Особенности реализации принципа добровольности в межмуниципальном сотрудничестве

Серия «Исторические науки. Юридические науки». 2016. Т. 2. № 4

УДК 342.924

особенности реализации принципа добровольности в межмуниципальном сотрудничестве

А. Р. Ямалеева

Следственный комитет РФ по Республике Татарстан, г. Казань

IMPLEMENTATION FEATURES OF THE PRINCIPLE OF VOLUNTARINESS IN INTER-MUNICIPAL COOPERATION

A. R. Yamaleeva

Investigative Committee of the Russian Federation in the Republic of Tatarstan, Kazan

В статье рассматривается применение принципа добровольности при реализации муниципальными образованиями различных форм межмуниципального сотрудничества, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Автор фиксирует изменение некоторой части федеральных законов, с тем чтобы усовершенствовать юридический аспект данного принципа. В статье подробно рассматриваются статьи Федерального закона № 131-Ф3. Это нужно для того, чтобы увидеть, какие действия в рамках этого закона являются правом местной власти и могут совершаться лишь добровольно, а какие находятся в компетенции Федеральной власти Российской Федерации. Рассматриваются различные версии толкования Федерального закона № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Автор выдвигает вопрос о том, насколько применим принцип добровольности при реализации на практике данной формы межмуниципального сотрудничества. Указывается мнение нескольких авторов на то, что закон нарушает само понятие принципа добровольности в образовании муниципальных образований, но создает упорядоченность в ассоциациях муниципальных образований. Подробно рассмотрев различные мнения, автор приходит к выводу, что целью создания Совета муниципальных образований является защита общих интересов муниципальных образований, а потому надлежит скорректировать уставы Советов муниципальных образований, поскольку имеются коррективы в Федеральном законодательстве. Для того чтобы исключить двойственность в прочтении Федерального закона, автор предлагает установить в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовую регулировку общественных отношений, которые возникают в рамках деятельности Советов муниципальных образований, а также законодательно закрепить специальный правовой статус данных образований.

Ключевые слова: межмуниципальное сотрудничество, принцип добровольности, Совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации

The article discusses the application of the principle of voluntariness in the implementation of municipal formations of various forms of inter-municipal cooperation stipulated by the Federal law "On General principles of organization of local self-government in the Russian Federation". The author commits a change to some part of Federal laws to improve the legal aspect of this principle. This article details article of the Federal law No. 131-FZ. This is necessary in order to see what actions in the framework of this law are the right of a local authority and can only take place voluntarily and which are within the competence of the Federal authorities of the Russian Federation. The paper considers different versions of the interpretation of the Federal law № 131-FZ "On General principles of organization of local self-government in the Russian Federation". The author puts forward the question of applicability of the principle of voluntariness in the implementation of this form of inter-municipal cooperation. The study indicates the opinion of several authors that law violates the very notion of the principle of voluntariness in the formation of municipalities, but creates regularity in the associations of municipalities. In detail having considered the various views, the author comes to the conclusion that the purpose of the Council of municipalities is the protection of common interests of municipalities and, therefore, should amend the statutes of the municipal Councils, since there are adjustments in the Federal legislation. In order to eliminate ambiguity in the interpretation of Federal law, the author proposes to define in the law "On General principles of organization of local self-government in the Russian Federation" legal regulation of public relations arising in the framework of the activities of municipal Councils, and to legislate the special legal status of these entities.

Keywords: inter-municipal cooperation, the principle of voluntariness, the Council of municipal formations of the Russian Federation

Конституция Российской Федерации [8, ст. 445] сти систему, в которой органы местного самозаложила в основу построения публичной вла- управления автономны, независимы от органов

) Ямалеева А. Р., 2016

Вестник Марийского государственного университета

государственной власти и иных факторов. Как указано в государственной программе Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения», федеративные отношения в Российской Федерации базируются на принципах равноправия всех субъектов Российской Федерации, самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления принадлежащих им полномочий [6, ст. 1600].

Вместе с тем, эволюция в системе местного самоуправления в Российской Федерации продолжается и в настоящее время, о чем свидетельствует постоянное изменение отдельных аспектов федерального законодательства, касающихся данной проблемы. Так, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [7, ст. 3822] частично видоизменялся около 80 раз, что наглядно демонстрирует постепенное совершенствование правовых основ деятельности местной власти в России. Содержание этого непрерывного процесса позволяет сделать заключение о том, что дальнейшее становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации должно основываться на укреплении горизонтальных связей муниципальных образований (их объединений, а также официальных представителей органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления).

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ заложил правовую основу организации взаимодействия органов местного самоуправления между собой — межмуниципальное сотрудничество. Среди принципов, присущих институту межмуниципального сотрудничества, наиважнейшее значение, на наш взгляд, имеет принцип добровольности.

