Проблемы взаимодействия гражданина с государственным аппаратом в сфере реализации и защиты прав личности

Н.Ю. Хаманева , М.В. Пучкова

ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГРАЖДАНИНА

С ГОСУДАРСТВЕННЫМ АППАРАТОМ В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ И ЗАЩИТЫ ПРАВ ЛИЧНОСТИ

Необходимым условием нормального развития и функционирования любого демократического правового государства является неуклонное исполнение законов, дальнейшее укрепление гарантий прав и свобод граждан, охрана этих прав от различных нарушений. В современных условиях проблемы взаимодействия человека и гражданина с государственным аппаратом, органами публичной администрации имеют важное внутригосударственное и международное значение. От характера этих отношений, стремления сторон к конструктивному диалогу, сотрудничеству, от степени доверия граждан к государственному аппарату во многом зависит достижение единства, обеспечение стабильности в российском обществе, укрепление российской государственности.

Исторический опыт показывает, что наибольших успехов в развитии всех сфер жизнедеятельности достигает то государство, в котором создаются благоприятные условия для безопасности, достойной жизни людей, раскрытия созидательного, творческого потенциала личности. Учитывая уроки истории, Конституция РФ провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью, которая должна занимать ведущее место в иерархии ценностей российского общества и государства. Принцип приоритета прав и свобод человека является важнейшей конституционной основой формирования и развития суверенной России как демократического, правового и социального государства.

Заместитель директора Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор, заведующая сектором административного права Института государства и права РАН, заслуженный юрист РФ.

Ведущий научный сотрудник сектора административного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.

Труды Института государства и права 5

Российской академии наук № 1/2011

В системе конституционных отношений человек, его права и свободы занимают особое место. Конституция РФ провозглашает целью и важнейшей обязанностью государства, всех органов признание приоритета, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 и 18). В соответствии со ст. 8 именно они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти, местного самоуправления.

Юридическое признание человека, его прав и свобод высшей ценностью на уровне Основного закона государства предполагает кардинальное изменение характера взаимодействия между личностью и государственным аппаратом. В современных условиях государство, все его структуры и институты должны быть поставлены на службу человеку, призваны гарантировать и защищать его права и свободы1.

Однако приходится констатировать, что названные конституционные положения пока носят программно-целевой характер, и претворение их в жизнь в настоящее время и в обозримом будущем является трудновыполнимой задачей в силу ряда объективных и субъективных причин. Тем не менее государство, его органы предпринимают определенные шаги, направленные на решение этой важной задачи. В последнее десятилетие проводятся реформы по модернизации российского государства, охватывающие практически все сферы его жизни и деятельности. Большое значение имеет, в частности, административная реформа, одной из приоритетных, ключевых задач которой на ближайшие годы по-прежнему остается создание гражданского общества, повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти с гражданами, в первую очередь в области реализации и защиты их прав и свобод2. Это обусловлено тем, что реализация и защита большинства политических, личных и особенно социально-экономических, культурных прав и свобод

1 См. об этом: Беломестных Л.Л. Права человека и их защита. Т. 1. М., 2003. С. 15, 18.

2 См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, одобренная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

6

личности во многом зависит от органов публичной администрации. Именно они призваны повседневно осуществлять большую по объему и многогранную по содержанию деятельность по претворению в жизнь норм Конституции РФ, текущего законодательства о правах и свободах личности, создавать их политические, экономические, организационные, юридические гарантии. Они наиболее часто вступают в разнообразные административно-правовые отношения с гражданами по поводу непосредственной реализации и защиты их прав.

Проблемы взаимоотношений гражданина с государственным аппаратом начали разрабатываться учеными еще в конце XIX - начале XX в. Но и сегодня они все еще остаются актуальными. Это обусловлено тем, что результаты исследований состояния отечественной системы государственного управления свидетельствуют о наличии серьезных негативных тенденций и явлений в данной системе, оказывающих отрицательное влияние на характер взаимодействия граждан с государственным аппаратом, что способствует резкому падению доверия граждан к государственным институтам, государственным служащим. К числу основных недостатков относятся: закрытость в целом исполнительной власти для населения, коррупция, бюрократизм, низкий профессиональный уровень ряда чиновников, бездушное отношение к людям и др.

Одним из существенных недостатков является то, что наша страна значительно отстает от ведущих зарубежных государств по уровню качества, объему публичных услуг, оказываемых населению государственными структурами, органами местного самоуправления.

Кроме того, в жизни нередки случаи, когда во взаимоотношениях гражданина с органами исполнительной власти в области реализации прав и свобод личности преобладают «корпоративные» интересы органов публичной администрации, государственных и муниципальных служащих, а не интересы личности.

Решение задачи создания гражданского общества в России, повышения эффективности взаимодействия гражданина с государственным аппаратом требует переосмысления существующих в науке общей теории права, конституционного и админи-

стративного права концепций, изучающих различные аспекты таких взаимоотношений, и разработки на их основе обновленной целостной концепции с учетом коренных преобразований, происходящих во всех сферах деятельности общества и государства.

В настоящей статье предпринята попытка определить отдельные подходы к решению некоторых современных проблем теоретического и прикладного характера, касающихся взаимодействия гражданина с государственным аппаратом в области непосредственной реализации и защиты прав личности.

Непосредственная реализация прав граждан представляет собой процесс совершения предусмотренных правовыми нормами действий самим гражданином, а в необходимых случаях -специальной правоприменительной деятельности обязанных по отношению к нему органов публичной администрации, организаций, учреждений, должностных лиц по претворению в жизнь прав и свобод личности3. Она является основной стадией общего процесса реализации прав и свобод граждан и занимает центральное место в механизме этого процесса, так как именно здесь происходит «превращение» норм Конституции РФ и текущего законодательства о правах и свободах личности в материальные и духовные блага, удовлетворяющие потребности и интересы человека.

Непосредственная реализация прав граждан служит самым надежным «зеркалом», объективно отражающим позитивные и негативные стороны законов, подзаконных нормативных правовых актов, программ и проектов социально-экономического и культурного развития России, деятельности государственного аппарата, его структур, государственных служащих. На данной стадии реализации прав и свобод человека и гражданина происходит столкновение частных интересов личности с публичными интересами государства, ведомственными интересами его органов и чиновников, достигается согласие или возникают конфликты между этими интересами.

3 Об этом см.: Пучкова М.В. Обеспечение прав граждан органами управления союзной республики. М., 1987. С. 13. 8

Проблемы взаимодействия гражданина с государственным аппаратом в области непосредственной реализации прав и свобод личности рассматриваются через призму института государственных услуг, охватывающего многие сферы деятельности этого аппарата, в первую очередь образования, здравоохранения, социальной защиты и иные, в которых осуществляются эти права и свободы. Развитие и совершенствование названного института является одним из приоритетных направлений политики модернизации нашего государства.

Будучи элементом общего механизма реализации прав граждан, их непосредственная реализация в то же время является самостоятельной стадией этого процесса, имеющей собственный механизм, призванный обеспечивать ее эффективность.

Важнейшим элементом такого механизма являются управленческие функции органов исполнительной власти, осуществляемые ими на данной стадии. В литературе под функциями органа исполнительной власти общепринято понимать основные направления его деятельности, которые обеспечивают достижение целей и выполнение задач, поставленных перед ним4. В процессе непосредственной реализации прав и свобод личности органы публичной администрации выполняют ряд управленческих функций. К ним, например, относятся: лицензирование отдельных видов деятельности граждан, государственная регистрация актов гражданского состояния, иных событий и действий гражданина, связанных с реализацией его прав и свобод, регулятивная функция по принятию управленческих решений по конкретным делам об этих правах и свободах и др. Каждая из этих функций заслуживает внимания ученых-административистов и нуждается в специальном исследовании. Однако в рамках данной статьи мы рассмотрим, как отмечалось выше, правовые проблемы, связанные с одной из новых функций органов публичной администрации - оказание государственных услуг гражданам. В качестве самостоятельной управ-

4 См., например: Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976. С. 43; Салищева Н.Г., Панкова О.В. Федеральные органы исполнительной власти: система, компетенция, современное состояние и перспективы развития: Учеб.-метод. пособие. М., 2006. С. 20.

