Органы местного самоуправления как субъект программирования комплексного развития территорий

Вопросы конституционного, муниципального, административного и финансового права

Научная специальность

12.00.02 «<Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право» УДК 34:332.133

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СУБЪЕКТ ПРОГРАММИРОВАНИЯ КОМПЛЕКСНОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ

© Арзуманов И. А., Бузько О. П., 2019

Иркутский государственный университет, г. Иркутск

Исследуются нормативно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления в качестве субъектов программирования комплексного развития территорий. Комплексность методологии определяется социально-политической природой органов местного самоуправления и их ролью в процессах социально-экономического развития территорий. В качестве базового используется диалектический подход, позволяющий рассматривать предмет исследования с позиций динамики его становления. Структурно-функциональный и формально-догматический методы юриспруденции позволяют провести комплексный анализ правового регулирования процессов стратегического планирования и прогнозирования с участием органов местного самоуправления. Понятие «территория» преимущественно рассматривается в пространственных границах региона и административно-территориальных единиц и в контексте территориального развития может иметь и трансграничные характеристики. Структурно-функциональный подход выявляет роль и значение того или иного направления территориального развития, заложенного в программе - как федеральной, так и региональной. Проблемы комплексного развития территорий в общем алгоритме нормативно-правового обеспечения предполагают участие публичных субъектов в процессах комплексного развития территорий. Вследствие новелл в федеральном законодательстве кроме инициативы публичного партнера в процессах комплексного развития территорий, предполагается инициатива и частного партнера - правообладателя недвижимости. Делаются выводы о трансформации субъектного состава процессов стратегического планирования и прогнозирования комплексного развития территорий. Органы местного самоуправления становятся одним из звеньев включения в данные процессы правообладателей недвижимости, выступающих в качестве инициаторов развития территорий, находящихся в ведении органов местного самоуправления. Данное обстоятельство ставит органы самоуправления перед необходимостью корректировки планов развития территории в рамках общей трансформации логики процессов планирования и прогнозирования во всех звеньях публичных субъектов-участников.

Ключевые слова: комплексное развитие территорий, органы местного самоуправления, стратегия, планирование, прогнозирование, правовое регулирование.

Понятие «территория» имеет комплексную природу и рассматривается в контексте различных пространственных понятийно-категориальных модификаций [1, с. 4]. Конституционно-правовой статус территорий является базовым фактором, связывающим процессы конкретного взаимодействия различных территориально-правовых режимов в процессах их социально-экономического развития [5, с. 10]. Различные алгоритмы регионального взаимодействия обусловлены как демографическими, так и миграционными процессами, имеющими непосредственное влияние

на качественное состояние регионального экономического пространства [2, с. 35; 4, с. 6].

Понятие «территория» преимущественно рассматривается в пространственных границах региона и административно-территориальных единиц и в контексте территориального развития может иметь и трансграничные характеристики. Дифференциация территорий с учетом их функциональной специфики проявляется в особых организационно-правовых режимах, устанавливаемых на тех или иных территориях в зависимости от целей и задач, стоящих перед обществом (рис. 1). Именно понятие «особый организационно-правовой режим» является

одним из основных инструментов системного подхода при решении проблем формирования единого экономического пространства, включающего в себя и все остальные виды взаимосвязанных пространств - социального, информационного, технологического, финансового [3, с. 10; 4, с. 4] и пр.

Рис.1. Виды территориальнойстратификации

Среди документов стратегического планирования различаютдокументы, разрабатываемые на различных уровнях организации государственной власти - федеральном, региональном, муниципальном (рис. 2).

имеющим полномочия в сфере процессов реализации социально-экономической политики государства по развитию регионов и ее нормативно-правовому обеспечению.