Согласно ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в целях координации финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения на добровольной основе могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации, они могут заключать между собой договоры и соглашения. В данных положениях Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ подчеркивается, что вступление органов местного самоуправления муниципального образования в сотрудничество с органами местного самоуправления других муниципальных об-

разований является правом местной власти, и, следовательно, допустимо только при добровольном и обоюдном согласии сторон.

Вместе с тем, в ч. 1 ст. 8 указанного Федерального закона установлено императивное предписание о создании в каждом субъекте Российской Федерации регионального Совета муниципальных образований.

Как следствие, возникает вопрос о применимости принципа добровольности при реализации на практике данной формы межмуниципального сотрудничества.

А. А. Подсумкова, С. Е. Чаннов указывают, что установленная Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ система обязательного образования в субъекте Российской Федерации Совета муниципального образования нарушает принципы самостоятельности и добровольности при объединении муниципальных образований, но таким путем достигается упорядочивание существующей системы ассоциаций муниципальных образований [4, с. 224].

По мнению В. И. Шкатуллы, положение ст. 66 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагает обязательность вхождения в Совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации всех муниципальных образований, действующих в нем. Предположение о допустимости отказа отдельных муниципальных образований от вхождения в указанный Совет влечет в качестве возможных вариантов развития событий допустимость такого отказа со стороны всех муниципальных образований либо всех, кроме одного. Оба этих варианта противоречат обязательности существования Советов муниципальных образований во всех субъектах Российской Федерации.

Следствием указанного вывода является невозможность добровольного выхода или принудительного исключения муниципального образования из состава Совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации, а также самороспуска либо ликвидации в судебном порядке Совета муниципальных образований [1; 5].

Таким образом, мнение об обязательности участия в Совете муниципальных образований всех муниципальных образований субъекта является дискуссионным.

Как отмечает А. А. Петроградская, в данном случае имеет место смещение обязательности создания Совета муниципальных образований и обязанности муниципального образования войти в его состав. Закрепляя норму об обязательности

Серия «Исторические науки. Юридические науки». 2016. Т. 2. № 4

формирования Советов муниципальных образований, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не устанавливает и не может устанавливать обязательное членство муниципальных образований в составе данной ассоциации [3, с. 33].

Д. Н. Лызлов также указывает, что Федеральный закон № 131-ФЗ не устанавливает для муниципальных образований обязанности вхождения в состав Совета муниципальных образований. Следовательно, в данном случае должны применяться общие нормы Федерального закона «О некоммерческих организациях» о добровольном членстве в некоммерческой организации. Организационно - правовая форма ассоциации предполагает наличие в ее составе как минимум двух организаций. Отсутствуют веские основания для того, чтобы не применять данное положение и к Советам муниципального образования. Кроме того, Федеральный закон № 131-ФЗ не запрещает создание нескольких Советов муниципальных образований в одном субъекте Российской Федерации. В этом случае если следовать логике об обязательном участии всех муниципальных образований в Совете муниципального образования, то названные политико-территориальные образования, находящиеся в пределах территории одного субъекта Российской Федерации, должны будут вступать одновременно в несколько Советов муниципальных образований. Обязательное участие муниципальных образований в Совете муниципального образования не согласуется также с целью создания Совета муниципального образования, а именно: обеспечить защиту прав и интересов муниципальных образований. По сути, принудительное вхождение в состав Совета муниципального образования уже является нарушением прав муниципальных образований. Кроме того, законодательство не определяет механизма, обеспечивающего обязательное вхождение муниципального образования в состав Совета муниципального образования. Принятие решения о вхождении в состав Совета муниципального образования - прерогатива исключительно муниципального образования [2, с. 13].

Вместе с тем 11 февраля 2013 года Федеральным законом № 8-ФЗ были внесены коррективы в Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О некоммерческих организациях» [9, ст. 609].

Гражданский кодекс Российской Федерации закрепил новое определение ассоциации (союза) -

«ассоциацией (союзом) признается объединение юридических лиц и (или) граждан, основанное на добровольном или в установленных законом случаях на обязательном членстве и созданное для представления и защиты общих, в том числе профессиональных, интересов, для достижения общественно полезных, а также иных, не противоречащих закону и имеющих некоммерческий характер целей». Таким образом, законодательно было закреплено, что федеральным законодательством может быть установлено обязательное членство в ассоциации. Данные положения согласуются с обязательным требованием о создании в субъектах Российской Федерации Советов муниципальных образований. Системное рассмотрение вопроса является основанием для вывода об обязательности вхождения в Совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации всех муниципальных образований региона.

Помимо этого, целью создания Совета муниципальных образований является защита общих интересов муниципальных образований. В данном случае речь идет об общих интересах муниципальных образований, находящихся на территории региона. Таким образом, если в Совет муниципальных образований не будут включены все муниципальные образования, то не будет реализована сама цель его создания. Полагаем, в подтверждение данной позиции из Федерального закона «О некоммерческих организациях» были исключены положения о праве членов ассоциации по своему усмотрению выйти из ассоциации (союза) по окончании финансового года.

