К двадцатилетию российской Конституции (семинар 19 декабря 2013 г. , ИНИОН РАН с участием института права и публичной политики)

К ДВАДЦАТИЛЕТИЮ РОССИЙСКОЙ КОНСТИТУЦИИ

И.И. Глебова (ИНИОН РАН): В 2011-2013 гг. Институт права и публичной политики (Москва) при поддержке Фонда «Открытое общество» работал над проектом «Двадцать лет демократического пути: Укрепление конституционного порядка в современной России». А. Н. Медушевский, руководитель экспертной группы и научный редактор трудов, изданных в рамках этого проекта, любезно согласился представить его результаты.

А.Н. Медушевский

О КОНСТИТУЦИОННОМ РАЗВИТИИ РОССИИ: ИТОГИ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОГО ПРОЕКТА

Конституция России 1993 г., принятая на пике демократических ожиданий, включала либеральные принципы правового развития, создавая основу для их реализации. В прошедшие 20 лет стали ясны трудности этого процесса, который не во всем дал ожидаемые результаты. В этой ситуации особую актуальность приобретает вопрос о том, в какой мере конституционные принципы 1993 г. реализовались на практике.

В дискуссии по этой проблеме, развернувшейся в связи с 20-летним юбилеем Конституции, были представлены следующие основные позиции.

1. Действующая Конституция вполне соответствует реальности и не нуждается в каких-либо существенных преобразованиях. Те изменения, которые уже имели место или проводятся сейчас, - не реформа, а незначительная «техническая» корректировка отдельных конституционных положений. Это мнение выражают в основном представители официальных структур.

409

2. Конституция РФ - утопия. Она была навязана стране силой в 1993 г., не соответствует реальности и отторгается российским обществом. Ее текст должен быть поэтому радикально пересмотрен в соответствии с российской исторической реальностью. Необходимо двигаться к традиционным формам народного представительства - к «парламентаризму» в его специфических национальных чертах (т.е. к советской системе или к земским соборам). Поскольку Конституция и действующий политический режим несовместимы, нужна новая конституционная революция или радикальная реформа - созыв Конституционного собрания для возвращения исторической легитимности, утраченной властью в 1993 г., если не в 1917 г. Эту позицию отстаивают представители радикальной оппозиции - критики современного политического режима как справа, так и слева. Радикализм требований коммунистов и почвенников разных направлений тем выше, чем удаленнее они от власти и чем сильнее их желание воспользоваться ее плодами.

3. Конституция РФ, в силу ее символического значения, может быть сохранена как юридический феномен. Однако она имеет ограниченную социальную поддержку, поэтому должна быть существенно реформирована на уровне ценностей, принципов и норм. Предполагается следующая трансформация текста Основного закона: включение положений о «национальной идеологии» и о духовных (клерикальных) ценностях, отказ от «западной» трактовки прав, реформирование отношений собственности под лозунгом преодоления результатов «грабительской приватизации». В целом речь идет о движении в направлении консервативного пересмотра конституционных принципов. Такой пересмотр предполагает внесение поправок в преамбулу и раздел о переходных положениях или дополнение Конституции новыми главами. Сторонники этого решения видят его преимущество в том, что оно позволяет отказаться от радикальных методов конституционного пересмотра - от созыва Конституционного собрания -и фактически провести с помощью поправок все значимые содержательные модификации принципов. Однако вопрос о легитимации этих изменений по-прежнему в повестке дня: если Конституция была принята всенародным голосованием, то для изменения ее ключевых принципов необходимы его повторение или проведение референдума. Это делает актуальной постановку в будущем вопроса о референдуме и даже созыве Учредительного собрания. Данная позиция близка консервативной части бюрократии и духовенства.

4. Конституция РФ - полноценная основа правового развития. Она вполне адекватна социальной реальности, но ее положения существенно деформированы на законодательном уровне и в правоприменительной практике. Деформации объясняются, во-первых, несовершенством юридических формулировок некоторых конституционных положений, во-

410

вторых, противоречиями институциональных параметров развития, в-третьих, дисфункциями правоприменения. Целесообразны поэтому выверенные, точечные изменения Конституции, связанные прежде всего с трактовкой принципа разделения властей, а точнее с созданием эффективной системы сдержек и противовесов. Эта позиция характерна для либеральной части научного и экспертного сообщества юристов.

5. Конституция 1993 г. - это идеал, до которого современному обществу еще нужно дорасти. Будучи принята в условиях жесткого противостояния со сторонниками старой советской системы, Конституция закрепила ценности демократического выбора российского общества. Принципы Конституции вполне отвечают как международно-правовым стандартам, так и перспективам развития демократии в России. Потенциал конституционных норм далеко еще не исчерпан и говорить сейчас об их пересмотре - не важно, более или менее радикальном - есть политическая ошибка, способная поставить под вопрос легитимность Основного закона. Отклонения в конституционном развитии связаны не с правовыми, а с политическими факторами. Нужно бороться не с Конституцией, а с антиконституционной практикой политического режима. Отсюда лозунг этого (последовательно либерального) направления: «Руки прочь от Конституции».

Обзор представленных позиций позволяет констатировать отсутствие в обществе консенсуса по вопросу о месте и роли Конституции через 20 лет после ее принятия. Основные общественные силы диаметрально противоположно оценивают историческое значение Конституции и выполняемые ею социальные функции, существо и технологии необходимых конституционных изменений. В современных дебатах о Конституции ключевыми оказались три вопроса: 1) степень соответствия Конституции социальной реальности; 2) величина разрыва по линии ценностей (принципов), норм и практики; 3) масштаб необходимой корректировки Конституции.

Именно эти вопросы оказались в центре масштабного исследовательского проекта - «Двадцать лет демократического пути: Укрепление конституционного порядка в современной России», осуществлявшегося Институтом права и публичной политики (ИППП) в 2011-2013 гг. Его цель - определение итогов, проблем и перспектив становления нового правового порядка, основы которого были заложены в ходе принятия действующей Конституции РФ 1993 г. Анализ базировался на когнитивной теории права, раскрывающей соотношение первоначальных установок, мотивов принятия решений и системной и семантической логики формулирования понятий и норм, вообще логики юридического конструирования политико-правовой реальности. В основу проекта был положен анализ важнейших либеральных конституционных принципов: справедливости и равенства, плюрализма, светского государства, правового государства,

411

демократии, разделения властей, социального государства и рыночной экономики, федерализма, местного самоуправления, независимости судебной власти, гарантии политических прав и свобод личности. С позиций методологии когнитивного конституционализма был раскрыт процесс формирования конституционных принципов, их позитивация в праве, практическое осуществление, а главное - предложено решение проблемы отклонений в процессе их реализации.

Все этапы реализации проекта представлены отдельными публикациями. На первом этапе участники проекта сосредоточились на общей реконструкции меняющегося смысла и юридического содержания принципов. По результатам исследования опубликована коллективная монография «Основы конституционного строя России: Двадцать лет развития» (2013)1. На втором этапе проводилось социологическое обследование экспертного сообщества. В рамках этой части проекта была подготовлена социологическая анкета, направленная 300 респондентам (экспертам в области конституционного права). Их ответы на вопросы оказались информативны для решения проблемы отклонений в реализации основных конституционных принципов. Были разработаны цели и методика мониторинга важнейших конституционных принципов2. Экспертный опрос, проведенный И111111 весной 2013 г., позволил проследить как реализовались пять ключевых принципов (плюрализм, разделение властей, федерализм, независимость судебной власти и гарантии политических прав и свобод личности). Анализ проводился по основным содержательным параметрам и зонам конституционных практик - в области законодательства, судебной власти, в деятельности органов государственной власти, а также в сфере неформальных практик. Это позволило выявить зоны конституционных отклонений и перейти к их количественному выражению, специальному изучению и мониторингу изменений. Результаты второго этапа проекта представлены в книге «Конституционный мониторинг: Концепция, методика и итоги экспертного опроса в России в марте 2013 г.3 На третьем этапе проекта группа ведущих аналитиков обобщила и проанализировала данные мониторинга. Результаты представлены в аналитическом докладе И111111 «Конституционные принципы и пути их реализации: Российский контекст» (2014)4.

1 Основы конституционного строя России: Двадцать лет развития / Иод ред. А.Н. Медушевского. - М.: ИШ, 2013.

2 Мониторинг конституционных процессов в России: Аналитический бюллетень. -М.: ИШ, 2011-2012. - № 1-4.

3 Конституционный мониторинг: Концепция, методика и итоги экспертного опроса в России в марте 2013 г. / Лод ред. А.Н. Медушевского. - М.: ИШ, 2014.

4 Конституционные принципы и пути их реализации: Российский контекст: Аналитический доклад / Шд ред. А.Н. Медушевского. - М.: ИШ, 2014.

412

Мы стремились связать три уровня исследования - теорию, практику и аналитические рекомендации. Этим объясняется применение междисциплинарного подхода. Использовалось три вида понятий: юридические (реконструкция принципов), социологические и статистико-математические (отражающие параметры опроса) и политологические (механизмы реализации принципов). Основными формами работы являлись: академическая деятельность, социологический опрос с количественным обобщением данных в форме таблиц, последующая качественная аналитика (фокус-группы и «круглые столы», данные которых отражены в опубликованных бюллетенях) и независимая оценка полученных результатов внутренними и внешними экспертами1. В этих исследованиях содержится политико-правовой анализ важнейших конституционных принципов, подведены итоги их реализации. Принципиальная содержательная новизна предложенной концепции и методики конституционного мониторинга позволили перейти от описания к количественному измерению параметров российского конституционализма, выявить основные тенденции его развития и существующие деформации, наметить возможные пути их преодоления.

Диспропорции в интерпретации основных конституционных принципов и причины их появления схематически можно представить следующим образом. Теоретический анализ конституционных принципов, проведенный в рамках первой части проекта, позволил констатировать сохранение диспропорций по следующим параметрам правового регулирования. Во-первых, существует напряженность между ценностями и выражающими их принципами, с одной стороны, и их интерпретацией с точки зрения целей конституционного развития - с другой (принципы справедливости и равенства). Во-вторых, сохраняется неопределенность в интерпретации ряда фундаментальных принципов (правового государства, демократии, разделения властей), что связано как с особенностями их юридической формулировки, так и с логикой политического процесса. В-третьих, изменено содержание ряда закрепленных принципов путем наполнения соответствующих норм иным смыслом (принципы федерализма и местного самоуправления). В-четвертых, очевидны пересечения между принципами, что выражается в меняющейся трактовке соотношения и объема регулируемых норм (принципы рыночной экономики и социального государства). В-пятых, возможны противоположные интерпретации смысла одних

1 Группа реализации трех частей проекта: О.Б. Сидорович - директор; С.С. Заикин -координатор; А.А. Слащилин - координатор; А.Н. Медушевский - руководитель экспертной группы. Состав экспертной группы: Ю.Н. Благовещенский, С.В. Васильева, В.А. Виноградов, А.А. Джагарян, Л.О. Иванов, К.Н. Коротеев, М.А. Краснов, Е.Н. Маркова, Т.Г. Морщакова, Г.А. Сатаров, А.К. Соболева, А.А. Троицкая, И.А. Умнова, Т.М. Храмова, И.Г. Шаблинский. Консультанты: Е.Б. Абросимова, В.Б. Пастухов, Д. Смилов.

