предоставление гарантий в части выручки / расходования средств

I I I I I

• I

ii

13

Рис. 3. Преимущества инструментов ГЧП при строительстве объектов социального назначения4

1 Модель разработана компанией Deloitte.