Федеральный закон «О стратегическом планировании»2 определяет, что программирование как деятельность включает в себя разработку и реализацию государственных и муниципальных программ (п. 7 гл. 1). Виды программ непосредственно связаны с территориальной стратификацией и опосредуются целями ооциальоо-экономического развития. Пилотный нормативно-правовой алгоритм обеспечения регионального аспекта территориального развития представлен в гл. 8 ФЗ «О территориях оперожающогоразвития»3. Статья 33 гл. 8 определяет необходимость разработки программного обеспечения опережающего социального и экономического развития Дальневосточного релионо. ее ьтих целях должна приниматься программа развития и активизации инвестиционной, предпринимательской деятельности для субъектов Российской Федерации, входящихвсостав Дальневосточного федерального оор^а. При разработке про-граммн го обеспечения в структуре программ отражается картина региональной ситуации. На основеструктурно-сфжционального под-

Рис. 2. Документы стратегического планирования, разрабатываемые на уровне муниципального образования

Стратегия пространственного развития Российской Федерации1 вырабатывается органом исполнительной власти федерального уровня,

1 Стратегия пространственного развития Российской Федерации разрабатывается на основании решения Правительства РФ и учитывается при разработке и корректировке схем территориального планирования (О стратегическом планировании в Российской Федерации : федер. закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2014. № 26 (ч. 1). Ст. 3378 (п. 3, гл. 5).

хода уже возможно определить роль и значение тогоотитногенатртолени я территориального

2 О стратегическом планировании в Российской Федерации : фе-дер. закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2014. № 26 (ч. 1). Ст. 3378.

3 О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации : федер. закон от 29 дек. 2014 г. № 473-ФЗ (изм. от 13.07.2015) // Собр. законодательства РФ. 2015. № 1 (ч. 1).

Система документов стратегического планирования Иркутской области

Прогноз социально-экономического

развития на долгосрочный период

3. Документы, разрабатываемые в рамках планирования и программирования

План мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития

Схема территориального планирования

Государственные программы

Прогноз социально-экономического развития на среднесрочный период

Бюджетный прогноз на долгосрочный период

Рис. 3. Системы документов стратегического планирования Иркутской области

развития, заложенного в программе - как федеральной, так и региональной. Основная стратегическая цель программ - выравнивание социально-экономического развития федеральных территорий - предполагает анализ условий и мер повышения социальной мобильности населения. Социальная мобильность населения является одним из важнейших показателей при прогнозировании экономической и демографической ситуации, а также решении проблем ресурсного обеспечения, инвестиционно-территориальной политики в Дальнебосточноми Байкальском регионах.

Проблемы комплексного развития территорий в рассмотренном алгоритме нормативно-правового обеспечения предполагают участие публичных субъектов в процессах комплексного раовииия аярриторий. Иеинициа-тива в сфер еетратагиче ского аоснирования и программирования являлась демешириющей. Согласно п. 10 данной статьи физическое лицо в данных процессах принимать участие не может. Участие иных органов и организаций регулируется нормативными правовыми актами федерального уровня.

Данный порядок вещей существовал вплоть до принятия Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 373-ф3 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регули-

рования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»1. Согласно положениям, принятым в ФЗ № 373, кроме инициативы публичного партнера в процессах комплексного развития территорий (в частности согласно ст. 46.10 - органов местного самоуправления) предполагается инициатива частно-ги еарныера - правообладателя недвижимости (ст. Д6.9). Возникают вопросы, во-первых, о месте данной инициативы в общей системе документов стратегического планирования и, во-вторых, о форме участия частного субъекта в процессах планирования с участием местных органовламызефавления.

Всоатье 3 3акона № иеределяется об-

щая структура системы лика! ентов стратегического планирования Иркутской области (рис. 3).

10 внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации : федер. закон от 3 июля 2016 г. № 373-ФЗ (посл. ред.) // Собр. законодательства РФ. 2016. № 27 (ч. 2) (далее - ФЗ № 373).

2 Об отдельных вопросах осуществления стратегического планирования в Иркутской области : закон Иркут. обл. от 5 дек. 2014 г. № 145-ОЗ // Ведомости Законодательного собрания Иркутской области. 2014. 17 дек. № 17 (далее - № 145-ОЗ).