413

и тех же правовых принципов и норм (светское государство). В-шестых, отмечен различный характер позитивации принципов в действующем праве: одни принципы закреплены в Конституции (разделение властей или социальное государство), другие - нет (рыночная экономика), они выводятся из совокупности ее норм и принципов. В-седьмых, существуют дисфункции применения ряда принципов с точки зрения критериев пропорциональности и соразмерности целям Конституции. Диспропорции возникли вследствие как исторических условий принятия Конституции, так и нормативных противоречий и институциональных дисфункций1.

Сравнительный анализ реализации пяти избранных конституционных принципов представлен по результатам мониторинга - экспертного опроса. Слученные данные, как отмечалось, были обобщены в исследовании по содержательным параметрам (субпринципам) и зонам конституционной практики (законодательство, судебные решения, деятельность органов власти, неформальные практики), что позволило определить коэффициент конституционных отклонений. Анализ структуры конституционных отклонений, проведенный в рамках проекта на основании статистического обобщения данных анкетирования экспертного сообщества, позволил выявить прежде всего общую неоднородность реализации конституционных принципов. 1о уровню отклонений конституционной практики от норм Конституции РФ рассмотренные сферы конституционного регулирования располагаются в следующей последовательности: политическое, идеологическое, духовное, культурное и иное многообразие (плюрализм), принцип разделения властей, федерализм, независимость и самостоятельность судебной власти, гарантии политических прав и свобод личности. Таким образом, исследование позволило дифференцировать три области конституционного регулирования: сравнительного благополучия (принципы плюрализма и разделения властей), сравнительного неблагополучия (принципы федерализма и судебной власти) и полного неблагополучия (принцип обеспечения политических прав и свобод).

В то же время сравнение реализации принципов по зонам конституционной практики помогло выявить те из них, которые в наибольшей степени ответственны за сбои конституционализма. Были обобщены данные опроса о реализации конституционных норм по четырем областям конституционной практики: законодательство (т.е. сфера, связанная в основном с деятельностью палат Федерального Собрания), работа судебной системы, других государственных органов (прежде всего органов исполнительной власти), а также сфера так называемых неформальных практик. Это схематическое разделение отражает общую логику конституционных дисфунк-

1 Медушевский А.Н. Конституционные принципы 1993 года: Формирование, итоги и перспективы реализации // Сравнительное конституционное обозрение. - М., 2013. -№ 1 (92). - С. 30-44.

414

ций. Отклонения фиксируются не столько в сфере общих законодательных норм, формальных институтов и практик, сколько в сфере менее институционализированных и нормативно урегулированных практик. Доминирующую роль играют здесь именно неформальные практики.

Сбои системы в интерпретации принципа плюрализма начинаются с переходом от него к другим принципам: с различного (для общества и власти) содержательного наполнения принципа народовластия, определения факторов его реализации и их практического осуществления в деятельности органов исполнительной власти различного уровня и судов. Эти сбои, в свою очередь, качественно нарастают по мере перехода к таким зонам, где ослабевает нормативное регулирование административной практики, и она сводится к неформальным спонтанным ответам на текущие жизненные вызовы. Это говорит о том, что при стабильности общего законодательного регулирования принципов плюрализма и разделения властей в их реализации образуются особые «зарезервированные зоны» -своего рода «заповедники», где исполнительная власть чувствует себя более самостоятельной и готова непосредственно вмешиваться в законодательный процесс и правоприменительную деятельность.

Общая динамика конституционных отклонений по пяти принципам выглядит следующим образом. Во-первых, отклонения растут с течением времени (в основном - в последнее десятилетие). Во-вторых, они нарастают по мере перехода от более общих конституционных положений к конкретным элементам (субпринципам) каждого из рассмотренных принципов. В результате общая формулировка принципа остается неизменной, но его структура и смысл претерпевают значительные модификации. В-третьих, отклонения увеличиваются по мере перехода от более формализованных видов практики (законодательной и судебной) к менее формализованным - институциональным и неформальным. В-четвертых, объем конституционных девиаций резко растет при переходе от общефедерального уровня законодательства к правовому регулированию и особенно к правоприменительной практике на уровне субъектов Федерации, на региональном и локальном уровнях. Здесь региональные элиты монополизировали все виды власти и контроля.

Социологическое обследование выявило следующие механизмы трансформации конституционных принципов и норм без их формального пересмотра. Неопределенность конституционных норм (например, в отношении понятия «политическая деятельность») используется для их интерпретации в пользу исполнительной власти. Одни конституционные права применяются для ограничения других (например, трактовка «диффамации» - защиты чести и достоинства - для ограничения свободы критики должностных лиц в СМИ); дается политизированная трактовка этих прав (например, для поддержки отдельных конфессий против их оппонен-

415

тов). Расширительно трактуются понятие «безопасность» и компетенция силовых структур, в результате чего последовательно «топятся» элементы плюрализма; избирательно применяются ограничительные конституционные нормы в отношении оппозиционных общественных объединений и партий. Размываются границы конституционного и административного права, что открывает путь широкой трактовке делегированных полномочий администрации, селективно применяется уголовная репрессия (и соответствующая интерпретация уголовно-процессуальных норм), путем бюрократизации ослабляется судебная власть. Наконец, все эти неформальные практики используются как для «корректировки» соответствующих законодательных норм, так и для их фактического пересмотра на уровне правоприменительной деятельности.

Инструменты блокирования конституционных принципов достаточно разнообразны. В результате исследования было показано, каким образом встроенные «амортизаторы» на институциональном уровне блокируют действие каждого из пяти принципов. 1ринцип плюрализма деформируется системой двойных стандартов, действующей в особых «зарезервированных зонах». Здесь исполнительная власть имеет значительную свободу усмотрения при определении как смысла соответствующих норм, так и их применения на практике. Реализация принципа разделения властей блокируется в результате сверхконцентрации президентских полномочий. Это дает главе государства не только конституционные, но и метаконституци-онные прерогативы по вмешательству в деятельность всех трех ветвей власти. Более того, фактически предопределяет результаты их деятельности путем неформального влияния на решение значимых политических вопросов. В случае с принципом федерализма те же функции выполняет выстроенная система вертикали исполнительной власти: она «нейтрализует» конституционные основы федерализма и ограничивает самостоятельность субъектов Федерации. В области судебной власти роль такого «встроенного механизма» играет институт назначаемых председателей судов, который существенно снижает уровень независимости и состязательности правосудия в угоду исполнительной власти. Наконец, в области соблюдения гарантий основных политических прав и свобод корректировочным механизмом является расширение административного контроля и усмотрения. Этот механизм опирается на неопределенность конституционных норм (отсутствие закрытого списка административных полномочий главы государства и президентской Администрации), использование формальных (законодательство и подзаконные акты) и особенно неформальных рычагов влияния на проявления гражданской активности.

Общий вывод нашего исследования в отношении реализации принципов правового государства, плюрализма и разделения властей таков: налицо неустойчивый баланс конституционных и антиконституционных

416

практик. На уровне Конституции, законодательства и большей части судебной практики эти принципы продолжают действовать, хотя и с определенными сбоями. Однако их функционирование ограничивается по линии действия ряда других взаимосвязанных принципов (народовластия, политических свобод и независимости судебной власти), что существенно обесценивает содержание принципа плюрализма. Негативная динамика в реализации принципа плюрализма заметна в зонах действия судов (селективное правосудие), органов исполнительной власти (расширение «усмотрения»), но особенно неформальных практик, некоторые из которых тяготеют к антиконституционным.

Конституционная девиация, позволяющая говорить как об экстраконституционных, так и антиконституционных практиках, достигает пика в сфере политических прав и свобод. Последняя не только тесно связана с обеспечением принципов правового государства, плюрализма и разделения властей, но выступает по существу их воплощением. Здесь наблюдается наибольшее количество и наивысший уровень конституционных отклонений: посредством различных способов регулирования политической и партийной деятельности, практики органов исполнительной власти, направленного рекрутирования политической элиты, использования различных инструментов влияния (в значительной части неконституционных). Под вопросом оказывается ключевой элемент принципа политического плюрализма - равенство политических партий и общественных объединений и нейтральность государства в их отношении. В сочетании с отклонениями по другим принципам эта практика существенно ограничивает содержательную реализацию конституционных норм. Регулирование партий позволяет получить управляемый парламент, законодательная работа которого, в свою очередь, проходит под контролем Администрации, что во многом обесценивает идею народного представительства. Можно констатировать, что ядром конституционной девиации в сфере плюрализма является координируемая система институциональных практик, в сочетании с медиакоммуникациями предопределяющих правовую политику и трансформацию законодательства. В качестве основного инструмента используется широкий набор неформальных практик, балансирующих на грани конституционности или выходящих за ее пределы.

В заключение представим общую оценку полученных в рамках проекта результатов. Все конституционные принципы, как показало исследование, реализуются неадекватно (их первоначальному смыслу), что позволяет говорить о разрыве Конституции и социальной реальности, о деформациях российского конституционализма за 20 лет. Это, однако, не означает возврата к номинальному советскому конституционализму.

Ситуация с реализацией правовых принципов также не выглядит однозначно. Наблюдается значительный разброс в конституционных от-

417

клонениях между принципами - по их содержательным элементам (субпринципам), по зонам конституционных практик (в целом на уровне законодательства и судебных решений ситуация лучше, чем в области институциональных и неформальных практик). Неконституционные практики замечены во всех основных сферах конституционного регулирования, но концентрируются они преимущественно на уровне практической реализации конституционных норм и процедур их применения, которые объективно менее подвержены нормативному контролю.