ленческой функции она была выделена в процессе проведения административной реформы и впервые официально закреплена в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 « О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»5. В данном акте сформулировано определение этой функции, под которой следует понимать предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Данное определение носит общий характер и не дает однозначных ответов на ряд принципиальных вопросов, от решения которых в значительной степени зависит эффективность выполнения органами публичной администрации указанной функции и их отношений с гражданами в сфере реализации прав личности. К сожалению, Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»6 (далее - Закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ) должным образом также не урегулировал многие актуальные правовые проблемы формирования и развития института государственных услуг. В связи с этим рассмотрим наиболее важные из таких проблем, вызывающие острые дискуссии среди специалистов по административному и гражданскому праву, а также юристов-практиков.

1. В законодательстве РФ и юридической литературе отсутствуют единая терминология, научно обоснованное понятие «государственные услуги».

Институт государственных услуг, как известно, широко распространен в зарубежных странах (Франции, Германии и др.) и служит одной из основных форм взаимоотношений гражданина с государственным аппаратом, где государство рассматрива-

5 СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

6 СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.

10

ется как «поставщик услуг»7. Для России этот институт тоже не является абсолютно новым. Законодательство советского периода закрепляло обязанности государства оказывать гражданам

8 п

различные услуги . В научных трудах по административному праву освещались проблемы осуществления органами государственного управления таких обязанностей, но при этом использовалась только дефиниция «услуги» без прилагательного «го-

9

сударственные» .

Понятие «государственные услуги» было введено в научный оборот и российское законодательство в начале XXI в. в ходе административной реформы. Как справедливо подчеркивает Л.К. Терещенко, «это не дань моде, не простое копирование зарубежного опыта»10, а объективная необходимость, обусловленная изменением роли и задач нашего государства, его ориентацией на удовлетворение потребностей и интересов граждан.

В юридической литературе имеют место различные подходы к толкованию указанного понятия, характеристике его юридических признаков. Однако многие авторы сходятся во мнении о том, что к основным признакам категории «государственные услуги», позволяющим выделять их в качестве самостоятельного вида услуг, прежде всего, относятся следующие11: они являются одним из видов публичных услуг, так как в целом оказываются неопределенному кругу лиц, и большинство из них имеет общезначимый характер, поскольку в их основе лежит не только индивидуальный интерес личности, но и публичные интересы

7 Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10. С. 15.

8 См., например: ст. 18, 20, 22, 40-43 Конституции СССР 1977 г.

9 См.: Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С. 139.

10 Терещенко Л.К. Указ. соч. С. 15.

11 Подробнее об этом см.: Конин Н.М., Бесчастнова Л.В. Административная реформа и государственные услуги // Административная реформа в России: федеральный и региональный уровни / Под ред. А.В. Малько. Тамбов, 2009. С. 216-220.

общества12. Необходимо обратить внимание на то, что эти важные признаки государственных услуг были зафиксированы в первоначальной редакции пп. «д» п. 2 вышеназванного Указа Президента РФ от 9 марта 2004 № 314, в котором было сформулировано определение функции по оказанию этих услуг. К сожалению, позднее Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» указанные признаки исключены из текста вышеназванного акта13.

Государственный характер таких услуг выражается в том, что они оказываются государственными органами, государственными учреждениями и предприятиями либо органами местного самоуправления и иными организациями, выполняющими переданные им отдельные государственные функции. Государственные услуги всегда носят правовой характер, т.е. устанавливаются и предоставляются в порядке, определяемом законодательством РФ. Статья 11 Закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ предусматривает формирование и ведение реестров государственных услуг соответственно на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ.

Характерным признаком государственных услуг является то, что они должны оказываться гражданам на основе единых стандартов, требований, предусмотренных законодательством РФ и призванных обеспечить их высокий качественный уровень. К признакам, отличающим государственные услуги от частных услуг, регулируемых гражданским правом, относятся также следующие: 1) государственные услуги предоставляются гражданам, как правило, на бесплатной основе, за счет средств федерального, регионального бюджетов (п. 1 ст. 8 Закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ); 2) оказание платных услуг возможно в исключительных случаях, при этом такие случаи, виды, размеры и порядок оплаты услуг устанавливаются законодательством РФ, а не гражданско-правовым договором (п. 2 и 3 ст. 8); 3) от-

12 Подробнее о понятии «публичные услуги» см.: Талапина Э., Тихомиров Ю. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. № 6. С. 5.

13 СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023.

12

ношения сторон, связанные с предоставлением государственных услуг, преимущественно основываются не на договоре, а регулируются только законодательством РФ, определяющим их взаимные права и обязанности, либо законодательством РФ и договором (услуги телефонной связи); 4) в отношениях договорного характера условия договора устанавливаются в одностороннем порядке органами публичной администрации.

Кроме специальных признаков, правовая категория «государственные услуги» обладает многими общими чертами, присущими всем видам услуг. Назовем главные из них, позволяющие раскрыть сущность этого понятия. В законодательстве и литературе встречаются различные определения дефиниции «услуга». Тем не менее большинство из них содержит указание на то, что услуга - это прежде всего деятельность (действия) обязанной стороны, имеющая полезный результат (эффект), направленный на удовлетворение тех или и иных потребностей ее получателя14. Учитывая большое разнообразие видов услуг, оказываемых гражданам в различных сферах государственного управления, следует, по нашему мнению, согласиться с авторами, которые считают, что полезный результат, как правило, имеет нематериальный характер (консультационные услуги, социально-психологическая помощь), но в некоторых случаях он может выражаться в материальной (овеществленной) форме (банковское кредитование, оформление юридических докумен-тов)15.

К числу важнейших общих признаков понятий «услуга», «государственная услуга» многие авторы справедливо относят: 1) их прямую (выдача документов, устанавливающих, подтверждающих наличие юридических фактов) либо опосредованную

14 См.: п. 1 ст. 779 ГК РФ, ст. 2 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи» (СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3697); п. 5 ст. 38 Налогового кодекса РФ; Яковлев В.А. Услуги: вопросы теории и методологии. Краснодар, 1973. С. 16; Баринов Н.А. Услуги (социально-правовой аспект). Саратов, 2001. С. 3-17.

15 См.: Сокол П.В. Проблемы понятия, правового регулирования и классификации гражданско-правовых услуг // Журнал российского права. 2009. № 8. С. 55.

(консультирование, обеспечение доступа к необходимой информации) связь с реализацией прав, свобод и законных интересов личности16; 2) их добровольный характер, т.е. предоставление этих услуг, как правило, на основе добровольно выраженного

17

желания гражданина .

Отдельные из рассмотренных признаков были учтены при разработке определения понятия «государственная услуга», сформулированного в Законе от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ.

В соответствии с п. 1 ст. 2 данного Закона «государственная услуга - это деятельность по реализации функций органов исполнительной власти, государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления при осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий, осуществляемая по запросам заявителей в пределах полномочий указанных органов». В этом определении обозначены: государственный характер рассматриваемых услуг; круг органов, имеющих право оказывать такого рода услуги; основание для их предоставления - запрос заявителей; границы деятельности уполномоченных органов в данной области -в пределах их полномочий.

Следует обратить внимание на то, что данный Закон по сравнению с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» существенно расширил круг органов, уполномоченных оказывать государственные услуги, и наряду с федеральными агентствами предоставил такое право всем видам органов исполнительной власти, органам местного самоуправления, государственным внебюджетным фондам.

Кроме того, Закон выделяет в качестве самостоятельного вида публичных услуг муниципальные услуги (п. 2 ст. 2).

Вместе с тем официальные определения категорий «государственная услуга», «муниципальная услуга» вряд ли можно признать удачными. Они носят слишком абстрактный характер и

16 Об этом см., например: Конин Н.М., Бесчастнова Л.В. Указ. соч. С. 215.

17 См.: Путило Н.В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права. 2007. № 6. С. 3.