При этом обязательное членство в Совете муниципального образования не означает обязательное учреждение Совета всеми муниципальными образованиями, находящимися на территории субъекта Российской Федерации. Учредительный договор должен быть не менее чем между двумя муниципальными образованиями.

В связи с коррективами в федеральном законодательстве, по нашему мнению, необходимо внести соответствующие изменения и в уставы Советов муниципальных образований.

В целях исключения коллизионности данного вопроса необходимо также установить в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнительное правовое регулирование общественных отношений, связанных с созданием и деятельностью Советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, с закреплением его специального правового статуса.

Вестник Марийского государственного университета

Литература

1. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. В. И. Шкатуллы. 2-е изд., доп. М.: Юстицинформ, 2006.

2. Лызлов Д. Н. Особенности правового статуса советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации // Юрист. 2006. № 9. С. 13.

3. Петроградская А. А. Деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации как форма межмуниципального сотрудничества // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 10. С. 33.

4. Подсумкова А. А., Чаннов С. Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный). 4-е изд., перераб. М.: Ось-89, 2008. С. 224.

5. Правовая система «Консультант Плюс».

6. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 марта 2013 года № 435-р « Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 13. Ст. 1600.

7. Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

8. Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 4. Ст. 445.

9. Федеральный закон от 11 февраля 2013 года № 8-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон «О некоммерческих организациях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 7. Ст. 609.

References

1. Kommentarij k Federal'nomu zakonu «Ob obshhih principah organizacii mestnogo samoupravlenija v Rossijskoj Federacii» [Commentary to the Federal law "On General principles of organization of local self-government in the Russian Federation"]. Pod red. V. I. Shkatully. 2-e izd., dop., Justicinform, 2006.

2. Lyzlov D. N. Osobennosti pravovogo statusa sovetov municipal'nyh obrazovanij sub#ektov Rossijskoj Federacii [Peculiarities of the legal status of councils of municipal formations of subjects of the Russian Federation]. Jurist = Lawyer. 2006, no. 9, p. 13.

3. Petrogradskaja A. A. Dejatel'nost' sovetov municipal'nyh obrazovanij sub#ektov Rossijskoj Federacii kak forma mezhmunici-pal'nogo sotrudnichestva [Activity of the councils of municipal formations of subjects of the Russian Federation as a form of intermunicipal cooperation]. Konstitucionnoe i municipal'noeparvo = Constitutional and municipal law. 2010, no. 10, p. 33.

4. Podsumkova A. A., Channov S. E. Kommentarij k Federal'nomu zakonu «Ob obshhih principah organizacii mestnogo samoupravlenija v Rossijskoj Federacii» (postatejnyj) [Commentary to the Federal law "On General principles of organization of local self-government in the Russian Federation" (itemized)]. 4-e izd., pererab., M.: Os'-89, 2008, p. 224.

5. Pravovaja sistema «Konsul'tant Pljus» [The legal system "Consultant Plus"].

6. Raspoijazhenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 26 marta 2013 goda no. 435-r «Ob utverzhdenii gosudarstvennoj programmy Rossijskoj Federacii «Regional'naja politika i federativnye otnoshenija» [The order of the Government of the Russian Federation of 26 March 2013 № 435-r "On approval of the state program of the Russian Federation "Regional policy and Federative relations"]. Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii = Collected legislation of the Russian Federation. 2013, no. 13, st. 1600.

7. Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii [Collection of laws of the Russian Federation]. 2003, no. 40, st. 3822.

8. Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii [Collection of laws of the Russian Federation]. 2009, no. 4, st. 445.

9. Federal'nyj zakon ot 11 fevralja 2013 goda no. 8-FZ «O vnesenii izmenenij v chast' pervuju Grazhdanskogo kodeksa Rossijskoj Federacii i Federal'nyj zakon «O nekommercheskih organizacijah» [Federal law dated 11 February 2013 № 8-FL "On amending part one of the Civil code of the Russian Federation and the Federal law "On nonprofit organizations"]. Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii = Collection of laws of the Russian Federation. 2013, no. 7, st. 609.

Статья поступила в редакцию 19.09.2016 г.

Submitted 19.09.2016.

Для цитирования: Ямалеева А. Р. Особенности реализации принципа добровольности в межмуниципальном сотрудничестве // Вестник Марийского государственного университета. Серия «Исторические науки. Юридические науки». 2016. № 4 (8). С. 109-112.

Citation for an article: Yamaleeva A. R. Implementation features of the principle of voluntariness in inter-municipal cooperation. Vestnikof theMariState University. Chapter "History. Law". 2016, no. 4 (8), pp. 109-112.

Ямалеева Алина Рустэмовна,

помощник руководителя следственного управления Следственного комитета РФ по Республике Татарстан, г. Казань,

АА^Ш@уапЛех. ги

Yamaleeva Alina Rustjemovna,

assistant manager investigative management The investigative Committee of the Russian Federation in the Republic of Tatarstan, Kazan, AAALIN@yandex. ru