Дисфункции преобладают в области неформальных конституционных практик (это характерно для всех уровней власти). Наиболее весомый вклад этих практик в конституционные отклонения подтверждает предположение о доминировании в их структуре действий внеконституционного и антиконституционного характера. Неформальные практики, как показывает их актуальный анализ, не только искажают функциональную реализацию либеральных правовых принципов. Они чреваты опасностью появления «параллельной конституции», т.е. постепенной подмены смысла соответствующих конституционных норм: идеологического многообразия, светского государства, многопартийности, оппозиционной деятельности.

Объем конституционных отклонений в реализации основных принципов уже сейчас достаточно высок, однако распределяются они неравномерно. 1о-видимому, не исключена теоретическая возможность восстановления позитивного вектора конституционной динамики - в случае адекватной интерпретации конституционных и законодательных норм, а также пересмотра неформальных практик при изменении правовой политики.

Тенденция к конституционному параллелизму (т.е. к разведению формальной и фактической конституции) находит выражение в движении от полноценного к ограниченному плюрализму, но не в ликвидации самого принципа как такового. 1олитологическая трактовка этого процесса описывается такими формулами, как «ограниченный плюрализм», «направляемая демократия» и «мнимый конституционализм». Отсюда общая противоречивость правовой политики: не формальный отказ от демократии, но фактическое ее сворачивание; не отказ от принципов Конституции, но их постепенное выхолащивание как на уровне законодательства, так и (особенно) правоприменительной практики. Констатируется различное отношение политической власти к ряду принципов: некоторые (федерализм) близки к полной деконституционализации; другие (рыночная экономика, свобода совести) - к частичной.

Следствием всего этого стал растущий разрыв между символическим и инструментальным значениями Конституции. Все больше становясь символом, Основной закон все меньше выполняет функции инстру-

418

мента консолидации общества и защиты прав индивида1. Общий диагноз, поставленный участниками проекта, таков: неустойчивый баланс конституционных и антиконституционных практик с тенденцией к преобладанию последних. Современная ситуация усиливает антиконституционный тренд. Этот вывод дает основания для пессимистических оценок, но не исключает возможности исправления ситуации. Официальным выражением этих тенденций служит своеобразная доктрина «отложенного конституционализма». Она предполагает, что конституционные принципы реализуются в той мере, в какой это оправдано текущей обстановкой, а их полная реализация откладывается на будущее. Этот курс легитимирован решениями Конституционного Суда по проблемам федерализма, прав человека, института президентской власти, а также используемых для их обоснования доктрин и тестов.

Итак, как уже было сказано, в задачи проекта входило: анализ итогов конституционного развития и динамики конституционных принципов за 20 лет, оценка степени конституционных отклонений и деформаций, поиск путей преобразования конституционно-правовой системы. В рамках проекта сформулированы предложения по конституционной модернизации, которые охватывают концептуальные основы политического режима, институциональную систему и разделение властей, механизмы конституционного контроля, управления и легитимности власти2.

Наряду с общими предложениями по преодолению конституционных дисфункций3 участники проекта наметили ряд первоочередных задач в сфере конституционных преобразований, осуществление которых необходимо и возможно в краткосрочной перспективе4.

Во-первых, необходимо изменить правовую политику в направлении аутентичного обеспечения действия конституционных принципов. Требуется вернуть конкуренцию в политику, создать систему сдержек и противовесов на уровне реализации принципа разделения властей, отменить законодательные ограничения и ликвидировать бюрократические «наросты». Восстановить действенность конституционных принципов, возможно, путем законодательных реформ, отмены нововведений новей-

1 См. об этом: Медушевский А.Н. Конституция как символ и инструмент консолидации гражданского общества // Общественные науки и современность. - М., 2013. - № 3. -С. 44-56.

2 Основы конституционного строя России. - С. 280-312.

3 Подробнее см.: Медушевский А.Н. Конституционная модернизация России: Стратегия, направления, методы // Закон. - М., 2013. - № 12. - С. 41-52.

4 Эти рекомендации зафиксированы в итоговом Аналитическом докладе ИППП 2014 г.: Конституционные принципы и пути их реализации: Российский контекст: Аналитический доклад. - М.: ИППП, 2014.

419

шего времени (контрреформ), изменения институтов и административных процедур.

Во-вторых, конституционные сбои следует рассматривать не как совокупность частных явлений, но как системную проблему российского конституционализма. В сфере публичного права необходимо преодолеть все более укореняющуюся логику двойных стандартов в понимании конституционного принципа плюрализма, в основе которой - приоритет интересов исполнительной власти. Для этого ликвидировать негласные особые зоны, свободные от конституционного контроля. Требуется трансформировать публично-правовую этику, расширить независимость судебной власти - прежде всего в части контроля конституционности принимаемых законов и практики их применения.

В-третьих, наша задача - преодолеть растущий разрыв между формальными и неформальными практиками, а также дифференцировать последние, устранив их опасный антиконституционный субстрат. Для этого необходимы направленное законодательное регулирование, институциональные преобразования, повышение независимости судебной власти, юридическое определение и ограничение делегированных полномочий администрации, создание административной юстиции.

В-четвертых, необходимо пересмотреть доминирующую трактовку принципа разделения властей, которая «увязывает» функционирование ветвей власти с деятельностью суперарбитра - президента. Должны быть ликвидированы условия, позволяющие президентской власти оказывать неконституционное влияние (особенно при выборах в Государственную Думу и при принятии законов в Думе и Совете Федерации), воздействовать на судебную власть по «особым» (интересующим ее) делам.

В-пятых, требуется радикально изменить утвердившееся толкование принципа федерализма, которое привело на практике фактически к торжеству унитаристских тенденций. Для этого необходимо пересмотреть нормы федерального законодательства, по существу заменившие Конституцию РФ, а также конституции и уставы регионов (субъектов РФ) в части определения их статуса, разграничения полномочий по предметам совместного ведения; преодолеть чрезмерную бюрократизацию и административную централизацию в субъектах Федерации по линии региональных бюджетных полномочий, институтов и их функций; расширить на региональном уровне действие принципов политического плюрализма, многопартийности и непосредственной демократии; поднять авторитет Совета Федерации как палаты регионов российского парламента. Необходимо преодолеть чрезмерное отклонение от принципа разделения властей в регионах. Это особенно важно для регулирования неформальных практик и работы органов исполнительной власти. Сейчас власть глав субъектов РФ такова, что позволяет (в силу слабости гражданского контроля, в том чис-

420

ле со стороны СМИ) подчинять своему влиянию местные парламенты и суды, хотя они формально и являются федеральными (за исключением мировых судей и конституционных (уставных) судов).

В-шестых, необходимо дебюрократизировать судебную систему -исключить законодательные нормы и институциональные условия, способствующие формированию особой судебной бюрократии (назначаемых председателей судов), которая жестко контролирует принятие ключевых решений в судейском сообществе. Для укрепления конституционных основ независимого правосудия нужно реализовать систему мер, направленных на модификацию статуса председателей судов и укрепление независимости органов судейского сообщества, повышение действенности процессуального контроля за качеством судебных решений, институциональное и функциональное обеспечение эффективного судебного контроля за следствием в уголовном судопроизводстве, организацию по экстерриториальному принципу судебных территорий, не совпадающих в своих границах с административно-государственным делением.

В-седьмых, требуются законодательные реформы, способные вернуть реальную многопартийность и соблюдение прав и свобод граждан. Реформы должны обеспечить полноценную реализацию конституционных норм, гарантирующих свободу СМИ и недопущение неформальной цензуры, а также норм о праве граждан на легитимное выражение несогласия с политикой государственной власти в форме собраний, митингов и демонстраций. По-прежнему актуальны реализация избирательного законодательства и контроль за демократической практикой выборов, обеспечение равенства общественных объединений перед законом и гарантий деятельности политической оппозиции. Важную роль здесь могло бы сыграть независимое общественное телевидение.

По итогам исследования мы рекомендовали бы изменить правовую политику в области осуществления важнейших конституционных принципов, полноценно реализовать систему политической конкуренции, разделения властей и независимого правосудия, добиться осознания обществом важности преобразований в этом направлении. Необходима научно обоснованная стратегия и практика реализации основных конституционных принципов, стимулирование политической власти и экспертного сообщества к преобразованию сложившейся системы институтов и конституционных практик. Речь, таким образом, идет о конституционной реформе. Она предполагает возможность точечного изменения отдельных статей Конституции. Но основной вектор модернизации - в изменении правовой политики, судебного толкования и правоприменительной практики.

421

Дискуссия:

И.И. Глебова: У меня, Андрей Николаевич, три вопроса. Какую все-таки ситуацию мы фиксируем? Как обстоит дело с Конституцией - что это за документ: в значительной мере символический или все-таки реально действующий? Второй вопрос: кому адресованы Ваши рекомендации по итогам проекта? И, наконец, каков Ваш прогноз на ближайшую судьбу Конституции - будут ли ее менять и если да, то в каком направлении.

А.Н. Медушевский: Сначала о «положении» Конституции - ее, так сказать, социальном статусе. Наша Конституция остается фундаментальной основой защиты гражданских прав и свобод - и в этом смысле ее значение очень велико. Отказ от Конституции был бы трагической ошибкой. Поэтому нельзя согласиться с теми, кто предлагает ее радикально изменить. Это будет отказом от достижений демократической революции 1993 г., нашей общей потерей1. Однако нельзя сказать, что Конституция полностью работает. В своем докладе я показал, что в 2000-е годы фактически происходила ползучая конституционная реформа. Некоторые исследователи даже говорят о конституционном перевороте, в ходе которого Конституция последовательно утрачивала заложенный в ней демократический потенциал. Для сохранения Конституции как основы жизнедеятельности общества необходимо блокировать те изменения, которые ведут к отказу от полноценной реализации конституционных норм. Исторически Конституцию можно рассматривать как процесс, в котором борются силы демократии и авторитаризма.

Второй вопрос: формально доклад адресован экспертному сообществу и реформистски настроенной части элиты. Мы, авторы доклада, исходим из того, что элита не едина: в ней борются, как минимум, две основные группы. Европейски ориентированная часть элиты считает, что Россия должна двигаться по демократическому пути. Другая группа полагает, что правомерно движение к авторитаризму - равнение, скажем так, на китайскую модель. Своим докладом мы хотели показать, что есть еще

1 Этот вывод поддержан в ходе презентации материалов Проекта на ряде престижных международных конференций, в частности «Актуальные проблемы реализации Конституции РФ: Нужно ли пересматривать Основной закон страны?» 19 декабря 2012 г. (организатор - Фонд Б.Н.Ельцина); «Прямое действие Конституции: 20 лет российского опыта» 20 сентября 2013 г. в Санкт-Петербурге (организаторы: Факультет права Санкт-Петербургского государственного университета и Конституционный Суд РФ); «Новая Конституционная Россия: Качество власти-парламентаризм-качество жизни» (организатор -Фонд Ельцина, 17 декабря 2013 г.).