14

не отражают ряд важных признаков этих понятий: 1) цели деятельности соответствующих органов - достижения полезного результата (эффекта), т.е. удовлетворения потребностей и интересов граждан в нематериальных (духовных, иных) и материальных благах; 2) связи деятельности указанных органов с реализацией прав и свобод личности; 3) принципа добровольности предоставления государственных (муниципальных) услуг, закрепленного прямым способом; 4) основных сфер государственного управления, в которых такие услуги предоставляются.

В законодательстве РФ и литературе категория «государственные услуги» используется в широком и узком смысле. В ряде федеральных нормативных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов РФ институт государственных услуг рассматривается в широком смысле, охватывая фактически все виды деятельности органов публичной администрации, их отношения с гражданами во всех сферах государственного управления18. Данная позиция отражена и в работах некоторых авторов19. При таком подходе к видам государственных услуг относятся действия органов исполнительной власти, связанные с реализацией их государственно-властных полномочий и осуществлением гражданами своих обязанностей (регистрация актов гражданского состояния, выдача паспортов гражданина РФ, лицензирование и т.д.). По нашему мнению, с этим вряд ли можно согласиться. Более конструктивным представляется трактовка категории «государственные услуги» в узком смысле, т.е. только как деятельность (действия) уполномоченных органов, организаций, не связанная с их государственно-властными полномочиями, осуществляемая по запросам граждан и направленная на достижение полезного результата в целях удовлетворения

18 См.: п. 1 ст. 2 Закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ; Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»; постановление администрации Липецкой области от 29 декабря 2006 г. № 199 «Об утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг в сфере земельных отношений»// Липецкая газета. 2007. 21 марта.

19 См., например: Шаститко А.Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг // Вопросы экономики. 2004. № 7.

их потребностей в материальных, нематериальных благах, обусловленных правами и свободами личности20.

В связи с изложенным в базовом Законе от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ, регулирующем отношения в анализируемой сфере, целесообразно использовать понятия «государственная услуга», «муниципальная услуга» в узком смысле, отразив их вышеназванные признаки, а также более четко сформулировать определения этих понятий и раскрыть их содержание. В процессе доработки указанного определения следует также уточнить перечень субъектов, оказывающих государственные и муниципальные услуги, так как в него не включены государственные, муниципальные учреждения и иные организации. Между тем о них упоминается в других статьях анализируемого Закона (например, в п. 3 ст. 1).

2. Представляется важным обсудить вопрос о правомерности закрепления на законодательном уровне так называемых необходимых и обязательных услуг.

Статья 9 Закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ предусматривает самостоятельный вид услуг, которые, по мнению законодателя, являются «необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг». Однако в ней не сформулированы цели введения этого вида услуг, отсутствует их определение, не раскрыто содержание указанного понятия, а уставлено лишь, какими актами должны утверждаться перечни таких услуг на федеральном, региональном и местном уровнях. Более того, по смыслу указанной статьи «необходимые и обязательные услуги» предполагается оказывать гражданам главным образом на платной основе, за их счет, так как о принципе бесплатности предоставления таких услуг в ней ничего не говорится.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 2 декабря 2009 г. № 984 «О перечне платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления федеральными ор-

20 См.: Соловьева А.К. Административно-правовые отношения в сфере оказания государственных услуг: понятие, участники, защита // Труды ИГП РАН. 2009. № 1. С. 52-53; Административные правоотношения: вопросы теории и практики // Труды ИГП РАН. 2009. № 1. С. 41-50. 16

ганами исполнительной власти государственных услуг»21 к числу подобного рода услуг относятся действия уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, федеральных государственных организаций по осуществлению 19 видов различных экспертиз, обследований, испытаний и других конкретных действий в сфере природопользования, строительства, сельского хозяйства, здравоохранения, образования и иных. В данном перечне не определен круг получателей указанных услуг. Но, как показывает анализ названного акта, большинство из этих услуг рассчитано на юридических лиц. Получателями некоторых из них (например, государственной экспертизы проектной документации) могут быть индивидуальные предприниматели. Одной из важных обязательных платных услуг, за получением которой в процессе реализации своих прав и свобод вынуждены очень часто обращаться практически все граждане, является предоставление информации (копий документов) из государственных информационных систем. При этом в перечне не закреплены виды документов, копии которых выдаются на платной основе. Следовательно, государственный (муниципальный) служащий может потребовать с гражданина плату за копию любого документа, выдаваемую государственным органом, организацией. Вряд ли такой подход можно признать обоснованным.

Аналогичные перечни, как отмечалось выше, вправе утверждать субъекты РФ, представительные органы местного самоуправления (п. 1 ст. 9 Закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ).

Кроме того, обязательные услуги устанавливаются другими фе-

22

деральными законами .

Таким образом, Закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ устанавливает определенную иерархию государственных (муниципальных) услуг, в которой ведущая роль принадлежит «необходимым» (неясно, для кого и в каких случаях?) и «обязательным» для граждан (не всегда понятно, почему?) услугам. Государство фактически в принудительном порядке обязывает граждан перед тем, как получить действительно необходимые лично им госу-

21 СЗ РФ. 2009. № 49 (ч. 2). Ст. 5983.

22 См., например: Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140.

дарственные (муниципальные) услуги, как правило, предварительно обращаться в соответствующие государственные структуры за оказанием им платных обязательных услуг. При этом слабым утешением служит положение Закона, запрещающее органам, организациям требовать от заявителя обращения за оказанием «необходимых и обязательных услуг», не включенных в перечни таких услуг (п. 5 ст. 9). В жизни, к сожалению, нередко имеют место случаи, когда нормативными правовыми актами разных уровней под видом «необходимых и обязательных услуг» предусматривается взимание с населения необоснованных платежей за не нужные ему услуги. Такую практику часто можно наблюдать, например, в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Процесс непосредственной реализации гражданином своих прав, свобод неотделим от исполнения им обязанностей, неразрывно связанных с этими правами и свободами. Это обстоятельство обусловлено объективными законами общественной жизни, позволяющими обеспечивать безопасность и нормальное существование общества в целом и каждого человека в отдельности, а также выполнение государственным аппаратом общественно значимых функций в областях экономического, социально-культурного развития, обеспечения обороны и безопасности государства, общественного порядка, нравственности, жизни и здоровья граждан, защиты их прав и законных интересов.

В этих целях законодательство РФ определяет основания, условия (юридические факты), наличие которых необходимо для признания, установления законности притязаний гражданина на обладание, пользование теми или иными правами и свободами; предусматривает их пределы, ограничения, требования, которые гражданин должен соблюдать в процессе осуществления своих прав и свобод. Поэтому оно закрепляет обязанность гражданина до начала реализации ряда прав и свобод предварительно обращаться в уполномоченные органы и организации, чтобы они совершили необходимые действия (по проведению экспертизы, выдаче лицензий и иных разрешений, государственной регистрации и др.), подтверждающие законность и обеспечивающие безопасность пользования правами как для самого гражданина,

так и для других людей. Однако это вовсе не значит, что указанные действия следует относить к категории «услуги».

Неотъемлемыми качествами правовых дефиниций «услуга», «государственная услуга», как было сказано выше, определяющими их сущность, является добровольный характер и направленность на удовлетворение потребностей, интересов конкретного человека. В п. 1 ст. 779 ГК РФ закреплено: «Исполнитель обязуется по заданию заказчика оказывать услуги.....».

В связи с этим Н.В. Путило подчеркивает, что «именно это обстоятельство - первичность потребности заказчика в действиях исполнителя, а не наоборот, - отличает услуги от различного рода юридически значимых действий, которые осуществляются в интересах иных субъектов, в том числе государственных органов, должностных лиц23. Услуги не могут навязываться человеку в принудительном порядке в целях удовлетворения интересов других субъектов права - это противоречит юридической природе указанной правовой категории, за исключением отдельных случаев, установленных законом. Например, ст. 34 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г.24 предусматривает случаи оказания медицинской помощи без согласия граждан или их законных представителей, когда возникает угроза безопасности и жизни самих граждан и окружающих их лиц.