Ключевым элементом данной системы для онимания природы и места органов местного самоуправления в процессах территориального развития является схема территориального планирования. Согласно ст. 10 Закона Иркутской области от 5 декабря 2014 г. № 145-03 схема территориального планирования базируется на положениях федеральных актов стратегического планирования и прогнозирования, а также на нормах Градостроительного кодекса РФ1. В частности, 4 ст. ВТК РФ, посвященная регламентации круга общественных отношений, регулируемых аконодательством о градостроительной деятельности, определяет территориальное планирование в числе основных компонентов предм та регулирования (рис. 4). Статья 5ГКРФрегулирует вопросо субъектах градостроит ельных отношений.

Рис. 4. Субъектыградостроительных отношений

Участие физических и юридических лиц в общих процессах социально-экономического развития территорий муниципальных образований реализуется в рамках полномочий местного самоуправления в области градостроительной деятельности, зафиксированной в норме, изложенной в ст. 8 ГК РФ. Именно подп. 1.9, 3.10 и 1.10, 3.11 данной статьи отражают инновации в механизме реализации программ комплексного развития посредством участия в них правообладателей земельных участков (инициирующих заключение договоров о комплексном развитии с учетом собственных интересов - ст. 8.1.9; 8.3.10), а также органов местного самоуправления (имеющих право принятия решения о комплексном развитии территории - ст. 8.1.10, 3. 11).

Компетенции и механизм участия данных субъектов закреплены ст. 46.9 и 46.10 ГК РФ. В свете положений, изложенных в ст. 46.9, органы местного самоуправления выступают в качестве публичного субъекта, заключающего договор с частным правообладателем (физическим и юридическими лицами), договор о комплексном развитии территории. Таким образом, в выработанный за последний период алгоритм

1 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 дек. 2004 г. № 190-ФЗ (изм. от 29.07.2017) // Собр. законодательства РФ. 2005. № 1 (ч. 1) (далее - ГК РФ).

программно-прогностического обеспечения процессов социально-экономического развития территорий подвергается корректировке. Законодателем фактически предлагается вариант участия частного инициатора комплексного развития территорий вне процессов его плановой разработки и предварительного программного (пространственно-экономического) моделирования. Возникает вопрос о фактическом противоречии норм ст. 8.1.9, 8.3.10 и 8.1.10, 8.3.11 в проекции их реализации и с учетом полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности. Действительно, согласно положениям подп. 1.9, 3.10, и 1.10, 3.11 ст. 8 ГК РФ право заключения договоров о комплексном развитии территории по инициативе правообладателей земельных участков, а также принятие решения о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления принадлежит органам местного самоуправления поселений и органам местного самоуправления городских округов. Данным уровням органов местного самоуправления принадлежат компетенции по разработке и утверждению документации планирования, проектирования, землепользования и застройки соответствующих уровней поселений (подп. 1.1-1.4, 3.1-3.4 ст. 8 ГК РФ). Кроме того, им принадлежит право программной разработки комплексного развития систем коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры поселений программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений (подп. 1.8. ст. 8 ГК РФ). Право подготовки и утверждения документов территориального планирования городских округов, утверждения местных нормативов градостроительного проектирования городских округов, утверждение правил землепользования и застройки городских округов, утверждения документации по планировке территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом (п. 3.1-3.4. ст. 8). И в том и в другом случае предполагается предварительная разработка данных видов документов. В случае участия частных правообладателей в инициации процессов комплексного развития территорий возникает гипотетическая возможность в «дисперсиризации» пространства территорий, подведомственных тому или иному уровню органов местного самоуправления. Данная возможность возникнет и в случае, если не все частные правообладатели на конкретный участок территории выступят с инициативой участия в договоре о комплексном развитии с органом самоуправления.