422

возможность развернуть ситуацию: провести реформы, цель которых -отмена тех инструментов реализации Конституции, которые блокируют ее демократический потенциал. В этом смысле у доклада - четкий политический адресат. Но это не означает, что он ориентирован только на элиту. Мы широко понимаем экспертное сообщество: это либеральная гуманитарная интеллигенция, вся мыслящая часть общества, которая интересуется конституционными реформами1. Мне, кстати, нравится это определение -мыслящие люди. Мыслить, конечно, можно по-разному, но хотелось бы, чтобы у нас мыслили и в этом направлении.

И третье: я считаю, что в ближайшее время Конституция не будет радикально изменена. Это не нужно самой власти. Радикальный конституционный пересмотр в консервативном направлении означал бы разрушение достигнутого баланса внутри элиты - торжество одной ее части над другой. Но это сделает положение политической власти и ее легитимность менее прочной. Как мы видели, технология работы с Конституцией состоит в том, чтобы блокировать ее действие без радикальных изменений норм, самого текста. Продолжаются конституционные контрреформы, направленные на усиление авторитарного вектора. То есть ситуация будет и дальше развиваться в направлении усиления авторитаризма. Но в более длительной перспективе я не исключаю поворота к либеральной интерпретации Конституции. Как раз для этого мы и готовили нашу программу, предлагая направления и даже юридические технологии для того, чтобы достаточно быстро изменить политику в области права. При желании это возможно уже сейчас.

(у А.С. Мадатов (РУДН): Проводили ли Вы исследование отклонений • за все прошедшие 20 лет? Регистрировали их в 1990-е годы или тогда все-таки больше принимались законы, конкретизировавшие Конституцию? Известно, что отклонения многое решают, потому что некоторые конституционные положения уже не имеют силы прямого действия. Понятно, конечно, что большая часть авторитарных отклонений пришлась на 2000-2010-е годы. Но все ли отклонения 1990-х усиливали демократическую сторону Конституции? И еще: через 11 лет после принятия Консти-

1 Презентации материалов проекта осуществлялись в рамках различных общественных форумов («Муромцевские чтения», «Гайдаровские чтения», «Старовойтовские чтения» и др.), в научно-политических центрах («Политая», «Стратегия», «Либеральная миссия», Институт Кеннана и др.), в университетах (факультеты права и политологии НИУ ВШЭ и СПБГУ) и академических институтах (ИНИОН РАН). Проект представлялся в публичных лекциях в Совете Федерации РФ. Аналитический доклад был разослан в центральные государственные учреждения.

423

туции наконец принят закон об альтернативной службе1. Что это: отклонение или все-таки дополнение к Конституции?

А.Н. Медушевский: Я считаю, что отклонения в 1990-е, конечно,

были. Скажем, Ельцин своим указом отправил в отставку генерального прокурора Скуратова2. Или: в связи с указами о начале чеченской войны Конституционный Суд сформулировал доктрину скрытых полномочий президента, о которой я говорил в докладе. Однако эти отклонения не имели системного характера. С 2000-х годов, как мне кажется, можно говорить о достаточно продуманной системе. Отклонения объединяет вполне определенная внутренняя логика. Можно также предположить, что идут они из единого координирующего центра. Мы, конечно, не располагаем такой информацией (все обсуждается в закрытом режиме), но наблюдения и анализ позволяют сделать вывод: действует программа конституционных контрреформ.

Закон об альтернативной службе, я думаю, не является таким отклонением. Здесь важно определить, что мы понимаем под отклонениями. Это такие изменения, которые нарушают смысл, аутентичные действия соответствующего конституционного принципа, т.е. фактически выходят за рамки конституционности. Ясно, что некоторые вновь принятые законы могут идти вразрез с предшествующими. В этом нет ничего особенного -так происходит во всех странах. Ведь законодательство, судебная практика должны отражать изменения в жизни. Такие законы мы не считаем отклонением. Даже противоречия в законодательстве необязательно являются отклонениями. Но становятся ими, если имеют направленный характер.

И.Г. Шаблинский (НИУ ВШЭ, член Президентского совета по

правам человека): Скажу о том, что в нашем исследовании мне кажется действительно интересным. Мы изучали неформальные практики как фактор, оказывающий влияние на конституционность. Андрей Николаевич <Медушевский> говорил, что неформальные практики могут быть и совершенно неконституционными, и нейтральными. Но есть и те, что трудно определимы. Судите сами.

Известно, например, что участковые избиркомы получают достаточно четкие инструкции о том, каково должно быть соотношение голосов при подсчетах, т.е. они заранее представляют себе, какого соотношения голосов, отданных за разные партии, допустить нельзя, а какое желательно. Бывали случаи, когда избиркомы получали конкретные цифры, и их

1 Федеральный закон «Об альтернативной гражданской службе» был принят 25 ию-

ля 2002 г.

2 Ю.И. Скуратов был отстранен от должности генерального прокурора РФ 2 апреля 1999 г. по указу президента РФ Б.Н. Ельцина.

424

уличали в соответствующих исправлениях: наблюдатели фиксировали одни цифры, а ВЦИК публиковал другие. Такая неформальная практика явно антиконституционна. В общем говоря, это преступление, за которое не будет наказания. Потому что это исполнение некоей воли. Другой пример: правящая группа хочет вознаградить какого-то конкретного своего агента. Так было с А. Луговым - его сделали депутатом Думы. Причем не от «Единой России», а от другой партии (вы знаете какой). А она-то - вполне самостоятельный субъект политического процесса. Мы пытались определить неформальные практики как некие внутриаппаратные отношения. Но случай с Луговым показывает, что не всегда это так.

Или совсем недавний пример, отношение которого к Конституции мне непонятно. Речь идет о нашем коллеге Михаиле Савве, докторе исторических наук, профессоре Кубанского государственного университета (кафедра политологии). Он был членом какой-то экспертной комиссии по распределению грантов (даже не ее руководителем, заметьте), состоял в нескольких экспертных советах. За последние десять лет распределил, наверное, 20 или 30 небольших грантов. В апреле 2013 г. Савве инкриминировали мошенничество при распределении последнего гранта, который пошел на социологическое исследование (есть огромный отчет, за исследование получена благодарность). Провели дома обыск и отправили его в СИЗО ФСБ по Краснодарскому краю. Потом, поскольку разные инстанции подняли шум (даже уполномоченный по правам человека в крае возвысил голос - сказал, что не понимает, за что арестовали Савву и причем тут ФСБ; его, кстати, сменили и быстро назначили нового), возбудили еще одно уголовное дело. Якобы Савва не прочитал курс лекций, за который получил 12 тыс. руб. - и это тоже мошенничество. Оба уголовных дела возбудило ФСБ. Мы ездили в Краснодарский край, присутствовали на судебных заседаниях, общались с заместителями начальника ФСБ по краю. Все - милые такие люди, спрашивали: что же вы за мошенника-то заступаетесь?

А сам Савва в первый день судебного заседания, дорвавшись до СМИ, прямо из клетки первым делом сделал заявление. Сказал, что четыре месяца с ним работают следователи ФСБ - требуют, чтобы он подписал явку с повинной, признал себя виновным в совершении преступления, предусмотренного статьей об измене Родине1. У нас, как вы знаете, изменилась редакция этой статьи. Теперь изменой считается передача информации не просто иностранной разведке, а любой иностранной организа-

1 В октябре 2012 г. Государственная Дума РФ приняла поправки к статье 257 УК РФ. Теперь она, в частности, предусматривает уголовное наказание за предоставление «финансовой, материальной, материально-технической, консультационной или иной помощи иностранному государству, международной либо иностранной организации или их представителям в деятельности, направленной против безопасности» России.

425

ции, если это может нанести урон интересам РФ. Чрезвычайно расширительное толкование нормы закона. Местные журналисты заявление Саввы записали. А через жену он передал фамилии тех офицеров ФСБ края, которые выжимали из него признание. И рассказал, как выжимали. Через две недели Совет по правам человека провел пресс-конференцию, обратив общественное внимание на это дело. Потом была встреча с В.В. Путиным.

? Реплика из зала: К чему это все?

И.Г. Шаблинский: А вы дослушайте. Проходит какое-то время, и

мы узнаем, что Савве изменили меру пресечения. 29 ноября 2013 г. состоялось заседание районного суда, где ему еще на три месяца продлили содержание под стражей. Решение было обжаловано в Краснодарском краевом суде. Формально - адвокат ни на что не рассчитывал. Но суд совершенно неожиданно, не слушая никаких аргументов, принял решение изменить меру пресечения на домашний арест. Я спрашивал знающих людей, как это произошло, и мне сказали, что пришел сигнал из Центрального аппарата ФСБ. Конечно, это дело снова могут забыть, к нему и дальше надо проявлять внимание. Потому что суд-то не закончен, решение не вынесено...

! М.А. Краснов (НИУ ВШЭ): Но это - позитивное отклонение.

И.Г. Шаблинский: Да, точно. Но как его оценивать? Краснодарский * краевой суд тут, конечно, ни при чем. Возникает вопрос: это неформальная практика?

! М.А. Краснов: Нет, к неформальным мы относим практики стереотипные, а это частный случай.

! И.Г. Шаблинский: Возможно. Но мне как раз казалось, что это достаточно интересный, достаточно показательный пример того, что мы называем неформальной практикой.

Шум и реплики в зале.

! М.А. Краснов: Я думаю, все-таки нет. Иначе к неформальной практике можно отнести любой произвол.

! А.Н. Медушевский: По-моему, в данном случае неформальная практика - это звонок в суд.

426

ер Е.В. Алферова (ИНИОН РАН): Андрей Николаевич, через мои ру-• ки, - а я занимаюсь как раз конституционным правом - здесь, в ИНИОН, проходит очень много публикаций. Я познакомилась с вашим проектом и могу сказать: это большая работа, очень значимая для сегодняшней мыслящей России. Она заслуживает того, чтобы о ней говорили не только в таком узком кругу. Проект ведь имеет практический смысл. Вы действительно показали, как уйти от губительной модели «супермонархии», как сделать реальными политические свободы. Понятно, однако, что реализовать ваши предложения сейчас невозможно. И что же делать -должны быть какие-то шаги в этом направлении?