Таким образом, с позиции доктрины гражданского и административного права, на наш взгляд, вряд ли можно считать обоснованным введение на законодательном уровне понятия «необходимые, обязательные услуги», в том числе в качестве предварительного условия предоставления иных государственных услуг. Этот термин целесообразно исключить из Закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ и других нормативных правовых актов. Вместе с тем представляется правильным с точки зрения науки классического административного права исследуемые и другие подобного рода действия органов исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, госу-

23 См.: Путило Н.В. Указ. соч. С. 3.

24 Ведомости РФ. 1993. № 33. Ст. 1318.

дарственных и муниципальных учреждений, не связанные с принятием управленческого, решения, осуществления ими государственно-властных (юридически властных) полномочий, рассматривать в качестве одной из основных административно-правовых форм их управленческой деятельности, именуемой «иные юридически значимые действия» либо «опосредованные юридически значимые действия»25. Многие из этих действий часто осуществляются органами исполнительной власти в области непосредственной реализации прав и свобод личности, но они имеют иную юридическую природу, нежели «государственные услуги».

3. Актуальной является проблема соотношения понятий «государственные услуги» и «государственные функции органов исполнительной власти».

Анализ законодательства РФ показывает, что в нем нет ясности по этому вопросу и существуют разные, противоречивые и недостаточно последовательные подходы к его решению.

В одной группе федеральных нормативных правовых актов прослеживается тенденция к разграничению понятий «государственные услуги» и «государственные функции» органов исполнительной власти, фактически противопоставляя их друг другу. Например, в постановлении Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)»26, указанные административные регламенты выделены как два разных самостоятельных вида такого рода нормативных правовых актов, и при характеристике административных регламентов не употребляется термин «государственные функции» (п. 3, 4, 14, 15, 16 и др.). В Законе от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ законодатель придерживается аналогичного подхода при регулировании общественных отношений в рассматриваемой области и также использует понятие «предоставление государственных и муниципальных услуг» (ст. 1, 3, 4 и др.). При этом в указанных нормативных

25 См. об этом, например: Административное право России. Курс лекций / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 329.

26 СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4933.

20

правовых актах отсутствует определение термина «предоставление государственных, муниципальных услуг». Неясно, что обозначает эта дефиниция: если не государственную функцию органов исполнительной власти, тогда что же? Полномочие, действие этих органов или что-то иное? Между тем в тексте указанного Закона все-таки один раз упоминается о связи анализируемых категорий. При определении понятий «государственная услуга» и «муниципальная услуга» в нем подчеркивается, что это «деятельность по реализации функций» соответствующих органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных внебюджетных фондов (ст. 2). Но это положение не получило развития и не было конкретизировано в анализируемом Законе.

В административных регламентах предоставления государственных услуг, принятых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, термин «государственная функция» тоже не употребляется. В сочетании с категорией «государственные услуги» используются понятия «действия», «полномочия», «права и обязанности»

27

по предоставлению этих услуг .

Другая группа федеральных нормативных правовых актов устанавливает прямую связь между категориями «государственные услуги» и «государственные функции», используя в качестве связующего звена между ними дефиницию «предоставление государственных услуг» либо ее синоним «оказание государственных услуг», но при этом правильно, на наш взгляд, полностью не отождествляет эти понятия. Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» непосредственно закрепляет, как уже говорилось выше, в качестве самостоятельных функции по оказанию государ-

27 См.: приказ Минэкономразвития России от 1 июня 2009 г. № 201 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по управлению государственным имуществом по предоставлению государственной услуги «Осуществление в установленном порядке выдачи выписок из реестра федерального имущества» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 34.

ственных услуг, под которыми и понимается предоставление соответствующими органами исполнительной власти услуг гражданам в различных сферах. Данная позиция нашла отражение во многих Положениях о федеральных органах исполнительной власти. Функция по оказанию государственных услуг закреплена, например, в положениях: о Министерстве культуры РФ28; о Министерстве регионального развития РФ29; о Министерстве образования и науки РФ30; о Федеральном архивном агентстве31; о Федеральном агентстве связи32 и др.

Таким образом, наблюдается определенная правовая коллизия по данному вопросу между нормами двух групп анализируемых нормативных правовых актов.

В научной литературе также нет единого мнения о соотношении понятий «государственные услуги» и «государственные функции» органов исполнительной власти. Например, Н.В. Пу-тило, поддерживая разграничение этих понятий, указывает, что действия органов государственной власти, которые можно было бы рассматривать как услуги, должны быть действиями, отличными от действий по исполнению функций33. Эту же точку зрения разделят А.Е. Шаститко34.

Выраженную в Указе Президента РФ «О системе и структуре функциональных органов исполнительной власти» позицию о наличии тесной связи между анализируемыми правовыми категориями поддерживает Л.К. Терещенко и правильно, на наш взгляд, подчеркивает, что «государственные услуги непосредственным образом связаны с публичными функциями государства, их оказание основано на этих функциях...»35. Вместе с тем

28 СЗ РФ. 2008. № 22. Ст. 2583.

29 СЗ РФ. 2005. № 5. Ст. 390.

30 СЗ РФ. 2010. № 21. Ст. 2603.

31 СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2572.

32 СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2783.

33 См.: Путило Н.В. Указ. соч. С. 7.

34 См.: Шаститко А.Е. Принципы разграничения функций государственного управления и публичных услуг в деятельности органов исполнительной власти и их учреждений // URL: www.nisse.ru / analytics.

35 Терещенко Л.К. Указ. соч. С. 19.

обоснованным представляется также утверждение этого автора, что такая связь существует не со всеми функциями, государственные услуги не могут базироваться на функциях, реализуемых с помощью властно-распорядительных полномочий36, т.е. в принудительном порядке обязывающих потребителя услуги, в данном случае гражданина, совершить определенные действия. Это, как отмечалось выше, противоречит признаку добровольности услуг.

Таким образом, заслуживает, по нашему мнению, поддержки мнение Л.К. Терещенко и других авторов о том, что речь должна идти не о противопоставлении понятий «государственные услуги» и «государственные функции», а о разделении на основе указанного выше критерия функций органов исполнительной власти, иных уполномоченных органов на две группы государственных функций: 1) допускающих оказание государственных услуг и ориентированных на конечного их пользователя (консультирование, оформление и выдача документов и т.д.); 2) не связанных с оказанием этих услуг (лицензирование, государственная регистрация, выдача разрешений и т.д.)37. Ко второй группе следует отнести правоприменительную функцию по принятию органом исполнительной власти управленческих решений по конкретным делам о признании, установлении, изменении, прекращении прав и свобод граждан.

С учетом сказанного необходимо, на наш взгляд, на уровне Закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ официально признать предоставление (оказание) государственных (муниципальных) услуг самостоятельной функцией органов исполнительной власти, иных уполномоченных органов, т.е. одним из основных направлений их деятельности в области непосредственной реализации прав и свобод личности. При этом в ст. 2 этого Закона целесообразно сформулировать определение и раскрыть содержание указанной функции, учитывая соответствующие положения Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (пп. «д» п. 2 как в действую-

36 См.: Терещенко Л.К. Указ. соч. С. 19.

37 См.: там же; Административная реформа в России: федеральный и региональный уровни / Под ред. А.В. Малько. С. 221-222.

щей, так и в первоначальной редакции). В определении рассматриваемой функции следует также отразить признаки, отличающие ее от функций, не связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг (в первую очередь отсутствие юридически властного, принудительного характера по отношению к гражданину).