Таким образом, подводя итоги проведенного анализа, возможно сделать выводы о трансформации субъектного состава процессов стратегического планирования и прогнозирования комплексного развития территорий. Органы местного самоуправления становятся одним из звеньев включения в данные процессы правообладателей недвижимости, выступающих в качестве инициаторов развития территорий, находящихся в ведении органов местного самоуправления. Данное обстоятельство ставит органы самоуправления перед необходимостью корректировки планов развития территории в рамках общей трансформации логики процессов планирования и прогнозирования во всех звеньях публичных субъектов-участников. Ш

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Арзуманов И. А., Шишкин С. И. Политико-правовые и социально-экономические аспекты понятия «территория» как фактора комплексного развития. Ч. 2 // Сиб. юрид. вестн. 2017. № 1(76). С. 3-9.

2. Арзуманов И. А., Личичан О. П. Факторы комплексного развития территорий и административных единиц. Социальные и теоретико-правовые аспекты понятия «развитие». Ч. 4.1: Миграция как фактор социально-экономических процессов // Сиб. юрид. вестн. 2017. № 1(76). С. 34-42.

3. Арзуманов И. А., Шишкин С. И. Политико-правовые и социально-экономические аспекты понятия «территория» как фактора комплексного развития. Ч. 1 // Сиб. юрид. вестн. 2016. № 3(74). С. 9-15.

4. Арзуманов И. А., Личичан О. П. Факторы комплексного развития территорий и административных единиц. Социальные и теоретико-правовые аспекты понятия «развитие». Ч. 1 // Сиб. юрид. вестн. 2016. № 2(73). С. 3-7.

5. Быстрова Д. А. Территория в конституционном праве Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. 34 с.

REFERENCES

Arzumanov I.A., Shishkin S.I. Politiko-pravovye i socialno-ekonomi-cheskie aspekty ponyatiya "territoriya" kak faktora kompleksnogo razvitiya. Chast 2. Sibirskijyuridicheskij vestnik, 2017, no 1

Arzumanov I.A., Lichichan O.P. Faktory kompleksnogo razvitiya territorij i administrativnyh edinic. Socialnye i teoretiko-pravovye aspekty ponyatiya "razvitie". Chast 4.1: Migraciya kak faktor socialno-eko-nomicheskih processov. Sibirskij yuridicheskij vestnik, 2017, no 1

Arzumanov I.A., Shishkin S.I. Politiko-pravovye i socialno-ekonomi-cheskie aspekty ponyatiya «territoriya» kak faktora kompleksnogo razvitiya. Chast 1. Sibirskij yuridicheskij vestnik, 2016, no 3

Bystrova D.A. Territoriya v konstitutsionnom prave Rossiyskoy Feder-atsii. Avtoref. dis. kand. yurid. nauk. Moscow, 2010, 34 p.

Self-governing Authorities as a Territory Development Complex Programming Subject

© Arzumanov I. A., Buz'ko O. P., 2019

The purpose of the article is to study the regulatory framework of the activities of local governments as subjects of programming the integrated development of territories. The complexity of the methodology is determined by the socio-political nature of local governments and their role in the processes of socio-economic development of territories. The dialectical approach is used as a baseline, which makes it possible to consider the subject of research from the standpoint of the dynamics of its formation. Structural, functional and formally dogmatic methods of jurisprudence allow for a comprehensive analysis of the legal regulation of strategic planning and forecasting processes with the participation of local governments. The concept of "territory" is primarily considered within the spatial boundaries of the region and administrative territorial areas, and in the context of territorial development may also have cross-border characteristics. The structural-functional approach reveals the role and importance of one or another direction of territorial development embedded in the program, both federal and regional. The problems of integrated development of territories in the general algorithm of regulatory support assume the participation of public actors in the processes of integrated development of territories. As a result of the novelties in the federal legislation, apart from the initiative of the public partner in the processes of the integrated development of the territories, the initiative and the private partner - the owner of the real estate are supposed. Conclusions are drawn on the transformation of the subject composition of the processes of strategic planning and forecasting of the integrated development of territories. Local governments are becoming one of the links to include real estate holders in these processes, acting as initiators of the development of territories under the jurisdiction of local governments. This circumstance puts the self-government bodies before the need to adjust the development plans of the territory within the framework of the general transformation of the logic of planning and forecasting processes at all levels of public participating subjects.

Keywords: territory complex development, self-governing authorities, strategy, planning, forecasting, legal regulation.