А.Н. Медушевский: Следует прежде всего разрабатывать альтернативные проекты законов и публиковать их. Таким образом общество получит верный ориентир - по каким направлениям возможны и даже необходимы реформы. Вообще, обязательно нужно формировать общественное мнение, добиваться поддержки гражданского общества. Оно у нас слабое, но все-таки оно есть. По результатам нашего проекта очевидно: требуется изменить публично-правовую этику - без этого ничего не будет. Наша большая общая задача - конституционное просвещение населения. Ведь в СМИ, публичном пространстве проблемы, связанные с Конституцией, правом, искажаются (иногда намеренно). Все больше звучат предложения полностью отказаться от Конституции. Поэтому и в обществе, к сожалению, доминирует неадекватное представление о конституционных вопросах. Что касается наших конкретных действий, то мы свой доклад рассылаем (насколько мне известно) во все государственные учреждения - и в Государственную Думу, и в Администрацию президента. Надеемся, что в его обсуждении примут участие журналисты. Что получится - посмотрим.

^ К.П. Кокарев (ИНИОН РАН): Как у политолога, у меня свой взгляд на конституционную проблематику, своя специфика восприятия. Вы отметили, что Конституция разными способами искажается - и большей частью это связано с корыстными целями власти. Но мы ведь нечасто видим, что люди отстаивают Конституцию. В общем защита конституционных норм для нас совсем не типична. То есть в обществе практически никто не возражает против искажений Основного закона. Видимо, люди могут с этим нормально жить, даже извлекать из ситуации какие-то выгоды. Возникает вопрос: только ли интересами власти объясняется нынешнее положение? Мне этот вопрос кажется принципиальным - от ответа на него зависят наши действия. Если власть - единственная причина искажений, то нужно работать с ней и менять законы. Но если все дело в обществе, тогда это бессмысленно. В этом случае неформальные практики

427

вполне, как Вы показали, могут заменить любое формальное право. Таких исторических примеров много.

А.Н. Медушевский: Да, мы не можем ограничиться констатацией того, что власть искажает Конституцию. Значительная часть общества (точнее, подавляющее большинство) пребывает в апатии. Общественной летаргией по существу и поддерживается эта ситуация. Власть имеет достаточный уровень легитимности. Данные социологических опросов показывают, что современная конституционная (или правовая) политика поддерживается как минимум 60% населения. Всеми социологическими службами зафиксирована общественная ностальгия по «сильной руке». Так, большая часть молодежи, считает, что Сталин был эффективным и адекватным для нашей страны правителем. Да, я согласен: виновато, конечно, общество - в том, что ситуация сложилась так, как она сложилась. Оно мирится с тем положением, которое удобно власти.

Но следует иметь в виду: ресурс такой «конфигурации» исторически ограничен. Вслед за механической стабильностью, как показывает история, происходят резкие обрушения подобных систем. Пример Советского Союза в этом отношении очень характерен. Общество поддерживало систему, система была эффективна в смысле подавления (блестяще реализо-вывала эту функцию), но в конце концов государство рухнуло. Почему? Да потому, что вовремя не были предприняты важные изменения. Если мы не будем предлагать разумные альтернативы, поддерживая состояние стагнации, это может привести к кризису системы. А выход из него, к сожалению, необязательно будет конституционным.

Мы же надеемся на мирный исход, хотим развивать и укреплять те достижения, которых удалось добиться в 1990-е годы. Это возможно только на путях создания полноценного правового государства, роста гражданского общества, аутентичного функционирования основных конституционных принципов. Поэтому либеральная часть общества и предлагает не отказываться от этих принципов, а опираться на них, их развивать.

В.В. Лапкин (ИМЭМО РАН): У меня такой наивный вопрос: кто все-таки, на Ваш взгляд, является субъектом конституционных изменений? Это, пожалуй, наиболее важный итоговый вопрос к Вашему докладу.

! А.Н. Медушевский: Я уже сказал, что субъектом должна являться...

В.В. Лапкин: Нет, кто является? Не может, а кого следует считать -в данный момент.

428

А.Н. Медушевский: Эти идеи, в принципе, разделяются партией «Яблоко», движениями Кудрина, Прохорова1. Там, правда, идут большие споры...

ер В.В. Лапкин: Но есть ли у них потенциал инициировать такие изменения?

! Реплика из зала: Они не в Думе. В этом - определенная проблема.

А.Н. Медушевский: Но ведь и «Единая Россия» не является на самом деле единой. Мы неоднократно слышали, что в ней сосуществуют как минимум четыре «партии». Возможно, кризис приведет к поляризации сил и расколу «Единой России». В таком случае какая-то часть партии может воспринять эти идеи и проводить в Государственной Думе.

! Реплика из зала: Если их раньше не исключат из ЕР.

A.Н. Медушевский: Видите ли, очень трудно предсказывать, как станет развиваться политический процесс. Наша задача как экспертов - подготовить научную и идейную платформу для политиков, политических сил, политических реформ.

B.В. Лапкин: Верно ли суждение, что в рамках действующего ре* жима никакого другого субъекта конституционных изменений,

кроме самого режима, нет?

А.Н. Медушевский: В данный момент - да. Хотя, если говорить о лидерах, то наши предположения не противоречат программе конституционной модернизации бывшего президента Медведева.

! Реплика из зала: Но и не совпадают с его программой.

А.Н. Медушевский: Во всяком случае, между ними нет радикального противоречия. Программа Медведева в принципе согласуется с нашими предложениями. Поэтому я не исключаю, что при повороте во внутренней политике или в случае смены руководящей группы эти идеи

1 Примером может служить инициатива: «Школа гражданских лидеров» по теме «Либеральный проект в России в контексте национальных интересов: Политические процессы и базовые ценности» (Иркутск-Челябинск, 2013 г., организаторы - фонды А. Кудрина и М. Прохорова).

429

будут востребованы. На определенном повороте истории конституционные реформы возможны. Давайте на это надеяться.

ер И.И. Глебова: Что же получается? И проект хороший, и идеи замечательные. Может быть, кто-нибудь когда-нибудь и станет свидетелем новых демократических перемен. Даже наверняка станет. А потом, как это у нас бывает, проведут конституционную контрреформу... Возобновится цикл: реформа - контрреформа. Точнее: революция - контрреволюция. Все ведь происходит по радикальному сценарию, доводится до крайности. Как выйти из этого замкнутого круга?

М.А. Краснов: Это важное замечание - о реформе/контрреформе. С^ Уже много времени я отстаиваю одну, в обще м-то, банальную идею: задача Конституции - помешать (именно помешать, не помочь) тупым, злым, некомпетентным людям, действиям, решениям и т.д. А мы все пытаемся найти лучшее решение. Я думаю, что и в этой аудитории нет единого мнения о том, как наладить соответствие практики (прежде всего неформальной) конституционным принципам. Но тогда действительно во власть придет следующий персонификатор и снова переменит неформальные практики в свою сторону. Другой вариант: поменять правила игры.

Так вот, я - за то, чтобы поменять правила. Здесь много не юристов, и они меня, наверное, в этом смысле не поддержат. Подумают, что я этакий конституционный фетишист: верю, что нормы что-то значат. Но это так! Действующие нормы способны изменить общество - оно ведь вынуждено к ним адаптироваться. Конечно, нужно учитывать возможное общественное сопротивление. Чтобы конституционные нормы заработали, необходим некий уровень развития общества. Конституционную демократию нельзя установить в каком-нибудь людоедском племени - все равно там будут есть людей. Но у нас, слава Богу, другая ситуация.

Сейчас я как раз почти закончил анализ конституционных конструкций, сложившихся в постсоветских странах. И знаете, удивительным образом степень персонализма везде коррелирует с тем, как устроена власть. Возьму для примера Казахстан и Украину. Это более приличные случаи по сравнению с Россией, где устройство власти в смысле отсутствия баланса безобразнейшее. В обоих государствах - очень похожие властные конструкции: и там и там (как и в России) требуется согласие парламента для назначения премьер-министра. У нас, напомню, совершенно иезуитская норма в Конституции: Думе как бы говорят - если не согласишься на предложение, тебя не будет. То есть согласие - скорее формальность; точнее, оно изначально обеспечено. По Конституции Казахстана, президент назначает премьера после консультации с парламентскими фракциями. Но дьявол, как известно, в деталях: не прописана дальнейшая процедура.

430

Неизвестно что будет, если президент не утвердит кандидатуру, предложенную парламентскими фракциями или меджлис не согласится с президентским назначением. Это не случайно: предполагается, что в случае конфликта победителем всегда будет президент.

На Украине тоже нет процедуры - не ясно, как быть, если Верховная Рада не согласится с президентским назначенцем. Но Украина дает пример того, как могут адаптироваться к положению политические элиты. В украинской Конституции сказано: если Верховная Рада выносит, на французский манер, резолюцию порицания (т. е. вотум недоверия), то правительство автоматически уходит в отставку. Значит, правительство не является целиком президентским, а это уже огромный козырь для наращивания мощи парламента. Другое дело, что там пока не было «разделенного» правления. По Конституции (не отмененной ющенковской, а возвращенной, старой1) в Раде не было большинства, противного президенту. Если бы большинство там составили, скажем, тимошенковцы, то ситуация была бы совсем другой. Нормативные модели могут менять ситуацию. Поэтому весь вопрос - с чем придет во власть «сменщик». Может, он явится как ниспровергатель. Или (Путин ли, другой ли) вдруг решит стать реформатором... Как будет, мы не знаем...

И.И. Глебова: Во всяком случае, понятно, что правовые, конституционные вопросы связаны с вопросами политическими, прежде всего с типом режима. Любой режим «играет» на потенциалах конституции. Чем больше в ней неопределенностей, тем больше пространство для игры. И чем сильнее игрок (скажем, долго у власти, уже «сложил» систему в свою пользу), тем легче ему играть в свою игру. Так, видимо, и начинают доминировать неформальные практики. Можно ли связывать неформальные практики с пробелами в конституции, с неопределенностями в правовом поле? То есть можно ли говорить о том, что ситуация неопределенности позволяет развернуться таким практикам?

А.Н. Медушевский: Мне представляется, что все-таки прямой связи

между властью и конституцией на постсоветском пространстве нет. Естественное развитие конституционных циклов приобретает форму маятниковой модели - перманентного колебания парламентских и президентских форм. В условиях нестабильного и неустойчивого конституционализма, укорененность которого вызывает большие сомнения, корреляция формы правления и политического режима как минимум - не очевидна. Сейчас даже смена конституции никак не влияет на режим и

1 30 сентября 2010 г. Конституционный Суд Украины прекратил действие Конституции в редакции 2004 г. (действовала в 2005-2010 гг.).