Законодательное закрепление функции предоставления государственных услуг будет иметь важное теоретическое и практическое значение, которое выражается в следующем. В науке административного права общепринято рассматривать функции в качестве основных элементов целевого блока правового статуса органов исполнительной власти, других коллективных субъектов административно-правовых отношений38. Наряду с целями, задачами именно функции являются первичными, исходными элементами, в соответствии с которыми определяются компетенция, круг полномочий государственного органа, иного субъекта, необходимых им для эффективного выполнения своих целей, задач и функций. В связи с этим в условиях отсутствия четкой правовой регламентации функции по предоставлению государственных услуг и наличия коллизий по данному вопросу в действующем законодательстве невозможно найти оптимальное решение вопроса о полномочиях и предметах ведения (видах услуг) органов, организаций, оказывающих такие услуги, о чем убедительно свидетельствует анализ положений о них. Так, в большинстве положений о федеральных органах исполнительной власти хотя и упоминается их функция об оказании государственных услуг, но не закреплены полномочия по ее осуществлению и перечень услуг, которые эти органы вправе предоставлять.

В Законе от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ определены некоторые общие обязанности органов, предоставляющих государственные (муниципальные) услуги (ст. 6), и предусмотрены нормы, запрещающие им совершать действия, способствующие нарушению прав граждан в данной области, созданию необосно-

38 См. об этом, например: Административное право России: Учебник / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2010. С. 50. 24

ванных препятствий для получения услуг (ст. 7). Целесообразно конкретизировать эти нормы в положениях о федеральных и региональных органах исполнительной власти, закрепить в них иные основные полномочия указанных органов по предоставлению государственных услуг и перечни оказываемых ими услуг в соответствии с федеральным и региональными реестрами государственных услуг, принятие которых предусмотрено указанным Законом.

Законодательное закрепление функции органов исполнительной власти по предоставлению государственных услуг, на наш взгляд, не станет поводом для признания нецелесообразности существования двух видов административных регламентов по осуществлению государственных функций и предоставлению государственных услуг, как считают отдельные авторы. Наоборот, возрастет потребность в издании таких регламентов в целях обеспечения более четкого отграничения функции по предоставлению государственных услуг от иных функций, не связанных с оказанием таких услуг. Однако потребуется уточнить содержание административных регламентов о предоставлении государственных услуг, предусмотрев в них функцию по предоставлению этих услуг, указав основные признаки, отличающие ее от других управленческих функций, и закрепить основные полномочия соответствующих органов по осуществлению данной функции.

Думается, что решение на федеральном уровне рассмотренных ключевых и других проблем, требующих единого подхода, и внесение соответствующих изменений в Закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ, а также приведение в соответствие с ним иных нормативных правовых актов будет способствовать формированию цивилизованного института государственных и муниципальных услуг в Российской Федерации, совершенствованию правового регулирования взаимоотношений государственного аппарата и его органов с гражданами в сфере непосредственной реализации прав и свобод личности.

Вместе с тем создание отечественного института государственных услуг, соответствующего международным стандартам, требует решения еще одной важной проблемы - совершенство-

вания механизма защиты прав, свобод и законных интересов граждан как в процессе их взаимодействия с органами исполнительной власти, другими органами, оказывающими такие услуги, так и в других областях государственного управления.

Каждодневно граждане вступают в отношения с различными государственными органами. Весьма многообразны подобные отношения граждан и в сфере исполнительной власти. Роль этой ветви власти в обеспечении надлежащего функционирования института прав человека достаточно велика по объему и значению. Одним из направлений деятельности исполнительной власти является создание необходимых условий реализации прав и свобод гражданина, а также осуществление функций защиты этих прав.

Каждому человеку должна быть обеспечена возможность пользоваться всеми основными правами и свободами. Государство же, в свою очередь, обязано гарантировать реальное осуществление этих прав и свобод всеми доступными ему средствами. Гарантированность прав и свобод - это своеобразный внешний механизм ограничения власти, которая всегда стремится к саморасширению и усилению своего присутствия во всех сферах человеческой жизни39. В этой связи необходимо создавать новые и совершенствовать уже существующие механизмы правового характера против злоупотребления властью.

Следует отметить, что отношения, в которые вступает гражданин с органами государственной власти, далеко не всегда носят позитивный характер, значительная их часть связана с нарушениями прав и свобод человека. Таким образом, отношения гражданина с органами исполнительной власти можно рассматривать с различных позиций. Большой интерес представляют те связи между гражданином и администрацией, которые выходят за рамки позитивных и возникают, когда человек считает, что его права нарушены, и обращается за их защитой, используя различные правовые возможности. Статья 45 Конституции РФ устанавливает: «Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантиру-

39 См.: Конституционное право. М., 1996. С. 81. 26

ется. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом». В демократическом государстве существует целостная система, предусматривающая процедуры и организационно-правовые способы их защиты.

Вместе с тем, несмотря на достаточно широкое декларирование прав гражданина и закрепление на конституционном уровне обязанностей государства и его органов в деле охраны прав личности, в настоящее время говорить о том, что все это в должной степени ограждает человека от административного произвола, было бы преждевременно. Права граждан нарушаются, хотя имеются соответствующие правовые рычаги, чтобы противостоять бюрократической машине, которая по закону или на основании огромного числа подзаконных актов наделена очень большими полномочиями. Вот почему государственное «участие» не исключает и самостоятельных активных действий индивида, что позволяет значительно расширить возможности гражданина по отстаиванию своих интересов.

Важная роль в этом плане принадлежит закрепленному в Конституции РФ праву граждан на подачу различного рода обращений, в частности жалобы (ст. 33), которая одновременно является и правом, и способом защиты других прав, т.е. выступает в роли организационно-правовой гарантии прав и свобод личности. Используя это право, гражданин имеет возможность обратиться к широкому кругу различных органов всех ветвей власти. Однако, несмотря на существование в нашей стране разнообразных каналов обжалования и наличие арсенала способов охраны прав индивида, юридическая незащищенность личности перед различными ведомствами, учреждениями, чиновниками и государством вообще - факт очевидный. Вместе с тем отношение государства, его структур к правам человека является ярким показателем природы существующего политического строя. Вот почему отношения, связанные с реализацией конституционного права на обращение, приобретают особую актуальность на современном этапе развития российского государства, что порождает необходимость совершенствования механизмов защиты прав и интересов физических и юридических лиц в процессе рассмотрения споров публично-правового характера, а

также потребность в выработке новой системы взаимоотношений с представителями различных ветвей власти. В этой связи для должного урегулирования процедуры отношений между гражданами и властными структурами важно модернизировать законодательство, действующее в этой сфере. Конечно, сам государственный орган в процессе своей деятельности иногда обнаруживает, что какой-либо из его актов может повлечь за собой нарушение прав и интересов гражданина, и отмена этого акта также должна рассматриваться как охрана прав граждан. Однако значительно чаще события развиваются вследствие обращения гражданина с жалобой в данный или вышестоящий орган, в судебные инстанции и т.д.40

Появление подобной жалобы в сфере публично-правовых отношений сопряжено с возникновением конфликтной ситуации между гражданином и властными структурами, которая неразрывно связана со спором публично-правового характера. Если этот спор возникает между органами (должностными лицами), относящимися к исполнительной ветви власти, то он приобретает административно-правовой характер и связан со спором об административном праве. Характер этого спора обусловливается не столько участием в нем административного органа (как одной из сторон), сколько сущностью отношений между этим органом и заинтересованным лицом. Для данного спора специфичны его особый характер, особое положение его субъектов, особые средства и способы защиты и т.д., им обусловлена необходимость специального нормативно-правового регулирования порядка рассмотрения административно-правовых споров.

Существуют различные формы проявления нарушений прав и свобод граждан. Чаще всего споры возникают в связи с действиями и решениями органов исполнительной власти. Например, решение об отказе в регистрации по месту жительства или пребывания, об отказе в перемене фамилии, имени, отчества и т.д. влекут за собой подачу жалоб. В обжалуемом акте в форме решения выражены определенные действия соответствующего

40 См.: Туманов В.А. Права человека и исполнительная власть // Сов. государство и право. 1990. № 2. С. 50. 28

органа (должностного лица), которые, по мнению гражданина, ущемляют его права. Поэтому, обжалуя данное решение (акт управления), гражданин требует признать его незаконным.