431

механизмы власти. В качестве примера можно привести тот же самый Казахстан. Там ушли от российской модели: после реформы 2007 г. создана президентско-парламентская республика (многие даже говорят о парла-ментско-президентской). Парламент действительно получил большие полномочия и с некоторыми оговорками можно даже говорить об ответственном правительстве. Но при этом доминирующей в парламенте партией остается «Нур Отан», которую возглавляет Н. Назарбаев, сохраняющий таким образом всю полноту контроля над правительством.

Когда в 2010 г. я был в Казахстане, меня попросили прокомментировать законодательную инициативу: парламент предложил Назарбаеву титул лидера нации с бессрочным пребыванием у власти. В комментарии для ТВ я сказал, что президент Назарбаев, безусловно, очень мудрый человек, во многом именно он обеспечивает политическую стабильность, поэтому заслуживает такого признания. Но, сказал я, у вас та же проблема, что во Франции при де Голле: нельзя институциализировать Назарбаева. Если вы хотите, чтобы его преемник был демократическим президентом, вы не можете включить в Конституцию эту поправку. Мое интервью не прошло, зато показали другие, где говорили, какая это замечательная поправка, как она была необходима. Поправку приняли. В целом на всем постсоветском пространстве такие конституционные изменения сопутствуют усилению реставрационных тенденций. Эти тенденции прокладывают себе дорогу как в странах, сменивших конституционный строй, так и в тех, где эти изменения были минимальны (государства Средней Азии).

! И.И. Глебова: Вот и ответ.

А.Н. Медушевский: Это о том, что Конституцию можно менять в диаметрально противоположных направлениях. Но даже радикальные конституционные преобразования, предпринимавшиеся в ходе так называемых цветных революций, приводившие к смене формы правления, мало меняли природу политического режима. Возьмите Киргизию, где Конституцию пересматривали неоднократно - в направлении усиления как парламентской, так и президентской составляющей. В ходе последней революции 2010 г. старая Конституция была попросту отброшена, а новая, принятая в условиях чрезвычайного положения, создала неустойчивую смешанную форму правления, которая вовсе не исключает возврата к ав-торитаризму1. При этом государство, утратившее легитимность, сталкивается с перманентной угрозой распада страны и существует в принципе лишь постольку, поскольку его существование допускают соседи.

1 Подробнее: Медушевский А.Н. Революция в Киргизии: Итоги и перспективы конституционных преобразований// Сравнительное конституционное обозрение. - М., 2011. -№ 1. - С. 13-32.

432

! М.А. Краснов: Не согласен.

А.Н. Медушевский: Тот же вариант на Украине - перманентная конституционная нестабильность и выход из ситуации неочевиден. Маятниковая смена конституционных форм в направлении парламентаризма или укрепления президентской власти не вывела страну за пределы олигархического правления. Поэтому я согласен, что конституционные реформы задают определенную планку для власти и определенные правила игры, но сама институциализация этих правил - не единовременный процесс. Здесь не действует линейная логика: приняли новую конституцию - и сразу все поменялось. Скорее надо говорить о сложных взаимоотношениях реальной политической власти и конституционных норм. В таких условиях большую роль мог бы играть независимый конституционный суд. Но нигде на постсоветском пространстве его нет. Примеры тому - и Конституционный совет Казахстана, и Конституционный суд Украины, принимавший диаметрально противоположные решения по сходным вопросам, и Конституционный суд Киргизии (его вообще устранили в результате революции 2010 г.). Все это говорит скорее о нестабильности процесса «согласования» норм и реальности, о его зависимости от позиции и рационализма политических элит этих стран. Именно поэтому они так часто обращаются к иностранным экспертам, пытаются реализовать у себя иногда совершенно несовместимые модели. Что очень интересно наблюдать, но не всегда следует принимать. Элиты постсоветских государств действительно ищут ту систему сдержек и противовесов, которая бы у них реально работала.

И.И. Глебова: А не кажется ли Вам, что поддержание ситуации неопределенности/нестабильности, даже намеренная дестабилизация (в том числе правовых норм) в большей степени являются политической технологией. В такой ситуации легко играть: можно совмещать различные инструменты, чтобы каждый раз разворачивать ситуацию в свою пользу. Оставаться хозяином положения. Во всяком случае, в политике консервация неопределенностей, нестабильности позволяет власти быть единственным субъектом, нейтрализовывать других игроков. Она может заимствовать идеи и символы, играть на разных потенциалах (быть демократической или недемократической - когда ей это выгодно). И т.д. Я не знаю, так ли это в правовой сфере...

А.Н. Медушевский: Конституционная неопределенность там, где для нее есть предпосылки, конечно, может использоваться политической властью, но с разным результатом. Так, например, в ходе моего визита в Киргизию в рамках работы Венецианской комиссии я имел воз-

433

можность услышать ответ президента К. Бакиева на вопрос о том, не считает ли он целесообразным двигаться к парламентской форме правления на базе действующей Конституции. Бакиев заявил, что он в принципе не против, но эта реформа должна быть хорошо продумана и вынесена на референдум. Однако времени для реформы у Бакиева не оказалось: режим был сметен оппозицией под лозунгами перехода к парламентской республике. Из этого следует, что конституционная неопределенность может быть использована как властью, так и оппозицией, вообще любым (в том числе и внешним) актором политического процесса. Это и используют организаторы «цветных революций». Их основной принцип (в отличие от классических революций) заключается именно в том, что политический режим отвергается по причине нарушения собственной (действующей) конституции. В этом смысле конституционная неопределенность представляет угрозу легитимности политического режима как такового.

^¡Э Ю.Н. Благовещенский (Фонд ИНДЕМ): Хочу сказать немного о другом. Я - не правовед, не специалист по юридическим вопросам, но рассматривал эту проблематику с точки зрения социологии, экономики. И мне кажется, что представленный проект важен как своего рода посыл в будущее. В 1991 г., когда в России произошла смена режима (или революция - как угодно), никто попросту не знал, что делать. Не было плана -целостного, продуманного; многие реформы шли, так сказать, с хода, с листа. Надо иметь в виду, что если опять к нам придут перемены, то неожиданно и случайно. Нужно быть готовым к случайности - иметь программу, которая отвечала бы на главный вопрос: что делать? Не только в правовой сфере, но и в политике, экономике и проч.

Что же касается неопределенностей, которые имеют место быть в Конституции, то надо понимать: есть слова (как любовь, свобода, федерализм), которые нельзя точно определить. Здесь неизбежна размытость смыслов. Вот и в законодательстве есть «слова», имеющие размытые смыслы. Их можно по-разному интерпретировать, но это не игра на размытости. Конечно, этим пользуются политики (кто в какую сторону). Но здесь мы не имеем дело с политическим стремлением к разрушению стабильности, при котором можно ловить рыбку в темной воде.

В.П. Булдаков (ИРИ РАН): В своем докладе Вы, если можно так выразиться, элегантно показали, как власть использует выгоды своего положения, сколько у нее способов и возможностей наплевать на Конституцию. Меня заинтересовало вот что. Вы сказали, что возврата к советскому прошлому не будет. А, по-моему, туда никто и не стремится. Зачем нам советское прошлое, если можно забраться и куда-нибудь поглубже. Как в Казахстане. Речь ведь там шла не о лидере нации, подобном де Гол-

434

лю. Они хотели видеть во главе нации чингизида. В России на значительной части постсоветского пространства действует тенденция к архаизации власти. И вот вопрос: как далеко в глубь истории может зайти власть в поиске «образцов», героев? Мне кажется, она двигается в обход советской действительности, советской Конституции.

А.Н. Медушевский: Я думаю, что власть может уйти далеко, но

этот возврат все-таки имеет пределы. Сейчас много говорят о реставрационных тенденциях. Были дискуссии на нескольких крупных форумах - и в Горбачев-фонде, и в «Либеральной миссии», и в «Яблоке»1. Все согласны, что тенденция к реставрации есть, причем выражена она наиболее четко со времен революции. Напомню: революция в России начала ХХ в., в отличие от западных революций, не имела фазы реставрации (в смысле восстановления монархии). И когда обсуждают нынешнюю реставрацию, то возникает вопрос: реставрация чего? И здесь сложно дать однозначный ответ, потому что реставрируются элементы и советского, и досоветского прошлого. Не случайно, видимо, появляются совершенно удивительные «доконституционные» проекты: восстановить монархию, аристократию, вернуться к Земскому собору или к съездам народных депутатов, даже к съездам Советов. Предложена целая программа конституционных контрреформ, выдержанных в духе консервативной политической романтики. В условиях кризиса идентичности ряда новых независимых государств намерение вернуть чингизидов меня нисколько не удивляет. Тенденция к архаизации власти, безусловно, присутствует - особенно в неподвижных режимах Центральной Азии, отказавшихся от полноценных конституционных реформ. Но совершенно очевидно, что все эти идеи не могут реализоваться в современной России (как и вообще в современном мире) без отказа от рациональных правовых форм и программы модернизации.

Возвращение к традициям само по себе не означает консервативного реванша в области права. Возможно ведь совершенно иначе говорить о реставрации. Давайте отстаивать ту концепцию реставрации, которая связана с восстановлением элементов правового государства, существовавших в русской истории начиная с Великих реформ 1860-х годов и представленных в традиции русского либерализма и конституционализма. Вспомним о замечательных конституционных проектах, которые предлагали, например, С.А. Муромцев, Ф.Ф. Кокошкин, П.Н. Милюков, либеральные авторы в период подготовки Учредительного собрания. Откажемся от той реставрации, которая предполагает возвращение к советским ценностям номинального конституционализма. Когда мы работали над

1 См. материалы «круглого стола», организованного партией «Яблоко»: «Историческое знание как фактор развития». - Режим доступа: http://www.yabloko.ru/2013/12/18_0

435

проектом, некоторые наши авторы говорили, что по ряду параметров Россия уже вернулась к советской модели. Возможно. Я допускаю, что это так. Но все-таки номинальный конституционализм еще не восстановлен как система. Потому что он предполагает: Конституция - это не реальный документ, а элемент идеологии. И тогда не существует принципиальной разницы между партийной программой и Конституцией.

! И.И. Глебова: Но ведь и сейчас Конституция - по преимуществу

символ.

А.Н. Медушевский: Это так, но все-таки она пока реализуется. И когда мы говорим о Конституции как акте прямого действия, для этого все-таки есть основания. Люди не однажды добивались своих прав, опираясь именно на конституционные нормы, положения.