Права гражданина могут быть нарушены определенными действиями органа, должностного лица и без издания управленческого акта, а также в результате их бездействия (например, несвоевременный перерасчет пенсии, непринятие мер к нарушителям общественного порядка, плохое обслуживание, грубость, несоблюдение правил приема и проверки обращений граждан и т.д.). Нарушение прав граждан может быть выражено в молчаливом отказе издать соответствующий акт. Поводом для подачи жалобы является также предоставление официальной информации, послужившей основанием для принятия решений и совершения действий (или бездействия), которые нарушили права и свободы граждан.

Предмет жалобы - не только незаконные, но и нецелесообразные или аморальные деяния. В своих обращениях граждане пишут о неправильном использовании «свободы усмотрения», несправедливом решении вопроса и т.д.

Очень широко граждане используют право обжалования индивидуальных актов управления. Реже встречаются жалобы о незаконности нормативных правовых актов.

Нарушение прав личности, выраженное в одной из указанных форм, служит основанием для подачи гражданином жалобы. На сегодняшний день круг адресатов права жалобы достаточно широк. Государство предоставляет гражданину возможность обращаться к различным государственным органам, должностным лицам для разрешения споров о праве, в результате чего устанавливаются обстоятельства дела, проверяется законность и обоснованность требований и возражений заинтересованных лиц.

Для разрешения споров установлен определенный порядок, предусмотренный специальными нормами. Существуют два основных способа разрешения административно-правовых споров, которые находятся в тесной взаимосвязи: административный и судебный. Большая часть административно-правовых споров разрешается во внесудебном порядке. Гражданин оспаривает

решение другой стороны административно-правовых отношений (органа исполнительной власти, должностного лица) и обращается с жалобой в соответствующий вышестоящий по отношению к спорящим сторонам орган (должностному лицу). В этом случае оценка правомерности оспариваемых действий (решений) является прерогативой уполномоченного органа (должностного) лица. Это означает, что указанный способ разрешения подобных споров не выходит за рамки сферы государственного управления и представляет собой один из атрибутов государственно-управленческой деятельности. Суть его - в принятии полномочным субъектом юридически властного решения по предмету спора. Таким образом, несмотря на то, что отношения сторон административно-правового спора характеризует принцип горизонтальности возникающих правовых отношений, на этапе вынесения решения по делу прослеживаются отношения «власть - подчинение».

Административный порядок рассмотрения жалоб граждан регулируется Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Фе-дерации»41. В соответствии с ним под жалобой понимается просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. В данный Закон впервые включена статья, посвященная правам гражданина при рассмотрении обращения. Вместе с тем, как представляется, перечень этих прав следует расширить путем предоставления гражданам возможности активного поведения при рассмотрении обращения, например требовать вызова свидетелей, проведение экспертизы и т.д. Расширенный перечень прав гражданина может служить дополнительной гарантией объективного и своевременного рассмотрения жалобы.

Гарантией безопасности гражданина в связи с его жалобой является запрет на его преследование. К сожалению, приходится констатировать, что подобная норма не подкреплена соответ-

41 СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060. 30

ствующей юридической ответственностью лиц, нарушающих этот запрет.

Другой гарантией служит запрет на разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Важной гарантией является сохранение в вышеназванном Законе положения о запрете направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления, должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется.

Правам граждан на обращение должны корреспондировать обязанности соответствующих властных структур по их надлежащему рассмотрению. В указанном Законе о них лишь упоминается в ст. 10 «Рассмотрение обращения». Вместе с тем властные структуры должны не только иметь четкие юридические установки, касающиеся их прав, но осознавать и выполнять обязательства, а также нести ответственность за свои действия.

В соответствии с действующим законодательством жалоба должна быть рассмотрена в месячный срок. Законодатель допускает продление этого срока в исключительных случаях не более чем на 30 дней. В этот период должны быть изучены все материалы дела, а в случае необходимости проведена проверка. Стадия проверки является очень важной и представляет собой длительный процесс работы с жалобой, во время которого подготавливаются, собираются необходимые данные для ее разрешения, что свидетельствует о предпочтительности развернутой регламентации ее в анализируемом Законе.

На наш взгляд, законодателем недостаточно четко прописана стадия вынесения решения. Так, например, отсутствуют требования, предъявляемые к решению по жалобе гражданина и к его исполнению. Особую важность представляет вопрос о том, с какого момента решение вступает в законную силу, т.е. когда оно порождает те юридические последствия, на которые оно направлено.

Существенный момент в рассмотрении жалобы - определение срока исполнения принятого решения, а также установление момента завершения всего производства по жалобе. Такой срок в Законе не установлен. Вместе с тем одним из условий,

необходимых для должного гарантирования прав граждан, является такая организационно-правовая система рассмотрения жалоб, когда не только обеспечивается быстрое принятие решения, но и одновременно принимаются меры к его исполнению.

Действующее законодательство в рассматриваемой сфере не в полной мере отражает потребности времени. Анализ Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» свидетельствует об отсутствии в нем ряда важнейших положений процессуального характера, что обусловливает необходимость разработки самостоятельного специального процессуального законодательства в данной сфере. Например, принятие закона об административных процедурах дало бы возможность, в частности, детально регламентировать административное производство по рассмотрению обращений граждан.

Важную роль в защите прав граждан играют судебные органы. Предусмотренное Конституцией РФ, а также действующим законодательством право гражданина обращаться за защитой в суд является важным фактором укрепления гарантий прав граждан в сфере функционирования исполнительной власти. Судебная форма рассмотрения публично-правовых споров имеет ряд особенностей, которые отличают ее от административного порядка их разрешения. В частности, это связано с более формализованной процедурой рассмотрения дел, независимостью судей и т.д. Действительно, при рассмотрении жалоб во внесудебном порядке часто возникают трудности из-за отсутствия четкой юридической регламентации процедуры их разрешения. Существуют и иные негативные моменты, присущие административному каналу обжалования, такие как заинтересованность органа, рассматривающего жалобу, в защите узковедомственных интересов, а не прав граждан, и т.д.

В этой связи А.Б. Зеленцов полагает, что судебная форма разрешения административно-правовых споров включает прежде всего два основных компонента: определенным образом ор-

ганизованную систему судов и судопроизводство по админи-

42

стративным делам .

Рассмотрение споров публично-правового характера осуществляется в настоящее время в нашей стране по общим правилам гражданского и арбитражного процессов, за некоторыми изъятиями, установленными законом. Однако следует отметить, что материально-правовые особенности административно-правовых споров обусловливают наличие процессуальных особенностей. Таким образом, специальные правила административного судопроизводства органически вытекают из особенностей материально-правовых отношений.

АПК РФ выделил дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в самостоятельное производство. Они рассматриваются по общим правилам искового производства с учетом особенностей, закрепленных в разд. III Кодекса.

В ГПК РФ публично-правовые споры подпадают под общее понятие «гражданское дело», что противоречит их материально-правовой природе. В АПК РФ для обозначения публично -правовых споров используется термин «экономические споры и другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений». Представляется, что данное определение является неточным и отводит на второй план публично -правовой характер спора. Вместе с тем разделение судопроизводства на виды произведено Конституцией РФ (ст. 118) по иному критерию, а именно: по материально-правовой природе спора о праве, подлежащего разрешению судом, которая влияет на средства и способы защиты и особенности судебной процедуры в каждом из видов судопроизводства.

Таким образом, до настоящего времени суды общей юрисдикции при рассмотрении административных правовых споров применяют нормы гражданского процессуального законодательства, а арбитражные суды - соответственно правила АПК РФ. В Верховном Суде РФ в Коллегии по гражданским делам со-

42 См.: Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М., 2009. С. 604.

здан состав по административным делам, а в структуру арбитражных судов входят административные коллегии, которые законодателем обозначены в качестве специализированных коллегий по рассмотрению экономических споров, возникающих из административных правоотношений.

Вопрос о необходимости создания самостоятельной системы судебных органов и специального процессуального законодательства, которое эти суды использовали бы при рассмотрении споров в сфере публичного права, продолжает оставаться актуальным для нашей страны. Наличие или отсутствие особого административного судопроизводства - это показатель соответствия национальной судебной системы международным государственно-правовым стандартам. Речь идет о стандартах обеспечения прав и свобод граждан, доступности системы эффективного и справедливого правосудия для всех субъектов права, формировании соответствующей структуры органов судебной власти.