! М.А. Краснов: Не будем забывать, что работает Конституционный

Суд - хотя и плохо.

А.Н. Медушевский: Да, мы критикуем его - и правильно критикуем, причем исходя из аутентичной трактовки конституционных принципов.

! Т.Г. Морщакова (бывший судья Конституционного Суда): Ра-

ботает не только этот институт.

А.Н. Медушевский: Да, конечно.

! И.И. Глебова: Но не только граждане - и власть добивается своих

целей, опираясь на Конституцию. И гораздо чаще, масштабнее, результативнее - здесь просто другое качество использования Основного закона. Ресурс принципиально иной.

А.Н. Медушевский: Безусловно. А власти выгодно иметь хорошую конституцию; выгодно, чтобы она действовала. Правда, власть не всегда это осознает. Наша задача - помочь ей в этом.

^^ Ю.Н. Благовещенский: Мне сложнее говорить, поскольку я - не ^^ специалист по конституционному праву, не правовед, но всегда интересовался этими вопросами с точки зрения сравнительного анализа политических транзитов. Поэтому скажу еще несколько слов о реставрации.

436

Во-первых, есть азбучная истина: реставрация никогда не бывает полной. И уже хотя бы поэтому у реставрационных тенденций есть предел. Во-вторых, насколько вообще корректно говорить о реставрации применительно к ситуации 2000-х годов? Ну, я понимаю - реставрация Бурбонов, восстановление династии Стюартов после классической английской революции. В отношении же 2000-х можно было говорить о реставрации, если бы в 1993 г. победила другая сторона, установилась новая коммунистическая диктатура. Но этого, слава Богу, не произошло. Очевидна реставрация автократии, автократических тенденций. Но и автократий в истории России было много: царизм, полицейское государство до октября 1917 г., советский тоталитаризм... Да и современные «откатные» тенденции - тоже разновидность новой, еще неизвестной в истории, автократии, при которой сохраняется мнимый конституционализм, но с элементами конституционализма номинального. И даже в этих условиях вряд ли возможен возврат в прошлое. Повторю: реставрация не бывает полной. Нигде. И в истории России контрреформа никогда не приводила к полной реставрации. Это касается контрреформ Александра III; с окончанием оттепели не произошло полномасштабной реставрации сталинизма. И вряд ли итогом контрреформ 2000-х годов станет реставрация советского устройства.

И.И. Глебова: Еще со времен Токвнля известно, что в рамках по— стреволюционной реставрации как раз добиваются остатки старого режима. Поэтому реставрация всегда не только «за», но и «против» старого режима. С точки зрения институциональной, формальной нынешний порядок - скорее, отрицание советского. Но в новых формах восстанавливаются старые сущности, притом что и форма отчасти меняет (обновляет) содержание. Это сложный процесс, однако восстановление советского в культурно-ментальном отношении очевидно.

GS В.П. Булдаков: Вы знаете, я не юрист и я позволю себе поделиться

некоторыми обывательскими впечатлениями. Когда в СССР 5 декабря праздновали день Конституции, я, ребенок, тогда спрашивал у родителей: а что это за праздник? И никогда не получал убедительного ответа. Потом уже я понял, что можно жить вообще без Конституции. А также основываясь на поправках к Конституции, меняя Конституции. Дело все-таки не в Конституции, а в той среде, в которой работают законы. Конечно, говоря о сползании в авторитаризм, нельзя забывать: нам только кажется, что все решает власть. Все дело в обществе: оно это позволяет; каждый раз, когда вносятся подзаконные акты, ухитряется их проморгать. Это безразлично-попустительское отношение к своим правам, к праву вообще. Это и особое отношение к Конституции. На этой почве невозможно по-мичурински вырастить новый тип правосознания, правовой этики.

437

И власть, работая с Конституцией, учитывает это. Действия же власти, на мой взгляд, отнюдь не целенаправленны, носят ситуационный характер. Хотя, если подходить с точки зрения синергетики, можно обнаружить определенные закономерности.

Когда речь заходит о законотворчестве нашей власти, я всегда вспоминаю Соборное уложение Алексея Михайловича 1649 г. - очень поучительный документ. Из него видно, что все права - у власти, а все обязанности - у населения. По этому принципу Россия жила столетиями и в значительной степени живет теперь. Как из этого выбраться, никто не знает. Я всегда удивляюсь, когда говорят, что у нас существует гражданское общество, способное что-то такое сделать. По-моему, мы пребываем в обществе традиционном - и отсюда все проблемы. Такое общество не способно поправить нынешнюю ситуацию. Из этого, конечно, не следует скептическое отношение к Конституции. Она, безусловно, нужна; в определенный момент некоторые ее положения могут заработать. Но если все-таки говорить о том, как ее менять, то, на мой взгляд, есть только один путь. Установить контроль над властью, чтобы не допускать не только своевольных решений, но и соответствующих заявлений.

Г.В. Белонучкин (Информационное агентство «Панорама»): Я не

только не юрист, но и не историк - скорее журналист. И у меня тоже реплика - к вопросу о реставрации. Я приехал сюда с церемонии открытия памятной доски Л.И. Брежневу. Выступали товарищи Долгих, Капков, Хинштейн, Кобзон; их речи прерывались бурными продолжительными аплодисментами. Говорилось, что московское правительство планирует восстановить памятные доски и другим руководителям Советского Союза; более того, установить и те, которых не было... И вот что мне кажется в связи с этим. 1990-1993 гг. продемонстрировали, что в нашем обществе нет и еще долго не будет запроса на либеральный поворот. Если сейчас собрать конституционное совещание - не назначенное, как в 1993 г., по списку, написанному одной рукой, а более или менее представительное, то оно поставит вопросы о возвращении в Конституцию прав на труд, жилье и проч. Единственным совпадением с либеральной программой будет борьба с полицейским произволом. Все остальное пойдет совершенно в другую сторону. И поэтому намерение консолидировать либерально мыслящих людей с целью «распечатать» Конституцию и начать ее править напоминает мне заключительные кадры из фильма «Крах инженера Гарина»: Гарин выстрелил из своего лазера в скалу, а то озеро, что за ней скрывалось, смыло и его, и лазер, и всех, кто был рядом с ним.

Вопрос из зала: А где доску-то открыли?

438

У Г.В. Белонучкин: На доме по Кутузовскому проспекту, 26, где она ^^ была до 1991 г., когда ее продали в Германию. Новая доска не то выкуплена, не то сделана заново - по тому же образу и подобию. Толпа на открытии была довольно плотная - человек, может, триста.

© Т.Г. Морщакова: Сейчас мне не хочется говорить как юристу, хотя ^^ это единственное, что я обычно могу себе позволить. Передо мной -замечательная книжка, которую мне подарили в ИНИОН, с интересной, как всегда, статьей Ю.С. Пивоварова1. Хочу привести выдержку из нее -как своего рода ответную реплику на последнее выступление: «Я был среди тех молодых дураков, кто не понимал великого исторического значения Л.И. Брежнева. Сегодня хочу извиниться. При всей своей отвратительно-сти этот человек (вслед за Н.С. Хрущевым) дал моему народу почти тридцатилетнюю передышку между двумя, говоря воровским языком, эпохами "сарынь на кичку!"». На мой взгляд, это верная интонация, верный тон: не нейтральный, но умеренный. Нам следует воздерживаться от прямолинейных, односторонних суждений как в отношении прошлого, так и настоящего.

В нашей дискуссии возобладало - и вполне обоснованно - пессимистическое настроение. Мне хочется внести в обсуждение некоторую долю оптимизма. Я не стану оспаривать тезисы о незрелости гражданского общества (даже о его несуществовании), о ненадежности политической элиты, о необоснованности расчетов на то, что она сподвигнет всех нас на какие-то замечательные реформы (хотя кто еще должен и может это сделать?). Но хочу напомнить: сравнительно с теми временами и явлениями, о реставрации которых здесь говорилось, мир ушел далеко вперед. Это касается не только политической действительности, но и правовой.

Кроме национальной конституции (России или какой-то другой страны) существует еще наднациональный конституционализм. То есть современный конституционализм имеет много уровней и опирается на такие положения, которые никто в мире не оспаривает (не позволяет себе сказать, что их содержание неопределенно или не до конца сформулировано, а потому позволительны различные толкования). Выскажусь совсем уж торжественно: есть наднациональная, международная правовая категория прав человека. Независимо от чьего-либо личного желания или нежелания Россия признает эту норму - и признает в своей Конституции, причем именно как норму надконституционную, стоящую над Основным законом страны. Международное право является для нашей Конституции тем образцом, в соответствии с которым в ней закреплены права россий-

1 Имеется в виду работа: Пивоваров Ю.С. «.Апрель двенадцатого года» // Труды по россиеведению / ИНИОН РАН. Центр россиеведения. - М., 2012. - Вып. 4. - С. 35-73.

439

ского человека и гражданина. Это тот уровень прав, который признан демократическим сообществом всего мира. Конституция 1993 г. - если хотите, первая наша Конституция, в которой прописано: дискриминации народов России больше не будет. Что само по себе - уже колоссальная ценность. Благодаря этому мы имеем второй «рубеж защиты» Конституции РФ - Европейский суд по правам человека, где наши люди ежедневно борются, отстаивают свои права (гражданские, на частную жизнь, ее свободное обустройство). И побеждают. Это наша общая победа, громадное завоевание российского народа.

Конституция, снабженная несколькими «рубежами защиты», не позволяет совершиться полной реставрации. Я, кстати, солидарна с высказанным здесь тезисом о том, что полных реставраций обычно и не бывает. Но общество может проходить этапы, на которых реставрационные процессы более очевидны, чем на каких-то других. Существуют, повторю, «рубежи защиты», однако «политический класс» современной России обуреваем искушением отказаться от них и имеет такие возможности. Но вот вопрос: пойдет ли на ликвидацию этих «рубежей» современное Российское государство? Оно, конечно, не очень соответствует идеалам конституционализма. Наши официальные лица готовы заявлять чуть ли не каждый день и не на каждом углу: нам никто не указ. Но, как мне кажется, они все-таки не готовы к тому, чтобы нас исключили из международного сообщества, скажем так, добропорядочных людей. У России существуют такие связи с миром, потеряв которые она попросту остановится в своем развитии. Наши граждане уже не могут забрать свои капиталы из иностранных банков, власти уже не могут собрать и запереть за железной стеной (или занавесом) россиян, привыкших путешествовать по всему миру. И т.д. Сняв прежние ограничения, мы ушли далеко вперед от советского. Конечно, путь, пройденный за последние двадцать лет, является в каком-то смысле не полным, не завершенным... Но точка бифуркации, после которой полное возвращение невозможно, пройдена. Системная реставрация неосуществима.