Впервые термин «административное судопроизводство» был использован на уровне нормативного правового акта в АПК РФ. Использование этого термина полностью соответствует конституционной норме, которая закрепила наряду с другими данный вид судопроизводства.

На наш взгляд, было бы логично объединить все административно-процессуальные нормы, содержащиеся в АПК РФ и в ГПК РФ в едином кодифицированном федеральном законодательном акте, что стало бы важным продвижением в деле создания полноценного института административной юстиции в нашей стране. Следует отметить, что институт административной юстиции стал одним из основных элементов современного правового государства и выражается в судебном контроле за деятельностью органов исполнительной власти в целях лучшей защиты публичных прав личности. Необходимость в этом институте как механизме правовой защиты вытекает из потребности обеспечить законные интересы граждан во всех случаях неправомерного и бесконтрольного использования властных полномочий административными органами и их должностными лицами.

Административная юстиция представляет собой особый судебный порядок оспаривания актов публичной администрации, связанный с защитой субъективных публичных прав и обеспечением законности в сфере управления. Административную юстицию можно рассматривать как административную форму правосудия, специальную ветвь правосудия, обеспечивающую судебный контроль за публичной властью в ходе разрешения споров публично-правового характера по особым процессуальным правилам.

В настоящее время институт административной юстиции и связанные с ним проблемы административного судопроизводства не нашли адекватного закрепления в законодательстве нашей страны.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что система правосудия в Российской Федерации должна позволить гражданам обжаловать в суды различного уровня как нормативные, так и индивидуальные акты властных органов, должностных лиц, нарушающие их права и свободы. В этой связи естественным продолжением укрепления судебной власти в России как третьей власти в государстве было бы учреждение системы административных судов и принятие законодательного акта об административном судопроизводстве. Именно административная юстиция будет способствовать переводу юридического неравенства сторон, существующего в материальных административных правоотношениях, в процессуальное равенство, которое имеет место в административном судопроизводстве. Гражданское и арбитражное процессуальное законодательство ориентированы на рассмотрение административных дел в рамках состязательной процедуры. Традиционным же для административного судебного процесса является формальное отступление от этой процедуры ради реального обеспечения равноправия сторон. Такой характер процесса предопределяется характером претензий «человек - государство».

Принятие соответствующих законодательных актов об административных судах и об административном судопроизводстве позволит восполнить существующие пробелы и нормативно урегулировать в рамках административного процесса разре-

шение конфликтов в сфере публичного права судебной властью. Создание отдельной специализированной ветви судебной системы, в компетенцию которой входило бы рассмотрение дел определенной категории в специфических процессуальных формах, бесспорно, повысило бы качество правосудия и создало бы эффективный механизм обеспечения прав и свобод граждан в нашей стране.

В настоящее время важную роль в деле защиты прав и свобод граждан играет институт омбудсмана. В нашей стране - это Уполномоченный по правам человека. Создание и деятельность этого важного института гражданского общества, занимающегося обеспечением субъективных прав граждан, открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми. Этот институт справедливо считается важным фактором укрепления законности и правовой основы в деятельности исполнительной власти.

Как свидетельствует опыт, потребность в институте омбудсмана возникает, когда существующие институты не удовлетворяют решению всех контрольных задач и требуется дополнительная защита прав граждан против административного произвола. Возрастание государственной и административной деятельности обусловливает возникновение противоречий между интересами власти и гражданина. Этой тенденции способствует и постоянный рост числа работников государственного аппарата, большое число правовых норм, перегруженность административных судов и т.д. В таких условиях гражданин ежедневно подвергается воздействию ряда административных и других бюрократических органов, что очень часто приводит к недовольству граждан и порождает недоверие к государству.

Таким образом, распространение института омбудсмана и включение его в конституционно-политическую систему ряда стран объясняется прежде всего растущим проникновением государства во все социальные области жизни общества, ростом административного аппарата, который, действуя даже в рамках права, может и безвинно ущемить права гражданина.

С точки зрения гражданина, омбудсман представляет прежде всего должностное лицо, к которому можно обратиться в слу-

чае неудовлетворения административным решением, процессом его принятия, а также действиями работников государственного аппарата.

Основной метод работы омбудсмана - рассмотрение и проверка жалоб, поступающих от граждан. Осуществляя свои обязанности по рассмотрению жалоб, он обладает достаточно широкими полномочиями: может потребовать необходимые акты для проверки, знакомиться с различными документами, проводить проверочные действия, требовать объяснений от должностных лиц и граждан. В своей деятельности омбудсман не связан узкоюридическими соображениями, он наблюдает не только за законностью, но и за целесообразностью актов и действий администрации.

Как посредник между гражданами и государственными органами омбудсман не имеет права изменять решения административных органов. Конкретные формы реагирования омбудсмана на нарушение прав граждан весьма разнообразны: представления, рекомендации, обращения, жалобы в Конституционный Суд и т.д. Важной формой реагирования, которая присуща всем омбудсманам, является ежегодный доклад парламенту, где анализируются наиболее часто встречающиеся нарушения прав граждан, отмечаются недостатки в деятельности администрации, высказываются рекомендации по совершенствованию законодательства, практики его применения и т.д.

Должность Уполномоченного по правам человека была введена в России в 1993 г. с принятием Конституции РФ. Закрепление этого института в Основном законе страны означает признание на высшем государственном уровне приоритета прав человека и гражданина в нашей стране.

В феврале 1997 г. был принят Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»43.

Исходя из концепции данного Закона, Уполномоченный по правам человека (далее - Уполномоченный) призван осуществлять на территории РФ контроль за соблюдением прав и свобод

43 СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.

человека и гражданина. Важно отметить также, что деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

Одним из главных способов реализации Уполномоченным своих контрольных функций является процесс рассмотрения жалоб граждан. К нему могут обратиться как граждане РФ, так и иностранные граждане, а также лица без гражданства. Жалоба должна быть подана не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод или с того дня, когда гражданину стало известно об их нарушении. Однако если имеются особые обстоятельства, Уполномоченный может принять жалобу к рассмотрению, даже когда сроки истекли. Уполномоченный рассматривает жалобы граждан только в том случае, если ранее гражданин обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном или административном порядке, но остался не согласен с принятым решением.

Закон предполагает прямой контакт граждан с Уполномоченным. Однако, на наш взгляд, это не может служить запретом направлять жалобы Уполномоченному также и через депутатов Государственной Думы.

Закон наделяет Уполномоченного широкими правами при рассмотрении жалобы. Так, приняв жалобу к своему рассмотрению, Уполномоченный проводит проверку по ней самостоятельно либо поручает ее проведение компетентным органам или должностным лицам, кроме тех, чьи действия обжалуются.

При проведении проверки Уполномоченный имеет право: затребовать и безвозмездно получать от государственных органов, общественных и частных организаций и их органов, органов местного самоуправления, должностных лиц любые сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; входить в помещения любых органов и проводить проверку их деятельности без предварительного уведомления, если располагает информацией о грубых или массовых нарушениях прав человека; получать объяснения, а также приглашать для беседы и интервьюирования любых частных, должностных лиц

по вопросам, подлежащим разрешению в ходе рассмотрения жалобы; поручать соответствующим компетентным лицам и органам производство экспертиз и подготовку заключений по вопросам, подлежащим разрешению в ходе рассмотрения жалобы; беспрепятственно посещать любые государственные органы и учреждения, общественные и частные организации, органы местного самоуправления; знакомиться с уголовными, гражданскими делами, делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу и т.д. В то же время Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

До вынесения окончательного решения материалы, полученные при производстве по жалобе, разглашению не подлежат. Уполномоченный не вправе также разглашать ставшие ему известными в процессе производства по жалобе сведения о частной жизни граждан и других лиц без их согласия.

При рассмотрении жалобы Уполномоченный обязан предоставить органу или должностному лицу, чьи действия или решения обжалуются, возможность дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, т.е. выслушать обе заинтересованные стороны. С представленными объяснениями может быть ознакомлен заявитель.