Есть один важный аспект, о котором я хочу говорить уже как представитель юридического сообщества. Конституция понимается юристами-конституционалистами как документ, выполняющий вполне определенную роль: это способ ограничения и самоограничения власти. Почему Основной закон появляется именно как такой документ, чем вызвана потребность во властных ограничении и самоограничении? Конституция - всегда реакция на тот путь, который прошли каждый народ и каждая страна, на ее беды, несчастья, ошибки. Исходя именно из печалей прошлого, каждый народ закрепляет в своей конституции то, что другой, может быть, и не зафиксировал бы. Это следствие опыта - не только властей, но и людей.

440

Публичная власть, как бы ей ни хотелось иметь полностью развязанные руки, в какой-то момент начинает понимать, что не может себе этого позволить, потому что это грозит ей большими опасностями. Отказавшись от определенных способов самоограничения, она разрушит тот консенсус, который позволяет народу терпеть власть в ее плохих проявлениях. Моя главная надежда на то, что наши «верхи» понимают: от чего-то отказаться уже нельзя, и это - вопрос их самосохранения. Очевидно: именно признание принадлежности к сообществу развитых стран (общности с ними), признание единства ценностей, имеющих значение для каждого человека (общечеловеческих ценностей), позволяют надеяться на преодоление антиконституционных тенденций, заметных в сегодняшней России.

Поэтому я обращаюсь к научному, экспертному сообществу: не следует муссировать тезис о том, как ничтожна Конституция, что ее надо коренным образом изменить или даже заменить чем-то другим. Не следует -хотя бы из прагматических соображений: в ответ на такие призывы появится орган (он уже почти на плаву), нацеленный на замену той Конституции, что мы имеем, другой. Я имею в виду обещание президента, данное им на встрече с конституционалистами по поводу юбилея Конституции 1993 г.: создать до конца декабря 2013 г. Конституционный совет1. Этот орган не станет защищать Конституцию - это не его миссия, не его функция, но будет, повторяю, продуцировать замену Основного закона страны. Мне бы хотелось, чтобы мы (историки, политологи, экономисты, социологи, и, конечно, юристы) берегли те «последние рубежи», зафиксированные в действующем тексте Конституции, которые препятствуют обратному движению, повороту вспять. Ведь даже если реставрация не будет полной, нас вряд ли прельстят прелести авторитаризма.

^ В.В. Лапкин: Вопрос и к Тамаре Георгиевне <Морщаковой>, и к нашему основному докладчику. Есть ли серьезные аргументы в пользу того, что власть не устраивает эта Конституция, что она заинтересована в ее радикальном изменении?

! Т.Г. Морщакова: Существует такое намерение. И это инициатива

больше снизу, чем сверху.

А.Н. Медушевский: Здесь, мне кажется, важно понять, чем можно окончательно «добить» демократический потенциал Конститу-

1 На встрече с юристами Конституционного Суда 13 декабря 2013 г. В.В. Путин заявил о намерении создать специальный орган - Конституционный совет при президенте для совершенствования отдельных положений Основного закона страны.

441

ции. Необходимо определить, что это за последние барьеры, о которых говорила Тамара Георгиевна. На мой взгляд, это приоритет международных правовых норм, касающихся прав человека. Сейчас предпринимаются попытки отменить это конституционное положение. В публичной сфере, в «верхах», очевидно, доминирует консервативный тренд. Здесь основная идея: европейская либеральная концепция прав человека разрушает Россию. Посмотрите сочинения консервативных националистов - там эта тенденция четко выражена. Перестройка и 1993 год - следствие мирового заговора, это проявление борьбы цивилизаций (Запада, России, Востока); Россия идет в авангарде этой борьбы; необходимо отказаться от Конституции 1993 г., и прежде всего - от европейской теории прав человека, как насквозь лицемерной, ведущей к порабощению других народов, навязыванию чуждой им идеологии. Вот основные положения консервативной (реакционной даже) позиции1. Если они принимаются, тогда действительно нужно отказаться от приоритета международно-правовых норм, гарантирующих права личности. А после этого путь к полной реставрации авторитаризма выглядит вполне естественным.

В этом смысле это действительно последний барьер на пути «ломки» Конституции. И потому мне представляются тревожными некоторые заявления председателя Конституционного Суда. В одном из недавних интервью он сказал, что мы готовы признать приоритет международных прав человека, но только при одном условии: толкование российской Конституции российским Конституционным Судом не может отвергаться Страсбургским судом. Согласно этой позиции, Конституция в ст.15 устанавливает приоритет международного договора над положениями закона, но не над положениями Конституции. Монополия на истолкование положений Конституции и выявление конституционного смысла закона принадлежит Конституционному Суду 2. Вопрос в том, до какой степени эта тенденция может развиться...

! Т.Г. Морщакова: Речь в данном случае идет о процедурах, не о

сущности прав.

А.Н. Медушевский: Я понимаю, но процедуры тоже имеют значение. Вопрос, по-моему, принципиальный. Тогда Россия может

1 О влиянии консервативно-реставрационных настроений на конституционное проектирование см.: Медушевский А.Н. К критике консервативной политической романтики в постсоветской России // Российская история. - 2012. - № 1. - С. 3-16; см. также дискуссию о соотношении на современном этапе политики и конституционных преобразований: По-лития. - 2013. - № 2-3.

2 Имеется в виду статья: Зорькин В. Предел уступчивости // Российская газета: Федеральный выпуск.- М., 2010. - № 5325 (246).- 29 октября.

442

оказаться в изоляции. В истории были примеры выхода стран из международного правового пространства - скажем, Греция при «черных полковниках». В нашем докладе указано на это как на радикальную опасность. Мы исходим из того, что такого нельзя допустить!

! В.В. Лапкин: Но власть в этом с вами солидарна.

А.Н. Медушевский: «Власть» - понятие неопределенное. В руководящих кругах есть довольно большой силовой блок, который ориентируется на изоляцию России. С этим связаны критика МВФ и ВТО, предложения отказаться от международной кооперации, ограничить международный туризм, попытки искусственно приостановить вывоз капитала. Так работает автаркическое сознание...

! Реплика из зала: С другой стороны, большинство детей элиты, в

том числе и генералов, учатся все-таки на Западе. И счета они тоже там хранят.

А.Н. Медушевский: Дети «черных полковников», вероятно, тоже

Ю.Н. Благовещенский: Я не юрист, рассуждаю как политолог и

потому юридически могу быть некорректен. Конституция 1993 г. в ее нынешнем виде - это удобный для верховной власти инструмент дис-циплинирования элиты. То есть ценный инструмент поддержания всей властной конструкции. Конституция дает возможность установить традиционную для российской истории смычку между властью и обществом. Поддержание же баланса в треугольнике «верховная власть - элита - общество» позволяет существовать верховной власти. В этом смысле Конституция для нее удачное и надежное приобретение. Здесь сравнивали конституционную ситуацию в России, на Украине, в Казахстане. Россия, в отличие от Украины, на протяжении двадцати лет демонстрирует высокую устойчивость и стабильность власти. Во многом, как мне представляется, благодаря действующей Конституции.

А.Н. Медушевский: Согласен. Конституция, безусловно, стабилизировала ситуацию. Прежде всего были остановлены процессы распада России после краха СССР. Известно, что Б.Н. Ельцин в последний момент, перед вынесением Конституции на общенародное голосование, изъял из нее федеративный договор. И поступил совершенно правильно: по многим параметрам он противоречит Конституции. В 1993 г. отказались от идеи суверенитета республик, от положения об их исключитель-

учились на Западе.

443

ной собственности на свои недра, создали единую вертикаль власти - в качестве системной реакции на процессы распада. В итоге удалось противопоставить конституционную федерацию договорной - и выстроить достаточно рациональную систему управления, исключавшую ситуации регионального сепаратизма. В этом смысле Конституция действительно зафиксировала ситуацию единства страны.

Но современные проблемы, как мне кажется, есть следствие действия этой логики. Потому что с определенного момента федерализм перестал быть федерализмом. Логика ограничения федерализма привела к унитаризму. Сейчас задача состоит в том, чтобы обеспечить действие института федерализма, поскольку он является одним из ключевых элементов системы разделения властей. Собственно, мы и призываем к тому, чтобы действовали конституционные положения о разделении властей. Настоящую ситуацию во многом определяет то, какое место в системе занимает верховная власть или, говоря иначе, каково распределение власти. Президент практически выведен из системы разделения властей, а это, в сущности, монархическая конструкция.

Реплика из зала: А в 1993 г. это не было очевидно? ! И.И. Глебова: Тогда президент был другой.

ч-Л А.Н. Медушевский: Не в этом дело. Это вынужденная мера: нельзя было утвердить демократические ценности без установления сильной президентской власти. По существу она выступала историческим наследником КПСС. А КПСС действительно была единственным гарантом единства страны. Эти функции в РФ перешли к президенту. Мы - за сохранение сильной президентской власти. Вопрос в том, чтобы она не усиливалась за счет ущемления других ветвей власти, чтобы поставить преграды на пути постоянного «собирания власти» в одних руках.

И.И. Глебова: Коллеги, предлагаю завершать. Симптоматично, что

дискуссию определяли, по существу, две темы: о Конституции и реставрации. В итоге они сошлись, совпали. По-моему, очевидно: то, что А.Н. Медушевский назвал конституционными контрреформами, вписано в логику реставрационных процессов. И речь идет о реставрации именно советских начал: правового нигилизма, общественной нечувствительности к закону и властной привычки использовать закон в своих целях, монопольно им владеть. «Контрреформы» стали возможны благодаря глубокому, инстинктивному антидемократизму большинства властвующих и подвластных, их равнодушию и даже презрению к правам и свободам

444

личности. По мере разгула реставрации эти советские инстинкты будут усиливаться.

В такой ситуации развернуть демократические потенциалы Конституции 1993 г. не представляется возможным. Поэтому единственное практическое предложение (призыв, если угодно) по итогам нашего семинара -о защите последних конституционных рубежей. Его реализация предполагает обсуждение вопроса: при каких условиях, в каких ситуациях эти рубежи могут быть сметены. Иметь ответы на него столь же важно, как и программу преобразований «на случай». Потому что в повестке сегодняшнего дня - полномасштабная авторитарно-реакционная реставрация, в рамках которой не просматривается сегодня по крайне мере возможность демократического поворота.

445