Закон не устанавливает срок, в течение которого жалоба гражданина должна быть рассмотрена. Это связано с тем, что деятельность Уполномоченного имеет специфический характер. Например, в ряде случаев положительное решение вопроса, поднятого в жалобе, напрямую зависит от изменения законодательства.

К сожалению, Конституция РФ не наделила Уполномоченного правом законодательной инициативы. Вместе с тем, на наш взгляд, ему следовало бы предоставить возможность оказывать влияние на правотворчество, инициировать реформы в области прав человека. Важной функцией его деятельности должны стать не только анализ и выявление тенденций, актуальных проблем в различных сферах, где наиболее часто нарушаются права граждан, но и на основе этих данных внесение в парламент

предложений об изменении законов или принятии новых законодательных актов, что значительно усилило бы позиции Уполномоченного. Наличия в Законе нормы о праве Уполномоченного обращаться к субъектам законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении законодательства, видимо, недостаточно.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе: обратиться в суд с заявлением в защиту нарушенных прав и свобод, а также лично или через своего представителя участвовать в процессе; обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, нарушившего права гражданина; обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; обратиться в Конституционный Суд РФ с жалобой о нарушении конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Для придания гласности принятому Уполномоченным в ходе рассмотрения жалобы заключению о нарушении прав и свобод гражданина он вправе, а соответствующие печатные издания обязаны опубликовать в средствах массовой информации это заключение и другие документы, представленные Уполномоченным. Однако эта обязанность предусмотрена в отношении лишь тех периодических печатных изданий, которые финансируются либо полностью, либо частично за счет бюджетных средств, а также тех, в которых одним из учредителей является государственная структура.

В результате рассмотрения жалоб граждан, а также при получении иным путем информации о грубых и массовых нарушениях прав и свобод граждан Уполномоченный имеет право выступать по этому поводу на очередном заседании Государственной Думы с докладом. Кроме того, Уполномоченный имеет пра-

во обратиться к депутатам Государственной Думы с предложением создать специальную парламентскую комиссию по изучению и расследованию фактов нарушений прав и свобод граждан, провести по этим вопросам парламентские слушания.

Важной формой реагирования является ежегодный доклад парламенту. Кроме представления доклада Совету Федерации и Государственной Думе, Уполномоченный обязан направить его в другие высшие органы государства: Президенту РФ, Правительству РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ, Генеральному прокурору РФ.

Учитывая федеративный характер устройства российского государства, Закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» предусматривает возможность децентрализации службы Уполномоченного путем учреждения подобных органов в субъектах РФ, т.е. создание нескольких уровней Уполномоченного на территории страны. Подобные органы действуют почти во всех субъектах РФ.

К сожалению, указанный Закон не регламентирует взаимоотношения между федеральным и региональными Уполномоченными. Деятельность Уполномоченного свидетельствует о целесообразности законодательного разграничения компетенции этих государственных правозащитных структур с учетом конституционного разграничения предметов ведения.

В дальнейшем имеет смысл пойти по пути создания института специализированных уполномоченных в сферах наиболее массового и грубого нарушения прав человека, например прав инвалидов, военнослужащих, беженцев и вынужденных переселенцев, по контролю за деятельностью правоохранительных органов, учреждений пенитенциарной системы. Такой опыт уже имеется в ряде зарубежных стран. В этой связи следует отметить позитивный момент, что на федеральном уровне, а также в ряде субъектов РФ созданы и функционируют уполномоченные по правам ребенка.

Конституционное введение института Уполномоченного в нашей стране явилось важным шагом по пути развития демократических процессов, направленных на дальнейшее укрепление

статуса личности, гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина.

Одним из способов обеспечения прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти является прокурорский надзор, в частности, так называемый общий надзор прокуратуры. Главная его задача - обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых интересов общества и государства. Одно время в юридической литературе неоднократно высказывались мнения о необходимости лишить прокуратуру якобы «несвойственной» ей функции «общего надзора»44. Подобная точка зрения высказывается и сегодня. Вместе с тем следует вспомнить, что прокуратура является старейшим государственным органом в нашей стране. Ее создание связано с именем Петра I.

Новый для России институт был особенным: российская прокуратура сочетала в себе черты французской; элементы шведских омбудсманов и немецких фискалов, а также чисто русские особенности: приоритет надзорных функций не за судебными органами, а за органами административными, не участие в рассмотрении дел и представление публичных интересов, а надзор за правильностью рассмотрения дел органами, обладающими функциями суда45. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федера-

II 46 1-,

ции"» наполнил эту деятельность новым содержанием. Внесенные им изменения настолько объемны и содержательны, что есть основания говорить о новом Федеральном законе о прокуратуре. Закон сохранил в качестве одной из основных функций прокуратуры надзор за исполнением законов федеральными ми-

44 Савицкий В.М. Защита от обвинения как неотъемлемое право человека // Права человека: время трудных решений. М., 1991. С. 109-124; См. также: Петрухин И.Л. Правосудие: время реформ. М., 1991.

45 См.: Лыскова Е.И., Загвязинская О.А. Становление роли органов прокуратуры в защите конституционного права граждан на обращение // Право и политика. 2010. № 3. С. 423.

46 СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

нистерствами и другими органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов и т.д. Однако среди надзорных приоритетов главным для органов прокуратуры является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, исполнением законов, направленных на социальную защиту граждан, охрану трудовых, жилищных и иных конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Составной частью деятельности прокуратуры по укреплению законности, по защите прав и интересов граждан является работа с письмами и обращениями граждан. Следует отметить, что на общем фоне использования судебного канала обжалования граждане не игнорируют органы прокуратуры, а активно прибегают к их помощи. И для этого есть основания, поскольку, во-первых, прокуратура имеет возможность бесплатно принять меры по защите прав граждан, во-вторых, это более доступная и простая форма обращения, чем судебная, в-третьих, более оперативная.

В случае обнаружения органами прокуратуры фактов нарушения прав граждан, в действие вступают достаточно специфические формы реагирования: протест, представление, постановление и предостережение.

Необходимо подчеркнуть, что в соответствии с Законом о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Учитывая положительные характеристики деятельности органов прокуратуры в сфере общего надзора, следует, на наш взгляд, высказаться за сохранение данного института в Российской Федерации, имеющего специфический характер и занимающего особое место среди многообразия органов государственной власти. В этой связи представляется, что многофункциональная, централизованная, находящаяся вне системы трех самостоятельных ветвей власти, но тесно связанная с ними проку-

ратура РФ в условиях отсутствия целостной системы контроля за исполнением законов и принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан, является важным инструментом, гарантирующим защиту этих прав, осуществляет надзор за соблюдением закона в стране.

Рассмотренные правовые средства защиты в системе право-обеспечения позволяют гарантировать права и законные интересы граждан от неправомерных действий администрации. В ряде случаев гражданин пользуется свободой усмотрения при выборе определенного способа защиты своих прав и свобод. В некоторых ситуациях законодатель устанавливает инстанци-онность подачи гражданином его обращения.

Укрепление и развитие существующих способов, а также конструирование новых механизмов отражают усиливающуюся тенденцию государства к созданию комплекса правовых гарантий защиты прав граждан в сфере действия публичной администрации.

М.Э. Дзарасов*

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРАВА В СФЕРЕ ТРУДА И ПРОБЛЕМЫ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ

Проведение в России политических и экономических реформ требует, несмотря на значительные успехи последних лет в этой сфере, разработки нового подхода к социальной политике. В связи с этим исследования, посвященные социальному государству, социальной функции, социальной политике государства, приобрели особую актуальность, результатом чего стало значительное количество работ по данной проблематике1.

* Старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.

1 См., например: Мамут Л.С. Социальное государство с точки зрения права // Государство и право. 2001. № 7; Пашуков А.Л. Социальная сущность, социальная функция, социальная политика государства (теоретический и сравнительно-правовой аспекты): Дисс. ... канд. 44